Curso RDC Aula4 Final

Regime Diferenciado de
Contrataes Pblicas
Aula 4
Oramentos no RDC
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a fonte e sem fins comerciais.
RESPONSABILIDADE PELO CONTEDO

Tribunal de Contas da Unio
Secretaria Geral da Presidncia
Instituto Serzedello Corra
Servio de Educao Corporativa de Controle - Seducont
CONTEUDISTA
Andr Pachioni Baeta
TRATAMENTO PEDAGGICO
Flvio Sposto Pompeo
PROJETO GRFICO e DIAGRAMAO

Vanessa Vieira
Este material tem funo didtica. A ltima atualizao ocorreu em Maro de 2017.
As afirmaes e opinies so de responsabilidade exclusiva do autor e podem no
expressar a posio oficial do Tribunal de Contas da Unio.

Aula 4 - Oramentos no RDC 3
Aula 4 - Oramentos no RDC

Em que situaes o oramento-base da licitao deve ser divulgado no
RDC?
Quais as possibilidades admitidas pela Lei 12.462/2011 para as

estimativas de custos nas contrataes integradas?
O que o adicional de risco? Qual a sua funo? Como tal grandeza

calculada?
possvel exigir da licitante a apresentao de um oramento

detalhado na contratao integrada? Em que momento?
Como devem ser utilizados os parmetros referenciais de preos no

RDC?
Como se procede ao exame da economicidade e exequibilidade no

RDC?
possvel evitar o jogo de planilha no RDC?
Uma das principais polmicas suscitadas em relao ao RDC relaciona-se falta de publici-
dade do oramento-base da licitao. A Ao Direta de Inconstitucionalidade n 4.645 questio-
na, entre outros pontos, a disciplina instituda pelo Art. 6 da Lei 12.462/2011 relativamente
forma de divulgao do oramento estimado pela Administrao.
importante ressaltar que a Lei 12.462/2011 no excluiu a obrigao de elaborao do

oramento pela Administrao, apenas o regime de sua divulgao. Na fase interna da licitao
deve-se promover a confeco do oramento estimado, medida indispensvel definio do
objeto licitado e dos custos envolvidos com a sua execuo. Ademais, h outras previses legais
contidas na Lei de Responsabilidade Fiscal ou nas sucessivas leis de diretrizes oramentrias que
impem a obrigao da elaborao do oramento pelo gestor pblico.
Nas licitaes promovidas com fundamento na Lei 8.666/93 obrigatria a divulgao do

oramento-base no edital da licitao. Nos preges, o TCU entende que o oramento estimado
em planilhas de quantitativos e preos unitrios no constitui um dos elementos obrigatrios do
edital, devendo estar incluso obrigatoriamente no processo administrativo relativo ao certame.
Fica a critrio do gestor, no caso em concreto, a avaliao da oportunidade e convenincia de in-
cluir esse oramento no edital ou de informar, no ato convocatrio, a sua disponibilidade aos in-
teressados e os meios para obt-lo. Nesse sentido, citam-se os Acrdos 114/2007 e 392/2011,
ambos do Plenrio.

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Dessa forma, estudaremos nesta aula o tratamento dado pelo RDC divulgao do ora-
mento. Apresentaremos as vantagens e desvantagens do oramento sigiloso.
No foi apenas quanto publicidade do oramento que o RDC trouxe inovaes. O novo
Regime tambm incluiu regras dispondo sobre os parmetros referenciais de preos para obras
pblicas, em especial sobre a utilizao do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices
da Construo Civil (Sinapi) como balizador dos custos de construo civil em geral, ou do
Sistema de Custos de Obras Rodovirias (Sicro), no caso de obras e servios de infraestrutura de
transportes.
Sero tambm objeto de estudo nesta aula as formas de oramentao admitidas pelo
RDC no caso das contrataes integradas. A Lei 12.462/2011 disps que, nesse regime, o valor
estimado da contratao ser calculado com base nos valores praticados pelo mercado, nos
valores pagos pela administrao pblica em servios e obras similares ou na avaliao do custo
global da obra, aferida mediante oramento sinttico ou metodologia expedita ou paramtrica.
Apresentaremos nossa interpretao sobre a terminologia utilizada pela Lei, pois tais definies
no constaram dentre aquelas elencadas no seu art.2.
O clculo das reservas de contingncia ou adicionais de risco nas contrataes integradas

ser objeto de aprofundado estudo em tpico especfico desta aula.
Abordar-se- o processamento das licitaes do RDC quanto ao exame da exequibilidade

e da economicidade das propostas das licitantes, pois matria relacionada oramentao de
obras e ao uso de sistemas referenciais de preos.
Por fim, veremos as ferramentas disponibilizadas pelo RDC para evitar o jogo de planilha,
em especial a utilizao do critrio de julgamento pelo maior desconto. A utilizao do referido
critrio de julgamento apresenta algumas vantagens:
o oramento da Administrao pblico, facilitando, agilizando e diminuindo os custos

com a elaborao das propostas pelos licitantes, bem como mitigando todas as demais
desvantagens do oramento sigiloso;
o exame da economicidade das propostas automtico, eliminando trabalhosa atividade

no processamento da licitao;
a manuteno do desconto no caso de aditivos contratuais automtica, eliminando a

possibilidade de ocorrncia de jogo de planilha ou de jogo de cronograma.
Curso Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas

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Para facilitar o estudo, este tpico est organizado da seguinte forma:
Aula 4 - Oramentos no RDC............................................................................................................... 3
1. O Oramento Sigiloso e seus Problemas................................................................................. 6
2. Casos em que o sigilo do oramento no pode ser assegurado.............................. 14
3. Oramentao na Contratao Integrada......................................................................... 15
A Escolha do Mtodo de Oramentao para a Contratao Integrada.............. 23
4. O Adicional de Risco na Contratao Integrada............................................................ 27
5. Apresentao do Oramento Detalhado na Contratao Integrada................ 33
6. Utilizao de Referenciais de Preos................................................................................... 34
7. Anlise de Exequibilidade e Economicidade das Propostas..................................... 35
8. Evitando o jogo de planilha no RDC....................................................................................... 40
Sntese......................................................................................................................................................... 45
Bibliografia.............................................................................................................................................. 46
Ao final desta aula, esperamos que voc tenha condies de
compreender as disposies estabelecidas na Lei 12.462/2011 quanto divulgao do

oramento-base da licitao;
entender as formas de oramentao das licitaes realizadas no regime de contratao

integrada;
aplicar corretamente os parmetros referenciais de preos estabelecidos pelo RDC;
entender os procedimentos relacionados ao exame da exequibilidade e economicidade

dos certames realizados com amparo no RDC; e
compreender o que o adicional de risco e como tal contingncia calculada.
Pronto para comear? Ento, vamos!

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1. O Oramento Sigiloso e seus Problemas

A Lei 12.462/2011, em seu art. 6, disps que o oramento previamente estimado para
a contratao ser tornado pblico apenas e imediatamente aps o encerramento da licitao,
sem prejuzo da divulgao do detalhamento dos quantitativos e das demais informaes neces-
srias para a elaborao das propostas.
O oramento possuir, assim, carter sigiloso e ser disponibilizado estrita e permanente-

mente aos rgos de controle externo e interno.
Tal fato j um timo motivo para o critrio de julgamento pelo maior desconto
ser o parmetro preferencial de uma licitao pelo RDC. Nesta aula ainda
veremos que existem outros motivos para os gestores adotarem esse critrio
de julgamento pelo maior desconto.
O referido regramento no se aplica nas hipteses em que for adotado o critrio de julga-
mento por maior desconto, pois a divulgao do oramento com quantitativos e preos unitrios
imprescindvel para as licitantes elaborarem as propostas.
De modo anlogo, no caso de julgamento por melhor tcnica, o valor do prmio ou da

remunerao ser includo no instrumento convocatrio.
A primeira questo que nos cumpre abordar verificar a motivao das mudanas pro-
cedidas pelo RDC. No mbito da Ao Direta de Inconstitucionalidade em trmite no STF, o
Poder Executivo Federal afirmou que a referida regra tem como finalidade a proteo ao errio,
assegurando que as propostas dos licitantes correspondam a um valor efetivo pelo qual estejam
dispostos a executar obra, sem que os preos ofertados gravitem artificialmente em torno de pa-
tamares prximos ao oramento divulgado, quando poderiam ser menores. Quando os licitantes
desconhecem o oramento estimado, a tendncia que apresentem propostas mais atrativas,
atendendo ao princpio da eficincia e da economicidade.
Alegou-se, ainda, que existem estudos internacionais que indicam que sigilo do oramento
desestimula o conluio, motivo pelo qual adotado em diversos pases, como os Estados Unidos
e naes integrantes da Unio Europeia.
A primeira justificativa parecia pertinente antes de se conhecerem alguns resultados pr-

ticos do RDC, pois realmente era o que se verificava em licitaes pouco competitivas, em que
os preos ofertados costumavam apresentar descontos irrelevantes em relao estimativa da
Administrao. Todavia, aps a realizao de dezenas de licitaes pelo Infraero amparadas no
novo Regime, as quais foram processadas em sua integralidade com o oramento sigiloso, obser-
vou-se que o percentual de desconto diminuiu em relao aos certames processados nos moldes
da Lei 8.666/93, em que o oramento aberto. Alm disso, continua havendo uma tendncia

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de os preos gravitarem em torno do oramento-base da licitao, ainda que ele seja sigiloso. O
seguinte trecho do voto condutor do Acrdo 163/2012 Plenrio ilustra tal tendncia:
Estando os autos em meu gabinete, verifiquei que (...) as propostas de preos foram abertas
no ltimo dia 14 de dezembro. Compareceu licitao um nico licitante: o Consrcio Novo
Galeo (...), com uma proposta no valor de R$ 192.041.045,79, superior ao preo orado
pela Administrao, de R$ 153.596.588,54 (oramento sigiloso).
A Comisso de licitao, ento, dentro das possibilidades oferecidas pela Lei 12.462/2011,
iniciou negociao com a licitante, com a solicitao de desconto de 30% na proposta
ofertada.
(...)
(...) Reiniciando a sesso, o Representante do Consrcio apresentou nova proposta no valor

de R$ 154.198.000,00, (...) foi solicitado pelo Presidente da Comisso novo desconto sobre
este ltimo valor no percentual de 7% (...), apresentada nova contraproposta por parte do
Consrcio Novo Galeo no valor de R$ 153.900.000,00, tendo o Presidente da Comisso
solicitado reduo no valor de R$ 153.500.000,00, entretanto no foi aceito pela Comisso
de Licitao. Em seguida, a Comisso de Licitao manteve a contraproposta no valor de R$
153.000.000,00 sendo nesta ocasio aceito este valor pelo Representante do Consrcio.
Assim, a Comisso de Licitao considerou classificada a proposta do Consrcio.
O artigo Preo de Reserva Sigiloso em Licitaes Pblicas, de ngelo Henrique Lopes

da Silva, tambm chega a seguinte concluso:
Transportando a linguagem da Teoria de Leiles para as licitaes pblicas, podemos
depreender alguns ensinamentos importantes. Nas concorrncias, quanto maior for o preo
de referncia, maior a possibilidade de que menores custos de contratao sejam obtidos
com a opo pelo preo de referncia sigiloso vis--vis o divulgado. Na prtica, sabe-se que
a Administrao Pblica, costumeiramente, no conhece to bem o mercado em que opera
quanto os licitantes, e, em razo desse desconhecimento parcial e/ou por conservadorismo
devido ao temor de licitao deserta ou fracassada, tende a adotar preos de referncia
mais elevados dentro da faixa de preos possveis. Essa lgica leva recomendao de que
as concorrncias pblicas deveriam optar preferencialmente por certames com preo de
referncia sigiloso em prol de menores custos de aquisio de obras, materiais e servios.
Logo, o advento do recente Regime Diferenciado de Contratao para licitaes da Copa
do Mundo e das Olimpadas pode ser benfico economicamente para a Administrao
Pblica, em virtude, particularmente, do carter sigiloso dos preos de referncia contidos
nos oramentos licitatrios.
Trata-se de estudo de enorme robustez terica, mas que ainda precisa ser comprovado
com dados empricos.
Optamos por manter uma viso ctica dos aludidos benefcios do oramento sigiloso,
pois todos os comparativos realizados entre o RDC e a Lei 8.666/1993 tm concludo
pela reduo do desconto ofertado nos certames licitatrios (vide aula 1).

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No exemplo apresentado, observa-se que o objeto foi adjudicado com um desconto de

apenas 0,39% em relao ao oramento-base da licitao. A necessidade de se negociar com as
licitantes quando as propostas ficam superiores ao valor estimado da licitao acaba revelando
um valor prximo do oramento estimativo.
Tambm, no se vislumbra nenhuma relao do conluio com o sigilo do oramento. Alis,

no podem ser desconsiderados os riscos relacionados com manuteno do segredo no ora-
mento, em especial as situaes em que o agente pblico divulga as informaes a apenas um
determinado licitante, claramente beneficiando-o com informao no disponibilizada aos de-
mais. Esse licitante favorecido poderia manipular o certame, formulando proposta ligeiramente
abaixo do valor estimado pela Administrao. Tal situao foi observada em muitas licitaes
realizadas no regramento anterior Lei 8.666/93.
CARDOSO procura investigar o que levou os Estados Unidos e a Unio Europeia a esta-
belecerem ou recomendarem regras que mitigam a publicidade do oramento estimado nas
licitaes pblicas:
Nesse sentido, a teoria econmica reconhece que os processos licitatrios para a contratao
pelo Poder Pblico apresentam uma estrutura que se aproxima de um leilo, no qual uma
das partes a Administrao e a outra, os licitantes interessados em fornecer o objeto
licitado. Aplica-se, ento, a teoria dos leiles, segundo a qual o grau de informaes que for
disponibilizado por uma das partes influir necessariamente no comportamento da outra.
Assim, no caso do oramento estimado, ausncia de sua disponibilizao quando da fase

competitiva do certame licitatrio pode produzir efeitos sobre o comportamento dos
licitantes que, diante da ausncia de certeza a respeito do valor estimado do objeto licitado,
so obrigados a reduzir os seus preos. H um incentivo reduo de preos, quando os
licitantes no sabem de antemo qual o oramento estimado pela Administrao para
determinado objeto licitado.
Conclui o autor que h demonstraes objetivas no mbito da cincia econmica de que,

em regra, a divulgao do oramento estimado pela Administrao para determinada contrata-
o tem como efeito o incentivo a comportamentos competitivos pelos licitantes, conduzindo
potencialmente obteno de propostas mais vantajosas, derivadas da ampliao da disputa.
Trata-se de influenciar o comportamento dos licitantes, por meio da supresso de determinada
informao ao incio da fase de disputa, de modo a obter propostas mais reduzidas.
Em um rpido estudo da teoria dos leiles, entendemos que o sigilo do oramento pode
produzir os efeitos destacados acima para a licitao de objetos menos complexos, por exemplo,
compras e servios comuns. No caso de licitao de obras de grande vulto e complexidade, mui-
tas vezes oradas com planilhas contendo milhares de itens de servio, devem-se levar em conta
tempo necessrio e custo envolvido para que as licitantes elaborem as propostas de preos..

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As licitantes, a partir de minuciosa anlise dos projetos do empreendimento, devero ela-
borar vrias composies de custo unitrio para cada um dos servios elencados na planilha
oramentria (a Administrao est obrigada a divulgar os servios previstos e respectivos quan-
titativos). A partir das composies elaboradas, dever realizar extensa cotao de preos com os
fornecedores de materiais e equipamentos a serem aplicados na obra. Tal processo, obviamente
demanda tempo que, muitas vezes, pode extrapolar o prazo concedido pelo edital para a anlise
dos projetos e apresentao das propostas.
Com relao aos custos envolvidos na elaborao do oramento, a AACE avalia que um
oramento detalhado pode custar algo entre 0,05% e 0,5% do valor total do empreendimento.
A ttulo de exemplo, em uma obra de R$ 100 milhes, o custo para elaborao do oramento
estaria entre R$ 50 mil e R$ 500 mil, o que, sem dvida alguma, representa um custo expressivo
para os potenciais concorrentes elaborarem as propostas. No caso exemplificado, dado o vulto
do empreendimento, haveria uma tendncia de o custo de confeco do oramento situar-se
mais prximo do limite inferior do intervalo citado. Em outro exemplo, agora uma obra de menor
vulto (R$ 1 milho), considerando que h diversos custos fixos na elaborao de um oramento
que no esto relacionados diretamente com a escala da obra, haveria uma tendncia de o custo
de montagem da proposta oramentria situar-se prximo ao limite superior do intervalo entre
R$ 500,00 e R$ 5.000,00.
A classificao ABC resultante do princpio de Pareto, tambm conhecido

como princpio dos poucos significativos e muitos insignificantes, que
serve para distinguir os itens mais importantes dos de menor importncia.
composta por trs faixas: a faixa A ou classe A, que abrange os servios que
representam um percentual acumulado de 50% do valor total do oramento;
a faixa B ou classe B, com itens que representam um percentual de 30% do
valor total do oramento, estando situada entre os percentuais acumulados de
50% a 80%; e a faixa C ou Classe C, contendo os servios situados entre os
percentuais acumulados de 80% a 100%. Porm, o nmero de itens varivel
de faixa para faixa, conforme o projeto.
Em uma licitao processada nos moldes da Lei 8.666/93, o custo das licitantes elabora-
rem as propostas bem inferior do que numa licitao amparada no RDC em que o oramento
seja sigiloso. Explica-se melhor. No primeiro caso, como o oramento pblico, as licitantes tm
acesso s composies de custo elaboradas pela Administrao, o que j racionaliza os traba-
lhos. Na prtica, vo procurar avaliar melhor os itens materialmente relevantes, que compem
as faixas A e B da curva ABC. Tais faixas correspondem a 80% do valor total da obra, mas
so representados tipicamente por apenas 20% dos servios. Assim, tero apenas uma frao
do custo para elaborar a sua proposta em comparao com outra situao em que a estimativa
da Administrao sigilosa, pois se concentraro em cotar especificamente apenas os insu-
mos mais importantes da obra. Provavelmente, as empresas confiaro no oramento feito pela
Administrao para itens menos representativos, talvez, incluindo alguma contingncia nos pre-
os propostos para fazer frente a eventuais erros cometidos pela Administrao nesses servios.

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Nas licitaes com oramento sigiloso, no possvel que as concorrentes elaborem uma
curva ABC e concentrem sua avaliao apenas nos servios mais relevantes. Como resultado, h
um aumento no custo e no prazo necessrio para a elaborao de propostas. A depender da
complexidade do objeto, as empresas podem no ter prazo suficiente para elaborarem as suas
propostas ou podem no querer comprometer elevados recursos para a elaborao de um ora-
mento fidedigno do empreendimento.
Nesses casos, as licitantes ainda podero decidir pela participao no certame, mas os pre-
os podem ser levantados com bases em estimativas menos precisas. Como resultado, elevados
percentuais de contingncia podem ser includos nos preos praticados, onerando demasiada-
mente o contrato para a Administrao.
Obviamente, o contratante quem arca com os acrscimos de custos na elaborao das

propostas pelas licitantes ou pelas incertezas que o sigilo no oramento causa na formao de
preo das propostas.
Outro bom motivo para utilizar o critrio de julgamento pelo maior desconto.
Conclui-se, assim, que o sigilo do oramento contrrio ao princpio da economicidade

quando o objeto licitado complexo.
Nesse sentido, o Tribunal de Contas da Unio entendeu que a opo por oramento aber-
to ou fechado em licitao regida pelo RDC insere-se na esfera de discricionariedade do gestor.
A adoo do oramento fechado, em obras com parcela relevante dos servios sem referncias
de preos nos sistemas Sicro ou Sinapi, tende a elevar o risco de retardo na concluso do em-
preendimento (Acrdo n 3011/2012-Plenrio, TC-017.603/2012-9, rel. Min. Valmir Campelo,
8.11.2012).
Na ocasio, o relator destacou seguidos fracassos em licitaes com oramentos fechados

promovidas pelo rgo licitante, fundamentalmente em razo de as propostas das licitantes
apresentarem preos superiores aos orados pela Administrao. Lembrou que O oramento
fechado, no RDC, foi pensado em prestgio competitividade dos certames. Isso porque a dispo-
nibilizao prvia do valor estimado das contrataes tende a favorecer a formao de conluios.
Nessa hiptese, a perda de transparncia estaria justificada pelo aumento da competitividade.
Anotou que os oramentos de obras pblicas tm os custos estimados com base fundamen-
talmente nos sistemas Sinapi e Sicro. As obras porturias e aeroporturias, porm, abrangem
diversos servios no passveis de parametrizao direta com o Sinapi.

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A Administrao, por esse motivo, promove adaptaes aos servios similares, ou moti-
va estudos e pesquisas prprias para estimar o valor razovel daquele item oramentrio. Em
face dessas contingncias, as avaliaes dos licitantes podem resultar em preos maiores ou
menores que os do edital. Se o mercado considerar que os encargos associados execuo da-
queles servios incomuns so maiores que os estimados pela Administrao, existir uma gran-
de possibilidade de fracasso do certame licitatrio, por preos ofertados superiores aos valores
paradigma. O relator lembrou, ainda, que a opo pelo oramento aberto ou fechado decorre
do exerccio de competncia discricionria. O contraponto dessa maior margem de manobra
conferida aos gestores um maior dever motivador. Ressaltou que caberia Administrao
avaliar a pertinncia de realizar procedimentos com preo fechado em obras mais complexas,
com prazo muito exguo para concluso e em que parcela relevante dos servios a serem execu-
tados no possua referncia explcita no Sinapi/Sicro, em face da possibilidade de fracasso das
licitaes decorrente dessa imponderabilidade de aferio de preos materialmente relevantes
do empreendimento. O Tribunal, ento, ao acolher proposta do relator, decidiu recomendar...
que, em face do carter optativo do oramento fechado em licitaes vigidas segundo o RDC,
pondere a vantagem, em termos de celeridade, de realizar procedimentos com preo fechado
em obras mais complexas, com prazo muito exguo para concluso e cuja parcela relevante dos
servios a serem executados no possua referncia explcita no Sinapi/Sicro, em face da real
possibilidade de preos ofertados superiores aos orados, decorrente da imponderabilidade da
aferio dos custos dessa parcela da obra.
Continuando nossa abordagem sobre o oramento sigiloso, observa-se que h uma apa-
rente contradio com a possibilidade de haver a negociao com o licitante de melhor proposta,
quando ela estiver acima do valor estimado pela Administrao.
Ora, se vai haver negociao para que o licitante ajuste sua proposta ao valor orado,
natural supor que ele deva saber o valor dessa proposta, de forma que, nessa hiptese, o ora-
mento deveria ser revelado antes da adjudicao do objeto.
Dessa forma, o TCU entendeu no Acrdo n. 306/2013-Plenrio que,

nas licitaes regidas pelo RDC, possvel a abertura do sigilo do oramen-
to na fase de negociao de preos com o primeiro colocado, desde que
em ato pblico e devidamente justificado. No referido julgado, foi apontada
possvel quebra de sigilo do oramento na fase de negociao efetuada aps
a definio da melhor proposta na fase de lances. Como o valor negociado
representou desconto irrisrio (0,023%) em relao ao oramento da admi-
nistrao, a ocorrncia poderia apontar para quebra do sigilo do oramento em benefcio da
empresa licitante e em prejuzo obteno de proposta mais vantajosa. No entanto, o relator
da aludida deciso considerou que, no obstante o momento da publicao do oramento es-
tar previsto na Lei 12.462/2011 (imediatamente aps o encerramento da licitao, art. 6) e no
Decreto 7.581/2011 (imediatamente aps a adjudicao do objeto, art. 9), a questo merece
cautela, notadamente por se tratar de novidade em matria licitatria, pois existem situaes
em que no vislumbro como manter, de modo judicioso e a estrito rigor, o sigilo na fase de ne-

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gociao. (...) Para se fazer valer a real possibilidade de negociar, desde que em ato pblico
e devidamente justificado, no vejo, em princpio, reprovabilidade em abrir o sigilo na fase de
negociao.
Em alguns certames, o oramento sigiloso pode estar favorecendo o prvio acerto entre
as licitantes. O mecanismo dessa prtica ilegal difere daquele observado nas licitaes em que
o oramento pblico, situao em que as licitantes ofertam descontos irrisrios em relao
estimativa da Administrao.
No RDC, quando h prtica de conluio, o que se verifica que todas as licitantes ofertam
valores extremamente elevados, muito acima dos estimados pela contratante. Mesmo aps a
realizao das fases de lances, todas as propostas ainda esto acima do preo estimado pela
Administrao. Ento, a comisso de licitao obrigada a chamar as licitantes para negociao,
durante o qual praxe exigir um determinado desconto daquela empresa que ofertou a melhor
proposta. O desconto solicitado acaba por fornecer um parmetro prximo ao preo sigiloso es-
timado pelo rgo contratante. Ento, a empresa escolhida mediante esse ardiloso esquema de
fraude simplesmente aceitar o preo ofertado na negociao pelo rgo contratante.
A empresa escolhida pelo grupo para vencer o certame pode ser aquela que ofertou o
melhor lance ou pode ocupar uma posio intermediria no certame, situao em que as demais
empresas que estejam mancomunadas no iro concordar com a negociao proposta pela co-
misso de licitao.
muito difcil evitar a prtica de conluio, de forma que tais exemplos de fraude sirvam
como alerta sobre a importncia de o oramento estimado pela Administrao, sigiloso ou no,
esteja compatvel com parmetros de mercado.
Importantssimo ressaltar que a ausncia de oramento como anexo ao edital deve ocorrer
sem prejuzo da divulgao do detalhamento dos quantitativos e das demais informaes neces-
srias para que os licitantes elaborem suas propostas. O levantamento de quantitativos tambm
etapa muito trabalhosa e onerosa no processo de oramentao de obras. Nesse ponto, o
legislador foi sbio ao evitar que as licitantes incorressem em mais um gasto para participao
nos certames.
A divulgao dos quantitativos implica que o rgo licitante divulgue planilha com a des-
crio de todos os servios previstos na obra, acompanhados de suas unidades de medida e res-
pectivos quantitativos. Por consequncia, no se admite o uso de verbas ou outras unidades de
medida genricas, o que seria uma forma de burlar a exigncia de divulgao dos quantitativos
em anexo ao edital.
Tambm relevante ressaltar que o oramento no RDC sigiloso, mas, em alguns ca-
sos, pode ser inferido pelas licitantes com bastante preciso. Ora, os quantitativos de servios
so divulgados e, alm disso, os valores considerados pela Administrao devero necessaria-

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mente corresponder aos valores menores ou iguais aos sistemas de referncia de preos da
Administrao Pblica. Assim, quando da contratao de obras e servios cujos custos unitrios,
ainda que parcialmente, constem dos sistemas oficiais de referncia, o sigilo restar mitigado.
A existncia dessas referncias permitir aos licitantes ter uma noo aproximada do ora-
mento estimado pela Administrao.
Um ltimo ponto merece ser abordado neste tpico. Diz respeito ao momento em que o
oramento-base deve ser tornado pblico. O art. 6 da lei instituidora do RDC dispe que ele
ser tornado pblico apenas e imediatamente aps o encerramento da licitao. O art. 28
da mesma lei estabelece que exauridos os recursos administrativos, o procedimento licitatrio
ser encerrado e encaminhado autoridade superior. Ou seja, uma vez encerrados os recursos
administrativos, considera-se encerrada a licitao, o que ocorre antes da adjudicao do objeto
e da homologao da licitao pela autoridade superior.
Por sua vez, o art. 9 do Decreto 7.581/2011 definiu que o oramento fosse divulgado
apenas e imediatamente aps a adjudicao do objeto.
Assim, a previso existente no Decreto Regulamentador mostra-se incompatvel com o

disposto na Lei 12.462/2011. Uma vez julgados os recursos, no existe mais motivo para manter
o oramento em segredo.
Por fim, relevante apresentar algumas outras consideraes sobre os oramentos sigilo-
sos. Sua institucionalizao pelo RDC traz diversos receios e preocaues por parte dos gestores
pblicos e de servidores de rgos de controle que fiscalizam as licitaes.
CARDOSO recomenda que a equipe tcnica responsvel pela elaborao do oramento,

bem como todos os agentes pblicos que tiveram contato com o documento, devam assinar
termo especfico, assumindo formalmente a responsabilidade pelo sigilo dos referidos dados.
O autor ainda recomenda que deve ser produzido o registro formal de todos os acessos
ao oramento antes de sua divulgao pblica, incluindo os servidores dos rgos de controle
interno e externo.
No processo licitatrio, o documento dever ser armazenado em envelope lacrado e rubri-

cado pelos membros da comisso de licitao.

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2. Casos em que o sigilo do oramento no pode ser assegurado

Em algumas circunstncias, por mais que a comisso de licitao se cerque de cuidados,

no poder ser garantido o sigilo do oramento. Citam-se, como exemplo, as situaes a seguir:
Em obras executadas com recursos descentralizados por meio de convnios e contratos

de repasse, pois o processo de seleo e anlise dos empreendimentos pelo rgo
repassador de recursos ou seu mandatrio, etapa em regra realizada antes da licitao,
fragiliza a manuteno do sigilo do oramento;
Nas licitaes em que o projeto bsico e o respectivo oramento foram elaborados por
particular contratado pela Administrao, o qual tambm ser detentor da informao
sigilosa;
Nos oramentos elaborados a partir de cotaes realizadas junto a fornecedores ou

prestadores de servio, situao em que essas empresas tero informao privilegiada
para participar da licitao.
Em obras da Copa do Mundo e das Olimpadas, pois o valor estimado dos

empreendimentos consta da matriz de responsabilidade e da carteira de projetos
olmpicos.
Obras de grande vulto, em que exista um PT especfico para a obra na LOA ou no Plano
Plurianual. A dotao oramentria ser um indicativo do valor do oramento.
Quando se est licitando obras padronizadas (creches, quadras poliesportivas etc.), em

que os valores de outras licitaes podem servir como um indicativo do oramento.
Sempre que existirem receios de que o sigilo do oramento no possa ser assegurado, con-
vm conferir carter pblico ao documento, anexando-o ao edital de licitao, na linha de que
a deciso por adotar ou no um oramento sigiloso se insere na seara do gestor pblico. Caso
contrrio, poder ocorrer vazamento de informao sigilosa, situao em que os integrantes da
comisso de licitao ou outros gestores pblicos que tomaram conhecimento do valor estimado
da contratao podero ser responsabilizados nas esferas administrativa e penal.

15
3. Oramentao na Contratao Integrada

A Lei 12.462/2011 dispe em seu Art. 9 que, nos casos de utilizao do regime de contra-
tao integrada, o valor estimado da contratao ser calculado com base nos valores praticados
pelo mercado, nos valores pagos pela administrao pblica em servios e obras similares ou na
avaliao do custo global da obra, aferida mediante oramento sinttico ou metodologia expe-
dita ou paramtrica.
ZYMLER & DIOS tecem uma sria de consideraes sobre a redao confusa do referido
dispositivo:
A redao da norma, contudo, no feliz, pois estabelece vrios critrios de oramentao

de forma alternativa como se eles fossem independentes e excludentes entre si, quando na
verdade no o so.
A meno avaliao do custo global da obra como uma simples alternativa, por exemplo,
daria a entender que as outras referncias no necessitariam avaliar a obra globalmente, mas
somente de forma parcial, o que por definar inadequadamente o objeto, iria de encontro
ao disposto no art. 5 da Lei n 12.462/2011. Ademais, uma oramentao parcial pode
ferir o princpio da economicidade e o da busca da proposta mais vantajosa, pois, sem uma
estimativa de custo global, a administrao no ter meios para conferir se as propostas
apresentadas so compatveis com esses princpios.
Em suma, qualquer tcnica ou procedimento deve avaliar o custo global do objeto.
A norma fala ainda em valores praticados pelo mercado e valores pagos pela administrao
pblica. Pela sua dico, esses procedimentos seriam distintos das metodologias expeditas ou
paramtricas ou do oramento sinttico. Entretanto, esses primeiros parmetros constituem
na verdade o instrumento ou fonte de dados das mencionadas metodologias ou do
oramento sinttico.
Ante o exposto, pode-se concluir que existem apenas trs alternativas para as estimativas
de custo das contrataes integradas: oramento sinttico, metodologia expedita e metodologia
paramtrica.Conforme destacado anteriormente, no houve definio expressa desses termos
no corpo da Lei. Dessa forma, vamos apresentar o seu significado do ponto de vista tcnico.
Oramento Sinttico
O oramento sinttico ou planilha oramentria a relao de todos os servios com as

respectivas unidades de medida, quantidades e preos unitrios, calculados a partir dos projetos
e demais especificaes tcnicas.

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Para a preparao do oramento sinttico, recomenda-se dividir a obra em diversas parce-

las. Essa diviso dever obedecer aos critrios de afinidade de servios e observar, de preferncia,
a ordem cronolgica da execuo.
Se o empreendimento for composto por vrias etapas, trechos, parcelas ou edificaes,

costuma-se montar um oramento sinttico para cada etapa, trecho, parcela ou edificao.
Apesar do termo sinttico, a planilha oramentria da obra pode englobar milhares de

itens. Algumas vezes, o oramento sinttico pode abranger diversas etapas ou parcelas de um
empreendimento e ser formado por uma grande quantidade de planilhas oramentrias distin-
tas. Na tabela a seguir, apresenta-se a primeira parte do oramento sinttico de uma tpica obra
de edificao.

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Convm destacar que algumas relevantes informaes so apresentadas nos ttulos da
planilha:
descrio da obra a que se refere;
data-base do oramento;
indicao do edital ou contrato a que se refere;
nmero da reviso.
Ateno tambm para as colunas do oramento sinttico:
item ou subitem;
descrio do servio;
unidade de medio;
quantidade estimada do servio;
preo unitrio e preo total de cada servio.
uma boa prtica incluir subtotais para cada grupo de servios que compem uma etapa
ou parcela do empreendimento, conforme apresentado na planilha acima. A tabela a seguir
contm a continuao do oramento sinttico utilizado como exemplo. Ressalta-se que a apre-
sentao do total geral do oramento indispensvel.

18

19

Ante o exposto, o termo oramento sinttico adotado pela Lei 12.462/2011 deve ser
interpretado como uma verdadeira planilha oramentria. Esse tem sido o entendimento do TCU
sobre o termo, citando-se os Acrdos 1.510/2013 Plenrio e 1.814/2013 Plenrio como
exemplo. Inclusive o oramento sinttico dever ser balizado pelos custos unitrios do Sinapi e/
ou pelo Sicro, devidamente adaptados s condies da obra a ser orada. Em outras situaes, o
nvel de desenvolvimento do anteprojeto pode impossibilitar a completa identificao, discrimi-
nao e quantificao dos servios previstos para a obra. Nesses casos, o valor estimado da con-
tratao dever ser obtido com o emprego de estimativas expeditas ou paramtricas de custo.
Metodologia Expedita
Uma obra somente pode ser orada com preciso se houver um projeto suficientemente
detalhado, de modo a possibilitar o levantamento de quantidades e a definio dos mtodos
construtivos e dos servios que sero executados. O custo de elaborao de um oramento
significativo uma vez que necessrio realizar aes como levantar os quantitativos e montar
vrias composies de preos unitrios dos diferentes servios identificados; consultar preos jun-
to a fornecedores de equipamentos e materiais e utilizar publicaes especializadas ou sistemas
referenciais para a obteno de preos vigentes no mercado.
Portanto, no caso de um empreendimento que ainda esteja em estudo, no se justifica o

custo de execuo de um projeto com oramento detalhado se no houver certeza da viabilidade
econmica do empreendimento.
Essa a grande importncia das estimativas de custo, possibilitar a anlise da viabilidade

dos empreendimentos e a escolha da alternativa a ser desenvolvida na etapa de detalhamento
dos projetos sem impor o elevado nus da elaborao de um oramento. Elaborar uma estima-
tiva no requer muitas informaes detalhadas sobre o projeto e, por isso, o seu custo muito
menor do que o custo de elaborar um oramento completo. Porm, a estimativa de custo natu-
ralmente ter menor preciso do que um oramento.
Elaborar uma estimativa de custos , portanto, uma atividade bem diferente de elaborar
um oramento, pois se aplicam tcnicas distintas em cada caso. A estimativa de custos pode ser
definida como uma avaliao expedita feita com base em custos histricos, ndices, grficos,
estudos de ordens de grandeza, correlaes ou comparao com projetos similares.
A metodologia expedita a que se refere a Lei 12.462/2011 tambm denominada de

avaliao expedita ou de ordem de grandeza. Trata-se de uma estimativa aproximada, preparada
sem dados detalhados de engenharia, baseada em custos de investimento por unidade de ca-
pacidade. Assim, feita em etapas muito iniciais do desenvolvimento dos projetos e, por isso,
menos precisa do que outros mtodos de estimativa.

20
Baseia-se na utilizao de indicadores de custos mdios por unidade caracterstica do em-

preendimento, por exemplo:
Obras de edificao: custo por metro quadrado.
Estdios de Futebol: custo por assento.
Obras de gerao de energia (Trmicas, hidroeltricas e usinas nucleares): custo por

MW de potncia instalada.
Estaes de tratamento de gua e esgoto: custo por unidade de vazo (m3/s) de gua
tratada.
Linhas de transmisso de energia: custo por quilmetro de linha.
Metodologia Paramtrica
Trata-se de um outro tipo de estimativa de custos, desenvolvido quando os projetos do

empreendimento j se encontram em estgio mais avanado, mas ainda no contm todos os
elementos exigidos de um projeto bsico. Assim, o mtodo produz uma estimativa mais apurada
do que a obtida mediante a metodologia expedita.
A partir de levantamentos preliminares obtidos com base nos anteprojetos da obra e me-
diante a utilizao de bancos de dados, separa-se a obra nas suas principais unidades/etapas/
parcelas em termos de custo.
Cada unidade/etapa/parcela da obra ser avaliada a partir de bancos de dados alimenta-

dos com parmetros de obras semelhantes ou com outras referncias de preos.
Em qualquer mtodo de estimativa de custos, esses devem ser apropriados separadamen-

te, somente depois ocorre aplicao de um BDI referencial para obteno de um preo de venda.
A utilizao do mtodo paramtrico demonstrada na tabela a seguir em uma tpica

construo de um estdio de futebol. Os parmetros apresentados foram obtidos em contratos
relativos s construes das arenas para a Copa de 2014.
Observa-se, assim, que a aplicao do mtodo paramtrico requer que os projetos permi-
tam identificar as principais parcelas do empreendimento, quantificando-as em temos de uma
unidade de medida representativa. No caso de uma estrutura de concreto armado, a unidade
representativa o volume da estrutura, medido em metros cbicos.

21

A obteno do custo por unidade representativa deve se basear em bancos de dados ela-
borados a partir de obras similares, em que os custos das unidades de servio representativas
foram parametrizados. Voltando ao exemplo da estrutura de concreto, a unidade de servio
representativa do concreto armado (m3) deve considerar todos os servios envolvidos em sua
execuo (frmas, escoramentos, armaes em ao e concretagem).
Em outro exemplo, o sistema de ar condicionado tem como unidade representativa a TR

(Tonelada de Refrigerao). Nos bancos de dados a serem utilizados, cada sistema de climatiza-
o deve ser parametrizado em funo de sua classificao (por exemplo, sistemas de expanso
indireta que utilizam gua gelada como o fluido responsvel pela climatizao dos ambientes;
ou sistemas de expanso direta, em que o prprio gs refrigerante responsvel pela climati-
zao dos ambientes) e deve considerar todos os custos com fornecimento de equipamentos,
montagens de dutos, instalao de tubulao e instalaes de potncia e de controle associadas
ao sistema de climatizao.
Tonelada de Refrigerao uma medida de potncia de refrigerao. Cada TR

equivale a uma potncia que fornece a quantidade de calor necessria para
derreter uma tonelada de gelo em 24 horas.
Assim, a estimativa do preo do sistema deve considerar a capacidade de refrigerao

prevista no anteprojeto de climatizao, comparando o custo por TR com um custo de um siste-
ma de ar condicionado equivalente ao projetado, obtido nos bancos de dados utilizados para a
estimativa de custos.

22

23
A Escolha do Mtodo de Oramentao para a Contratao Integrada

Na aula anterior, apresentamos o grfico seguinte (vlido apenas para obras de edificao),
relacionando a preciso do oramento em funo do estgio de desenvolvimento dos projetos.
No caso, uma estimativa de custos por metodologia expedita, realizada ao final da fase de estudo
de viabilidade teria uma margem de erro de 25%, o que no seria a situao ideal, mas seria
aceitvel em uma contratao integrada.
Para o contratante e para o contratado, recomenda-se que a estimativa produzida tenha a

maior preciso possvel, mitigando o risco do construtor e permitindo-lhe apresentar propostas
sem a incluso de elevados valores de contingncias em seus preos.

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Em outro exemplo, um tpico servio de restaurao de uma rodovia tem o custo mdio
oscilando entre R$ 330 mil/Km de rodovia a R$ 1,02 milhes/Km. Percebe-se que o uso de uma
metodologia expedita, orando uma obra de restaurao rodoviria em funo de um custo por
km, produz um resultado muito impreciso, que vai depender efetivamente da situao do pavi-
mento a ser restaurado e das demais condies que afetam o custo da obra.
Inclumos na biblioteca desta aula uma srie de custos mdios gerenciais

informados pelo DNIT em diversas tipologias de obras rodovirias.
Se a Administrao orasse esse empreendimento utilizando um parmetro superior, por

exemplo, R$ 1 milho/km, provavelmente estaria incorrendo em risco de contratar uma obra
com elevado percentual de sobrepreo, talvez superior a 200%. Em sentido inverso, se fizesse a
estimativa considerando limite inferior do intervalo, por exemplo, R$ 350 mil/km, poderia incor-
rer no risco de estar praticando um preo absolutamente inexequvel, o que resultaria em uma
licitao deserta ou no abandono da obra pela contratada.
Em qualquer situao, a licitante sabendo das diversas ocorrncias possveis durante a exe-
cuo da obra com impacto nos custos, tender a incluir um elevado montante de contingncia
em sua proposta, de forma a mitigar os seus riscos (lembrando que a Lei 12.462/2011 trouxe
restries quanto aos aditamentos contratuais em obras contratadas no regime de contratao
integrada). Tais contingncias podero no se verificar efetivamente, onerando o preo pago
pela Administrao.

25

Esse entendimento acabou positivado na Lei das Estatais (art. 42):
2o No caso dos oramentos das contrataes integradas:
I - sempre que o anteprojeto da licitao, por seus elementos mnimos, assim o
permitir, as estimativas de preo devem se basear em oramento to detalhado
quanto possvel, devendo a utilizao de estimativas paramtricas e a avaliao
aproximada baseada em outras obras similares ser realizadas somente nas fraes
do empreendimento no suficientemente detalhadas no anteprojeto da licitao,
exigindo-se das contratadas, no mnimo, o mesmo nvel de detalhamento em
seus demonstrativos de formao de preos;
II - quando utilizada metodologia expedita ou paramtrica para abalizar o valor
do empreendimento ou de frao dele, consideradas as disposies do inciso
I, entre 2 (duas) ou mais tcnicas estimativas possveis, deve ser utilizada nas
estimativas de preo-base a que viabilize a maior preciso oramentria, exigindo-
se das licitantes, no mnimo, o mesmo nvel de detalhamento na motivao dos
respectivos preos ofertados.
de se destacar tambm que a contratao integrada um regime de preo fixo, se-

melhante ao regime de preo global, em que a contratada recebe um montante global pr-
-determinado que no admite variaes para mais ou para menos fora das hipteses legais de
aditamento.
Em sntese, a utilizao de metodologias expeditas e paramtricas contrria ao interesse

pbico e ao princpio da economicidade quando no possibilitarem uma estimativa de custo com
razovel grau de preciso.
Nesse aspecto, o Acrdo 1.510/2013 Plenrio trouxe a seguinte deliberao:
9.1.5. sempre que o anteprojeto, por seus elementos mnimos, assim o permitir, as
estimativas de preo a que se refere o art. 9, 2, inciso II, da Lei 12.462/2011 devem se
basear em oramento sinttico to detalhado quanto possvel, balizado pelo Sinapi e/ou
Sicro, devidamente adaptadas s condies peculiares da obra, conforme o caso, devendo
a utilizao de estimativas paramtricas e a avaliao aproximada baseada em outras obras
similares serem realizadas somente nas fraes do empreendimento no suficientemente
detalhadas pelo anteprojeto, em prestgio ao que assevera o art. 1, 1, inciso IV c/c art. 8,
3 e 4, todos da Lei 12.462/2011;
9.1.6. quando utilizada metodologia expedita ou paramtrica para abalizar o valor do

empreendimento ou frao dele , consideradas as disposies do subitem anterior,
dentre duas ou mais tcnicas estimativas possveis, utilize a que viabilize a maior preciso
oramentria;

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Tais deliberaes foram fundamentadas da seguinte forma no voto condutor da citada

deciso:
34. Em um projeto bsico, tendo em vista o seu detalhamento, vivel a oramentao

com base em todas as composies de custo unitrio. Em um anteprojeto, por outro lado,
existem lacunas de dimensionamento de partes do projeto ainda no elaboradas cada qual
com o seu preo. Costuma-se, ento, utilizar procedimentos expeditos e paramtricos para
o balizamento preliminar de custos.
35. importante assumir que cada fase do ciclo de vida de um empreendimento possibilita
a estimativa oramentria com um grau de preciso. Quanto mais tenros os estudos, menor
a chance de acerto sobre o quanto a obra ir custar. um princpio bsico da engenharia
de custos. Estudos preliminares de uma edificao, por exemplo, baseiam-se em conjecturas
assentadas em R$/m2; em uma usina, em R$/MW de potncia instalada de energia gerada;
em estdios de futebol em R$/assento.
36. Na medida em que os estudos progridem, tambm avana o grau de preciso do

oramento respectivo. Na fase de anteprojeto j se fazem viveis outras conjecturas, que
podem e devem ser to especficas quanto o anteprojeto permitir. Em um procedimento
licitatrio, afinal, a Administrao, necessita, em razo dos elementos de que dispe,
esmerar-se para melhor contratar; e sem dvida que as estimativas balizadoras de preo so
protagonistas nessa avaliao de vantajosidade.
37. Logo, se, em uma contratao integrada, o anteprojeto conta com elementos
arquitetnicos de execuo obrigatria, o oramento proveniente dessa pea deve ter grau
de preciso condizente. Com essas informaes j se faz possvel a parametrizao, por
exemplo, de custos especficos de alvenaria, reboco, piso, forro, pintura, revestimentos,
esquadrias, louas, etc. uma boa fatia da obra. Por outro lado, caso a elaborao dos
demais projetos seja incumbncia de conta e risco das contratadas, natural que para o
oramento dos elementos eltricos, hidrulicos, estruturais, se utilizem a sim de relaes
paramtricas ou comparativas.
38. Mesmo nesses casos, repiso, por tudo o que disse, que, diante de duas ou mais
metodologias expeditas ou paramtricas possveis para abalizar o valor do empreendimento,
deve-se preferir a que viabilize a maior preciso oramentria, para guarda de valores
fundamentais licitatrios, como a eficincia e a economicidade, sem esquecer, claro, o da
obteno da melhor proposta possvel.

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4. O Adicional de Risco na Contratao Integrada

O Decreto 8.080/2013 incluiu duas disposies no art. 75 do Regulamento do RDC que
mudaram radicalmente a forma de oramentao da contratao integrada:
Art. 75. O oramento e o preo total para a contratao sero estimados com base nos valores
praticados pelo mercado, nos valores pagos pela administrao pblica em contrataes
similares ou na avaliao do custo global da obra, aferida mediante oramento sinttico ou
metodologia expedita ou paramtrica.
1 Na elaborao do oramento estimado na forma prevista no caput, poder ser

considerada taxa de risco compatvel com o objeto da licitao e as contingncias atribudas
ao contratado, devendo a referida taxa ser motivada de acordo com metodologia definida
em ato do Ministrio supervisor ou da entidade contratante. (Includo pelo Decreto n 8.080,
de 2013)
2 A taxa de risco a que se refere o 1 no integrar a parcela de benefcios e despesas

indiretas - BDI do oramento estimado, devendo ser considerada apenas para efeito de anlise
de aceitabilidade das propostas ofertadas no processo licitatrio. (Includo pelo Decreto n
8.080, de 2013)
Os novos pargrafos eram frontalmente contrrios ao texto original da Lei do RDC que,
em seu art. 24, disps:
Art. 24. Sero desclassificadas as propostas que:
(..)
III - apresentem preos manifestamente inexequveis ou permaneam acima do oramento

estimado para a contratao, inclusive nas hipteses previstas no art. 6 desta Lei;
Como pode o Regulamento do RDC classificar a licitante que oferte preo acima do ora-
mento base da licitao se a lei prev literalmente a sua desclassificao?
Porm, com a edio a Lei 13.190/2015, foi includo o 5 no art. 9 da lei 12.462/2011,
deixando expressa a previso legal do adicional de risco, in verbis:
5 Se o anteprojeto contemplar matriz de alocao de riscos entre a administrao

pblica e o contratado, o valor estimado da contratao poder considerar taxa de risco
compatvel com o objeto da licitao e as contingncias atribudas ao contratado, de acordo
com metodologia predefinida pela entidade contratante.

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Em artigo publicado no Jornal Correio Brasiliense, a Advogada Alcia Bicalho teceu as se-
guintes consideraes sobre esse adicional de risco:
O novo regime de execuo indireta de obras e servios de engenharia foi construdo,

embora com um rano de utopia e miopia jurdica, a fim de remover para todo o sempre a
patologia das alteraes de projetos e os custos delas decorrentes. A integrada implica de
fato riscos excessivos, que tm afugentado muitas empresas das licitaes.
Entretanto, um contrassenso resolver a questo custa da economicidade dos contratos.

Coloquemos as coisas nos devidos lugares. O particular no vai mesmo assumir, sem
contrapartida, os riscos financeiros impostos pelo regime que, anote-se, embora esteja entre
os preferenciais, a lei manda seja aplicado a objetos complexos que no comportem execuo
parcelada. Mas a integrada est sendo banalizada, servindo para qualquer objeto ponte,
rodovia, pista de aeroporto.
A ideia da administrao pblica nesse regime se liberar do nus de elaborar o projeto,

que fica a cargo do contratado; e da responsabilidade por futuras mutaes, pois os aditivos
so ali vedados. Ora, toda obra tem sujeies imprevistas e os projetos sempre demandam
ajustes. Ainda, a mutabilidade do contrato, o direito do contratado ao equilbrio econmico-
financeiro, e a vedao ao enriquecimento ilcito so realidades mais resistentes do que o
concreto usado nas pesadas obras de infraestrutura.
A doutrina do professor Carlos Pinto Coelho Motta contribuiu imensamente para a construo
do conceito de preo limpo nos contratos de obras e servios de engenharia: o despido de
valores que no tenham correspondente utilidade de fruio pelo poder pblico, ausente
previso inflacionria, clculo de atrasos de pagamentos e correlatos.
Pois meu falecido mestre deve estar se revirando no tmulo. O aplicador da surrada Lei
8.666/93 gramou para construir esse conceito, e o Tribunal de Contas da Unio peleja para
tutel-lo. A situao kafkaniana: cria-se um regime diferenciado de contrataes destinado
a obter preos menores por sinal compulsivamente perseguidos nos procedimentos de
lances sucessivos e negociao que o RDC comporta.
De outro lado, para ajustar os desvios, cria-se adicional de risco parametrizado pela oscilao
dos mesmos aditivos que o tal regime buscou extirpar. Ou seja, para se ver livre dos aditivos
(os que, segundo a Lei 8.666/93, quando necessrios, so quantificados diante do caso
concreto e motivados com pareceres tcnico e jurdico), projeta-se, para cobrir os custos,
j na composio inicial dos preos, percentual mdio, desvinculado de relao com a obra
especfica.
A soluo em debate no reflete a eficcia nsita a qualquer procedimento que sirva de

veculo para as contrataes pblicas. Reduzir o custo Brasil mediante desenvolvimento da
infraestrutura tendo, como pedra de toque a parceria com a iniciativa privada demanda

29

planejamento na fase inicial de concepo do objeto que se quer contratar, alm da fixao
de consistente matriz de risco dos contratos. Demanda, enfim, que as medidas sejam
prosseguidas numa adequada gesto contratual.
Essas parcerias vo se materializar na medida da evoluo da maturidade empresarial que

o vnculo com a iniciativa privada impe. As leis existentes, destinadas a ajustar desvios
operacionais e a reforar a segurana jurdica dos grandes negcios em pauta, j so
suficientes. O RDC foi modelado para ser um avano. Aplicado dessa forma, aniquilando
os aditivos mediante onerao aleatria das propostas, o regime representar retrocesso,
constituir instrumento de desfigurao de um dos mais caros princpios da licitao a
finalidade.
Feito esse pequeno desabafo, apresenta-se nos pargrafos seguintes alguns conceitos re-
lacionados com o clculo do referido adicional de risco.
Nesse contexto, o Dnit, de forma pioneira, desenvolveu metodologia para quantificar os

riscos que sero transferidos ao contratado. A aludida metodologia encontra-se no Guia de
Gerenciamento de Riscos do Dnit, a qual conceitua o risco pela sua probabilidade de ocorrncia
e pelo seu impacto sobre os objetivos do projeto.
A anlise quantitativa de riscos tem a funo de analisar numericamente a probabilidade

de ocorrncia de cada risco, identificando o seu impacto nos objetivos do projeto. Tal processo
trata o risco com maior detalhamento que uma anlise qualitativa, atribuindo-lhe uma classifica-
o numrica e individual, conforme exemplificado na tabela a seguir:
Evento Probabilidade Impacto do Evento Valor Monetrio do

Relacionado ao de Ocorrncia - Ganho ou Perda Evento de Risco
Risco (%) (R$)
Evento 1 P1 I1 R1 = P1 x I1
... ... ... ...
Evento n Pn In Rn = Pn x In
Total Ri = Pi x Ii
No modelo desenvolvido pelo Dnit, a anlise quantitativa baseada numa avaliao do

impacto dos riscos no valor do empreendimento, por meio da Simulao de Monte Carlo. Para
tanto, utiliza-se como informao inicial: a matriz de riscos, o oramento estimado do empre-
endimento, dados histricos de reviso de projeto em fase de obras (aditivos) e referncias te-
ricas. Objetiva-se, ao fim da anlise, gerar cenrios de risco com a respectiva probabilidade de
ocorrncia, de forma que possa ser definida uma reserva de contingncia a ser utilizada em cada
empreendimento.

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As Simulaes de Monte Carlo representam um mtodo universal para a soluo

de problemas matemticos e so usadas com frequncia em reas como fsica,
qumica, biologia, mercado de capitais, economia e finanas.
A primeira providncia para se o usar o Mtodo de Monte Carlo atribuir
nmeros aleatrios aos diversos valores possveis de cada varivel, de modo que
a probabilidade de ocorrncia dos nmeros aleatrios siga uma distribuio de
frequncias compatvel com o observado na realidade.
Previamente devem ser atribudas distribuies de frequncia s variveis de
entrada (inputs). Em cada uma das iteraes da simulao de Monte Carlo, tais
variveis recebero valores aleatrios segundo as distribuies de probabilidade
adotas e, mediante o uso de uma relao matemtica, produziro um resultado
de sada (output). Realizando-se diversas iteraes da simulao, muitas vezes
milhares de vezes, ser obtida uma distribuio de frequncias dos outputs,
permitindo que se realize uma anlise quantitativa de risco com dado nvel de
confiana estatstica. Cada amostra de valores aleatrios dos inputs corresponde
a uma iterao do mtodo.
Para possibilitar a quantificao da probabilidade e do impacto com base nos riscos lista-
dos na Matriz de Riscos, agrupam-se os riscos identificados nas macroetapas da obra rodoviria:
terraplenagem, drenagem e obras de arte correntes, pavimentao, sinalizao, obras comple-
mentares, obra de arte especial, meio ambiente, infraestrutura, mesoestrutura, superestrutura.
Esse agrupamento se justifica porque se assumiu que o impacto a ser verificado se d na

alterao de oramento inicialmente previsto para cada famlia de servio. Como resultado lgi-
co, tem-se o evento de risco relacionado a cada uma das famlias de servio, com uma respectiva
probabilidade de ocorrncia e o impacto sendo mensurados por meio dos resultados dos aditivos
(dados histricos) ou opinio de especialistas.
Na anlise de risco, dever ser realizada a avaliao dos dois componentes mensurveis
deste: a probabilidade e o impacto. Para se estimar a probabilidade e impacto de cada risco,
utilizam-se dados histricos relativos ao impacto financeiro das Revises de Projeto em Fase de
Obras, medidos diretamente da amostra, por meio da frequncia de ocorrncia de aditivos e dos
percentuais de aditivos, respectivamente.
De posse dos dados de entrada - probabilidade, impacto, oramento estimado por famlia
de servio e aps definio das distribuies de probabilidade, passa-se modelagem e simu-
lao de cenrios de ocorrncia dos riscos. As simulaes tm por objetivo calcular efetivamente
o impacto das situaes de risco no oramento global do projeto, o que propiciar a estimativa
de uma reserva de contingncia.
O Mtodo de Monte Carlo, utilizado no modelo do Dnit, gera milhares de iteraes poss-
veis para cada um dos riscos, que leva em considerao as suas distribuies de probabilidades,
gerando uma amostra. Tal amostra serve como fonte para a elaborao de curvas de densidade

31

de probabilidade do oramento do empreendimento e, portanto, para o clculo da probabilidade
de ocorrncia de cada cenrio possvel (diferentes intervalos de confiabilidade).
Assim, so gerados vrios cenrios possveis de oramento para que os gestores, com base
na probabilidade de ocorrncia de cada cenrio, definam aquele que melhor reflete a realida-
de de um determinado empreendimento. Com isso, possvel subsidiar a tomada de deciso
e quantificar a reserva de contingncia que dever ser alocada no oramento referencial do
empreendimento.
Assim, uma reserva de contingncia dever ser acrescida ao oramento estimado, com
vistas a remunerar a transferncia dos riscos ao contratado:
Oramento com risco = oramento estimado + reserva de contingncia
O diagrama a seguir ilustra o modelo de quantificao do adicional de risco utilizado pelo

Dnit nas contrataes integradas:
Ao final da Simulao de Monte Carlo, alguma varivel estatstica dever ser tomada como
reserva de contingncia. O Dnit tem adotado um valor que, adicionado ao oramento sem risco,
resulte num montante que assegure determinado nvel de confiana estatstica de que o custo
efetivo total do empreendimento no o supere.
Cremos que existe melhor tratamento para a definio do adicional de risco. A AACE
possui um arcabouo de procedimentos (chamadas de prticas recomendadas ou IRPs - abrevia-
o de Internacional Recommended Practices) abordando diversos assuntos relacionados s

32
estimativas de custos, destacando-se as prticas recomendadas 40R-08, 41R-08, 42R-08, 43R-08

e 44R-08, que tratam das metodologias de clculo de contingncias.
A referida entidade define contigncia como um valor adicional estimativa de custos,

que cobre, dentre outros fatores, erros e omisses de planejamento e de estimativa de custo,
pequenas flutuaes de custos, variaes de mercado e de condies climticas. Seu gasto
considerado esperado.
Uma das formas de calcular a contingncia atribuir a ela um valor tal que, se adicionado
estimativa de custos original, eleva para 50% a probabilidade de que o valor estimado com
essa contingncia seja superior ao custo real do empreendimento (traduo livre constante do
relatrio que embasou o Acrdo TCU n 571/2013-Plenrio).
A figura a seguir apresenta o histograma com a distribuio das frequncias de milhares

de diferentes cenrios simulados com o Mtodo de Monte Carlo, ilustrando graficamente a de-
finio da contingncia, segundo definio da AACE:
Na biblioteca desta aula, foi includo artigo de autoria do conteudista sobre o

clculo de contingncias de obras pblicas utilizando Simulaes de Monte Carlo.
No referido artigo, demonstrado como o histograma ao lado foi construdo.

33

No eixo das abscissas do grfico acima, est o custo previsto para a obra, que, no caso,
uma quadra poliesportiva. Foram realizadas simulaes com 10 mil cenrios deferentes, obten-
do-se igual nmero de valores previstos para a execuo da obra, dispostos segundo o histogra-
ma de frequncias anteriormente apresentado.
O clculo da contingncia representado graficamente resultou num percentual de 3,6%

de adicional de risco.
5. Apresentao do Oramento Detalhado na Contratao

Integrada
Na contratao integrada, o projeto bsico elaborado pela empresa contratada. Por ou-
tro lado, o oramento detalhado um dos elementos do projeto bsico.
Portanto, a interpretao literal da lei sugere que o construtor dever entregar

Administrao, juntamente com o projeto bsico da obra, a planilha oramentria final do em-
preendimento, com as descries, unidades de medida, quantitativos e preos unitrios de todos
os servios, acompanhadas das respectivas composies de preo unitrio e do detalhamento
dos encargos sociais adotados e do BDI.
Tal medida faz-se indispensvel para o acompanhamento da execuo contratual, pois,

apesar de os aditamentos contratuais serem em regra vedados, podem haver situaes superve-
nientes em que os riscos alocados ao contratante sejam materializados, ensejando a celebrao
de aditivos contratuais.
Tambm podem existir criao/extino de tributo ou alterao de alquotas tributrias

durante a execuo contratual, o que pode ensejar a reviso do contrato, exigindo que exita um
detalhamento da composio do BDI do construtor.
Sem a prvia apresentao do oramento detalhado, a anlise da alterao do valor con-

tratual ter a confiabilidade definitivamente comprometida.
Nesse sentido, o Acrdo TCU n 1.167/2014 Plenrio recomendou ao Departamento

Nacional de Infraestrutura de Transportes que exija dos vencedores das licitaes realizadas sob o
Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas - RDC, quando escolhida a forma de contratao
integrada, a apresentao, nos projetos bsicos, das composies de custo unitrio dos servios
que no constem no Sicro, para que seja vivel a anlise do cronograma fsico e dos critrios de
aceitabilidade de preos da obra, bem como a retroalimentao do seu sistema de custos, em
ateno ao disposto no 1 do art. 1 da Lei 12.462/2011.
De maneira mais incisiva o Acrdo 2433/2016-Plenrio trouxe a seguinte determinao

para a Infraero:

34
9.4. com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, determinar Infraero que
doravante exija das empresas contratadas no regime de contratao integrada, por ocasio da
apresentao do projeto bsico e/ou executivo, a apresentao de oramento detalhado conten-
do a descrio, unidade de medida, quantitativo, preos unitrios de todos os servios da obra,
acompanhado das respectivas composies de custo unitrio, bem como do detalhamento de
encargos sociais e da taxa de BDI, nos termos do pargrafo nico do art. 2 da Lei 12.462/2011
c/c da Smula TCU n 258/2010, aplicvel a todos os regimes de execuo contratual do RDC;O
relator do citado decisum, elencou os seguintes motivos para a que a administrao contratante,
quando adotada o regime de contratao integrada, exija da empresa contratada a apresentao
do oramento detalhado por ocasio da entrega dos projetos definitivos da obra:
tais oramentos sero parmetros de controle para alteraes de escopo contratual,

contendo os quantitativos e preos unitrios dos servios contratados;
o clculo de reajustamentos contratuais ocorrer com maior preciso, utilizando cestas

de ndices setoriais ou a aplicao de ndices especficos para cada servio planilhado;
as planilhas oramentrias serviro de subsdio para eventuais pleitos de reequilbrio

econmico-financeiro do contrato;
os oramentos detalhados possibilitaro a confeco e a anlise do cronograma fsico-

financeiro do contrato, a partir das produes horrias das equipes; e
serviro como parmetros de referncia de preos de mercado em futuras licitaes.
6. Utilizao de Referenciais de Preos

O Art. 8 da Lei 12.462/2011 trouxe as seguintes disposies sobre os referenciais de pre-
os a serem utilizados no editais e contratos celebrados com base no novo regime:
3o O custo global de obras e servios de engenharia dever ser obtido a partir de custos
unitrios de insumos ou servios menores ou iguais mediana de seus correspondentes ao
Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil (Sinapi), no caso de
construo civil em geral, ou na tabela do Sistema de Custos de Obras Rodovirias (Sicro), no
caso de obras e servios rodovirios.
4o No caso de inviabilidade da definio dos custos consoante o disposto no 3o deste

artigo, a estimativa de custo global poder ser apurada por meio da utilizao de dados
contidos em tabela de referncia formalmente aprovada por rgos ou entidades da
administrao pblica federal, em publicaes tcnicas especializadas, em sistema especfico
institudo para o setor ou em pesquisa de mercado.

35

(...)
6o No caso de contrataes realizadas pelos governos municipais, estaduais e do Distrito

Federal, desde que no envolvam recursos da Unio, o custo global de obras e servios de
engenharia a que se refere o 3o deste artigo poder tambm ser obtido a partir de outros
sistemas de custos j adotados pelos respectivos entes e aceitos pelos respectivos tribunais
de contas.
As disposies elencadas acima so parecidas com as que existiam em sucessivas Leis de

Diretrizes Oramentrias. Esse mais um ponto positivo do RDC, medida que retirou importan-
tssimo assunto de leis de carter transitrio.
A confirmao dessas regras em uma lei de carter permanente positiva pelo fato de
afastar as incertezas oriundas da no confirmao do regramento na LDO/2014.
Desde que a LDO/2003 comeou a apresentar disposies relacionadas com

referncias de preos para obras pblicas, jamais houve repetio do texto.
Na LDO/2014, as disposies sobre o uso do Sinapi e do Sicro foram vetadas pela
Presidente da Repblica.
7. Anlise de Exequibilidade e Economicidade das Propostas

O exame da economicidade e exequibilidade exige que a licitante vencedora apresente o
oramento detalhado adequado ao valor do lance ou proposta vencedora. Nesse sentido, o art.
40 do Decreto 7.581/2011 trouxe a seguinte disposio:
2 Com exceo da contratao integrada prevista no art. 9 da Lei n 12.462, de 2011,

nas licitaes de obras ou servios de engenharia, o licitante da melhor proposta apresentada
dever reelaborar e apresentar comisso de licitao, por meio eletrnico, conforme prazo
estabelecido no instrumento convocatrio, planilha com os valores adequados ao lance
vencedor, em que dever constar: (Redao dada pelo Decreto n 8.080, de 2013)
a) indicao dos quantitativos e dos custos unitrios, vedada a utilizao de unidades

genricas ou indicadas como verba;
b) composio dos custos unitrios quando diferirem daqueles constantes dos sistemas de
referncias adotados nas licitaes; e
c) detalhamento das Bonificaes e Despesas Indiretas - BDI e dos Encargos Sociais - ES.

36
Observa-se que como decorrncia lgica de a contratao integrada ser orada a partir de
oramento sinttico ou fazendo o uso de metodologias expeditas ou paramtricas, nem sempre
possvel apresentar os quantitativos e os preos unitrios de todos os servios do oramento,
bem como no cabvel exigir a apresentao do oramento detalhado (composies de custo
unitrio, de BDI e de encargos sociais). Por isso, o 3 includo pelo Decreto 8.080/2013 exigiu
que a licitante apresentasse o valor de sua proposta detalhado apenas nas etapas do cronograma
fsico definido no edital.
O 4 includo pelo Decreto 8.080/2013 estabeleceu que os valores propostos pela licitan-
te vencedora dever observar os critrios de aceitabilidade de preos exigveis conforme o regime
de execuo contratual adotado.
Em seguida, o art. 41 do Decreto Regulamentador estabelece regra anloga contida no

disposto no 1 do art. 48 da Lei 8.666/1993:
Art. 41. Nas licitaes de obras e servios de engenharia, consideram-se inexequveis as

propostas com valores globais inferiores a setenta por cento do menor dos seguintes valores:
I - mdia aritmtica dos valores das propostas superiores a cinquenta por cento do valor do
oramento estimado pela administrao pblica, ou
II - valor do oramento estimado pela administrao pblica.
Esse critrio objetivo de inexequibilidade, entretanto, conduz apenas a uma presuno

relativa, devendo ser dada ao licitante a oportunidade de demonstrar a exequibilidade de sua
proposta ( 1 e 2 do art. 41 do Decreto):
1 A administrao dever conferir ao licitante a oportunidade de demonstrar a

exequibilidade da sua proposta.
2 Na hiptese de que trata o 1, o licitante dever demonstrar que o valor da proposta

compatvel com a execuo do objeto licitado no que se refere aos custos dos insumos e aos
coeficientes de produtividade adotados nas composies de custos unitrios.
Verifica-se que o RDC adotou o entendimento jurisprudencial do TCU sobre o assunto, por
exemplo, o Sumrio do Acrdo 141/2008 Plenrio:
O critrio para aferio de inexeqibilidade de preo definido no art. 48, inciso II, 1,
alneas a e b, da Lei n 8.666/93 conduz a uma presuno relativa de inexeqibilidade
de preos, cabendo administrao exigir que o licitante comprove a efetiva capacidade
de executar os servios, no preo oferecido, assegurado o alcance do objetivo da licitao,
que a seleo da proposta mais vantajosa, e, por conseqncia, do interesse pblico, bem
tutelado pelo procedimento licitatrio.

37

O Decreto 7.581/2011 tambm adentra nos procedimentos para avaliao da economici-
dade da proposta:
Art. 42. Nas licitaes de obras e servios de engenharia, a economicidade da proposta ser
aferida com base nos custos globais e unitrios.
1 O valor global da proposta no poder superar o oramento estimado pela administrao

pblica, com base nos parmetros previstos nos 3o, 4o ou 6o do art. 8o da Lei no 12.462,
de 2011, e, no caso da contratao integrada, na forma estabelecida no art. 9, 2, inciso
II, da Lei n 12.462, de 2011. (Redao dada pelo Decreto n 8.080, de 2013)
2 No caso de adoo do regime de empreitada por preo unitrio ou de contratao

por tarefa, os custos unitrios dos itens materialmente relevantes das propostas no podem
exceder os custos unitrios estabelecidos no oramento estimado pela administrao pblica,
observadas as seguintes condies:
I - sero considerados itens materialmente relevantes aqueles de maior impacto no valor total
da proposta e que, somados, representem pelo menos oitenta por cento do valor total do
oramento estimado ou que sejam considerados essenciais funcionalidade da obra ou do
servio de engenharia; e (Redao dada pelo Decreto n 8.080, de 2013)
II - em situaes especiais, devidamente comprovadas pelo licitante em relatrio tcnico

circunstanciado aprovado pela administrao pblica, podero ser aceitos custos unitrios
superiores queles constantes do oramento estimado em relao aos itens materialmente
relevantes, sem prejuzo da avaliao dos rgos de controle, dispensada a compensao em
qualquer outro servio do oramento de referncia; (Redao dada pelo Decreto n 8.080,
de 2013)
3 Se o relatrio tcnico de que trata o inciso II do 2 no for aprovado pela administrao

pblica, aplica-se o disposto no art. 62, salvo se o licitante apresentar nova proposta, com
adequao dos custos unitrios propostos aos limites previstos no 2, sem alterao do
valor global da proposta.
4 No caso de adoo do regime de empreitada por preo global ou de empreitada integral,

sero observadas as seguintes condies:
I no clculo do valor da proposta, podero ser utilizados custos unitrios diferentes daqueles
previstos nos 3, 4 ou 6 do art. 8 da Lei n 12.462, de 2011, desde que o valor global
da proposta e o valor de cada etapa prevista no cronograma fsico-financeiro seja igual ou
inferior ao valor calculado a partir do sistema de referncia utilizado;
II - em situaes especiais, devidamente comprovadas pelo licitante em relatrio tcnico

circunstanciado, aprovado pela administrao pblica, os valores das etapas do cronograma
fsico-financeiro podero exceder o limite fixado no inciso I; e

38
III - as alteraes contratuais sob alegao de falhas ou omisses em qualquer das peas,
oramentos, plantas, especificaes, memoriais ou estudos tcnicos preliminares do projeto
bsico no podero ultrapassar, no seu conjunto, dez por cento do valor total do contrato.
5 No caso de adoo do regime de contratao integrada, devero ser previstos no

instrumento convocatrio critrios de aceitabilidade por etapa, estabelecidos de acordo com
o oramento estimado na forma prevista no art. 9 da Lei n 12.462, de 2011, e compatveis
com o cronograma fsico do objeto licitado. (Redao dada pelo Decreto n 8.080, de 2013)
6 O oramento estimado das obras e servios de engenharia ser aquele resultante da

composio dos custos unitrios diretos do sistema de referncia utilizado, acrescida do
percentual de BDI de referncia, ressalvado o disposto no art. 9 da Lei n 12.462, de 2011,
para o regime de contratao integrada. (Redao dada pelo Decreto n 8.080, de 2013)
7 A diferena percentual entre o valor global do contrato e o valor obtido a partir dos
custos unitrios do oramento estimado pela administrao pblica no poder ser reduzida,
em favor do contratado, em decorrncia de aditamentos contratuais que modifiquem a
composio oramentria. (Includo pelo Decreto n 8.080, de 2013)
H vrios comentrios a fazer sobre o texto do Art. 42 do Decreto Regulamentador, con-

siderado um dos mais importantes do Regulamento. Em muitos pontos, a exemplo de todo o
4, o Decreto extrapolou claramente o seu poder regulamentar ao incluir disposies contr-
rias Lei. A Lei 12.462/2011 no admite custos unitrios superiores aos sistemas referenciais
elencados nos sues 3, 4 ou 6 do art. 8. Ento, como poderia o Decreto Regulamentador
flexibilizar e admitir que os custos unitrios extrapolassem os contidos em sistemas referenciais
nos casos de empreitada por preo global?
Frise-se tambm que o exame de economicidade pela comisso de licitao um procedi-

mento bem trabalhoso, principalmente nas empreitadas por preo unitrio. Exige a elaborao
de curva ABC e o exame de vrios preos unitrios que podem ficar acima do estimado pela
Administrao, dado que o oramento sigiloso e que as licitantes no conhecem os preos uni-
trios orados pelo rgo contratante. Por fim, exige a anlise e aprovao de relatrios tcnicos
circunstanciados pela comisso de licitao.
Nesse ponto, ressaltamos novamente as vantagens da utilizao do cri-

trio de julgamento pelo maior desconto, caso em que o oramento do rgo
licitante ser pblico. Utilizando-se esse critrio de julgamento, o licitante
oferta um desconto linear sobre todos os itens do oramento, eliminando a
necessidade do exame da economicidade da proposta.
De qualquer forma, h disposio no 3, do art. 43, do Regulamento do RDC, permitin-

do, aps o encerramento da etapa competitiva da licitao, a divulgao dos custos do itens ou
das etapas do oramento estimado que estiverem abaixo dos custos ou das etapas ofertadas pelo

39

licitante de melhor proposta. Isso possibilita que o licitante reelabore sua planilha com os valores
adequados ao lance vencedor e abaixo dos parmetros exigidos pelo edital. Assim, tal dispositivo
tem facilitado, na prtica, o exame da economicidade das empreitadas por preo unitrio pelas
comisses de licitao, pois a empresa vencedora da licitao, salvo motivo ou interesse relevan-
te, prefere cotar os seus preos unitrios de acordo com o oramento base da licitao para evitar
o processo de discusso dos preos unitrios com o rgo licitante.
Por fim, o 5 do art. 42 fecha uma imensa brecha para a prtica do jogo de cronograma
pelas licitantes nas contrataes integradas. Para ilustrar tal situao, imagine uma licitao em
que o orgo licitante fez um oramento base prevendo e seguinte cronograma de desembolso:
Cronograma de Desembolso do rgo Licitante.
Etapa da obra Valor estimado da etapa (%) da etapa

Fundaes R$ 20.000,00 20%
Estrutura R$ 30.000,00 30%
Servios de Acabamento R$ 50.000,00 50%
Total R$ 100.000,00 100%
O licitante vencedor apresenta proposta com 20% de desconto em relao ao oramento

estimativo. Todavia, conforme se observa na tabela a seguir, h uma superestimativa nos servios
iniciais da obra (fundaes) enquanto os servios finais da obra esto com preos inexequveis.
H grande risco de ocorrer abandono da obra aps o empreiteiro realizar a etapa inicial do con-
trato com preo vantajoso. provvel, tambm, que o construtor apresente pleitos com vistas a
aumentar os preos das etapas restantes do objeto contratado.
Cronograma de Desembolso do Licitante Vencedor.
Etapa da obra Valor estimado da etapa (%) da etapa

Fundaes R$ 40.000,00 50%
Estrutura R$ 30.000,00 37,5%
Servios de Acabamento R$ 10.000,00 12,5%
Total R$ 80.000,00 100%
Para evitar tal situao, disps o Decreto 7.581/2011 que os editais das contrataes in-
tegradas apresentem os percentuais mximos que a Administrao se dispe a pagar para cada
etapa ou parcela da obra, prevendo a desclassificao da licitante que infringir tal regra.

40
8. Evitando o jogo de planilha no RDC

O superfaturamento por desequilbrio econmico-financeiro ou jogo de planilha ocorre

quando h o rompimento do equilbrio econmico-financeiro inicial do contrato em desfavor da
Administrao por meio de mudanas de quantitativos durante a execuo da obra.
O jogo de planilha verificado em virtude de vrias circunstncias e causas diferentes, mas

principalmente devido aos seguinte fatores:
acrscimo de quantidades de itens originais com sobrepreos;
decrscimo ou supresso de quantidades de itens originais com subpreos;
alterao de preos originais por meio de termos aditivos (reequilbrio

econmico-financeiro);
Incluso de itens novos com sobrepreos.
Jogo de Planilha a denominao dada ao superfaturamento decorrente da

alterao do equilbrio econmico-financeiro do contrato em desfavor da
Administrao Pblica.
Ele pode ser ocasionado por diversos fatores, mas principalmente pelo acrscimo
de servios com sobrepreo ou pela supresso de servios com elevados
descontos.
O jogo de planilha pode ocorrer mesmo quando o valor global final do contrato fica abai-
xo do valor referencial, porm a condio de equilbrio econmico-financeiro se altera de forma
a causar prejuzo Administrao, ou seja, h reduo do desconto original. A tabela a seguir
exemplifica o clculo do superfaturamento decorrente do jogo de planilha:

41

No exemplo apresentado acima, os servios 1 e 2, cujos preos contratuais estavam
superiores aos preos de mercado, tiveram os quantitativos elevados aps os aditamentos con-
tratuais. Por outro lado, o servio 4, cujo preo estava com grande desconto em relao ao
oramento paradigma, teve o quantitativo diminudo. Como resultado, um contrato vantajoso
para a Administrao Pblica, com 2,56% de desconto, tornou-se em um contrato lesivo, com
20,83%.
Para evitar o jogo de planilha, verifica-se que o art. 42 do Decreto Regulamentador do RDC
apresentou disposio semelhante existente em sucessivas Leis de Diretrizes Oramentrias:
7 A diferena percentual entre o valor global do contrato e o obtido a partir dos custos
unitrios do oramento estimado pela administrao pblica no poder ser reduzida,
em favor do contratado, em decorrncia de aditamentos contratuais que modifiquem a
composio oramentria.
O mtodo da manuteno do desconto encontra-se exemplificado na tabela a seguir:
O dispositivo aplicvel para todos os regimes de execuo contratual e para licitaes

processadas por qualquer critrio de julgamento. No entanto, quando se utiliza o critrio de
julgamento pelo maior desconto, assegura-se automaticamente para qualquer aditamento con-
tratual a manuteno do desconto.
Em licitaes julgadas pelo menor preo, a manuteno do desconto no automtica e

exige negociao especfica com a contratada nesse sentido. Na prtica surgem diversas dvidas
sobre a forma correta de se proceder. Ocorre que no caso de aditamentos contratuais o ponto

42
de equilbrio econmico-financeiro do contrato inevitavelmente ser alterado. A manuteno do

desconto obrigaria a alterao dos preos unitrios pactuados.
Todavia, em cada nova medio haveria alterao dos quantitativos pagos e novos preos
unitrios precisariam ser calculados para manter o desconto original do contrato.
Diante do exposto, a melhor forma de operacionalizar o mecanismo seria efetuar o pa-

gamento dos servios cujo quantitativo foi alterado pelos preos originais, porm, fazendo-se
uso de uma parcela compensatria negativa a ser descontada de cada medio para manter o
desconto. Tal entendimento foi adotado no Acrdo TCU n 1.200/2010 Plenrio:
9.1. determinar Prefeitura de Itapecerica da Serra/SP, com base no art. 250, inciso II, do
Regimento Interno, que, nas prximas licitaes realizadas com recursos pblicos federais,
em cumprimento slida jurisprudncia do Tribunal:
(...)
9.1.3. em caso de aditivos contratuais em que se incluam ou se suprimam quantitativos de

servios:
(...)
9.1.3.2. calcule os descontos globais antes e depois do aditivo, para, em caso de diminuio
desse percentual, ser inserida no contrato parcela compensatria negativa como forma de se
dar cumprimento ao art. 65, 6, da Lei n. 8.666/1993 (por interpretao extensiva) e aos
arts. 112, 6, da Lei n. 12.017/2009 LDO 2010 e 109, 6, da Lei n. 11.768/2008 LDO
2009;
H trs causas principais da ocorrncia do jogo de planilha: licitao a partir de projeto

bsico deficiente, alteraes indevidas de projetos e especificaes e a ausncia de critrios de
aceitabilidade de preos unitrios. Contudo, mesmo obras licitadas com critrios de aceitabilida-
de de preos unitrios e com projetos bsicos bem elaborados ainda esto sujeitas ao surgimento
do jogo de planilha, pois as licitantes ainda dispem de mecanismos para desbalancear a planilha
oramentria. Por exemplo, mediante a oferta de uma proposta de preos com o denominado
jogo de cronograma. Por meio desse artifcio, a construtora oferta todos os preos unitrios
abaixo dos previstos pela Administrao. No entanto, os preos dos servios iniciais da obra so
cotados sem nenhum desconto em relao ao oramento-base, enquanto os preos dos demais
servios so cotados com desconto expressivo em relao ao oramento base.
Aps realizar os servios iniciais da obra com preos vantajosos, o empreiteiro apresenta
pleitos de reequilbrio para aumentar os preos dos servios restantes ou simplesmente aban-
dona a obra causando grandes transtornos para o contratante. Em qualquer caso, o desconto

43

inicialmente contratado ser diminudo em desfavor da Administrao Pblica, causando surgi-
mento do jogo de planilha.
Para evitar o jogo de planilha e o jogo de cronograma, alguns rgos e entidades da esfera
estadual realizam licitaes utilizando o fator ou kappa do alfabeto grego, nome dado
pelo Estado da Bahia no qual o coeficiente foi batizado. O referido fator representa um percen-
tual de desconto linear que aplicado sobre todos os servios do oramento base da licitao e
sobre os novos servios eventualmente includos por aditivo.
Assim, a licitao do tipo menor preo torna-se efetivamente uma licitao do tipo maior
desconto. Vence aquele licitante que ofertar o maior desconto linear sobre a planilha do ora-
mento base da licitao. No h liberdade para a licitante cotar descontos diferenciados para os
preos unitrios dos diversos servios da planilha contratual.
H algumas vantagens e desvantagens do uso do fator kappa. O mtodo tem como

vantagens a eliminao do jogo de planilha, evitando que os construtores inflem determinados
preos e diminuam os preos de outros servios. Tambm evita o jogo de cronograma ou o aban-
dono da obra aps a construtora fazer os servios iniciais com preo inflado. Por outro lado,
necessrio que os preos unitrios dos rgos estejam bem orados sob pena de o construtor ser
obrigado a aceitar preos inexequveis para alguns servios.
Entende-se tratar de um mecanismo muito eficiente para coibir o jogo de planilha, mas
precedentes isolados da jurisprudncia do TCU entenderam que este tipo de prtica no estava
amparada na Lei 8.666/1993, por interferir na formao de preos das empresas privadas. Seu
emprego tambm no considera as eventuais vantagens e desvantagens comparativas entre as
licitantes e o reflexo na formao do preo dos servios. Dessa forma, o sumrio do Acrdo TCU
n 2.304/2009 Plenrio apresenta o seguinte entendimento:
No se admite, em processo licitatrio, o uso de critrio de julgamento de propostas de

preos fundado no maior desconto linear (uniforme) oferecido sobre todos os itens do oramen-
to, por chocar-se com o sistema de mercado infundido na lei n. 8.666/93, bem como por confi-
gurar tipo de licitao extralegal, que nem sempre se traduz no menor preo obtenvel.
Entende-se que ainda h margem de discusso para esse precedente do Tribunal ser refor-
mulado nos casos das licitaes processadas pela lei 8.666/93. Todavia, o RDC admitiu expressa-
mente o uso do fator kappa ao criar novo critrio de julgamento de licitao em que vencer
o certame a licitante que ofertar o maior desconto linear sobre todos os itens da planilha. Nesse
aspecto, a nova legislao trouxe um grande avano na contratao de ob ras. Dispe o art. 19
da Lei 12.462/2011:
Art. 19. O julgamento pelo menor preo ou maior desconto considerar o menor dispndio
para a administrao pblica, atendidos os parmetros mnimos de qualidade definidos no
instrumento convocatrio.

44
(...)
2o O julgamento por maior desconto ter como referncia o preo global fixado no
instrumento convocatrio, sendo o desconto estendido aos eventuais termos aditivos.
3o No caso de obras ou servios de engenharia, o percentual de desconto apresentado

pelos licitantes dever incidir linearmente sobre os preos de todos os itens do oramento
estimado constante do instrumento convocatrio.
Mais um motivo em favor da utilizao do critrio de julgamento pelo maior

desconto. Ele evita o jogo de planilha e o jogo de cronograma, agiliza a licitao
e estabelece critrio aplicvel aos aditivos contratuais. Sempre que possvel,
recomenda-se que as obras e servios de engenharia sejam julgadas pelo maior
desconto.

45 Sntese
Nesta aula, talvez uma das mais importantes do nosso curso, foi apre-
sentada ao participante uma viso geral dos oramentos no RDC. Vimos que
a Lei 12.462/2011 foi bastante criticada ao instituir o sigilo do oramento
para alguns tipos de licitao. Em nossa exposio sobre o assunto, tentamos
mostrar as poucas vantagens e muitas desvantagens dos oramentos sigilo-
sos, concluindo por sua inadequao em contrataes envolvendo objetos mais complexos.
Em seguida abordamos as formas de oramentao de obras na contratao integrada:

oramento sinttico e metodologia expedita ou paramtrica. Foi exposto que o uso de meto-
dologias expeditas ou paramtricas pode resultar em estimativas de custo com elevado grau de
impreciso em algumas tipologias de obras, tornando seu emprego antieconmico e contrrio
ao interesse pblico.
Os parmetros referenciais de preos presentes na Lei 12.462/2011 foram apresentados,

assim como a sua utilizao para o exame da economicidade das propostas dos licitantes.
Por fim, mostramos como o jogo de planilha pode ser eliminado com a utilizao do RDC,
em especial usando o critrio de julgamento pelo maior desconto. Alis, talvez seja essa a conclu-
so mais importante a que chegamos nesta aula. A utilizao do referido critrio de julgamento,
em detrimento dos demais recomendvel por uma srie de motivos:
o oramento da Administrao pblico, facilitando, agilizando e diminuindo os custos

com a elaborao das propostas pelos licitantes, bem como mitigando todas as demais
desvantagens do oramento sigiloso;
o exame da economicidade das propostas automtico, eliminando trabalhosa atividade

no processamento da licitao;
h manuteno automtica do desconto no caso de aditivos contratuais, eliminando a

possibilidade de ocorrncia de jogo de planilha ou de jogo de cronograma.
Conclumos esta aula convidando os participantes a discutirem o seu contedo em nossos

fruns de discusso.

Bibliografia 46

JACOBY, Jorge Ulisses & REOLON, Jaques Fernando. REGIME DIFERENCIADO DE CONTRATAES
PBLICAS (RDC). Frum de Contratao e Gesto Pblica FCGP, Belo Horizonte, ano 10, n. 117, p.
20-43, setembro/2011.
CARDOSO, Andr Guskow. O Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas: A Questo da Publicidade

do Oramento Estimado. Artigo extrado da obra O REGIME DIFERENCIADO DE CONTRATAES
PBLICAS: Comentrios Lei n 12.462 e ao Decreto n 7.581, coordenadores: de Maral Justen Filho &
Cesar A. Guimares Pereira. Belo Horizonte: Frum, 2012.
Acrdo TCU n 114/2007 Plenrio.
Acrdo TCU n 3011/2012-Plenrio.
IBRAOP Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Pblicas, Orientao Tcnica n 4/2012 - OT - IBR
004/2012, Preciso do Oramento, 2012.
CARDOSO, Roberto Sales, Oramento de Obras em Foco Um Novo Olhar sobre a Engenharia de Custos.
So Paulo: Editora Pini, 2009.
BAETA, Andr Pachioni, Oramento e Controle de Preos de Obras Pblica. So Paulo: Editora Pini, 2012.
BAETA, Andr Pachioni. Auditoria de obras pblicas / Tribunal de Contas da Unio; Braslia: TCU, Instituto
Serzedello Corra, 2011. Mdulo 3: Anlise da Contratao.
BICALHO, Alcia P. Nogueira, Adicional de Risco nas Obras Pblicas, Correio Brasiliense, 12/6/2013.
AACE International Recommended Practice N 17R-97, Cost Estimate Classification System.
AACE International Recommended Practice N 18R-97, Cost Estimate Classification System as Applied in
Engineering, Procurement, and Construction for the Process Industries.
URURAHY, Luiz F. de Souza; A Utilizao do Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas (RDC) pela
Infraero, apresentado no XV Simpsio Nacional de Auditoria de Obras Pblicas. Vitria (ES), 2013.
Disponvel em: www.ibraop.org.br.

47
ZYMLER, Benjamin; DIOS, Laureano Canabarro. Regime Diferenciado de Contratao RDC. Editora
Frum, Belo Horizonte, 2013.
BRASIL, Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes, Guia de Gerenciamento de Riscos de

Obras Rodovirias Fundamentos,1 Edio, Braslia, 2013.
SILVA, ngelo Henrique, Preo de Reserva Sigiloso em Licitaes Pblicas, 3 lugar no XVI Prmio Tesouro
Nacional 2011.

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Regime Diferenciado de

RESPONSABILIDADE PELO CONTEDO

PROJETO GRFICO e DIAGRAMAO

As afirmaes e opinies so de responsabilidade exclusiva do autor e podem no

expressar a posio oficial do Tribunal de Contas da Unio.

Aula 4 - Oramentos no RDC

Quais as possibilidades admitidas pela Lei 12.462/2011 para as

O que o adicional de risco? Qual a sua funo? Como tal grandeza

possvel exigir da licitante a apresentao de um oramento

Como devem ser utilizados os parmetros referenciais de preos no

Como se procede ao exame da economicidade e exequibilidade no

possvel evitar o jogo de planilha no RDC?

importante ressaltar que a Lei 12.462/2011 no excluiu a obrigao de elaborao do

Nas licitaes promovidas com fundamento na Lei 8.666/93 obrigatria a divulgao do

Tribunal de Contas da Unio

O clculo das reservas de contingncia ou adicionais de risco nas contrataes integradas

Abordar-se- o processamento das licitaes do RDC quanto ao exame da exequibilidade

o oramento da Administrao pblico, facilitando, agilizando e diminuindo os custos

o exame da economicidade das propostas automtico, eliminando trabalhosa atividade

a manuteno do desconto no caso de aditivos contratuais automtica, eliminando a

Curso Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas

Aula 4 - Oramentos no RDC

Aula 4 - Oramentos no RDC............................................................................................................... 3

1. O Oramento Sigiloso e seus Problemas................................................................................. 6

2. Casos em que o sigilo do oramento no pode ser assegurado.............................. 14

3. Oramentao na Contratao Integrada......................................................................... 15

A Escolha do Mtodo de Oramentao para a Contratao Integrada.............. 23

4. O Adicional de Risco na Contratao Integrada............................................................ 27

5. Apresentao do Oramento Detalhado na Contratao Integrada................ 33

6. Utilizao de Referenciais de Preos................................................................................... 34

7. Anlise de Exequibilidade e Economicidade das Propostas..................................... 35

8. Evitando o jogo de planilha no RDC....................................................................................... 40

Ao final desta aula, esperamos que voc tenha condies de

compreender as disposies estabelecidas na Lei 12.462/2011 quanto divulgao do

entender as formas de oramentao das licitaes realizadas no regime de contratao

aplicar corretamente os parmetros referenciais de preos estabelecidos pelo RDC;

entender os procedimentos relacionados ao exame da exequibilidade e economicidade

compreender o que o adicional de risco e como tal contingncia calculada.

Pronto para comear? Ento, vamos!

Tribunal de Contas da Unio

1. O Oramento Sigiloso e seus Problemas

O oramento possuir, assim, carter sigiloso e ser disponibilizado estrita e permanente-

De modo anlogo, no caso de julgamento por melhor tcnica, o valor do prmio ou da

A primeira justificativa parecia pertinente antes de se conhecerem alguns resultados pr-

Curso Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas

Aula 4 - Oramentos no RDC

(...) Reiniciando a sesso, o Representante do Consrcio apresentou nova proposta no valor

O artigo Preo de Reserva Sigiloso em Licitaes Pblicas, de ngelo Henrique Lopes

Tribunal de Contas da Unio

No exemplo apresentado, observa-se que o objeto foi adjudicado com um desconto de

Tambm, no se vislumbra nenhuma relao do conluio com o sigilo do oramento. Alis,

Assim, no caso do oramento estimado, ausncia de sua disponibilizao quando da fase

Conclui o autor que h demonstraes objetivas no mbito da cincia econmica de que,

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Aula 4 - Oramentos no RDC

A classificao ABC resultante do princpio de Pareto, tambm conhecido

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Obviamente, o contratante quem arca com os acrscimos de custos na elaborao das

Conclui-se, assim, que o sigilo do oramento contrrio ao princpio da economicidade

Na ocasio, o relator destacou seguidos fracassos em licitaes com oramentos fechados

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Aula 4 - Oramentos no RDC

Dessa forma, o TCU entendeu no Acrdo n. 306/2013-Plenrio que,

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