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Estudos Estratgicos
A quinta edio da srie Estudos Estratgicos traz uma anlise sobre a
situao da gesto das guas no Pas, mormente aps o advento da Lei
n 9.433/1997, que instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos
e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, INSTRUMENTOS DE
com foco na situao da implantao dos instrumentos de gesto nela
previstos. Para o conhecimento da temtica, foram ouvidos gestores GESTO DAS GUAS
pblicos da Agncia Nacional de guas, especialistas do campo acadmico
Estudos Estratgicos | 5
Braslia / 2015
INSTRUMENTOS DE
GESTO DAS GUAS
MESA DIRETORA DA CMARA DOS DEPUTADOS
55 Legislatura
2015-2019
1 Sesso Legislativa
Presidncia
Presidente: Eduardo Cunha
1 Vice-Presidente: Waldir Maranho
2 Vice-Presidente: Giacobo
Secretrios
1 Secretrio: Beto Mansur
2 Secretrio: Felipe Bornier
3a Secretria: Mara Gabrilli
4 Secretrio: Alex Canziani
Suplentes de Secretrio
1 Suplente: Mandetta
2 Suplente: Gilberto Nascimento
3a Suplente: Luiza Erundina
4 Suplente: Ricardo Izar
Diretor-Geral
Srgio Sampaio Contreiras de Almeida
Secretrio-Geral da Mesa
Silvio Avelino da Silva
Cmara dos Deputados
Centro de Estudos e Debates Estratgicos
Consultoria Legislativa
INSTRUMENTOS DE
GESTO DAS GUAS
Relator
Deputado Flix Mendona Jnior
Consultores Legislativos
Maurcio Boratto Viana
Alberto Pinheiro
SRIE
Estudos Estratgicos
n. 6
Centro de Estudos e Debates Brasil. Congresso Nacional. Cmara dos Deputados. Centro de Estudos
Estratgicos CEDES e Debates Estratgicos.
Instrumentos de gesto das guas [recurso eletrnico] / Cmara dos
Gabinete 566A Anexo III
Deputados, Consultoria Legislativa, Centro de Estudos e Debates Estra-
Cmara dos Deputados tgicos ; relator Flix Mendona Jnior ; Maurcio Boratto Viana, Alberto
Praa dos Trs Poderes Pinheiro. Braslia : Cmara dos Deputados, Edies Cmara, 2015.
CEP 70160-900 (Srie estudos estratgicos ; n. 6)
Braslia DF
Verso PDF.
Tel.: (61) 3215-8626 Modo de acesso: http://www.camara.leg.br/editora
E-mail: cedes@camara.leg.br Disponvel, tambm, em verso impressa.
www.camara.leg.br/cedes ISBN 978-85-402-0334-1
CDU 556.18(81)
PREFCIO 11
SUMRIO EXECUTIVO 13
RELATRIO
1. INTRODUO 21
5. DESENVOLVIMENTO DO ESTUDO 84
REFERNCIAS 146
CICLO DE PALESTRAS
OS INSTRUMENTOS DA POLTICA
NACIONAL DE RECURSOS HDRICOS 151
Antnio Flix Domingues
(Agncia Nacional de guas ANA)
APRESENTAO
O quinto volume da srie Estudos Estratgicos trata de um tema que passou a ocupar
posio de destaque na agenda nacional a partir da crise hdrica que surpreendeu a po-
pulao paulista e colocou em alerta autoridades e formuladores de polticas pblicas.
O desdobramento dos fatos mostrou que, mais uma vez, os debates que estavam sendo
conduzidos no mbito do Centro de Estudos e Debates Estratgicos mantinham-se
sintonizados com o que mais importante para as polticas de Estado no Brasil.
No caso especfico da gua, a sntese aqui produzida foi fruto de palestras realizadas na
Cmara dos Deputados, reunies de trabalho com especialistas e contribuies de es-
tudiosos do tema, contando, inclusive, com uma consulta pblica sobre os instrumentos
da Poltica Nacional de Recursos Hdricos.
O resultado final de todo esse esforo chega ao pblico sob a forma de uma publicao
que oferece ao leitor, leigo ou especialista, o que h de mais atualizado no que diz res-
peito gesto dos recursos hdricos no Pas.
As concluses aqui apresentadas servem de estmulo para que o Parlamento cumpra sua
funo primordial, oferecendo sociedade uma legislao altura dos desafios que a
questo nos impe.
PREFCIO
A gesto das guas tornou-se uma questo de segurana nacional. Na verdade, sempre
foi assim, mas a abundncia, associada imprevidncia, fez com que o Brasil no to-
masse as providncias necessrias para planejar a utilizao dos recursos hdricos e su-
bestimasse o inexorvel aumento da demanda que viria acompanhada do crescimento
populacional e do desenvolvimento econmico.
O Pas se acomodou posio confortvel de pensar que a falta de gua era um proble-
ma localizado, restrito regio Nordeste, e que bastaria aprimorar tecnologias de arma-
zenagem e irrigao para que as futuras geraes no precisassem pensar no assunto.
Mas, com o passar do tempo, os problemas se agravaram. A seca intensa vivida no
Nordeste, nos ltimos anos, colocou grande quantidade de municpios em estado de
emergncia, e a perda dos rebanhos assumiu propores catastrficas em algumas loca-
lidades. Somou-se a isso a recente crise hdrica no Sudeste, que obrigou a megalpole
paulista a reduzir o uso da gua e buscar compensao em outras fontes.
Diante do impasse, soou um alerta nacional em relao disponibilidade de gua no
futuro prximo. Falta de planejamento, desperdcio, poluio e problemas legais torna-
ram mais factveis os prognsticos catastrficos associados ao aquecimento global.
O fato que, apesar de deter aproximadamente 12% da disponibilidade de gua doce
do Planeta, o Brasil enfrenta dificuldades crescentes quanto gesto da gua e precisa
pensar de forma estratgica para evitar impasses de soluo difcil e custosa.
importante adequar os marcos legais existentes para que seja possvel administrar de
forma satisfatria os conflitos de interesse entre o poder pblico, os usurios dos recur-
sos hdricos e a sociedade civil. Projees quanto ao uso da gua no futuro mostram a
necessidade de equacionar as demandas provenientes de irrigao, gerao de energia,
navegao e saneamento ambiental, entre outras.
Para lidar com essas questes, a legislao brasileira baseia-se, pincipalmente, na Lei
n 9.433, de 8 de janeiro de 1997, que instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos
(PNRH) e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (Singreh),
Estudos Estratgicos
12 Instrumentos de Gesto das guas
que direcionou seu foco para a negociao entre as partes interessadas, procurando ofere-
cer sociedade mecanismos transparentes e democrticos.
A Lei das guas brasileira baseia-se em princpios modernos e amplamente aceitos no
plano internacional e utiliza mecanismos descentralizados de gesto, que conta com
a participao dos Comits de Bacias Hidrogrficas, frum importante para identificar
problemas locais e encontrar solues a partir de demandas da populao.
Infelizmente, a boa inteno do legislador tem encontrado obstculos na dimenso terri-
torial e na cultura de um Brasil que no se acostumou a ver a gua como um bem escasso
e de importncia estratgica, que precisa fazer parte de uma poltica de Estado capaz de
lidar com as questes do presente e antecipar as crises inevitveis que viro com a intensi-
ficao do desenvolvimento econmico e com as mudanas climticas em curso.
Antes de tudo, preciso definir com mais clareza os limites de competncia entre os entes
federados e as instncias reguladoras, determinando responsabilidades para implantar e
fiscalizar regras para o uso e tambm o reso da gua quando isso se fizer necessrio.
A deciso por normatizar a cobrana pelo uso deve ser acompanhada de uma poltica
de investimentos e controle de saneamento, abastecimento humano e para uso indus-
trial, proteo contra poluio, uso do solo, proteo de nascentes e matas ciliares e de
intervenes humanas que produzam aumento de demanda de gua, como o caso de
projetos habitacionais em larga escala.
Aps dezoito anos de aprovao da Lei das guas, o Brasil ainda no conseguiu avanar
com a celeridade esperada em direo a uma poltica de Estado capaz de atender s
inmeras e complexas demandas associadas utilizao dos recursos hdricos.
A poluio dos rios, a contaminao de nascentes e lenis freticos, o desperdcio e a
indefinio quanto a competncias na alada do poder pblico so questes que preci-
sam ser enfrentadas com urgncia e objetividade.
O mito da abundncia irrestrita ou a perplexidade diante da escassez no podem mais
ser usados como justificativa para a inao no que diz respeito ao uso de um bem de
tamanha importncia estratgica como a gua.
SUMRIO EXECUTIVO
A expanso da industrializao, da urbanizao e da agricultura irrigada a partir da se-
gunda metade do sculo XX vem promovendo um aumento da poluio e da demanda
por gua no Pas, afetando sua disponibilidade em termos qualitativos e quantitativos
e tornando patente a necessidade de maior controle no uso dos recursos ambientais,
de uma maneira geral, e dos hdricos, em especial. No primeiro caso, optou-se pela
implantao da legislao ambiental, nos anos 1970/1980, com mecanismos essencial-
mente de comando e controle. J no caso dos recursos hdricos, a estratgia foi diferen-
te, dando-se preferncia, a partir dos anos 1990, para instrumentos de negociao.
A Constituio Federal estatui que so pblicas todas as guas no territrio nacional e
divide o domnio delas entre a Unio e os estados-membros, nos termos dos arts. 20, III,
e 26, I, respectivamente. Obedecendo ao disposto no art. 21, XIX, e seguindo a inicia-
tiva de alguns estados, em especial da regio Sudeste, foi promulgada, em 8 de janeiro
de 1997, a Lei n 9.433, conhecida como a Lei das guas, que instituiu a Poltica Na-
cional de Recursos Hdricos (PNRH) e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de
Recursos Hdricos (Singreh).
Baseada no modelo francs, ela representou uma quebra de paradigma na gesto dos
recursos hdricos no Pas, ao colocar no papel de entes centrais os Comits de Bacias
Hidrogrficas (CBHs). Por meio deles, as trs principais partes interessadas poder p-
blico, usurios e comunidades buscam solues conjuntas de melhoria da qualidade
e quantidade da gua na respectiva bacia hidrogrfica. Secretariados pelas Agncias de
gua, ou entidades delegatrias de suas funes, nos termos da Lei n 10.881/2004, os
CBHs so, em tese, as autoridades mximas em seus respectivos contextos de atuao
quanto gesto dos recursos hdricos.
Alm de instituir a bacia hidrogrfica como unidade de gesto, a Lei define a gua
como um recurso natural limitado, dotado de valor econmico alm, obviamente,
de sua importncia ambiental e social e que, em situaes de escassez, deve ter uso
prioritrio para o consumo humano e a dessedentao de animais. Em situaes nor-
mais, contudo, a gesto dos recursos hdricos, que feita de forma descentralizada e
participativa, deve procurar proporcionar o uso mltiplo das guas.
Estudos Estratgicos
14 Instrumentos de Gesto das guas
da Lei poderiam ser supridas, muito embora sua estrutura e conceitos estejam corre-
tamente direcionados para o alcance de sua finalidade maior: que os recursos hdricos
sejam disponibilizados em qualidade e quantidade para a proteo da biota e o desen-
volvimento das mltiplas atividades humanas.
Tais questes, portanto, motivaram o desenvolvimento deste estudo, que ocorreu por
meio de consultas bibliogrficas e palestras de especialistas na rea de recursos hdricos,
as quais tiveram incio no segundo semestre de 2012, sofreram uma interrupo em 2013
e foram retomadas e finalizadas no primeiro semestre de 2014. Proferiram palestras no
mbito do Cedes trs representantes da ANA, um do setor industrial, dois da Academia/
sociedade civil e dois dos mais antigos CBHs e Agncias de gua de rios federais no Brasil.
Objetivando ampliar o debate, efetuou-se tambm uma consulta por e-mail, em agosto/
outubro de 2013, a cerca de 500 entidades de recursos hdricos e membros de CBHs
federais e estaduais, dos CERHs, do CNRH e de suas cmaras tcnicas, alm de rgos
gestores estaduais e organizaes no governamentais com atuao na rea. Nessa con-
sulta, foram solicitadas sugestes sobre o que poderia ser alterado na Lei n 9.433/1997,
para que seus instrumentos pudessem ser mais efetivos e propiciar uma melhor gesto
dos recursos hdricos no Pas.
Embora no tenha havido um controle estrito do real nmero de entidades e pessoas
fsicas que de fato receberam a consulta, apenas 25 respostas formais e quatro informais
foram enviadas ao Cedes. Grosso modo, metade das respostas foi contrria a qualquer
modificao na Lei das guas e a outra metade ofereceu sugestes de alterao ou se
disps a faz-las, embora no as tenham enviado no prazo estipulado. Mesmo quanto
s sete respostas com sugestes de alterao da Lei, apenas quatro continham propostas
concretas, sendo, as demais, propostas genricas.
Pela anlise das respostas, ficou ntido certo temor em modificar a Lei das guas, pelo
receio de que tais mudanas pudessem significar, eventualmente, um retrocesso nas
conquistas obtidas na gesto dos recursos hdricos em termos de descentralizao, trans-
parncia e participao social. Outros motivos alegados foram: que a necessidade no
de mudana na Lei das guas, mas da regulamentao de alguns de seus dispositivos;
que o frum adequado para discusso a esse respeito o CNRH, para permitir maior
participao dos setores interessados; e, finalmente, que a implantao dos instrumen-
tos da PNRH lenta mesmo, dado seu carter democrtico, participativo e negocial.
De fato, h enorme risco em modificar um sistema complexo antes do tempo necessrio
para seu amadurecimento. de registrar que a doutrina da Lei das guas est adequa-
da e o enfoque deve estar no aprimoramento da gesto e no fortalecimento institucional
da PNRH, havendo a necessidade apenas de ajustes incrementais, alm daqueles de
carter meramente regulamentar, que refogem ao escopo de uma lei federal e, da,
Estudos Estratgicos
16 Instrumentos de Gesto das guas
RELATRIO
21
1. INTRODUO
A gua um dos elementos naturais essenciais vida e ao desenvolvimento das ativida-
des humanas. Dadas as suas caractersticas fsicas e qumicas, ela se transforma continu-
amente no decorrer do chamado ciclo hidrolgico, podendo ser encontrada no estado
de vapor dgua na atmosfera, no estado slido de neve ou gelo nas altas latitudes e
altitudes ou, mais comumente, no estado lquido, precipitando-se como chuva, fluindo
nos cursos dgua e no subsolo, armazenando-se nos lagos e aquferos e dirigindo-se aos
mares e oceanos, de onde evapora novamente e d sequncia ao ciclo. Mas, alm de
ocorrer no estado livre, a gua tambm componente da estrutura dos seres animais e
vegetais, e at de alguns minerais, estando presente na maioria dos ambientes.
E essa capacidade de transformao e sua quase onipresena no planeta, entre outros
fatores, que fazem com que a gua se preste a mltiplas funes e usos, seja pelos pr-
prios seres vivos, seja para o desenvolvimento das diversas atividades humanas. Neste
ltimo caso, a gua se torna recurso hdrico, ou seja, transforma-se num insumo ou
fator de produo, empregado para o abastecimento humano, a dessedentao de ani-
mais, as atividades industriais, a irrigao, a gerao de energia eltrica, a diluio de
esgotos e outros efluentes, a pesca, a aquicultura, a navegao, as atividades de turismo,
recreao e lazer etc.
Quanto ao controle do uso dos recursos ambientais, optou-se, j nos anos 1970/1980,
pela introduo de mecanismos essencialmente de comando e controle na legislao
ambiental do Pas, como a Avaliao de Impacto Ambiental (AIA), da qual o Estudo de
Impacto Ambiental e respectivo Relatrio (EIA/Rima) o exemplo mais conhecido. A
AIA acabou sendo inserida no licenciamento ambiental de estabelecimentos e ativida-
des utilizadores de recursos naturais ou potencialmente poluidores, complementando-
-se esse processo com o monitoramento e a fiscalizao ambiental.
No caso dos recursos hdricos, a estratgia adotada foi diferente. Tomando por base
o comando constitucional de que competia Unio instituir sistema nacional de
gerenciamento dos recursos hdricos e definir critrios de outorga de direitos de seu
Estudos Estratgicos
24 Instrumentos de Gesto das guas
uso (CF, art. 21, XIX), e seguindo a iniciativa de alguns estados-membros, em especial
da regio Sudeste, foi promulgada, aps ampla discusso no Congresso Nacional, a Lei
n 9.433, de 8 de janeiro de 1997, que instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos
(PNRH) e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (Singreh).
Em seus fundamentos, a Lei das guas nacional tomou como inspirao a Lei das
guas francesa, que de 1964, tendo completado em 2014, portanto, cinquenta anos de
idade. A lei ptria tambm incorporou muitos princpios advindos da Conferncia de
Dublin de 1992. Ao contrrio da legislao ambiental, nela se deu preferncia a instru-
mentos de negociao entre as partes interessadas poder pblico, usurios e sociedade
civil. Alm disso, desconsiderando os limites poltico-administrativos consagrados na
Constituio Federal, foi instituda a bacia hidrogrfica como unidade territorial de
planejamento e execuo das aes de gesto dos recursos hdricos.
Aps o advento da Lei n 9.433/1997, o protagonismo inicial dos estados no setor de re-
cursos hdricos foi, de certa forma, suplantado pela atuao federal. A evoluo recente
da PNRH caracterizou-se pela criao e fortalecimento do Conselho Nacional e dos
Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos (CNRH/CERHs), destacando-se uma fase
inicial de organizao interna, com a criao da Agncia Nacional de guas (ANA),
seguida pela elaborao de diretrizes complementares para a implementao da PNRH
e do Singreh, com nfase nos instrumentos de gesto.
Tais instrumentos abrangem: os Planos de Recursos Hdricos; o enquadramento dos
corpos de guas em classes, segundo os usos preponderantes da gua; a outorga dos
direitos de uso dos recursos hdricos; a cobrana por esse uso; a compensao a munic-
pios (vetado pela Presidncia da Repblica) e o Sistema de Informaes sobre Recursos
Hdricos. Por questes diversas, citadas ao longo deste estudo, parte deles ainda no est
inteiramente implantada ou funcionando a contento, pelo menos a ponto de conseguir
deter o ainda crescente estado de degradao de alguns mananciais brasileiros.
25
De qualquer forma, nos ltimos dez anos, esses instrumentos de gesto das guas vm
sendo o foco de discusso em pautas de repercusso nacional e demandas do cotidiano
do Singreh, incluindo a elaborao de Planos de Recursos Hdricos, a implantao
dos Comits de Bacia Hidrogrfica (CBHs) e das Agncias de gua (em verdade, at
o momento, das delegatrias de suas funes) e a instituio da cobrana pelo uso dos
recursos hdricos em bacias estaduais e interestaduais.
O objetivo deste estudo, portanto, avaliar o grau de implantao desses instrumentos,
aps dezoito anos do advento da Lei das guas, incluindo a discusso sobre seus aspectos
positivos e negativos. Ele foi organizado com base na leitura de vrios artigos sobre a mat-
ria, citados nas referncias bibliogrficas, bem como nas informaes e sugestes advindas
de diversos especialistas, obtidas a partir de palestras proferidas no Centro de Estudos e
Estudos Estratgicos
26 Instrumentos de Gesto das guas
Debates Estratgicos (Cedes) e de uma consulta pblica feita por e-mail a vrios integran-
tes do Singreh. Tambm se faz uma breve anlise sobre a crise hdrica ocorrida em 2014.
Ao final, o estudo prope acrscimos e alteraes de dispositivos pontuais da Lei
n 9.433/1997, com a finalidade de suprir omisses e corrigir imperfeies nela observa-
das. Com isso, espera-se contribuir para que a PNRH possa ser concretizada com maior
objetividade e eficincia, de modo que a razo primordial da existncia do Singreh
disponibilizar gua em quantidade e qualidade para o desenvolvimento das atividades
humanas e o equilbrio ambiental no venha a constituir mera pea retrica.
27
Com relao especificamente aos esgotos domsticos, seu baixo percentual de trata-
mento hoje o maior problema dos mananciais, dificultando uma adequada gesto
das guas no Pas. Grosso modo, pode-se dizer que metade dos esgotos produzidos no
coletada; da parte coletada, s metade tratada; e da parte tratada, s metade o
adequadamente. Ento, na prtica, pouco mais de 10% do esgoto domstico gerado no
Brasil tem tratamento adequado, o que ainda motivo de vergonha e um enorme de-
safio para os brasileiros. Com relao a esse aspecto, contudo, o Decreto n 7.217/2010,
regulamento da Lei n 11.445/2007 (Lei de Saneamento Bsico), no 2 do art. 26,
incentiva a elaborao, at 2015, dos planos de saneamento bsico nela previstos, sendo
uma esperana de reverso do quadro atual desfavorvel (CORDEIRO NETTO, 2014).
O que ocorre que os cursos dgua so um espelho de tudo o que se passa na bacia
hidrogrfica, que constitui um ente sistmico de interao das guas com os elemen-
29
tos dos meios fsico, bitico, socioeconmico e cultural, incluindo, portanto, tanto os
elementos naturais quanto as atividades humanas ali existentes. Fisicamente, a bacia
hidrogrfica uma rea de captao natural da gua de precipitao que faz convergir
o escoamento hdrico, em geral, para um nico ponto de sada. Assim, ela se compe
de um conjunto de superfcies vertentes e de uma rede de drenagem formada por cursos
dgua que confluem at resultar num leito nico no seu exutrio. Da, tudo o que neste
ocorre consequncia das caractersticas naturais da bacia, das formas de ocupao do
territrio e da utilizao das guas que para ali convergem (PORTO & PORTO, 2008).
Essa relao direta bastante evidente, por exemplo, no caso das matas ciliares, que prote-
gem as nascentes e as margens dos cursos dgua de forma semelhante que os clios pro-
tegem os olhos. Assim, as determinaes do novo Cdigo Florestal (Lei n 12.651/2012),
tais como a reduo da largura dessa faixa de proteo, vm prejudicar diretamente os
cursos dgua, tanto em termos qualitativos quanto quantitativos. Sem as matas ciliares,
eles recebem diretamente os sedimentos, agroqumicos e todo o tipo de detritos, podendo
levar, em casos extremos, at o soterramento ou a contaminao de nascentes. De forma
contrria, a revegetao das reas de recarga da bacia propicia a infiltrao das guas plu-
viais no subsolo, contribuindo para o equilbrio hdrico, com a atenuao das cheias e a
manuteno do fluxo-base dos cursos dgua nas pocas de estio.
Mas essa relao tambm pode ocorrer de forma indireta, como no caso dos chamados
rios voadores, originados a partir da evapotranspirao da Floresta Amaznica e que,
devido rotao da Terra e barreira representada pela cordilheira andina, alimentam
de chuvas, com estimados oito trilhes de metros cbicos ao ano, as bacias hidrogr-
ficas do Centro-Sul do Pas. Essa gua, que no utilizada pela populao que vive
naquela regio, representa um servio ambiental colossal prestado pelo bioma ao Pas,
por sustentar o agronegcio brasileiro e o regime de chuvas que enche os reservatrios
produtores de hidroeletricidade nas regies Sul e Sudeste. O avano do desmatamento
na Amaznia, contudo, vem implicando alteraes nos padres de circulao desses
rios voadores e, por consequncia, no regime pluviomtrico no Centro-Sul do Brasil
(AMBIENTEBRASIL, 2014; THE GUARDIAN, 2014).
Nas reas urbanas brasileiras, a situao no melhor. A crescente impermeabilizao do
solo e a canalizao dos cursos dgua provocam maior escoamento superficial das guas
pluviais e sua menor infiltrao no subsolo, reduzindo as interaes das guas superficiais
e subterrneas e rompendo os mecanismos de atenuao de cheias e secas estabelecidos
pela natureza. Concomitantemente, reas de risco encostas ngremes, plancies aluviais
etc. so ocupadas por populao de baixa renda, da podendo advir situaes catastrfi-
cas, que afetam milhares de pessoas todos os anos no Pas. Alm dessa face mais evidente
e dramtica, a poluio hdrica corri, lentamente, a sade dos brasileiros, estimando-se
que cerca de 70% das doenas humanas sejam causadas por veiculao hdrica.
Estudos Estratgicos
30 Instrumentos de Gesto das guas
A despeito dessa situao ainda crtica, esforos foram empreendidos nas duas a trs
ltimas dcadas em setores como a grande indstria, quanto ao tratamento de seus
efluentes, e algumas prefeituras e estados, quanto a uma cobertura maior dos servios
de coleta e tratamento dos efluentes domsticos. Essas mudanas de atitude foram im-
pulsionadas, de alguma maneira, pela presso da sociedade civil, pelo avano da legis-
lao e pelo aperfeioamento das instituies governamentais presentes nas polticas
pblicas de meio ambiente e dos recursos hdricos. Todavia, tais aes ainda no foram
suficientes para se alcanarem resultados prticos mais significativos e a sustentabilida-
de econmico-financeira da gesto dos recursos hdricos no Brasil (MMA, 2009).
Para tentar viabilizar uma gesto compartilhada dos recursos hdricos, em razo do
domnio ora federal, ora estadual das guas, a ANA vem efetuando convnios de inte-
grao (com os estados, com a intervenincia dos CBHs), alm de convnios de coo-
perao (para o apoio tcnico e financeiro aos estados que dele necessitam) e contratos
de gesto (para o repasse dos recursos financeiros para as Agncias de gua) (BRAGA
et al, 2008). Mas tambm preciso integrar melhor a agenda de recursos hdricos com
a de saneamento, por ser o esgoto domstico o maior causador de poluio nas bacias,
embora mais de 60% dos recursos arrecadados, que so nelas aplicados, o sejam em
aes de saneamento. Tais recursos, contudo, ainda so pouco expressivos em face do
passivo hoje existente, que precisa ento ser gradativamente recomposto a partir de
outras fontes (CNI, 2012).
sabido que a despoluio de um rio, de uma bacia hidrogrfica, mundo afora como
nos casos do Sena-Normandia, na Frana, e do prprio Tmisa, em Londres , fei-
31
buscada junto ao setor privado, bastante disperso, embora o setor pblico possa atuar na
induo da expanso da rea irrigada e assumir papel relevante, como historicamente
ocorreu (LANNA, 2008).
Com relao energia hidreltrica, destaque dado para sua expanso na regio ama-
znica, em especial com usinas a fio dgua, sem grandes reservatrios, em face do
impacto socioambiental provocado por estes, bem como por outras fontes de energia
menos limpas. Mas existe a hiptese de que, quando os custos de energia aumenta-
rem, a sociedade acabar optando pelas hidreltricas, e que mesmo as restries aos
reservatrios podero ser atenuadas, permitindo maior gerao. Essa uma polmica
que se avizinha e que demanda a capacidade de negociao por parte dos agentes, de
forma a conduzir da melhor maneira a concertao desejvel (LANNA, 2008).
Quanto navegao, os interesses do setor de transportes so de que um rio naveg-
vel deva sempre manter essa caracterstica, independentemente da construo de uma
barragem. Assim, mesmo que a navegao no ocorra no presente, ela poder ser uma
opo de interesse social no futuro. Por isso, deve sempre ser prevista a construo de
eclusas nesses barramentos, mesmo que elas no sejam implementadas em curto prazo.
Isso diverge da posio do setor eltrico, ao alegar que a previso de uma eclusa aumenta
Estudos Estratgicos
36 Instrumentos de Gesto das guas
os custos das hidreltricas, e mesmo inviabiliza algumas, fazendo que a sociedade pague
mais pela energia que consome. Conflitos potenciais de maior destaque entre hidreltri-
cas e navegao curiosamente, ambas, com usos no consuntivos ocorreriam nas regi-
es hidrogrficas do Tocantins-Araguaia, Parnaba, So Francisco, Atlntico SE e Paran
(LANNA, 2008).
Por fim, quanto ao saneamento, o Pas ainda est muito atrasado, dada a prtica costu-
meira de lanar efluentes (em especial, esgoto sanitrio) sem tratamento no meio hdri-
co. Os altos custos para atingir a meta de universalizao geram dvidas sobre se o setor
de saneamento conseguir arcar com os investimentos necessrios para tal. Como so
expressivos os custos sociais, econmicos e ambientais da poluio dos corpos de gua,
indo alm de questes de sade pblica, o Pas ter de encontrar opes para induzir
ao tratamento de esgotos, como forma de recuperao e controle da poluio das guas.
Assim, instrumentos econmicos devero ser adotados para subsidiar parcialmente a
implantao desses sistemas, a exemplo do Programa Nacional de Despoluio de Ba-
cias da Agncia Nacional de guas (Prodes/ANA) (LANNA, 2008).
Esses cenrios demonstram que, se, por um lado, os usos mltiplos so em tese deseja-
dos e bem-vindos, por outro, isso nem sempre se mostra vivel na prtica. O aumento da
demanda por recursos hdricos em quantidade e qualidade adequadas, estimulado pelo
contnuo crescimento da populao e pela expanso das atividades econmicas ora
agravados pelas mudanas climticas, que impem a ocorrncia cada vez mais frequen-
te de eventos crticos, seja de abundncia, seja de escassez de gua , vem tornando
a compatibilizao dos diferentes usos uma tarefa cada vez mais difcil, tendo como
resultado conflitos nem sempre fceis de administrar. Esse foi o mote principal para a
proposio de um novo modelo de gesto das guas no Pas, por meio da Lei das guas.
37
A razo pela qual a Lei Maior definiu como bens dos estados a maioria das guas
relaciona-se ao princpio federativo, pois no h como dissociar gesto dos recursos
hdricos da gesto do territrio, com suas polticas agrcola, industrial e urbana, entre
outras, em geral formuladas e implementadas no mbito das administraes estaduais,
embora a Lei n 10.257/2001 (Estatuto da Cidade) preceitue, no art. 40, 2, que o
Estudos Estratgicos
38 Instrumentos de Gesto das guas
mbito estadual. Estes, por sua vez, so rgos de governo, pois seus gestores so indicados
pelo governo mandatrio e no se apresentam como unidades colegiadas com partici-
pao de outros segmentos da sociedade (ROMANO et al, 2006). Em alguns estados, o
rgo de recursos hdricos encontra-se integrado ao de meio ambiente, mas, em outros,
eles constituem entes independentes, embora, em tese, articulados.
Antes de introduzir os instrumentos da PNRH, a Lei das guas especifica seus fun-
damentos, objetivos e diretrizes gerais de ao para sua implementao. Assim, como
visto, alm de definir a bacia hidrogrfica como unidade de gesto e a gua como um
bem de domnio pblico, esta considerada um recurso natural limitado, dotado de
valor econmico alm, obviamente, de sua importncia ambiental e social, que a Lei
no cita nesse dispositivo e que, em situaes de escassez, deve ter uso prioritrio para
o consumo humano e a dessedentao de animais. Em situaes normais, contudo,
a gesto dos recursos hdricos, descentralizada e com participao do poder pblico,
usurios e comunidades, deve sempre proporcionar o uso mltiplo das guas (art. 1).
A despeito desse aspecto, deve-se reconhecer na Lei das guas um dos principais avan-
os da Administrao Pblica brasileira, que a gesto participativa, cada vez mais pre-
sente na tomada de decises de interesse da coletividade. A Lei das guas nasceu nesse
ambiente, no qual o controle social constitui uma ferramenta de significativa eficcia e
a poltica de responsabilidade um grande desafio. A gesto participativa teve origem
principalmente no empenho da sociedade civil organizada, uma das grandes revelaes
das duas dcadas finais do sculo XX, e explica a configurao que foi dada ao Singreh,
que encontra no CBH a clula bsica de seu funcionamento. A gesto participativa atua
como o principal liame entre os integrantes do Singreh, os tomadores de deciso e a
sociedade (MMA, 2009).
Para entender melhor essa gesto participativa, cabe salientar que o processo de mobili-
zao social para a gesto dos recursos hdricos compreende trs momentos: a conscien-
tizao, refletindo o despertar da conscincia e do desejo individual para uma atitude
de mudana; a participao, que significa a transformao dessa conscincia e desse
desejo em disposio para a ao; e a ao propriamente dita, consubstanciada em
uma atitude individual coerente com o novo paradigma da gesto compartilhada. Em
linhas gerais, a gesto dos recursos hdricos tem caminhado nessa direo por meio
da articulao dos instrumentos de gesto, por meio dos Planos de Recursos Hdricos,
envolvendo algumas peas fundamentais do arcabouo institucional do Singreh, a
Estudos Estratgicos
42 Instrumentos de Gesto das guas
destacado o papel do CBH, cenrio onde se travam as discusses que refletem o contro-
le social (MMA, 2009).
H que exaltar, portanto, o carter democrtico, descentralizado e participativo da Lei
da PNRH, assim como os critrios de racionalidade para o uso dos recursos hdricos
que ela estabelece, objetivando a conservao e sustentabilidade dos recursos para a
presente e as futuras geraes. A ideia dessa exaltao valorizar uma vez mais aquilo
que h dezoito anos dito e redito em qualquer discurso ou publicao sobre a Lei
das guas, acerca da inovao que representou em termos de gesto. Valorizar essa
conquista, mesmo que ela no esteja, de fato, se realizando a contento, significa no
desistir dela, mas buscar novas solues legislativas para que venha a se tornar realidade
(SCHWINGEL, 2008).
Em suma, a Lei das guas mais voltada negociao do que imposio. Sua prin-
cipal contribuio definir a gua como um bem finito e dotado de valor econmico,
contrapondo-se ao senso comum de um dom infinito da natureza. Ao faz-lo, estabe-
lece instrumentos para o seu efetivo gerenciamento, valorizando mais aqueles de for-
mulao e negociao, at para prevenir problemas, do que os de comando e controle,
tradicionais no estilo centralista de Estado. Alm disso, ela assegura mecanismos de
participao dos usurios de gua e de representantes de segmentos da sociedade, como
nos CBHs, nos quais o governo no dispe de maioria para as decises. Essa uma
evoluo na gesto de um bem de domnio pblico, que enseja o exerccio da gesto
compartilhada e a gerao de um embrio de um almejado processo de controle social
(ROMANO et al, 2006).
43
4. INSTRUMENTOS DE
GESTO DAS GUAS
Aps discriminar seus fundamentos, objetivos e diretrizes, a Lei n 9.433/1997 procura
alcanar a gesto dos recursos hdricos por meio dos instrumentos nela previstos, que
so especificados no art. 5 e detalhados nos artigos seguintes, sendo eles: os Planos de
Recursos Hdricos; o enquadramento dos corpos de guas em classes, segundo os usos
preponderantes da gua; a outorga dos direitos de uso dos recursos hdricos; a cobrana
por esse uso; a compensao a municpios (vetado pela Presidncia da Repblica) e o
sistema de informaes sobre recursos hdricos.
Observa-se, inicialmente, que a Lei das guas se esqueceu de um dos mais importantes
mecanismos para a construo de valores sociais, conhecimentos, habilidades, atitudes
e competncias voltadas para a conservao do meio ambiente, a educao ambiental.
Por representar uma verdadeira revoluo no gerenciamento de um recurso natural to
importante para tantos setores, seria importante que essa lei fosse amplamente difun-
dida em todos os nveis e modalidades do processo educativo, em carter formal e no
formal. Isso representaria um estmulo ao cidad e participao popular na toma-
da de decises e na mediao dos conflitos relativos aos recursos hdricos, em especial
no mbito dos CBHs.
mnimo dos Planos, hoje detalhados na Resoluo CNRH n 145/2012, que revogou a an-
terior Resoluo CNRH n 17/2001, dando maior flexibilidade elaborao desses Planos.
O Plano Nacional de Recursos Hdricos, de responsabilidade do Ministrio do Meio
Ambiente (MMA), foi elaborado em 2003/2005 e aprovado pela Resoluo CNRH
n 58/2006, aps amplo processo de planejamento participativo. Em seguida, ele pas-
sou por um primeiro ciclo de implementao (2006/2009) e foi objeto da primeira
reviso (2010/2011), tendo sido estabelecidas 22 prioridades para o perodo 2012/2015,
envolvendo a implementao da Poltica, o desenvolvimento institucional, a articulao
institucional e o gerenciamento e implementao do Plano. Com relao aos Planos
Estaduais de Recursos Hdricos, de responsabilidade das secretarias estaduais de recur-
sos hdricos, com aprovao pelo respectivo CERH, ao final de 2012, dos 27 estados
brasileiros, apenas nove ainda no contavam com eles (ANA, 2013).
Quanto aos Planos de Bacia Hidrogrfica, a responsabilidade por sua aprovao dos
CBHs, estando encarregadas de sua elaborao e execuo as Agncias de gua ou as
entidades delegatrias de suas funes. Como no Brasil h relativamente poucos Comi-
ts com essas Agncias de gua ou delegatrias, em virtude de elas serem mantidas pela
cobrana, a qual, por sua vez, est instituda em ainda poucas bacias, ento, em geral,
os Planos de Bacia Hidrogrfica tm sido elaborados pelas entidades ou rgos gestores
de recursos hdricos e aprovados pelos respectivos CBHs.
Fonte: Relatrio Final do Plano Integrado de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica do Rio Doce, 2010.
47
O art. 10 da Lei das guas estatui que as classes dos corpos dgua sero estabelecidas
pela legislao ambiental, e isso feito por meio da Resoluo n 357/2005 do Conse-
lho Nacional do Meio Ambiente (Conama). Ela fixa cinco classes para as guas doces,
segundo sua destinao, sendo elas a classe especial e as classes 1 a 4, dos usos mais
exigentes para os menos exigentes, respectivamente. A classe 2 representa a regra geral.
Para as guas salinas e salobras, so estabelecidas quatro classes (especial e de 1 a 3). J
a Resoluo Conama n 396/2008 dispe sobre a classificao e diretrizes ambientais
para o enquadramento das guas subterrneas, de forma semelhante empregada para
as guas superficiais, sendo estabelecidas seis classes (especial e de 1 a 5).
O enquadramento dos corpos dgua permite uma melhor explicitao da relao entre
usos da gua e objetivos de qualidade pretendidos, atrelados aos custos de investimento
necessrios para atingi-los (PORTO & PORTO, 2008). Ele uma das ferramentas em
que o Singreh mais interage com o Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama).
por meio do Conama que se especifica, por exemplo, que, para o consumo de deter-
minadas guas de classe especial, pode-se fazer meramente uma desinfeco mediante
cloro. Da essa classe corresponder s guas dos parques, das estaes ecolgicas, dos
rios integralmente preservados, que so raros no Brasil (DOMINGUES, 2002).
51
Contudo, o enquadramento dos cursos dgua ainda vem sendo pouco aplicado. No
que concerne aos desafios para que isso ocorra, somam-se a fragilidade no monitora-
mento dos cursos de gua e a necessidade de calibrar as estimativas do custo da adoo
de medidas para atender aos enquadramentos. Ambos os aspectos tm-se mostrado cr-
ticos e causam reaes preocupadas dos setores usurios. Ressalva-se que em algumas
bacias, notadamente naquelas onde j est implementada a cobrana pelo uso da gua,
existem cadastros e redes de monitoramento que permitem uma boa calibrao das
metas (MMA, 2010a).
Outro aspecto central na discusso do enquadramento a necessidade de ajustes da
classificao dos corpos dgua em face de seus usos, considerando como critrios os
fatores geomorfolgicos e a composio e funo das comunidades biolgicas. Mesmo
reconhecendo o enquadramento como um instrumento de planejamento que aponta
metas progressivas, intermedirias e finais, os objetivos de qualidade e os padres finais
a serem alcanados permanecem fixos e obrigatrios, o que dificulta a flexibilidade das
53
decises de acordo com as peculiaridades locais. Por outro lado, tais ajustes tendem a
incrementar sobremaneira a necessidade de informaes de referncia (MMA, 2010a).
Complexidades ainda maiores afloram para o enquadramento das guas dos rios in-
termitentes e efmeros, devido natureza peculiar desses corpos dgua. Mas j existe
uma resoluo do CNRH (a n 141/2012) que estabelece critrios e diretrizes para im-
plementao dos instrumentos de outorga de direito de uso de recursos hdricos e de
enquadramento. Entre outros aspectos, por exemplo, a resoluo estabelece que, no
processo de regularizao de lanamento de efluentes, a autoridade outorgante poder
estabelecer metas de remoo de carga de parmetros adotados ou de implantao de
prtica de reso de gua, observadas as caractersticas hdricas, sociais e econmicas da
bacia hidrogrfica (ANA, 2013).
A situao atual do Pas em termos de enquadramento dos corpos dgua ainda no das
melhores. Com relao aos rios federais, a bacia do rio So Francisco, por exemplo, j est
totalmente enquadrada, assim como as dos rios Paranapanema e Paraba do Sul. No caso
dos rios estaduais, todas as guas dos estados de So Paulo, Paran, Santa Catarina, Para-
ba, Rio Grande do Norte e Alagoas j esto enquadradas, assim como algumas poucas
dos estados de Mato Grosso do Sul, Minas Gerais e Bahia. A despeito desses resultados,
constata-se que, na maioria dos casos, o processo de enquadramento contou com pouca
ou nenhuma participao da sociedade civil e dos usurios (DOMINGUES, 2002). Por
todos esses motivos, a prpria ANA reconhece que o instrumento tem cumprido pouco
diante de seu potencial na gesto de recursos hdricos (ANA, 2011).
4.3 OUTORGA
A outorga tem como objetivo assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos usos das
guas (art. 11 da Lei n 9.433/1997). o direito de acesso gua, ou a habilitao para
o seu uso. Para a sua implementao, a outorga demanda do sistema de informaes
dados relativos disponibilidade hdrica em quantidade e qualidade, bem como aos
usurios a montante e a jusante do ponto de outorga (BRAGA et al, 2008). O art. 12
da lei especifica os direitos de uso dos recursos hdricos sujeitos outorga, tais como
derivaes ou captaes para abastecimento, irrigao e processos industriais, extraes
de gua de aquferos, lanamentos de efluentes em corpos dgua para fins de diluio,
transporte ou disposio final e aproveitamento dos potenciais hidroeltricos, excluin-
do-se os usos insignificantes.
Para que a outorga ocorra, estuda-se o volume que pode ser retirado de maneira susten-
tvel de determinado corpo hdrico um aqufero, um lago, uma represa, por exemplo,
quando se trabalha com o conceito de estoque, ou de um rio, quando se trabalha com
o conceito de fluxo. Mas outorga no s para retirada, sendo feita tambm para lana-
mento. Neste caso, define-se a carga que se pode lanar em um corpo dgua de modo
Estudos Estratgicos
54 Instrumentos de Gesto das guas
4.4 COBRANA
Antes de detalhar o instrumento da cobrana propriamente dito previsto na Lei das
guas, e at para evitar recorrentes confuses, necessrio salientar que existem no
Pas dois tipos de arrecadao associados aos recursos hdricos. O primeiro deles a cha-
mada compensao financeira pela utilizao de recursos hdricos para fins de gerao
de energia eltrica (Cfurh), de foro constitucional, que inclui os royalties pagos pela
usina Itaipu Binacional e, ainda, a chamada cobrana do setor eltrico. J o segundo
tipo de arrecadao , justamente, a cobrana pelo uso de recursos hdricos no mbito
das bacias hidrogrficas prevista na Lei n 9.433/1997.
A origem da Cfurh o art. 20, 1, da CF, que foi regulamentado pela Lei n 7.990/1989.
Sua finalidade indenizar os estados, o Distrito Federal e os municpios pelo passivo
gerado pela produo de energia eltrica, j no ato do fato gerador, que a produo
dessa modalidade de energia por meio da utilizao dos recursos hdricos. Ela tambm
permite a rgos da Administrao Direta da Unio a participao no resultado da
explorao de recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica. A citada lei
estabeleceu que a distribuio dos valores a serem recolhidos feita com base nas reas
inundadas e no efeito de conjunto de usinas encadeadas no que se refere regulari-
zao de vazo (MMA, 2009), mas ela acabou isentando do pagamento as geradoras
caracterizadas como pequenas centrais hidreltricas (PCHs).
Alguns dispositivos da Lei n 7.990/1989 foram alterados pelas Leis nos 8.001/1990,
9.433/1997 e 9.984/2000 (esta ltima, a lei de criao da ANA), que, em seu art. 28,
aumentou o percentual da Cfurh, de 6% para 6,75%, modificando o art. 17 da Lei
n 9.648/1998. Tal modificao recebeu uma ressalva, no 2 desse art. 17, pelo qual a
parcela acrescentada de 0,75% constitui pagamento pelo uso dos recursos hdricos pelo
setor eltrico, a ser aplicada nos termos do art. 22 da Lei n 9.433/1997, que estatui que
os valores arrecadados com a cobrana pelo uso dos recursos hdricos sejam aplicados
prioritariamente na bacia hidrogrfica em que forem gerados, para financiar estudos,
programas, projetos e obras e para pagar despesas de implantao e custeio administra-
tivo dos rgos e entidades do Singreh (MMA, 2009).
Em sntese, o percentual de 6,75% reparte-se em duas parcelas distintas, uma de 6%,
de Cfurh propriamente dita, cujos montantes arrecadados mensalmente so distribu-
dos entre os estados (45%), municpios (outros 45%), Distrito Federal (como estado e
municpio juntos) e rgos da Administrao Direta da Unio (10%), e outra, de 0,75%,
a chamada cobrana do setor eltrico, cujos valores so aplicados pelo MMA na im-
plementao da PNRH e do Singreh, bem como na gesto da rede hidrometeorolgica
nacional. A aplicao dos recursos advindos desta ltima feita de forma discricionria
pela ANA, mas seria interessante que o CNRH pudesse definir as prioridades, em arti-
culao com os respectivos CBHs (SOARES NETO, 2014).
Alm desses recursos de Cfurh propriamente dita e de cobrana do setor eltrico,
h, ento, um segundo tipo de arrecadao, que a oriunda da cobrana pelo uso dos
recursos hdricos, previsto nos arts. 5, IV, e 19 a 23 da Lei n 9.433/1997, que o instru-
mento abordado neste item. Esses recursos, como j dito, so arrecadados dos usurios
detentores de outorga dos direitos de uso dos recursos hdricos no mbito das bacias
hidrogrficas, excetuados os do setor eltrico (que j contribuem com a cobrana do
setor eltrico), e destinados a ser nelas aplicados.
Numa viso prospectiva, pode-se afirmar que a cobrana pelo uso dos recursos hdricos
no um instrumento inteiramente novo surgido na Lei das guas, pois sua concepo
existe desde o Cdigo de guas, que, em seu art. 36, estatui que o uso comum das
guas pode ser gratuito ou retribudo (...). A primeira preocupao do legislador ao
revigorar o instrumento foi o de sinalizar que as atuais condies de convivncia em
sociedade no mais permitiam que o uso das guas persistisse na gratuidade. Assim,
cabe Administrao onerar o uso do bem pblico pelo particular, para fazer frente ao
dispndio que o exerccio do controle e do poder de polcia sobre os recursos hdricos
lhe exige, em prol da segurana do usurio e do interesse social na sustentabilidade e
na preveno de eventuais conflitos de uso (MMA, 2010a).
Estudos Estratgicos
58 Instrumentos de Gesto das guas
H que registrar ainda que as discusses sobre a gesto dos recursos hdricos, de forma
geral, e sobre a cobrana, em especial, s alcanaram o nvel federal numa segunda
etapa, tendo se iniciado em alguns estados, como So Paulo, pioneiro no Pas, cuja
experincia praticamente moldou as demais. A maior demonstrao disso o fato de
a Lei paulista n 7.663/1991 ter sido a primeira sobre organizao administrativa para
o gerenciamento hdrico, sendo que sua estrutura e contedo foram praticamente re-
petidos, com adequaes, pela Lei cearense n 11.996/1992, pela primeira Lei mineira
n 11.504/1994, pela Lei federal n 9.433/1997 e pela Lei fluminense n 3.239/1999. Ou-
tros estados tambm legislaram nessa dcada, mas foram esses os que mais avanaram,
tambm no tema da cobrana (MMA, 2009).
A cobrana o instrumento de implantao mais complexo, mas, em compensao, o
que fornece melhores respostas sua aplicao. Os objetivos da cobrana, nos termos da
norma federal (Lei n 9.433/1997, art. 19), so: reconhecer a gua como um bem econ-
mico, sinalizando, assim, ao usurio uma noo de seu real valor, como uma espcie de
contraprestao pelo uso de um bem pblico escasso, ou seja, como um preo pblico;
incentivar a racionalizao do uso da gua, evitando polu-la ou desperdi-la, em aten-
o aos princpios do poluidor-pagador e do usurio-pagador, dados os mltiplos usos
59
que dela se esperam; e, por fim, permitir o aporte de recursos para financiar programas
e intervenes nas bacias hidrogrficas previstos nos Planos de Recursos Hdricos.
Os trs objetivos da cobrana, todavia, no so aplicveis em todas as situaes. O pri-
meiro (gua como bem econmico) apenas se aplica em mananciais mais crticos, em
que a gua tem de fato um valor por sua escassez. Mas os objetivos segundo (raciona-
lizao do uso) e terceiro (obteno de recursos) podem ser aplicados de uma s vez,
estabelecendo-se um preo que seja capaz de estimular o uso racional e servir para
arrecadar recursos suficientes para o custeio adequado das aes de gesto da bacia.
No caso do primeiro objetivo, os preos mais altos sinalizam a escassez da gua e, no
segundo e terceiro objetivos, os preos so suficientes para provocar um estmulo ao uso
racional e custear adequadamente a gesto das guas na bacia. O primeiro objetivo no
fcil de ser alcanado, algo de longo prazo, mas o segundo e terceiro objetivos j
foram atingidos em boa parte do Pas (CARVALHO, 2012).
Como recurso limitado, a gua est sujeita competio pelo uso, principalmente por
se prestar a fins mltiplos, donde decorre o seu valor econmico. Na estipulao legal,
em decorrncia dessa caracterstica, a cobrana objetiva tambm incentivar a raciona-
lizao do uso da gua, com o intuito de assegurar que a disponibilidade possa atender
ao maior nmero possvel de usurios e proporcionar o maior benefcio possvel a todos.
Nesse caso, a determinao do quantum a ser pago pelo usurio recorre a consideraes
que conferem ao instituto da cobrana o carter de instrumento econmico propria-
mente dito, pois a induo racionalizao significa modificar o comportamento do
usurio, objetivando a reduo do desperdcio e a maximizao do benefcio oriundo
do uso do bem pblico, sob pena de alijar-se do mercado em que se inserem os bens ou
servios que produz (MMA, 2010a).
Desta forma, um dos grandes desafios da aplicao da cobrana encontrar um pre-
o justo do metro cbico de gua para os diversos setores usurios, um valor que, ao
mesmo tempo em que no aumente significativamente o custo da produo, seja alto
o suficiente para promover mudanas de comportamento indutoras do uso racional
dos recursos hdricos e para constituir uma reserva financeira significativa destinada
aplicao em aes de recuperao na bacia. At hoje, a aplicao do instrumento
nas atividades industriais tem obtido maior xito do que nas de irrigao, apesar de
esta ltima constituir, de longe, o mais significativo uso consuntivo de gua em termos
quantitativos, no Pas e no mundo, como j mencionado. Os valores atuais nas diferen-
tes bacias variam entre R$ 0,01/m3 e R$ 0,024/m3 de gua bruta captada ou consumida
e entre R$ 0,07/kg e R$ 0,15/kg de carga orgnica lanada (CARVALHO, 2012).
A mudana de comportamento pode ser de ordem a determinar a preferncia do usu-
rio em buscar uma localizao de maior abundncia do recurso natural e, portanto,
de menor competio pelo seu uso, vale dizer, de menor preo. Consequentemente,
Estudos Estratgicos
60 Instrumentos de Gesto das guas
seria natural esperar a ocorrncia de situaes em que o preo pblico para o uso de
recursos hdricos resultasse diferenciado conforme a localizao relativa do usurio no
seio do sistema hdrico, ou mesmo de um sistema hdrico a outro. Em outras palavras,
o valor a ser cobrado ser funo direta dos nveis de escassez do recurso, representada
pela tenso existente entre a disponibilidade e a demanda pelo recurso hdrico, sob
contornos definidos por parmetros da economia de mercado em que estiver inserido o
usurio (MMA, 2010a).
O disposto legal de que a cobrana objetiva obter recursos financeiros para o financia-
mento dos programas e intervenes contemplados nos Planos de Recursos Hdricos dis-
tingue-a do carter de preo pblico propriamente dito, dando-lhe natureza condominial.
A formao de fundos tem carter nitidamente financeiro, mormente pela associao
ao financiamento de programas e intervenes contemplados nos Planos. A natureza de
receita pblica dos recursos advindos da cobrana impe medidas capazes de assegurar
fluxo regular de recursos para o financiamento dos programas e intervenes contempla-
dos nos Planos, alcanar nvel elevado de eficincia no uso desses recursos, proporcionar
mxima visibilidade dos valores arrecadados e aplicados e atrair e manter a credibilidade
do usurio quanto ao funcionamento e propsitos do Sistema (MMA, 2010a).
Assim, os valores arrecadados com a cobrana pelo uso dos recursos hdricos no tm
natureza tributria, em nenhuma de suas espcies, pois eles no so compulsrios, mas
resultantes de uma relao jurdica bilateral, consensual e sinalagmtica, em que o usu-
rio faz uso de um recurso natural que pertence ao povo e se dispe voluntariamente a
pagar pela cesso do bem pblico. A cobrana tem natureza jurdica de preo pblico,
receita originria e patrimonial do Ente Pblico (Unio ou estado), podendo ser qua-
lificada como uma remunerao, contraprestao ou indenizao pela privatizao ou
uso de um bem do povo (CNI, 2012).
Como a cobrana pelo uso dos recursos hdricos estabelecida sobre o conjunto de
usurios submetidos exigncia da outorga (art. 20 da Lei das guas), faz-se necessrio
realizar campanhas para cadastramento de usurios da bacia, antes e aps a implanta-
o do instrumento, visando regulariz-los e aumentar a base de arrecadao. A questo
que, na atividade industrial, por exemplo, chegam a mais de 60%, em quase todas
as bacias, os empreendimentos que se apresentam no como usurios, mas como con-
sumidores, ou seja, aqueles que utilizam os servios de concessionrias de gua, seja
para uso de gua em seus processos, seja para o lanamento de efluentes. Alm disso,
embora a Lei das guas tenha vinculado a cobrana ao uso outorgvel ou outorgado, a
transposio e o consumo a no se enquadram (CNI, 2012).
Pelo fato de a cobrana constituir um incentivo econmico para que um determinado
objetivo de uso racional ou qualidade da gua seja atingido, a aplicao dos instru-
mentos econmicos deve ser feita de forma a evitar que eles sejam percebidos pelos
61
pela Lei da PNRH; permitir acesso do setor privado aos recursos para incentivo ao uso
racional da gua; melhor qualificar os Planos de Recursos Hdricos e as informaes
hidrolgicas; gerar informaes sobre a repercusso das condies de disponibilidade
de gua sobre os negcios; definir claramente as atribuies e procedimentos para a
segurana jurdica dos empreendimentos no mbito dos CBHs e definir modelos de
gesto para infraestruturas hdricas de uso mltiplo (SOARES NETO, 2014).
Para a Gerncia de Cobrana pelo Uso da gua da ANA, preciso ampliar o limite
de aplicao em custeio, incentivar os Comits a decidirem por preos de cobrana
um pouco mais altos e buscar mecanismos de correo automtica dos preos. Na pr-
tica, esses aumentos no so fceis de serem obtidos, pois os usurios tm expressiva
representao nos CBHs e no querem pagar mais. Em contrapartida, eles deveriam
ter direito de acesso aos recursos arrecadados. A tendncia que, na medida em que o
Sistema crie credibilidade, quando os resultados forem obtidos ao longo do tempo, com
as bacias sendo despoludas, por exemplo, aumente a disposio dos usurios em pagar
(CARVALHO, 2012).
At o momento, em rios de domnio da Unio, j existe cobrana nas bacias: do rio
Paraba do Sul, a partir de 2003; dos rios Piracicaba, Capivari e Jundia (PCJ), a partir
de 2006; do rio So Francisco, a partir de 2010, e do rio Doce, a partir de 2011. As res-
pectivas entidades delegatrias de funes de Agncia de gua, criadas ou selecionadas
para exercer essas funes nas quatro bacias, so: a Associao Pr-Gesto das guas da
Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul (Agevap), no rio Paraba do Sul; a Fundao
Agncia das Bacias PCJ, nos rios Piracicaba, Capivari e Jundia; a AGB Peixe-Vivo, no
rio So Francisco, e o Instituto Bioatlntica (Ibio), no rio Doce.
O Quadro 1 apresenta os principais dados relativos aos quatro CBHs de rios federais
com cobrana instituda (Paraba do Sul, PCJ, So Francisco e Doce), bem como os
totais cobrados e arrecadados, em 2012 e no acumulado 2003/2012, tanto nas bacias de
rios da Unio (interestaduais) quanto no somatrio das bacias de rios da Unio com as
de rios estaduais (apenas So Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais):
63
Valor Arrecadado
Valor Cobrado em
em 2012
Bacia Hidrogrfica Incio da Cobrana 2012 (R$ milhes),
(R$ milhes),
Unio e estados
Unio e estados
21,8 21,5
So Francisco Julho/2010
31,0 29,1
9,2 3,4
Doce Novembro/2011
19,9 13,7
Total em 2012 (Unio)
59,3 53,3
Total em 2012 (Unio -
153,8 145,0
+ estados SP/RJ/MG)
Total Acumulado
2003/2012 (Unio)
276,2 261,3
Total Acumulado -
628,4 563,0
2003/2012 (Unio +
estados SP/RJ/MG)
Do quadro anterior depreende-se que, desde uma dcada atrs, quando havia apenas
um comit de rio federal com cobrana instituda e iniciada, at 2012, j foi cobrado/
arrecadado pelo uso dos recursos hdricos, no mbito dos CBHs, um valor superior a
meio bilho de reais, 56% dos quais em bacias de rios estaduais e 44% em rios federais.
O Grfico 1 mostra como esses valores vm evoluindo desde 2003, observando-se que a
cobrana nas bacias de rios estaduais, sobretudo nos estados do Cear, So Paulo, Rio
de Janeiro e Minas Gerais, vem crescendo, proporcionalmente, mais do que nas bacias
dos prprios rios federais (ANA, 2013).
Em rios de domnio do estado do Rio de Janeiro, alm das bacias afluentes ao rio Para-
ba do Sul, o instrumento foi implementado nas bacias do rio Guandu, da Baa da Ilha
Grande, da Baa da Guanabara, do Lago So Joo, do rio Maca e rio das Ostras e do rio
Itabapoana. Em rios de domnio do estado de So Paulo, alm das bacias afluentes ao rio
Paraba do Sul e aos rios PCJ, a cobrana foi implementada nas bacias dos rios Sorocaba-
-Mdio Tiet, Alto Tiet, Baixo Tiet e Baixada Santista. Em rios de domnio do estado
de Minas Gerais, alm das bacias afluentes aos rios PCJ e Doce, a cobrana feita nas
bacias dos rios Velhas e Araguari. Em rios de domnio do estado do Paran, a cobrana j
foi iniciada nas bacias do Alto Iguau e Afluentes do Alto Ribeira (ANA, 2014).
Nos estados do Cear e da Bahia, a gesto de recursos hdricos incorpora a operao e
manuteno das infraestruturas hdricas de uso mltiplo, especialmente no Semirido.
No Cear, est instituda, desde 1996, a tarifa de cobrana pelo uso de recursos hdricos
superficiais e subterrneos, cuja arrecadao, dentre outras, destinada ao custeio das
atividades do gerenciamento dos recursos hdricos, envolvendo os servios de operao
e manuteno dos dispositivos e da infraestrutura hidrulica. Embora denominada tari-
fa, parte da cobrana no Cear tem caractersticas de preo pblico. J na Bahia, desde
2006, est instituda tarifa de cobrana pelo fornecimento de gua bruta dos reservat-
rios, sendo parte da receita destinada Companhia de Engenharia Ambiental e Recur-
sos Hdricos da Bahia (Cerb), responsvel pela administrao, operao e manuteno
Esses fundos tambm permitem uma poltica distributiva solidria dos recursos, pois
uma parcela menor dos montantes acumulados a partir de uma determinada bacia,
por exemplo, pode ser drenada para o conjunto das demais, criando a oportunidade de
bacias hidrogrficas no geradoras de recursos mas igualmente ou at mesmo mais
necessitadas sejam aquinhoadas com montantes que solucionem problemas que no
vinham encontrando meios para resolver. Apesar da referncia aplicao de parte dos
recursos financeiros da cobrana aplicados em bacia que no a geradora destes, vrios
fundos so contrrios a essa possibilidade. Tal o caso, por exemplo, dos Fundos Esta-
duais do Esprito Santo, Minas Gerais, Paran, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e So
Paulo (MMA, 2009).
Apesar de a maioria das unidades federadas contar com esses fundos, apenas algumas
esto efetivamente exercitando o seu uso. possvel afirmar-se, tambm, que o modo
de utilizar o fundo varia enormemente de uma unidade federada para a outra, como
reflexo da diversidade socioeconmica e fisiogrfica do Pas, da heterogeneidade de
sua distribuio demogrfica e, sobretudo, do entendimento dos gestores estaduais e
do Distrito Federal, todos vidos em produzir o sistema de gesto de recursos hdricos
mais adequado sua prpria regio. foroso reconhecer, tambm, que poucos foram
os fundos j regulamentados, e que, at a virada da dcada, apenas um deles, o Fundo
Estadual de Recursos Hdricos de So Paulo (FeHidro-SP), foi contemplado com uma
regulamentao exaustiva (MMA, 2009).
Para ser autnoma, a gesto de recursos hdricos, como outras polticas pblicas, pre-
cisa contar com instrumentos econmico-financeiros que lhe deem sustentao, nica
maneira de alcanar a independncia para o cumprimento de sua tarefa primordial, de
repartir a gua entre usurios para que estes a utilizem eficiente e racionalmente. No
Brasil, apesar dos expressivos avanos j contabilizados, o fato de este constituir um se-
tor ainda novo explica, em parte, sua no autonomia econmico-financeira, circunstn-
cia que reforada pela condio de implantao da PNRH em um momento tardio,
quando o ambiente da bacia hidrogrfica j se encontrava excessivamente degradado
por episdios de usos perversos da gua, e do meio ambiente em geral, que se arrasta-
ram por dcadas (MMA, 2009).
Exatamente em decorrncia dessa degradao que a cobrana no pode se tornar a
nica soluo para o colossal volume de trabalhos de recuperao que as bacias hidro-
grficas do Pas reclamam. Ela constitui, antes, um instrumento para uso nas situaes
de normalidade, com o objetivo de contribuir para o gerenciamento da demanda e
induzir os usurios a uma postura de racionalidade quando de sua deciso de utili-
zar os recursos hdricos. Mas foge ao razovel pretender-se que a cobrana resolva os
problemas criados no passado, s vezes por usurios que j abandonaram a atividade e
deixaram o passivo ambiental que se conhece mundo afora (MMA, 2009).
Estudos Estratgicos
68 Instrumentos de Gesto das guas
Assim, alm da cobrana, devem ser discutidas outras formas para assegurar a sustenta-
bilidade econmico-financeira da gesto de recursos hdricos, elemento essencial para
harmonizar a disponibilidade destes em quantidade e qualidade adequadas s necessi-
dades dos setores produtivos que dependem, em maior ou menor escala, de seu uso. Os
aspectos conceituais e metodolgicos relativos perenidade do setor passam necessa-
riamente pelo papel dos oramentos pblicos e as parcelas destinadas ao setor, devendo
incluir a Cfurh, a cooperao multilateral, o papel dos fundos de recursos hdricos e
o inevitvel apoio dos setores usurios da gua por meio de suas respectivas polticas
setoriais (MMA, 2009).
tomar decises sobre o uso dos recursos hdricos de uma bacia e implement-las com
eficcia. Por mais importantes que sejam os fatores de natureza social, como a parti-
cipao pblica, a realizao de campanhas de orientao, a promoo de programas
de educao ambiental e outras, inescapvel que decises de boa qualidade depen-
dam de informaes e de ferramental analtico para lhes dar suporte. Por essa razo, a
PNRH cita explicitamente o Sirh como um de seus instrumentos de gesto (PORTO
& PORTO, 2008).
Em ltima anlise, o processo de gesto exige ferramentas computacionais que permi-
tam o acesso rpido aos dados da bacia hidrogrfica, a avaliao de cenrios atuais e
futuros e a anlise de alternativas de implantao de obras e/ou de operao de siste-
mas. Tomadas de deciso sobre outorga, eventuais racionamentos, enquadramento de
cursos de gua por classes de uso, controle de cheias, tratamento e diluio de efluentes,
adoo de medidas de contingncia e outras no podem prescindir de bases de infor-
maes sistematicamente organizadas e atualizadas. Mas esse processo no se realiza
de uma s vez, havendo hoje um grande esforo na implementao do Snirh por parte
da ANA e dos rgos de recursos hdricos de vrios estados da Federao (PORTO &
PORTO, 2008), entre outras parcerias de intercmbio tecnolgico e troca de dados.
Desenvolvido no mbito da ANA, o Snirh tem vrios subsistemas. H o Cadastro Na-
cional de Usurios de Recursos Hdricos (Cnarh), em que todos os usurios devem se
cadastrar on-line por meio dessa ferramenta. H a outorga, cujos dados so pblicos no
Brasil. H a fiscalizao, com dados tambm tornados pblicos. H a cobrana pelo uso,
sendo possvel entrar na pgina da ANA e saber quanto cada bacia est arrecadando pelo
instrumento e de que maneira feita a arrecadao. No suporte deciso, demonstrado
por que se outorga determinado volume de gua em determinado corpo hdrico. A inspe-
o de barragens decorre da Lei n 12.334/2010. Por fim, o cadastro de poos interligado
com a Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais (CPRM Servio Geolgico Na-
cional), havendo um sistema especfico para eles (DOMINGUES, 2012).
Outro exemplo prtico desse intercmbio pode ser encontrado no mdulo Cnarh. Seu
objetivo principal permitir o conhecimento do universo dos usurios das guas super-
ficiais e subterrneas em uma determinada rea, bacia ou mesmo em mbito nacional.
Para tanto, facultado s unidades da Federao usar o Cnarh como cadastro estadual/
distrital, valendo-se da estrutura fsica e lgica disponibilizada pela ANA, e acessar os
dados de sua unidade diretamente no banco de dados da Agncia, ou desenvolver seu
prprio mdulo de cadastro e optar por um procedimento de sincronismo entre bancos
de dados estadual/distrital com a ANA para compartilhar campos mnimos de dados de
usurios para fins de balano hdrico (ANA, 2014).
Estudos Estratgicos
70 Instrumentos de Gesto das guas
So
Representao / Comit Ceivap PCJ Doce
Francisco
Unio 3 3 5 2
Estados 9 7 6 6
Municpios 11 10 8 12
Usurios 24 20 24 24
Sociedade Civil 13 10 16 15
Comunidades Indgenas - - 2 1
Do quadro anterior, depreende-se que a categoria mais bem representada a dos usu-
rios que, afinal, so os que pagam a conta, ou seja, que contribuem com recursos para
aplicao em projetos de melhoria nas bacias , com 40% de participao (em mdia),
seguida da sociedade civil organizada (20% a 30% de representao, includas as comu-
nidades indgenas, nos CBHs que possuem essa categoria), seguida dos municpios que
integram a bacia (13% a 20%), dos estados (10% a 15%) e, por fim, da Unio (3% a 8%).
Pode-se considerar que, quanto sua origem, criao, composio e competncias, os
CBHs so rgos de Estado, entes colegiados nos quais os representantes de usurios
e organizaes civis, investidos de mnus pblico, esto dedicados a realizar a gesto
descentralizada, ao lado dos representantes do poder pblico, portanto hbridos em sua
composio, nos termos da Lei da PNRH (MMA, 2010b). Suas principais competncias
so, entre outras, aprovar o Plano de Recursos Hdricos da bacia, arbitrar conflitos pelo
uso da gua em primeira instncia administrativa, estabelecer mecanismos e sugerir os
valores da cobrana pelo uso da gua. Alm de oito Comits interestaduais, havia cerca
de 170 CBHs de rios estaduais em todo o Brasil em 2012, alm dos 27 CERHs e do
CNRH e suas cmaras tcnicas, entre outros fruns relativos s guas (DOMINGUES,
2012; SOARES NETO, 2014).
Como o art. 37 da Lei das guas no define, propositalmente, os limites territoriais
da rea de atuao dos CBHs, dentro dos quais se processa a gesto das guas, o fator
determinante na escolha da abrangncia dessa rea deve ser a escala em que os pro-
blemas possam ser resolvidos com eficincia pelos atores com interesse comum na sua
soluo, o que envolve, pois, pelo menos trs critrios: o da escala em que os problemas
se manifestam, o do interesse comum dos atores na sua soluo e o da eficincia, esta
ltima, imposta pelo art. 37 da CF. Importa considerar, assim, os fundamentos da Lei
das guas, o princpio da subsidiariedade (inerente ao conceito de descentralizao) e
a maior ou menor facilidade de implementar os instrumentos da PNRH em funo da
rea de abrangncia da bacia e das diversidades nela encontradas (MMA, 2010a).
Em qualquer caso, para o sucesso da gesto, sumamente importante que haja coinci-
dncia de interesses entre os atores, isto , entre os que possam ser identificados como
maioria, sem que os interesses da minoria sejam sacrificados, e que tais atores tenham
capacidade para entender e dar soluo aos problemas que justifiquem a mobilizao
do esforo conjunto e a criao do Comit. Caso contrrio, mais cedo ou mais tarde,
surgir a desmotivao, que poder tornar a manuteno do Comit questo puramente
burocrtica. Em outras palavras, a mobilizao para a criao e atuao de um Comi-
t ser tanto maior quanto melhor estiverem os atores identificados com a escala, ou
magnitude, dos problemas a serem enfrentados, e com o compromisso de participar do
processo que decorre do seu engajamento no mesmo (MMA, 2010b).
Foi o que ocorreu na Bacia PCJ, por exemplo, que abrange reas de dois estados e
rios de domnios federal e estaduais, estando sob a gide de trs legislaes: a estadual
paulista, a estadual mineira e a federal esta, a Lei n 9.433/1997. H trs Comits de
Bacia o mineiro, o paulista e o federal , que funcionam integradamente, tomam as
mesmas deliberaes e tm o mesmo Plano de Bacia e uma atividade conjunta. H o
Plenrio dos Comits PCJ, uma diretoria colegiada e a Agncia das Bacias PCJ, que
funciona, por fora da legislao paulista, como uma fundao de direito privado. No
mbito do Comit, h doze Cmaras Tcnicas, com mais de 800 entidades e mais de
mil pessoas fsicas participando das reunies, que so mensais. Em pocas de crise, h
at mais de uma reunio mensal (RAZERA, 2014).
Outro exemplo ocorre na Bacia do Paraba do Sul. Como nela se situam territrios de trs
estados e rios da Unio e dos estados, existem instncias federais e estaduais e diferentes le-
gislaes, que s vezes conflitam. H o Comit de Integrao da Bacia Hidrogrfica do Rio
Paraba do Sul (Ceivap), o Comit Federal e sete Comits Estaduais um em So Paulo,
dois em Minas Gerais e quatro no Rio de Janeiro , alm do CBH do Guandu, como decor-
rncia da transposio do Paraba do Sul. So transpostos dois teros da vazo desse curso
dgua, que correspondem a 80% da vazo do rio Guandu. Assim, o Rio de Janeiro tem seu
abastecimento bastante dependente dessas guas. J no caso de So Paulo, exsurge a recente
questo da Macrometrpole Paulista, com a proposta de retirada de 5 m3/s de gua do rio
Paraba do Sul para abastec-la (VARGAS, 2014).
73
Uma diferena bsica entre as Bacias do Paraba do Sul e do PCJ que, nesta ltima, foi
criada uma fundao de direito privado e, na primeira, uma associao civil de direito
privado, para atender s legislaes de Minas Gerais e do Rio de Janeiro, embora a de So
Paulo no tenha sido atendida. Essa divergncia nas legislaes uma grande dificuldade
para a gesto dos recursos hdricos. Outra diferena que, no caso do PCJ, se consegue
alcanar rapidamente um alto ndice de tratamento de esgoto, porque h grandes investi-
mentos do estado de So Paulo e da Unio em ETEs, o que no acontece no caso do Pa-
raba do Sul, em que s a contribuio dos estados de So Paulo, Rio de Janeiro e Minas
Gerais no suficiente para fazer todos esses investimentos (VARGAS, 2014).
Para a instituio de um CBH cujo rio principal de domnio da Unio, segundo a
Resoluo CNRH n 5/2000, deve haver uma proposta subscrita por pelo menos trs
das seguintes categorias: I) secretrios de estado responsveis pelo gerenciamento de
recursos hdricos de, pelo menos, 2/3 dos estados contidos na respectiva bacia; II)
prefeitos cujos municpios tenham territrio na bacia hidrogrfica no percentual de
pelo menos 40%; III) no mnimo cinco entidades representativas de usurios, legal-
mente constitudas, de pelo menos trs dos seguintes setores usurios: saneamento;
industrial; agropecurio; hidroeltrico; hidrovirio; e pesca, turismo, lazer e outros
usos no consuntivos; e IV) no mnimo dez entidades civis de recursos hdricos, le-
galmente constitudas, com atuao comprovada na bacia hidrogrfica, que podero
Estudos Estratgicos
74 Instrumentos de Gesto das guas
Com exceo do Snirh, todos os demais instrumentos de gesto das guas so objeto
de governana pelos CBHs. At mesmo a outorga embora no dependa diretamente
deles, uma vez que o ato cabe ANA e aos rgos e entidades de recursos hdricos dos
estados, conforme o domnio do corpo dgua deve levar em conta, ao menos em tese,
as prioridades fixadas pelos CBHs por meio de seus respectivos Planos. J no caso da co-
brana, como visto, praticamente tudo o que se refere implantao desse instrumento
Estudos Estratgicos
76 Instrumentos de Gesto das guas
Para a ANA, os pontos nevrlgicos na gesto de recursos hdricos no Pas so: criar e
consolidar os CBHs, mediante a mobilizao da sociedade; melhorar o desempenho
da aplicao dos recursos da cobrana, dando aos usurios privados o acesso a eles;
aumentar e corrigir periodicamente os valores da cobrana; encontrar mecanismos de
aplicao da Lei das guas para realidades distintas; reforar o papel dos estados no
Singreh, mediante pactos de gesto, bem como dos municpios, dando-lhes maior res-
ponsabilidade para a aplicao dos recursos; melhorar a representatividade nos CBHs,
para evitar o predomnio de um setor sobre o outro; avanar na implantao de infraes-
trutura de reservao de gua e de revitalizao, com instrumentos como o pagamento
por servios ambientais (PSA); e resolver a discrepncia de outorgas de qualidades dife-
renciadas (DOMINGUES, 2012).
Para o setor usurio, as principais fragilidades e desafios do Singreh so: o descompasso
entre o modelo da Lei n 9.433/1997 e o legal, institucional, administrativo e financeiro
brasileiro; a ausncia de critrios e parmetros objetivos para a cobrana (aperfeioa-
mento da hiptese de incidncia, incluindo as hipteses de desonerao; definio dos
elementos objetivos de apurao da base de clculo; definio das alquotas aplicveis
a cada caso; periodicidade e metodologia para reviso do valor); a necessidade de qua-
lificao dos procedimentos e parmetros de arrecadao, controle do fluxo financeiro
e aplicao dos recursos; as limitaes decorrentes do teto de 7,5% do total arrecadado,
em especial no caso das entidades delegatrias; e a fragilidade nos mecanismos e pro-
cedimentos de controle da execuo do contrato de gesto, com base em metas e outras
formas de medio (SOARES NETO, 2014).
Adicionalmente, a questo da sustentabilidade financeira dos CBHs fator relevante, espe-
cialmente no incio de suas atividades, quando ainda no foi instituda a respectiva Agn-
cia de gua e uma srie de aes e estudos so requeridos at que seja possvel implantar
a cobrana e, o rgo executivo, operacionalizar tais aes. Nesse contexto, o CBH perma-
nece imobilizado ou funcionando de forma precria, dependente do trabalho voluntrio
de alguns membros e do apoio de instituies parceiras (MASCARENHAS, 2006).
Aliadas questo financeira, outras concorrem para dificultar o funcionamento dos
CBHs: o desrespeito s suas competncias legais (como no caso da deciso quanto
transposio do rio So Francisco); os conflitos de competncia entre eles e suas
agncias executivas; o fato de a bacia hidrogrfica, como unidade de planejamento,
ter limites administrativos diferentes dos entes federativos; o tamanho da bacia e sua
diversidade fsica e humana; a compatibilizao das atribuies institucionais entre rios
da Unio e dos estados; a necessidade de superar a cultura paternalista de dependncia
em relao ao poder pblico; e o desconhecimento e pouco envolvimento da sociedade
com os processos de gesto da bacia (MASCARENHAS, 2006).
Estudos Estratgicos
80 Instrumentos de Gesto das guas
Tambm necessrio regular melhor os papis dos CBHs e das Agncias de gua no
que se refere execuo do contrato de gesto entre o rgo gestor (CNRH/CERH)
e a entidade delegatria das funes de Agncia de gua, devido aos problemas de
relacionamento que vm ocorrendo entre estas e os CBHs na definio de prioridades
de aplicao dos recursos (CNI, 2012). Cada qual deve-se limitar s suas atribuies de-
finidas em lei, um no invadindo a atribuio do outro. O papel da Agncia tcnico-
-executivo, enquanto o Comit uma instncia poltico-deliberativa. O Comit diz o
que quer fazer e a diretoria da Agncia diz como faz-lo (ANA, 2011).
Por exemplo, o Comit no escolhe uma obra, apenas cria critrios para a seleo de
projetos e, em funo desses critrios, os projetos so hierarquizados. Quem deve for-
mular um edital para a contratao de um objeto a Agncia, no o Comit, pois o
edital um instrumento tcnico para contrataes. A diretoria da Agncia pode e deve
ser trocada em razo dos resultados alcanados. Isso uma premissa, devendo constar
nos novos contratos de gesto assinados entre a ANA e as Agncias. O Comit deve
acompanhar e avaliar os resultados e a lisura dos processos envolvidos, exercendo o
controle social (ANA, 2011).
A prtica adotada pela ANA e o prprio grau de amadurecimento do Singreh permitem
uma estreita vinculao da dinmica financeira do Sistema s orientaes emanadas
dos Planos de Recursos Hdricos, nas duas primeiras bacias em que foram criadas as
81
1997, havia 29 CBHs instalados no Pas, mas hoje eles j ultrapassam 170 (CORDEIRO
NETTO, 2014).
Um dos grandes desafios que se coloca para a implementao do Singreh em um pas
federativo como o Brasil, como j dito, a existncia, em uma mesma bacia hidrogrfi-
ca, de rios administrados pelos estados e pela Unio. Assim, por exemplo, o Ceivap im-
plantou a cobrana nos rios de domnio da Unio em 2003, e os estados, em rios de seu
domnio, s posteriormente (Rio de Janeiro em 2004, So Paulo em 2007 e Minas Ge-
rais ainda no havia iniciado), assimetria esta que coloca em risco o Singreh (BRAGA et
al, 2008). Mas tambm j houve avanos, por exemplo, na consolidao dos CBHs, na
qualificao tcnica da ANA e seu apoio aos estados, no monitoramento e divulgao
da informao tcnica (Snirh) e no setor de saneamento (SOARES NETO, 2014).
Um dos exemplos em que modelo proposto pela Lei das guas vem dando bons resul-
tados, com a progressiva consolidao do CBH e dos demais institutos previstos, ocorre
na Bacia PCJ, com rea de 15 mil km2, que inclui 75 municpios e rios de domnio da
Unio e dos estados de So Paulo e Minas Gerais. O planejamento vem sendo feito,
principalmente por meio do Plano de Bacia, estando-se na iminncia de atingir sua
primeira grande meta, que ter 100% do esgoto domstico tratado. Hoje, de 67 mu-
nicpios da Bacia PCJ que tm sua sede dentro da Bacia, a expectativa que 100% do
esgoto coletado passaro por tratamento at o final de 2017 ou 2018. O Plano de Bacia
prev isso para 2020, mas, certamente, a meta ser atingida um pouco antes, graas aos
investimentos que os municpios e as empresas de saneamento vm fazendo, juntamen-
te com o dinheiro da cobrana (RAZERA, 2014).
Outro bom exemplo o da Bacia do Paraba do Sul, cujo Comit o Ceivap foi o
primeiro a instituir a cobrana no Pas, em 2003, numa poca em que ainda no havia
legislao que desse amparo ao repasse dos recursos arrecadados da ANA para a Agn-
cia a Agevap. A Lei n 10.881/2004, que dispe sobre os contratos de gesto, s surgiria
no ano seguinte. Hoje, 19% dos usurios 46 de 243 so responsveis por 90%
da arrecadao total da bacia. Ao longo do tempo, no contrato de gesto do Ceivap,
verificava-se uma mdia de desembolso anual de 30% a 35% dos valores arrecadados,
na melhor das hipteses. Em 2013, contudo, j houve aplicao de 127% dos valores
arrecadados, ou seja, conseguiu-se gastar o recurso do ano inteiro e mais um pouco do
que vinha sendo acumulado (VARGAS, 2014).
Assim, passados os primeiros obstculos para a implementao da PNRH, desde a pro-
mulgao da Lei n 9.433/1997, um dos maiores desafios ao pleno funcionamento do
Singreh, se no o maior, o seu financiamento. A despeito dos bons exemplos citados,
a cobrana pelo uso de recursos hdricos ainda no se mostrou eficaz para dar curso
implementao da Poltica e ao funcionamento do Sistema, em razo de dificuldades
impostas pelo aparato legal aplicvel Administrao Pblica e aos baixos volumes de
83
5. DESENVOLVIMENTO
DO ESTUDO
Feitas essas consideraes a respeito das guas no Brasil, da nova concepo de ges-
to representada pela Lei n 9.433/1997 e de seus principais instrumentos, com uma
abordagem mais centrada na situao atual, nos erros e acertos de implementao e
nas principais dificuldades enfrentadas, cabe agora descrever como se desenvolveu este
estudo, suas principais concluses e as proposies legislativas dele advindas, com vistas
a buscar suprir algumas omisses da Lei das guas, corrigir algumas de suas imperfei-
es e, ao final, facilitar a implantao dos instrumentos de gesto das guas.
Inicialmente, o estudo foi desenvolvido por meio de consultas bibliogrficas e palestras
de especialistas na rea de recursos hdricos, que tiveram incio no segundo semestre de
2012, sofreram uma interrupo em 2013 e foram retomadas e finalizadas no primeiro
semestre de 2014. Os textos falados das oito palestras realizadas nesta Casa, proferidas
na Sala de Reunies da Mesa Diretora, foram sistematizados e constam no captulo
final deste estudo como Ciclo de Palestras. Estas foram muito importantes para o de-
senvolvimento do estudo, uma vez que alguns especialistas envolvidos na gesto de
recursos hdricos, representando diferentes setores, puderam ser ouvidos, manifestando
sua opinio acerca dos instrumentos de gesto das guas.
...
Prezado Senhor,
Atenciosamente,
H que ressaltar que o nmero de 500 entidades e pessoas fsicas consultadas meramen-
te indicativo, uma vez que no se teve um controle estrito quanto a eventuais duplicidades
de destinatrios, bem como endereos de e-mails errados ou desativados, caixas de e-mail
cheias que podem ter impedido o recebimento da consulta etc. At o final do prazo pror-
rogado, o Cedes recebeu apenas 25 respostas formais, detalhadas no Quadro 3.
Contedo da Resposta /
Pessoa /
N Data Dispositivo da Lei n 9.433/1997
Entidade
a Ser Alterado
03 28/08/13 Prof. Nelson - Art. 38: tornar o CBH rgo apenas consultivo, no
Ferreira mais deliberativo, dando independncia tcnica
Fontoura para as Agncias de gua, uma vez que a maioria
Conselho dos integrantes dos CBHs no dedica ateno
CB do Lago suficiente a essa atribuio, at pelo fato de ela no
Guaba/RS ser remunerada.
04 30/08/13 CCJ Comit - Arts. 42, pargrafo nico, e 43: encontrar alguma
Cubato forma de agilizar a criao de Agncias de gua,
Cachoeira para conseguir efetivar as aes previstas nos Planos
Joinville/SC de Bacia.
Em sntese, das 25 respostas formais recebidas ao Ofcio Cedes n 20/2013, duas (nos 24 e
25) eram estudos que, sem data de elaborao expressa, provavelmente j estavam pron-
tos por outros motivos, independentemente do ofcio, e foram enviados ao Cedes como
contribuio. Das 23 respostas remanescentes, dez foram contrrias modificao da Lei
das guas, sete continham sugestes para sua alterao, quatro solicitavam adiamento
do prazo de entrega e duas no quiseram ou no puderam se manifestar. Ou seja, grosso
modo, metade das respostas era contrria a qualquer modificao na Lei das guas e me-
tade oferecia sugestes de alterao ou se dispunha a faz-lo, embora no o tenham feito
no prazo estipulado. Mesmo quanto s sete respostas com sugestes de alterao, apenas
quatro continham propostas concretas, sendo, as demais, propostas genricas.
Alm dessas contribuies formais por escrito, quatro outros especialistas consultados
preferiram no se manifestar formalmente, apenas em conversa telefnica ou por men-
sagem eletrnica informal, por assim preferirem. Todos eles, contudo, deixaram ntido
certo temor em modificar a Lei das guas, pelo receio de que tais mudanas pudessem,
eventualmente, significar um retrocesso nas conquistas obtidas na gesto dos recursos
hdricos em termos de descentralizao, transparncia e participao social.
Outros motivos por eles alegados para a no modificao da Lei n 9.433/1997 foram:
que h necessidade de mudana, no na Lei das guas, mas em sua regulamentao;
que o frum adequado para discusso a esse respeito o CNRH, para permitir maior
participao dos setores interessados; e, finalmente, que a implantao dos instrumen-
tos da PNRH lenta mesmo, dado seu carter democrtico, participativo e negocial,
haja vista, comparativamente, a situao de alguns dos treze instrumentos da Poltica
Nacional do Meio Ambiente previstos no art. 9 da Lei n 6.938/1981, que no foram
implantados at hoje, 33 anos aps o seu advento.
De fato, a experincia tanto nacional quanto internacional alerta para o risco de modificar
um sistema complexo antes do tempo necessrio para seu amadurecimento. de regis-
93
trar que a doutrina da Lei das guas est adequada e o enfoque deve estar no aprimora-
mento da gesto e no fortalecimento institucional da PNRH (MMA, 2010a), havendo a
necessidade apenas de alguns ajustes incrementais, alm daqueles de carter meramente
regulamentar, que refogem ao escopo de uma lei federal e, da, competncia desta Casa
de Leis. No est em questo, portanto, nenhuma alterao nos aspectos estruturais da
Lei n 9.433/1997, tais como os entes integrantes do Singreh, a bacia hidrogrfica como
unidade de planejamento e gesto, o uso mltiplo das guas e o carter participativo e
transparente como requisitos para a gesto desse bem pblico.
A nica ressalva que se faz a essa no alterao na estrutura da Lei das guas que o
Sistema possa prever mecanismos geis para fazer frente s situaes crticas relaciona-
das disponibilidade qualiquantitativa de gua para o abastecimento urbano e outros
usos, em especial a poluio e a escassez excessiva ou falta de gua. Como exemplos, ci-
tam-se os eventos ocorridos, respectivamente, na bacia do rio dos Sinos (RS), em 2006,
e na regio Sudeste do Brasil, em especial no Sistema Cantareira (SP), em 2014, este
ltimo, detalhado no captulo 6. Com as mudanas climticas em curso e a ocorrncia
mais frequente e intensa de eventos crticos dessa natureza, tais mecanismos tornam-se
cada vez mais necessrios, sob pena de perda de credibilidade do Singreh.
Em verdade, embora se reconhea a necessidade de uma reflexo mais profunda sobre
o modelo de gesto das guas implantado pela Lei n 9.433/1997, sua reviso pelo Con-
gresso Nacional considerada de alto risco pelos usurios e pela sociedade civil, tanto
pelo temor de um retrocesso nas conquistas alcanadas, semelhana do ocorrido com
o Cdigo Florestal, quanto pelo fato de se considerar o CNRH como o frum mais
adequado de discusso sobre o tema, uma vez que nele esto representados todos os
setores interessados. Alm disso, por ser uma norma principiolgica, a Lei n 9.433/1997
pouco passvel de uma reviso mais profunda, que caberia de modo mais apropriado
em sua regulamentao e no uso de outros instrumentos jurdicos.
Desta forma, a partir das palestras dos especialistas realizadas no mbito do Cedes, das
respostas das pessoas e entidades integrantes do Singreh consultadas e da leitura da
bibliografia referenciada, o pensamento quase consensual de que a Lei das guas no
deve ser alterada em sua estrutura e conceitos bsicos. No entanto, conforme pode ser
observado ao longo de todo o estudo, algumas alteraes pontuais so necessrias, com
o objetivo de suprir certas lacunas da lei, corrigir-lhe pequenas imperfeies e dar-lhe
sinalizaes quanto aos rumos a serem adotados ante os desafios j enfrentados na ges-
to dos recursos hdricos no Pas, e aos que ainda viro, conforme o captulo 7.
Estudos Estratgicos
94 Instrumentos de Gesto das guas
Fonte: Folhapress4.
Curiosamente, a escassez hdrica na regio Sudeste foi precedida por outros eventos de
natureza inteiramente oposta, em diferentes regies do Brasil. Poucos meses antes dele,
por exemplo, no fim de junho/2014, uma grande enchente ocorreu no rio Uruguai, no
oeste do Rio Grande do Sul, desalojando ou desabrigando mais de vinte mil pessoas,
com a decretao de estado de emergncia em 121 municpios e a contabilizao de
milhes de reais em prejuzos materiais. Outra cheia voltou a ser registrada na regio,
embora em menor escala, ao final do ms de setembro/2014, quase concomitantemen-
te, portanto, ao pice da crise hdrica na regio Sudeste.
Alguns meses antes, ainda no primeiro trimestre de 2014, o rio Madeira sofreu sua
maior enchente histrica, chegando a alcanar, no final de maro, a cota de 19,70 m
em Porto Velho/RO, superando em mais de dois metros a cheia at ento recorde, ali
registrada em 1997, quando ele havia atingido 17,52 m. A enchente de 2014 foi clara-
mente associada ao grande volume de chuvas nas bacias dos afluentes do Madeira, em
especial dos rios Beni e Madre de Dios, situados na Bolvia, alm de outros advindos
do Peru. No Brasil, a cheia causou a interrupo do funcionamento da Usina Hidrel-
trica (UHE) de Santo Antnio, durante alguns dias, e de diversos trechos das rodovias
BR-364 e BR-425, que correm paralelamente aos rios Madeira e Mamor, isolando as
cidades de Rio Branco/AC e Guajar-Mirim/RO durante semanas.
Sempre que ocorrem eventos dessa natureza, seja de excesso, seja de falta dgua, ques-
tiona-se at que ponto a Lei n 9.433/1997, que institui a Poltica Nacional de Recursos
Hdricos, estaria sendo eficaz no cumprimento de seus objetivos, em especial a pre-
veno e a defesa contra eventos hidrolgicos crticos de origem natural ou decorrentes
do uso inadequado dos recursos naturais (art. 2, III). Alm disso, em caso negativo,
tambm se questiona se haveria alterao a ser feita na Lei das guas ou na legislao
pertinente, de modo a que esses eventos crticos, a despeito de sua difcil previso e
preveno, pudessem ao menos ter minimizados seus efeitos adversos.
O objetivo deste captulo, pois, analisar a crise hdrica que atingiu a regio Sudeste
em 2014, seus efeitos, provveis causas e possveis solues, e suscitar questionamentos
quanto sua relao com a Lei das guas e normas correlatas.
6.2 EFEITOS
A estiagem que assolou a regio Sudeste em 2014 foi uma das maiores da histria, tendo
afetado o abastecimento de centenas de cidades. Em meados de outubro/2014, os reser-
vatrios da regio Sudeste e Centro-Oeste, responsveis por 70% da gerao hidreltrica
nacional, operavam com apenas 20% da capacidade total, igualando os valores recordes
de 2001. Em 2013, na mesma poca, a regio tinha 48% da capacidade disposio,
segundo dados do Operador Nacional do Sistema Eltrico (ONS). Uma das medidas
97
adotadas para compensar a queda na gerao das usinas hidreltricas foi o acionamento
das usinas trmicas, mais caras e poluentes6.
Talvez o maior smbolo da crise hdrica da regio Sudeste em 2014 tenha sido o seca-
mento da nascente do rio So Francisco, situada poucos quilmetros a montante da
famosa cachoeira Casca DAnta, no Parque Nacional da Canastra, em So Roque de
Minas/MG. Com 2.700 km de extenso, o So Francisco o maior rio totalmente bra-
sileiro, e sua bacia hidrogrfica abrange 504 municpios de sete estados. Embora esse
evento possa ser atribudo, predominantemente, ao dficit hdrico que afetou toda a
regio, no se pode esquecer que trechos do parque, que deveria estar protegido em sua
integralidade, so anualmente afetados pelas queimadas. Alm disso, o prprio dficit
hdrico no tem causas estritamente naturais, haja vista as questes relativas s mudan-
as climticas e, em especial, aos rios voadores advindos da Amaznia.
No sul de Minas, o reservatrio da UHE de Furnas foi outro que sofreu os efeitos da
estiagem prolongada, por ter chovido na regio, em 2014, apenas um tero da mdia
registrada nos ltimos 19 anos. Em 29/10/2014, a represa de Furnas estava no nvel
de 753,89 m equivalente a 13,80% de volume til e apenas 3,89 m acima do nvel
mnimo para operao da usina (750 m). Apesar de a estiagem de 2014 ser considerada
atpica e preocupante, ainda no havia sido alcanado o menor nvel histrico registra-
do por Furnas em dezembro/1999, quando o reservatrio atingiu 751,90 m, ou 6,28%
de volume til, 1,90 m acima do nvel mnimo , o que, felizmente, no chegou a com-
prometer o fornecimento de energia. Todavia, foram severamente prejudicadas diversas
atividades piscicultura em tanques-rede, produo de caf e leite, turismo e lazer etc.
desenvolvidas dentro e no entorno do Mar de Minas, como ele conhecido12.
J no estado do Rio de Janeiro, a bacia do rio Paraba do Sul tambm sofreu com a pior
estiagem j registrada nos ltimos 84 anos, chegando o volume de seus reservatrios a
9% da capacidade, no incio de novembro/2014. Mas, alm da seca, So Joo da Barra,
no norte do estado, enfrentou ainda o problema da salinizao no ponto de captao da
gua do rio, fazendo com que esta sasse salgada nas torneiras, prejudicando a distribui-
o. O fato foi provocado pelo avano do mar sobre o rio Paraba do Sul, acompanhado
pela marcha da cunha salina em subsolo, ou seja, da gua subterrnea salgada sobre a
gua doce dos aquferos continentais. Alm disso, a economia da pesca tambm foi afe-
tada, tendo cerca de 600 pescadores de gua doce sido prejudicados por causa do baixo
nvel do rio. A produo pesqueira reduziu-se em mais de 60%, razo pela qual muitos
tiveram que buscar alternativas em outros trabalhos14.
Fonte: NASA Earth Observatory image by Jesse Allen, using Landsat data from the U.S.Geological Survey21.
como ocorrido na seca de 1953, a pior da histria at ento, mas mesmo esse volume
ainda foi 286% superior ao que realmente chegou s represas24.
Fonte: G1/Globo.com.25
Em novembro/2014, as chuvas nas bacias dos sistemas operados pela Sabesp tambm
ficaram abaixo das mdias histricas, em percentuais variando entre 54% (Sistema Rio
Grande) e 87% (Sistema Guarapiranga), sendo que na bacia do Sistema Cantareira
choveu 85% da mdia histrica daquele ms26. Embora tais valores representassem uma
ntida melhoria em relao ao ms anterior, se essa tendncia de precipitaes abaixo
da mdia histrica se mantivesse durante todo o perodo chuvoso 2014/2015, era bem
provvel que no houvesse uma boa recuperao dos mananciais e fosse necessrio usar
de novo o volume morto do Cantareira, talvez at antes da poca em que ele comeou
a ser usado em 201427. O pior que, conforme pesquisa realizada em 2014, cerca de
95% das empresas, indstrias, hospitais e hotis do estado de So Paulo no tinham um
plano de contingncia para enfrentar a crise hdrica28.
Em dezembro/2014, os sistemas operados pela Sabesp ainda estavam com volumes re-
duzidos de gua nos reservatrios, registrando-se, em 9/12/14, os seguintes percentuais:
Cantareira: 7,7% (j computado o segundo volume morto); Alto Tiet: 4,6%; Guarapi-
ranga: 31,6%; Alto Cotia: 29,4%; Rio Grande: 62,1%; e Rio Claro: 28,3%29. Saliente-se
que as chuvas que ocorreram na regio naquele ms no haviam sido suficientes para
reverter a tendncia de baixa dos nveis dos reservatrios, sendo que na bacia do Sistema
Cantareira choveu apenas 75% da mdia histrica de dezembro. Em 19/12/14, o nvel
do Cantareira atingiu o percentual mais baixo em 2014, de apenas 6,7%, subindo muito
pouco at o ltimo dia daquele ano, quando chegou a 7,2%, mas tornando a baixar
em janeiro/2015, atingindo apenas 5,0% em 1o /02/2015, quando, enfim, voltou a subir.
Esse quadro prenunciava perspectivas bastante sombrias quanto recuperao dos ma-
nanciais e continuidade do abastecimento pblico no curto/mdio prazo, caso no
chovesse bem acima da mdia histrica nos primeiros meses de 2015, o que no ocorreu
em janeiro e fevereiro, mas apenas em maro30.
Assim, a intensidade e a distribuio geogrfica das precipitaes pluviomtricas na
estao chuvosa 2014/2015 seriam determinantes para a maior ou menor recuperao
dos mananciais superficiais e subterrneos. Como visto, deles depende no apenas o
abastecimento urbano, mas todas as atividades associadas direta ou indiretamente aos
recursos hdricos. Entre estas, uma das mais importantes a gerao de energia hidre-
ltrica, dado o peso que representa na matriz energtica nacional. No incio de novem-
bro/2014, o risco de dficit de energia em 2015 no Subsistema Sudeste/Centro-Oeste
passou a ser de 5%, nvel mximo tolerado pelo governo federal, enquanto o risco de
racionamento se situava em torno de 25%31.
Por fim, cabe registrar que os efeitos da estiagem de 2014 no se restringiram espcie
humana, tendo afetado tambm os ecossistemas naturais, com danos incalculveis
biota. Os mais visveis talvez tenham sido aqueles impingidos aos peixes, que, em razo
do baixo volume dos cursos dgua, tornaram-se presas fceis dos predadores entre os
quais, o homem e tiveram dificuldades em realizar a piracema para desovar. Alm
disso, um rio com pouca vazo apresenta baixa capacidade de diluio de poluentes,
com a consequente diminuio da concentrao de oxignio dissolvido na gua. Da,
apenas no rio Piracicaba/SP, por exemplo, pelo menos trs mortandades de peixes fo-
ram registradas em 2014 nos meses de fevereiro, agosto e outubro32.
Outro efeito adverso da estiagem sobre os ecossistemas foi o grande nmero de focos
de incndios e queimadas registrados em todo o Pas durante o ano. Segundo dados do
Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe), de 2009 a 2014, o Pas apresentou os
seguintes totais anuais de focos: 123.211, 249.291, 133.087, 193.838, 115.520 e 183.528. Em-
bora inferior ao nmero de focos de 2010 e de 2012, e concentrada nos estados do Norte,
a quantidade de queimadas no Brasil em 2014 aumentou 59% em relao a 2013. Os
estados recordistas foram Mato Grosso e Par, com mais de vinte mil focos cada, sendo
que setembro foi o ms em que eles mais se concentraram, como historicamente ocorre33.
atuais, inconcebvel que um sistema de tal relevncia, que abastece a maior metrpo-
le do Pas, zere suas reservas devido a apenas dois perodos hidrolgicos desfavorveis,
como foram os anos de 2013 e 2014.
Por fim, outro fator que contribuiu para que a crise hdrica produzisse efeitos adversos
alm dos normais foi a demora na conscientizao da populao sobre a gravidade da
situao e na adoo de medidas de racionamento, ou qualquer outro termo que se queira
usar para definir a limitao do consumo de gua, determinada pelas autoridades gover-
namentais, a fim de garantir sua distribuio equitativa, em especial aos socialmente mais
carentes. Sem querer entrar aqui no mrito das questes polticas existentes por trs da
crise, o fato que as medidas adotadas para reduzir seus efeitos chegaram tardiamente e,
alm de tudo, vieram incompletas, posto que limitadas s aes de estmulo reduo do
consumo e desacompanhadas das que penalizassem o desperdcio de gua.
39 Idem, ibidem.
40 HESPANHOL, I. Um novo paradigma para a gesto de recursos hdricos. In: Revista Estudos Avanados:
Dossi gua. Instituto de Estudos Avanados da USP. V. 33, n 63, mai-ago/2008.
41 Idem.
Estudos Estratgicos
112 Instrumentos de Gesto das guas
42 Idem.
43 Disponvel em: http://veja.abril.com.br/noticia/ciencia/como-sao-paulo-pode-superar-a-crise-hidrica.
Acesso em: 30/10/2014.
44 Disponvel em: http://www.otempo.com.br/capa/brasil/campinas-ser%C3%A1-1%C2%AA-cidade-a-usar-
-esgoto-tratado-para-abastecimento-1.939937. Acesso em: 31/10/2014.
113
rnea estar contaminada a partir de esgotos e resduos enterrados, o que implica riscos
sade45. Segundo a Agncia Nacional de guas (ANA), 85% dos poos artesianos no
Brasil so clandestinos. Porm, como os grandes usurios so empresas, incluindo as de
abastecimento, cerca de 80% do volume captado esto, em tese, regularizados46.
A despeito desses riscos, e para fazer frente especificamente crise hdrica da metrpole
paulista, gelogos da Universidade de So Paulo (USP) elaboravam um estudo, ao final
de outubro/2014, para saber se seria possvel retirar gua do Aqufero Guarani para a
regio de Piracicaba, aliviando o Sistema Cantareira. A proposta era analisar a viabili-
dade da construo de 24 poos artesianos no municpio de Itirapina, na regio oeste
do estado, onde o aqufero pode ser acessado de forma rasa, simulando-se, por meio de
modelo matemtico, a extrao de 150 m3/h de gua47.
Por fim, outras possveis solues para reduzir o risco de futuras crises hdricas esto
vinculadas a mudanas de hbito de todos ns, consumidores, de modo a evitar ou
reduzir o desperdcio e dar gua o devido valor, em face do que ela representa para a
boa qualidade de vida da espcie humana, entre outras espcies que conosco comparti-
lham o Planeta. Tais mudanas podem estar associadas, por exemplo, obrigatoriedade
de aproveitamento das guas de chuva, de instalao de hidrmetros individuais em
prdios de apartamentos, de uso de temporizadores ou arejadores em torneiras, de uso
de descargas com caixa acoplada etc., conforme preveem inmeras proposies em
tramitao no Congresso Nacional e em outras casas legislativas.
Quaisquer das solues anteriores, ou todas elas em conjunto, tero maiores chances de
xito se acompanhadas de maior transparncia das aes governamentais e privadas re-
lativas gesto hdrica e de maior participao da sociedade civil na sua implementao
e fiscalizao. Assim, surgem como sopros de esperana nesse sentido iniciativas como
a lanada ao final de outubro/2014 por um grupo de vinte organizaes no governa-
mentais, chamado de Aliana pela gua, com o intuito de combater o problema da
crise hdrica em So Paulo. A partir das sugestes de 280 especialistas de 60 municpios,
foram propostas 196 medidas de curto prazo e 191 de longo prazo para a falta dgua
na regio, entre as quais aes de sensibilizao da populao e a estipulao de multas
para o uso abusivo e incentivos para a reduo de consumo de gua, de modo a chegar
a abril/2015 com os reservatrios fora de risco48.
uma mirade de normas versando sobre temas diversos, mas com reflexos na qualidade
e quantidade dos recursos hdricos.
Especificamente quanto ocorrncia de desastres, e at para enfatizar suas semelhan-
as com a crise hdrica, reproduzem-se adiante trechos iniciais de recente estudo da
Consultoria Legislativa sobre o tema49, que bastante esclarecedor quanto ao aparato
normativo e operacional para o enfrentamento dessa questo no Pas:
49 GANEM, R. S. Estrutura institucional da Unio para a gesto de desastres naturais. Estudo. Cmara dos
Deputados, Consultoria Legislativa, Julho/2014, 92 p. Disponvel em: http://www2.camara.leg.br/docu-
mentos-e-pesquisa/publicacoes/estnottec/tema14/2014_12965.pdf. Acesso em: 29/10/2014.
Estudos Estratgicos
116 Instrumentos de Gesto das guas
Desta forma, muito embora a crise hdrica de 2014 da regio Sudeste no possa ser
considerada formalmente como desastre, uma vez que necessitaria do reconhecimento
federal de situao de emergncia ou do estado de calamidade pblica dos municpios
por ela afetados, os trechos do texto anterior trazem informaes relevantes para o foco
temtico deste item. Isso porque as medidas preventivas, para evitar ou minimizar os
efeitos nefastos de futuros eventos de seca, se assemelham s aes preventivas empre-
endidas contra a ocorrncia de desastres.
Talvez a principal informao relevante seja a constatao, mostrada na figura ante-
rior, da ntida tendncia de aumento do nmero de municpios afetados por desastres
na ltima dcada no Brasil, o que demonstra no serem eles um fenmeno isolado
ou eventual, mas decorrentes de eventos naturais associados a aes antrpicas locais
que, ampliadas escala global, se traduzem nas mudanas climticas ora em curso.
Como j sobejamente demonstrado nos relatrios do Painel Intergovernamental sobre
Mudana do Clima (IPCC, na sigla em ingls), cuja quinta verso foi divulgada no dia
02/11/2014, so cada vez mais intensos e frequentes os eventos meteorolgicos extremos,
tais como os citados na introduo deste item.
E o pior que se constata que o Pas no est preparado para tais eventos, apresentando
ainda deficincias operacionais e carncia de recursos humanos nos rgos de defesa civil
nos trs nveis da Federao, alm da falta de integrao entre eles, o que se aplica tam-
bm aos eventos hdricos crticos. Isso tudo, a despeito das recentes alteraes legislativas
efetuadas no Sistema Nacional de Proteo e Defesa Civil (SNPDC), com o advento da
Lei n 12.608/2012, que incorporou grandes avanos ao tema, entre os quais a definio
das responsabilidades dos Entes Federados e a mudana do foco da gesto de desastres,
antes centrada nas aes de resposta e reconstruo e ora fortalecendo as aes de preven-
o, sem negligenciar o socorro s vtimas e a recuperao das reas atingidas50.
Alm das anteriores, outras normas que tambm afetam as guas so a Lei n 12.651/2012
(novo Cdigo Florestal), a Lei n 8.171/1991 (Lei de Poltica Agrcola), a Lei n 6.938/1981
(Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente), a Lei n 9.985/2000 (Lei do Sistema Na-
cional de Unidades de Conservao da Natureza Snuc) e as Resolues nos 001/1986 e
237/1997 do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), entre dezenas de outras
que tratam do licenciamento ambiental de atividades especficas, cada qual com maior
ou menor influncia sobre os recursos hdricos. Esse conjunto de normas demonstra,
uma vez mais, a transversalidade do tema e a impossibilidade de a Lei das guas, por si
s, dar conta de todos os aspectos e conflitos associados a ele.
50 Idem.
121
gua, como o de gotejamento, mas tambm punir os de maior consumo, nos quais se
estima um desperdcio de cerca de 50% da gua utilizada. Tambm necessrio encon-
trar meios para inserir esse setor em maior grau entre os usurios de recursos hdricos
sujeitos a outorga e a cobrana. Especial ateno deve ser dada tambm aplicao
parcimoniosa de agrotxicos, para que as guas no sejam contaminadas, em prejuzo
da biota e da sade humana.
No que diz respeito ao cidado comum, j passou da hora de promover a conscincia de
que necessrio consumir menos e mudar certos hbitos de desperdcio de gua, como,
por exemplo, o de escovar os dentes com a torneira ligada, varrer a calada com jatos
dgua, prolongar excessivamente o banho, irrigar o jardim alm do necessrio, lavar o
carro com mangueira aberta no mximo etc. Esse tipo de conscientizao deve ocorrer
em casa, na escola, no trabalho e em todos os outros ambientes em que o ser humano
desenvolve suas atividades do dia a dia.
Outra questo, de fundo tico, diz respeito gesto privada dos recursos hdricos, em
que a empresa responsvel pelo gerenciamento da infraestrutura hdrica trata a gua
como produto, tendo como objetivo primordial a obteno de lucro, ao invs do pleno
atendimento s populaes necessitadas. Esse conflito entre os interesses pblico e pri-
vado precisa ser discutido pela sociedade, mais cedo ou mais tarde, assim como o grau
de representao e o nvel de participao que ela vem tendo nessa gesto, em especial
no mbito dos Comits de Bacia Hidrogrfica.
Por fim, especificamente quanto aos sistemas locais de abastecimento e distribuio de
gua, necessrio reduzir as perdas em tubulaes precrias e ligaes clandestinas,
estimadas em 40% no Brasil, contra 15% na Europa e 3% no Japo. Concomitante-
mente, essencial planejar adequadamente a implantao, operao e manuteno da
infraestrutura hdrica, efetuando-se os investimentos necessrios para que o sistema
possa enfrentar situaes desfavorveis com menor risco para a populao que dela de-
pende, incluindo medidas preventivas e planos de contingncia para evitar ou reduzir
os efeitos da seca.
No custa lembrar que, de acordo com os relatrios do IPCC, as mudanas climticas
imporo situaes hdricas desfavorveis com frequncia e magnitude cada vez maio-
res, para as quais precisaremos estar preparados. Assim, ao invs de se continuarem uti-
lizando sries histricas para o clculo das demandas e ofertas de gua, o planejamento
da infraestrutura de recursos hdricos dever incorporar abordagens fundadas em cen-
rios probabilsticos, para que sejam minimizados os riscos de desabastecimento.
De fato, a vida atual caracteriza-se pela ocorrncia de variaes no lineares, algumas
das quais implicam ciclos positivos de retroaes. Em outras palavras, elas esto sujeitas
a uma contnua amplificao dos impactos iniciais, como ocorre com o aquecimento
123
global, com controle cada vez menor e efeitos cuja magnitude ainda desconhecida.
No toa, portanto, que Ulrich Beck define nossa sociedade atual como de risco
global, com controle limitado dos perigos que criou, sendo que a incerteza endmica
o que caracterizar a existncia das pessoas nos prximos anos.
A crise hdrica vivida pela regio Sudeste e, em especial, pelo Sistema Cantareira re-
velou ainda que a gesto dos recursos hdricos deve ser compartilhada entre os Entes
Federativos. No transcorrer do evento, o que se observou foi o pouco dilogo entre eles
e at certo desrespeito quanto ao papel dos Comits de Bacia Hidrogrfica. Alm disso,
medidas rigorosas de racionamento que penalizassem os consumidores menos eficien-
tes e minimizassem os prejuzos aos usurios menos impactantes foram postergadas
alm do necessrio, o que levou situao crtica de reservao hdrica observada ao
final de 2014. de lembrar que, conforme determina a Lei das guas, em situaes de
escassez, o uso prioritrio dos recursos hdricos o consumo humano e dessedentao
de animais (art. 1, III).
Espera-se, portanto, que as lies aprendidas com essa crise hdrica sejam determinan-
tes para a adoo de aes que evitem ou, ao menos, minimizem os efeitos deletrios
de eventos semelhantes que possam ocorrer no futuro. Ela dever levar, certamente,
a uma reviso das estratgias de gesto da gua, embora sempre tomando como base
os fundamentos, os objetivos, as diretrizes gerais de ao e os instrumentos da Lei das
guas e da legislao correlata.
Estudos Estratgicos
124 Instrumentos de Gesto das guas
7. PROPOSIES LEGISLATIVAS
A seguir, tomando por base todas as consideraes feitas neste estudo, so apresentadas
duas proposies legislativas, a saber: um projeto de lei contendo algumas das vrias
sugestes apenas as que se mostraram mais viveis, jurdica e tecnicamente de mo-
dificaes pontuais na Lei das guas propostas ao longo do estudo; e uma indicao ao
Poder Executivo/Ministrio de Meio Ambiente (MMA), para que o Conselho Nacional
de Recursos Hdricos (CNRH) constitua um grupo de trabalho para avaliar o Projeto de
Lei proposto, por ser um frum tcnico e poltico representativo e, portanto, adequado
a esse tipo de anlise.
SEO VII
DA EDUCAO AMBIENTAL
........................................................................................................................................ (NR)
Art. 44 ....................................................................................................................................
XI ............................................................................................................................................
e) as condies de aprovao da alterao nas vazes de transposio e nas vazes
de reservatrios regularizadores, incluindo medidas mitigadoras e compensat-
rias. (NR)
Art. 2 Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao.
JUSTIFICAO
A Constituio Federal previu, no art. 21, XIX, que competia Unio instituir sistema
nacional de gerenciamento dos recursos hdricos e definir critrios de outorga de direitos
de seu uso. Em ateno ao comando constitucional, foi promulgada a Lei n 9.433, de 8 de
janeiro de 1997 (Lei das guas), que instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos
(PNRH) e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (Singreh).
Em linhas gerais, a lei d valor econmico gua, sinaliza seu uso mltiplo, elege a bacia
hidrogrfica como unidade territorial de gesto e estatui a descentralizao e a democra-
tizao como pilares desse processo. Entre outros dispositivos, ela especifica os funda-
mentos, objetivos, diretrizes e instrumentos da PNRH, discrimina os entes integrantes
do Singreh e estabelece infraes e penalidades para o descumprimento de suas normas.
Dezoito anos aps o advento da Lei das guas, contudo, ainda se observam problemas
na gesto dos recursos hdricos, bem como omisses na lei que poderiam ser supridas,
muito embora sua estrutura e conceitos estejam corretamente direcionados para o al-
cance de sua finalidade maior, a de que os recursos hdricos sejam disponibilizados
no Pas em qualidade e quantidade para a proteo da biota e o desenvolvimento das
atividades humanas.
Este , portanto, o objetivo principal do projeto de lei ora apresentado, que prope uma
srie de alteraes pontuais na Lei das guas, adiante justificadas. Como se trata de mui-
tas modificaes, preferiu-se itemiz-las na ordem dos artigos da Lei das guas que elas se
propem a aperfeioar, para tornar mais fcil a compreenso das razes que as justificam.
- Art. 1, II:
A gua considerada um bem de uso comum do povo, sendo um recurso natural
limitado e essencial ao desenvolvimento econmico, ao bem-estar social e vida, de
maneira geral, dos ecossistemas em que se insere. Assim, para que esses dois ltimos
aspectos que, juntamente com o anterior, formam o trip da sustentabilidade sejam
considerados com a mesma relevncia que a dimenso econmica, a expresso social
e ambiental deve ser acrescida parte final do inciso II do art. 1 da Lei das guas.
129
- Art. 4-A:
A despeito de suas evidentes dessemelhanas em relao aos demais recursos mine-
rais, por serem renovveis por natureza, desde que explotadas de maneira adequada, as
guas minerais so reguladas pelo Cdigo de Minerao, e no pela Lei n 9.433/1997.
Da, e pelo fato de alguns rgos estaduais de meio ambiente no exigirem Estudo de
Impacto Ambiental e respectivo Relatrio (EIA/Rima) no licenciamento ambiental da
explorao da gua mineral, so levados em conta, primordialmente, os interesses do
empreendedor. Assim, no se d a devida considerao aos anseios das comunidades no
entorno do local de ocorrncia dessas guas minerais, ignorando-se que elas podem dar
maior valor a outras atividades, como o turismo, por exemplo.
Com o novo marco legal da minerao, ora em discusso no Congresso Nacional, essa
situao pode se tornar ainda pior para as comunidades, pois o mais recente substitutivo
ao projeto de lei na Cmara dos Deputados prope que a explorao das guas minerais,
incluindo as termais, gasosas, potveis de mesa ou destinadas a fins balnerios, seja feita no
pelo regime de concesso, mas por simples autorizao de aproveitamento de recursos mi-
nerais, como acontece, por exemplo, com os minerais de uso imediato na construo civil.
Com isso, mesmo sendo elas guas mais ricas, integrantes do patrimnio cultural e
social das comunidades, estas ficaro completamente alijadas das decises quanto ao
aproveitamento dessas guas. necessrio, pois, assegurar em lei federal que, a per-
manecer a atividade regulada pelo Cdigo de Minerao, pelo menos se assegure a
integrao da gesto de recursos hdricos com a das guas minerais.
Assim, por exemplo, em cumprimento ao previsto na Resoluo CNRH n 76/2007, a
entidade ou rgo gestor de recursos minerais dever dar conhecimento do requerimen-
to de autorizao para pesquisa de gua mineral e respectiva rea entidade ou rgo
gestor de recursos hdricos. Este, por sua vez, poder se manifestar previamente sobre
possveis impedimentos pesquisa, observando as diretrizes e princpios traados pela
Lei das guas e pelas resolues do CNRH, informando-o acerca das outorgas de direi-
to de uso de recursos hdricos, demais atos autorizativos e os usos cadastrados existentes
na rea requerida para pesquisa e em seu entorno, bem como das reas de restrio e
controle que possam ter interferncia com a rea requerida.
Com esta proposta pretende-se, portanto, assegurar a integrao entre a gesto de recur-
sos hdricos e a gesto de guas minerais, conforme procedimentos a serem estabeleci-
dos de forma conjunta entre as entidades ou rgos competentes.
- Art. 5, VII, e Seo VIII Da Educao Ambiental, art. 27-A:
Ao prever seis instrumentos para a implantao e o desenvolvimento da PNRH, um
dos quais a compensao a municpios acabou sendo vetado pela Presidncia da
Estudos Estratgicos
132 Instrumentos de Gesto das guas
Repblica, a Lei das guas se esqueceu da educao ambiental, um dos mais impor-
tantes mecanismos para a construo de valores sociais, conhecimentos, habilidades,
atitudes e competncias voltadas para a conservao do meio ambiente.
Nos ltimos anos, desde o advento da Lei n 9.795, de 27 de abril de 1999, a educao
ambiental tem sido uma importante aliada para a conscientizao ambiental da popu-
lao brasileira, promovendo um enfoque mais humanista, holstico, democrtico e
participativo nas questes afetas aos recursos naturais e disseminando a concepo do
meio ambiente em sua totalidade, ou seja, considerada a interdependncia entre o meio
natural, o socioeconmico e o cultural como base para o desenvolvimento sustentvel.
No caso especfico dos recursos hdricos, contudo, esse importante instrumento no foi
previsto na Lei das guas. Todavia, por representar uma verdadeira revoluo no geren-
ciamento de um recurso natural to importante para tantos setores, e por se basear nos
usos mltiplos e na gesto descentralizada e participativa, tendo por unidade territorial
a bacia hidrogrfica, necessrio que essa lei seja amplamente difundida em todos os
nveis e modalidades do processo educativo, em carter formal e no formal.
Assim, como assegurar que sejam seguidas as diretrizes fixadas no art. 3 da Lei das
guas, tais como a integrao com a gesto ambiental e a articulao com o uso do
solo, se parte dos setores pblico e de usurios, alm da prpria sociedade civil, ainda
desconhecem os fundamentos, objetivos e instrumentos nela consignados? Talvez at
em funo disso, a cobrana pelo uso dos recursos hdricos, que um dos principais
instrumentos da PNRH, ainda no venha sendo fator indutor ao uso racional da gua,
um dos objetivos da lei.
O fato que, mesmo aps dezoito anos de sua vigncia, a Lei das guas e as oportuni-
dades de exerccio da cidadania pela participao da sociedade civil que ela proporcio-
na ainda so pouco conhecidas de grande parte da populao brasileira. importante,
pois, corrigir essa grave omisso da lei, para que a PNRH e o Singreh, em especial a
atuao dos CBHs, possam se tornar mais conhecidos, mediante o estmulo ao cida-
d e participao popular na tomada de decises e na mediao dos conflitos relativos
aos recursos hdricos.
- Art. 7, XI:
As normas relativas aos recursos hdricos geralmente esto focadas nas guas superficiais,
que so aquelas mais facilmente acessveis para os diversos usos que delas se fazem. Alm
disso, nelas que se observam mais facilmente eventuais variaes quantitativas e quali-
tativas, associadas, normalmente, alternncia das estaes seca e chuvosa, mas tambm
como resultado da atuao antrpica na bacia hidrogrfica o que vem ocorrendo com
frequncia cada vez maior e, infelizmente, com efeitos deletrios, em sua maioria.
133
Desta forma, alm dos anteriormente citados, outros indicadores devero ser propostos
e aferidos periodicamente, no mbito de cada bacia hidrogrfica, podendo ser citados,
por exemplo, percentuais de densidade demogrfica na bacia, demanda hdrica, estado
de proteo da cobertura vegetal, reas protegidas sob a forma de unidades de conser-
vao, grau de impermeabilizao do solo urbano, ndice de atendimento com rede e
tratamento de esgotos e coleta de resduos, reas com risco de deslizamento, prticas
conservacionistas em reas agropecurias etc.
Com base na experincia paulista, poder ser utilizado o sistema de anlise de indica-
dores FPEIR (Fora-Motriz > Presso > Estado > Impacto > Resposta), de anlise de
problemas ambientais, por sua amplitude e por ser usado pela European Environment
Agency (EEA) na elaborao de relatrios de avaliao ambiental, incluindo os recursos
hdricos. O mtodo FPEIR considera a inter-relao de cinco categorias de indicadores:
Foras-Motrizes (atividades antrpicas, como o crescimento populacional e econmi-
co, a urbanizao e a intensificao das atividades agropecurias) produzem Presses
no meio ambiente (como a emisso de poluentes e a gerao de resduos), as quais
afetam seu Estado (situao atual diagnosticada), o que, por sua vez, poder acarretar
Impactos na sade humana e nos ecossistemas, levando a sociedade (Poder Pblico,
populao em geral, organizaes etc.) a emitir Respostas, na forma de medidas que
visam reduzir as presses diretas ou os efeitos indiretos no estado do ambiente, respostas
estas que podem ser direcionadas a qualquer das categorias anteriores.
Outra possibilidade a proposta da ANA no Painel de Indicadores de Desempenho do
Sistema, a partir dos Indicadores adotados no Relatrio de Situao dos Recursos Hdri-
cos 2009, agrupados em quatro dimenses Disponibilidade, Usos, Vulnerabilidade e
Gesto dos Recursos Hdricos , assim subdivididos: Disponibilidade Hdrica: D1 Dis-
ponibilidade alocvel (Total-Soma dos Consumos/Total) e o D2 Relao Qmlt x Total;
Usos dos Recursos Hdricos: U1 Relao entre somatria das vazes de retirada e va-
zo mdia e U2 Relao entre carga remanescente e carga assimilvel pelos corpos de
gua; Vulnerabilidade: V1 Relao entre rea de cobertura vegetal nativa e rea total
da bacia e V2 Relao entre a quantidade de resduos slidos com destinao adequada
e a quantidade de resduos slidos produzida; Gesto dos Recursos Hdricos: G1 Su-
te Institucional pontuao segundo os seguintes aspectos: rgo gestor independente,
constituio de CBHs, Plano elaborado e aprovado, cobrana e Agncia de gua, e G2
Sute Instrumental Plano, outorga, cobrana, enquadramento e sistema de informao.
Destaca-se que as entidades delegatrias das funes de Agncia de gua firmam com a
ANA e com o respectivo CBH o contrato de gesto, pelo qual elas se obrigam a alcanar
determinadas metas. Ao final de um perodo de trabalho, as entidades delegatrias pre-
cisam emitir um relatrio de gesto, no qual prestam contas de suas atividades e apre-
sentam os resultados do trabalho realizado, nos termos da Resoluo ANA n 451/2006.
135
de uma forma diferente. O objetivo da nova redao proposta, ento, de que o CNRH
estabelea, mediante resoluo, diretrizes gerais das condicionantes a serem impostas
aos usurios que demandarem a outorga de certa vazo de gua para o desenvolvimento
de suas atividades.
- Art. 21, 1 a 4:
Os acrscimos aqui propostos, em especial o previsto no 1, tm por objetivo princi-
pal atender aos pleitos das Agncias de gua e dos respectivos CBHs em cuja bacia o
instrumento da cobrana pelo uso dos recursos hdricos j foi implantado h alguns
anos e cujo valor ainda no sofreu reajuste, o que vem limitando o financiamento dos
programas e intervenes contemplados nos respectivos Planos de Recursos Hdricos,
nos termos do art. 19, III, da Lei das guas.
Essa norma prev, no art. 44, XI, b, que compete s Agncias de gua propor os valores
a serem cobrados pelo uso de recursos hdricos ao respectivo CBH, e que a este cabe
sugerir ao Poder Concedente os valores a serem cobrados, nos termos do art. 38, VI, in
fine, do mesmo Diploma Legal. Todavia, a Lei das guas no prev o reajuste peridico
dos valores cobrados, objetivo principal desta proposio.
Alm disso, a norma pretende, igualmente, evitar que se configure uma discrepncia
muito grande entre os valores cobrados nas diversas bacias hidrogrficas em que o ins-
trumento j foi implantado, a no ser em razo das caractersticas atinentes prpria
unidade territorial de gesto, conforme j previsto no caput do art. 21 e seus incisos.
Isso ocorre, por ser distinta a realidade das bacias hidrogrficas brasileiras, seja de rios
da Unio, seja dos estados, no que concerne no s s condies naturais ali existentes
(topografia, vegetao, solo, clima, recursos hdricos etc.), mas tambm quanto ocu-
pao humana nela ocorrente (grau de preservao da vegetao nativa, tipos de uso
do solo, existncia de reas urbanas, de barramentos dos cursos dgua, de captaes e
lanamentos de efluentes etc.).
A prpria Lei das guas reconhece, em parte, essas diferenas, ao estatuir no art. 21
que, na fixao dos valores a serem cobrados pelo uso dos recursos hdricos, devem ser
observados, dentre outros, nas derivaes, captaes e extraes de gua, o volume
retirado e seu regime de variao, e, nos lanamentos de esgotos e demais resduos
lquidos ou gasosos, o volume lanado e seu regime de variao e as caractersticas
fsico-qumicas, biolgicas e de toxicidade do efluente.
Todavia, ainda no que diz respeito aos valores cobrados pelo uso dos recursos hdricos, a
lei no d flexibilidade suficiente para que os CBHs os adaptem s peculiaridades desta,
nem que promovam mecanismos de reduo como incentivo aos usurios para investi-
mentos em prol da sustentabilidade, nem ainda que possam alter-los em decorrncia
Estudos Estratgicos
138 Instrumentos de Gesto das guas
de eventos hidrolgicos crticos. Esses so, pois, os objetivos desta proposta, com vistas
a uma melhor gesto das bacias hidrogrficas.
- Art. 22, 1:
As experincias de implantao dos CBHs e das Agncias de gua, ou daquelas dele-
gatrias de suas funes, bem como do instrumento da cobrana pelo uso dos recursos
hdricos, deixam claro que o percentual originalmente previsto no art. 22, II e 1o da
Lei das guas para o pagamento das despesas de implantao e custeio dos rgos e
entidades integrantes do Singreh, de 7,5% (sete e meio por cento) do total arrecadado,
no vem sendo suficiente para cobrir essas despesas no mbito das bacias hidrogrficas.
Essa uma concluso praticamente unnime entre os especialistas da rea.
Na prtica, apenas uma Agncia de gua, ou aquela delegatria de suas funes, com
um corpo tcnico e administrativo competente e motivado, capaz de levar a efeito as
inmeras atribuies determinadas pelo Comit para a melhoria das condies hdricas
naquela bacia especfica. Esta , pois, a razo para que se proponha um aumento do
percentual para as despesas de implantao e custeio, dos atuais 7,5% para 15%.
- Art. 22, 4 e 5:
Trata-se de proposta de acrscimo de dispositivo, no primeiro caso ( 4), para deixar
claro na Lei das guas, de uma vez por todas, que os recursos oriundos da cobrana
pelo uso dos recursos hdricos no podem ser considerados tributos, por terem, na pr-
tica, natureza condominial, no pblica e no governamental.
Eles devem ser administrados pelas Agncias de gua ou pelas entidades delegatrias
de suas funes e aplicados em aes para a melhoria das condies ambientais na
respectiva bacia hidrogrfica necessrias garantia da quantidade e qualidade da gua
para seu uso permanente e a proteo da biota. Assim, sobre eles no podero incidir
quaisquer tributos, por no terem fins arrecadatrios, nem estaro sujeitos a contingen-
ciamento, nos termos do disposto no 2 do art. 9 da Lei Complementar n 101, de 4
de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
Alm disso, o dispositivo prev que, devido a essa natureza jurdica, a tais recursos
tampouco se apliquem as normas gerais sobre licitaes e contratos administrativos per-
tinentes a obras, servios, compras, alienaes e locaes no mbito do Poder Pblico
estabelecidas pela Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993 (Lei de Licitaes) e, mais
recentemente, pela Lei n 12.462, de 4 de agosto de 2011 (Lei do Regime Diferenciado
de Contrataes Pblicas RDC) , desvinculando-os das amarras tpicas dos recur-
sos pblicos e ensejando um alcance mais rpido das metas de melhoria de qualidade e
quantidade das guas de determinada bacia hidrogrfica.
139
rgos federais, dos CERHs, dos usurios e das organizaes civis de recursos hdricos, ou
seja, de todas as partes interessadas na boa gesto dos recursos hdricos.
Outra atribuio que poderia ser dada ao CNRH, em razo do carter predominan-
temente negocial da PNRH, a de estabelecer mecanismos de incentivo, inclusive
financeiro, conservao qualitativa e quantitativa de recursos hdricos. Como se sabe,
a Lei das guas prescreve a gesto dos recursos hdricos de forma descentralizada e
participativa, tendo como unidade territorial a bacia hidrogrfica e objetivando o uso
mltiplo das guas. Ora, nada mais motivador para que os interessados promovam a
disponibilizao da gua em qualidade e quantidade que a fixao de mecanismos de
incentivo sua conservao, com parmetros e critrios a serem estabelecidos mediante
resoluo ou outra normal infralegal.
Por fim, quanto segurana hdrica, trata-se de tema mais recente e premente, em vista
das recentes crises de abastecimento de gua em algumas bacias no Pas, merecendo,
portanto, consideraes mais detalhadas. que, em face da crescente degradao e
contaminao dos mananciais e das mudanas climticas ora em curso, que aumentam
a frequncia e intensidade dos eventos crticos, indispensvel garantir a segurana h-
drica dos sistemas de abastecimento dgua para consumo humano e para as atividades
produtivas, em termos tanto qualitativos quanto quantitativos.
Ano aps ano, esse recurso natural vem-se tornando cada vez mais importante na vida
moderna, a ponto de que qualquer contaminao, excesso, falta ou mesmo a simples
escassez de gua capaz de promover impactos os mais variados possveis. Da a razo
de ter sido lanado, em agosto/2014, por meio de parceria entre a ANA, o Ministrio
da Integrao Nacional e o Banco Mundial, o Plano Nacional de Segurana Hdrica
(PNSH), no mbito do Programa de Desenvolvimento do Setor gua (Interguas).
O que aqui se prope que o PNSH tenha sua implantao e desenvolvimento acom-
panhados pelo CNRH, de modo a que os representantes do poder pblico, dos usurios
e das comunidades dele integrantes possam avaliar, periodicamente, as medidas estru-
turantes e conjunturais para que os mananciais no atinjam nveis de contaminao ou
de reservao considerados crticos e que outras situaes de risco hdrico, tais como
enchentes e secas, possam ser minimizadas e ter atenuados seus efeitos deletrios.
Para que isso ocorra, o ente regulador e as empresas concessionrias de gua e energia
hidreltrica devero, por exemplo, implantar medidas de racionamento (como prev
o inciso XII do art. 2 do Decreto n 3.692/2000, que dispe sobre a instalao e a es-
trutura da ANA) e adotar mecanismos tarifrios de contingncia (como prev o art. 46
da Lei n 11.445/2007 Lei de Saneamento Bsico), bem como outras medidas que,
em curto prazo, reduzam a contaminao, o consumo em excesso e o desperdcio de
141
gua, assim como os efeitos deletrios dos eventos hdricos crticos, e, em longo prazo,
aumentem a oferta de gua em qualidade e quantidade adequadas.
Por ensejarem efeitos polticos adversos, tais atitudes muitas vezes no so adotadas,
ou o so tardiamente, por motivos variados, tais como o calendrio eleitoral. Cita-se o
exemplo da seca que se abateu sobre a regio Sudeste, de maneira geral e, em especial,
sobre o Sistema Cantareira, no ano de 2014, que levou os reservatrios locais a nveis
extremos, provocando conflitos entre as entidades gestoras e colocando em risco o abas-
tecimento da maior metrpole do Pas. Alm da situao pluviomtrica desfavorvel,
o quadro crtico ento observado decorreu tanto da postergao da adoo de aes
emergenciais cabveis, tais como o racionamento e medidas de estmulo reduo do
consumo, quanto da falta de investimentos significativos ao longo dos anos em obras
estruturantes, tais como barragens, sistemas adutores, canais e eixos de integrao.
Por fim, ao acompanhar de perto a implantao e o desenvolvimento do PNSH, o
CNRH tambm poder propor medidas visando sua articulao com o PNRH.
- Arts. 38, X, e 44, XI, e:
Os acrscimos aqui previstos objetivam deixar consignado na Lei das guas, expressa-
mente, que as eventuais propostas de alteraes nas vazes de transposio e nas vazes
de reservatrios regularizadores devem ser aprovadas pelo(s) respectivo(s) Comit(s) de
Bacia, a partir de parecer elaborado pela Agncia de gua, no qual estejam fixadas as
condies de aprovao dessas propostas de alteraes e as respectivas medidas mitiga-
doras e compensatrias.
A Lei n 9.984/2000, que dispe sobre a criao da ANA, estabeleceu que cabe a ela
definir e fiscalizar as condies de operao de reservatrios por agentes pblicos e pri-
vados, visando garantir o uso mltiplo dos recursos hdricos, conforme estabelecido nos
Planos de Recursos Hdricos das respectivas bacias hidrogrficas (art. 4, XII), e que,
nesses casos, a definio das condies de operao de reservatrios de aproveitamen-
tos hidreltricos ser efetuada em articulao com o Operador Nacional do Sistema
Eltrico ONS (art. 4, 3).
Todavia, alteraes emergenciais de vazes de reservatrios regularizadores, e mesmo
de vazes de transposio, no devem ser feitas unicamente tendo em vista a otimiza-
o do uso hidreltrico. Elas devem levar em conta, igualmente, todos os demais usos
dos recursos hdricos existentes na bacia abastecimento humano, dessedentao de
animais, uso industrial, diluio de efluentes, irrigao, transporte, piscicultura, aqui-
cultura, turismo, esportes, lazer, preservao da biota etc. Ocorre que, na prtica atual,
quase nunca esses usurios podem opinar sobre essas alteraes de vazo e, muito me-
nos, so ressarcidos pelos prejuzos delas advindos.
Estudos Estratgicos
142 Instrumentos de Gesto das guas
Desta forma, esta proposta de que a deciso quanto a essas alteraes deva ser apro-
vada pelo Comit de Bacia Hidrogrfica, a partir de parecer elaborado pela respectiva
Agncia de gua, no qual estejam fixadas as condies de aprovao dessas propostas
de alteraes e as respectivas medidas mitigadoras e compensatrias, de forma a garan-
tir, sempre que possvel, o uso mltiplo das guas, resguardando-se os interesses dos
eventuais afetados.
- Art. 39, 1:
A alterao proposta busca evitar o predomnio, nos CBHs, da representao dos usu-
rios dos recursos hdricos, em especial os de maior porte, dos setores agrcola e indus-
trial, cujo consumo responde por mais de 90% da gua consumida no Pas.
Nos Comits de rios federais, tal representao situa-se hoje em torno de 40% do total
de membros, um percentual muito alto em comparao com o das demais representa-
es, principalmente quando a eles se juntam os representantes dos municpios, com a
mesma viso de usurios, pelo fato de o nvel municipal no possuir domnio sobre os
recursos hdricos, embora seja, regra geral, titular do servio de saneamento.
Mesmo reconhecendo como patente que o setor de usurios o que, na prtica,
paga a conta dos recursos arrecadados com a cobrana pelo uso dos recursos hdricos,
essa super-representao dos usurios, em especial os de maior porte, vai contra os inte-
resses dos demais setores que, juntos, constituem e representam o total dos interessados
na boa gesto desses recursos.
Tendo em vista que as decises no mbito do CBH buscam sempre um ponto de equil-
brio entre os diversos interesses envolvidos, uma das consequncias da ponderao atual
excessiva na representao do setor de usurios , por exemplo, o estabelecimento de bai-
xos valores pelo metro cbico oriundo de derivaes, captaes e extraes de gua, bem
como pelo lanamento de esgotos e demais efluentes, redundando, ao final, em menor ar-
recadao de recursos para investimento em aes de recuperao e preservao da bacia.
Da a razo desta proposta, que objetiva uma maior paridade entre as representaes do
setor pblico, dos usurios e das entidades civis de recursos hdricos com atuao em
cada bacia hidrogrfica.
Em vista da relevncia de todas as alteraes anteriormente propostas, contamos com o
apoio dos nobres Pares para o seu aperfeioamento e rpida aprovao.
REQUERIMENTO N , DE 2015
Senhor Presidente:
Nos termos do art. 113, inciso I e 1, do Regimento Interno da Cmara dos Deputados
(RICD), requeiro a V. Ex seja encaminhada ao Poder Executivo a Indicao anexa,
sugerindo a criao de um Grupo de Trabalho no mbito do Conselho Nacional de
Recursos Hdricos (CNRH) para se manifestar quanto s propostas de alterao da Lei
n 9.433, de 8 de janeiro de 1997 (Lei das guas) contidas no Projeto de Lei ...., de
2015, de autoria do Centro de Estudos e Debates Estratgicos (Cedes).
INDICAO N , DE 2015
REFERNCIAS
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safios da aplicao de recursos da cobrana Relatrio final. Braslia/DF, nov/2011.
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http://arquivos.ana.gov.br/institucional/spr/conjuntura/webSite_relatorioConjuntura/
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ma preconiza e o que a prtica nos ensina... Palestra ao Centro de Estudos e De-
bates Estratgicos (Cedes). Braslia, Cmara dos Deputados, 23/04/2014. Dispon-
vel em: http://www2.camara.leg.br/a-camara/altosestudos/temas/temas-2013-2014/
uso-multiplo-das-aguas/uso-multiplo-das-aguas.
147
CICLO DE PALESTRAS
151
OS INSTRUMENTOS DA
POLTICA NACIONAL DE
RECURSOS HDRICOS51
Antnio Flix Domingues
Coordenador de Articulao e Comunicao (CAC)
da Agncia Nacional de guas (ANA)
A precipitao mdia anual no Brasil de mais de 1.760 mm. Pode-se dizer que o Pas
abenoado pelas chuvas, em que pese ela fazer falta em algumas regies. H uma
disponibilidade superficial de 91 mil m3/s e uma retirada de 2,37 mil m3/s (2,6%). Ou
seja, faz-se captao de 2,6% das guas do Brasil para todos os setores usurios. Portan-
to, toda a gua que retirada para as atividades humanas do Pas est por volta de 2,6%
de disponibilidade, o que, com certeza, um dos menores usos percentuais no mundo.
Existem quase 82 GW de potencial hidreltrico instalado. Irriga-se uma rea ainda muito
pequena para o potencial do Brasil, cerca de 5,4 milhes de hectares. H um potencial
ainda maior, a ser validado, de 30 milhes de hectares, embora provavelmente ele deva
passar de 40 milhes de hectares. Ou seja, o Brasil, entre os pases que ainda tm possi-
bilidade de aumentar sua rea irrigada, o que tem a maior rea, mais de 25 milhes de
hectares, dos cerca de 60 milhes de hectares que o mundo ainda pode irrigar.
Mas o tratamento de esgoto no chega a 30%. Este um dos grandes problemas do
Brasil: a poluio. A qualidade das guas tambm razovel, mas h problemas em
muitas regies, sobretudo nas densamente povoadas. E os ltimos nmeros apresenta-
dos na figura anterior dizem respeito aos eventos crticos.
Fazendo agora um breve histrico da gesto dos recursos hdricos no Brasil, o estado
de So Paulo aprovou, em 1991, a primeira lei sobre o tema, que organizou o territrio
em bacias hidrogrficas, ainda antes do advento da Lei das guas federal. So Paulo
j criou CBHs em todo o seu territrio. O princpio da cobrana tambm foi aprovado
pela primeira vez em So Paulo. Ento, um estado pioneiro na gesto de recursos
hdricos, sendo seguido por Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Minas Gerais e Cear.
A Lei das guas nasceu em 1997 e, hoje, todos os estados brasileiros tm uma Lei de
Recursos Hdricos aprovada, embora ainda falte muito para que o Brasil tenha uma
gesto adequada dos mesmos. Muitos estados ainda no tm outorga e cobrana institu-
das, mas, de qualquer maneira, conseguiu-se espalhar por todo o territrio nacional o
conceito de Poltica de Recursos Hdricos, conforme demonstra a figura seguinte.
Estudos Estratgicos
154 Instrumentos de Gesto das guas
Na Figura 2, mostra-se a evoluo dos CBHs. At a aprovao da Lei das guas, havia
poucos, apenas em So Paulo, mas hoje h CBHs em todo o territrio brasileiro, comi-
ts nacionais ou estaduais. Ento, hoje h em funcionamento sete comits interestadu-
ais e cerca de 169 estaduais.
Com relao aos instrumentos de gesto das guas insertos na Lei n 9.433/1997, so
eles: os Planos de Recursos Hdricos, o enquadramento dos corpos de gua, a outorga,
a cobrana, a compensao aos municpios que foi vetada, estabelecendo-se uma
compensao em legislao posterior e o sistema de informaes de recursos hdricos,
conforme mostrado a seguir.
Iniciando-se pelos Planos de Recursos Hdricos, a ANA vem trabalhando com esse
importante instrumento nas reas marcadas na prxima figura. Existem dois tipos de
planos: o primeiro, chamado de puro sangue, aquele feito onde h CBH. Este d as
linhas gerais do que quer fazer desse Plano, do que quer estudar e aprovar nesse Plano,
que passa a ser o instrumento mais forte de gesto daquela bacia. Mas h tambm um
Plano que a ANA faz em regies onde ainda no h CBH aprovado, mas que um
Plano estratgico para a gesto de gua dessas regies, de tal forma que so abordados
os principais usos e problemas das bacias relacionados gua, a fim de conseguir enca-
minhar, levantar e quantificar a soluo desses problemas. Um exemplo dessa natureza
o plano do Araguaia/Tocantins, concludo recentemente pela ANA. Outro exemplo
o Plano dos afluentes da margem direita do rio Amazonas.
Estudos Estratgicos
156 Instrumentos de Gesto das guas
volta integralmente para a bacia para resolver os seus prprios problemas, por isso ela
chamada de cobrana condominial. Assim, ela tem que ter tratamento totalmente
diferenciado por parte da legislao e do governo. A cobrana no pode ser entendida
como imposto, porque ela s existe por vontade expressa do Comit. Trata-se de receita
pblica de natureza completamente diferenciada.
Outro instrumento, o enquadramento dos corpos dgua, uma das ferramentas em
que o sistema de recursos hdricos interage muito com o sistema ambiental, conforme
a figura seguinte. por meio do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama)
que se especifica, por exemplo, que, para o consumo de determinadas guas de Classe
Especial, pode-se fazer meramente uma desinfeco mediante cloro. Ento, essa classe
corresponde s guas dos parques, das estaes ecolgicas, dos rios integralmente pre-
servados, que so raros no Brasil.
Fonte: Panorama do enquadramento dos corpos dgua do Brasil e Panorama da qualidade das guas subterrneas
no Brasil. ANA, 2007.
159
Outro instrumento muito importante a outorga. Para que ela ocorra, estuda-se qual
a vazo que pode ser retirada de maneira sustentvel de determinado corpo hdrico, um
aqufero, um lago, uma represa, por exemplo, quando se trabalha mais com o conceito
de estoque, ou de um rio, quando se trabalha mais com o conceito de fluxo. Ento,
estuda-se aquele volume de gua que se tem disposio e qual retirada pode ser feita
sem comprometer o futuro. A outorga no s para retirada, mas feita tambm para
lanamento, ou seja, ela define qual carga se pode lanar naquela gua de modo a no
comprometer o enquadramento que est destinado quele corpo hdrico.
Ento, um sistema de contabilidade. como uma caderneta de poupana, em que
se tem uma reserva de recurso e se vai fazer uma retirada dele. Se se fizer uma retirada
maior do que a entrada, sabe-se que, em determinado momento da vida, o poo vai
secar. Esse o sistema de outorga. Para isso, existem modelos matemticos, estatsticos,
vrios mecanismos que podem ser utilizados para a obteno da vazo que se pode
outorgar com segurana.
Para a definio dos valores de outorga, existem vrios conceitos, mesmo dentro do
Brasil. Alguns estados usam um conceito, outros estados usam outro. O conceito mais
usado aquele em que se estuda determinado corpo hdrico durante dez anos e se
verificam os sete dias mais crticos nesse perodo. com esse nmero que se chega
outorga. Precisa sempre ser uma conta conservadora, porque no se pode outorgar uma
gua e depois dizer ao interessado: Sinto muito, ns erramos no clculo e no tem gua
para o senhor. Esse o conceito da outorga.
Antes da Lei das guas, as vazes de captao e de lanamento de muitos rios no eram
outorgadas no Brasil, e ainda h as que no o so. Muitos estados, em que pese a Lei
das guas, no utilizam o instrumento da outorga. Mas todas as guas federais do Brasil
j tm o instituto da outorga, quer dizer, a ANA atua em todo o territrio nacional.
Os estados que apresentam problemas de baixa oferta de gua por habitante, seja por
quantidade ou por qualidade, so aqueles que mais merecem a ateno e os esforos de
uma boa gesto.
Na figura seguinte, o grfico da esquerda d ideia da quantidade de outorgas concedi-
das, que vem crescendo ano a ano, porque, quando algum vai fazer irrigao e precisa
de financiamento, por exemplo, o banco pede o instrumento da outorga. a garantia
de que ele est fazendo uma atividade sustentvel. O mesmo ocorre se ele vai fazer
um empreendimento industrial. Se ele no estiver ligado numa rede de gua de sua
cidade por exemplo, da Copasa , tem que levar a outorga. Para obter a licena am-
biental, ele tambm precisa da outorga.
Estudos Estratgicos
160 Instrumentos de Gesto das guas
Onde h problemas na gesto de gua baixa oferta, poluio etc. que se consegue
convencer o Comit a fazer a cobrana. Onde no h problema, se se chegar l e falar
em cobrana, vai ser chamado de louco. Esse cara veio falar o qu aqui? No temos
problema na bacia! Temos excesso de gua. S se consegue aprovar o instrumento da
cobrana onde h muito problema para resolver. Seno, evidente que as pessoas vo
resistir a fazer esse pagamento pelo uso da gua. Quando se faz a cobrana, preciso
organizar a bacia, porque as informaes, muitas vezes, no so adequadas. s vezes
no h cadastramento do volume certo do que utilizado por cada usurio.
O grfico seguinte impressionante para mostrar o que aconteceu, por exemplo, na
bacia do rio So Francisco. A Companhia de Desenvolvimento dos Vales do Parnaba e
do So Francisco (Codevasf) tinha uma outorga na bacia do So Francisco de 251 m3/s,
em valores mdios. Quando conseguiu fazer os distritos de irrigao, anos atrs, a Co-
devasf teve que fazer um pedido a quem era a autoridade relativa gua, o Ministrio
do Meio Ambiente, uma vez que a ANA ainda no existia.
est outorgado. Eu preciso, em mdia, de 251 m3/s. Passaram-se mais alguns anos, e a
ANA comeou a fazer a regularizao, indo de porta em porta, de rea irrigada em rea
irrigada, de empresa em empresa, e fazendo uma amostragem. Chegou o momento em
que a Codevasf disse: Realmente, eu no preciso de 251 m3/s. Preciso de 184 m3/s.
Mais recentemente, em julho de 2010, ela foi chamada ANA e a ela foi dito:
Bom, Codevasf, ns vamos mandar a conta para vocs, a cobrana. So realmente os
184 m3/s?. Responderam: Ns fomos verificar bem, e ns no estamos usando isso
a. Estamos usando 138 m3/s. Ento, o que aconteceu? Hoje se sabe que, na verdade,
tm-se disponveis 251 m3/s menos 138 m3/s, ou seja, menos 113 m3/s. Era uma gua
que estava reservada para a Codevasf, mas que ela no estava utilizando. Com a re-
gularizao, ento, conheceu-se a realidade daquela bacia.
A Tabela 1 mostra os valores anuais que esto sendo arrecadados nos rios de domnio da
Unio, por volta de R$ 60 milhes.
Algum que talvez no conhea direito o instrumento da cobrana pode dizer que se
cobra igual da indstria e da irrigao, mas isso no verdade, conforme observado
no Grfico 5. O conceito da cobrana que cada setor pague aquilo que suportvel
para ele. Evidentemente, o setor vai votar contra a cobrana. Lembre-se de que ela
aprovada pelo condomnio. No se pode dar ao condmino uma conta que ele no vai
conseguir pagar. No Paraba do Sul, a irrigao, por exemplo, tem o nmero apontado
de usurios 31, num universo de 289 e paga um valor que nem aparece na cobrana.
No Paraba do Sul, ela paga quarenta vezes menos do que a indstria, por exemplo.
questo que no se consegue fazer com que o setor privado receba esses recursos.
H uma reivindicao muito justa do setor industrial, capitaneada pela Confederao
Nacional da Indstria (CNI): se o setor privado paga, se o setor industrial paga esses
recursos, por que uma empresa que apresente um projeto muito bom para a bacia e
esse projeto tem de ser aprovado pelo Comit da Bacia de forma transparente no
pode receber esses recursos? Essa uma questo a resolver.
Outro desafio agilizar cada vez mais o desembolso. A ideia a ser trabalhada muito for-
temente de agora em diante a de que os recursos da cobrana sejam um alavancador
de outros recursos, como, por exemplo, us-los junto com outros do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), da Caixa Econmica Federal (CEF),
e assim por diante, para atuar como um alavancador, fazer uma composio, um mix de
recursos para aplicar em aes de melhoria da bacia.
Como ltima ferramenta de gesto das guas h o sistema de informaes. O legislador
foi muito perspicaz e inteligente quando, na Lei de Recursos Hdricos do Brasil, que
uma das mais democrticas do mundo, superou a do pas inspirador, a Frana, que no
possui, por exemplo, 60% dos Comits constitudos por usurios e pela sociedade civil,
pois a maioria dos membros l ainda governamental. Ento, o Brasil superou o pas
que o inspirou.
O legislador ptrio foi muito responsvel, quando estabeleceu o seguinte: Olha, a
gesto das guas tem que ser dotada de um sistema de informaes disponvel ao pbli-
co. Por qu? Para evitar problemas gravssimos, como os que aconteceram na Unio
Sovitica com o Mar de Aral. O Mar de Aral era abastecido por dois rios: o Syr Darya
e o Amu Darya, e em certa poca o Comit Central do Partido Comunista Sovitico
resolveu que tinha que produzir algodo. Ento, veio a ordem do camarada Stalin:
Vai l e produz algodo.
Eles desviaram esses dois rios e comearam a irrigar extensas terras, produzindo muito
algodo. S que o volume de gua que chegava quele manancial se reduziu metade,
e o Mar de Aral, que tinha 80 mil km2 para se ter uma ideia, quase o dobro da rea
do Esprito Santo tambm se reduziu pela metade. Espcies de peixes desapareceram
e a atividade pesqueira, que era a principal daquela regio, acabou, o que aumentou a
mortalidade infantil. Enfim, essa deciso provocou severo impacto ambiental regio.
Por que isso foi possvel? Porque a sociedade sovitica no tinha informao, nem as
ferramentas democrticas para fazer isso. Todos sabem a luta democrtica que houve,
no Brasil, para comear a fazer a transposio de guas do rio So Francisco, o processo
acabou no Supremo Tribunal Federal. Ento, h transparncia, h fiscalizao, h o
Ministrio Pblico. A outorga que a ANA concede tem dezenas de condicionantes, e
Estudos Estratgicos
168 Instrumentos de Gesto das guas
hoje qualquer pessoa pode acionar o Ministrio Pblico e a Justia para fazer cumprir
a norma, que est l, que transparente e pblica.
Ento, o sistema de informaes existe, para que tudo o que fazem os rgos de gesto,
os Comits, seja totalmente transparente para a sociedade. Somos uma sociedade que
torna pblicos os dados de gua como nenhuma outra do mundo. Comprovam esse
fato as viagens efetuadas a vrios lugares do mundo para apresentar o que o Brasil faz,
muitas vezes ensejando o recebimento de congratulaes por essa situao.
O Sistema Nacional de Informaes sobre Recursos Hdricos (Snirh) tem vrios subsis-
temas, conforme as figuras seguintes. H o cadastro, em que todos os usurios devem se
cadastrar on-line, por meio dessa ferramenta. Os dados de outorga no Brasil so pbli-
cos. H a fiscalizao, cujos dados tambm so tornados pblicos. H a cobrana pelo
uso, sendo possvel entrar na pgina da ANA e saber quanto cada bacia est arrecadan-
do pelo instrumento e de que maneira feita a arrecadao. No suporte deciso,
demonstrado por que se outorga determinado volume de gua em determinado corpo
hdrico. A inspeo de barragens decorrente da Lei n 12.334/2010. J o cadastro de
poos interligado com o Servio Geolgico do Brasil (CPRM), havendo um sistema
especfico para os poos.
Recentemente, foi aprovada a Lei de Barragens. Na figura seguinte esto plotadas as 130
barragens mais importantes que a ANA fiscaliza.
Por fim, como pontos estratgicos na gesto de recursos hdricos no Pas, seriam neces-
srios mais Comits de Bacia Hidrogrfica. Todavia, no adianta sair criando CBHs,
pois antes preciso haver organizao da sociedade. Tambm preciso melhorar o
desempenho da aplicao dos recursos da cobrana e dar acesso a eles pelos usurios
privados. Em 2011, por exemplo, foram arrecadados R$ 50 milhes e aplicados apenas
R$ 19 milhes, dada a dificuldade burocrtica de aplicao desses recursos junto aos
municpios, nada diferente do que ocorre em todas as reas do governo.
Est-se tentando modernizar essa questo, fazendo-se aplicao plurianual e gerencia-
dora de projetos. preciso ainda, em algumas bacias, aumentar e corrigir os preos da
cobrana, mas isso no fcil: tem que haver mobilizao, articulao e convencimen-
to. A Lei das guas tambm precisa de uma viso para a Amaznia e de uma viso para
o Semirido, viso essa a ser debatida com a sociedade, pois a lei muito inteligente,
mas focada no Sul, Sudeste e Centro-Oeste do Pas. Quando se fala em Amaznia, no
d para falar em CBH, por conta da dimenso amaznica. Ento, so necessrios outros
tipos de abordagem.
H tambm que reforar o papel dos estados no Singreh. muito comum haver des-
continuidade poltica: muda o governador, muda tudo que o estado vinha fazendo. En-
to, a ANA trabalha um pacto de gesto com os estados. Tambm na definio do papel
dos municpios, preciso avanar mais, porque eles podem dar uma contribuio.
preciso descentralizar, dar maior responsabilidade de recursos a eles.
H problemas de representatividade nos CBHs. Muitos deles no tm a representao
forte que precisariam ter, mas isso carece de deciso poltica. Tambm necessrio
avanar na questo da infraestrutura da reservao de gua e da revitalizao. A entra
o Pagamento por Servios Ambientais (PSA), proposta de que o Deputado Arnaldo
Jardim Relator, tem uma grande contribuio a dar. Mais da metade dos problemas
de gua que existem no Brasil seriam resolvidos com o PSA. Quem usa, paga; quem
prov, recebe esses recursos.
Por fim, h ainda as outorgas diferenciadas, em que se poderia avanar mais, no futuro,
com outorgas de qualidade inferior e outorgas de qualidade superior.
Ao final da palestra, os senhores Deputados Inocncio Oliveira, Presidente do Cedes,
e Flix Mendona Jnior, Relator do estudo, fizeram observaes e perguntas ao pales-
trante, afirmando que a preservao das bacias ainda insuficiente no Pas e que h
necessidade de obras de saneamento bsico. Tambm estranharam os volumes de gua
consumidos por apenas uma empresa (a Codevasf) e a disparidade entre os valores ar-
recadados com a cobrana pelos recursos hdricos na Frana (US$ 6 bilhes/ano) e no
Brasil (R$ 140 milhes/ano).
Estudos Estratgicos
174 Instrumentos de Gesto das guas
Alm disso, expuseram sua opinio de que, da mesma forma que h integrao do sis-
tema eltrico brasileiro, deveria tambm haver integrao do sistema de guas, pois no
Norte h excesso e, no Nordeste, falta dgua. Assim, da mesma forma que o Programa
Luz para Todos, deveria haver um Programa gua para Todos, construindo-se aduto-
ras na zona rural para que o homem do campo tivesse os mesmos direitos e as mesmas
oportunidades daqueles que residem nas cidades e fazendo com que a gua seja um
direito de todos e um dever do Estado.
Por fim, perguntaram se existe compatibilizao entre o Sistema Nacional de Geren-
ciamento de Recursos Hdricos (Singreh) e o de Meio Ambiente (Sisnama), e como o
Congresso Nacional poderia ajudar na melhoria dos instrumentos de gesto das guas.
Sobre a Codevasf, o palestrante afirmou que, apenas em um projeto de irrigao, o
Jaba, em Minas Gerais, estimou-se que seriam consumidos cerca de 80 m3/s de gua,
mas hoje so usados de 10 a 12 m3/s, porque o projeto ainda no foi concludo e porque
h trinta anos se gastava o dobro de gua que hoje se gasta para irrigar a mesma rea,
em razo de avanos tecnolgicos e na gesto.
Quanto disparidade dos valores arrecadados na Frana e no Brasil, deve-se ao fato de
a lei francesa j ter quase cinquenta anos e o sistema brasileiro ser mais jovem, demo-
crtico e participativo que o francs.
Acerca da relao SNRH/Sisnama, o palestrante defendeu que existam as duas polticas
separadamente, porque a Lei de Recursos Hdricos uma lei democrtica nasceu no
Brasil democratizado, quando se estava no rebrotar da vida democrtica no Brasil , en-
quanto que a do Sisnama, que vem de 1981, uma lei ainda muito voltada ao comando
e controle, razo pela qual complicado oper-las conjuntamente. Mas necessrio
que eles tenham uma integrao muito grande, porque as duas polticas acabam inte-
ragindo muitas vezes.
Especificamente quanto aos instrumentos de gesto das guas, os Planos de Bacia que a
ANA faz, que consomem horas e horas dos tcnicos, em reunies e reunies e milhares
de quilmetros viajados, no vm tendo nenhum efeito, porque, no Brasil, perdeu-se
a capacidade de fazer planos que tenham viso multidisciplinar: o setor eltrico faz o
planejamento dele; o setor de transporte faz o seu; o setor agrcola faz outro, e um no
conversa com o outro. Um dos poucos planejamentos que existem no Brasil, em que se
preocupa com a totalidade do Pas, o da gua, porque todo setor usa gua. Qualquer
atividade econmica usa gua: para criar peixe precisa-se de gua; a hidrovia precisa de
gua; a energia eltrica, a cidade, a agricultura, e assim por diante.
Ento, preciso fazer com que esses Planos de Bacia por exemplo, o da margem di-
reita do Tocantins-Araguaia, que feito na bacia hidrogrfica tenham algum poder.
Creio que esse um dos aspectos em que se poderia tentar avanar, para que o Brasil
175
ao tema. O Comit estabelece de quem cobrar, como cobrar, quanto cobrar e como
aplicar os recursos arrecadados.
Os CBHs tambm decidem sobre os usos considerados de pouca expresso, ou seja, os
pequenos usurios. Estes, pelo seu porte, no esto sujeitos outorga de direito de uso
da gua e, por consequncia, tampouco esto sujeitos cobrana. Isso isenta da cobran-
a uma srie de pequenos usurios, principalmente do meio rural.
Um dos objetivos da cobrana estabelecidos por lei reconhecer a gua como bem eco-
nmico e dar ao usurio a indicao do seu real valor. Segundo uma das interpretaes
deste objetivo, em alguns mananciais onde existam conflitos pelo uso da gua, onde
haja disputa entre usos ou usurios da gua, onde haja demanda bem maior que a ofer-
ta, poderia ser aplicado um preo mais alto, que sinalizaria para o usurio a escassez do
recurso, sendo necessria uma reduo significativa dos usos a fim de que a demanda
possa se adequar oferta e disponibilidade de gua.
No o que acontece na maior parte dos casos, porque no Brasil, felizmente, no so
todos os rios que se encontram nessa condio, embora haja muitos casos assim. Porm,
na maior parte do Pas, os rios ainda no chegaram ao estgio de conflito pelo uso da
gua entre usos ou usurios, ou de situaes em que a demanda seja maior do que a
oferta, de tal modo que nem sempre necessrio implementar um sistema que atinja o
primeiro objetivo da cobrana.
Nesse caso, seria necessrio realmente um preo para sinalizar a escassez do recurso,
como so os preos encontrados no mercado normal de um bem qualquer. O preo,
por exemplo, de um carro do qual so fabricadas mil unidades por ano, evidentemente,
sair mais alto do que este mesmo carro quando so fabricadas 100 mil unidades por
ano. Um bem mais escasso tende a ser mais caro. Portanto, em situaes de muita
escassez, isso seria desejvel, e a lei permite ou faculta que os preos sejam mais altos,
para sinalizar a escassez e o real valor da gua, pelo menos naquele trecho de rio com
conflitos pelo seu uso. Mas isso, por enquanto, no tem ocorrido, cabendo reiterar que
este primeiro objetivo da cobrana no aplicvel em qualquer caso.
O segundo objetivo da cobrana o de incentivar a racionalizao pelo uso da gua,
para atender a dois princpios: o do poluidor-pagador e o do usurio-pagador. De acordo
com esse segundo objetivo, cobra-se por princpio, porque justo que quem utilize a
gua de algum manancial pague pelo menos um pouco, para que se sinta estimulado
a ter uma conduta mais racional em relao gua, para que faa um uso mais con-
trolado, mesmo em bacias ou trechos de rios em que a gua no seja to escassa assim.
importante que se faa a cobrana e que o usurio tenha esse estmulo pedaggico de
adotar uma atitude mais consciente em relao gua que usa.Nesse caso, os preos
no precisam ser to altos, pois o objetivo criar um incentivo racionalizao. Ento,
Estudos Estratgicos
178 Instrumentos de Gesto das guas
para atend-lo, os CBHs podem estabelecer um nvel de preos mais razovel, que no
necessariamente v provocar uma reduo significativa dos usos, mas criar um estmulo
racionalizao do uso da gua.
A cobrana, nesse primeiro momento, tem trazido esse incentivo. Em todas as bacias
em que h cobrana, alguns usurios importantes tm feito pedidos de reviso de suas
de outorgas para a ANA e para os rgos gestores estaduais. Uma vez que esto sujeitos
cobrana, podem reduzir um pouco a vazo outorgada, controlar um pouco mais o
uso, de tal maneira que paguem um pouco menos. E da se liberam vazes outorgadas
para outros usos, para as futuras geraes, o que muito importante.
O terceiro e ltimo objetivo da cobrana o de arrecadar recursos para custear a gesto
das guas na bacia hidrogrfica onde ela est implementada, de acordo com os progra-
mas de investimentos dos Planos de Recursos Hdricos, os chamados Planos de Bacia,
desenvolvidos e aprovados pelos prprios CBHs.
Um exemplo o Plano das Bacias Hidrogrficas dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundia,
de 2010 a 2020, concludo recentemente e aprovado pelos respectivos Comits PCJ.
Nesse Plano, h um extenso programa de investimentos, parte do qual ser custeado
pelos recursos arrecadados com a cobrana existente nessa bacia cobrana que iniciou
nas bacias PCJ em 2006.
Alm da aplicao dos recursos arrecadados nos programas de investimento dos planos,
existe tambm um limite de 7,5% dos recursos arrecadados que podem ser aplicados no
custeio das entidades do sistema de gesto da bacia. No caso, esse percentual tem sido
aplicado no custeio das chamadas Agncias de gua, as quais so os braos tcnicos dos
CBHs, que tm como uma de suas principais responsabilidades a aplicao ou desem-
bolso dos recursos arrecadados em aes de recuperao da bacia, de acordo com os
Planos de Aplicao aprovados pelo CBH.
Ento, em resumo, o conceito brasileiro de cobrana difere do de outros pases, embora
apresente semelhana com a experincia francesa. No Brasil, uma diferena fundamen-
tal diz respeito governana e governabilidade, pois a cobrana descentralizada e
participativa no mbito dos CBHs. Logo, no se pode afirmar que a cobrana um
imposto, ou uma taxa. Ela parte de baixo, da sociedade da bacia, objetivando, como j
visto, reconhecer a gua como um bem econmico, incentivar a racionalizao de seu
uso e obter recursos financeiros para parte das aes de gesto.
Diante do exposto at agora, os trs objetivos da cobrana no so aplicveis em todos
os lugares. O primeiro (gua como bem econmico) apenas se aplicaria em mananciais
mais crticos, porque, nesses casos, a gua tem, de fato, um valor de escassez. Os preos
ento seriam mais altos. Este objetivo ainda no foi implementado, at porque o estabe-
lecimento de tais preos depende de uma deciso dos CBHs, que nem sempre esto dis-
179
Em tons de azul esto representados os Comits de Bacias de rios afluentes desses grandes
rios. Nesse caso, so os CBHs estaduais que tm a responsabilidade de implementar e dis-
cutir as equaes e os preos, enquanto que os rgos gestores estaduais, como o DAEE,
em So Paulo, o IGAM, em Minas Gerais, e o INEA, no Rio de Janeiro, tm a atribuio
de boletar os usurios, arrecadar os recursos e repass-los para as respectivas Agncias de
gua. uma grande abrangncia, e existem outros CBHs em processo de implementa-
o da cobrana. um processo que tem se acelerado com o passar do tempo.
So oito comits interestaduais criados no Brasil, e os estaduais, hoje em dia, so mais de
170. Quer dizer, neste aspecto, tem-se um avano da Poltica Nacional de Recursos Hdri-
cos. As entidades delegatrias de funes de agncia de gua, criadas ou selecionadas para
os quatro comits interestaduais em que existe a cobrana, so: Agevap, no rio Paraba do
Estudos Estratgicos
182 Instrumentos de Gesto das guas
Sul; Fundao Agncia das Bacias PCJ, nos rios Piracicaba, Capivari e Jundia; a AGB
Peixe-Vivo, no rio So Francisco, e o Instituto Bioatlntica (Ibio), no rio Doce.
Cabe mencionar o exemplo das bacias PCJ, em que a cobrana teve incio em 2006. So
trs domnios da gua: o da Unio existem rios transfronteirios, nos quais a ANA tem o
poder de outorga , o de Minas Gerais, onde ficam as cabeceiras de alguns rios, e o do es-
tado de So Paulo. So, pois, trs diferentes legislaes. Conseguiu-se que os trs comits
funcionassem como se fossem apenas um, englobando diferentes interesses e legislaes
dos dois estados e da Unio. Assim, embora existam dois estados e a ANA, a cobrana est
implementada em toda a bacia com mecanismos e valores iguais, o que um avano.
No entanto, h problemas a enfrentar em aes futuras nessas bacias.Os regulamentos
de aplicao dos recursos das trs esferas ainda so distintos, o que diminui um pouco
o potencial de aplicao dos investimentos em aes prioritrias para despoluio e
recuperao da bacia. Alm disso, desde 2006, os preos no so corrigidos. Por conta
da inflao, com o passar do tempo, os preos na prtica vo diminuindo, e consequen-
temente tambm os recursos disponveis, no somente para a realizao dos investimen-
tos necessrios, mas tambm para o custeio da entidade delegatria.
A tabela seguinte mostra um quadro com os preos unitrios da cobrana nas diferen-
tes bacias onde ela est implementada. Em relao captao, um centavo por metro
cbico de gua um preo bastante baixo, existindo margem para aumento desses
valores. No caso da bacia do rio Doce, o Comit resolveu comear com preos maiores,
crescentes com o passar do tempo, tratando-se tambm de um avano importante.
A tabela seguinte mostra outro quadro que ilustra o que foi arrecadado pela ANA, em
2011 e 2012, nessas quatro bacias: no total, aproximadamente R$ 50 milhes, em 2011,
e R$ 60 milhes, em 2012. relativamente pouco, porque os preos so baixos e pre-
cisam de aumentos. Apesar de serem poucos, so recursos constantes e encontram-se
183
disposio dos Comits para que sejam aplicados de forma inteligente, principalmente
por meio da alavancagem de recursos de outras fontes. Os preos podem aumentar, mas
o importante que os recursos sejam aplicados com agilidade e inteligncia e possibili-
tem alavancar mais recursos para a bacia.
O Grfico 1 mostra a evoluo dos valores arrecadados desde o incio, mostrando que,
de 2003 para 2012, houve um salto considervel na arrecadao. No ano de 2012, em
mbito nacional, ou seja, incluindo Comits interestaduais e estaduais, pode-se chegar,
com a cobrana no Alto Tiet, prevista para o segundo semestre, a valores em torno de
R$ 140 milhes por ano, ou at mais do que isso.
Fazendo agora uma reflexo sobre o alcance dos objetivos da cobrana, vimos que,
quanto ao primeiro, pode-se afirmar que os CBHs, por enquanto, ainda no esto dis-
postos a considerar preos mais altos em trechos mais crticos, onde h conflitos.
Em relao ao segundo objetivo da cobrana (incentivo ao uso racional da gua), os
valores cobrados so baixos ainda, mas podem aumentar um pouco, pois existe margem
para isso, podendo causar maior estmulo reduo dos usos. Embora haja alguns casos
interessantes de reduo, sobretudo das outorgas, como no So Francisco, o estmulo
ainda baixo, pois os preos so propostos pelos CBHs mediante um processo de dis-
cusso em que vigora a premissa de no causar impacto financeiro significativo para
quem paga. Mas uma premissa que algumas vezes questionvel, pois nem sempre o
impacto realmente tem que ser insignificante. s vezes, um pequeno impacto interes-
sante, para que de fato possa haver algum real estmulo.
Por fim, quanto ao terceiro objetivo, a aplicao dos recursos tem sido demorada, o que
um problema e um dos gargalos que se vem enfrentando atualmente em relao
cobrana pelo uso da gua no Pas. necessrio maior agilidade por parte dos CBHs e
das entidades delegatrias de funes de agncia, para a aplicao dos recursos, evitan-
do-se questionamentos, principalmente por parte dos usurios pagadores, ao verem os
recursos ainda passando um tempo demasiadamente longo na conta dessas entidades.
A ANA vem desenvolvendo um trabalho junto s entidades delegatrias para formular e
desenvolver solues que agilizem o desembolso.
Cabe mencionar uma pesquisa, feita em 2011, junto aos usurios em cobrana nas
bacias PCJ e do Paraba do Sul. Aplicou-se um questionrio a esses usurios para saber
deles o que pensam sobre a poltica das guas, dos comits, da cobrana. Um dos re-
sultados foi que a cobrana ainda no um fator indutor significativo do uso racional
da gua. Foram apontados outros fatores, como: conscincia ambiental, melhoria no
processo produtivo, reduo de custos e marketing ambiental, conquista de mercados
interno e externo etc.
Ou seja, segundo a viso dos usurios, o que esto pagando no suficiente, em geral,
para que possam implementar alguma reduo em seus usos. mais uma sinalizao de
que, de fato, necessrio incentivar os comits a decidirem por preos um pouco mais
altos, pois isso algo que depende dos CBHs. Cabe incentiv-los a isso, mostrar-lhes tal
necessidade, embora o sucesso deste incentivo no venha a ser facilmente atingido, pois
os prprios usurios pagadores tm assento nos CBHs. Ningum gostaria de pagar mais,
isto uma realidade. Na medida em que o sistema for criando credibilidade, quando
os usurios ao longo do tempo forem percebendo os resultados, com as bacias sendo
despoludas, espera-se que a disposio a pagar tenda a aumentar. Tambm preciso
implementar mecanismos de correo automtica dos preos, em funo da inflao.
185
Neste aspecto, portanto, h duas medidas necessrias: deve haver aumento real de pre-
o e, a partir de agora, h que tentar convencer os CBHs a implementarem um meca-
nismo automtico de correo dos preos em decorrncia da inflao.
Outra questo diz respeito s reclamaes referentes ao excesso de burocracia relativo
aplicao dos recursos da cobrana, que aparecem com frequncia.Alm disso, os
usurios pagadores tambm deveriam ter direito de acesso aos recursos arrecadados.
Quem paga tambm deveria ser tomador dos recursos, evidentemente. Porm, aparen-
temente, ainda no h amparo legal que possibilite o acesso a esses recursos por parte de
tomadores privados. Portanto, acerca da aplicao dos recursos por parte das entidades
delegatrias, so necessrios: agilizao do desembolso; maior alavancagem de recursos
de outras fontes atravs da cobrana e acesso aos recursos pelo setor privado (por em-
presas com fins lucrativos). Por enquanto, apenas tomadores pblicos tm tido acesso
aos recursos, como, por exemplo, companhias de saneamento, empresas prestadoras de
servios de saneamento, prefeituras municipais etc.
Para agilizar a aplicao dos recursos, necessrio, em primeiro lugar, trabalhar com
Planos de Aplicao Plurianual (PAP).Trata-se de uma novidade desenvolvida pela
ANA, que vem sendo trabalhada junto s entidades delegatrias e comits. Isso pos-
sibilita s entidades, num primeiro momento, saber o que vo fazer com os recursos
num horizonte de trs a quatro anos, melhorando o planejamento para a aplicao dos
recursos e possibilitando que trabalhem com fluxo de caixa. Esse tipo de sistema entrou
em vigor em 2013.
Em segundo lugar, necessrio priorizar aes de gesto e planejamento (elaborao
de projetos e contratao de servios), em vez de obras, porque um projeto que custa
R$ 500 mil poderia alavancar R$ 20 milhes, por exemplo. Ento, em vez de se gastar
R$ 20 milhes dos recursos arrecadados com a cobrana numa obra, seria melhor
gastar R$ 500 mil em um projeto para, em seguida, captar os R$ 20 milhes em outra
fonte de recursos. Os Comits e as entidades delegatrias j esto priorizando as aes
de gesto e planejamento, investindo-se mais em projetos. Essa seria uma aplicao
mais inteligente dos recursos. Isso alavancagem: transformar R$ 1,00 em R$ 300,00.
A Agncia de gua, portanto, poderia se tornar um grande catalisador de investimen-
tos para a bacia hidrogrfica, atravs dos recursos arrecadados coma cobrana.
Em terceiro lugar, os CBHs e entidade delegatria deveriam priorizar a execuo direta
das aes, em vez do repasse dos recursos a tomadores. Quando se repassa um recurso
a tomadores de recursos, problemas podem ocorrer, pois nem sempre tm boa capaci-
dade de contratao e acompanhamento das aes. Logo, seria mais adequado que as
entidades delegatrias executassem as aes diretamente, tambm porque tm maior
flexibilidade e com regras de contratao, de acordo com a Lei n 10.881/2004, estabe-
lecidas pela prpria ANA. um regime mais flexvel, mais rpido.
Estudos Estratgicos
186 Instrumentos de Gesto das guas
e Velhas, em Minas Gerais, e de outros nos estados de So Paulo e Rio de Janeiro, por
exemplo. Alm disso, ao invs de comits de pequenas bacias hidrogrficas, deve-se bus-
car sempre a criao de estruturas maiores, com maior escala e poder de ao.
Acerca da questo da integrao das bacias do So Francisco, Parnaba e outras, como
ao para diminuir a falta dgua no Piau e no Semirido como um todo, o palestrante
ressaltou que o caminho crtico para essa problemtica, no s no Nordeste como em
outras reas, passa pelo fortalecimento das estruturas estaduais de gesto das guas.
Quando os rgos gestores estaduais estiverem bem equipados, com um nmero ra-
zovel de funcionrios concursados, com bons salrios, especializados, selecionados
mediante concurso pblico que exija uma boa qualificao, com uma boa estrutura
tcnica etc., isso de fato ser um grande passo para que se consiga avanar na questo
da gua no Nordeste e em outras reas.
Cita-se o exemplo do estado do Cear, que conseguiu investir, desde o final dos anos 1980,
principalmente nas capacidades humanas das suas instituies e, com isso, implementar
uma poltica sustentvel e perene, que, ao longo dos anos, foi obtendo cada vez mais sucesso.
Quando se dispe de pessoas, de uma equipe permanente, fixa, de bons tcnicos e gesto-
res capacitados, que vo permanecer no rgo bastante tempo, consegue-se ter condies
de falar em mais CBHs e de implementar a cobrana, polticas de acesso gua em pe-
quenas comunidades rurais, um bom sistema de administrao de outorga e de sistemas
de informaes, alm de uma srie de outras coisas. Possibilita-se que esse quadro tcnico
e gerencial dessas instituies, se disponvel, atue e viabilize todas essas estruturas.
Assim, pode-se pensar em transposio apenas com estruturas estaduais fortes, com
autonomia administrativa e financeira, com bons tcnicos e bons salrios, incentivados
a permanecer nessas instituies em todas as suas carreiras. Sem isso, no adiantar
muito falar em meios, comits, transposies e outras coisas, como sobre a relao com
o governo federal e com a ANA.
Muitas vezes, a relao da ANA ou de algum outro rgo federal com essas instituies
em certos estados se v prejudicada em funo dessa carncia institucional. s vezes,
compra-se um equipamento, mas no se consegue fazer com que entre em operao,
devido falta de tcnicos. A discusso da transposio do So Francisco e do Paranaba
para outras bacias teria mais relevo, mais qualidade e maiores consequncias se a base
institucional fosse fortalecida nos estados.
Questionado de que no haver benefcios para o Nordeste pelo fato de que o valor
da cobrana ser tanto maior quanto mais escassa for a gua, o palestrante admitiu
que nem sempre esse modelo adequado. Dependendo da regio, os usurios ou
empreendedores ali instalados como ocorre no Cear, por exemplo podem ter
capacidade de pagamento dessa cobrana ou no. Isso vai depender de estudos de
Estudos Estratgicos
190 Instrumentos de Gesto das guas
impacto sobre usurios caractersticos, que a ANA sempre faz, para apoiar os comits
nos processos de implementao da cobrana. Portanto, nem sempre o preo pode
estar vinculado escassez relativa do recurso; em algumas ocasies, sim, e em outras,
no, dependendo da regio.
No Nordeste, por exemplo, h vrias regies de maior riqueza, em que h uso intensivo
da gua. Talvez nessas regies seja adequado o modelo, porque h, naqueles trechos espe-
cficos, usurios com grande capacidade de pagamento. Em outros trechos, no: a gua
escassa, e os usurios no tm essa capacidade de pagamento. Portanto, aplicar um preo
alto iria lev-los falncia, e esse no o objetivo do sistema de cobrana. Ento, durante
o processo de implementao, durante a discusso que ocorre nos CBHs, essas questes
tcnicas so levadas em considerao. Esses estudos so colocados mesa para subsidiar a
deciso a ser tomada nas negociaes que so travadas no mbito do Comit.
Os prprios usurios pagadores participam do processo, pois tm assento no comit.
Eles podem apresentar tambm seus prprios estudos, seus prprios nmeros acerca de
possveis impactos, de acordo com diferentes cenrios de preos, que so apresentados
durante as discusses. Como os usurios participam desse processo, muito difcil que
um Comit chegue concluso por um preo unitrio que seja excessivo, algo que leve
o usurio a perder competitividade.
Para a criao do Comit, o primeiro ponto a ser visto real necessidade de sua criao.
Tal necessidade passa pela existncia de diversos conflitos pelo uso da gua ao longo da
bacia, pois a principal funo de um comit arbitr-los. Portanto, caso existam confli-
tos significativos e que no sejam pontuais, a criao do comit da bacia poder trazer
os benefcios que se espera. A partir dessa necessidade, ocorrem negociaes polticas
prvias na regio, sobretudo entre os estados onde aquela bacia est situada. A ANA
promove estmulo e apoio a tais iniciativas e negociaes. Depois desse processo, ocorre
a criao do CBH, pelo Presidente da Repblica, mediante um decreto presidencial.
Criado o comit, estabelecida sua diretoria provisria, formada por representantes
dos rgos pblicos ligados ao gerenciamento das guas nos estados onde a bacia se
situa, com o apoio da ANA e dos estados, visando criar um processo de mobilizao da
bacia, de comunicao, para explicar o que o comit e para incentivar as pessoas, aos
poucos, a se tornarem interessadas em se candidatar a membros pessoas da sociedade
civil, do poder pblico e dos usurios pagadores. feita uma ampla campanha de di-
vulgao, de mobilizao da bacia etc.
Depois, comea um processo de eleio dos membros que ocuparo assentos no plen-
rio do CBH, com o apoio da ANA e dos estados tambm, com ampla divulgao.En-
to, as pessoas se candidatam e feito um processo seletivo democrtico para estabele-
191
cer quem sero os ocupantes de cada segmento, de cada uma das vagas do Comit. Por
exemplo, no Comit do So Francisco, so 59 assentos.
H um nmero fixo para os usurios dos setores de saneamento, irrigao e in-
dstria , um nmero fixo para as prefeituras municipais, para os rgos pblicos
estaduais, para a sociedade civil organizada, na rea de ensino e pesquisa e at para
comunidades indgenas. O sistema feito de tal maneira que os diferentes candidatos
de cada um desses segmentos passem por um processo eleitoral no mbito dos pr-
prios segmentos, para o estabelecimento de seus representantes.
formado, ento, o plenrio, renovado de acordo com o regimento interno posterior-
mente aprovado pelo prprio CBH. H CBHs cujo regimento determina que o man-
dato dure dois anos, outros determinam que dure quatro anos etc. Cada um determina
um perodo de mandato distinto. O poder pblico federal tambm tem assento nos co-
mits interestaduais. Nos Comits de Bacias estaduais so os rgos pblicos estaduais
que neles tm assento.
Com relao fiscalizao da aplicao dos recursos, efetuada de diversas formas
pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU), pela Controladoria Geral da Unio (CGU),
por mecanismos de controle interno etc. A prpria auditoria da ANA tambm participa
da fiscalizao. H um controle tradicional do desembolso dos recursos pblicos no
caso das entidades delegatrias de funes de agncia de gua.
Quanto s contrataes, a Lei n 10.881/2004 possibilitou que a ANA estabelecesse os
procedimentos de contrataes de bens e servios e pessoal das entidades delegatrias
de funes de Agncia de gua, e ela o fez, editando as Resolues 306/552/2011.
Quando as contrataes so diretas, essas entidades seguem essa resoluo, e no a Lei
n 8.666/1993. No entanto, quando existe um tomador do recurso, ou seja, quando a en-
tidade delegatria o repassa a uma prefeitura, por exemplo, para fazer contrataes para
uma obra de estao de tratamento de esgoto, ela ter de aplicar a Lei de Licitaes. O
mesmo ocorre se h repasse, por exemplo, para a Sabesp, a Copasa ou a Embasa.
Para que uma Agncia possa repassar recursos para tomadores privados, deve ha-
ver pelo menos um processo seletivo com ampla concorrncia, respeitando-se a Lei
n 8.666/1993. Como ainda h dvida sobre esse assunto, seria necessria uma nova lei
que permitisse, de forma clara, o repasse desses recursos a entidades com fins lucrativos
e facultasse ANA, por exemplo, regulamentar as regras para o desembolso e a aplica-
o desses recursos tambm para usurios privados.
Estudos Estratgicos
192 Instrumentos de Gesto das guas
Uma das questes importantes no s olhar o uso, mas ver o quanto de gua se dispe
no Brasil. A figura seguinte tenta mostrar justamente os aspectos quantitativos dos vrios
rios do territrio nacional, sendo que as reas vermelhas e em cores mais laranjas so as
com uso expressivo em relao gua. Por exemplo, na Amaznia est tudo azul, porque
tem pouco uso e muita gua, uma situao tranquila. J os rios vermelhos so justamente
os que tm uso intensivo de gua. Em destaque, por exemplo, o Nordeste, a Regio Metro-
politana de So Paulo e o Sul do Pas, sendo que este ltimo concentra boa parte do uso
da gua para a irrigao de arroz, principalmente no Rio Grande do Sul.
Estudos Estratgicos
194 Instrumentos de Gesto das guas
Alm dos quantitativos, outro desafio garantir a qualidade de gua, conforme a figura
seguinte. Novamente, a cor azul representa os rios que tm boa qualidade de gua e,
em vermelho, os rios muito impactados pela carga de esgoto. No litoral, nas Regies
Metropolitanas de So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte e Curitiba, e no Nordeste
tambm, h reas que tm baixo tratamento de esgoto, com impacto sobre a qualidade
de gua. O Pas, de forma geral, tem qualidade de gua azul e verde, tima e boa, mas
h problemas a serem enfrentados.
195
Figura 3. Mapa com relao entre carga orgnica lanada e carga assimilvel.
Outro problema, mostrado na figura seguinte, diz respeito ocorrncia anual de even-
tos hidrolgicos crticos. Todas essas informaes fazem parte da publicao anual da
ANA, chamada Relatrio de Conjuntura, que mostra a situao, a evoluo do uso das
guas e os eventos hidrolgicos crticos. A publicao aqui apresentada refere-se a 2011
e mostra as reas que tiveram problemas de cheias e inundaes naquele ano, que so
os pontinhos azuis nela mostrados.
Foram 754 municpios atingidos por enchentes, entre os quais, Palmares/PE, regio
serrana do Rio de Janeiro, Itaja e Blumenau/SC. H uma concentrao de eventos no
Sul do Pas, mas tambm no litoral de Alagoas e Pernambuco.
Estudos Estratgicos
196 Instrumentos de Gesto das guas
A legislao brasileira tambm coloca o desafio de fazer a gesto integrada das guas.
De acordo com a Constituio Federal, a gua um bem de domnio pblico e a gesto
dos recursos hdricos compartilhada. Ento, a gesto no uma responsabilidade ape-
nas da ANA, ela tambm dividida com os estados, nos rios que so da sua dominiali-
dade. Um rio que nasce e chega a outro rio dentro do mesmo Estado um rio estadual.
Por outro lado, um rio que nasce em um Estado e sua foz fica em outro Estado, ou seja,
que atravessa dois Estados, um rio federal, em que a ANA, por exemplo, tem o poder
de outorgar o direito de uso de suas guas
Estudos Estratgicos
198 Instrumentos de Gesto das guas
A figura seguinte esquematiza o objetivo dos Planos de Recursos Hdricos. Existe uma
realidade atual e se deseja outra, que seja normalmente melhor, com gua em qualidade
e quantidade que possa atender populao, em que mais esgotos sejam tratados, em
que se tenha recuperao das matas ciliares, em que se tenha garantia, se for uma rea
seca, de que vai haver gua potvel para as pessoas. O Plano acaba sendo um espao para
Estudos Estratgicos
200 Instrumentos de Gesto das guas
compatibilizar a realidade que se quer com a existente. Ento, ele envolve necessidades e
desejos. De forma realista, os Planos de Recursos Hdricos tm que ter o p no cho e
dizer o que possvel fazer.
A Agncia de gua uma entidade tcnica que apoia o Comit de Bacia, mas, no
Brasil, ainda h poucas delas. As agncias so mantidas com recursos da cobrana e,
como esta existe em poucas bacias, poucos Comits de Bacia tm essa Agncia.
Estudos Estratgicos
202 Instrumentos de Gesto das guas
A ANA tem feito Planos ao nvel de bacias hidrogrficas, o que um desafio muito
grande. Esses estudos foram priorizados em bacias onde existia comprometimento dos
recursos hdricos e conflitos instalados. O primeiro elaborado pela Agncia foi o Plano
da Bacia do So Francisco, em 2006, justamente na poca em que se discutiam ques-
tes como a transposio e a revitalizao da bacia do So Francisco.
Outra questo que muitas vezes as pessoas no entendem por que foram feitos Planos
na regio amaznica, na bacia do Tocantins, que so regies onde ainda no existem
esses conflitos to declarados, onde a populao esparsa, onde h baixa densidade
Estudos Estratgicos
204 Instrumentos de Gesto das guas
Muitas vezes, as pessoas pensam s na gua superficial, mas a gua subterrnea tam-
bm muito importante. Ento, aquela gua que cai na bacia escoa superficialmente
e vai para o rio, mas existe a gua que infiltra o solo. a chamada gua subterrnea
ou lenol subterrneo, lenol fretico. Essa gua chega ao lenol e depois alcana o
rio.Em Braslia, por exemplo, mesmo no perodo de seca, existem muitos rios. Mesmo
que h 30, 40, 50, 60 dias no chova, podem-se ver os rios com gua. Esta nada mais
205
do que a gua que infiltrou, alcanou o lenol e retornou ao rio. Ou seja, a bacia hidro-
grfica inclui a gua superficial e a subterrnea conjuntamente.
A Figura 12 mostra a experincia da ANA, que, iniciou seus trabalhos em 2001. A pri-
meira experincia foi o trabalho na bacia do So Francisco, em azul, com 640 mil km2
e trs milhes de habitantes. Depois vieram outras bacias, como Guandu, Tocantins-
-Araguaia, Doce, Verde Grande e Amazonas. Enfim, foi coberta uma grande regio,
que representa boa parte do Pas.
Outra varivel que se tem incorporado, mais recentemente, aos Planos de Recursos H-
dricos, alm do crescimento da demanda, a questo das mudanas climticas. Elas, em
tese, no afetam a demanda podem at afet-la , mas tm impacto muito grande sobre a
disponibilidade de gua. Anteriormente, eram feitos cenrios em que a demanda crescia e
a disponibilidade de gua continuava a mesma. Hoje so avaliados cenrios que preveem a
possibilidade de aumento e/ou diminuio da gua disponvel conforme os resultados dos
modelos de previso climtica. Essas anlises permitem que a gesto de recursos hdricos
se antecipe a conflitos pela incorporao das mudanas climticas nesses estudos.
Conhecendo, por fim, os problemas de hoje e os potenciais do futuro, so propostas
aes para evit-los ou minimiz-los. Essa a ltima etapa, de diretrizes e programas.
Ou seja, elaborados o diagnstico e o prognstico, formula-se o Plano, cuja parte mais
importante, exatamente, definir as prioridades, os objetivos e as diretrizes. Alm disso,
constri-se um banco de dados. Todas as informaes sobre geologia, disponibilidade
de gua, clima, vegetao, populao, que so produzidas no Plano, vm compor esse
sistema de informaes, um banco de dados que serve para organizar as informaes
sobre a bacia, conforme a figura seguinte.
Estudos Estratgicos
208 Instrumentos de Gesto das guas
Alm disso, cabe destacar que os Planos so conduzidos por meio de processos par-
ticipativos. Em cada uma dessas etapas, a ANA tem adotado a estratgia de realizar
reunies pblicas, em que so apresentados para a populao da bacia os resultados
produzidos dentro do Plano e tambm disponibilizados os documentos. Ademais, a
elaborao do Plano normalmente acompanhada pelo Comit de Bacia, porque este,
ao final, tem a responsabilidade de aprov-lo. Por isso, o Comit de Bacia envolvido
desde o comeo do processo.
Quanto ao tempo necessrio para elaborar o Plano, como no se trata de um trabalho
trivial, normalmente levam-se entre trs e quatro anos. Esse tempo prolongado, por-
que o primeiro ano utilizado para elaborar o termo de referncia, discutindo-se qual
vai ser o contedo do Plano com o Comit de Bacia. Alm disso, necessrio o processo
licitatrio e a posterior emisso da ordem de servio normalmente. Depois, os servios
so executados em um ano e meio a dois anos e meio, e a discusso e aprovao levam
mais seis meses.
Como resultado final no Plano, o mais importante ter clareza do que preciso fazer.
Essa a resposta que se quer do Plano. A indicao das aes necessrias realizada
por meio da definio de programas e diretrizes que orientam a aplicao dos outros
instrumentos de gesto.
209
O Plano, assim como num Plano Plurianual (PPA) de governo, apresenta programa de
investimentos com aes de curto, mdio e longo prazos. A ANA tem estruturado esse
programa de investimentos em trs componentes.
O componente A, no estrutural, voltado para a gesto de recursos hdricos, para a
estruturao dos rgos gestores e dos Comits, bem como a aplicao dos instrumen-
tos de gesto.
O componente B normalmente o componente mais caro, pois envolve obras. Um Pla-
no de Recursos Hdricos que indique problemas de falta dgua, por exemplo, precisa
prever a construo de barragens. Se preciso construir uma estao de tratamento de
esgoto para melhorar a qualidade da gua do rio, os investimentos vo estar nele tam-
bm. Todas as obras civis, a parte chamada de estrutural, integram esse componente.
Existe ainda o componente C, no estrutural, utilizado para preencher as lacunas de co-
nhecimento que subsidiam a gesto de recursos hdricos, como no caso da deficincia de
monitoramento hidrolgico ou de conhecimento do impacto das mudanas climticas.
Isso decorre do fato de que muitas vezes no se consegue fazer esses estudos durante a
elaborao do Plano, a se prev a realizao desse estudo especfico posteriormente.
Para que o Plano no seja terico, mas realista, so identificadas fontes de recursos e
atores para a execuo das aes propostas. Ento, para todas as aes do Plano que
envolvam custos, so verificados os PPAs dos governos federal e estaduais, para saber se
existem recursos disponveis para essas aes, sendo feitas recomendaes aos setores
usurios, objetivando o uso mltiplo dos recursos hdricos.
Antes do ano 2000, tinha-se uma viso de Planos de Recursos Hdricos burocrticos,
enciclopdicos, que quase ningum lia. A gesto era baseada em obras, se era preciso
construir uma barragem, uma adutora, uma estao de tratamento de esgoto, por exem-
plo. No era preciso organizar os usurios ou capacitar a sociedade civil.Essas questes
surgiram na Lei n 9.433/1997, que prev a participao pblica. Ento, os Planos, a par-
tir dela, passaram a ter um carter mais sistmico e integrador, no mais a viso setorial
apenas de um aproveitamento.
o que se est tentando fazer, que os Planos sejam instrumentos efetivos para a toma-
da de deciso, que tenham capacidade de comunicao com a sociedade. s vezes, as
discusses relativas a um Plano so muito tcnicas, mas sempre se elabora uma publi-
cao mais simples, folhetos para comunicar melhor essa questo da gesto de recursos
hdricos para a sociedade.
Outro aspecto tambm importante sobre os Planos de Recursos Hdricos que eles
sejam adaptativos, sejam revistos a cada cinco ou seis anos, de modo que no se tornem
Estudos Estratgicos
210 Instrumentos de Gesto das guas
Fonte: Agncia Nacional de guas Material para divulgao do Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica
do Rio Paranaba.
INSTRUMENTOS DE
GESTO DAS GUAS54
Percy Soares Neto
Coordenador da Rede de Recursos Hdricos e Analista Snior
da Confederao Nacional da Indstria (CNI)
mo, por algum motivo, no andou, e a ANA foi criada, formatando-se uma nova confi-
gurao no mbito dos recursos hdricos, com uma forte agncia para gesto das guas
no mbito do governo federal e sem uma regulamentao especfica para as agncias e
entidades delegatrias.
Nas discusses do Sistema, passou-se a perceber que havia um buraco na concepo
que vinha da Lei n 9.433/1997, que foi sanado por esta Casa com a Lei n 10.881/2004,
que criou a figura das entidades delegatrias das funes de Agncia de Bacia e a figura
dos contratos de gesto. Isso complementou, mais ou menos, o quadro geral do arca-
bouo legal que orienta a PNRH. Alguns decretos foram editados, mas os marcos de
referncia foram a Lei n 9.433/1997 (a Lei das guas), a Lei n 9.984/2000 (que criou a
ANA) e a Lei n 10.881/2004 (que criou os contratos de gesto com entidades delegat-
rias das funes de Agncia de Bacia).
Isso posto, algumas competncias novas foram atribudas ANA, especificamente a
regulao das obras de infraestrutura para irrigao, dos permetros pblicos de irri-
gao, o que acabou se traduzindo, por exemplo, na funo reguladora do Projeto de
Integrao do So Francisco.
A viso do setor industrial e, um pouco, a resposta da consulta pblica feita pelo CEDES
mostram que a funo de regular que tem esta Casa deveria ser complementada com a
funo de fiscalizao sobre o Executivo. Alguns dficits de implementao da PNRH
no demandariam mais regulao, mas sim uma cobrana mais firme desta Casa sobre a
implementao dos dispositivos que j esto postos no arcabouo legal citado.
Com relao CNI, h 27 federaes, SESI, SENAI, IEL e um conjunto de sindicatos
empresariais em sua base de representao. A CNI tem um conjunto de unidades te-
mticas, entre as quais a Gerncia de Meio Ambiente e Sustentabilidade, que serve aos
Conselhos Temticos de Meio Ambiente da indstria; o Conselho da CNI COEMA ,
que trata das temticas de sustentabilidade e meio ambiente, entre as quais a gua, e esse
Conselho se organiza em trs Conselhos Regionais Nordeste, Centro-Norte e Sul-Su-
deste, conforme a Figura 1. Esses conselhos so formados pelas federaes de indstrias e
pelos empresrios desses estados, que se renem sistematicamente para pautar esse tema.
Por bvio, ou por contingncia, a prxima reunio do Conselho Temtico da Regio Sul-
-Sudeste tratar do tema gua, em face do problema da escassez hdrica nessa regio.
Estudos Estratgicos
216 Instrumentos de Gesto das guas
Fonte: GEMAS/DRI/CNI.
Na viso da indstria, a contrapartida da gesto das guas ao setor usurio que uma
boa gesto possa reduzir custos, conferir maior segurana e menor risco. Se a poltica
no est entregando isso ao setor usurio, uma crtica a ser feita. A indstria espera
poder captar uma gua de melhor qualidade, para reduzir seu custo de tratamento,
captando-a segundo a outorga legalmente estabelecida e reduzindo situaes de risco
de desabastecimento ou de alguma contaminao mais grave. Alm disso, a CNI tam-
bm entende que a PNRH tem um papel fundamental nas propostas de adaptao s
mudanas do clima.
O Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (Singreh) deveria de-
finir critrios claros, transparentes e que promovessem uma alocao tima da gua.
Independentemente da funo ambiental que a gua tem, atendida aquela necessria
para manter o meio ambiente, o excedente tem que ter critrios claros e objetivos para
maximizar os benefcios socioeconmicos na regio. Se se tem 1 m3 de gua a mais do
que o exigido pela conservao do ambiente, onde se vai alocar esse recurso? Quais os
critrios a serem usados para aloc-lo?
A maximizao dos benefcios socioeconmicos fundamental como critrio de refe-
rncia para a alocao de gua. Quer dizer, respeitado o limite de conservao ambien-
tal, esses critrios tm que ser claros, objetivos e transparentes, para que se possa, ento,
usar esse bem precioso para gerar melhor benefcio socioeconmico.
O setor industrial trabalha com o tema dos recursos hdricos a partir da estrutura do
Singreh, que tem um Conselho Nacional (CNRH) e Conselhos Estaduais de Recur-
sos Hdricos (CERHs), alm dos Comits de Bacia Hidrogrficas (CBHs), conforme
mostrado na prxima figura. A indstria tem representantes em todos esses fruns. O
trabalho que se realiza tentar fazer esses representantes se encontrarem, falarem a
mesma lngua, possibilitando observar a Poltica a partir de contatos com os diversos re-
presentantes da indstria, desde o que est na base, participando do Comit de Bacia do
rio de domnio do Estado, at os representantes da indstria nos Conselhos Estaduais e
Nacional, dando uma viso integral do Sistema. Ou seja, o objetivo fazer a informa-
o circular, criar quadros de referncia comuns e fazer um setor proativo.
Estudos Estratgicos
218 Instrumentos de Gesto das guas
Fonte: GEMAS/DRI/CNI.
219
Quanto agenda da CNI, a cobrana pelo uso da gua um instrumento que provoca
muito ateno do setor industrial, em especial quanto a um conjunto de iniciativas de
reviso dos valores cobrados, inaugurado em dezembro de 2013. As propostas esto no
CNRH e incluem tambm a criao de novos parmetros e o avano da implemen-
tao da cobrana. Est na agenda da CNI uma proposta para otimizar esse instru-
mento, o que dar a oportunidade de sua regulamentao. Quando se elaborou a Lei
n 9.433/1997, talvez a regulamentao do instrumento da cobrana pelo uso da gua
tenha sido muito baseada em procedimentos, e no no instrumento em si.
Outros pontos que a CNI entende merecerem maior ateno so a consolidao dos
CBHs e a relao entre eles, a ANA e as entidades delegatrias, que hoje no harmni-
ca, e ainda est sendo construda. Talvez haja necessidade de uma definio mais clara
desses papis, seja por meio de regulao legislativa, seja mediante regulamentao na
esfera administrativa.
O setor de usurios entende que essa relao na base do Sistema necessita ser mais harm-
nica. H ainda alguns conflitos, de Comits que querem se colocar como entes tcnicos e
de entidades delegatrias resistentes a esses Comits, que respondem ao Comit e ANA
ao mesmo tempo. Portanto, h a necessidade de um olhar mais acurado para essa relao.
Outros itens da agenda da CNI dizem respeito a uma parceria com a Universidade de So
Paulo para capacitao, a uma sistemtica de atualizao de cadastro de todos os usurios
que representam a indstria no Singreh, ao acompanhamento dos estudos tcnicos que
o governo vem fazendo, incluindo este do Cedes, bem como das resolues do CNRH.
A questo de reas costeiras tambm importante, na perspectiva da indstria. Talvez
ela tambm possa ser outro objeto de regulamentao, para que a PNRH, a Poltica
Nacional do Meio Ambiente e o gerenciamento costeiro se articulem e se harmonizem
como polticas pblicas, mapeando-se algumas zonas de sobreposio e algumas lacu-
nas, para complementar a regulao.
Quanto ao enquadramento dos cursos dgua, que outro instrumento da PNRH, ain-
da pouco aplicado, pouco implementado. A sensao que se tem de que ainda no se
sabe qual a necessidade para melhor regulamentar esse instrumento, porque ele no
tem sido usado na prtica. Ento, ser que ele precisa ser mais ou menos regulamenta-
do? Ainda no se tem uma resposta, pelo menos na perspectiva da CNI.
Outra questo importante, que merece ateno, o modelo de gesto do Projeto de
Integrao do So Francisco, uma das obras mais significativas de infraestrutura deste
Pas. A questo central no fazer a obra, mas como ser a sua gesto, como se dis-
tribuir essa gua alocada e quanto se cobrar por ela. Assim, alm do andamento da
obra, que estratgico para a regio Nordeste, fundamental dar ateno ao modelo
de gesto que ser adotado para alocao dessa gua. Como um volume significativo
221
gasto s podem ser alterados por legislao especfica, da uma boa oportunidade para
o Legislativo atuar.
Outra fragilidade que se v no Singreh que h uma limitao na Lei das guas de
que apenas 7,5% do total do recurso arrecadado sejam aplicados em gesto, e o restante,
92,5%, em investimento. O que se tem verificado no mbito das agncias delegatrias
que esses 7,5% tm sido insuficientes para a manuteno delas. Volta-se, ento, ob-
servao anterior sobre a necessidade de anlise integral do Sistema. Mas no se pode
esquecer que a arrecadao nos CBHs no considera o pagamento pelo uso da gua do
setor eltrico. Ento, est-se fazendo uma conta sem um dos principais pagadores, que
direciona essa receita integralmente para a Unio.
Na prtica, quatro setores pagam a gua: o setor eltrico, o de saneamento, o de irriga-
o e o da indstria. O setor eltrico tem o seu percentual de pagamento fixado em lei,
mas efetua o repasse integral para a tarifa. O setor da irrigao, no mbito dos CBHs,
vem pagando, em geral, 40 vezes menos que a indstria. Da, a conta sobra, no mbito
da bacia, para a indstria e o setor de saneamento, mas o dinheiro s aplicado neste
ltimo, porque so companhias pblicas. Ento, nessa conta, a indstria a nica que
entra com a fragilidade de o pagamento ser definido por um Comit, com o recurso
sendo aplicado, na maioria das vezes, integralmente no setor de saneamento.
Os caminhos apontados pela CNI levam em conta vrios cenrios. No primeiro, in-
cluem-se critrios objetivos para a instituio da cobrana e a instrumentalizao da
aplicao dos recursos (fundo e crditos). Ento, alm de se fixarem critrios claros e
objetivos para definir o valor, h necessidade de se formar um fundo e de um meca-
nismo de crdito. Diz a Lei n 9.433/1997: A aplicao dos recursos da cobrana pelo
uso da gua se dar a fundo perdido em casos excepcionais. Hoje, 100% dos recursos
arrecadados pela cobrana do uso da gua so aplicados a fundo perdido, ou seja, a
excepcionalidade da lei virou regra.
A partir desse cenrio, mais bsico, os outros vo extrapolando, at uma proposta de
reviso integral do Sistema, no que se refere arrecadao e administrao dos recursos
da cobrana, sistema de concesso, redefinio da ANA enquanto agncia regulatria
etc. A CNI entende que, desses cenrios, o primeiro j proporcionaria um avano signi-
ficativo e necessrio para o momento no Pas.
Mas j h avanos importantes. Algumas pessoas dizem que no existe a consolidao
dos CBHs, mas j h 170 deles. O que no h so as condies objetivas para que esses
Comits exeram sua funo. Alm disso, a ANA tem um quadro tcnico de excelncia
e um programa, que a indstria entende como muito feliz, de apoio estruturao dos
rgos estaduais o chamado Progesto que o que o setor industrial precisa, pois
quanto mais bem organizado o governo, melhor a interlocuo com ele. O pior cenrio
Estudos Estratgicos
224 Instrumentos de Gesto das guas
para a CNI uma lei sem um sistema pblico de gesto forte, que possa responder por
ela, pois a fica-se merc de diversas interpretaes.
Outro avano muito importante diz respeito s iniciativas de monitoramento da quali-
dade da gua e divulgao das informaes tcnicas, o Sistema Nacional de Informa-
o de Recursos Hdricos (Snirh), muito boas, qualificadas e disponveis na Internet. E,
mesmo que ainda com um dficit muito grande, vem-se fazendo muito investimento na
rea de saneamento neste Pas. Depois da queda do Planasa, ficou um enorme passivo
que, apesar dos investimentos, ainda no foi recuperado.
Entre os desafios urgentes, inclui-se corrigir a aplicao dos recursos a fundo perdido. A
CNI entende que sria a questo de a Lei das guas ter tratado esse tipo de aplicao
como exceo e ela ter virado regra. Outro desafio permitir o acesso do setor privado ao
recurso para incentivo ao uso racional da gua. Se todos os setores contribuem, justo que
todos possam acessar esses recursos para seus investimentos em eficincia no uso da gua.
H tambm a necessidade urgente de qualificao dos Planos de Recursos Hdricos, que,
hoje, tm sido o muro das lamentaes das bacias hidrogrficas. Tudo o que no se fez na
bacia vira Plano de Recursos Hdricos e, a, as necessidades de investimento so enormes.
preciso ainda qualificar a informao hidrolgica, mesmo com os avanos existentes.
E uma coisa da qual se ressente muito o setor industrial que h muita informao acerca
da presso dele sobre os recursos hdricos, mas muito poucos dados sobre a indisponibili-
dade qualitativa e quantitativa de gua em relao ao mesmo setor. Quer dizer, o quanto
a indstria tem que gastar mais para pr-tratar a gua, o quanto ele tem de gastar a mais
para reservar gua para conviver com o risco decorrente do dficit de gesto etc.
Deveria ainda haver uma definio clara de atribuies e procedimentos para a se-
gurana jurdica dos empreendimentos, principalmente no mbito dos CBHs. Alguns
Comits ainda se intitulam como ONGs ambientalistas e muito fiscalizadores, e no
como rgos de gesto.
E, voltando ao caso das infraestruturas hdricas que atendem aos mltiplos usos da gua,
o Pas tem um conjunto delas, o que um objetivo da PNRH, mas que no tm seus mo-
delos de gesto bem regulamentados. Eles acabam sendo regulamentados caso a caso: s
vezes, o Dnocs que opera essas infraestruturas, s vezes a Sudene ou a Codevasf. No
existe uma regra geral sobre como operar essas infraestruturas, mas a PNRH empresta
princpios, diretrizes e objetivos que poderiam ser interessantes insumos para um desenho
ou, pelo menos, para uma macrorregulamentao desses modelos de gesto, at porque
muitas dessas infraestruturas, caso fossem definidos critrios claros de subsdio do Ora-
mento Geral da Unio, poderiam ser operadas pela iniciativa privada.
225
com representantes do setor hidreltrico, foi ao CBH e fez uma discusso madura, por
que se contra, por que se a favor, em vista dos cenrios e das alternativas.
Havia um conflito de uso da gua na bacia do rio So Marcos entre a UHE Batalha e os
irrigantes. No caso, o debate no mbito do Comit gerou um texto do Plano que dizia:
a discusso de pequenas centrais hidreltricas deve ser objeto de anlise. Ou seja, no era
uma posio contrria. Vamos separar isso e vamos dizer que, quando houver um pedido
para aproveitamento de gua para pequenas centrais hidreltricas nessa bacia, deve haver
um estudo aprofundado da Agncia Nacional de guas, talvez uma avaliao ambiental
integrada, para analisar os efeitos sinrgicos e cumulativos dos empreendimentos.
O Comit manifestou-se por meio do instrumento que ele tinha, que era o Plano de
Bacia. A lei atribui competncia a ele para aprovar esse instrumento. O que se discute
que alguns CBHs so institudos e no ganham uma Agncia tcnica para secretari-los.
Forma-se um frum colegiado e poltico, os setores se fazem nele representar, mas ele no
tem a funo tcnica de fazer e de desenvolver estudos. Cria-se esse Comit, mas no se
cria a estrutura tcnica, que seriam as Agncias de gua, para darem suporte ao trabalho
desse Comit. Ou seja, esse Comit criado, tem voz, mas no recebe o insumo tcnico
para fazer o trabalho no faz o seu Plano e no tem os seus estudos de qualidade da
gua. Ento, ele comea a se manifestar politicamente, porque um frum poltico.
Porm, a CNI entende que necessrio dar condio tcnica para que ele faa a discus-
so em outro patamar, no no Eu acho isso, Eu acho aquilo, mas no Vamos co-
brar, H um problema de gua na bacia?, Qual a melhor soluo?, fechar
uma fbrica ou fazer uma barragem para armazenar gua?. A, muda-se o patamar da
discusso, mas, para isso, preciso que algum estude, veja se h pontos de barramento,
veja se os barramentos ali so viveis, se existem aquferos e qual a capacidade deles.
Ou seja, para que o Comit possa fazer uma discusso amadurecida, essa base tcnica
do debate fundamental.
Por vezes, prolifera a criao de Comits sem que sejam acompanhados da devida es-
truturao, o que faz com que as discusses no mbito deles fiquem muito superficiais.
E a, os CBHs acabam se manifestando como ONGs, reivindicando coisas, mas sem a
funo de Estado, porque, bem ou mal, eles tm uma funo de Estado.
Com relao emisso de outorga, o Comit no tem essa funo, porque, para se emi-
ti-la, necessita-se fazer uso de um modelo matemtico, um modelo hidrolgico, para
saber quanto aquela retirada de gua repercute nos demais usos, qual a srie histrica,
qual a vazo Q7,1055, ou seja, necessrio um contedo tcnico para emitir a outorga.
55 O smbolo significa vazo mnima de sete dias de durao e dez anos de tempo de recorrncia, com um
risco de 10% de ocorrerem valores menores ou iguais a este em qualquer ano.
Estudos Estratgicos
228 Instrumentos de Gesto das guas
O que a lei estabelece que o Comit, quando aprova o Plano, d as diretrizes gerais
para a outorga, ou seja, o Comit diz ao governo: Tais usos so prioritrios nessa ba-
cia. Em situao de escassez, tem que priorizar isso. Essa a funo do CBH, ou seja,
dar uma orientao poltica, luz daquela realidade local, sobre a distribuio da gua
naquela bacia.
J o ato de outorga, o cumprimento desse critrio, necessrio que seja feito por uma
estrutura de Estado com conhecimento tcnico, por um hidrogelogo, por exemplo,
pois entender a dinmica de funcionamento de um aqufero no uma coisa trivial.
No se pode outorgar uma gua subterrnea sem um bom hidrogelogo, uma boa rede
de monitoramento e um bom conhecimento da dinmica desse aqufero, para permitir
que se tirem 10 m3/s aqui ou ali. Algum precisa estudar o comportamento daquele cor-
po hdrico para emitir a outorga. E, como se trata de um bem pblico, o instrumento
da outorga, mesmo que precrio, uma responsabilidade. Da porque os Comits no
devem emitir a outorga.
Por fim, quanto ao modelo de cobrana existente no Rio de Janeiro, no uma boa
opo para todo o Pas, porque aquele estado pequeno, localizado entre a Serra do
Mar e o oceano, e suas bacias tm comportamentos muito semelhantes, mesmo que
diferenciados. No se aplica um critrio de outorga ou para cobrar pelo uso da gua no
Semirido nordestino muito semelhante ao da Amaznia, pois h essas distores de
disponibilidade. No se pode dar o mesmo tratamento gua numa bacia como a do
Piranhas-Au, em que se tem um conjunto de reservatrios e uma situao histrica de
escassez, com o que ocorre na bacia do rio Tocantins, em que h abundncia de gua.
Nesse caso, talvez fosse necessrio manter a cadncia do sistema: onde houver escassez,
que implica economicidade de gua, que haja valores para comear a discusso, e onde
houver uma boa disponibilidade hdrica, que se faa uma boa gesto ambiental, e os
problemas de gua se resolvero naturalmente.
229
DESAFIOS PARA A
CONSOLIDAO DOS COMITS
DE BACIA HIDROGRFICA56
Paulo Srgio Bretas de Almeida Salles
Professor da Universidade de Braslia (UnB), vice-presidente do Comit
do Rio Parano/DF e ex-presidente do Comit do Rio Paranaba
A respeito da Frana, pas de onde vem a inspirao para a nossa legislao, necessrio
relembrar alguns elementos importantes para a apresentao que vamos fazer. Em visita
ao Comit da Bacia Sena-Normandia, onde se localiza a cidade de Paris, foi mostrado,
pelo diretor-adjunto da Agncia de gua desse Comit, um retrato de Louis Pasteur,
conforme a Figura 1: Esse senhor mudou a histria das guas na Frana, porque, por
intermdio de suas pesquisas, ficou claro que a gua est diretamente relacionada com
a sade humana e que uma boa parte daquelas doenas que afligiam a populao era
originada de guas contaminadas. Isso despertou naquele pas o interesse pela gesto
das guas e a busca por solues para evitar a poluio.
um dos fatores do sucesso da legislao sobre recursos hdricos naquele pas. No Brasil,
ainda no se conseguiu fazer isso. O processo, iniciado em 1997, feito por etapas, o
que certamente traz muitos problemas para gesto das guas no Pas.
Quanto s caractersticas do sistema francs, l, assim como aqui, considera-se a bacia
hidrogrfica como unidade territorial de referncia; garantem-se os usos mltiplos da
gua; a sociedade participa na gesto; tem-se a solidariedade entre os atores do siste-
ma como um dos elementos fundamentais para que o sistema funcione; e adotam-se
trs princpios bsicos: o poluidor-pagador, o usurio-pagador e, principalmente, a gua
paga pela gua, princpio que um dos fundamentos da cobrana aqui instituda.
Quando foi mostrado o efeito desse sistema de gesto pelo Diretor-adjunto da Agn-
cia de gua do Comit das Bacias Hidrogrficas Sena Normandia, Sr. Marc Collet,
apresentou-se um grfico sobre investimentos e qualidade da gua daquele rio, como
mostrado na Figura 2. No incio dos anos 1960, o Sena era um rio poludo; das 34 esp-
cies de peixes identificadas, s restavam quatro. Depois que a legislao foi adotada, a
qualidade da gua foi melhorando progressivamente. Foram implantadas cerca de 300
usinas de tratamento de esgoto na rea da bacia, e a melhora da qualidade da gua fez
com que os peixes retornassem. Hoje, apenas uma espcie, o salmo, no est de volta
ao Rio Sena porque no consegue atravessar as barragens construdas, e no pela quali-
dade da gua. Ento, esse o efeito de um sistema de gesto funcionando na plenitude,
e assim deveria funcionar em outros lugares onde se adota sistema semelhante.
Fonte: Apresentao do Sr. Franois Gerber, em palestra sobre Funding of Rhone Mediterranean & Corsica Basins 9th
Intervention Programme, Frana, setembro de 2011.
Na bacia francesa citada, o dinheiro destinado, primeiramente, para a luta contra a polui-
o, conforme a Tabela 2. Dos 3,2 bilhes de euros previstos para aplicao nesse perodo
de cinco anos (2007/2012), praticamente dois bilhes iriam para a luta contra a poluio,
233
e o restante, para gesto, pesquisas etc., incluindo-se contribuies para aes conjuntas
com as demais Agncias de gua francesas. Resumindo: dinheiro arrecadado, dinheiro
aplicado em gua. gua paga gua. Isso funciona, conforme demonstrou a Figura 2.
Fonte: Apresentao do Sr. Franois Gerber, em palestra sobre Funding of Rhone Mediterranean & Corsica Basins 9th
Intervention Programme, Frana, setembro de 2011.
Fonte: Agncia Nacional de guas Material para divulgao do Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica
do Rio Paranaba.
Esses dados mostrados na Figura 4 do uma pista sobre a importncia do Comit, que
funciona bem onde existem conflitos. Onde existe muita gua, normalmente, no h
conflito. Este comea a aparecer quando a gua comea a faltar. Se fosse possvel agir
de modo proativo e evitar a chegada do conflito, haveria melhores chances de resolver a
maioria dos problemas. O fato que, onde h problema, bom que exista um Comit
funcionando.
Especificamente quanto aos instrumentos de gesto dos recursos hdricos criados pela
Lei das guas, mostrados na Figura 5, o Plano de Recursos Hdricos a me de todos
e o principal deles.
Estudos Estratgicos
236 Instrumentos de Gesto das guas
Fonte: Agncia Nacional de guas Material para divulgao do Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica
do Rio Paranaba.
J existem trs Comits Afluentes na rea de Minas Gerais, um em Goinia (Meia Pon-
te), mais dois em Gois e, no Distrito Federal, o do Rio Parano, cuja rea de atuao
inclui todos os afluentes da bacia do Rio Paranaba. Esta uma bacia pujante, uma
bacia que d uma contribuio muito grande para a economia brasileira, nas reas de
agricultura, pecuria, minerao e gerao de energia, entre outras (Figura 7).
Estudos Estratgicos
238 Instrumentos de Gesto das guas
Fonte: Agncia Nacional de guas Material para divulgao do Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica
do Rio Paranaba.
Fonte: Agncia Nacional de guas Material para divulgao do Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica
do Rio Paranaba.
Fonte: Agncia Nacional de guas Material para divulgao do Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica
do Rio Paranaba.
Fonte: Agncia Nacional de guas Material para divulgao do Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica
do Rio Paranaba.
Fonte: Agncia Nacional de guas Material para divulgao do Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica
do Rio Paranaba.
Fonte: Agncia Nacional de guas Material para divulgao do Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica
do Rio Paranaba.
A questo dos eventos crticos tambm se coloca como um tema, seno to forte neste mo-
mento, mas um tema que poder se tornar cada vez mais importante nos prximos anos,
devido s variaes climticas em curso, mudanas essas que vm afetar diretamente a
gua. A Figura 13 mostra reas da bacia em que houve inundaes, enchentes e enxurra-
das, entre 2003 e 2010. So reas que causam preocupao devido a um ciclo perverso em
que as regies que esto vivendo situaes de pobreza, de qualquer tipo nas cidades ou
fora delas , tm sua vulnerabilidade aumentada em face das variaes climticas.
Estudos Estratgicos
244 Instrumentos de Gesto das guas
Fonte: Agncia Nacional de guas Material para divulgao do Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica
do Rio Paranaba.
Fonte: Adaptado de Bower & Aerts (2006). Bower, L.M. & Aerts, J.C.J.H. (2006) Financing climate change adapta-
tion. Disasters, 30(1):49-63.
Fonte: Agncia Nacional de guas Material para divulgao do Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica
do Rio Paranaba.
Estudos Estratgicos
246 Instrumentos de Gesto das guas
Uma viso geral da bacia do Rio Paranaba e dos problemas e potenciais conflitos a
serem enfrentados apresentada na Figura 15. Existe uma competio entre irrigao e
abastecimento urbano na regio do Ribeiro Pipiripau, no Distrito Federal, e a questo
do abastecimento de gua no Distrito Federal crucial. H hoje um ponto de quase
equilbrio entre oferta e demanda de gua, no perodo de seca, um problema muito s-
rio a ser resolvido no DF. Goinia vive situao semelhante quanto ao abastecimento, e
h riscos tambm em relao gua para irrigao, na rea central do estado de Gois,
onde a agricultura se desenvolveu muito. H um conflito entre irrigao e gerao de
energia na bacia do rio So Marcos, onde foi construda a usina hidreltrica de Batalha.
Trata-se de uma rea na qual a irrigao cresceu muito. Todos precisam de energia, mas
tambm de agricultura, conflito que est sendo discutido com muito interesse.
Fonte: Agncia Nacional de guas Material para divulgao do Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica
do Rio Paranaba.
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Fonte: Agncia Nacional de guas Material para divulgao do Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica
do Rio Paranaba.
Estudos Estratgicos
248 Instrumentos de Gesto das guas
Fonte: Agncia Nacional de guas Material para divulgao do Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica
do Rio Paranaba.
Fonte: Agncia Nacional de guas Material para divulgao do Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica
do Rio Paranaba.
249
H vrios outros aspectos, que no poderemos abordar aqui. Analisando-se o que seria
necessrio para mudar essa realidade dentro da perspectiva do Plano, conforme a Ta-
bela 3, estimou-se um total de R$ 7 bilhes, em 20 anos, para serem gastos da seguinte
forma: 3% em gesto de recursos hdricos, mais 5% em bases para gesto (estudos para
o futuro) e 92%, basicamente, para resolver o problema de saneamento. Esse seria o
custo para trazer a bacia do Paranaba para uma situao melhor do que ela tem hoje
no maior problema com o qual se defronta. Importante ressaltar aqui que os recursos
a serem obtidos com a cobrana pelo uso da gua no foram contabilizados no valor
mencionado acima.
Fonte: Agncia Nacional de guas Material para divulgao do Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica
do Rio Paranaba.
Esses investimentos seriam feitos nas quatro Unidades da Federao includas na bacia
do Rio Paranaba, conforme o Grfico 2. O estado de Gois, que ocupa a maior rea
da bacia e abriga a maior parte da populao, e o Distrito Federal, que tambm tem
grande populao, recebero as maiores parcelas dos investimentos previstos no Plano.
Estudos Estratgicos
250 Instrumentos de Gesto das guas
Fonte: Agncia Nacional de guas Material para divulgao do Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica
do Rio Paranaba.
Fonte: Agncia Nacional de guas Material para divulgao do Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica
do Rio Paranaba.
O Plano foi um trabalho muito bem feito, com a participao das instituies represen-
tadas no CBH-Paranaba e o apoio da ANA. Analisaram-se todas as fontes de financia-
mento e a previso de recursos pblicos para as reas identificadas como carentes pelo
Plano. Da a importncia da gesto desses recursos. Se h um Plano a ser seguido e os
recursos previstos e disponveis forem utilizados, talvez no seja possvel resolver, em 20
anos, todos os problemas da bacia, mas poderia haver uma melhora sensvel.
Quanto cobrana, no se pode discutir sem se falar um pouco da Agncia de gua,
que uma instituio importantssima para o funcionamento do sistema. O Comit
um rgo poltico, uma espcie de parlamento, em que se debatem as aes; a Agncia,
sempre vinculada s decises do Comit, executa essas aes, com um corpo tcnico
adequado para atender s demandas.
O Brasil ainda no tem nenhuma Agncia de gua vinculada aos 180 Comits mencio-
nados. Apenas os Comits esto sendo implantados ou seja, uma perna do trip e
funcionando razoavelmente bem, mas as outras duas no funcionam. Em minha opinio,
essa uma das possveis explicaes para os problemas que enfrentamos para colocar em
Estudos Estratgicos
252 Instrumentos de Gesto das guas
prtica o que estabelece a Lei n 9.433/1997. Ainda no h uma Agncia, porque no foi
definido como ela seria constituda juridicamente.
Na bacia do Paranaba, defrontou-se com trs opes: 1) adotar o modelo que tem sido
usado nos Comits que implantaram a cobrana, ou seja, criar uma entidade delegatria
das funes de Agncia de gua, por meio de contrato de gesto com uma Organizao
da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP), ou com uma associao negociada
dentro do prprio Comit, algo que no seja uma Agncia, mas que receba delegao
para exercer suas funes, ou com uma associao de usurios, como o caso do Comit
do Paranaba que no instituiu a cobrana, mas mantm um contrato de gesto com
uma associao de usurios para realizar as funes de secretaria executiva; 2) criar um
consrcio pblico envolvendo as Unidades da Federao situadas na bacia, lembrando-se
que a histria dos Comits comeou com consrcios desse tipo; ou 3) criar uma funda-
o, a exemplo do estado de So Paulo, onde foi adotado um sistema de fundaes para
fazer o gerenciamento da cobrana e, eventualmente, de outros recursos.
Os membros do CBH do Paranaba descartaram, de imediato, as duas ltimas opes,
julgando que no seria interessante a fundao, pois h uma srie de limitaes que
a Lei de Fundaes impe quanto ao uso dos recursos. E, menos ainda, formar um
consrcio pblico, pois, se a burocracia j difcil em uma Unidade da Federao,
conjugar quatro delas seria ainda mais problemtico. A ideia seria, ento, criar uma
entidade delegatria, mas no se chegou ao ponto de dizer de que tipo: se seria aquela
com a qual mantemos um contrato, que a ABHA, do rio Araguari, ou criar uma nova,
de outra forma.
Isso crucial, porque, quando se estabelece a cobrana, o Comit passa a ter recursos
para implantar seus projetos, ou para completar o financiamento de projetos de seu
interesse. Deixa de ser apenas um parlamento e passa a ter meios para agir sobre a
realidade da bacia. Mas, para isso, preciso ter projetos, e todos sabem que parte sig-
nificativa das instituies brasileiras no est acostumada a trabalhar com projetos. A
maioria das prefeituras no consegue fazer projetos, implant-los, monitor-los e prestar
contas sozinhas. Enfim, elas precisam de apoio.
Tomemos o exemplo do Comit mais antigo do Brasil, o Comit de Integrao da Bacia
Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul (CEIVAP59), que inclui o Rio de Janeiro, Minas
Gerais e So Paulo. A Agncia de Bacia desse Comit (AGEVAP) arrecada um volume
razovel de dinheiro, mas no conseguia gast-lo por falta de projetos, o que dava a
impresso de incompetncia. A Agncia adotou uma soluo inicial, precria, que foi a
de ajudar as prefeituras, com parte dos recursos obtidos com a cobrana, a fazerem os
59 http://www.ceivap.org.br/index.php.
253
60 http://www.agevap.org.br/agevap/.
Estudos Estratgicos
254 Instrumentos de Gesto das guas
Outras duas estimativas foram feitas, usando-se os mecanismos e valores de cobrana im-
plantados na bacia do rio Doce e a terceira com uma soluo hbrida entre o Araguari e o
Doce. Com a estimativa mais otimista, chegar-se-ia a R$ 70 milhes por ano. Tais recur-
sos no resolveriam o problema, mas poderiam melhorar, sem dvida, a situao da bacia.
Outra questo que tem ganhado terreno no mbito da gesto de recursos hdricos o
reconhecimento da importncia de se manter a integridade dos processos ecossistmicos
e a proposta de pagamento por servios ambientais (PSA). Quando se faz um trabalho de
conservao ou plantio de rvores em uma propriedade rural, torna-se esta tambm uma
fornecedora de servios ambientais. Isso tem vrios impactos positivos, como, por exem-
plo, a reduo da eroso e da produo de sedimentos. Existe hoje uma srie de projetos
experimentais ou consolidados sobre diversos problemas ambientais, inclusive programas
internacionais na Amaznia. Um programa de sucesso, idealizado na ANA, o chamado
Produtor de gua. Este programa envolve os aspectos salientados na Figura 17:
Fonte: Agncia Nacional de guas Material para divulgao do Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica
do Rio Paranaba.
Outro instrumento de gesto criado pela Lei n 9.433/1997, essencial para o sucesso da Po-
ltica Nacional de Recursos Hdricos, o enquadramento. Trata-se de um instrumento de
planejamento, no qual se estabelece a qualidade de gua que se quer atingir para trechos
de rios ou outros corpos dgua. interessante observar que as pessoas, instintivamente,
querem que a gua volte a ter a qualidade que tinha antes da presena humana, o que
255
Fonte: Agncia Nacional de guas Material para divulgao do Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica
do Rio Paranaba.
Estudos Estratgicos
256 Instrumentos de Gesto das guas
Fonte: Agncia Nacional de guas Material para divulgao do Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica
do Rio Paranaba.
Ponte para a classe 3, daqui a 20 anos, seria necessrio fazer um grande investimento
para que sejam implantados sistemas de coleta e tratamento de esgoto, de drenagem de
guas pluviais e outras medidas.
Fonte: Agncia Nacional de guas Material para divulgao do Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica
do Rio Paranaba.
Fonte: Agncia Nacional de guas Material para divulgao do Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica
do Rio Paranaba.
Outro assunto a ser abordado, que tambm est relacionado ao Plano de Recursos H-
dricos, diz respeito ao Lago Parano, em Braslia. Foi um trabalho realizado pelo Co-
mit da Bacia Hidrogrfica do Rio Parano, em funo de existirem no Lago, que todos
conhecem, admiram e utilizam, alguns conflitos entre usurios. De fato, em funo do
uso intensivo do Lago, j houve vrios acidentes de barcos, alguns com vtimas fatais o
maior deles, o do Imagination, levou nove vidas.
O governo do Distrito Federal est interessado em fixar regras de segurana para os usu-
rios do Lago, o que, certamente, passa pelo estabelecimento de zonas de restrio de
uso e de zonas preferenciais para usos especficos. A legislao vigente, particularmente
a Lei n 9.433/1997 e a Lei distrital n 2.725, de 14 de junho de 2001, determinam que
o Comit de Bacia que tem a obrigao de promover o debate e resolver, em primeira
instncia, conflitos sobre usos da gua, e a delimitao de reas de restrio de uso,
contedo do Plano de Recursos Hdricos.
Diante disso, ao final de 2012, o CBH Parano comeou um trabalho de elaborao
de regras de Zoneamento de Usos do Espelho dgua do Lago Parano61, j concludo
e consolidado na Deliberao n 1, de 10 de maro de 2014.
Figura 21A. Zonas de uso do espelho dgua do Lago Parano, Braslia, DF.
Zona II, de uso preferencial para atividades nuticas no motorizadas.
Figura 21B. Zonas de uso do espelho dgua do Lago Parano, Braslia, DF.
Zona III: de uso preferencial para atividades nuticas motorizadas.
Quanto integrao e articulao com outros setores, tais como a gesto ambiental, os
usos do solo, o planejamento regional, ainda so distantes. No caso do Plano da Bacia no
Paranaba, foram gastos mais de R$ 4 milhes em trs anos de trabalho, vrios tcnicos da
ANA e membros do Comit se dedicaram a ele, e foi feita uma grande pea de propostas e
de estudos. Agora, contudo, preciso que os governos federal e estaduais passem a us-lo,
para afastar o risco de ver esse Plano na estante, como outros que j existem.
Quanto PNRH, ilustrada na Figura 23, a questo das Agncias essencial. O que
elas deveriam ser? Entidades pblicas, OSCIPs, fundaes ou outro modelo de orga-
nizao? Tem que haver uma resposta rpida porque isso essencial para que possam
funcionar. Mas em que escala? Escala da bacia. Mas qual bacia? A Bacia do Paranaba
ou a Bacia do Parano? No incio dos trabalhos no Plano do Paranaba, cada Unidade
da Federao queria ter uma Agncia, mas isso no possvel, pelo alto custo de manter
cada uma funcionando. No Distrito Federal, ento, no haveria a menor condio.
263
Com relao s funes das Agncias, na Frana elas do apoio tcnico, fazem projetos,
oferecem dinheiro aos usurios, transferem recursos para indstrias, eventualmente,
at a custo zero. No Brasil, no se pode transferir dinheiro para entidades particulares,
e essa uma das queixas da indstria: eles pagam, mas no podem receber recursos, a
no ser indiretamente, por meio de servios prestados. Ento, ser que esse o modelo
a ser mantido? No ser preciso uma reviso para adequ-lo realidade posta?
Quanto aos projetos, necessrio saber faz-los e adotar critrios para ajudar a quem pre-
cisa. Com relao aos Planos e demais instrumentos de gesto, precisam ser reconhecidos
e aplicados. Os conceitos, a metodologia e os custos do enquadramento ainda esto em
discusso. Mas como ele versa sobre qualidade da gua, tambm precisa ser tratado com
urgncia. A outorga tem avanado bastante, com os critrios e a metodologia funcionan-
do, de modo geral. Por sua vez, a cobrana quem, quanto e para qu? precisa ser
resolvida rapidamente. Por fim, o sistema de informaes est melhorando, mas ainda
representa um grande desafio para um pas de dimenses continentais, com grande diver-
sidade de ecossistemas e desequilbrios regionais.
Estudos Estratgicos
264 Instrumentos de Gesto das guas
INSTRUMENTOS DE GESTO
DAS GUAS O QUE A
NORMA PRECONIZA E O QUE
A PRTICA NOS ENSINA62
Oscar de Moraes Cordeiro Netto
Professor do Departamento de Engenharia Civil e Ambiental da Universidade
de Braslia (UnB), ex-Diretor da Agncia Nacional de guas (ANA) e ex-
Presidente da Associao Brasileira de Recursos Hdricos (ABRH)
Contextualizando a gua no mundo e no Brasil, sempre bom ter como referncia que o
homem se desenvolveu onde havia gua. Todo o desenvolvimento humano nas grandes
civilizaes, os aspectos econmicos, as grandes cidades da Antiguidade desenvolveram-se
a partir da existncia de gua, de um rio, pela disponibilidade, ou por questes de defesa.
Plantaes milenares de arroz, no Sudeste Asitico, e uma ponte em arco no Sul da Fran-
a (Pont du Gard) feita pelos romanos no sculo I, adiante apresentadas, so exemplos
claros disso. A necessidade de levar gua s cidades foi importante at para desenvolver a
construo civil, a arquitetura, os transportes, dada a importncia desse recurso.
O Brasil foi aquinhoado pela natureza e pelas circunstncias, sendo o pas mais rico
em gua do mundo: 13% da gua doce renovvel do Planeta tm origem, precipitam-se
e escoam em terras brasileiras. Se se considerar o que chega de outros pases na Ba-
cia Amaznica e circula em territrio brasileiro, se estar falando de praticamente um
quinto da gua doce renovvel do Planeta, o que d ao Pas um enorme patrimnio,
mas tambm uma enorme responsabilidade com relao boa gesto desse recurso.
Essa gua, embora muito abundante, no est bem distribuda pelo territrio nacional.
Se, por um lado, na mdia, o Brasil e a Amrica do Sul so ricos em gua, ou seja, ela
seria suficiente para atender s demandas atuais e evoluo dessas demandas, existem
situaes adversas, como a do Semirido brasileiro, do Portal do Pacfico, do Deserto
do Atacama e de algumas reas ridas e semiridas na Argentina, embora, na mdia, o
Continente Sul-Americano seja muito rico em gua, conforme a figura seguinte.
267
Se se fizer o exerccio de, em vez de representar as reas reais dos pases, pensar as reas
dos pases como proporcionais quantidade de gua doce que tm, o mundo teria outro
aspecto, conforme a figura seguinte: a Amrica do Sul seria o continente mais impor-
tante do Planeta, em funo da gua doce que tem. Mas essa gua doce disponvel no
territrio americano d uma imensa responsabilidade planetria no que diz respeito
boa gesto desse recurso.
Embora o Brasil tenha 12% da gua doce e, se se considerar o que vem da Bacia Amaz-
nica, mais 6%, perfazendo 18% da gua doce que escoa, ela est muito mal distribuda no
Pas. As esferas que aparecem na figura seguinte so proporcionais gua disponvel em
cada regio hidrogrfica do Brasil. S a Bacia Amaznica e a do Tocantins/Araguaia tm
mais de 80% da disponibilidade de gua brasileira. Enquanto isso, para regies impor-
tantes, como o Nordeste Oriental, o So Francisco, o Parnaba, as esferas so pequenas,
porque nelas h pouca disponibilidade de gua. Ento, o Brasil convive com a falsa ideia
de abundncia em seu territrio, mas, na verdade, h srios problemas de escassez em
algumas regies, porque, de modo geral, o povo est onde a abundncia de gua no est.
Fonte: Cadernos de Recursos Hdricos Disponibilidade e Demandas de Recursos Hdricos no Brasil. ANA, 2005.
269
Ao analisar a gua per capita disponvel em cada estado, o desenho seguinte fica ainda
mais bizarro e disforme, j que, proporcionalmente, Roraima o estado mais rico em
gua per capita, seguido por Acre, Rondnia e Amap.
Estudos Estratgicos
270 Instrumentos de Gesto das guas
No entanto, durante muito tempo, a poltica externa do Pas em relao gua foi a
de deixar que cada um resolvesse o seu problema. Isso foi muito prtico no passado,
porque o grande desenvolvimento aconteceu, historicamente, justamente na Bacia do
Prata. Nesse caso, como o Brasil estava na cmoda posio de ser o Pas a montante, ou
seja, guas acima, os pases guas abaixo que sofriam os impactos das atividades e das
polticas aqui implantadas. Atualmente, o Brasil est provando um pouco desse prprio
veneno, por ser o pas jusante da regio amaznica, e as atividades de minerao, des-
matamento e urbanizao dos pases guas acima, agora muito intensas, tm afetado os
rios amaznicos.
Nesse contexto, esta Casa discutiu bastante a questo da gua, que uma matria cons-
titucional. Com relao dominialidade, ela um bem de domnio pblico, da Unio
e dos estados: o rio que atravessa mais de um estado de domnio da Unio, e o que
tem sua nascente e foz no territrio de um estado de domnio estadual, assim como
as guas subterrneas.
Importante, mas muitas vezes no falado, que j se previa a Lei n 9.433/1997 na
Constituio Federal. Nesse dispositivo, inclui-se a outorga como um instrumento de
gesto a ser considerado.
Estudos Estratgicos
272 Instrumentos de Gesto das guas
Quanto dominialidade, um critrio para a gesto desse bem pblico, mas leva a uma
srie de desdobramentos prticos e complexos nessa gesto. Em pases muito grandes,
normalmente pases federativos, no h dominialidade federal. o caso dos Estados
Unidos, Alemanha e Argentina, nos quais o domnio estadual. No Brasil, contudo,
convive-se com os domnios federal e estadual das guas, cujo desconhecimento por
parte dos usurios gera algum tipo de complexidade.
A Lei n 9.433/1997 previu, entre outros, fundamentos e instrumentos. Dos seis instru-
mentos previstos, a compensao a municpios, em itlico na figura seguinte, foi veta-
da poca, restando, portanto, cinco instrumentos. necessrio chamar a ateno para
o fato de que no h, na legislao brasileira, meno gua como direito do cidado,
quer dizer, meno ao direito de acesso gua. H o princpio da universalizao de
servio no saneamento, que objeto de outra lei. O que existe na Lei n 9.433/1997 a
determinao de que, na escassez, o uso prioritrio seja o de consumo humano, e a de
que a gesto isso uma evoluo importante deva ser participativa: poder pblico,
usurios e sociedade civil.
Alm da Lei n 9.433/1997, h que se considerar a prpria Lei de criao da ANA, que
veio na sequncia. Essas duas leis so um pouco consorciadas. Criou-se uma agncia
federal, na verdade uma autarquia, que tem a funo de regular o uso desse bem pbli-
co de domnio federal, que a gua. A ANA tem certa crise de identidade constante:
ela uma agncia que regula para fazer gesto ou que faz gesto para regular? Essa
uma constante na misso da ANA, que a torna original. E essa dupla funo de gesto
e regulao torna complexo o seu desafio.
A ANA tem vrias agendas, conforme a figura seguinte, algumas das quais foram agre-
gadas ao longo do tempo. A ANA comeou a responder de forma adequada a alguns
desafios, e o prprio legislador acabou agregando outras agendas. Por exemplo, duas
das trs ltimas a regulao de prestao de servios de aduo e a segurana de
barragens no estavam previstas na lei original da ANA, enquanto que a operao de
reservatrios j existia.
Chama-se tambm a ateno para um instrumento regulatrio que nunca foi utilizado
no Brasil, mas que se mostrou interessante em outros pases, sobretudo onde se trabalha
com dupla dominialidade, e que est previsto no art. 17 do Decreto n 3.692/2000:
Art. 17. Observado o disposto no art. 4o da Lei no 9.433, de 1997, a ANA exercer
ao reguladora em corpos de gua de domnio da Unio, inclusive mediante a
definio de requisitos de vazo mnima e de concentrao mxima de poluentes
na transio de corpos de gua de domnio estadual para os de domnio federal.
Ento, existe um instrumento regulatrio poderoso, que nunca foi utilizado, porque,
historicamente, no esprito da Lei n 9.433/1997, dentro do sistema de gerenciamento,
se privilegia a ao discutida, pactuada, que uma ao pouco regulatria, pouco forte.
Mas existe essa possibilidade na norma.
A figura seguinte mostra a dupla dominialidade do Singreh, suas instituies, estrutu-
ras, funes em mbito nacional e em mbito estadual ou distrital, alm do mbito da
bacia hidrogrfica.
275
Fonte: SRHU/MMA.
O mesmo ocorreu no caso dos Conselhos Estaduais, conforme demonstra a figura se-
guinte. Em 2007, praticamente todos os estados da Federao j tinham os seus Con-
selhos Estaduais de Recursos Hdricos (CERHs). E, na poca da lei, em 1997, s havia
nove estados com Conselhos Estaduais. Ento, de fato, a lei nacional acabou impulsio-
nando uma grande evoluo na organizao dos estados da Federao e, hoje em dia,
tanto Roraima quanto Amap j tm tambm seus Conselhos Estaduais.
Outra evoluo ocorreu na criao dos Comits, conforme a figura a seguir. A refern-
cia j mais recente, de 2010. O primeiro Comit de 1988, o Comit de Gerencia-
mento da Bacia Hidrogrfica do Rio dos Sinos, no Rio Grande do Sul. Na poca da
Lei n 9.433/1997, havia 29 Comits. Houve um enorme crescimento e, em 2010, j se
dispunha de 160 deles.
277
Muito se pode falar sobre a eficincia do trabalho desses Comits. H tambm uma srie
de crticas a eles, mas se trata de uma iniciativa da sociedade, de forma geral, que busca
a organizao para resolver um problema. Existe um mrito muito grande nesse tipo de
constituio. Foi algo acertado da poltica brasileira, diferentemente do que aconteceu na
Frana. Quando esta criou seus Comits de Bacia, no fim dos anos 60 a lei de 1964,
mas a criao foi posterior , ela dividiu todo o territrio em Comits de Bacia.
O Brasil, por suas caractersticas, continentalidade e extenso, optou, de forma acertada,
por implantar aos poucos esses Comits, em funo de demandas sociais e da ocorrncia
de problemas. No h muito sentido em pensar em Comit de Bacia para alguns rios da
regio amaznica, onde, dificilmente, haveria condies estruturais e de ao para o po-
der pblico organizar um Comit. Aqui, os Comits esto organizados justamente onde
esto os maiores problemas, ou seja, no Portal Atlntico do territrio nacional.
Quando se fala em instrumentos de gesto, s se consideram aqueles previstos na Lei
n 9.433/1997, mas o prprio sistema evoluiu e acabou incorporando instrumentos de
outras legislaes, de outros setores. A figura seguinte mostra tanto os cinco instrumen-
tos da lei quanto outros no formalmente ali previstos.
Estudos Estratgicos
278 Instrumentos de Gesto das guas
J existiam alguns planos anteriores lei, como os planos estaduais. Houve uma poca
em que, em Braslia, se trabalhava com o Programa de Desenvolvimento Integrado da
Bacia do Araguaia-Tocantins (Prodiat) e com o Estudo de Desenvolvimento Integrado
da Bacia do Alto Paraguai (Edibap). Assim, a ideia de trabalhar o planejamento tendo
como referncia a bacia j muito antiga.
A outorga tambm um instrumento antigo, que j existia desde 1934, com o Cdigo
de guas. O enquadramento outro instrumento antigo, anterior lei. Na verdade, a
Lei das guas recuperou trs instrumentos j existentes, definiu alguns contedos e
formatos, mas inovou com a cobrana pelo uso dos recursos hdricos como um novo
instrumento, e tambm com o sistema de informaes. Este j existia, embora de forma
incipiente, muito mais voltado para a questo hidrolgica e pluviomtrica. O que foi no-
vidade, inspirada de forma explcita na legislao e experincia francesas, foi a cobrana
pelo uso de recursos hdricos. um instrumento que tem sido implementado, desde
2003, na Bacia do Paraba do Sul, mas com uma srie de limitaes e crticas.
Mas, alm desses instrumentos formais, h outros que so muito importantes quando
se fala na implementao de polticas. Um deles se refere s condies de entrega, para
o qual existe previso normativa, mas que ainda no foi adotado. Se se imagina, por
exemplo, o contencioso que existe entre Espanha e Portugal no rio Tejo e no rio Douro,
279
verifica-se que ele se regula por meio de condies de entrega. Tambm o caso do rio
Colorado, nos Estados Unidos. Vrias experincias internacionais trabalham com essa
definio de condies de entrega.
Outros instrumentos muito importantes so aqueles ligados ao desenvolvimento tec-
nolgico, capacitao e informao. Durante certa poca, o Fundo Setorial de Re-
cursos Hdricos (CTHidro) foi muito usado para implementar o sistema, para avaliar
algumas experincias. Hoje, at com um pouco de tristeza, diz-se que o CTHidro no
tem sido utilizado com o potencial que ele tem para a poltica nacional.
H vrios outros instrumentos de comando e controle. Um deles, que a ANA usa, o
Certoh. H tambm alguns outros instrumentos econmicos, como o Pagamento por
Servios Ambientais (PSA), como o Programa Produtor de gua, por exemplo, que
aplicado inclusive no Distrito Federal. Podem-se citar outros, como o caso do Sistema
Cantareira, em So Paulo, ou seja, trabalha-se mais com aes de exortao, com cam-
panhas pblicas, com sensibilizao, para a economia da gua e para a gesto eficiente.
O gestor, na verdade, espera at o ltimo minuto para tomar uma deciso. Existem razes
para isso, s vezes muito ligadas ao faturamento, como o caso especfico do Distrito
Federal. Os meses de maior faturamento da Companhia de Saneamento Ambiental do
Distrito Federal (Caesb) so, justamente, os de maior risco no abastecimento. Ento, na
ausncia de uma regulao, o concessionrio fica at o ltimo momento no querendo
falar em racionamento, coisas dessa natureza.
Uma ao importante tambm canalizar o recurso pblico para corrigir distores,
para favorecer polticas eficientes. No caso da ANA, que conseguiu descontingenciar
boa parte de seus recursos vindos do setor eltrico, ela investiu em uma srie de pro-
gramas, como o Programa Despoluio de Bacias Hidrogrficas (Prodes), que promove
eficincia no sistema de tratamento de esgotos. Ento, o poder pblico tem um enorme
papel na gesto, que o de direcionar recursos para aes virtuosas, quando se pensa
na Poltica de Recursos Hdricos e nas aes de fiscalizao tambm.
Trabalhando muito mais com o conhecimento acumulado sobre o setor do que com da-
dos, de um modo geral, e considerando possveis diferentes instrumentos que existem de
gesto de polticas pblicas, h uma clara preferncia no Brasil pelos instrumentos de co-
mando e controle: as normas, os planos, as outorgas, os enquadramentos etc. Por exemplo,
muitos Planos foram feitos, mas poucos foram observados, ou seja, no se obedece ao que
preconiza o Plano. Quer dizer, os Planos de Recursos Hdricos no Brasil so boas peas
de construo intelectual, mas, na sua implementao, falha-se bastante, de modo geral.
A figura seguinte mostra que, para a implantao de polticas pblicas, alm dos ins-
trumentos de comando e controle, h tambm os econmicos. A cobrana foi um bom
incio, mas no se est perseverando nela. Ento, de certa maneira, patina um pouco
Estudos Estratgicos
280 Instrumentos de Gesto das guas
sobre o estado dos rios, lagos, esturios etc. do Pas muito importante, porque pode
permitir um bom controle social do sistema.
Quanto aos investimentos pblicos, em muitas reas de recursos hdricos e o sanea-
mento uma delas , os recursos existem. Se se canalizar bem esses recursos, se hou-
ver bons processos de alocao desses investimentos pblicos, certamente, os rios, lagos,
reservatrios e esturios no Brasil agradecero essas novas prticas. E as aes de fisca-
lizao, que so praticamente inexistentes, tambm podero ser adotadas e difundidas.
H um enorme desafio pela frente, mas j se avanou bastante com um sistema que, se devi-
damente considerado, devidamente provocado, poder dar boas respostas para a sociedade.
Sobre a gesto das guas no Brasil, no se pode perder a perspectiva da enorme diversi-
dade de situaes que aqui existem. Por exemplo, ocorre uma enchente no rio Madeira,
causada por chuvas nas cabeceiras, na Bolvia e no Peru. Se houve alguma atividade
humana que causou isso, no foi em territrio brasileiro, foi em outro pas, e com isso se
tem que conviver. Mas tambm h seca em vrias regies, como no Sistema Cantareira,
em So Paulo, a maior metrpole do Brasil, situada numa regio mida, como o Sudes-
te, ora sujeita ao quase provvel racionamento em funo da falta de gesto adequada
desses recursos. um contexto complicado, mas que, se for possvel da tirar lies, far
evoluir bastante a gesto das guas no Brasil.
E h ainda boas prticas e bons exemplos, como a Lei n 9.433/1997, que desperta curio-
sidade no exterior, embora se saiba que existam crticas muito fortes a ela. O fato que
o Brasil j avanou em relao a outros pases, pela simples implantao do marco legal
e normativo e pela criao de uma instncia regulatria nacional a ANA, que uma
instituio que pode dar uma enorme contribuio gesto das guas no Brasil, assim
como o setor produtivo e a sociedade civil.
Se se considerar o CNRH e os Comits de Bacia, muitas vezes as proposies de maior
pertinncia e qualidade advm justamente do setor produtivo e da sociedade organiza-
da. No caso do CNRH, nesses ltimos dez anos, o pilar que mais pecou na construo
do sistema, entre sociedade, setor produtivo e poder pblico, foi justamente este ltimo.
Outra questo interessante so os programas de governo, como o Prodes, que o Paga-
mento por Esgotos Tratados; o Atlas, da ANA, que d muitas informaes aos munic-
pios, de uma forma geral, solues para a gesto de seus recursos hdricos, e o prprio
financiamento da gesto e do sistema.
No lado negativo, faltam boas prticas e bons exemplos frequentes, uma articulao
harmoniosa com a gesto ambiental, uma articulao federativa eficiente, uma vez que
h rios estaduais e rios federais. Um grande desafio que se tem que a Unio e os
estados conversem e se articulem. Outra dificuldade uma articulao com diferen-
tes nveis e tipos de planejamento. O setor eltrico, por exemplo, planeja, o setor de
Estudos Estratgicos
282 Instrumentos de Gesto das guas
transporte tambm, e o mesmo faz o Ministrio das Cidades, mas esses planos no so
articulados, o que outro desafio importante.
s vezes, a gua o elemento limitante ou o elemento federalizador de vrias po-
lticas pblicas, sobretudo na infraestrutura. E um grande desafio o planejamento
municipal. Como articular planos municipais, planos diretores municipais e planos de
saneamento, com os planos de bacia, por exemplo?
H uma grande dificuldade na implementao dos planos e, assim, a grande virtude do
setor tem se tornado, talvez, a sua maior fraqueza. Trata-se de um setor de recursos h-
dricos, em que o sistema sempre preconizou a articulao, a busca do consenso, como
sendo, assim, a sua pedra lapidar: os Comits de Bacia, compostos pelo setor produtivo,
setor pblico e sociedade civil.
No entanto, quanto a essa busca incessante pelo consenso, em alguns momentos h que
ter uma deciso, e a deciso da maioria tem que ser observada. E os Planos de Recur-
sos Hdricos precisam ser mais vinculantes e menos voluntaristas, mais operacionais e
menos romnticos.
Outras questes, que acontecem em vrios sistemas, so a perenidade e a coerncia da
participao do poder pblico. Muitas vezes, a mudana de uma legislatura ou de um
governo acaba tendo efeitos importantes no sistema.
De fato, h ainda um grande trabalho a ser feito e as crises at podem ter pelo menos
esse efeito benfico , mas o Singreh no Brasil tem pouca visibilidade poltica e social.
De um modo geral, pouqussimos brasileiros sabem que existem Comits de Bacias e
cobrana pelo uso da gua.
Em relao participao organizada, perene e articulada do municpio na gesto, esse
ator importante tem que ser, de alguma maneira, mais bem tratado e convocado a par-
ticipar da gesto das guas. Hoje, sua participao marginal, efmera, muitas vezes.
Mas, como envolver o municpio nesse processo? Esse outro grande desafio a ser ven-
cido. O sistema ainda permanece muito dependente do voluntarismo circunstancial
dos atores, muitas vezes bem-intencionados, outras vezes, nem tanto.
Com relao participao do Parlamento, a primeira atitude a adotar fomentar o
debate e a discusso sobre esse tema, como ele j vem fazendo com o estudo em cur-
so. Algumas questes para discusso so, em primeiro lugar, se o trato constitucional
da gua est adequado, se necessita de aperfeioamento ou modificao, fazendo-se o
mesmo em relao Lei n 9.433/1997, Lei da ANA e s normas correlatas. Tambm
de verificar se h questes emergentes ainda no consideradas no arcabouo legal e
normativo do Pas e, com relao aos instrumentos de gesto, quais so as evolues
julgadas necessrias e pertinentes e se h necessidade de mudana na legislao.
283
A BACIA HIDROGRFICA DO
RIO PARABA DO SUL 63
Maria Aparecida Borges Pimentel Vargas
Diretora-Executiva do Comit de Integrao da Bacia
Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul (CEIVAP)
A Bacia do Paraba do Sul abrange, conforme mostrado na figura seguinte, trs estados
da Federao, 184 municpios e aproximadamente 62 mil km2, correspondentes a ape-
nas 0,7% da rea do territrio brasileiro. Mas ela tem extrema expresso no cenrio na-
cional, pois, somando-se os seus principais usos, ela responsvel por 52% da demanda
da regio Sudeste, por 12% do PIB brasileiro e pelo abastecimento de gua de 14 a 15
milhes de pessoas, das quais somente 5 milhes situadas dentro da Bacia e, o restante,
na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, em razo da transposio das guas do
Paraba do Sul para o Guandu.
Fonte: CEIVAP/AGEVAP.
Como se pode notar, as cidades de So Paulo e do Rio de Janeiro situam-se fora da Bacia
do Paraba do Sul. No entanto, o Rio de Janeiro tem seu abastecimento j quase que to-
talmente dependente das guas transpostas da Bacia do Paraba do Sul, ou de outros rios
que contribuem para ela fora da regio metropolitana, como no noroeste do estado do Rio
de Janeiro. J no caso de So Paulo, todos so hoje conhecedores da questo que envolve a
macrometrpole paulista, com a proposta de retirada de gua tambm do Paraba do Sul.
Destaca-se, inicialmente, o nome do Comit CEIVAP, que significa Comit de Integra-
o da Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul. A legislao no prev a figura de um
Comit de Integrao, razo pela qual ele tem que ser trabalhado de forma totalmente
diferenciada. Como esto dentro da bacia hidrogrfica territrios de trs estados e ainda
rios de domnio da Unio, existem instncias federais e instncias estaduais. H o Comit
Federal e sete Comits Estaduais um em So Paulo, dois em Minas Gerais e quatro no
Rio de Janeiro , alm do Comit do Guandu, que o da transposio do Paraba do Sul.
Ento, ainda no est perfeitamente definida a forma de relacionamento entre esses
Comits e o que um Comit de Integrao, nem como trabalhar com eles, nem
como transitar entre um Comit e outro, sabendo-se que no h subordinao entre lei
federal e lei estadual. Essa regulamentao ainda precisa ser mais bem discutida, tanto
no Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH) quanto nas Casas Legislativas.
A figura seguinte mostra a diviso que se tem no CEIVAP dos Comits Estaduais. H o
CBH-PS na parte paulista da Bacia, os CBHs dos afluentes Preto/Paraibuna e Pomba/
Muria (Comp), em Minas Gerais, e, no estado do Rio de Janeiro, o Mdio Paraba do
Sul, o Piabanha, o Dois Rios e o Baixo Paraba do Sul. Com a transposio, h ainda o
CBH Guandu, no Rio de Janeiro.
No incio da formao do CEIVAP, o entendimento era de que este ltimo Comit tam-
bm deveria fazer parte dessa integrao, visto que, dos 100% da vazo do rio Guandu,
80% so de guas transpostas do Paraba do Sul, ou seja, somente 20% da vazo que ele
tem hoje sua vazo original. Mas isso no foi concretizado na ocasio, permaneceram
os termos da legislao, apesar de ela permitir essa incluso, por se tratar de um Comit
de bacias vizinhas. Mas a vontade poltica poca no deixou que isso ocorresse.
Estudos Estratgicos
290 Instrumentos de Gesto das guas
Ento, o que falta hoje, nessa grande discusso sobre a integrao, definir como esses
Comits vo se relacionar sem que haja dominialidade entre um e outro, sabendo-se
que h diferentes legislaes, tanto federais quanto dos trs estados, legislaes essas
que s vezes at se conflitam em alguns pontos.
Seguindo a Resoluo n 5/2000 do CNRH, a composio do Comit deve ser, confor-
me a figura seguinte, de 40% de representantes dos usurios, de at 40% do poder p-
blico e, no mnimo, de 20% da sociedade civil organizada. No CEIVAP, inicialmente,
seguiu-se essa primeira composio ps-resoluo 40%, 40% e 20%. Mas, com uma
forte atuao da sociedade civil, esta conseguiu passar posteriormente para 25%. Como
os 40% de usurios so fixos, pela legislao, houve uma participao menor do poder
pblico Unio, estados e municpios. Hoje, a composio de 25% de representantes
das organizaes civis e instituies tcnicas de ensino e pesquisa, 35% do governo e
40% de usurios, distribudos entre os segmentos saneamento, irrigao, indstria, hi-
droeletricidade, turismo, pesca e lazer. A composio desses 40% varia de Comit para
Comit, de Bacia para Bacia, dependendo da aptido de cada uma. No Paraba do Sul,
a maior aptido hoje instalada o setor de hidroeletricidade, de gerao de energia.
Fonte: CEIVAP.
Fonte: CEIVAP.
Em maro de 2003, deu-se o incio da cobrana. No havia ainda uma lei que garan-
tisse o repasse do recurso da ANA para a Agncia que havia sido criada, mas ainda no
era enxergada dentro do Sistema. Ento, na primeira arrecadao, o investimento foi
decidido pelo Comit, mas quem gerenciava a aplicao desses recursos era a ANA. Em
2004, foi promulgada a Lei n 10.881/2004, que definiu a situao de entidade delega-
tria, um passo intermedirio, at que fosse aprovada a Lei da Agncia de gua. Com
isso, a Associao Pr-Gesto das guas da Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul
(AGEVAP) foi chancelada como Agncia de Bacia pelo CNRH. Fala-se em Agncia
de Bacia, mas entidade delegatria, fazendo jus figura jurdica de Agncia de Bacia
para o Paraba do Sul.
Em 2004, foram aprovados inicialmente para trs anos e, depois, na segunda reno-
vao, mais confiante em sua atuao, para mais dez anos os mecanismos e valores
de cobrana para a minerao de areia em leito de rio e, em dezembro de 2006, para
as guas transpostas do Paraba do Sul. Percebe-se ento, a dificuldade do conflito de
legislao: em meio discusso dos valores, forma e critrios de cobrana para a trans-
posio, adveio a Lei da Poltica Estadual de Recursos Hdricos do Rio de Janeiro, de-
finindo em 15% dos valores arrecadados o valor caracterizado como cobrana pelo uso
das guas transpostas do Paraba do Sul para o Guandu.
293
Fonte: CEIVAP.
Fonte: CEIVAP.
Outro gargalo da cobrana a melhoria no desembolso dos recursos, em vista dos ex-
pressivos valores em caixa e da preocupao em aumentar a arrecadao. Hoje, quando
se discute o aumento dos preos pblicos Preos Pblicos Unitrios (PPUs) ou Preos
Unitrios Bsicos (PUBs) do PCJ e do CEIVAP, o setor usurio contrrio ao aumen-
to da arrecadao, se h dinheiro em caixa. Mas, quando o processo de gesto se ini-
ciou, tinha-se muita dificuldade em fazer o desembolso desse recurso, por insegurana
jurdica. Hoje, o Tribunal de Contas da Unio (TCU), os Tribunais de Contas dos trs
estados (TCEs), a auditoria interna e o Conselho de Administrao, entre outros, fazem
auditoria nas Agncias de Bacia, o que, em algum momento, vinha atrapalhando esse
desembolso.
Isso comeou a ser resolvido no contrato de gesto da Agncia com a ANA. Antes, o
recurso de um investimento tinha de estar totalmente em caixa para que certa obra ou
projeto pudesse ser aprovado, porque no se tinha a garantia de arrecadao em anos
futuros. Atualmente, caso haja a deciso do Comit de Bacia de tornar zero esse preo
pblico e no haver mais cobrana, ou caso haja a dissoluo do prprio Comit ou
da Agncia, a ANA traz para si a responsabilidade de terminar todas as obras iniciadas.
Com isso, melhora-se o fluxo de caixa e, desde ento, as Agncias tm conseguido apli-
car esse dinheiro que antes havia em caixa.
Estudos Estratgicos
296 Instrumentos de Gesto das guas
Por fim, outro gargalo diz respeito a novas transposies na Bacia. O assunto est na m-
dia, como o caso do relativo Macrometrpole Paulista, que quer retirar 5 m3 de gua
de um reservatrio na Bacia do Paraba do Sul para a Regio Metropolitana de So Paulo.
Em resumo, o grande problema da Bacia do Paraba do Sul hoje o Comit de Integra-
o, e tambm como discutir a gesto de recursos hdricos em regies metropolitanas.
Na maioria das vezes, elas perpassam vrias Bacias, sendo necessrias normas sobre a
forma como essas regies metropolitanas vo atuar, se dentro de um Comit de Bacia
ou de algum outro sistema. preciso uma definio nesses casos, haja vista o proble-
ma atual de uma regio metropolitana necessitar de gua de outra Bacia e, dentro do
mesmo estado, haver divergncia de entendimentos. No caso, o prprio Vale do Paraba
paulista no tem interesse nessa transposio, pois ela retira recursos do desenvolvimen-
to do estado de So Paulo mesmo, naquele Vale.
Ao final da palestra, o ilustre Deputado Inocncio Oliveira fez observaes e perguntas
palestrante, indagando, inicialmente, sobre o montante da arrecadao anual na Bacia do
Paraba do Sul, ao que foi esclarecido que ela, hoje, se situa em torno de R$ 12 milhes.
Acerca da extrao de areia, se ela no seria um problema ambiental na Bacia e se have-
ria cobrana, foi informado de que houve certa demora em se conseguir regulariz-la,
sendo que hoje a cobrana s feita para areia, mas j h estudos objetivando estend-
-la para outros tipos de minerao. A extrao regularizada e outorgada de areia ocorre,
expressivamente, na regio paulista, na parte mais alta da Bacia, assim como na parte
baixa, na regio do noroeste fluminense. Em Minas Gerais, a extrao mais de bauxi-
ta e, quando licenciada, em geral segue a legislao ambiental.
Com relao transposio de bacias, hoje, pela legislao atual, a do Guandu dificil-
mente seria aprovada, porque so transpostos dois teros da vazo de um rio para outro, ou
seja, s um tero das guas segue ao longo do Paraba do Sul, na metade de seu percurso,
no estado do Rio de Janeiro. S que, a partir dessa transposio, o rio recebe guas de
afluentes estaduais menores do Paraibuna, do Pomba, do Muria. Quando ele chega a
sua foz, j o faz com a mesma vazo que tinha no momento da transposio. A concluso
que Minas Gerais contribui significativamente para a vazo do Paraba do Sul.
Quanto repercusso, no abastecimento dos trs estados, da eventual transposio das
guas do Paraba do Sul para a Macrometrpole Paulista, o rio hoje eminentemente
para gerao de energia isso prioritrio e h regras de operao que regulam
sua vazo ao longo da Bacia, garantindo-se que ele passe no Rio de Janeiro e siga at
sua foz. Especialmente neste momento de seca, ainda difcil discutir a viabilidade de
cesso dos 5 m3/s iniciais que So Paulo est pedindo, uma vez que a Bacia no est em
suas condies normais.
Estudos Estratgicos
298 Instrumentos de Gesto das guas
ria das vezes, os recursos sobram no Oramento, porque no h projetos para os quais
eles possam ser destinados.
A exemplo do que ocorre no PCJ, j existe administrao tripartite no Paraba do Sul. A
diferena que, naquela Bacia, apenas cinco municpios pertencem ao estado de Minas
Gerais. No Paraba do Sul, a minoria de municpios paulistas; os demais, a grande
maioria, so de Minas Gerais e, em segundo lugar, do Rio de Janeiro. E o estado de So
Paulo, por ter um fundo estadual mais robusto e antigo, faz um investimento pesado na
rea de saneamento, o que at ento no acontece em Minas Gerais e no Rio de Janeiro.
Ento, se o PCJ consegue alcanar to mais rapidamente o ndice de tratamento de
esgoto, porque tem investimentos pesados do governo do estado em obras de estao
de tratamento de esgoto, o que no acontece com o Rio de Janeiro, e tambm porque
possui mais recursos federais. S com a contribuio dos estados de So Paulo, Rio de
Janeiro e Minas Gerais no seria possvel fazer todos esses investimentos.
Outra diferena entre as Bacias do PCJ e do Paraba do Sul que, nesta ltima, no foi
criada uma fundao de direito privado, mas uma associao civil de direito privado,
para atender s legislaes de Minas Gerais e do Rio de Janeiro, embora a de So Paulo
no tenha sido atendida. Essa divergncia nas legislaes outra grande dificuldade
para a gesto dos recursos hdricos.
Com relao aos percentuais de custeio na Bacia do Paraba do Sul, como j visto, eles
correspondem a 7,5% do custo da arrecadao, mais 10% da arrecadao do Rio de Janei-
ro e 20% do Guandu. Como esses percentuais no so suficientes, instituiu-se outra for-
ma de complement-los. No contrato de gesto, que define as metas a cumprir, criou-se
uma rubrica na parte de investimentos que significa atendimento s metas do contrato
de gesto. Nessa rubrica so alocadas algumas aes, que deveriam estar na rubrica de
custeio. Assim, hoje, chega-se a uma mdia de 15%. Em resumo, a Agncia do Paraba
do Sul utiliza para custeio 7,5% dos recursos arrecadados, mais uns 15% que ficam, na
rubrica de investimentos, em aes prioritrias para o cumprimento do contrato de gesto.
Estudos Estratgicos
300 Instrumentos de Gesto das guas
Falando um pouco a respeito da regio do PCJ, essas trs letras significam Bacias do
Piracicaba, do Capivari e do Jundia. O ttulo identifica uma atuao j de vinte anos,
porque o Comit nasceu com a Lei paulista n 7.663/1991 e, desde l, vem-se traba-
lhando at antes da lei com a criao de um consrcio intermunicipal, que, naquele
momento, representava os municpios da Bacia PCJ.
Houve, ento, uma articulao dos prefeitos, em razo da presso da sociedade e pela
impossibilidade legal de eles participarem da gesto das guas, que era centralizada,
poca, no Departamento Nacional de guas e Energia (DNAE), no mbito federal, e
no Departamento de guas e Energia Eltrica (DAEE), rgo estadual de So Paulo.
Ento, toda essa luta, principalmente do municpio de Piracicaba, comeou em 1989.
Desde ento, a sociedade vem se movimentando e se articulando, lutando para que a
gesto passasse da forma centralizada para a descentralizada.
No caso do PCJ, esse modelo tem funcionado bem. O planejamento vem sendo feito,
principalmente por meio do Plano de Bacia, estando-se na iminncia de atingir a pri-
meira grande meta, que ter 100% do esgoto domstico tratado. Hoje, de 67 munic-
pios da Bacia PCJ que tm a sede do municpio dentro da Bacia, a expectativa que
100% do esgoto coletado passaro por tratamento at o final de 2017 ou 2018. O Plano
de Bacia prev isso para 2020, mas, certamente, a meta ser atingida um pouco antes,
graas aos investimentos que os municpios e as empresas de saneamento vm fazendo,
juntamente com o dinheiro da cobrana.
Ento, pode-se afirmar com certeza que a Poltica Nacional de Recursos Hdricos pro-
duzida por esta Casa, que vista mundo afora como uma excelente Lei das guas, vem
dando bons resultados na Bacia PCJ.
Contextualizando-a, conforme a figura seguinte, a Bacia PCJ muito pequena, com
apenas 15 mil km2 de rea. So 75 municpios no total, porm s 67 deles tm a sua
A Bacia inclui o Sistema Cantareira, muito em moda atualmente. Hoje fcil falar
do Cantareira, no por suas virtudes, mas pelos problemas nele vivenciados. Ele um
complexo de quatro barragens, que captam ou reservam gua da melhor qualidade das
nascentes, tendo sido criado para abastecer a Regio Metropolitana de So Paulo. Hoje,
metade dela abastecida com guas do Sistema Cantareira. Enquanto isso, para o res-
tante da regio do PCJ, com 5,3 milhes de habitantes, restaram apenas 5 m3/s, mas, na
atual crise, com essa estiagem, apenas 3 m/s esto sendo liberados para o PCJ.
Mas a se fala assim: Srgio, e voc vem aqui ainda dizer que est funcionando? Sim,
funciona, porque poderia estar muito pior, se no houvesse a gesto descentralizada
e participativa dos recursos hdricos. Se houve uma falha, foi na outorga do Sistema
Estudos Estratgicos
302 Instrumentos de Gesto das guas
Cantareira, feita em 2004, por no ter previsto, por falta de experincia prvia, o que
aconteceria quando enchessem e extravasassem as barragens e o que aconteceria quan-
do o Sistema esgotasse a sua capacidade, seja do volume til, seja, agora, do chamado
volume morto, que um volume no operacional. O volume til retirado por gra-
vidade, enquanto que o volume morto s se tira com bombeamento, que o que vem
ocorrendo hoje ou ainda vai acontecer em algumas represas.
A regio da Bacia PCJ muito industrializada, densamente urbanizada, sendo Campi-
nas a maior cidade, com 1,2 milho de habitantes. H outras reas de desenvolvimento:
em Campinas mesmo, o Aeroporto de Viracopos; em Piracicaba, um forte centro auto-
motivo em construo, e ainda Jundia, Limeira e outras cidades com muito potencial.
A populao da regio cresce acima da mdia nacional.
De uma ponta a outra da Bacia, so cerca de 250 km de carro. Os problemas so gran-
des, mas, em termos de locomoo, fcil nela transitar. Trata-se de um rio pequeno
que, no modelo centralizado, foi totalmente poludo, no tendo havido gesto. Havia
inmeras dificuldades para captar gua para o abastecimento pblico em pocas nor-
mais de chuva, e a gesto dos recursos hdricos desses 20 anos conseguiu fazer com que
esse rio tivesse hoje uma qualidade muito melhor.
O Comit de Bacia PCJ est sob a gide de trs legislaes: a estadual paulista, a esta-
dual mineira e a federal esta, a Lei n 9.433/1997. Portanto, h trs Comits de Bacia
o mineiro, o paulista e o federal , que funcionam integradamente, tm uma Diretoria
colegiada, o mesmo Plenrio, as mesmas deliberaes, o mesmo Plano de Bacia e uma
atividade conjunta. Portanto, no existe um Comit de sub-bacia, um Comit afluente,
a situao um pouco mais cmoda.
Conforme a figura seguinte, h o Plenrio dos Comits, e por isso se usa o nome no
plural, Comits PCJ: o PCJ Federal, o mineiro chamado de PJ e o paulista o
PCJ. H uma diretoria colegiada, e a Agncia das Bacias PCJ funciona, por fora da
legislao paulista, como uma fundao de direito privado. No mbito do Comit, h
12 Cmaras Tcnicas. So mais de 800 entidades participantes, mais de mil pessoas
fsicas participando das reunies. Estas so mensais e, em pocas de crise, h at mais
de uma reunio ao ms.
303
Trabalham-se os Regimentos Internos dos Comits de tal forma que exista um ncleo que
participe com membros dos trs Comits de Bacia, representando 52% dos Plenrios, con-
forme a figura seguinte. Ento, se esse ncleo votar a favor, ele j tem maioria. isso que
garante, regimentalmente, a maioria e o poder legal de decidir de forma uniformizada.
O grfico seguinte mostra um dos desafios enfrentados. Em 1990, havia uma populao
em torno de 3 milhes de habitantes, que hoje chega a 5,3 milhes.
Conforme mostrado nas figuras seguintes, no Plano de Bacia foi feito um levantamento
do crescimento populacional e industrial. Observa-se, na linha tracejada em vermelho,
como se comportaria a projeo de crescimento da populao. O desafio, pois, como
complementar a quantidade de gua necessria para abastecer os habitantes dessa re-
gio, contando ainda com o seu crescimento.
Figura 5. Capa do Relatrio Sntese do Plano das Bacias PCJ 2010 a 2020.
Um dos objetivos do PCJ fazer com que o esgoto produzido pelas cidades e inds-
trias seja lanado com tratamento e no polua tanto os rios quanto vinha poluindo.
Estudos Estratgicos
306 Instrumentos de Gesto das guas
Esse combate perda fundamental, porque, ao dar eficincia aos servios de sanea-
mento, evita-se que o municpio, mesmo crescendo, v ao rio tirar mais gua. Ele no
precisar dela, porque vai ter maior eficincia. Alm disso, ele ainda colocar dinheiro
do seu oramento para fazer novos investimentos, at em tratamento de esgoto. Ento,
esse um programa estratgico no PCJ, porque os servios de saneamento precisam
desse fortalecimento.
Sabe-se que a despoluio de um rio, de uma bacia hidrogrfica, mundo afora como
nos casos do Sena-Normandia, na Frana, e do prprio Tmisa, em Londres , feita
com vultosos investimentos pblicos federais. A despoluio, nesses dois casos, no foi
feita com tarifa de gua e, muito menos, com cobrana pelo uso da gua. No Brasil,
quando se implantou a cobrana pelo uso da gua, sonhou-se que isso resolveria todos
os problemas, despoluiria uma bacia, mas essa no era a inteno nem a previso, e
agora mais do que nunca.
Segundo a Profa Mnica Porto, da Universidade de So Paulo (USP), o Tmisa foi des-
poludo, mas no h um sistema de gesto na Inglaterra, da que ele est novamente po-
ludo. Ao contrrio, na Frana, o Sena-Normandia teve grandes investimentos e h um
sistema de gesto; assim, ele permanece despoludo. Ento, esse um grande exemplo
de que gesto dos recursos hdricos tem data para comear, mas no para terminar,
um processo ad eternum. No PCJ, a expectativa estar em 2014 com 79% de remoo
de cargas, e chegar a 100% em 2020.
309
Fonte: Cetesb.
Estudos Estratgicos
310 Instrumentos de Gesto das guas
segurana. Essas duas barragens esto sendo desapropriadas, sendo que o governo do
estado j licitou o projeto executivo delas.
Como aes concretizadas, cita-se ainda a rede de monitoramento da Bacia, composta
hoje por 15 pontos de quantidade e oito de qualidade da gua, rede essa que funciona
on-line, 24 horas por dia, na internet. Ou seja, pode-se entrar agora no sistema e saber
quanta gua est passando em Campinas, em Piracicaba, no Sistema Cantareira etc.
Ento, um sistema muito interessante.
A figura seguinte mostra algumas iniciativas importantes em andamento, como a ela-
borao de um plano para a efetivao do enquadramento e a recuperao da capa-
cidade de investimento das cobranas, entre outras. Os sites da Agncia e do Comit
esto acessveis na internet e, no YouTube, h um programa chamado TV PCJ so 25
programas curtos de televiso, com 8 minutos que mostram bem, para a sociedade,
as atividades do Comit, enfim, os problemas e as solues que esto sendo discutidos.
Finalizando, necessrio ressaltar nesse trabalho, que vem sendo feito em conjunto
com a ANA e o CNRH, algumas dificuldades operacionais, em razo da existncia
de domnios estadual e federal das guas. Bacias como as do Paraba do Sul, PCJ, So
Francisco e Doce precisam ter um tratamento diferente, porque elas so interestaduais,
Estudos Estratgicos
312 Instrumentos de Gesto das guas
e a situao que, via de regra, a lei, a fiscalizao, a auditoria, todas elas so separadas
e duplicadas, s vezes at triplicadas ou quadruplicadas.
Isso ocorre porque, sobre as contas da cobrana e da Agncia, h oito fiscalizaes, no
caso do PCJ e certamente, no caso do Paraba e do So Francisco, pode haver at mais
do que isso, por parte dos TCEs, do TCU, da ANA, do Ministrio Pblico, que tem
que fiscalizar por se tratar de fundao, alm do Conselho Fiscal, do Conselho Delibe-
rativo e do prprio Plenrio do Comit. Ento, h uma srie de instncias, com regras
e limites prprios, o que complica muito a gesto nesses casos de bacias interestaduais.
Muito mais do que rever a Lei das guas, do que mais se necessita que o CNRH e a
ANA promovam a regulamentao dos artigos da Lei n 9.433/1997 que ainda no o fo-
ram, para que haja um pouco mais de tranquilidade. A experincia brasileira de 18 anos
de Poltica Nacional de Recursos Hdricos relativamente curta ante outros exemplos
mundiais. Ento, necessrio caminhar um pouco mais.
O caminhar at aqui, para a Bacia PCJ, foi muito importante e produtivo. Mas preciso
ressaltar que os 7,5% previstos na lei para o custeio no so suficientes para manter uma
Agncia de Bacia tcnica robusta, e no mudando para 10% que se resolver esse
problema. O percentual teria que ser em torno de 20% a 25%, para se ter uma Agncia
robusta, do jeito que se sonha que as Agncias sejam.
Alm disso, a integrao das polticas pblicas fundamental, porque a aplicao de
recursos do Oramento Geral da Unio na rea de saneamento no tem nenhuma li-
gao com o Plano da Bacia ou com a Poltica de Recursos Hdricos, ele um modelo
antigo. Quando o gestor vai aplicar recursos para tratar esgoto numa bacia, ele tem que
ter a viso do Plano da Bacia para saber onde melhor aplic-los. A poltica de saneamen-
to, portanto, tem que estar integrada de recursos hdricos, assim como de meio am-
biente, principalmente s aes do Fundo Nacional do Meio Ambiente, que poderiam
estar muito mais vinculadas s metas e aos objetivos da Bacia.
Ao final da palestra, o senhor Deputado Inocncio Oliveira, Presidente do Cedes, fez obser-
vaes e perguntas ao palestrante, indagando sobre a arrecadao mensal do PCJ, ao que
o palestrante esclareceu ser ela em torno de R$ 17 milhes por ano, incluindo a cobrana
paulista, alm de outros R$ 18 milhes na cobrana federal, totalizando R$ 35 milhes por
ano, que so insuficientes para o custeio e os investimentos na Bacia.
No caso do PCJ, h duas fontes de recursos para custeio: 10% da arrecadao paulista,
ou seja, R$ 1,7 milho, mais 7,5% da arrecadao federal, ou seja, R$ 1,35 milho por
ano. Ento, arrecadam-se em torno de R$ 3 milhes por ano para custeio, dos quais se
usam hoje, aproximadamente, R$ 2,6 milhes para custear a atual estrutura. E o restan-
te do recurso, pouco mais de 90% dos R$ 35 milhes, totalmente investido em obras
e servios para melhorar as condies da Bacia.
Centro de Estudos e Debates Estratgicos
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Estudos Estratgicos
A quinta edio da srie Estudos Estratgicos traz uma anlise sobre a
situao da gesto das guas no Pas, mormente aps o advento da Lei
n 9.433/1997, que instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos
e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, INSTRUMENTOS DE
com foco na situao da implantao dos instrumentos de gesto nela
previstos. Para o conhecimento da temtica, foram ouvidos gestores GESTO DAS GUAS
pblicos da Agncia Nacional de guas, especialistas do campo acadmico
Estudos Estratgicos | 5
Braslia / 2015