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DEMOCRACIA Y PARLAMENTO
Sumario
Nota bibliogrfica
Para preservar las libertades no caba, pues, ms solucin que romper esa
confusin, de tal manera que la expresin de la voluntad general residiera di-
rectamente en el poder constituyente y slo indirectamente, a travs de repre-
sentantes, en el poder constituido, de suerte que esta segunda expresin (como
indirecta o delegada) quedaba sometida en su actuacin a los lmites que, a tra-
vs de una norma suprema, la Constitucin, aquella voluntad que se expresaba
mediante una fuente distinta, directa u originaria, le haba impuesto. En ese sen-
tido, cabra decir que la democracia constitucional exige, por principio, la de-
mocracia representativa.
aquellas razones (que son tericas y no slo prcticas). Lo que no impide, claro
est, que como complemento de la democracia representativa, y no como su
sustitucin, quepa admitir determinados instrumentos de democracia directa
(referndums, especialmente) para la adopcin de decisiones de muy especial
trascendencia, o determinadas frmulas de participacin, que no de decisin, di-
recta (por ejemplo, la iniciativa legislativa popular) en el Estado constitucional.
As se ha hecho en numerosos Estados constitucionales sin que por ello quiebre
la democracia representativa, siempre que aquellos instrumentos o frmulas se
presenten como excepcin y no como regla general, de suerte que no sirvan
para deslegitimar a la representacin poltica, que ha de considerarse, por lo an-
tes dicho, como el sustento de la democracia constitucional.
simple de concebir la divisin de poderes, sino a mostrar que hoy esa divisin
tiene poco que ver con la estricta separacin (modelo tpico que, por lo de-
ms, nunca ha existido de modo puro) y mucho con la comparticin, la con-
currencia y la cooperacin funcional, con los actos complejos, con los con-
troles mutuos, con los frenos y contrapesos; en definitiva, con esa mezcla de
divisin de poderes, forma mixta de gobierno y Constitucin bien equilibrada,
que es el sistema que existe en los Estados democrticos de nuestro tiempo.
Quiz convenga, ante todo, aclarar la posicin desde la que abordar el significa-
do del control parlamentario. Carece de sentido, me parece, enjuiciar el funcio-
namiento actual de nuestro parlamentarismo (de cualquier parlamentarismo, in-
cluso) a partir de aquel modelo ideal del parlamentarismo clsico que parta del
supuesto de unas Cmaras formadas por individuos enteramente libres a la hora
de debatir y de votar, y que conceba al ejecutivo como una especie de comit del
Parlamento enteramente sometido a las instrucciones de ste, que poda revocar-
lo en cualquier momento. Es muy dudoso que ese modelo haya existido en cual-
quier momento del pasado (aun en los casos que ms se le aproximaron, como
fueron el de la III Repblica francesa o el de la Alemania de Weimar), puesto que
los intereses, la ideologa, las amistades polticas, etc., han operado siempre en
las Cmaras imponiendo cierta disciplina a los parlamentarios.
Hoy los agentes principales de la actividad de las Cmaras no son los par-
lamentarios individuales sino los partidos polticos. La disciplina de partido y su
Es cierto que hoy, gracias a la disciplina de partido, los Parlamentos estn ra-
zonablemente organizados y los gobiernos disfrutan de una estabilidad tambin
razonable. Ello es conveniente y adems viene exigido por los mismos ciudada-
nos, que desean gobiernos eficaces, aparte de ser congruente con los principios
constitucionales en que el sistema descansa y que imponen la necesidad de que la
mayora pueda llevar a cabo su programa electoral. Ahora bien, ello no tiene por-
qu conducir necesariamente a la prctica desaparicin del control parlamenta-
rio, a la prdida de protagonismo de las Cmaras y a la virtual erradicacin de la
divisin de poderes. La forma parlamentaria de gobierno, creacin de la historia
constitucional britnica, descansa en un sistema de equilibrios, de frenos y con-
trapesos que resultan incompatibles con la radical hegemona de un poder sobre
otro. Su correcto funcionamiento ni ha sido una excepcin en el pasado ni lo es
en el presente: ah estn los ejemplos de las seculares monarquas parlamentarias
europeas para demostrarlo. All, la transformacin de los Parlamentos de indivi-
duos en Parlamentos de partidos no ha conducido a la perversin del sistema,
esto es, a la conversin del Parlamento en una institucin sin relieve poltico pro-
pio, totalmente sometida a la voluntad del Gobierno.
nuestro pas), que, por obra de una propaganda en la que predomina sobre todo
la imagen, se manifiestan ms como elecciones plebiscitarias que como eleccio-
nes representativas, es decir, como elecciones no tanto a Diputados o Senadores
cuanto a Presidente del Gobierno. Los aspirantes a parlamentarios que compo-
nen las listas electorales quedan en muy segundo plano; puede decirse incluso
que se difuminan, mxime cuando la relacin de los candidatos con la circuns-
cripcin en que se presentan o no existe o juega muy escaso papel. Celebradas
las elecciones y constituidas las nuevas Cmaras, los parlamentarios continan
virtualmente en el anonimato: la suerte del Gobierno, las leyes que se dicten, los
Presupuestos que se aprueben, no van a depender ni de sus discursos ni de sus
decisiones, sino de los jefes de sus respectivos grupos polticos, que sern los que
acten en los principales debates parlamentarios y los que les impartan instruc-
ciones para votar de una u otra manera.
Podra pensarse, sin embargo, que el enjuiciamiento que acaba de hacerse sera
errado, en cuanto que no se estara ante una situacin patolgica, eso es, ante
una perversin del sistema parlamentario, sino ante un sistema nuevo, que muy
poco tendra ya que ver con el parlamentarismo. As, cabra argir que esta prc-
tica poltica de la forma parlamentaria de gobierno no tiene consecuencias ne-
gativas, necesariamente, sino que en realidad lo que supone es la transforma-
cin del sistema, que de parlamentario habra pasado a ser presidencial,
producindose una especie de mutacin constitucional mediante la cual, sin
Por obra de una diversidad de causas bien conocidas y que han originado
la transformacin del Estado liberal del siglo XIX en el Estado social y democr-
tico actual, ni el Parlamento es ya el poder de direccin ni el Gobierno el de
mera ejecucin. Ahora el reparto esencial de las funciones polticas del Estado es
bien distinto: el Gobierno dirige la poltica y el Parlamento la controla. Nuestra
Constitucin incluso lo reconoce as expresamente al atribuir al Gobierno la
funcin de direccin poltica (el Gobierno dirige la poltica interior y exte-
rior, art. 97 CE) y al Parlamento la funcin de control (las Cortes Generales
controlan la accin del Gobierno, art. 66.2 CE).
El dilema que entonces se plantea es: o gran parte de la poltica se hace por
acuerdos parlamentarios o se gobierna apoyado en una mayora absoluta. La
primera solucin no parece recomendable, primero, porque no sera la querida
por la Constitucin (una poltica de acuerdos no es, por principio, una poltica
dirigida por el Gobierno, si es que el consenso es autntico y no significa la mera
aceptacin por unos de lo ya decidido por otros), y, segundo, porque significa-
ra sustraer al pluralismo poltico una buena parte de la poltica nacional. El
consenso ya lo exige la Constitucin (mayoras de tres quintos o superiores)
para las grandes decisiones estatales (composicin de rganos constitucionales
y reforma de la Constitucin) y no sera conveniente (entre otras cosas porque
se defraudara el significado de las elecciones pluralistas) extenderlo mucho ms
(salvo para las decisiones de desarrollo de las estructuras bsicas constituciona-
les). Por ello, es la segunda alternativa la que parece ms correcta, dndose, pues,
la paradoja de que nuestra Constitucin, que facilita los gobiernos en minora,
requiere, al mismo tiempo, una mayora parlamentaria para poder gobernar. El
sistema, en consecuencia, conduce a que, si un partido no obtiene la mayora
absoluta, deba formarse un gobierno de coalicin (en preferencia, creo, a un
pacto de legislatura) si es que se quiere cumplir con las exigencias del propio sis-
tema, es decir, con que la poltica se dirija desde el Gobierno y no desde el Par-
lamento.
Ahora bien, cabra decir que existen dos significados del control parlamen-
tario. Uno, al que podra llamarse significado estricto, consistira en entender que
el control parlamentario ha de incluir, necesariamente, la capacidad de remover
al titular del rgano controlado; su ejercicio se llevara a cabo mediante la vota-
cin de confianza y la mocin de censura. Ni que decir tiene que este significa-
do resulta muy escasamente operativo. En primer lugar, porque slo podra ha-
blarse de la existencia del control parlamentario en los pases de forma
parlamentaria de gobierno, pero no en los pases de forma presidencial, pese a
que en stos el Parlamento desempea una funcin innegable de contrapeso, de
freno, de fiscalizacin, en suma, de la actividad gubernamental. En segundo lu-
gar, porque dada la disciplina de partido y el papel que hoy desempean los par-
tidos en el Parlamento, el control, en los pases de forma parlamentaria de go-
bierno, sera casi inexistente: se tratara o bien del control de la mayora sobre s
misma o bien (y ms exactamente) del control del Gobierno sobre s mismo; en
definitiva, un autocontrol, que es lo contrario de un autntico control, en cuan-
to que ste presupone la distincin real entre controlante y controlado. Ms
an, ese control, adems de su escasa operatividad, slo podra efectuarse, en el
caso de ciertos Parlamentos bicamerales, en la Cmara a la que correspondiera
la exigencia de la responsabilidad poltica, esto es, en el ejemplo espaol, en el
Congreso de los Diputados y no en el Senado, Cmara esta ltima que no po-
dra realizar funciones de control parlamentario pese a que el artculo 66 CE
atribuye esa funcin a las Cortes Generales (lo que quiere decir, sin duda algu-
na, a las dos Cmaras que las componen).
Adems, la derrota del Gobierno, siendo uno (el ms fuerte, sin duda) de
los efectos del control parlamentario, ni es el nico ni el ms comn. De una
parte, el control parlamentario existe en la forma de gobierno presidencial en
la que no es posible la exigencia de la responsabilidad poltica (el impeachment
es cosa bien distinta: no tiene por objeto la exigencia de responsabilidad polti-
ca sino de responsabilidad penal); y ello es as porque el control parlamentario
no es privativo de la forma parlamentaria de gobierno, sino de la democracia
parlamentaria como forma de Estado. De otra parte, en los regmenes parla-
mentarios, en los que la responsabilidad poltica es posible en teora, aunque
improbable en la prctica, la fiscalizacin parlamentaria del Gobierno se mani-
fiesta por otras muchas vas, aparte de por las que pudieran conducir a su re-
mocin.
Por ello, para comprender mejor el significado actual del control parla-
mentario (comprensin sin la cual difcilmente puede mejorarse, con realismo,
su eficacia), conviene distinguir entre el control por el Parlamento y el control
en el Parlamento. En el primer supuesto, el control se lleva a cabo mediante
actos que expresan la voluntad de la Cmara; en el segundo, a travs de las acti-
vidades de los parlamentarios individuales o los grupos parlamentarios desa-
rrolladas en la Cmara, aunque no culminen en un acto de control adoptado
por sta. En este ltimo caso, aunque no se produzca una decisin de la Cma-
ra con efectos negativos para el Gobierno, no deja de haber control parlamenta-
rio, en la medida en que la discusin parlamentaria influye en la opinin pbli-
ca; el Parlamento, entonces, es el locus de donde parte el control, pero la
sociedad es el locus al que principalmente se dirige, puesto que es all (y no en la
propia Cmara) donde pueden operar sus ms importantes efectos.
Otro problema a tener en cuenta (y que puede ser objeto de ese estudio del
Consejo de Estado) es el del mbito o contenido de la propia eleccin a repre-
sentantes, es decir, si es coherente con la representacin democrtica que los
electores no slo puedan, como es obvio, elegir, sino tambin seleccionar a
aquellos a los que eligen. El sistema actual espaol (desde la transicin poltica)
de listas cerradas y bloqueadas, que sirvi para consolidar a los partidos polti-
cos, sin los cuales no cabe entender la democracia parlamentaria, es posible que
deba ser puesto en cuestin y deba debatirse, al menos, la oportunidad (que tie-
ne ventajas e inconvenientes) de sustituirlo por el de listas abiertas o por cual-
quier otro que no reduzca a la nada, como el de ahora, la capacidad de los elec-
tores de seleccionar a aquellos a los puedan elegir. Es cierto que la posibilidad de
presentacin de candidaturas por agrupaciones de electores y no slo por los
partidos polticos reduce algo el problema, pero ello, por s solo, no es bastante,
a mi juicio, para resolverlo.
de voto dentro del grupo poltico, que puede hacerse valer mediante sanciones
que, eso s, nunca pueden llegar a la prdida del escao o a la prdida o suspen-
sin de los derechos sustanciales que como parlamentario se tienen.
NOTA BIBLIOGRFICA
RESUMEN
328.36:342.34
Manuel Aragn Reyes, catedrtico de derecho constitucional de la Universidad Autnoma de
Madrid, magistrado del Tribunal Constitucional
es Democracia y Parlamento
p. 129-155
RESUM
328.36:342.34
Manuel Aragn Reyes, catedrtic de dret constitucional de la Universitat Autnoma de Ma-
drid, magistrat del Tribunal Constitucional
es Democracia y Parlamento
ca Democrcia i Parlament
p. 129-155
ABSTRACT
328.36:342.34
Manuel Aragn Reyes, chaired professor of Constitutional Law at the Autonomous Univer-
sity of Madrid, magistrate of the Constitutional Court
es Democracia y Parlamento
en Democracy and Parliament
p. 129-155
This paper first examines the close linkage some of the most interesting questions
between democracy and representation that raised by the relationship between repre-
has existed (with very few, ephemeral, ex- sentative mandate and parliamentary de-
ceptions) throughout the period of consti- mocracy, given the role that parties play in
tutional government, along with the reasons the Parliament, are finally addressed. In this
that brought that linkage about. In this way, the paper examines, albeit very briefly,
sense, the paper considers the practical and, a variety of subjects, e.g., those having to do
above all, theoretical problems raised by di- with the proportionality of the electoral sys-
rect democracy and explain how it was tem, the prohibition of the imperative man-
eclipsed by representative democracy. Sec- date, but at the same time, the problems that
ondly, starting from the identification be- may be raised by a member of Parliament
tween representative democracy and parlia- defecting to another party. This makes it
mentary democracy, the paper discusses necessary to engage in certain reflections re-
how that democracy is deployed through garding the discipline of a party members
the Parliament and in the Parliament it- vote and freedom in the exercise of repre-
self, in relation, above all, to the two major sentation. Lastly, reference is made to the re-
functions performed by Parliament: legisla- lationship between representation and plu-
tion and oversight. After a brief discussion ralism, with special mention of the measures
of the meaning to be attributed to par- aimed at ensuring gender parity in candi-
liamentary oversight in current parlance, dates for public office.