La Politica Frente A La Burocracia

ADMINI5TRACION
PUBLICA
Ttulo de la obra en ingls:
PUBLIC ADMINISTRATlN
Policy-rnaknq in Government Agencies
Publicado por
Markham Publishing Company, Chicago
Copyright 1970 by Markham Publishing Company
Derechos Reservados
Traduccin de Agustn Contn
Copyright 1971, por Editores Asociados, S. de R. L.,

Angel Urraza 1322, Mxico 12, D. F.
Impreso en Mxico
Printed in M exico
.. ~'~ 64?
AOOUIS .... ,,'~~~ .~..-
t
'.:;:,...'~~ ......... ....-.......-
......."...
A mi madre
Beatrice Mines Sharkansky

CONTENIDO
PREFACIO 1
RECONOCIMIENTOS 7
1 I NTRODUCCION 11
NUESTRO ENFOQUE DE LA ADMINISTRACION PUBLICA 13
Medio ambiente e insumos
Proceso de conversin
Servicios
Retroalimentacin
LA ESTRUCTURA DE SISTEMAS 19
LOS LIMITES DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS 21
LA ORGANlZACION DE ESTE LIBRO 23
2 COMPARACION EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION

PUBLICA 24
ANALISIS COMPARATIVO DE SISTEMAS ADMINISTRA-
TIVOS EN LOS ESTADOS UNIDOS 25
ANALISIS COMPARATIVO POR ENCIMA DE LAS FRON-
TERAS NACIONALES 30
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS EN LOS PAISES MAS
DESARROLLADOS 32
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS EN PAISES MENOS
DESARROLLADOS 36
Autocrticas-tradicionales
La lite burocrtica
Competitivas y polirquicas
Movilizacin del partido dominante
RESUMEN 42
XI
Primera Parte
PROCESO DE CONVERSION DEL SISTEMA ADMINISTRA-
TIVO 44
3 DECISIONES EN DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 44

MODELO RACIONAL DE TOMA DE DECISIONES Y SUS
DESVENTAJAS 48
La multitud de problemas, metas y compromisos norma-
tivos
Lmites que pesan sobre la informacin
Necesidades, compromisos, inhibiciones e incapacidades
de los administradores
Dificultades estructurales dentro de las unidades admi-
nistrativas y que involucran sus relaciones con los le-
gisladores y el jefe del ejecutivo
Mala conducta de administradores
LA TOMA DE DECISIONES EN LAS UNIDADES ADMI-
NISTRA.TIVAS: COMPROMISOS CON EL MODELO
RACIONAL 58
Satisfaccin de la multitud de problemas, metas y normas
Satisfaccin de los lmites de informacin
Satisfaccin de las necesidades, los compromisos, las in-
hibiciones y las incapacidades de los administradores
Satisfaccin de los problemas estructurales
USO DE REGLAS EN LA TOMA DE DECISIONES 65
Dependencia de las tensiones
Ajuste mutuo
Rutinas
Oportunidades de innovacin de las decisiones
de los administradores: desviaciones de
las rutinas
ESFUERZOS RECIONALES PARA REFORMAR LA TOMA
DE DECISIONES: EL CASO DE LOS PRESUPUESTOS 79
HESUMEN 82
4 ORGANIZACION ADMINISTRATIVA Y UNIDADES DE CON-

TROL ADMINISTRATIVO: LAS ESTRUCTURAS Y SUS
RAleES INTELECTUALES 85
LA ORGA1~IZACION ADMINISTRATIVA COMO CONTRO-
VERSIA POLITICA 85
RATCES INTELEC'TUALES DE LA ORGANIZACION
ADMINISTRATIVA 88
Responsabilidad politica
Separacin de poderes: Controles y balances
Pericia profesional
Administracin jerrquica
ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN EL GOBIERNO
NACIONAL 97
XII
Departamentos del gabinete y oficinas
independientes
Comisiones reguladoras "independientes".
Empresas gubernamentales
Empresas que reciben ayuda federal
Contratistas del gobierno
Hbridos administrativ~s
UNIDADES DE CONTROL ADMINISTRATIVO EN EL
GOBIERNO NACIONAL 111
Unidades ejecutivas para el control administrativo
Mecanismos del Congreso para el control administrativo
Mecanismos judiciales para el control administrativo
La Comisin de Servicios Pblicos
ORGANIZACIONES ADMINISTRATIVAS DE LOS GOBIER-
NOS ESTATALES Y SUS MECANISMOS DE CONTROL 119
ORGANIZACIONES ADMINISTRATIVAS DE LOS GOBIER-
NOS LOCALES Y SUS MECANISMOS DE CONTROL 123
CRECIMIENTO DE LAS UNIDADES ADMINISTRATIVAS
EN EL SIGLO VEINTE 126
RESUMEN 133
5 PERSONAL DE LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 135

RECLUTAMIENTO, SELECCION y ADIESTRAMIENTO
DE FORMULADORES DE NORMAS PARA DEPEN-
DENCIAS ADMINISTRATIVAS ]36
PROCEDIMIENTOS DE PERSONAL "NO POLITICO" EN
LA ADMINISTRACION NACIONAL 138
CONTRATACION COLECTIVA EN EL SERVICIO PUBLI-
CO: CONFRONTACIONES CON LA ADMINISTRACION
DE PERSONAL 142
PROCEDIMIENTOS DE PERSONAL PARA LOS DESIG-
NADOS POLITICAMENTE EN LA ADMINISTRACION
NACIONAL 145
Il\!1PORTANCIA DE LOS RASGOS PERSONALES DE LOS
ADMINISTRADORES EN LAS ORGANIZACIONES
ADMINISTRATIVAS 148
QUIENES SON ADMINISTRADORES PUBLICOS? 150
CARRERA Y EXITOS EN LAS DEPENDENCIAS ADMINIS-
TRATIVAS 153
EMPLEO EN EL GOBIERNO DE LOS SOCIALMENTE EN
DESVENTAJA 156
Los negros en el gobierno
Las mujeres en el gobierno
VALORES, ASPIRACIONES Y PERSONAUDADES EN LAS
DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 164
R~~ 1~
XIII
Segunda Parte
INSUMOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO 171

6 CONDICION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA 173
EVALUACIONES DE LAS DEPENDENCV\S ADMINISTRA-
TIVAS EN LA LITERATURA POLITICA DEL PASADO 174
OPINIONES CONTEMPORANEAS DE LA ADMINISTRA-
CION PUBLICA 178
OPINIONES DE LOS CIUDADANOS SOBRE LA ADMINIS-
TRACION PUBLICA 182
CULTURAS POLITICAS y ORGANIZACIONES ADMINIS-
TRATIVAS EN ESTADOS Y REGIONES l88
RESUMEN 191
7 DEMANDAS CIUDADANAS Y DEPENDENCIAS ADMINIS-

TRATIVAS 193
LOS CIUDADANOS INDIVIDUALES COMO PROVEEDORES

DE INSUMOS PARA LAS DEPENDENCIAS ADMINIS-
TRATIVAS 1~
LOS MEDIOS DE COMUNICACION SOCIAL COMO INTER-
MEDIARIOS ENTRE LOS CIUDADANOS Y LOS AD-
MINISTRADORES 196
LAS ENCUESTAS DE LA OPINION PUBLICA COMO IN-
TERMEDIARIAS ENTRE LOS CIUDADANOS Y LOS
ADMINISTRADORES 199
LAS ELECCIONES COMO INTERMEDIARIAS ENTRE LOS
CIUDADANOS Y LOS ADMINISTRADORES 200
LOS GRUPOS DE INTERESES COMO INTERMEDIARIOS
ENTRE LOS CIUDADA.l\JOS y LOS ADMINISTRADORES 202
Bsqueda de aliados en los grupos de intereses por parte
de los administradores
Grupos de intereses del gobierno
Limitaciones sobre la influencia de los grupos de intereses
LOS PARTIDOS POUTICOS COMO INTERMEDIARIOS
ENTRE LOS CIUDADANOS Y LOS ADMINISTRADORES 211
La "maquinaria" como arquetipo del gobierno de partido
LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATVAS COMO RECO-
LECTORAS DE INFORMACION 216
RESUMEN 219
8 EJECUTIVOS, LEGISLADORES Y ADMINISTRADORES 222
DEBILIDAD LEGISLATIVA EN LAS RELACIONES CON

DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 223
FUENTES DE PODER LEGISLATIVO EN LAS RELACIO-
NES CON LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 225
XIV
DEBILIDAD DEL EJECUTIVO EN LAS RELACIONES CON
LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 228
FUENTES DE PODER EJECUTIVO EN LAS RELACIONES
CON LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 231
VARIACIONES EN LAS RELACIONES ENTRE LAS RAMAS
EJECUTIVA Y LEGISLATIVA Y LAS DEPENDEN-
CIAS ADMINISTRATIVAS 232
Influencia de partidos en las relaciones administrativas-
legislativas-ejecutivas
Cambio en la condicin de los administradores
Cambios en la direccin de las dependencias administra-
tivas
Anlisis de costo y beneficios de la "supervisin"
legislativa
Los poderes formales de las ramas legislativa y ejecutiva
RELACIONES PRESUPUESTARIAS ENTRE LEGISLADO-
RES, EJECUTIVOS Y ADMINISTRADORES 238
Cronologa presupuestaria
Formulacin del ejecutivo
Accin del Congreso
Aplicacin del presupuesto
Naturaleza de las decisiones presupuestarias en las ramas
ejecutiva y legislativa
RESUMEN 257
Tercera Parte
PRODUCTOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO 259

9 RELACIONES INT8RGUBERNAMENTALES 261
SIGNIFICADO DEL FEDERALISMO PARA LOS ADMI-
NISTRADORES 262
TIPOS DE RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES:
ENTRE LOS NIVELES FEDERAL, ESTATAL Y
LOCAL 265
Asignaciones federales de ayuda
Otras ayudas federales a los Estados y las localidades
AYUDAS ESTATALES A GOBIERNOS LOCALES 278
RELACIONES "HORIZONTALES" INTERLOCALES E
INTERESTATALES 284
Estmulos para las relaciones horizontales interguber-
namentales
Instrumentos de relaciones horizontales
Similitudes regionales en las normas pblicas
LAS REALIDADES MIXTAS DE LAS RELACIONES IN-
TERGUBERNAMENTALES 298
RESUMEN 306
xv
10 VARIEDADES DE SERVICIOS ADMINISTRATIVOS 308
LOS ESFUERZOS ADMINISTRATIVOS Y LOS SERVICIOS

PUBLICaS 309
LA INFORMACION COMO SERVICIO 311
SERVICIOS PARA OTRAS DEPENDENCIAS ADMINIS-
TRATIVAS 314
Qu gobiernos reciben ayudas ntergubernamentales
importantes?
Cmo afectan a las normas de los beneficiarios .las
ayudas intergubernamentales?
Controversias polticas como servicios de las ayudas
intergubernamentales
Las actitudes como servicios: opiniones de los beneficia-
rios sobre las ayudas intergubernamentales
EFECTOS DE LOS SERVICIOS ADMINISTRATIVOS SOBRE
PROBLEMAS SOCIALES Y ECONOMICOS 324
RESUMEN 327
INDICE ALFABETICO DE MATERIAS 328
XVI
PREFACIO
Dentro de la profesin acadmica, es comn que los escritores indiquen

en qu se diferencia su modo de abordar el tema de los mtodos de exposicin
utilizados por otros. En este caso, es especialmente apropiada esa declara-
cin. Este libro se diferencia de otros textos del campo de la administracin
pblica, en que hace hincapi en los procesos polticos internos y los que ro-
dean a las dependencias administrativas, en lugar de recalcar las tcnicas
administrativas que debe dominar un administrador incipiente. Se escribi
para los estudiantes que tratan de comprender las operaciones de la admns-
tracin pblica, dentro de su medio ambiente poltico.
La administracin pblica misma se presta a diversos mtodos de enfo-
que. A veces se ensea en los departamentos de ciencias polticas de los
colegios de artes liberales, y podemos suponer que esos cursos se enfocan
sobre las actividades de las unidades administrativas en relacin con otras
actividades del proceso politico ms amplio; el resultado final tiene ms pro~
babildades de ser una comprensin que un adiestramiento en las tcnicas de
administracin.. En otros lugares, la administracin pblica se encuentra se-
parada de las ciencias polticas y se ofrece a los estudiantes como preparacin
profesional. Asimismo, se encuentra subordinada a programas que brindan
instruccin en el campo general de la "administracin". Un estudiante de la
American University de Beirut revel su confusin respecto a la administra-
cin pblica, en trminos no muy diferentes de los empleados por los norte-
americanos mismos:
Me siento confundido con respecto a la administracin pbl-

ca ... La Escuela Superior de Estados Unidos en la que solicit mi
ingreso. imparte la administracin pblica junto con la de negocios,
y cuando el Coronel Urwick stuvo aqu, dijo que el principal es-
tudio es el de la administracin; sin embargo, cuando estuvo el pro-
fesor Pollock, dijo que la administracin pblica es una parte de las
ciencias polticas. El decano Reining nos dijo que tena una escuela
separada de administracin pblica; pero el decano Stone uni la
2 PREFACIO
administracin pblica con la internacional. Cmo puedo conciliar

todo esto? (1).
La administracin pblica tiene clientela tanto de las "artes liberales"

como "profesionales", y los libros de texto de esta disciplina se escriben 10
mismo para los colegios de artes liberales que para las escuelas profesionales
de una universidad.
No slo la diferencia de perspectiva entre un departamento de artes l-
berales y una escuela profesional provoca disputas sobre administracin p-
blica, sino que esta disciplina se caracteriza por las discusiones que surgen
tambin entre los miembros del cuerpo docente de una misma organizacin.
En muchos departamentos de ciencias polticas, que se consideran slidamente
implantados en la tradicin liberal, los cursos de administracin pblca-pue-
den impartirse desde el punto de vista liberal o desde el profesional. Los es-
tudiantes que aspiran a una carrera en el gobierno se ven apremiados a seguir
esos cursos; los instructores pueden tener cierta experiencia administrativa,
y los textos proporcionan. a menudo, informes tiles para un administrador
pblico. Un libro popular de introduccin incluye captulos sobre la direccin,
la toma de decisiones, la contratacin del personal, los mtodos de examen, la
evaluacin y la promocin, las relaciones de empleados, el efecto de la tec-
nologa de las computadoras sobre la administracin pblica, la preparacin,
la autorizacin y la aplicacin del presupuesto, y la revisin judicial de las
decisiones administrativas. Despus de ese curso de introduccin en admns-
tracin pblica, un graduando puede tomar cursos adicionales de "administra-
cin de finanzas pblicas" y "administracin de personal pblico".
Entre los especialistas en ciencias polticas, los expertos en administracin
pblica se separan no slo por sus intereses en la instruccin propia de la
administracin, sino tambin porque su preparacin es "tradicional", "nsti-
tuconal" o "no cientfica"; no obstante, los administradores prcticos cons-
deran con frecuencia a los instructores de administracin pblica como dema-
siado "acadmicos", "tercos?o o "poco prcticos", El director de la Public
Administration Review ha descrito al "especialista en administracin pblica"
como un hombre con
, , , una pescin ambivalente y, a menudo, incmoda: es un

especialista prctico entre los acadmicos y un acadmico entre los
administradores pblicos .. ,
Para los especialistas en ciencias polticas orientados hacia los
valores y las actividades que se designan como. .. "de comporta-
(1) Keith M. Anderson, Emerging S ynthesis in American Public Administration

(New York: Asia Publishing House, 1966). Citado por Dwight Waldo, "Public Admns-
traton" [ournel ot Politics, 30 (Mayo, 1969), 443-79.
PREFACIO 3
miento", el especialista en administracin pblica no ha progresado

hasta los lmites de la disciplina: tiene una preocupacin anticuada
por las instituciones y los programas; es excesivamente celoso de
las normas y las prescripciones y, cuando mucho, es un tecnlogo,
ms que un cientfico ... Se le considera como ms o menos cren-
tado hacia un mundo externo de asuntos del gobierno, ms que ha-
cia las materias acadmicas y disciplinarias, en sentido estricto, y
como alguien que se preocupa de manera primordial, o quiz exclu-
siva, de preparar a los estudiantes para conseguir y conservar "em-
pleos en el gobierno" (2).
Otro conflicto se establece entre quienes estudian administracin pblica

como entidad distinta y quienes consideran que el tema adecuado de invest-
gacin es la administracin por s misma. Quienes tienen mayor amplitud de
ideas, ven a la administracin como un proceso genrico, que puede dividirse
en "pblica", "privada", "de negocios", "educativa", "militar" o de otros
tipos; sin embargo, se pretende que cada fraccin tiene menos caractersticas
distintivas que el proceso general del que forman parte todas ellas. Desde
ese punto de vista, el estudio de la administracin pblica representa una ds-
traccin. Para comprender o practicar la administracin de cualquier tipo, es
preciso dedicarse al examen de la administracin en varias de sus formas.
Actualmente, en lugar de una teora vlida universalmente de

[administracin], hay una variedad cada vez mayor de teoras par-
ciales: de administracin de negocios, pblica, de hospitales, de
educacin y de otros tipos ...
Las ciencias administrativas estn estableciendo una identidad
y ganando mpetu. Creemos firmemente que se est preparando una
ciencia rigurosa de la administracin, que pueda justificar sucesos
en tiempos y lugares particulares, y el contenido tico y normativo
de esos sucesos, sin incorporar en s misma las condiciones part-
culares y los valores de tales hechos. La teora necesaria debe tomar
en consideracin esos factores, como variables. Las variables deben
ser suficientemente amplias para incluir las condiciones y las cr-
cunstancias ticas que pueden hallarse en todos los campos de la
administracin y en todos los contextos culturales (3).
(2) Waldo, ibtd.

(3) Peter B. Harnmond, et el., "On the Study of Administration", en James D.
Thompson, et al., eds., Comperetioe Studies in Administfation (Pittsburgh: University of
Pitt.sburgh Press, 1959), pp. 3-1.
-1 PREFACIO
En este libro no se resuelven las cuestiones relativas a la naturaleza

genrica de la administracin o a las caractersticas distintivas de la admins-
tracin pblica. Tiene sus races principales en las ciencias polticas y trata
de reunir los informes sobre administracin que son ms importantes para la
comprensin del proceso poltico ms amplio. Desde luego, gran parte de
esa informacin se refiere a la administracin pblica. Incluye informacin
sobre la consideracin del pblico hacia las burocracias del gobierno; sobre
las caractersticas personales de los administradores pblicos; sobre las in-
teracciones entre los administradores pblicos y los partidos polticos, los
grupos de interesados y las ramas ejecutiva y legislativa del gobierno; y
sobre los interacciones entre los administradores pblicos y los funcionarios
del gobierno de diferentes unidades del sistema federal. A veces, tomamos en
consideracin ciertos informes sobre el comportamiento de los administrado-
rs, en contextos no gubernamentales. Por ejemplo, al ocuparnos de la toma
de decisiones dentro de organizaciones administrativas, resulta evidente que
ciertas caractersticas de esa funcin prevalecen tanto en las administraciones
pblicas como en las organizaciones administrativas privadas de cierta mag~
nitud. Asimismo, encontramos ciertas similitudes sorprendentes en los ante-
cedentes sociales de los administradores de alto nivel, tanto en las dependen-
cias del gobierno como en las grandes empresas comerciales. Sin embargo, en
su mayor parte, el enfoque reposa en los atributos y las actividades de los
administradores pblicos. Se hace hincapi en la contribucin de la admins-
tracin pblica al establecimiento de normas pblicas. Aunque hay ciertas
caractersticas de la administracin que se revelan comunes al campo pblico
y al privado, resulta secundario, para nuestros fines, todo anlisis de sus
puntos de coincidencia y de sus diferencias.
La estructura de sistemas deber aclarar las funciones normativas de la
administracin pblica y poner de relieve la importancia de la administracin
para otras caractersticas de la poltica. Este libro trata de los diversos rasgos
que parecen capaces de afectar al establecimiento de normas en las unidades
administrativas y -hasta donde lo permite la literatura existente- describe
las interacciones entre esas caractersticas y la influencia que tiene cada una
de ellas sobre las funciones normativas del administrador. Entre las prequn-
tas a las que intentamos dar respuesta en este libro, se encuentran algunas
de las interrogantes clsicas de las ciencias polticas, enunciadas de nuevo
con el fin de que sean pertinentes y compatibles con un estudio de la adm-
nistracin pblica:
* Quin obtiene qu, cundo y cmo de las decisiones tomadas

por las unidades administrativas?
* Qu participacin tienen los administradores en el estebleci-
miento de normas, en comparacin con la de los legisladores
PREFACIO 5
elegidos, los ejecutivos superiores y los miembros del cuerpo
judicial?
~ Hasta qu punto y cmo influyen los administradores en los
beneficios que obtienen los ciudadanos de los gobternos?
~ Cmo influyen los administradores en los constreimicntos
que pesan sobre el comportamiento de los ciudadanos y que
proceden de las dependencias del gobierno?
La composicin de este libro realza su empleo de la estructura de sistemas.

Despus de dos captulos de introduccin, en los que se explican los conceptos
de sistemas y se describen los mritos del establecimiento de comparaciones
en el campo de la administracin pblica, un grupo de tres captulos trata del
proceso de conoersion del sistema administrativo, que transforma los insumas
de un sistema en sus productos o servicios. En esos captulos se examina el
proceso de toma de decisiones en las dependencias administrativas, las es-
tructuras de estas ltimas y sus lazos formales con otras ramas del gobierno,
as como el personal que opera en ellas.
A continuacin, un grupo de tres captulos se ocupa de diversas fuentes
de insumas para las unidades administrativas; la cultura poltica y sus pre-
disposiciones para la administracin pblica; las demandas de los ciudadanos,
y las exigencias y los recursos que emanan de las ramas ejecutiva y legislativa
del propio gobierno de un administrador. Finalmente, se dedican dos captulos
al examen de los servicios que rinden las unidades administrativas para otros
gobiernos y otros participantes activos, dentro de sus medios ambientes.
Aunque este libro se aleja del modelo tpico de los textos de administra-
cin pblica, la separacin es ms una cuestin de formato y enfoque que
una revolucin profunda en el contenido. Muchos de los puntos analizados en
esta obra pueden hallarse en otros textos de administracin pblica: sin em-
bargo, la organizacin de este libro coloca esos temas en un contexto diferente.
En lugar de presentarlos como instrumentos para la administracin pblica,
se consideran como componentes del sistema administrativo. Por ejemplo, ea
lugar de dedicar un captulo a la "administracin de personal", en este libro
se toman en consideracin ciertos puntos relativos al personal en el Captulo
5, que trata de la seleccin de administradores de nivel normativo y sus carac-
tersticas socioeconmcas, sus capacidades y sus valores; y se analizan varios
otros temas adicionales en el Captulo 6, que trata del concepto que tiene el
pblico del servicio administrativo. Puesto que hacemos hincapi en el esta-
blecimiento de normas, omitimos muchos conceptos de administracin de per-
sonal, relativos a la seleccin y el adiestramiento de empleados de niveles
mediano y bajo.
6 PREFACI
Otro ejemplo de esta perspectiva diferente es que no hay un grupo se-

parado de captulos sobre presupuestos, como tales: pero en el Captulo 8
-que trata de las relaciones entre administradores, legisladores y el ejecutivo
en jefe- se describen los procesos presupuestarios en los gobiernos federal,
estatales y locales. A un especialista en ciencias polticas, los presupuestos le
parecen menos importantes por s mismos que como ejemplos de las interacco-
nes normativas entre los administradores y otras ramas del gobierno. Los
procesos presupuestarios proporcionan los mejores ejemplos de relaciones in-
tragubernamentales que tienen lugar de manera regular. En el Captulo 8 nos
ocupamos menos de la descripcin de los papeleos y los plazos que deben
satisfacer los funcionarios encargados de los presupuestos, que del anlisis
de las decisiones tomadas y de los tipos de influencias que les dan forma. En
el Captulo 3 se analizan tambin los presupuestos, en relacin con la toma
de decisiones, yesos conceptos se utilizan para ilustrar varios aspectos gene~
rales del comportamiento normativo en las dependencias administrativas.
AGRADECIMIENTOS
----------------------
Son muchas las personas que han contribuido a la preparacin de este

libro. Cientos de estudiantes, en mis cursos de administracin pblica y
durante un perodo de cinco aos, ayudaron con sus comentarios, explcitos
e implcitos, al bosquejo y el contenido de este libro, a medida que los con-
ceptos se fueron presentando en las clases y las conferencias. Durante ese
mismo lapso varias organizaciones me proporcionaron fondos para efectuar
investigaciones: la Universidad BaH State, el Consejo de Investigaciones en
Ciencias Sociales. el Centro de Computadoras de la Universidad Estatal
de Florida. la Oficina de Investigaciones Generales de la Universidad de
Georgia, la Escuela de Graduados y el Centro para el Estudio de las Nor-
mas y la Administracin Pblica, ambos de la Universidad de Wisconsin.
Los resultados primarios de esas investigaciones se publican en otros textos;
pero este libro refleja el efecto de tales experiencias en mis conceptos sobre
administracin pblica y el proceso poltico en que sta se desenvuelve.
Las primeras copias del manuscrito fueron revisadas por Chalmers Brum-
baugh. Marvin Druker, Barry Gaberman, Richard Hartwig, Michael Kagay,
Martin Landau, Clara Pennman, Wallace Sayre, Frank Sherwood, Donald
Van Meter, Aaron Wldavsky, Dei! Wright y Dean Yarwood. Las Sras,
Beverly Shaver y Deanrra Gervasi mecanografiaron el manuscrito. En
casa, Erca. Stefan y mi esposa, Ina, aceptaron los problemas domsticos
producidos por otro de los libros de Pap. El libro se 10 dedico a mi madre
que, en el pasado, administr una pequea organizacin que fue muy impor-
tante en mi vida.
I. S.
Madison, Wsconsn.
Julio de 1969.
Admnstracn
Pblca
1 lNTRODUCClON
Los administradores pblicos y las caractersticas que influyen en sus

actividades son temas vitales para los especialistas en ciencias polticas y
otros estudiantes interesados en los asuntos pblicos.
La gran amplitud de las responsabilidades de los administradores es
un indicio claro de la importancia que tiene la administracin pblica. En
los Estados Unidos. durante 1966~67. contribuyeron a erogar 259,000 m-
llones de dlares, o sea, el 33 por ciento del Producto Nacional Bruto, que
es un indicador, usado comnmente, de nuestros recursos nacionales tota-
les. En el curso de 1968, ms de 12 millones de civiles trabajaron para las
dependencias pblicas, adems de los 3.5 millones de ciudadanos que eran
miembros de las fuerzas armadas. La potencia fsica de los militares es un
tipo de recurso de poder cuyo uso se ve afectado por los administradores
pblicos. Hay tambin otros poderes a los que dan forma los admnstra-
dores que planean y aplican programas para la creacin de escuelas y un-
versidades pblicas, asignan fondos para investigaciones a proyectos de
medicina y de ciencias naturales y sociales, negocian con los terratenientes
con respecto al precio que debe pagarse por el derecho de paso de una
carretera, establecen normas de sanidad y seguridad para los alimentos.
los medicamentos, los cosmticos, los automviles y los aviones. y ponen
a prueba artculos individuales para asegurarse de que se someten a esas
normas. Las dependencias que regulan la economa rigen nuestras vidas y
fortunas. Muchos de nosotros (el 20 por ciento de la fuerza laboral) estamos
empleados en dependencias del gobierno. de modo que nuestros salarios.
beneficios marginales y rdenes de trabajo se encuentran sujetos a las dec-
siones de los administradores. Todos vivimos en un "estado administrativo"
y muchas de nuestras privaciones y nuestras ventajas proceden de las de-
pendencias administrativas; sin embargo, no tenemos por que preocupamos
12 ADMINISTRACIN PBLICA
por esa situacin, ya que hay procedimientos administrativos que tienen

como finalidad la proteccin de los derechos y los intereses de los cuda-
danos individuales. Muchos de los "papeleos" que, con frecuencia, son
motivo de burla, tienen como fin la gua y el control de las decisiones de los
administradores.
No es factible describir las actividades de un administrador pblico
"tpico". Algunos de ellos se ocupan de tareas rutinarias que han sido de-
talladas por medio de acciones de la rama legislativa. En esa categora se
encuentra el investigador de casos del departamento de beneficencia de un
condado, que decide qu beneficios deben corresponder a un solicitante, de
acuerdo con las disposiciones de un programa de beneficencia del gobierno.
Otros administradores se ocupan de operaciones de rutina. El superior de
los investigadores de casos asigna las misiones de trabajo, se ocupa de la
distribucin de los perodos de vacaciones y del mantenimiento de su ofi-
cina local y, adems, trata con los clientes no satisfechos con las decso-
nes tomadas por sus subordinados. Hay todava otros que se encargan del
trabajo ms innovador del gobierno. Contribuyen al avance de los lmites
del progreso social por medio de la formulacin de proposiciones y procu-
rando ganar partidarios para estas ltimas entre los miembros de la le~
gislatura federal y las estatales. Adems, los administradores deben aplicar
programas innovadores. El modo en que un administrador use su discrecin
puede significar el xito o el fracaso para un proyecto que involucre a
muchos ciudadanos. Un representante sobre el terreno de la Oficina de
Educacin de los Estados Unidos que negocie con los sistemas escolares
sobre la desegregacin racial, es vital para el xito de su programa, ya que
las escuelas no aplican por s mismas la deseqreqacn, ni acatan simple-
mente las rdenes de los tribunales. Adems de ser personalmente fieles a
los principios de igualdad de oportunidades, los administradores federales
deben mostrarse muy sensibles hacia los constreimientos que pesan sobre
las juntas escolares locales. Puede resultar necesario que un administrador
equilibre intereses agudamente en conflicto, con el fin de ayudar a los
funcionarios locales a hacerle una concesin "al gobierno de Washington",
sin perder su apoyo poltico local.
El calificativo de "administrador pblico" se usa de diversas formas;
en algunos contextos, designa a todos los empleados del gobierno, con ex-
cepcin de los de las ramas legislativa y judicial y del jefe elegido del
ejecutivo. Esa designacin incluye tanto a los empleados de los archivos
como a los barrenderos, as como tambin a las personas que ocupan puestos
elevados o de nivel medio en los departamentos del gobierno. En otros
contextos, ese trmino se reserva para los empleados de alta categora de
los departamentos o las dependencias del gobierno; o sea, para designar
al personal que toma las decisiones no rutinarias y que establece las normas,
INTRODUCON 13
directrices o polticas que deben respetar sus subordinados. Vamos a ocu-

parnos, sobre todo, de este ltimo significado del calificativo de admns-
tradores pblicos, ya que la mayor parte de nuestras exposiciones se refieren
a los funcionarios que toman decisiones importantes, dentro de las unidades
administrativas y que interactan con funcionarios de otras ramas del go~
berno: sin embargo, a veces, ampliaremos nuestro enfoque y proporciona-
remos ciertos informes sobre el grupo ms extenso de los empleados admi-
nistrativos.
NUESTRO ENFOQUE DE ADMINISTRACION PUBLICA.
Este libro est destinado al primer curso de estudios de administracin

pblica, y sus metas son, a la vez, ms y menos ambiciosas que las de otros
muchos textos de introduccin. Su principal objetivo es lograr que el
estudio de la administracin pblica sea importante e interesante para los
alumnos de ciencias polticas. Como resultado de ello, el libro se ocupa
slo en forma mnima de muchos temas que se incluyen en otros textos de
administracin pblica, y se concentra en los componentes que parecen ms
importantes para el proceso poltico y que han recibido mayor atencin por
parte de los especialistas en ciencias polticas. Uno de los factores que ligan
a gran parte del material de administracin pblica con otros campos de
las ciencias polticas es su inters comn por la poltica pblica.
El significado de la palabra "poltica" es ambiguo y puede referirse
a una proposicin. un programa en curso, los fines de un programa o el
efecto de este ltimo sobre los problemas sociales que son sus objetivos
inmediatos. El trmino se usa en frases de significado tan amplio como "la
poltica exterior de los Estados Unidos" o "la poltica interna de Richard
Nxon": sin embargo, en forma ms precisa, se emplea para denotar aspec-
tos limitados de actividades complejas: "la poltica de concesiones por la
escasez de petrleo, por la que aboga el Departamento del Tesoro" o "la
poltica (o las normas) seguida por una universidad para responder a las
demandas de los estudiantes".
Una definicin de poltica que se a justa a muchos de los usos que de
esa palabra hacen los especialistas en ciencias polticas es: las actividades
importantes del gobierno. Una actividad es "importante" si tiene relacin
con grandes cantidades de recursos o si es significativa para los intereses
de muchas personas: sin embargo. sera errneo hacer en este punto una
definicin precisa de poltica. A lo largo del libro, utilizaremos varias de
las connotaciones mencionadas: pero el contexto en el que se usa indicar
en cada caso el significado subentendido.
El proceso poltico incluye la formulacin. la aprobacin y la aplicacin
de programas del gobiemo; une a los administradores pblicos C()l1 otros
ADMINISTRACIN PBLICA
muchos participantes activos que tienen intereses creados en la poltica y

que pueden ser funcionarios de otras ramas del gobierno, ciudadanos pri-
vados, grupos de intereses, partidos polticos y, a veces, portavoces de go~
bernos extranjeros. Asimismo, dentro del proceso poltico se incluyen las
ideas, los recursos, los estmulos y los constreimientos que influyen en los
participantes. El proceso poltico es dinmico y se ve afectado por intensas
controversias. Los participantes arguyen respecto a los objetivos apropiados
del gobierno, sobre los planes adecuados para la obtencin de cada objetivo,
sobre el efecto probable de los programas del gobierno sobre varios de los
grupos de la poblacin, y sobre las implicaciones de ciertos proyectos para
otras actividades del gobierno. Muchos de esos argumentos tienen un exceso
de emocin y adolecen de escasez de informacin. A menudo, los fjado-
res de normas toman decisiones importantes sin contar ms que "una ligera
idea" de los efectos que puedan tener esas decisiones sobre los problemas
que han de resolver.
Para tener xito al introducir a un estudiante en la administracin
pblica y el proceso poltico, es preciso que el material contenido en un
libro se disponga en una estructura tal que permita al lector comprender
las caractersticas importantes del citado proceso y las relaciones que
hacen que cada una de dichas caractersticas sea importante para las otras.
La estructura del presente texto se enfoca en: a) un medio ambiente que,
a la vez, estimule a los administradores y reciba los productos de sus traba-
jos: b) los insumos que transfieren esos estmulos del medio ambiente a
los administradores: c) los servicios que llevan los resultados de la accin
administrativa al medio ambiente; d) un proceso de conversin que trans-
forme los insumos en servicios, y e) la retroalimentacin que transmita los
los servicios de un perodo -tal y como interactan con las caractersticas
del medio ambiente- de vuelta al proceso de conversin, como insumos de
una poca posterior. En conjunto, forman el sistema administrativo, tal y
como se presenta en la Figura 1~ 1.
Medio ambiente e insumas.
El medio ambiente incluye a la multitud de fenmenos sociales, economi-

cos y polticos que presentan los problemas a los establecedores de normas
y, subsiguientemente, los ayudan a resolverlos u obstaculizan sus esfuerzos en
tal sentido. En el medio ambiente se encuentran: los usuarios o clientes que
deben beneficiarse con una poltica normativa dada; un mercado que establece
los costos para los artculos y los servicios que deben consumirse en un pro-
grama; y los grupos de intereses y los miembros del pblico y otras unidades
del gobierno que proporcionan apoyo poltico -o se oponen- a una poltica
dada. Mientras que ciertas caractersticas de un medio ambiente facilitan el
-.
z
g'"'
;o
FIGURA 1-1
e
,0-------- - - - - - - - - ----------, El sistema admlnstratvo ()
()
o.
z
PROCESO DE
I LOS INSUMOS DEL
MEDIO AMBIENTE
LOS SERVICIOS PARA
EL MEDIO AMBIENTE
I INCLUYEN Los insumos internos INCLUYEN:
incluyen:
I a) demandas, b) recur
..., a) estructuras, b) proee- >
dimientos, y e) predlspo- bienes y servicios para
I sos, y e) apoyo u opos
cin de los ciudadanos y siciones y experiencias el pblico y funcionarios
funcionarios de otras ra personales de los adm- de otras secciones del
I mas del gobierno. nstradores, gobierno.
I t u_ - I
I t
I 1
RETROALlMENTACION: representa la influencia que
I los servicios tienen sobre el
medio ambiente. de modo
I que da forma a los insumos
subsiguientes.
I EL MEDIO AMBIENTE: incluye: a) usuarios o clientes,
I b) costos de los bienes y ser-
vicios, y c) miembros del p-
blico Y otros funcionarios del
I gobierno que respaldan o se
oponen a las dependencias,
I los administradores o los
L _
programas.
-----.J
..-
\J1
establecimiento de normas y la resolucin de problemas sociales, otras agravan

los problemas y obstaculizan los esfuerzos que hacen los responsables para
resolverlos.
Los insumes polticos son lo que se transmite del medio ambiente al pro-
ceso de conversin del sistema administrativo, e incluyen: demandas para
esas normas, recursos, y apoyo, oposicin o apata hacia las acciones de los
administradores. El pueblo pide artculos y servicios pblicos para su propio
uso, como instalaciones recreativas y servicios de educacin, transportes y
sanidad; adems, exige que se controle el comportamiento de otras personas,
ya sea por medio de la polica o de los militares. Necesita tambin las sats-
facciones emocionales que se derivan de gestos o afirmaciones simblicas,
como, por ejemplo, la conmemoracin de festividades patriticas, tnicas o
religiosas. Una "demanda" es un concepto analtico que no describe necesa-
riamente la naturaleza de la interaccin entre los ciudadanos y el administra-
doro Una demanda puede tomar la forma de una peticin de servicios rutinaria,
como la presentacin de una solicitud a una oficina de beneficencia o para
el ingreso a una universidad estatal; puede tratarse, simplemente, de que una
dependencia deba introducir un nuevo servicio, o puede ser un enfrentamiento
pblico, con todos los ingredientes de pancartas, desobediencia civil, interven-
ciones de la polica y bombas lacrimgenas. Los recursos incluyen personal,
capacidades, materiales, tecnologa y dinero. El apoyo, la oposicin o la
apata se revela en el grado en que una poblacin se siente dispuesta a pagar
impuestos, aceptar empleos oficiales y acatar la regulacin de su comporta-
miento por parte del gobierno; tambin resulta evidente por la paciencia de la
misma frente a la adversidad y por sus sentimientos hacia el personal adm-
nstratvo, que pueden ir del entusiasmo de "Apoye a la polica local" a 1,-
animosidad de una campaa para destituir a un rector o un maestro de
escuela. Entre esos dos extremos se encuentran las actitudes pasivas, ms
comunes, hacia los empleados del gobierno. Se han llevado a cabo varios
programas de investigacin de las actitudes de los ciudadanos hacia ellos,
cuyos resultados fueron distintos, de acuerdo con la naturaleza de las prequn-
tas hechas o del grupo de ciudadanos objeto de la investigacin; sin embargo,
todos hacen llegar a la conclusin de que la posicin de los administradores
pblicos en los Estados Unidos es inferior a la que ocupan otros muchos
grupos profesionales o tcnicos. Esto tiene una implicacin importante para
los programas pblicos de personal: debido a que mucha gente considera que
el servicio al gobierno es una profesin indeseable, los reclutadores de ese
personal no pueden atraer a un nmero suficiente de graduados universitarios
de elevada competencia.
El sector privado no es el nico depsito de insumas para el sistema ad..
mnstratvo, puesto que haytambin otras ramas del gobierno que proporcio-
nan demandas a los administradores, en la forma de estatutos, instrucciones
INTRODUCC4N 17
y solicitudes, o juicios del jefe del ejecutivo, la legislatura o la rama judicial,

Asimismo, aportan apoyo y recursos u oposicin, en la forma de fondos y
autoridad a discrecin. Algunos de esos insumos gubernamentales no son
formales y otros ni siquiera se expresan. Los administradores reciben suges-
tiones y recomendaciones de los legisladores durante las audiencias legislativas
y en el curso del ao a medida que los legisladores aclaran sus intenciones
al promulgar estatutos. Por otra parte, los administradores se imaginan con
ramas del gobierno; para ello, utilizan la extrapolacin de informes de com-
ramas del gobierno; para ello, utilizan la extrapolacin de informes de com-
ts, sentencias judiciales o discursos pblicos ya existentes. Por ejemplo, tratan
de discernir cules podrn ser los deseos de otros funcionarios o si es factible
que algn otro funcionario se moleste tanto por alguna accin administrativa
especfica que solicite la aplicaci6n de sanciones.
Proceso de conversin.
No slo los insumas influyen en los actos de los administradores, sino

tambin ciertas caractersticas del proceso mismo de conversi6n. A esas ca-
ractersticas se las ha desigado diferentemente, para poder distinguirlas de
los insumos procedentes del medio ambiente. Puesto que se originan dentro
del proceso de conversin, reciben el nombre de insumas internos y compren-
den las estructuras formales que existen dentro de las dependencias adminis-
trativas, los procedimientos empleados por los funcionarios para tomar sus
decisiones y las predisposiciones y experiencias personales de los administra-
dores. Estos ltimos deben tomar en consideracin numerosas consecuencias
implcitas en sus decisiones y deben hallar alguna forma de evaluacin de la
intensidad, el apoyo poltico, las virtudes morales y los costos financieros
asociados con cada una de las demandas principales. Debido a que cada acci6n
importante tiene probabldades de involucrar a numerosos solicitantes de otras
unidades del gobierno, as como tambin del sector privado, pueden presen-
tarse muchas situaciones en las que quienes deben tomar las decisiones se
sienten molestos y, por ende, pueden alterar sus procedimientos para hacer
elecciones. Entre las caractersticas que podemos hallar en el proceso de
conversin, tenemos: conflictos entre las reqlas formales de la organizacin
y los valores personales de los administradores: choques entre administradores.
que hagan aumentar los costos de los servicios de una dependencia: el uso,
por parte de quienes toman las decisiones. de procedimientos de rutina para
simplificar los insumas complejos y numerosos, y las tendencias a la rigidez
frente a demandas innovadoras. La direccin y el personal de una dependen..
ca pueden estar en desacuerdo respecto a los salarios apropiados, las cond..
ciones de trabajo y los servicios prestados a .Ios clientes o usuarios. Como
otras secciones del gobierno es frecuente que la administraci6nsevea~vo..
lucrada en controversiaS;eJi realidad, la administracin se ve afectada POf
evaluaciones distintas de su propia actividad, debido a sus numerosas rela-

ciones con otros sistemas sociales, econmicos y polticos. Existen conflictos
frecuentes entre los mismos administradores, as como tambin entre ellos y
los proveedores de insumas o los receptores de los servicios.
Servicios.
Los productos que los administradores proporcionan a su medio ambiente
incluyen servicios, artculos tangibles y regulaciones del comportamiento, ade-
ms de gestos, declaraciones y actividades que confieren mensajes simblicos
a quienes tienen disposicin para comprenderlos. Al sector privado, los adm-
nistradores le brindan la satisfaccin de muchas de las necesidades materiales
y simblicas. Los administradores facilitan tambin beneficios directos a los
funcionarios de otras unidades del gobierno; informacin, asesoramiento tc-
nico y proposiciones concretas que son necesarias para la formulacin de la
poltica. A continuacin, los legisladores y los ejecutivos les dan vida, medan-
te promesas y rendimiento de servicios a los votantes; sin embargo, a fin de
cuentas, la mayora de esos servicios deben proceder de las dependencias
administrativas. Mientras que el poltico puede suministrar al administrador
los recursos necesarios y exigirle que los utilice para dar al pblico el servicio
deseado, es el admnstrador el que aplica generalmente el estatuto preciso que
ha sido promulgado por la legislatura o el que se encarga de prestar al pblico
un servicio dado. Al no hacerlo as, el administrador puede ofender tanto a
los ciudadanos como a los miembros electos de la rama legislativa. Esas fallas
son "servicios negativos", puesto que implican privaciones a corto plazo para
las personas del medio ambiente del administrador y privaciones a largo plazo
para los mismos administradores.
Retroalimentacin.
La retroalimentacin representa la influencia de servicios previos sobre

las demandas, los recursos y el apoyo o la oposicin (o sea, los insumos)
que recibe un sistema administrativo. Las leyes fiscales existentes influyen en
el flujo de recursos econmicos hada las dependencias administrativas. Los
servicios pblicos y 'las normas reguladoras afectan directamente a las satis-
facciones de los eiudadanos y, por ello, dan forma a las demandas que pre-
sentan. Los esfuerzos previos para fomentar el desarrollo econmico pueden
af~ttar las condiciones' socales y econmicas, en modos que influyen tanto en
Iosreeursosproporccados por los impuestos existentes Como en las deman-
das y el apoyo de la poblacin.
. Los mecaillsmos de retroalmentaen resultan evidentes en la continuidad
'de las mte:'a<:'ior1esenfl'e los administradores y las muchas fuentes de sus
insumos .yls:re<!ePtorts .de: sus servicios. Los ciudadanos, .los ..legisladores .y
INTROOUCCIN 19
el jefe del ejecutivo raramente se encuentran satisfechos de una vez por todas.
Algunos de ellos piden frecuentemente ms. Pueden solicitar el mejoramiento
de los servicios existentes, la expansin de la magnitud de los mismos para
satisfacer las demandas de una mayor poblacin, y la ampliacin del alcance
de un programa para abarcar ciertas necesidades que no satisfacen las actv-
dades actuales. El ciclo anual del presupuesto exige que exista un personal
especializado para defender sus actividades del ao en curso y sus propos-
ciones para el' siguiente, en audiencias ante funcionarios de las ramas ejecu-
tiva y legislativa. En esas ocasiones, las evidencias de realizacin de proqra-
mas y las demandas no satisfechas vuelven a los administradores, en forma
de instrucciones de programas y topes presupuestarios para el ao siguiente.
Los grupos que reciben los servicios de una dependencia o sienten el efecto
de sus regulaciones se unen con aliados en la legislatura y tratan de alterar
la autoridad legal de una dependencia o su nivel de asignaciones. En casos
menos formales, los grupos de usuarios o clientes y los legisladores estn
tratando siempre de hacer algn esfuerzo para que los administradores cam-
bien su poltica o sus decisiones en circunstancias particulares.
LA ESTRUCTURA DE SISTEMAS
El medio ambiente, los insumes, el proceso de conversin, los servicios
y la retroalimentacin se relacionan e interactan unos con otros, de la mane-
ra que se muestra en la Figura 1~1. A todo un conjunto completo de esos
elementos y sus interacciones se le llama sistema administrativo. Un sistema
no es simplemente la unidad administrativa contenida en el proceso de con-
versin. Un sistema administrativo es la combinacin de la unidad admns-
trativa con todos los elementos y los procesos que interactan con la unidad:
o sea: a) el medio ambiente dentro del que opera la unidad administrativa y
que influye en la unidad y es afectado por sta, y los b) insumos y e) serv-
cios de la unidad, conectados entre s por el d) proceso de conversin y e)
los mecanismos de retroalimentacin. Este tipo de sistema constituye una
estructura til para tratar temas individuales; no slo enfoca la atencin sobre
una descripcin simple de las partes separadas. sino tambin en la importancia
y la relacin de esas partes entre ellas.
Como estructura conceptual. un sistema administrativo nos ayuda a
pensar en la administracin pblica. No es un conjunto fijo de participantes
activos y actividades y puede servir para dirigir nuestras ideas sobre sucesos
universales (o sea, las generalizaciones sobre activi~desadministrativas de
todos los gbiernos) o sobre sucesos particulares, (o sea, actividades admns-
trativas en dertos lugares o circunstancias). Podemos imaginarnos que un
~istema admnstratvo abarque los actos de 18 mayoria de' Iosadmnstradores
pblic~de losESfad9$ .Undosy que induya funcionarios legislativos y ju~
cliciales de los gobiernos estatales. locales y nacional, as COJXlb. ,t~''lI:1>11~'7;~
1
todos los principales grupos de intereses involucrados en las cuestiones pri-

mordiales.Para otros fines, podramos imaginarnos un sistema administrativo
para explicar los actos de una dependencia. Por ejemplo, un sistema enfocado
en la Oficina Federal de Investigaciones incluira a un conjunto limitado de
recursos, funcionarios del gobierno, grupos de intereses y ciudadanos.
Al pensar en la administracin pblica de una estructura de sistemas.
debemos acostumbrarnos a reflexionar en la pertinencia de los componentes
individuales: qu implicaciones para los servicios pueden hallarse en las d-
versas caractersticas del proceso de conversin? Cmo responde el carcter
del proceso de conversin a los insumas procedentes del medio ambiente?
QU tipo de limitaciones sobre los servicios ejercen las cantidades de recursos
que entran del medio ambiente al proceso de conversin? Este tipo de cues-
tionario establece la importancia de la administracin pblica para la poltica.
la economa y otras caractersticas de su medio ambiente, que nos interesan
como ciudadanos y como graduados en ciencias polticas (1). El sistema ad-
ministrativo no es un conjunto de patrones fijos en el que los administradores
inicien relaciones documentadas con su medio ambiente. El sistema es una
estructura conceptual que tiene como finalidad el servir de ayuda para el
estudio de la administracin pblica. Los insumas y la retroalimentacin su-
gieren los tipos de estmulos que tienen probabilidades de influir en las acti-
vidades del proceso de conversin; el trmino servicios es simplemente un vo-
cablo utilizado para designar la categora de fenmenos que reflejan los re-
sultados del trabajo administrativo. Como estructura conceptual, el sistema
sirve de gua para la seleccin y la organizacin de los informes sobre la
administracin pblica. UtiHzando como gua el sistema, reuniremos informa-
cin sobre conceptos que parecen funcionar como componentes de conversin,
nsumos, resultados o servicios y mecanismos de retroalimentacin; a continua-
cin, veremos como interactan realmente entre s esos conceptos.
Los enlaces entre el medio ambiente. los insumas, la conversin, los ser-
vicios y la retroalimentacin pueden parecer un sistema cerrado en el que los
encargados de tomar las decisiones responden continuamente al efecto que
( 1) La obra terica citada con mayor frecuencia en relacin con el mtodo de sistemas
es A Systems Analysis of Political Life (Nueva York: Wiley, 1965), de David Easton.
Vase tambin: A Fremework [or Poltical Analysis (Englewood Cliffs, N. J.: Prentce-
Hall, 1965), del mismo autor: Comparative Poltics: A Developmental Approach (Boston:
Lttle, Brown, 1966). de Gabriel Almond y G. Bingham Powell, [r.: Poltics, Economics,
and the Public: Policy Outcomes in the American States (Chicago: Rand McNalIy, 1966).
de Thomas R. Dye: The Power oE the Purse: Appropriations Politics in Congress (Boston:
Uttle, Brown, 1966), de Richard F. Fenno: The Legislative System ~Nueva York: Wiley,
1962). de [ohn C. WahIke, et al.; y The Nerves of Goveenment (Nueva York: Free Press
of Glencoe, 1963), de Karl W. Deutsch.
El "mtodo de sistemas" no es el nico para organizar un libro sobre la administra-
cin pblica. Vase en el Prefacio una exposicin de las razones que tiene el autor para
esta eJecd6n.
INTRODUCOIN 21
hayan podido tener sobre el medio ambiente sus propias decisiones anteriores.
La Figura 1~1 puede sugerir a ciertos lectores ese "crculo cerrado"; sin ern-
bargo, en ese diagrama se muestran slo cules son los aspectos de un ss-
tema que interactan con otros, sin presentar el carcter de esas relaciones.
Hay mucho que se pasa por alto entre los componentes de un sistema. En el
mundo real. hay numerosas caractersticas que pueden influir en las decisiones
de los participantes. Continuamente surgen nuevos insumos de las demandas
de los ciudadanos y las organizaciones civiles. Los funcionarios tienen muchas
opciones al revisar las consecuencias de sus decisiones anteriores y se dfe-
rencian entre ellos por la importancia que atribuyen a los precedentes, las
demandas procedentes de ciudadanos u otros funcionarios, y sus propias eva-
luaciones del xito de las actividades corrientes.
Un sistema administrativo puede alcanzar la estabilidad si sus encarga-
dos de tomar decisiones logran satisfacer las demandas y vivir de acuerdo
con los recursos obtenidos correctamente; sin embargo, para los administra-
dores que presentaremos en este libro, la estabilidad ser cuando mucho, una
meta difcil de alcanzar. Para algunos participantes, la bsqueda de la esta-
bilidad se ver frustrada por un medio ambiente que no slo les proporcione
metas ambiguas y variables, sino tambin recursos y respaldos que cambien
de acuerdo con numerosos y complejos factores determinantes. Para otros
encargados de la toma de decisiones, la estabilidad es verdaderamente menos
importante que un cambio de gran alcance en su dependencia y el medio que
la rodea.
LOS LIMITES DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
Para poder examinar los sistemas que enlazan a las unidades admnis-
trativas con sus medios ambientes, es necesario establecer los lmites que ro-
dean al sistema de conversin y 10 separan de los insumos y los servicios. El
proceso de conversin incluye unidades que proporcionan servicios, recaudan
impuestos e imponen regulaciones. Las unidades administrativa; se denominan
m. formas diversas: como "departamentos", "oficinas", "dependencias", "co-
misiones", "secciones", "servicios" o con cualquier otro trmino que cons-
deren apropiado quienes creen una unidad. Por ejemplo, en el' gobierno naco-
nal, podemos encontrar el Departamento de Justicia, la Oficina de Educacin,
la Dependencia para el Desarrollo Internacional. el Servicio de Sanidad P-
blica, la Oficina de Asuntos Indgenas, la Comisin de Comercio Interestatal
yel Sistema Selectivo de Servicio. AlguloS autores llaman a estas ltimas las
unidades "de lnea" del gobierno que, en esta forma, se distinguen de las
unidades "superiores", que estn al servicio del jefe del ejecutivo y le ayudan
a supervisar y controlar la rama administrativa. Consideramos que las unda-
des. de lnea se encuentran dentro del proceso de conversn de los sistemas
administrativos. El jefe del ejecutivo, los legisladores, los jueces y los miem-
bros del personal que se encuentra directamente a su servicio, se hallan ex-
cluidos del proceso de conversin y asignados al "medio ambiente" de nuestra
estructura conceptual. A nivel federal, se considera que instituciones tales
como la Oficina de Presupuestos y la Secretara de la Casa Blanca forman
parte del ejecutivo (o "la presidencia") y. por consiguiente. se encuentran
en el medio ambiente del sistema administrativo. Junto con otras unidades
legislativas. judiciales y ejecutivas. proporcionan insumos a las dependencias
administrativas. Obsrvese que establecemos una distincin entre la rama ad-
ministrativa y la ejecutiva. Esta ltima se incluye con otros fenmenos polti-
cos que proporcionan direccin a los administradores y tratan de controlar
sus actividades.
Desde luego. esos lmites no son muy claros. Parte del trabajo de
las unidades administrativas se parece al desarrollado por los ejecutivos. los
legisladores y los jueces. Los directores de numerosos departamentos de los
gobiernos estatales y locales son elegidos por los votantes y actan como
ejecutivos de sus propios departamentos. separados del jefe del ejecutivo. En
todos los niveles de gobierno, las dependencias reguladoras tienen a su cargo
la responsabilidad de legislar -y, luego. adjudicar- sus propios reglamen-
tos. Algunas organizaciones sirven. en parte, como unidades de administracin
pblica y otras veces. como miembros del sector privado (por ejemplo. los
contratistas del gobierno). Los administradores no slo aplican las decisiones
tomadas en las unidades legislativas, judiciales y ejecutivas del gobierno. sino
que tambin sugieren normas a los miembros de otras ramas y, con frecuencia,
redactan los textos de las leyes promulgadas por la rama legislativa; asimismo.
observan una gran discrecin al cumplir con las misiones que se les asignan.
Al describir el trabajo de los administradores. nos estaremos ocupando de
personas e instituciones que proporcionan sus propias contribuciones impor-
tantes a la poltica del gobierno.
A pesar de la irregularidad de los lmites del proceso de conversin,
siguen constituyendo un tema vlido para este libro. Haremos hincapi en la
"cuarta rama del gobierno"; o sea, las personas y las organizaciones que no
se incluyen, habitualmente, en las divisiones tripartitas simples. de ejecutivo.
legislativo y judicial.
En los Estados Unidos -que son el objetivo principal de este libro-
existen variaciones en los. nsumos recibidos. las conversaciones efectuadas y
los servicios de las unidades administrativas en los diferentes niveles de go~
berno. En cada uno de estos ltimos, adems, las caracteristicas importantes
de los sistemas administrativos pueden variar tambin de una dependencia a
otra. El empleo de un mtodo de sistemas no implica uniformidades en el
comprtamento, sino que proporciona una estructura que nos ayuda a den-
tificar 'las" tendencias' generales y las desviaciones, as como tambi~n a CODl-
INTRODUCOIN 23
prender las causas que las producen. En ciertas ocasiones. emplearemos un
sistema que tenga aplicaciones generales en las unidades administrativas. En
otros casos, nos referiremos a un sistema que es slo pertinente para un n-
mero limitado de dichas unidades administrativas.
LA ORGANIZACION DE ESTE LIBRO
A unque en este captulo nos ocupamos de las categoras abstractas de

los sistemas administrativos, el libro mismo no est desprovisto de la vida
dinmica y emocionante de la poltica. En otroscapitulos posteriores nosecu-
paremos del apoyo dado a los administradores por la. cultura poltica de los
Estados Unidos; de los antecedentes sociales de los administradores y sus
propias opiniones sobre sus empleos; de los esfuerzos que hacen para influir
en la poltica; de los conflictos entre las unidades administrativas que estn
claramente subordinadas a un jefe comn del ejecutivo, y de los mtodos que
utilizan los funcionarios para tomar decisiones, cuando su medio ambiente
impide el uso de un procedimiento "racional". La estructura de sistemas se
pone de manifiesto. con mayor claridad. en el conjunto general del libro. En
tres captulos consecutivos examinaremos los aspectos del proceso de conver-
sin; en otros tres, los nsumos, y en dos ms, los ltimos. los servicios y la
retroalimentacin; sin embargo, antes de ellos, en un segundo captulo de
introduccin. analizaremos el uso de la investigacin comparativa, como adi-
cin a la estructura de sistemas. Efectuaremos comparaciones entre sistemas
administrativos internos de los Estados Unidos, as como tambin entre stos
y algunos ejemplos del extranjero. Como hicimos notar antes. el entendimiento
del sistema administrativo no es completo. La prueba de la estructura de siste-
mas, para este libro, se encuentra en la cantidad de claridad que le da al tema,
en el xito con que indica las relaciones importantes entre diversos componen.
tes del sistema y, finalmente, en cualquier investigacin que provoque y que
contribuya a esclarecer ciertas caractersticas del sistema que actualmente son
temas de especulacin o han sido insuficientemente comprobadas.
COMPARA ctou EN EL ESTUDIO
2 DE LA ADMINISTRACION PUBLICA
Este libro se enfoca en los sistemas administrativos que hay en los Esta-
dos Unidos. Al concentrarnos en temas internos, podemos analizarlos en Ior-
ma ms profunda. Como resultado de ello -aunque sntndolo-, nos vemos
obligados a sacrificar la amplitud en nuestro tratamiento del tema. Ese enfo-
que no refleja ninguna evaluacin negativa del campo, rico y en expansin
de la administracin pblica transcultural comparativa. La estructura de ss-
temas respalda -y desde luego, requiere- un anlisis comparativo. En
muchos estudios se comparan las actividades administrativas en varios m-
bitos, tanto dentro del contexto de un solo pas como entre diferentes naciones.
Por ejemplo, por medio de estudios comparativos, vemos cmo responden los
administradores a diferentes tipos de insumos y cmo varan los servicios con
la naturaleza de las actividades administrativas. En este captulo se ilustran
algunas de las ventajas obtenidas por los especialistas en ciencias polticas,
al comparar diferentes sistemas administrativos de los Estados Unidos; a con-
tinuacin, se examinan brevemente algunas de las caractersticas de los sste-
mas admistrativos de pases extranjeros. Hay evidencias que permiten nfe-
rir la existencia de ciertos aspectos de los medios ambientes que tienen in-
fluencias importantes sobre las unidades administrativas, en todo el mundo.
El enfoque sobre los sistemas administrativos internos de los gobiernos
nacional, estatales y locales de los Estados Unidos, no implica ninguna Ide-
lidad parroquial a las fronteras de este pas. Los insumos y los servicios de
la administracin pblica estadounidense tienen un alcance global; esto resulta
ms evidente en los campos de la diplomacia, la ayuda internacional y la
poltica militar. En otros programas cuya clientela es ms uniformemente
nacional, hay tambin insumas y servicios internacionales. En 1968, cerca del
9 por ciento de los empleados civiles del gobierno federal estaban estaco-
COMPARACION EN EL ESTUOI bE LA AbMINISTRACIN PBLICA 25
nados fuera del pas. El Servicio de Sanidad Pblica de los Estados Unidos
se ocupa de las enfermedades de todo el mundo, mientras que la Oficina de
Educacin patrocina investigaciones en los programas educativos de otros
pases, en parte como programa de ayuda a los educadores de los mismos y,
en parte, para adquirir informacin sobre tcnicas didcticas desarrolladas
en otros lugares. Por abajo del nivel federal, los planeadores de ciudades (ur-
banistas) y los expertos en transportes estudian operaciones de viviendas p-
blicas y trnsito o transporte colectivo, en ciudades de todo el mundo. Lo ha-
cen para ampliar su conocimiento de alternativas, para usarlas en su propio
pas. Con frecuencia sucede que las acciones administrativas tienen tanto re-
percusiones internacionales como internas; este es, seguramente, el caso en
los programas de investigacin y desarrollo de armamentos militares. Una
nueva empresa en ese campo proporciona indicios a los gobiernos extranjeros
sobre cambios posibles en nuestra potencia de armamentos y sobre la estra-
tegia ofensiva o defensiva probable; adems, al mismo tiempo, esa empresa
proporciona recompensas econmicas considerables a las comunidades esta-
dounidenses en las que se almacenan o fabrican esas armas. Uno de los temas
polticos ms controvertibles que relacionan al sector administrativo con el
poltico y el industrial, tanto al interior de los Estados Unidos como en
ultramar, se refiere al "complejo militar-industrial". Se trata de una preten-
dida trama de ambiciones combinadas, que se dice que impulsa a los Estados
Unidos hacia niveles elevados de erogaciones militares y a una competencia
armamentista internacional muy peligrosa. Supuestamente, tras esas eroga-
ciones se encuentran alianzas de industriales que desean obtener los benefi-
cios inherentes a la fabricacin de armas, polticos que quieren tener bases
militares o nminas industriales para sus constituyentes, lderes de partidos
polticos que desean el mejor "artculo poltico de defensa" para sus candi-
datos, y oficiales militares que aspiran al poder (vase ms adelante, en las
pginas 205-206).
ANALISIS COMPARATIVO DE SISTEMAS ADMINISTRATI-

VOS EN LOS ESTADOS UNIDOS
Dentro de su enfoque interno, en este libro se hace un esfuerzo de con-

cierto para utilizar el mtodo comparativo de anlisis. Hasta donde es posible,
se basa en estudios explcitamente comparativos, en SJ,1 examen de los procesos
administrativos en diversas dependencias del gobirno federal o en varios
estados y localidades.
El mtodo comparativo indica diferencias de forma y de procedimientos
dentro de contextos variables; identifica la amplitud con que varan losJe-
nmenos administrativos, y demuestra los pKronesen .que tienden a presen-
tarse juntas ciertas caracteristicas de diaossistemas. Por ejemplo. como
resultado del anlisis comparativo, hemos aprendido mucho sobre la influen-

cia de las condiciones econmicas -una caracterstica del medio ambiente-
sobre los tipos de servicios de las dependencias administrativas.
Thomas R. Dye proporciona el enunciado ms claro del argumento
segn el cual el nivel del desarrollo econmico, dentro de una jurisdiccin,
afecta a los servicios polticos. (1) Las caractersticas de la economa afee-
tan tanto a los recursos de que pueden disponer los establecedores de normas
o polticas como a las demandas de servicios que les llegan del medio
ambiente. Dye y varios otros eruditos han examinado el efecto de la econo-
ma en la poltica de los gobiernos estatales y locales de los Estados Lln-
dos. Los niveles elevados de desarrollo econmico (medidos por medio de
conceptos tales como el porcentaje de la poblacin del Estado que vive
en regiones urbanas, el ingreso personal per cpta, el nivel educativo medio
y el empleo en la industria) se presentan, generalmente. en Estados que
muestran altos niveles de erogaciones. productos y servicios. en los campos
de la educacin. la beneficencia y la sanidad (los productos y los servicios
en esos campos se miden por medio de los salarios de los maestros. los
ndices de asistencia de alumnos a las escuelas. el xito en los exmenes
nacionales. los beneficios medios de la beneficencia y la incidencia de ns-
talaciones y servicios mdicos). El desarrollo econmico puede proporco-
nar los medios para adquirir esos servicios, o incrementar las demandas de
los mismos por parte de grupos clientes.
Sin embargo, en contraste con esos descubrimientos. se encuentran los
resultados obtenidos en los campos de carreteras y recursos nacionales. En
estas dos zonas. el desarrollo econmico se asocia de manera inversamente
proporcional a los niveles de gastos y servicios (medidos por los kilmetros
terminados de carreteras y la magnitud de la vida silvestre y las actividades
en los parques estatales). Es decir. que los niveles altos de erogaciones.
productos y servicios. se producen en los estados que tienen bajos niveles
de ingresos, educacin. urbanizacin e industralizacin. Las explicaciones
a este respecto son tentativas y. en algunos casos. conflictivas. Los progra~
mas de carreteras y recursos naturales pueden basar su mpetu en las largas
distancias existentes entre los centros de poblacin y los espacios abiertos.
La poltica de los estados rurales puede facilitar el empleo de tcnicas de
"partidas de favoritismo regional" y "contubernios de ayuda recproca y
(1) Thomas R. Dye, Polutc, Bconomics, and the Public: Policg Outcomes in the
American States (Chicago: Rand McNally. 1966). Vase tambin. de Richard E. Dawson
y James A. Robnson, "Inter-party Competition, Economic Variables. and Welfare Policies
inthe American States", [ournsl oE Polines, 25 (mayo de 1963). 265~89; Richard I. Hoffer-
bert, "The Relation Between Public Polcy and Sorne Estructural and Environmental Va-
riables in theAmerican States", American Political Science Revlew. 60 (marso de 1966).
73-82; e Ira SharkalJlky. "Reglonallsm. EconomkStatus and the PubUc Policies of Ameri-
can States~. Social Science Quarterlll. <t9 '<Junio de 1968). 9..26.
C:OMPM.ACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLiC 21
trueque de votos entre polticos", para autorizar una red densa de carreteras
entre establecimientos dispersos. Por el contrario, la congestin producida
por la industrializacin y la urbanizacin puede hacer que la construccin
de carreteras resulte prohibtivamente costosa y polticamente sujeta a con-
troversias. Por otra parte, puesto que por las carreteras urbanas circulan
muchos vehculos de manera ms eficiente que por las rurales, la industria-
lizacin y la urbanizacin pueden reducir, en realidad, el costo de carreteras
adecuadas a las demandas.
En investigaciones adicionales, se ha examinado la influencia de la eco-
noma sobre la poltica, en condiciones variables. Se descubri que la econo-
ma vara en cuanto a su influencia sobre los servicios. Esta variacin tiene
lugar entre diversos niveles de gobierno, en diferentes perodos de tiempo,
entre distintos tipos de servicios pblicos y a niveles variados de afluencia. Uno
de los descubrimientos es que el desarrollo econmico tiene mayor influencia so-
bre los servicios de los gobiernos locales que sobre los de los estatales (2).
Las diferencias en los recursos econmicos y las oportunidades fiscales contri-
buyen a explicar el hecho de que los gobiernos locales dependan ms de los
recursos econmicos internos de su jurisdiccin. La mayora de los gobiernos
locales deben buscar recursos en una zona geogrfica estrechamente limitada;
adems, se encuentran confinados slo a una fuente principal de ingresos, los
impuestos sobre la propiedad, que genera, por s misma, una gran cantidad
de controversias polticas. Los gobiernos estatales disponen de una jurisdic-
cin ms amplia y pueden transferir recursos de las comunidades "pudientes"
a las "no pudientes". Por otra parte, los funcionarios estatales tienen opciones
ms amplias de ingresos, que incluyen los impuestos sobre la renta y las ventas
al menudeo. El impuesto estatal sobre la renta y el impuesto sobre ventas
parecen ser menos molestos, polticamente, que los impuestos locales sobre la
propiedad; adems. los impuestos estatales parecen ser menos vulnerables a
un receso econmico. Como resultado de ello, los funcionarios estatales pue-
den liberarse de muchas de las limitaciones sobre la poltica que parecen
originarse en el sector econmico y limitar la discrecin poltica de los funcio-
narios de los gobiernos locales. Entre los Estados. parece ser que las relaciones
entre la economa y la poltica son menos importantes en los estados de nivel
medio, cuyas condiciones econmicas son en su mayor parte similar y mode-
radamente. ricas. En esas condiciones, las peculiaridades en los insumosno
econmicos parecen ser las ms importantes para determinar los tipos de
polticas que se produzcan. En los extremos de pobreza. los gobiernos estatales
parecen estar limitados estrechamente por la pequea cantidad de recursos
(2) Comprense los datos seiialados con' Cify 8~penditares in tire United Stata, de
Ha~ 8. Brazer (NUeva' York; NatlelUl1 8ureau of Economic Researcll.l9S9) con lO!!
~. Spendinginthe. AmerlcanS.....'delta Sharkansky(Chicagol JilaJ)d MeNally.
1968). Capitulo 4.
28 ADMINISTRACIN PBUCA
disponibles. En el extremo superior del espectro econmico, los gobiernos es,

tatales pueden considerar sencillo pagar por las demandas de sus residentes,
y tienden a satisfacerlas por medio de erogaciones, productos y servicios ge~
nerosos (3). Los funcionarios del gobierno nacional no parecen tener obstcu-
los por causa de limitaciones econmicas, debido en parte, a su poder fisca-
lizador de los recursos de las zonas ricas del pas y, en parte, a su capacidad
para obtener prstamos frente al dficit corriente en la balanza de imposicin
y gastos. En realidad, el gobierno nacional maneja numerosos programas para
controlar los niveles de empleo, intereses y salarios y, por ende. puede ser
tanto el patrn como el subordinado de la economa,
En la actualidad, la influencia de las condiciones econmicas sobre las
polticas de los gobiernos estatales y locales parece disminuir (4). Quienes
establecen las normas o las polticas tienen ahora ms oportunidades para
gastar a niveles situados por encima de las "normas" de sus condiciones eco-
nmicas. Parte de esta flexibilidad incrementada puede reflejarse en el au-
mento de la magnitud de las ayudas federales, Al transferir recursos de las
jurisdicciones "pudientes" a las "no pudientes", las concesiones federales de
ayuda contrarrestan algunas de las diferencias existentes entre los Estados;
asimismo, los gobiernos estatales y locales tienen, actualmente, una estructura
fiscal ms flexible. Con los impuestos estatales sobre los ingresos personales.
y los que pesan sobre las ventas al menudeo, que se utilizan ya en ms de
40 de los Estados (mientras que ninguno de ellos recaudaba esos impuestos
a comienzos del siglo) y con los numerosos gobiernos locales que utilizan tam-
bin en la actualidad esa forma de imposicin, los establecedores de normas
pueden obtener una proporcin cada vez mayor de recursos en sus propias ju-
risdicciones. Incluso los Estados ms pobres (por ejemplo. Mssp. Carolina
del Sur. Arkansas y Vermont) tienen ciertos ncleos de riqueza que pueden
contribuir a sostener los servicios en sus condados ms pobres.
s tambin evidente que las condiciones econmicas ejercen menos limita,
ciones sobre ciertos tipos de polticas que sobre otros. La importancia poltica
de una norma es uno de los factores que pueden hacer disminuir la influencia
de la economa. Hasta el punto en el que los programas se convierten en te-
ma de disputas importantes entre candidatos individuales y partidos polticos,
tales programas pueden provocar el empleo de cantidades considerablemente
mayores de recursos que las que se asocian normalmente al nivel de riqueza
de la jurisdiccin de que se trate. Los funcionarios "se esfuerzan todava
ms" bajo el impulso de las demandas pblicas. En condiciones diferentes
(3) John G. Grumm, "Structural Determinants of Legislative Output", documento

presentado ante la Conferencia sobre la Medicin de las Normas en los Estados. Norteame-
ricanoa, Inter-Llnversty Consortium for Political Research, Ann Arbor, Michigan. 1968.
(4) Alan K. Campbell y Seymour Sachs, Metropolitan American: Fiscal Pattems and
Govunmental Systenls (Nueva York: Free Press of Glencoe, 1967), p. 57.
Z1649
COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 29
-cuando los sentimientos del' pblico son contrarios a un programa- existe

menos rendimiento que el que pudiera esperarse de acuerdo con las condicio--
nes econmicas (5).
En otro tipo de investigacin se examina el efecto de los recursos eco--
nmicos en cuanto a que afectan a diferentes caractersticas de la poltica
pblica: el producto total de servicio de una jurisdiccin y la distribucin de
los beneficios de servicio entre grupos de ingresos diferentes. La cantidad
de recursos existentes en una jurisdiccin parece afectar al total de beneficios
producidos, ms que a la distribucin de stos entre los residentes de dfe-
rentes grupos de ingresos (6). Podemos suponer que quienes establecen las
normas o las polticas son sensibles a las cantidades totales de recursos exs-
tentes, cuando se enfrentan a cuestiones tales como el nmero de maestros
que deben contratarse, la cantidad de aulas que es preciso construir, los kl-
metros de carreteras que deban hacerse, el nmero de hectreas que deben
adquirirse para parques estatales o las cantidades de dinero a erogar para la
beneficencia pblica. Quienes establecen las normas pueden ser ms sensibles
a las limitaciones polticas no econmicas, cuando toman en consideracin las
cuestiones relativas a la distribucin: a dnde asignar a los maestros o en
dnde construir las aulas, qu lugares elegir para los parques o las carreteras
o cunto debern pagar a las diferentes clases de quienes se acojan a la bene-
ficencia pblica.
Esos datos de la influencia de las condiciones econmicas sobre los ser-
vicios de los sistemas administrativos pueden aplicarse exclusivamente a los
Estados Unidos o, asimismo, a situaciones anlogas en otros pases. Los datos
pueden expresarse en forma interrogativa, que permita las pruebas transna-
cionales. Estn menos limitadas las unidades administrativas de los gobier~
nos nacionales por las condiciones econmicas que las de los gobiernos locales
o regionales, debido a sus mayores jurisdicciones, a sus oportunidades para re-
distribuir los recursos de las zonas "pudientes" a las "no pudientes", o a las
probabilidades que tienen para ejercer un mayor control sobre su propio desa-
rrollo econmico? Ha disminuido en los ltimos aos la influencia de las con-
diciones econmicas sobre la poltica, quiz debido a los aumentos de la rque-
za y la capacidad tecnolgica? Resultan menos dependientes de las condco-
nes econmicas las decisiones normativas, cuando se politiza una cuestin?
Son menos influyentes las condiciones econmicas sobre los servicios de los
(5) Vase "Party Competition and Welfare PoUcies in the American States", de
Charles F. Cnudde y Donald J. McCrone, American Poltica! Science Review, 63 (septiem-
bre de 1969), 858-66; Y "Dimensions of State Poltcs, Economics aad Public Policy", de
Ira Sharkansky y Richard I. Hofferbert, American POltica' Science Review. 63 (septiembre
de 1969), 867~79.
(6) Tbomas R. Dye, "Income Inequality and American State Politics", American P~
litical ScienceReview.()3 (marzo de 1969), 157~2: y Bryan Frye y Richard Winter, "TIte
PoIitics of RedJstributioa", American Political ScietreeReview, 6t (junio de 1~70).
sistemas administrativos de los paises de nivel econmico medio que en los

que se encuentran al extremo de la pobreza? (7). Ejerce el volumen total de
recursos econmicos de un pas ms influencia sobre los servicios totales de
sus sistemas administrativos que sobre la distribucin de dichos productos entre
los grupos de ingresos elevados y bajo? No se han presentado preguntas so-
bre estos temas de manera profunda en las comparaciones transnacionales de
los sistemas administrativos.
ANALISIS COMPARATIVO POR ENCIMA DE LAS

FRONTERAS NACIONALES
En las pginas restantes de este captulo empleamos el mtodo compa-

rativo por encima de las fronteras nacionales. Esas comparaciones no sern
tan completas como las que se hacen entre unidades norteamericanas y que
pueden verse tanto en este como en otros captulos posteriores del libro. En
parte, esas limitaciones se incluyen a propsito. Esperamos mantener el en-
foque sobre un anlisis interno profundo. Asimismo, en parte, esas limitaciones
se deben a la falta de informes del extranjero. Aunque el campo de la adm-
nstracn comparativa ha progresado mucho en los ltimos aos, no se ha
obtenido an la amplitud o la profundidad que pueden encontrarse en las
comparaciones intranacionales.
Esta breve comparacin transnacional proporciona algunos de los mismos
beneficios que se obtienen mediante las comparaciones internas ms completas,
ya que permite identificar la gama global de diferencias en ciertas formas
y determinados procedimientos de administracin. Este ejercicio debe con-
vencer a los lectores de que no hay nada de "natural" o "universal" en la
administracin pblica de los Estados Unidos: asimismo, permite ver la utili-
dad de una estructura de sistemas para las comparaciones por encima de las
fronteras nacionales. Lo mismo que en los anlisis internos, la disposicin en
sistemas de medio ambiente, insumos, servicios, conversin y retroalmenta-
cin, puede realzar las caractersticas de sistemas administrativos relacionados
entre s. Con ese tipo de conocimientos, podemos llegar a comprender, hasta
cierto punto, los procesos susceptibles de producir cambios en las formas
o los procedimientos administrativos o en los servicios que proporcionan a
sus clientes las unidades administrativas.
Hasta ahora, la administracin pblica comparativa no ha progresado
todava suficientemente en sus investigaciones internacionales como para
poder definir los numerosos enlaces que existen entre las caractersticas ad-
ministrativas y su medio ambiente: sin embargo, hay una .caracteristica am-
biental que, con frecuencia, parece ser importante para la -naturaleza de la
(7) Vase "Multivariate Analysis of Naonal-Polttcal Development", de Marvin E.

Olsen, ~mer~an SciologICal Review, 33 (octubre de 1968), 69Q~~11.
administracin pblica: el nivel de "desarrollo". En lo que respecta a muchos

pases, el carcter de la administracin pblica corresponde al lugar en el
que existe una sociedad en una curva continua de desarrollo (8).
El "desarrollo" constituye un concepto complicado. No es un artculo
tangible que tiene o no un pas. Tal y como se usa ese trmino en la literatura,
se refiere a un conjunto de variables econmicas, sociales y polticas, cada
una de las cuales existe sobre una curva continua que va de menor a mayor
desarrollo. Un pas dado puede presentar, simultneamente, ciertas caracte-
rsticas de desarrollo, junto a otras que, aparentemente, sean subdesarrolladas;
de manera similar, ciertos aspectos de la administracin pblica pueden pa-
recer desarrollados, mientras que otros, en el mismo pas -incluso en la misma
ciudad capital- pueden corresponder a los que son tpicos en una pas sub-
desarrollado. En cada uno de los extremos de la curva de desarrollo, hay
diferencias de administracin pblica que no reflejan tanto el estado de desa-
1'1'0110 como las experiencias histricas peculiares o los rasgos culturales. Por
ejemplo, la Gran Bretaa. Francia, Alemania y los Estados Unidos se encuen-
tran en la actualidad casi en el mismo nivel de desarrollo avanzado; no obs-
tante, cada una de esas naciones presenta peculiaridades en la administracin
pblica, que reflejan su propia evolucin. La correspondencia entre el desarro-
llo y la administracin pblica no es tan estrecha como para evitar que haya
otras variables que tengan influencia sobre la administracin. El' desarrollo
puede no ser una fuerza tan poderosa que controle la naturaleza de los cam-
bios administrativos en una sociedad, en contra de la influencia opuesta de
las normas culturales. En esa forma, una nacin puede experimentar un desa-
rroUo en su economa, sin que sus procedimientos administrativos se inclinen
hacia los modelos desarrollados en Europa Occidental o en los Estados Lln-
dos. La exposicin siguiente muestra las grandes diferencias administrativas
entre las sociedades ms y menos desarrolladas y, asimismo, presenta algunas
diferencias cruciales de cada categora principal.
Los especialistas en ciencias sociales tienden a' mostrarse en desacuerdo
entre s en lo que respecta a las caractersticas del desarrollo. Algunos lo
equiparan con la capacidad para producir grandes cantidades de recursos tan-
gibles, en relacin con el tamao de la poblacin, lo cual se traduce en pro-
duccin industrial y agrcola, materias primas, producto nacional bruto e in-
gresos personales. Otros hacen menos hincapi en' la produccin material que
en las formas de organizacin social y ecoamca: sostienen que el desarrollo
existe en sociedades que utilizan tecnologa moderna; que distribuyen los be-
(8) Para ls paises subdesarrollados se han empleado tll1JDerosas denominaciones.

Algunas de las alternativas ms comunes incluyen "emergentes", "en transicin", "en desa-
rrollo" y "en espera"; ya no parece ser popular el trmfno "~sarrollado". qui%A porque
lleva consigo el inconveniente, de; unia 'connotacin' de permaMllda. Los' tnnIDos;qBe augte~
ren el movimiento hada alguna etapa de mayor desarrollo parecen ser 10&!ds.aOllP\abta.-
nefcos de acuerdo con las realizaciones personales y no por los antecedentes

familiares. de casta o tribales: que utilizan especialistas en puestos de la eco-
noma y el gobierno, en lugar de personas con una cultura general, que deben
proporcionar su gua en toda una gama de actividades: y que tienen unidades
gubernamentales que pueden ajustarse a los cambios sociales o econmicos y
adquirir "nuevas capacidades" para satisfacer nuevas demandas (9).
Cada rasgo del desarrol1o es una variable clara: no obstante. muchos
pases que se clasifican como ms desarrollados en una variable, acusan
tambin un mayor desarrollo en otras. As pues. las dimensiones del desarrollo
parecen reforzarse una a otras: por ejemplo. el uso de tecnologas complejas
parece impulsar a una sociedad hacia la especializacin y la distribucin de
los beneficios de acuerdo con un criterio de realizaciones personales. En donde
hay programas complicados de medicina. agricultura o industria. parece nece-
sario asignar gran parte de los recursos educativos a la preparacin de tcn-
cos y profesionales. En ese contexto. resulta incongruente el dar prestigio y
poder poltico a lderes religiosos y tribales y no a quienes han dominado
tanto las complejas tecnologas como las organizaciones en gran escala, que
parecen acompaar a dichas tecnologas. Adems, en un contexto semejante,
las unidades del' gobierno deben ser adaptables, en parte. para contribuir al
suministro del capital necesario para investigaciones en ingeniera fsica o
biologa y, en parte, para proporcionar nuevos servicios sociales a los ind-
viduos afectados adversamente por los cambios en el estilo de vida y la
estructura familiar, que acompaan a la industrializacin y la urbanizacin.
A pesar de la tendencia a la uniformidad de las caractersticas de desa-
rrollo, todas y cada una de las naciones de mayor desarrollo muestran tam-
bin ciertos rasgos peculiares de las sociedades subdesarrolladas: todas ellas
han experimentado luchas sociales que reflejan cierta incapacidad para resol-
ver las exigencias ms intensas de algunos grupos sociales. Adems. todas
tienen ciertas regiones "atrasadas" que no han sido afectadas por la riqueza
y algunos de los rasgos de organizacin que son caractersticos del desarrollo.
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS EN LOS PAISES MAS

DESARROLLADOS
Cuando los expertos describen a las naciones ms desarrolladas, toman

en consideracin, generalmente, a la mayora de los pases modernos de
Europa Occidental y a los de otros lugares del mundo que han seguido los
modelos europeos. Normalmente, la lista incluye a la Gran Bretaa. Francia,
Alemania, los Estados Unidos. los Pases Escandmavos, las naciones "blancas"
(9) El resto de este capitulo se basa en materiales que figuran en la obra Public
Administration: A Comparative Perspective. de Ferrel Heady (Englewood CHffs, N. J.:
Prentice Hall, 1966).
CoMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 33
de la Mancomunidad Britnica (Canad, Australia, Nueva Zelanda) y, quiza

a la Unin Sovitica, Sudfrca, Japn e Israel. Entre las caractersticas que
comparten generalmente esos pases figuran las siguientes:
1. La organizacin del gobierno se neva a cabo de acuerdo con la del
sector privado, en el sentido de que existe un grado elevado de especializacin
de empleo y que los puestos se asignan de acuerdo con las realizaciones
personales de los individuos, ms que segn la posicin familiar o la clase
social.
2. Las decisiones polticas y los juicios legales se hacen de acuerdo
con normas seculares de raciocinio; las ltes tradicionales (v.q.: las religiosas
o las tribales) han perdido su poder real para influir en las decisiones ms
importantes del gobierno.
3. La actividad gubernamental se extiende sobre una gama muy amplia
de asuntos pblicos y personales, y tiende a una mayor expansin en todas
las esferas principales.
4. El inters popular y la participacin en los asuntos pblicos estn
muy difundidos.
5. Las personas que ocupan posiciones de direccin poltica gubernamen~
tal. son consideradas en su mayor parte como ocupantes legtimos de esos
puestos, y la transferencia de la direccin tiende a tener lugar de acuerdo con
procedimientos prescritos y ordenados.
Algunas de estas cinco caractersticas tienen contrapartidas en la natura-
leza de las burocracias pblicas de las naciones ms desarrolladas:
1. La burocracia es amplia y tiene numerosas subunidades distintas.
Muchas de stas requieren empleados muy especializados y, en conjunto, re-
presentan toda la escala de especializaciones ocupacionales que pueden en-
contrarse en la sociedad. Esto refleja tanto la especializacin de los empleos
COmo la amplia gama de las actividades del gobierno.
2. La burocracia tiende a aceptar las direcciones normativas de otras
ramas del gobierno. Esto refleja tanto la especializacin en los empleos como
la legitimidad de los funcionarios electos.
3. Se considera que la burocracia es profesional, tanto debido a sus
propios miembros como a otros participantes en el proceso poltico. La pro-
fesionalizacin es un signo de especializacin entre los burcratas, que se
refleja en los requisitos educativos que se utilizan al seleccionar nuevos
empleados y, asimismo, en la aceptacicm por parte de los legisladores y del
jefe del ejecutivo de las recomendaciones y las informaciones politkas propor~
cionadas por dicha bwoerada.
Entre las naciones Ins desarrolladas, hay diferencias considerables en
cuanto a la forma y los procedimientos burocrticol, ,que refleJaaaperiencias
histricas peculiares. Un autor equipar la administracin pblica de Francia

y Alemania y la compar con la de Gran Bretaa y los Estados Unidos (10).
Los funcionarios de los niveles superiores de las administraciones francesa y
alemana han obtenido una posicin claramente separada de otros grupos ocu-
pacionales de sus respectivas sociedades. Se someten a un perodo prolongado
de preparacin en instituciones de elite de la educacin superior. Esta pre-
paracin contribuye a mantener tanto los antecedentes histricos de la clase
superior de los funcionarios pblicos como las desviaciones antidemocrticas
de sus normas. La independencia de la administracin pblica se aplica toda-
va ms por medio de procedimientos elaborados para el autogobierno admi-
nistrativo. La contratacin de nuevos empleados la controlan los administra-
dores mismos, mientras que los administradores de los niveles superiores se
seleccionan por medio de promociones a partir del servicio en la carrera. Cada
uno de esos pases tiene un sistema de tribunales administrativos que es d-
ferente del de los tribunales civiles. Los primeros toman conocimiento de las
acusaciones hechas en contra de las acciones administrativas por ciudadanos
privados y las que hacen los mismos administradores, en la relacin con su
categora, sus salarios o sus pensiones.
En la Gran Bretaa y los Estados Unidos, la tradicin consiste en evitar
cualquier separacin clara entre los administradores pblicos y otros grupos
ocupacionales. A diferencia del modelo continental de preparacin distinta
para las posiciones administrativas de alto nivel, los servicios britnicos y
estadounidenses contratan a empleados con una preparacin generalizada;
no obstante, en algunos de los detalles de sus procedimientos de seleccin. los
britnicos y los norteamericanos se diferencian entre s. Los britnicos selec-
cionan a los nuevos empleados de entre los graduados de 'las universidades
de lite: pero no a partir de cursos especficamente destinados a los adminis-
tradores profesionales. Tradicionalmente. los favorecidos en los exmenes de
prueba de cultura general, han sido los graduados en literatura o en los cl-
sicos. Por el contrario, los norteamericanos tienen un tradicin jacksonana,
segn la cual, cualquier ciudadano puede desempear las tareas correspon-
dentes a un funcionario pblico. Con esta tradicin se halla relacionada la
prctica -observada todava en numerosos gobiernos estatales y locales y
para ciertos puestos federales- de llenar las vacantes del gobierno basn-
dose en designaciones polticas, sin tomar en consideracin los detalles relati-
vos a la preparacin de un candidato. Tanto la Gran Bretaa como los Esta_
d9.S Unidos se han inclinado hacia procedimientos de seleccin, que realzan
l~ competencia. especializada en las tareas administrativas que deben realizar-
aeHl~ obstante. ninguno de esos pases se ha acercado a los. modelos francs
y alemn de escuelas de lte de preparacin para administradores profesio(..
nales, pi realza claramente una carrera gubernamental', hasta el punto en
( lO) .Heady. p4gInu 44y 8lguienflel.

que lo hacen en Francia y Alemania. En la Gran Bretaa o los Estados

Unidos no existe una preocupacin crucial entre los funcionarios pblicos por
distinguir su posicin y su categora de las de los ciudadanos: adems, no
existen tribunales administrativos separados. Sin embargo, en la cuestin de la
"distancia" de la poblacin, hay ciertas diferencias importantes entre los
Estados Unidos y la Gran Bretaa. Por tradicin, los funcionarios pblicos
proceden ms comnmente de la clase social superior, mientras que en Estados
Unidos se han hecho ciertos esfuerzos para asegurarse de que los funcionarios
pblicos sean "representativos" de la poblacin. Los britnicos designan ge~
neralmente a los administradores de alto nivel de entre las filas de los serv-
dores pblicos: no obstante, en los Estados Unidos, tanto en el nivel federal
como en el estatal, hay muchos puestos administrativos de nivel elevado, ocu-
pados por "personas del exterior". Los ejecutivos norteamericanos del gobier~
no y el sector privado, creen que el administrador "transitorio" que pasa del
mundo de los negocios al gobierno puede infundirle a la burocracia guberna~
mental un estmulo innovador, procedente del exterior.
Algunas de las diferencias en las prcticas administrativas britnicas y
estadounidenses parecen reflejar diferencias en las estructuras polticas de
esos dos pases. La Gran Bretaa tiene un sistema parlamentario de gobierno,
mientras que los Estados Unidos tienen separacin de poderes, es decir un
sistema de control y equilibrio. El funcionario britnico que es jefe del eje-
cutivo (el Primer Ministro) es seleccionado por la Cmara de los Comunes
y recibe el apoyo de los colegas de su partido en la legislatura. El conflicto
entre el cuerpo ejecutivo y el legislativo es menor en la Gran Bretaa que en
los Estados Unidos, lo cual afecta a la posicin poltica de los administradores
de alto nivel. En la Gran Bretaa, dichos administradores tienen ms proba-
bilidades de actuar tras la escena, bajo la "proteccin" del poltico que dirige,
en ese momento, su ministerio. Los administradores norteamericanos no tra-
ha jan para los superiores que tengan el apoyo firme de un partido mayoritario
en la legislatura: as pues, puesto que trabajan ms por cuenta propia, tienen
ms probabilidades de identificarse pblicamente con una poltica, y compro-
meterse en disputas pblicas con miembros de la legislatura. A esto, en parte,
se debe el que la transicin del mundo de los negocios al gobierno resulte
til en el sistema estadounidense. Los especialistas profesionales o de los ne-
gocios que ingresan al servicio del gobierno, en posiciones de alto nivel. aban-
donan stas al cabode un breve lapso (normalmente menos de tres aos) y,
frecuentemente, citan sus disputas con el Congreso como la causa principal
de su falta de satisfaccin. En un sist~de este tipo. que genera conflictos
entre la burocraqa y el cuerpolegisla~VQ. es tildispon.er d~ un grupo DlUY
amplio de empleados enpotena... d~ Pluodo. de Qn~ que pueden
reeplp~r a.los.adA)inj~dor8$.9~~4t8.a.medida que estosltimoa
seaA~~ ~ por l~.lO~.~.Jalegi8Jat.ura.
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS EN PAISES MENOS

DESARROLLADOS
Como pudiera esperarse, se observan ms diferencias en los sistemas ad-

ministrativos entre las numerosas naciones subdesarrolladas que entre las re-
lativamente pocas sociedades que se clasifican como ms desarrolladas. En
parte, esto se debe, simplemente, a las diferencias numricas. Asimismo, es el
resultado de las diversas culturas en que se hallan esos dos grupos. Casi todas
las sociedades ms desarrolladas se encuentran en pases de Europa Occden-
tal o en naciones ligadas estrechamente con ellos. Comparten entre s expe-
riencias histricas, o fueron colonizadas por inmigrantes, que llevaron consigo
los modelos de las instituciones gubernamentales de Europa Occidental. Por
el contrario, los pases en desarrollo reflejan una gama global de culturas po-
lticas. Algunas de ellas se encuentran en Europa Occidental (v.g.: Portugal,
Espaa y, quiz, Italia); pero hay otras en Amrica Latina, Africa y Asia.
La mayora de esos pases experimentaron un perodo de control de las poten-
das coloniales de Europa Occidental pero ese perodo fue demasiado breve
o superficial para vencer los siglos de evolucin cultural "tradicional" (o sea,
preeuropea) .
A pesar de las peculiaridades en las estructuras y los procesos de los
pases individuales. se han observado los rasgos siguientes en todos los pases
subdesarrollados:
JI
1. Las ltes polticas tienen una dedicacin ampliamente compartida
hacia el "desarrollo". Ese compromiso los lleva. con frecuencia. a trampas
ideolgicas. El conjunto de los cambios buscados puede variar de uno a otro
pas; pero las metas comunes son: aumento de la produccin agrcola o ndus-
tral: incremento de los niveles personales de vida; mejores programas de sa-
lubridad, educacin y pensiones individuales; cambios en los papeles tradico-
nales de la mujer o de las castas ms bajas. y el cambio de las lealtades pro-
pias, a partir de la tribu. a la "nacin" recin concebida.
2. Para la jefatura, es muy grande la dependencia del sector pblico.
Muchos pases en desarrollo han creado estructuras que tienen una orienta-
cn socialista o marxista; no obstante. se trata, a menudo. de una variedad
local de socialismo. que refleja la evolucin de doctrinas "marxistas" alejadas
del contexto europeo de la clase proletaria. La base econmica es ms agrcola
que industrial y los pueblos que se sienten oprimidos tienen lazos tnicos, ms
que afinidad como clase trabajadora industrial. Las proposiciones de reformas
especificas varan de un pas a otro: sin embargo, buscan comnmente un
desarrollo econ6mico rpido e identifican a los cuerpos de gobierno como los
actores indgenas ms capacitados para generar este desarrollo y guiarlo a
lo largo de trayectorias socialmente convenientes. Como veremos ms adelante,
no todos los sectores del gobierno estn igualmente bien desarrollados en esos
pases y la existencia de fuerza laboral preparada. incluso en los sectores me-

jor desarrollados. es inferior a las necesidades del pas. Los resultados tpicos
incluyen una gran dependencia de la burocracia y una elevada incidencia de
metas frustradas y de inquietud civil.
3. La sociedad sufre de inestabilidad poltica incipiente o real. La nes-
tablidad puede significar una transicin de patrones desarrollados dentro de
los movimientos nativos y en contra de las potencias coloniales. En varios
pases. no slo hubo conflictos entre las fuerzas de stas y las nativas, sino
que se produjeron tambin luchas internas entre los lderes indgenas. En mu-
chos casos. el "pas" fue una creacin artificial de la potencia colonial. que
combin simplemente. en una unidad administrativa. las tierras de grupos
tribales o tnicos distintos. Durante la campaa en pro de la independencia
o, quiz, poco despus de obtenerla, los conflictos entre esos grupos estallaron
en enfrentamientos violentos. Tambin las frustraciones asociadas a las metas
no alcanzadas de desarrollo contribuyen a la violencia. Muchas campaas
en pro de la independencia van unidas a promesas apresuradas. hechas por
nuevas ltes no obstante, sus limitados recursos econmicos y la escasa exis-
tencia de mano de obra calificada, hacen que dichas promesas no puedan
cumplirse. Las decepciones populares sirven de apoyo a otros lderes todava
ms nuevos, que se oponen a quienes dirigieron el curso de los acontecimen-
tos desde el fin del colonialismo. Los estmulos para la violencia se encuentran
presentes cuando las frustraciones econmicas van ligadas a sentimientos de
discriminacin entre miembros de distintos grupos tribales, lingusticos o t-
nicos. En 40 de 84 pases en desarrollo que se incluyeron en un estudio, se
observaron golpes de Estado fructfero o intentos graves para derrocar al
gobierno (11).
4. Existe un abismo entre las ltes modernizadoras y las tradicionales.
Esto puede representar, en realidad. toda una serie de diferencias en los ante-
cedentes sociales, las orientaciones hacia el cambio y los enlaces con la masa
de poblacin. Las ltes modernizadoras tienden a ser urbanas, orientadas hacia
Occidente. jvenes. bien educadas y partidarias del cambio social y poltico;
las lites tradicionales son normalmente rurales, estn orientadas hacia las
costumbres locales y la religin indgena, y son opuestas a los cambios. que
consideran como amenazas para esos valores. Las nuevas ltes pueden con-
trolar las capacidades tecnolgicas, vitales para el desarrollo de la nacin;
pero las ms antiguas pueden disponer de una mayor fidelidad por parte del
pueblo. en las regiones rurales y en los barrios bajos urbanos. Los estilos y
las orientaciones diferentes de las dos ltes pueden generar conflictos graves
entre ellas y sus partidarios.
5. Existe un desequilibrio en el desarrollo de diversas caractersticas
(11) F~ R. vb1t &r Mehden. POliticsol1he Developitlg Niitioru(Englewood Cliffs

.N ; J.: Prenttce-Hd.l96t); P'ViIlaSl-2.
polticas. Las antiguas colonias tienden a reproducir las formas legislativas,

ejecutivas y administrativas del que fue su pas colonizador. Cuando se impo-
nen esas formas a las instituciones de los periodos colonial y precolonial,
producen un vaco muy amplio entre los procedimientos formales y las prc-
ticas verdaderas. Con frecuencia, las ramas legislativa y ejecutiva carecen de
capacidad para controlar a las burocracias civiles o militares. Por lo comn,
las nuevas burocracias muestran el desarrollo ms rpido, debido a menudo, a
que la potencia colonial saliente haba iniciado ya la contratacin de personal
nativo para su burocracia, antes de perder la colonia. En general la orqaniza-
cin administrativa recibe a la mayora de los miembros bien educados de la
nueva lite y, en esa forma, se convierte en una institucin con la experiencia
necesaria para dirigir un programa de desarrollo social y econmico. El sector
militar puede estar todava ms desarrollado (al menos en su cuerpo de oficia-
les) que la administracin civil. La combinacin de una legislatura dbil y
un jefe ineficaz del ejecutivo, ms la existencia de un grupo militar profe-
sional. da como resultado, frecuentemente, cambios de gobierno, que prepa-
ran los militares detrs de la escena o los dirigen abiertamente. Las naciones
subdesarrolladas de todo el mundo es posible que no compartan ningn otro
rasgo con tanta intensidad como la experiencia de tener un jefe del ejecutivo
uniformado y cubierto de medallas, que tom el gobierno mediante un golpe
de Estado abierto o utilizando alguna forma de eleccin (quiz sin tolerar
una verdadera oposicin). para llegar a ocupar su puesto.
Hay varias caractersticas de formas y procedimientos adminisrtativos
en los pases subdesarrollados. que reflejan los atributos de sus medios am-
bientes. Varios de ellos se encuentran indicados claramente en la exposicin
anterior: la falta de capacidades suficientes en la burocracia, necesarias para
el programa de desarrollo del rgimen; el conflicto entre los procesos de toma
de decisiones. esperadas por los occidentales. y las relaciones tradicionales
que esperan algunos de los miembros de la lite indgena y muchos ciudada-
nos; y la tendencia de los antiguos territorios coloniales a nevar adelante
las estructuras administrativas formales, adquiridas de sus antiguos coloni-
zadores europeos. Dos otras caractersticas de las burocracias pblicas sub-
desarrolladas se describen, comnmente, como "problemas": la corrupcin
profunda, y una discrepancia marcada entre las fonnas y las realidades de
SOJl.~l!JlS!urmp'e SOlU3!m!p3:::lO.ld SOl
La corrupcin que existe en las burocracias de los paises subdesarrollados

afecta tanto a las decisiones de poca monta como a las ms importantes, e
involucra, proporcionalmente, a los recursos menores y mayores. Incluye los
pequdios sobornos que esperan losfuncionari.os. a cambio de "acelerar" una
decisin que interesa a un individuo': la disposicin de los funcionarios para
evadir los procedimientos fonnaIesde personal, con el fin clepoc:ler contratar

a sus propioS familiares compafieros de tribu: y los sobornos Dasivos de los
inversionistas extranjeros, para asegurarse una decisin favorable con respecto

a los derechos mineros, un monopolio de los servicios de utilidad pblica o una
concesin comercial. En algunos casos, esta corrupcin se da por sentada en
forma tan clara, que se defiende como "parte del sistema", sin la que los Iun-
conarios no podran justificar sus decisiones. El nepotismo o el favoritismo
tribal es una continuacin de los valores tradicionales, y slo podrn desapa-
recer cuando las normas en que se apoyan no sean ya viables. La verdadera
corrupcin profunda, por el contrario. puede ser producto de la experiencia
colonial. cuando los inversionistas extranjeros compraban concesiones a las
lites tradicionales.
La discrepancia entre la forma y la realidad es, con frecuencia, producto
de una combinacin de recursos administrativos insuficientes con aspiraciones
excesivas. Los gobiernos establecen procedimientos que se parecen a los ob-
servados en la capital de la antigua potencia colonial o a los prescritos por los
asesores estadounidenses visitantes. A esta caracterstica se la ha llamado
..formalismo" (2). Tiene implicaciones evidentes para los ciudadanos y las
lites de los pases subdesarrollados, y significa que los procedimientos anun-
ciados pueden proporcionar directivas poco dignas de confianza con respecto
al servicio que debe prestarse. El formalismo beneficia a quienes aprenden
los procedimientos no formales de administracin, y frustra a quienes hacen
reposar sus aspiraciones en las promesas pblicas del gobierno. Asimismo. el
formalismo tiene implicaciones importantes para quienes estudian la adminis-
tracin comparativa, lo que significa que no podrn aceptar como unsttu-
ciones similares (o "comparables") a las que reciban denominaciones iguales
en pases diferentes. Un Ministerio del Interior puede ser no slo la superes-
tructura del servicio de polica -como en los pases ms desarrollados->, sino
representar tambin a la unidad simple ms poderosa de la burocracia (ex-
ceptuando quiz al ejrcito) y puede ser, incluso, la que seleccione al jefe
del ejecutivo. El partido poltico dirigente puede no ser simplemente la orga-
nizacin que tiene el control de las principales oficinas del gobierno. sino
tambin el nico vehculo real que integra los programas de las figuras prin-
cipales del ejrcito, la burocracia civil y otras ramas del gobierno.
Puesto que puede resultar engafioso el comparar a las instituciones ad-
ministrativas -y otras del gobiemo- entre pases subdesarrollados. basn-
dose simplemente en sus denominaciones. es necesario establecer comparacio-
nes de acuerdo con las ..funciones" con que los diversoa organismos contri.,.
buyen al sistema politko. Gabriel Almond ha sugerido una serie de funciones
que .pueden servil' como estruCtura pera los. anlisia comparativos. Las princi-
pales son: IOdaJiaci6D y reclutamiento po!Itko: articulac:in .de los intereses:
conjund6n de iatereIa: comunicacin polWca: regJamau.d60: aplicad6n de
(12) RIns.
Pred W. AdnrJn6l1t1ott In
1INltic:"'" (....:.......... MIf8Ja.
De.....,
la.
1Sl6t).p.
~: n. T--l1 01 p,",.
las reglas. y adjudicacin de las normas (13). En opinin de algunos. esta

lista se basa demasiado en el patrn norteamericano de ramas ejecutiva. legis-
lativa y judicial; otros creen que es tan general que no puede prestar una
gran ayuda para esclarecer los conceptos comparables entre pases subdesa-
rrollados. Fred. W. Riggs sugiere tipos ms detallados de funciones que
pueden examinarse comparativamente dentro de las naciones subdesarrolladas:
la creacin de mercados agrcolas. la fijacin de precios y el establecimiento
de normas de calidad para los productos agrcolas. Segn Riggs. los especia-
listas de la administracin comparativa deben tener caractersticas que coinci-
dan con varios comportamientos funcionales. con el fin de comprender por
qu varias unidades administrativas pueden realizar los tipos -y las cualda-
desde las funciones que llevan a cabo (14).
El problema del formalismo puede limitar tambin la amplitud con que
la estructura de sistemas que se desarrolla en este libro se presta a las com-
paraciones entre naciones. Recurdese que en el Captulo 1 (pginas 21~22)
expusimos que los lmites de nuestro proceso de conversin incluyen a unida-
des administrativas que se encuentran dentro de la rama ejecutiva de los
gobiernos nacional. estatales y locales de los Estados Unidos. Para poder
comparar los procesos norteamericanos de conversin con los de otros lugares.
sera necesario identificar unidades comparables de administracin pblica.
Esto podra llevarse a cabo en la mayora de los pases ms desarrollados.
en los que existe una correspondencia entre las formas y los procedimientos.
dentro de las estructuras gubernamentales. Incluso en el caso de los gobiernos
parlamentarios. en los que la rama ejecutiva y la legislativa se encuentran.
hasta cierto punto. fusionadas. debera ser posible separar las unidades "de
lnea" de la administracin. y compararlas. junto con sus medios ambientes.
con sus correspondientes en los Estados Unidos. No obstante. en el caso de
muchos pases subdesarrollados. las funciones de "administracin". tal y como
las conocemos en la actualidad. pueden no llevarse a cabo. verdaderamente.
en las unidades que reciben el nombre de departamentos de lneas del go~
berno.
Sera errneo concluir esta exposicin sin afirmar que entre los pases
subdesarrollados puede hallarse una gran variedad de formas y de proced-
mientos administrativos. tanto formales como informales. Como en el caso
de los pases ms desarrollados. no existe una correspondencia perfecta entre
el desarrollo y las formas y los procedimientos administrativos. Muchos facto-
res peculiares de la historia de un pas pueden darle forma a su burocracia.
Ferrel Heady sugiere varias categoras de tipos administrativos. dentro de los
paises subdesarrollados. Los ttulos' que utiliza para algunas de esas cateqo-
(13) Gabriel Almond y G. Bingham Powell, Comperetioe Politics: A DelJelopmental

Approach (Boaton: Lttle, Brown, 1966), Capitulo 2.
(14) Riggs. pginas 31 y siguientes.
ras sugieren las diferencias que pueden hallarse entre ellas: autocrticas-tra-
dicionales; lite burocrtica; competitivas y polirquicas; y movilizacin del
partido dominante (15).
Autocrtices-tredicioneles.
Este tipo es tradicional en su estilo de gobierno. con lites polticas predo,

minantes. extradas de familias con antecedentes monrquicos o aristocrticos.
Dichas lites polticas producen muy poco progreso econmico y -a dferen-
cia de lo que sucede en otras sociedades subdesarrolladas- expresan poca
inclinacin hacia el desarrollo. Se basan en la burocracia militar y civil. para
proporcionar los cambios de poltica que les parecen convenientes e inhibir las
demandas consideradas como indeseables. Entre los pases que se encuentran
en esta categora figuran: Yemen, Arabia Saudta, A fganistn, Marruecos,
Irn, Camboya, Laos, Paraguay. Per, Etiopa y Libia.
La lite burocrtica.
En este tipo de sistema. las lites tradicionales han sido desplazadas del
poder efectivo; aunque pueden conservar cierta presencia (quiz en la forma
de una figura monrquica dirigente). La participacin poltica popular se en-
cuentra severamente limitada. Los grupos dirigentes proclaman metas moder-
nizadoras que no son adoptadas por el pblico en general. El poder poltico
se encuentra, en gran parte, en manos de la burocracia civil y militar. Los
oficiales militares son, habitualmente, ms prominentes y se encuentran en
posiciones de mayor poder. con frecuencia como resultado de haber dirigido
un golpe contra el rgimen anterior. Sin embargo. la burocracia militar depen-
de de la civil para la ejecucin de proyectos no militares de desarrollo. Entre
los pases de esta categora aparecen Birmania, Guatemala, Indonesia. Irak,
Nicaragua. Paquistn, Paraguay, Corea del Sur, Sudn, Siria y Tailandia.
Competitivas y polirquicas.
Esta forma de sistema tiene estructuras polticas que se parecen a los

modelos de Europa Occidental y los Estados Unidos en lo que concierne a la
participacin popular. las elecciones libres, los partidos orientados hacia los
intereses, y la autoridad para el establecimiento de la poltica, concedida a las
instituciones del gobierno representativo. Sin embargo, se 'producen nterrup-
ciones ocasionales, debidas a intervenciones militares, as como tambin otros
intervalos en el gQbitrno representativo. Normalmente, tales interrupciones se
proclaman como temporales. La denominad6n. de PoUtquica denota la exis-
(U) Heady. Cpltulb ~

tencia de varias lites polticas. cuya base de poder puede estar difundida
entre comerciantes urbanos. terratenientes. oficiales militares. lderes de sin-
dicatos laborales. y profesionales. En estos casos. existe 'una mayor movilidad
social que en las sociedades ms tradicionales. Debido a la bsqueda del
..consenso" por los partidos polticos en competencia. los programas del go-
bierno hacen hincapi en normas "pragmticas" fciles de comprender, y ofre-
cen benefcos a corto plazo en campos tales como la educacin. la beneficen-
cia y la sanidad. En esta categora aparecen, entre otros los siguientes pases:
Filipinas, Malasia, Jamaica. Chile, Costa Rica, Israel, Lbano, Grecia. Ar~
gentina, Brasil, Ceiln, Nigeria y Turqua.
Movilizacin del partido dominante.
Dentro de este tipo. existe muy poca libertad en poltica. El partido do-
minante puede ser el nico legal y asegurar su posicin por medio de tcnicas
coercitivas, Existe, habitualmente. una ideologa doctrinal y demostraciones
en masa de lealtad al gobierno. El grupo de lite tiende a ser joven. urbano.
bien educado y secular. Con frecuencia. un lder carismtico domina todo el
movimiento. en el que el programa hace hincapi en el nacionalismo y el desa-
rrollo. Es esencial un servicio civil bien preparado. para las metas de desarro-
llo del rgimen: pero. con frecuencia. existe tensin entre los tcnicos y los
profesionales que hay en la burocracia y los polticos. que insisten en el na-
cionalismo y la lealtad al rgimen que se halla en el poder. Entre los pases
que se encuentran en esta categora se cuentan: Argelia. Bolivia, Egipto. Gha-
na, Guinea. Mal y Tnez.
No se ha comprobado todava hasta qu punto corresponden estrecha-
mente las estructuras administrativas. los procedimientos y los productos de
los pases de cada una de esas categoras a otras caractersticas polticas. so-
ciales o econmicas. Desde luego. las designaciones se concibieron de manera
muy amplia. Puesto que hay varios pases clasificados en diversas de esas
categoras, estas ltimas no se excluyen mutuamente y pueden ser ms tiles
como ilustraciones de variedad entre los sistemas admnstratvos de los pases
subdesarrollados que como instrumentos para un anlisis comparativo rigu-
roso.
R.ESUMEN
Al concentrarnos en la administracin pblica interna de los Estados
Unidos. debe resultar ms fcil examinar profundamente estos temas. Esta
eleccin no tiene como fin desacreditar el campo emocionante y de crecimiento
rilpido de la administracin comparativa ni sugerir que el modelo norteame-
ricano sea ms "natural" o digno de emulacin que los de otros pases. El
mtodo de sistemas fomenta las comparaciones en dicho caD1po En todo este
e.
libro, nos esforzamos en presentar los resultados de investigaciones compa-

rativas, llevadas a cabo dentro de los Estados Unidos. Ello nos permite den-
tfcar ciertas diferencias en las estructuras y los procedimientos, entre las
dependencias de los gobiernos federal, estatales y locales. En algunos casos,
podemos determinar ciertas influencias de los medios ambientes social, eco-
nmico y poltico, que modelan las formas o los procedimientos administra~
tivos, o ciertas influencias que las estructuras o los procedimientos adminis-
trativos ejercen sobre otras caractersticas de la poltica o la economa.
Hemos descubierto que las caractersticas del desarrollo econmico pare-
cen ser importantes para varios aspectos del sistema administrativo. Hay un
conjunto cada vez mayor de publicaciones de ciencias polticas que muestran
la influencia del desarrollo econmico sobre los productos dentro de los Es-
tados Unidos. Cuando se analizan los sistemas administrativos de todo el
mundo, es til establecer comparaciones entre los pases ms desarrollados y
los subdesarrollados. Hay disputas complejas --que no hemos tratado de re-
solver en este captulo-s- sobre la naturaleza del "desarrollo" y sobre el lugar
que ocupan los pases individuales en distintas medidas del desarrollo. En
este captulo hemos tratado de demostrar la gama de variacin entre las ad-
ministraciones pblicas del mundo y la importancia del desarrollo como in-
fluencia que contribuye a dar forma a las variaciones.
Primera Parte
Proceso de conversin del sistema

Administrativo
r-------~---------------,
I LOS INSlJXOS DEIa
l'BOCESO DE
OONVJllJ.SION
LOS SEBVICIOS
1'.A.RA. EL MEDIO
,
I IODIO AllBIElfD
INOLVI': Los lDsumoslDternos
lDcluyen:
..umIElf'.l'E
INOLUDN: II
I a) demaallu, b)
recuraoa, ., e) apoyo
a) estructuras, b)
~ proced1m1enws, y e) --'> artlculos y servicios I
I.) 11 : i 611 d e 1os
ei aclll:lloS ., los
.. i
pre...spos ciones y
experiencias
para el p1\bl1co
7 funcionarios de
I
fUJlCioDarios de personales de los otros sectores
......IOb1erDo.
..... ramas d e.' a dJD'-'
......trad ores. del gobierno. I
I
I t.,. I
I DUO'TiI1IJDN'1'AOION:
I
representa la lnflnencla que tienen los productos so II
II
bre el mecho ambiente, de modo que da forma a loa
lDsumos pO.Iteriore.. I
I I
I JlBDIO AJotBIEN'I'E: lDcluye: a) cUentes, b) costos de bienes ., servicio" '1
e) miembros del pblico ., otros fUllcionarios del gobier-
I
1
II
no, que apoyan o se oponen a las dependencias, los acl
miDiskadorea o los progr_u. I
L ~
Los Captulos 3, 4 Y 5 se ocupan del proceso de conversin del sistema

administrativo. Los lmites del proceso abarcan a las dependencias "de lnea"
del gobierno, que reciben varios nombres distintos, como "departamentos",
"dependencias", "unidades administrativas" u oficinas. Como en la literatura
general, utilizamos esos trminos como sinnimos. En el Captulo 4 se produ-
ce una excepcin, debido a que se utiliza la terminologa del gobierno nacional
para distinguir los departamentos del gabinete de otras unidades admns-
trativas.
El orden de esos captulos es bastante arbitrario y puede cambiarse a

gusto del lector. En el Captulo 3 se analiza la toma de decisiones en las
unidades administrativas, tema crucial' para la estructura de sistemas. Esas
decisiones responden a insumos e insumos internos y contribuyen a dar forma
a los servicios del sistema. Esa es la razn por la que colocamos al principio
de esta seccin el captulo sobre la toma de decisiones. Despus de leer el
CONVERSIN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO 45
Captulo 3, los estudiantes debern estar familiarizados con la posrcion cen-

tral de las dependencias administrativas en este sistema y ser capaces de apre-
ciar las exposiciones subsecuentes sobre otras caractersticas de las depen-
dencias, los insumos que reciben y los servicios que proporcionan al medio
ambiente.
En el Captulo 4 nos ocupamos de estructuras de dependencias adm-
nistrativas y de mecanismos de control que enlazan a las dependencias con
las ramas ejecutiva y legislativa. Si algn estudiante se encuentra inseguro
respecto a qu son las dependencias administrativas o cmo encajan en las
estructuras ms amplias del gobierno, le aconsejamos que lea cuanto antes
el Captulo 4.
En el Captulo 5 se estudia a los mismos administradores. Lleva a cabo
una encuesta sobre los procedimientos empleados para seleccionar candidatos
para puestos en los que sea preciso tomar decisiones. en las dependencias adm-
nistrativas y, a continuacin, investiga la naturaleza de las personas selecciona-
das; o sea. sus antecedentes, personalidades y valores.
3 DECISIONES EN DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS
El personal de las unidades administrativas se enfrenta a los insumos pro-

cedentes de su medio ambiente y a los nsumos internos que existen en las de-
pendencias. mediante la toma de decisiones. Como hicimos notar en el Cap-
tulo 1. los insumos son los estmulos procedentes del medio ambiente del sste-
ma administrativo. que afectan a las decisiones de los administradores. men-
tras que los insumos internos son estmulos que se originan en las mismas
organizaciones administrativas. Los insumos incluyen puntos tales como las
demandas de tos ciudadanos y de los miembros de las ramas ejecutiva. leqs-
lativa y judicial del gobierno. mientras que los nsumos internos comprenden
las reglas formales de las dependencias administrativas. las relaciones nfor-
males entre los miembros de esas dependencias. y las normas personales y
profesionales que rigen los actos de cada administrador. Las decisiones son
elecciones hechas entre diversos cursos alternativos de accin y contribuyen a
dar forma a los resultados obtenidos en esas unidades. Nuestro inters se
enfoca en las decisiones tomadas en las unidades administrativas. que afectan
a las contribuciones hechas por esas dependencias a los fenmenos sociales.
econmicos y polticos de su medio ambiente. y que extraen de ste dichas
dependencias.
Obsrvese la eleccin cuidadosa de las palabras del prrafo anterior.
Las decisiones de los administradores "contribuyen a dar forma" a los ser-
vicios y "afectan" a las transacciones entre las dependencias administrativas
y su medio ambiente. Las decisiones mismas. de los administradores no cons-
tituyen los nicos servicios de una dependencia, ni se bastan por si solas para
definir las transacciones entre las dependencias y su medio ambiente. Decir
que las decisiones son por s mismas los servidos, en el proceso de conversin,
DECISIONES EN DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 47
constituye una simplificacin excesiva del anlisis de sistemas. En el caso

de los sistemas administrativos, los servicios reflejan la accin de muchas
decisiones diferentes. tomadas por los administradores, de otros insumas nter-
nos del proceso de conversin, y de las caractersticas sociales, econmicas y
polticas del medio ambiente. Volveremos a ocupamos de este tema, cuando
analicemos los servicios en el Captulo 10. En este punto, es suficiente pre-
venir al lector de que nos ocupamos de los actos internos del proceso de con-
versin del sistema administrativo y no del aspecto interno en el que esas
decisiones se enfrentan al medio ambiente.
Los administradores no son libres de tomar cualquier decisin de acuerdo
con su voluntad. El comprender sus decisiones no significa simplemente enten-
der las predilecciones personales que conducen a un funcionario de una de-
pendencia a hacer cierta eleccin. Los administradores se encuentran sujetos
a numerosas demandas y constreimientos severos. que incluyen:
a) La consideracin hacia los administradores pblicos en la cultura

poltica y las actitudes especficas que mantienen los ciudadanos con
respecto a los programas pblicos y los empleados del gobierno:
b) Las demandas. los recursos y el apoyo poltico de ciudadanos nd-
viduales, partidos polticos y grupos de intereses:
e) Las demandas, los recursos y el apoyo poltico de las ramas leqsla-
tva, ejecutiva y judicial del gobierno:
d) Las demandas, los recursos y el apoyo poltico procedentes de ndi-
viduos e instituciones de otros gobiernos. por medio de relaciones in-
tergubernamentales "verticales" u "horizontales":
e) Los antecedentes sociales. las habilidades y los valores de los adm-
nistradores mismos, y
f) Las estructuras, los procedimientos y los precedentes de las unidades
administrativas.
El gran nmero y la variedad de los insumes y los insumos internos CODlr
plican la tarea de quienes estn encargados de tomar las decisiones en una
dependencia. No hay ningn procedimiento simple para la toma de decisiones
que incluya a todos los factores que puedan tomarse en consideracin. Con
el fin de detallar esta complejidad. vamos a describir primeramente un mo-
delo completamente "racional" de toma de decisiones, que exige que los ad-
ministradores "tomen todo en consideracin". A continuacin, identificare~
mas varias caractersticas que frustran este tipo de racionalismo. Finalmente.
indicaremos ciertos procedimientos de. toma 'de, decisiones. quese'ban de-sarro-
Hado en varias unidades administrativas. Estos no satisfacen lis normas del
modelo puraJnente racio,nal; ~. reaJidld.. ,resuJQ. ..a tractivos ~. Josad.Jni-
Istradores. debido, ep. ~. ~ Clue .le.a.. ~.. p8SN' por ..tto. ~ ~
res, de tal modo que se simplifican las elecciones.
48 CONVERSIN DEL SISTEMA ADMINISTRA11IVO
MODELO RACIONAL DE TOMA DE DECISIONES Y

SUS DESVENTAlAS
El raciocinio es un valor muy respetado en nuestra cultura. Como pu-

diera esperarse, a los administradores pblicos les agrada ser tan racionales
como al resto de nosotros. Desde luego, no estarn dispuestos a admitir que
toman decisiones "irracionales" o sin tomar en consideracin todos los puntos
importantes; sin embargo, los requisitos para que una decisin sea completa-
mente racional son muy importantes. Resulta costoso el ser perfectamente ra-
cional y pocos administradores parecen tener recursos suficientes para ello.
Sin embargo, es injusto acusar a los administradores de tomar decisiones
irracionales. Este trmino implica que toman sus decisiones en una forma
indisciplinada y sin tener en cuenta muchos de los puntos que numerosos
observadores consideren importantes. A medida que vayamos desarrollando
nuestra descripcin de la toma de decisiones administrativas, veremos que no
son completamente racionales ni irracionales. El raciocinio completo es una
meta inalcanzable para los encargados de la toma de decisiones admnstrati-
vas, excepto en los tipos ms sencillos de problemas (1). No obstante, la
mayora de esas decisiones parecen responder a una disciplina y haber sido
tomadas despus de una evaluacin de varios de los puntos ms importantes.
No podemos ampliar ms esta exposicin, sin comprender claramente
un modelo racional de toma de decisiones. Como observamos antes, se trata
de un modelo muy exigente, de acuerdo con el cual las decisiones de la ma-
yor parte de las unidades administrativas parecen ser poco puras. De acuerdo
con un formulismo comn, un encargado de tomar decisiones racionales de-
bera:
1. Identificar su problema;
2. Esclarecer sus metas y clasificarlas en orden de importancia;
3. Incluir todos los medios posibles -o las normas- para alcanzar
cada uno de esos objetivos;
4. Evaluar todos los costos y los beneficios que parezcan ser cense,
cuencias de cada una de las normas alternativas, y
5. Seleccionar un conjunto de metas y normas asociadas que produzcan
los mayores beneficios relativos, con el menor nmero posible de
desventajas relativas (2).
Los encargados de la toma de decisiones que siguen esos procedimientos

debern informarse de todas las oportunidades posibles y de las consecuencias
(1) Herbert SImOD, Adminl8trative Behavior (Nueva York, MacmiUan. 1961), p. 70.
(2) Charles E. Lindblom, The Policy,Makirig Proce!. (Englewood Cllffs, N. J.
Prentice~Hall, 1968), p. 13.
de cada una. Se trata de una tarea enorme. Presupone que una dependencia
administrativa disponga de grandes recursos que pueda utilizar libremente pa-
ra reunir datos con respecto al medio ambiente y las capacidades de la depen;
dencia misma. Asimismo, presupone que el personal ser suficientemente poco
partidario -o contrario- de cualquier conjunto de metas o normas dadas y
que por ende, podr tomar sus decisiones, basndose en la informacin reunida
sistemticamente. Este modelo racional de toma de decisiones parece inade-
cuado para la mayor parte de las dependencias pblicas, que se encuentran
bajo presin para producir normas con rapidez y que funcionan en medios
ambientes que les imponen compromisos. Las demandas polticas requieren
que ciertas metas y normas sean favorecidas en las deliberaciones de una
dependencia y que otros objetivos y otras polticas se eviten. Hay cinco ca-
ractersticas principales de los sistemas administrativos pblicos que obstacu-
lizan la realizacin de la toma racional de decisiones por el personal de las
unidades administrativas. Son las siguientes:
1. La multitud de problemas, objetivos y compromisos polticos que se

les imponen -o se les retiran- a quienes toman decisiones, por
ciertos personajes activos del medio ambiente o de una unidad admi-
nistrativa;
2. Los obstculos para reunir informes adecuados con respecto a la va-
riedad de metas y normas "aceptables";
3. Las necesidades de personal, Jos compromisos, las inhibiciones y las
incapacidades de los encargados de la toma de decisiones, que resul.,
tan un obstculo para su evaluacin de metas y normas aceptables,
desde el punto de vista de su dependencia;
4. Dificultades estructurales dentro de las unidades administrativas y
que involucran sus relaciones con las ramas legislativa y ejecutiva del
gobierno, y
5. El comportamiento desviado de los administradores individuales.
Estos cinco puntos no son enteramente separables. Cada uno de ellos

incluye ciertas caractersticas que son tambin evidentes en otros; sin embargo,
se han efectuado investigaciones separadas de cada uno de esos temas y se
ha demostrado que imponen su propio conjunto de limitaciones a los encarga..
dos de la toma de decisiones que pudieran desear, en un mundo ideal, hacer
elecciones racionales. Los aspectos del punto 1 y el 4 son insumas que afectan
a la toma de decisiones. en .la~ Qnidades .adn:tinistrativas. El resto son insumas
i~ternO$que seaplicap. .;n. gran parte. dentro de l~s limit~de \U1a... unidad
IldmiDistrativa.
50 CONVERSIN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO
La multitud de problemas, metas y compromisos normativos.
Este obstculo para la toma de decisiones racionales, en realidad, una

combinacin de dos factores: la variedad de problemas y metas que pueden
seleccionarse probablemente como objetivo de la actividad administrativa, y
los compromisos en el medio ambiente de una dependencia administrativa,
que impiden una evaluacin completa de cada meta posible. Con frecuencia,
la gama completa de posibilidades abiertas a una dependencia es tan grande
que, incluso la tarea de definir un problema (la primera etapa en la secuencia
de toma de decisiones racionales), queda obscurecida por la variedad. Pro-
bablemente, un problema se distinguir por las dificultades percibidas en el
medio ambiente de la dependencia; no obstante, las dificultades apreciadas
pueden no traducirse directamente en problemas definidos. Una piedra de
tropiezo puede presentarse cuando los funcionarios tratan de destilar un con-
cepto de "problemas" a partir de "sntomas" que pueden ver. Cules son los
problema comn, el modo en que se defina tendr implicaciones importantes con
estudiantil o las manifestaciones de protesta dirigidas contra la poltica extran-
jera de los Estados Unidos? Debe tratarse cada uno de esos sntomas me--
diante la seleccin de metas y normas especficas? Son realmente sntomas
de dificultades subyacentes que constituyen por s mismas los problemas que
es preciso tratar? Si hay problemas subyacentes, cules son? Existe un pro-
blema comn que genera todos y cada uno de esos sntomas? De existir ese
problema comn, el modo en que se defina, tendr implicaciones importantes
con respecto a qu dependencias se ocuparn del mismo y cmo definirn las
metas y las normas, con respecto a l. Puede tratarse de un problema de falta
de satisfaccin por la poltica exterior del gobierno nacional; un problema de
educacin elemental, secundaria y superior, que no haya sido establecida de
manera apropiada para satisfacer las necesidades de ciertos clientes; o una
prdida del sentido bsico de comunidad que, anteriormente, una al pas.
Cada uno de esos diagn6sticos ha sido hecho por observadores de la escena
contempornea. Sin un acuerdo respecto a los problemas que se encuentran
tras las dificultades percibidas, no es factible pasar a las etapas de selecd6n
de metas y normas de una secuencia racional de toma de decisiones, En el
mejor de los casos, la definicin de un problema es un proceso difcil y am-
biguo. Los problemas no existen en realidad; pero deben definirse por medio
de un proceso de observacin. evaluacin y abstraccin de la realidad. Esto
se lleva a cabo mientras duran todava los efectos de las experiencias y los
'compromisos anteriores de una dependencia. Por ende, el proceso es algo
menos que "racional",
Una vez definido un problema, hay dificultades adicionales. involucradas
~la definicin de las metas y las normas, que no stirgerinaturawente del
sentido que se tenga del problema, La definici6n de metas implic:ajuicios,'tn
ambiguos como la de los problemas. En el caso de que un problema se con-

sidere como de educacin superior inadecuada. por ejemplo, deber resolverse
por medio de conjuntos y normas que prevean cambios en los mtodos de en-
seanza. el desarrollo de nuevos planes de estudios (v.g.: cursos de historia
negra). ms ayuda financiera para los estudiantes y mayor libertad en lo que
se refiere a los controles de la universidad, la "vuelta" de las universidades a
la preocupacin por la educacin liberal o el refinamiento mayor de la espe-
cializacin entre las instituciones de educacin superior? La definicin de me-
tas involucra una especificacin de lo que har una organizacin para aliviar
un problema. Cuando se define una meta. el personal de una dependencia y
los personajes activos de su medio ambiente (o sea. los legisladores. el jefe
del ejecutivo y los grupos de intereses) recbrn indicaciones relativas al
curso futuro de actividades de la dependencia. Debido a la gran variedad de
personas que rodean a una dependencia y que tienen cierto inters en sus
actividades. la eleccin de las metas no tiene probabilidades de ser aceptada
uniformemente. Se presentarn desacuerdos entre los miembros de la depen-
dencia y las personas del exterior que se sientan afectadas por esta ltima.
Incluso antes de que la dependencia emprenda una accin (o sea, antes de
que escoja una poltica). es posible que tenga que enfrentarse a personas
activas que se oponen a sus metas (3).
Lmites que pesan sobre la informacin.
La variedad de los problemas que pueden percibirse en un medio ambien-

te y la diversidad de las metas especficas que pueden sugerirse para resol-
verlos. son hechos elementales. de la vida de un administrador, que complican
las tareas de la toma de decisiones racionales. Uno de los conjuntos de factores
que hacen que esa toma de decisiones resulte prohibitiva. son los lmites que
pesan sobre una informacin adecuada. Una de esas limitaciones se mencion
en la seccin precedente: el hecho de que la informacin puede tener costos
polticos muy elevados para una organizacin. en el caso de que provoque
disputas entre personas que pudieran sentirse contentas de cooperar en un
proyecto, si cada una de ellas desconociera los objetivos perseguidos por los
dems. Una segunda limitacin es el tiempo mismo de trabajo que puede de-
dicarse al anlisis del medio ambiente de una dependencia y la evaluacin de
las ventajas y desventajas que pueden asociarse a cada conjunto de metas y
normas. adems de los costos inherentes al tiempo dedicado a esa misin. de
acuerdo con las oportunidades perdidas de trabajo en otros proyectos. Una
tercera 1imita,ci6n~Jaignorancia1levitable.~uePLl,depersistir incluso des-
pus ,de que una or9~ciOnha.ya)dedica~ Una parte ~portant~ del tiempo
(3) Richard M., Cyert y J~ .0. March. A JhJNwior.T~.""'>'~(&

glewood C1if,fa" N.o. J.:~~. ~~,~,.3,.)j
de sus miembros y haya arriesgado el ofender a ciertos individuos, dentro de

la organizacin o de su medio ambiente, al inmiscuirse en puntos polticos muy
sensibles. Esta ignorancia es el resultado de lo inadecuado de las tcnicas
para la reunin de informes. En consecuencia, los administradores deben ex,
trapolar de ciertos tipos de fuentes, con el fin de poder inferir algo respecto
al futuro. A esas inferencias se las llama "predicciones" o "previsiones" y
requieren ir ms all de la informacin conocida. Algunas inferencias se basan
en la suposicin de que las tendencias pasadas sern todava vlidas en el
futuro cercano; en ese caso, no son demasiado arriesgadas, si la tendencia
que se toma en consideracin es simple y ha demostrado tener consistencia en
el pasado, al repetirse en perodos sucesivos de tiempo. No obstante, en otras
ocasiones, las extrapolaciones se complican, debido a la naturaleza de las
suposiciones que deben hacerse. Algunas de las afirmaciones ms complejas
con respecto al futuro son las que dependen de la evaluacin tanto de las
intenciones de los individuos o las organizaciones, como de las probabilidades
de que se produzcan cambios en dichas intenciones (-4).
Anthony Downs enumera tres condiciones que restringen generalmente
a las organizaciones para reunir la informacin necesaria para la toma de dec-
siones racionales:
1. La informacin es costosa debido a que requiere tiempo,

esfuerzo y, a veces, dinero, para obtener datos y comprender su
significado;
2. Los encargados de la toma de decisiones tienen slo capa-
cidades limitadas en lo que se refiere a la cantidad de tiempo que
pueden dedicar a dicha tarea. el nmero de puntos que pueden to-
mar en consideracin simultneamente y el nmero de datos que
pueden absorber con respecto a un problema; y
3. Aunque puede eliminarse cierta inseguridad por medio de
de la adquisicin de informacin, por lo comn se encuentra mpli-
cado un grado elevado de inseguridad inevitable en la toma de dec-
siones (5).
No todas las metas y las normas potenciales pueden analizarse con res-
pecto a todas y cada una de sus implicaciones. Es necesario que una orqaniza-
cin haga ciertas simplificaciones; las preguntas ms importantes son: Cun~
do cesa un administrador de reunir informes? Cundo deja de evaluar los
datos recogidos?
La respuesta a esas dos preguntas puede ser: "[Nunca!" Ciertas unidades
administrativas nunca dejan de reunir y evaluar informes: pero no retrasan
(.. ) Simon, Capitulo V.

(5) Anthony Downs, Inside Bureaucracy (Boston: Lttle, Brown, 1967), p. 3.
I
-> ;
DECISIONES EN DEPENDENCIAS ADMINISTRATIV,\S 53
indefinidamente la accin, con la esperanza de obtener una informacin corn-

pleta o concluir su evaluacin. Llevan a cabo cierta actividad; mas tratan de
dejar abierta la posibilidad de alterar sus actos, en el caso de que adquieran
nuevos informes. La reunin de informacin y su evaluacin pueden suspen...
derse, cuando un programa llega normalmente a la etapa operativa. En este
punto, una dependencia toma sus propias decisiones relativas a la accin. Los
compromisos pueden ser cada vez ms firmes, a medida que las personas del
interior y el exterior de la organizacin se acostumbran a la prctica estableci...
da; aunque la informacin nueva puede alterar los procedimientos. los estableci-
dos pueden adquirir una fuerza vital propia, a medida que se incluyen en las es-
peranzas de los funcionarios y los dientes. Por supuesto, las diferentes depen-
dencias suspenden las investigaciones activas en momentos distintos. Algunas
de ellas tienen ms recursos de personal que dedicar a la reunin de informes,
mientras que otras pueden tener mayor tolerancia para las cuestiones ambiguas
o no resueltas de poltica; y hay todava otras que pueden experimentar con-
flictos importantes, ya sean internos o con personas del exterior, que requieren
una investigacin prolongada para encontrar normas que les parezcan acep-
tables a todos los interesados (6).
La multiplicidad de personas que reunen informes al interior de una de
las unidades administrativas, puede presentar problemas para los encargados
de la toma de decisiones. Cada buscador de informes puede tener su propia
opinin de los problemas a que se enfrenta la organizacin (y l mismo) y
de las metas apropiadas para cada problema que perciba; estos ltimos, as
como las metas, contribuyen a afectar la informacin que reune. Puesto que
no se trata de una sola mentalidad que recopila informes, ninguna persona
puede, por s sola, efectuar la nica evaluacin racional de esa informacin:
esto, asimismo, restringe cualquier mtodo racional para resolver los proble-
mas de la organizacin y fijar sus metas.
Necesidades, compromisos, inhibiciones e incapacidades de los administradores.
La organizacin administrativa es ms que la suma de todas sus partes,

hasta el punto en que un grupo bien ordenado puede realizar ms que si cada
uno de sus miembros efectuara sus esfuerzos independientemente. Sin embargo.
cuando se trata de seleccionar metas y desarrollar normas, la organizacin debe
enfrentarse a la individualidad de sus miembros. Cada uno de stos tiene sus
propios valores y actitudes, que tienden a dar forma a sus percepciones de la
organizacin y el medio ambiente y a crear sus propias preferencias con res-
..
(6) ~ey..L.. Sch1ff. "!onovaUon and. AdmJnist;retiv~~-f4atkInQ: A SCudy of
the Conservatlon of Land Reaources", Adminiatrative Sclence ~" 11 (ttlDio de 1966).
1-32.
pccto a las metas y las normas de la organizacin (7). Esas percepciones y

preferencias se encuentran entre los insumos internos de una unidad adminis-
trativa, que contribuyen a moldear las decisiones de la dependencia. Adems,
las percepciones y las preferencias de los individuos pueden conjuntar una
fuerza por medio de alianzas no formales entre administradores que tengan
opiniones similares.
Las metas de los administradores individuales -y sus alianzas- pueden
reflejar la preparacin profesional o sus predilecciones personales. La prepa-
racin proporciona normas y capacidades. y las normas afectan tanto a la op-
nin que tenga el profesional de los problemas que ve en su medio ambiente
como a las metas que adopte con el fin de enfrentarse a estos ltimos. Los
administradores estatales. federales y locales representan una gama muy amplia
de profesiones. v.q.: leyes. medicina. ingenieria y varias ciencias sociales y na..-
turales. No todos los miembros de una profesin comparten una opinin "pro-
fesional" comn sobre el mundo. Hay diferentes escuelas de pensamiento den-
tro de cada profesin. que pueden generar disputas entre miembros de un
mismo campo que se encuentren en una dependencia. al mismo tiempo que se
producen otras discusiones entre miembros de profesiones diferentes. Hay cer-
tas disputas que no son ms que conflictos de personalidad. Los antagonismos
desarrollados en un contexto pueden conducir a otros enfrentamientos entre
ciertos administradores y generar discusiones graves con respecto a la defr-
ncn hecha por una dependencia de sus problemas o a su eleccin de metas
y normas.
Debido a la diversidad de intereses personales y profesionales. dentro de
las organizaciones administrativas. el proceso de formulacin de metas y nor-
mas involucra un proceso continuo de aprendizaje y regateo. Hay una decisi6n
definitiva que refleja una evaluacin "racional" de los problemas. las metas. las
normas. los beneficios y los costos ligados a cada decisi6n posible. A medida
que se producen los cambios en el medio ambiente de la organizacin. es nece,
sario que los participantes lleguen a conocer las implicaciones de esos cambios
en el conjunto corriente de metas o normas y. quiz. a reformularlas. En una
dependencia se forman coaliciones en torno a miembros que tengan orentaco-
nes profesionales o predilecciones personales similares. No obstante. esas coa-
liciones no siempre son homogneas o continuas. Algunas de ellas slo pueden
ser viables para una porcin de las actividades de la dependencia. Los insumos
de demandas y recursos pueden provenir del medio ambiente y modificar las
condiciones dentro de una unidad admiIiistrativa. Asimismo. el personal de la
dependencia cambia, debido a los retiros. las renuncias y la contratacin de
nuevos empleados. Ciertas coaliciones pueden crecer. mientras que otras se
desintegran y sus miembros pueden pasar a un nuevo conjunto de coaliciones.
'_ El regateo entre cfl}iciones. que ~;'c~~~ ,a la toma de dedo
(7) Esta exposicin se basa en la obra de Cyert! y March. Capitulo 3. .
siones dentro de las dependencias administrativas, concede una importancia

primordial a ciertas capacidades que no se toman en consideracin en el modelo
racional. stas incluyen la capacidad de una persona para expresarse clara-
mente y oponerse a los argumentos de sus antagonistas. Puesto que los puntos
de vista no siempre tienen uso propio, es posible que requieran una combina-
cin de tacto, seguridad y buen humor, as como tambin conocimientos, en
las sesiones de discusin difciles.
Dificultades estructurales dentro de las unidades administrativas y que involu-

cran sus relaciones con los legisladores y el jefe del ejecutivo.
Hay varias dificultades estructurales que se oponen a la toma de decisiones
racionales en las dependencias administrativas. Son las siguientes: a) la nece-
sidad que tenga el administrador de interactuar con los legisladores y con un
jefe del ejecutivo cuyas propias relaciones se ven afectadas por la separacin
de poderes, controles y equilibrios; b) los lmites sobre el control de los admi-
nistradores pblicos sobre sus subordinados; c) los procedimientos normales de
funcionamiento y el papeleo de las unidades administrativas, que son un obs-
tculo para las innovaciones, y d) los conflictos entre los administradores que
estn en posiciones operativas y aqullos que ocupan puestos de autoridad.
Uno de los incentivos para que los administradores eviten tomar decisio--
nes bien definidas con respecto a las metas, es el temor de enajenarse a los
legisladores que tengan poder y al jefe del ejecutivo. La falta de anuncios con
respecto a las metas, y las dificultades para predecir los resultados de las nor-
mas, pueden producir un beneficio para el administrador. Los funcionarios elec-
tos pueden apoyar la poltica de un administrador, aun cuando estn dispuestos
a rechazar algunos de 10$ resultados que sta pueda producir. Si los resultados
previstos continan siendo ambiguos, una poltica puede recibir el apoyo de
representantes y de un jefe del ejecutivo cuyas metas a largo plazo tengan
probabilidades de alcanzarse, as como tambin de los que solamente pueden
esperar llegar a sus propios objetivos.
Los esfuerzos hechos para proteger los empleos por administradores in-
dividuales complican todava ms las tareas de los directores de las dependen-
cias. Debido a tales caractersticas, estos ltimos no dirigen los clculos con
respecto a las metas y las normas que se requieren, por medio del modelo
racional. A diferencia de los administradores de empresas privadas, los directo--
res de muchas dependencias pblicas no pueden disciplinar con fa-
dlidad a unsubordmado que no acepte sus instrucciones. Los proce-
dimientos de sandones, en el servido pblico, SOJ1~ largos y ame:l1uan
con socavar la moral interna. de una dependencia, cuando se .invoean en
contra de uno de Josempteados. Muchos a ~ am~ider~ que.
_ .~. lI1As ~~ .. el tratar deiniCW 19lJ~imit~>de.d~pido
que 10 que eonseguirAftm amento de: la eficie:D.ia. A.. v-=es. \Ul ~dUtado
el comportamiento "normal" en una burocracia (10). El comportamiento bu-

roptico incluye: esfuerzos excesivos por parte de personas en posiciones de
direccin para mantener la reserva con sus subordinados: fidelidad ritual a
procedimientos formales: insistencia excesiva sobre los derechos de la pos-
cin propia dentro de la organizacin: insensibilidad a las necesidades de su...
bordinados o clientes; resistencia a los conflictos dentro de la organizacin
y resistencia a los cambios. Cierta proporcin de cada comportamiento puede
corresponder a los requerimientos normales de las organizaciones admnistra-
tivas: la necesidad de tener personas que ocupen puestos de autoridad: el
uso de procedimientos ordinarios para tomar ciertos tipos de decisiones y la
estabilidad de dichos procedimientos. as como tambin la necesidad de tomar
ciertas decisiones con respecto a subordinados o clientes. que vayan en contra
de los sentimientos producidos por las relaciones personales. Sin embargo. las
variantes patolgicas de esas actividades impiden que se produzcan las comu-
nicaciones adecuadas dentro de las organizaciones. Esos rasgos patolgicos
crean desconfianza entre los miembros de la organizacin y entre sta y sus
clientes. Representan una amenaza para el tipo de relacin necesario para una
discusin razonable de las metas y para la consideracin de normas distintas y
alternativas: en esa forma. impiden llegar a una definicin explcita de las
metas y efectuar la evaluacin de cada norma posible. como lo exige el mode-
10 nacional.
LA TOMA DE DECISIONES EN LAS UNIDADES

ADMINISTRATIVAS: COMPROMISOS CON EL MODELO
RACIONAL
El hecho de que los encargados de la toma de decisiones no respeten las

prescripciones rigurosas del modelo racional no significa que sus decisiones
sean demasiado apresuradas. carentes de lgica o tomadas sin utilizar la ca..
pacidad humana de raciocinio. El modelo racional exige que haya un encar-
gado central de la toma de decisiones que -con la cooperacin de sus su-
bordinados- pueda definir problemas. establecer metas e investigar todas las
normas posibles. antes de seleccionar las que hagan que los beneficios sean
mximos con un mnimo de costos. Algunos de los factores que impiden este
tipo de toma de decisiones son caractersticos del proceso democrtico. o sea,
el gran nmero de personas que toman parte en la toma de las decisiones
administrativas. muchas de las cuales cuentan co.n~os polticos para
vetar las decisiones que puedan tener consecuencias pdeseables. Otros facto-
res Be. presentan tanto en las empresas privadas com~ en las dependencias p~
blicas: Jnites externos para las te~otogas de consecucin de informes y el
(10) .Esta exposidn se basa en el Captulo 8 de. Thompson. Vase tambin. de Ro:.
bett Presthus. Organizational Societg (Nueva York: Knopf. 1962) Capitulo 9.
t
costo elevado de la obtencin de datos: numerosas metas pertinentes para

una organizacin; necesidades y compromisos personales entre los miembros
de sta, y el comportamiento inadecuado de individuos que muestran res-
puestas patolgicas a las presiones de la vida de la misma. La toma de deci
siones de acuerdo con el modelo racional parece inadecuada para la mayora
de las organizaciones grandes y complejas. Por consiguiente, el hecho de que
se observen prcticas de toma de decisiones que no son puramente racionales
no constituye una condena de los mtodos que se usan para decidir en los
sistemas administrativos. Algunas de las caractersticas que se oponen al
modelo racional, pueden impedir tambin que se aplique cualquier otro modelo
simple de toma de decisiones de manera universal, entre las dependencias p-
blicas. La variedad de intereses que pueden tener influencias sobre las decso-
nes en la mayora de las dependencias y la variedad de funciones, recursos,
personal y clientela que puede hallarse entre unas dependencias y otras, tienen
probabilidades de originar diferencias notables en los mtodos empleados en
las diversas unidades para tomar decisiones. En esta seccin, describimos va-
ras caractersticas observadas en los mtodos de decisiones administrativas.
No puede pretenderse que exista forma alguna que sirva para tomar la mayor
parte de las decisiones: pero todas representan mtodos que pueden encon..
trarse muy difundidos en los sistemas administrativos, Aunque ninguna de
esas formas pretende ser racional, de acuerdo con las normas del modelo pu-
ramente racional de toma de decisiones, representan procedimientos razona..
bies pata que los administradores se enfrenten a las numerosas exigencias de
su medio ambiente o de sus propias organizaciones. Es conveniente un con-
junto de trminos para designar a esos diferentes tipos de decisiones, debido
a que permiten suavizar el fuerte contraste existente entre 10 racional y 10
irracional. Las decisiones racionales se describen como los procedimientos
ptimos, o sea, los' que seran convenientes en la mayora de los' tipos ideales
de medio ambiente: sin embargo, tomando en consideraci6n los problemas
descritos anteriormente, se admite que los admnstradores pueden confcrmar-
se con decisiones satisfactorias. Puede que no les parezcan ideales a todos los
observadores; pero se supone que satisfacen las necesidades de los partici..
pantes en una situacin de toma de decisiones, despus de considerar la n-
formacin sobre 'metas, recursos y acciones alternativas que son pOSibles para
su reunin y ajuste (11). Hay tcnicas "satsfecteras", apropiadas para cada
una de las carac:tersticas que hnpiden una toma de decisiones racionales u
6p tima s.
, ( 11) J8Il~ MlItch' y fterbert Siman. ,Ort1arilzationt (Nueva York: 'WlIey, 1959), p.
1040--"1. "', " ' ,', .
60 CONVERSIN DEL SISTEMA ADMINISTRA1WO
Satisfaccin de la multitud de problemas, metas y normas.
Una de las prcticas utilizadas por los administradores que deben con-
tentarse con decisiones satisfactorias es definir los problemas, las metas y las
normas que permiten el uso de recursos existentes en las dependencias y que
son compatibles con las esperanzas de los legisladores, del jefe del ejecutivo
y de los grupos de intereses. Los administradores definen problemas, metas y
normas que no signifiquen una separacin demasiado marcada de las acti-
vida des existentes y que no provoquen antagonismos de quienes se encuentran
dentro o fuera de la organizacin y que pueden oponerse a todas las metas
explcitas que no hayan aprendido ya a tolerar.
Los administradores son tambin regateadores hbiles. Con frecuencia
resuelven las disputas sobre metas y normas, acomodando diversos intereses.
Se toman acuerdos entre personas con intereses distintos, dentro de las orqa-
nizaciones administrativas, entre las dependencias y los funcionarios de otras
ramas del gobierno, entre dependencias y grupos de intereses o, incluso, entre
ciudadanos importantes. La prueba de que un acuerdo es bueno, es la acep-
tacin por parte de los individuos o los grupos que tienen control sobre re-
cursos importantes para la dependencia involucrada. Esa prueba no se pre-
senta en el modelo racional de toma de decisiones, pero es importante en la
teora poltica democrtica.
Otra prctica consiste en evitar hacer una definicin explcita de los pro-
blemas o las metas. Esto puede evitar una fuente de conflictos graves para los
lderes de un organizacin y, sin embargo. no impedir la movilizacin de re-
cursos en apoyo de ciertas prcticas. Las personas qu: se muestran en-desa-
cuerdo con respeto a la definicin de problemas y objetivos concretos ...-cada
una de ellas con su propio concepto sobre los msmos-, pueden estar de
acuerdo para trabajar en apoyo de ciertas normas. El anuncio de las opiniones
que tiene el director de una dependencia sobre los problemas y las metas.
puede resultar costoso por los antagonismos que crea, lo cual puede no com-
pensarse con los beneficios que proporciona. No slo puede ser posible, sino
tambin necesario que una organizacin aplique sus normas sin un entend-
miento claro o establecido de sus metas principales y de los problemas sociales
y econmicos que stas ltimas tengan como fin aliviar. Tales procedimientos
se alejan de las normas de la toma de decisiones racionales: pero van de
acuerdo con la diversidad de problemas, propsito~promisos polticos
que existen dentro de muchas dependencias admlnstratvas y en el medio
ambiente en que se desenvuelven. Esta tcnica satisfactoria puede suavizar los
problemas a que se enfrenta un encargado de la toma de decisiones y que se
originan como conflictos internos de su dependencia, as como tambin los que
reflejan diferencias entre los miembros de sta y los legisladores. el jefe del
ejecutivo u otros personajes polticos del medio ambiente. Cada uno de los
diversos participantes puede apoyar un conjunto concreto de normas, sin dis-

cutir con los dems respecto a las metas a largo plazo que pueden ---o no---
alcanzarse mediante esos procedimientos. La aplicacin de una norma puede
seguir adelante, a pesar de las disensiones que puedan hallarse latentes en la
norma misma.
Satisfaccin de los lmites de informacin.
A menudo, los administradores cortan su bsqueda de informacin sobre

problemas, metas o normas, cuando descubren un modo de funcionamiento que
involucra el cambio menos profundo en sus programas establecidos (12). No
investigan todas las alternativas posibles hasta encontrar el mtodo "mejor";
en lugar de ello, buscan hasta encontrar algo que "funcione", o sea. que sirva
para aliviar satisfactoriamente las dificultades advertidas. sin provocar una
inquietud inconveniente dentro de la dependencia y entre los legisladores, los
ejecutivos y los grupos de intereses involucrados en los asuntos.
La renuencia de una dependencia para investigar a fondo se debe. en
parte. a la variedad de metas del personal de la misma y de ciertos personajes
poderosos del medio ambiente externo y, en parte, a la imposibilidad pura
de encontrar una mejor solucin que responda a todas esas metas. La mayo-
ra de las grandes dependencias delegan la tarea de reunir informacin para
distintos proyectos entre individuos o unidades diferentes, dentro de la orqa-
nizacn. La especializacin de programas puede regir la eleccin de los en-
cargados de la consecucin de informes. Los especialistas en cada una de
las numerosas actividades de una dependencia buscan y evalan informes im-
portantes para su programa. El uso de numerosos encargados de obtener n-
formes y de varios evaluadores, puede tener la ventaja de facilitar la satis-
faccin de ciertas metas para una gran variedad de miembros (13). Sin em-
bargo. el resultado puede ser, asimismo, una falta de coordinacin. Esta falta
de coordinacin se ajusta mejor a ciertos contextos que a otros. Cuando una
organizacin reconoce que se encuentra en peligro, puede coordinar la reunin
de informes de tal modo que pueda obtener indicaciones premonitorias de
las situaciones inminentes; sin embargo, puede resultar difcil discernir la
existencia de una situacin perjudicial y regir el flujo de informes para que
el coordinador no se vea envuelto en una masa de datos no evaluados.
-
La fragmentacin de la percepcin produce, inevitablemente.
una cantidad enorme de "ruido" en las redes de com:unicaciones de
la organizacin. Los funcionarios inferiores deben recibir Instruc-
cones para sealar inmediatamente todas lsSituaciones potencial..
(12) Downs, p. 173.

(13) Cyert y March. p. 36--38.
62 CONVERSIN DEL SISTEMA ADMINISTRA'IUVO
mente peligrosas, con el fin de que la organizacin reciba tantos

avisos previos como sea posible. Su preocupacin por sus especia-
lidades y su deseo de asegurarse contra las peores consecuencias
posibles, adems de otras derivaciones, hacen que transmitan sus
indicaciones con un nivel de urgencia que, en la mayora de los
casos, resulta exagerado, despus del hecho. Esas indicaciones ex-
cesivamente urgentes hacen que resulte muy difcil predecir qu
alarmas resultarn acertadas y cules no.
No hay soluciones simples para este problema. Con tantos "fu-
lanos" que pretenden que el cielo est a punto de desplomarse,
quienes se encuentran en los puestos superiores no pueden hacer
normalmente gran cosa, hasta que "zutano" y "mengano" comien-
zan tambin a pedir ayuda a gritos o se produce una reunin de se-
ales de alarma procedentes de fuentes no relacionadas de la orga-
nizacin (14).
Satisfaccin de las necesidades, los compromisos, las inhibiciones y las

incapacidades de los administradores.
La existencia de conflictos personales entre los miembros de una depen-

dencia no significa que sta est a punto de desintegrarse, ni siquiera que
los individuos se sentirn desgraciados por las desavenencias. Hay varios
mecanismos que pueden proteger tanto a la organizacin como a sus miem-
bros contra los resultados de los conflictos. No se trata de los mecanis-
mos representados en el modelo racional de toma de decisiones; por el con-
trario, permiten que la organizacin tome ciertas decisiones sobre metas y
normas y que sigan adelante sus actividades, a pesar de los conflictos que
impiden que los lideres de la dependencia tomen decisiones integradas y
racionales para toda la organizacin.
Los mecanismos que protegen a las organizaciones administrativas de las
peores consecuencias de los conflictos internos incluyen: la seleccin de
metas muy ambiciosas o no alcanzables; el empleo de recursos de suavzamen-
to para "comprar" a los miembros que puedan sentirse descontentos por las
metas o las normas seleccionadas, y la aceptacin de precedentes (o sea, se-
lecciones de metas o normas hechas en el pasado) para reducir los conflictos
a los que es preciso enfrentarse en el presente.
La seleccin de metas ambiguas o no alcanzables-mpde que se produz-
can conflictos, al conseguir el acuerdo con respecto" a un compromiso que no
obligue a los participantes a estar en favor -o en ~ontra- de cualquier acti-
vidad que parezca amenazadora para s~s prop~s metas. El conflictp puede
presentarse cuando se seleccionen metas parciales o normas reales: sin embar-
(14) Dowas, p. 190.

go, en esos momentos, la seleccin puede no incluir a toda la organizacin.

Las subunidades involucradas pueden obtener el consentimiento respecto a
sus propias actividades, si pueden deliberar sin ser el punto de enfoque de la
atencin ms amplia, de todos los miembros, que esperen que se escojan metas
ms importantes.
Las compensaciones de la organizacin consisten en recursos que no se
han asignado an y que pueden utilizarse para proporcionar ciertas recom-
pensas a los administradores poco satisfechos con las selecciones de metas y
normas. Esos recursos comprenden dinero, posicin social y otras compensa-
ciones simblicas, as como tambin compromisos polticos. Cuando se utilizan
para calmar a individuos descontentos por las selecciones de las metas ms
importantes, pueden considerarse como "pagos parciales" efectuados por la
organizacin para permanecer viable. Puede tratarse de un aumento de sala-
rio o de categora, la disposicin de una oficina ms amplia o cmoda u otras
ventajas que hagan que el trabajo resulte ms sencillo o agradable; o el com-
promiso de llevar a cabo un programa que sea tangencial al esfuerzo principal
de la dependencia. Ese programa puede ser experimental o la continuacin,
en pequea escala, de un proyecto que haya sido ms importante. La com-
pensacin de un programa experimental puede drsele a un funcionario que
no haya logrado que la organizacin haga un esfuerzo importante en esa nue-
va direccin. La continuacin reducida de una actividad previamente impor-
tante puede concederse a un individuo que haya luchado sin xito para que
se conserve dicho programa en su categora anterior (15).
Muchas dependencias utilizan los precedentes para simplificar las deci-
siones que toman con respecto a metas y normas. Las decisiones tomadas en
el pasado tienden a subsistir hasta que son revocadas o reemplazadas por
otras nuevas. Los precedentes reducen la gama de cuestiones de metas y
normas a que debe enfrentarse una organizacin. Si puede definirse un nuevo
problema de tal modo que una meta existente resulte pertinente, dicha
definicin evitar a la organizacin los trastornos de un nuevo conflicto res-
pecto a las metas. En un anlisis posterior sobre las reglas para la toma de
decisiones, veremos que los precedentes tienen diversas manifestaciones en
las dependencias administrativas. Por ejemplo, las decisiones pueden hacerse
"rutinarias", de tal modo que no se produzcan ya conflictos con respecto a
qu criterios deben emplearse al tomarlas.
Los mecanismos que protegen a la organizacin de las peores consecuen-
cias de los conflictos internos, benefician tambin a los miembros individuales.
Cuando una dependencia escoge metas ambiguas, oculta la a~za que re-
presenta para un individuo el haberse t"DContra<Jo del.ladc>~oren una
conf~qntaciD. Por.tra parte, el empleo de. los pm:edent~permite tambin
que mu~ c()nf4ct08 potenciales pa~,inadvertido.s. Y. el con.j. unto de re-
.,. " . _' ',': ...:.. ,': " . '_ - -:. . , , ,.: t '" ,_.~ . . .. : .. . "
(15) Cyert y March. p. 36.-38.

CONVERSIN DEL SISTEMA ADMINISTRA'I1IVO
cursos de compensacin proporciona ciertas recompensas cuando un individuo

se enfrente al hecho de que ha perdido una disputa sobre metas importantes.
Los individuos cuentan tambin con otra proteccin contra los conflictos in-
ternos: la tendencia que tienen los especialistas a enfocar sus esfuerzos sobre
una fraccin pequea de los problemas de la organizacin. Esto permite que
los individuos identifiquen problemas y formulen metas que son slo secun-
darios con respecto a la organizacin ms amplia. Otros especialistas pueden
dedicarse a alcanzar metas secundarias que pudieran entrar en conflicto con
los objetivos de otros. Sin embargo, en tanto no se produzca una confronta-
cin, cada grupo de especialistas puede esforzarse en alcanzar sus propios
objetivos, sin tomar en cuenta, e incluso ignorando las actividades en otras
unidades de su organizacin.
Satisfaccin de los problemas estructurales.
Como en el caso de otras contingencias que se presentan como obstculos

para la toma de decisiones racionales, la respuesta a los problemas estructu-
rales dentro de las dependencias administrativas, o entre stas y los leqslado-
res o los ejecutivos del medio ambiente. consiste, con frecuencia, en un hin-
capi menor en las decisiones claras, y permite que se apliquen las normas
sin la deliberacin centralizada y la eleccin precisa que prescribe el modelo
racional. A menudo, las organizaciones "confan" el establecimiento de metas
y la formulacin de normas a unidades especializadas. Generalmente, los
asuntos que requieren nuevos programas se asignan a especialistas en stos
conformndose la autoridad central con la oportunidad de revisar sus propo-
siciones. Las dificultades para coordinar diferentes unidades especializadas
pueden reducirse, manteniendo la coordinacin en su punto minimo. Las no-
ticias de que esas unidades administrativas especializadas llevan a cabo pro-
gramas duplicados o, incluso, contradictorios, son un buen reflejo de esa falta
de coordinacin. Las decisiones centrales sobre metas o normas pueden to-
marse por insistencia de indviduos de dentro de la organizacin o de legis-
ladores o ejecutivos de fuera de ella: sin embargo, incluso cuando este es el
caso, los encargados de tomar las decisiones pueden no satisfacer los requs-
tos del modelo racional. La orden p~~ar una decisin" puede no ser
aceptable cuando los especialistas de' una organizacin no pueden tolerar las
implicaciones para sus propias actividades. Esa decisin puede ser tan obscu..
ra o poco funcional que no represente una amenaza para ninguno de los espe..
cialistas involucrados: puede requerir que se confe la definicin de normas
y el establecimiento de metas secundarias a los especialistas que deban admi-
nistrar el programa eventual.
USO DE REGLAS EN LA TOMA DE DECISIONES
A todas y cada una de las tcnicas de satisfaccin es comn el uso de

varios tipos de reglas para la toma de decisiones. Tres de ellas son suficiente-
mente importantes como para merecer un estudio por separado: la dependen-
cia de los administradores de las tensiones entre patrones establecidos y ne-
cesidades no satisfechas para indicar la urgencia de un cambio de normas; la
tendencia a hacer ajustes con respecto a las demandas. en lugar de iniciar pro-
cesos de toma de decisiones que proporcionen una definicin clara de las me-
tas o las normas; y el uso de procedimientos de rutina para simplificar las
consideraciones complejas potencialmente pertinentes para alguien que deba
tomar una decisin. A esas caractersticas es comn la renuencia de los admns-
tradores a alejarse mucho de las actividades habituales. No se trata simple-
mente de pereza. sino que representa su apreciacin de las numerosas de-
mandas presentadas por membros de sus propias organizaciones. por los
legisladores y el jefe del ejecutivo de su gobierno. por funcionarios de otros
gobiernos con los que tengan contacto y por sus clientes y otros grupos de
intereses. Es raro que alguien se sienta satisfecho con el estado actual de las
cosas; no obstante, el cambio marcado del estado presente puede provocar
ms inquietud entre los constituyentes que lo que puedan justificar los bene-
ficios esperados.
Dependencia de las tensiones.

Las dependencias administrativas esperan que las tensiones revelen la
falta de satisfaccin con las actividades corrientes. Siempre hay cierta falta
de satisfaccin, ya que la dependencia carece de recursos suficientes para
responder adecuadamente a todas las demandas, Hay varios factores que m-
piden que una dependencia busque activamente las necesidades no satisfechas
y que, a continuacin, trate de aliviadas. Esos Jactares incluyen: la escasez
de personal que pudiera usarse para esos procesos de bsqueda, el deseo de
evitar que se produzcan nuevos conflictos entre las dependencias y otras ra-
mas del gobierno, que pudieran destruir acuerdos delicados que se hayan to-
mado con respecto a otros asuntos. y laescasea de recursos necesarios para
respaldar nuevos programas de servi<;:io. Al basarse en l(lB tensiones, los, ad-
ministradores esperan a que los problemas se presenten por s,l>olos~ G~ando
stos se hacen lo suficient~entegrves como j)ara pr.ovcxra,f~a ten,Qn, los
administradores se esfueF?;~n en responder, Las tens~nes.p~e~ep: cOJUfider~se
como un dispositivo de pantalla entre una unidad administrativa y su medio
ambiente: los miembr~ de Ja ~idad lasutil~~Ji'~a Af#qniAAr cundo son
tan graves las demandas no satisfechas, . que.~~i_::'~ ~.. Yacalidad
ele la tensin .puede iAdi~ laQ\usade laQ\i~. [!os i~l;fpa~_ jnvolucra~
dos y la intensidad.de su descontento.
La red de tensin parece tener lo mismo independencia que

substancia, como si, en lugar de una red de relaciones lgicas, se
tratara de una gran computadora que recibiera docenas de solici-
tudes de servicio y las ajustara a cientos de capacidades de servi-
cios alternativos. En este proceso, manipula el conjunto de todas las
demandas, en funcin del total de la capacidad disponible para sa-
tisfacerlas. Puesto que lo normal es que las demandas de servicio
superen a las capacidades, se establecen prioridades aproximadas
por medio de un conjunto de valores y acuerdos, establecidos con
los aos. Estas prioridades no participan en el proceso ... como una
lista lgica de las cosas que deben buscarse y con la que se compara
cualquier solicitud que se presente, para aceptarla o rechazarla, si-.
no, ms bien, como una serie de umbrales que garantizan que la de-
manda tiene una cantidad mnima de respaldo. As, en lugar de una
estructura racional de valores de programa, hay una serie de barre-
ras que funcionan como umbrales, separando los valores que tienen
sentido, importancia y apoyo de los que no satisfacen alguno de
los requisitos (16).
AJuste mutuo.
Una unidad administrativa que responde a las tensiones no inicia cambios

de normas de acuerdo con cualquier conjunto de prioridades racionalmente
definidas, sino que espera hasta que se presenta la demanda de un cambio. A
un conjunto de procedimientos para acomodar las demandas se le ha deno-
minado "ajuste mutuo". Como la dependencia de las tensiones, el concepto
de ajuste mutuo no se refiere a una evaluacin racional de prioridades, sino
que es un patrn de respuesta y negociacin. Una de las expresiones utili-
zadas para identificar la toma de decisiones por medio del ajuste mutuo es
"salir del paso" (17), lo cual sugiere la idea de un organismo letrgico que
esquiva los antagonismos, en lugar de enfrentarse a ellos directamente.
Las tcnicas de ajuste incluyen: la delegacin de la toma de decisiones
en subundades, la representacin en estas lti1nas de portavoces de varios
intereses, cierta renuencia a considerar alguna yarte de la posicin propia co-
mo inflexible, la disposicin para negociar en un protagonista, la esperanza
de que los interesados negociarn de buena fe y abandonarn parte de sus
demandas a cambio de alguna concesin, y la opinin de que el estableci-
miento de metas y la toma de decisiones constituyen procesos continuos, de
(16) William J. Gote, Adminiltt>stive Decisin-Ma1cing: A Heuriltic Model (Nueva

York: Wiley, 19M), p. 13 (itlicas aAaelidas).
(17) Charles Lindblom, "The Scence of 'Muddling Tbrough"', Public Adminiltt'ation
Review, 19 (~avera de 1959), 79-88.
tal modo que los deseos no satisfechos en un perodo pueden realizarse en

algn momento del futuro (18).
El empleo de unidades de decisin que representan a diversos intereses
constituye una desviacin importante de las elecciones centralizadas que pre-
supone el modelo de decisiones racionales. Esas subunidades pueden ser fuer..
zas especiales y activas, que se instituyen para representar a los constituyen-
tes interesados en un asunto o a comits internos de la dependencia. que
incluyen a portavoces de diferentes divisiones. Aunque tales subunidades pue-
den tener slo funciones de asesoramiento, con frecuencia obtienen el consen-
so entre sus miembros contendientes y presentan a la dependencia asociada
una proposicin que se acepta completamente o en parte.
La flexibilidad frente a otras demandas es una caracterstica primaria del
ajuste mutuo. Representa la admisin de que los encargados de la toma de
decisiones carecen de pruebas incontrovertibles de que cualquier conjunto da-
do de metas o normas es "la mejor manera" de resolver sus problemas. Las
investigaciones y los descubrimientos intelectuales forman menos parte del
ajuste mutuo que la aceptacin de ciertas demandas. El nmero de individuos
que respaldan una demanda, su intensidad, sus alianzas con funcionarios clave
y la posibilidad de modificar su posicin de modo que resulte atractiva para
una poblacin cada vez ms amplia, constituyen criterios tiles para el ajus:
mutuo. El ajuste no es simplemente un proceso de recompensas para el poder
evidente, sino un sistema de reconocimiento de que el poder y las demandas
estn respaldados por numerosos intereses y que cada uno de ellos puede mo-
dificar hasta cierto punto su propia posicin, para hacer que las demandas
sean mutuamente ms aceptables.
Otra componente del ajuste mutuo es la flexibilidad con respecto al
tiempo. Las decisiones no se toman de una vez por todas. sino en una secuen-
cia de interacciones o acciones recprocas, de tal modo que las decisiones pos-
teriores modifiquen el efecto de las anteriores. Las demandas no satisfechas
en una fase de la secuencia, se presentan de nuevo, a menudo con una for-
mulacin distinta y con diferentes partidarios. Con ciertos cambios en el con-
tenido o el estilo, y con algunas variaciones adicionales en el contexto, que
pueden servir para que resulte atractivo para otros intereses. una demanda
previamente rechazada puede obtener una amplia aceptacin y una provisin
generosa de recursos.
( 18) Este anAI.I.sJs se basa en las obras de Charles E. LJndbIom, sobre todo las citadas
ea las NotaIl 2 Y 17. Y ~ "Dectalon-Malctng in Taxatloo ud &pendkure", ea National
BureBU of Bconorak: Reaeardt. Publk Plnaneea: N". Sorucea _ Utilization (~
N. J.: Priac'etoa t.Iaivrity Pras, 1961). p. 295-336.
Rutinas.
Los encargados de la toma de decisiones en los sistemas administrativos

emplean rutinas para evitar las demandas imposibles, costosas y consumidoras
de tiempo del modelo racional. Las rutinas son reglas para la toma de dec-
siones que especifican cules de los numerosos puntos que puedan ser impor-
tantes se toman realmente en consideracin al tomar decisiones. Ciertas rut-
nas son ms complejas que otras e indican la importancia que debe darse a
cada insumo; algunas de ellas especifican, incluso, la respuesta que debe
darse en determinadas condiciones. Lo que todas las rutinas tienen en comn es
su capacidad para hacer que el encargado de tomar una decisin seleccio las
pocas consideraciones que debe tener en cuenta, entre las innumerables que
son potencialmente pertinentes. Simplifican los insumas y, por ende, hacen
que las decisiones sean ms sencillas .
En los sistemas administrativos hay diferentes tipos de rutinas. En la
forma ms simple, una computadora electrnica utiliza la rutina cuando decide
si las operaciones aritmticas son correctas en la declaracin fiscal de un ciu-
dadano. En otra etapa, utiliza otra rutina, un poco ms compleja, para deter-
minar si el ciudadano pide ms para contribuciones de caridad que lo con-
mensurable con sus ingresos totales. Si el ciudadano exagera en sus reclama-
ciones, la computadora identifica la declaracin de que se trate, para someterla
al escrutinio humano. El auditor que examina la declaracin de impuestos y
otros documentos que se exige que presente el contribuyente, emplea otras
rutinas adicionales, que son ms flexibles. que las programadas en la compu-
tadora; pero que proporcionan, de todos modos, un proceso de seleccin de
los insumas. Sirven para identificar los tipos de evidencias que son aceptables
-o inaceptables- para mostrar las contribuciones del ciudadano de que se
trate. Otras rutinas ayudan a la dependencia fiscal a determinar, de acuerdo
con las circunstancias, si el ciudadano deber pagar simplemente los impuestos
atrasados con intereses, cubrir una multa, adems, o ser perseguido por evadir
el pago de los impuestos.
Muchas de las rutinas utilizadas en las dependencias administrativas re-
flejan el desarrollo por los subordinados de procedimientos establecidos de
manera explcita por sus superiores; no obstante, ciertas rutinas se utilizan al t~
mar decisiones normativas. Estas son las ms interesantes, ya que afectan a
enormes recursos financieros, materiales y persa]les. Los encargados de t~
mar decisiones las aceptan como simplificadores situaciones complejas. Co-
mo las rutinas mencionadas anteriormente, las u 1 izadas por los encargados de
la toma de decisiones sirven para seleccionar unas cuantas premisas de las mu-
chas a que se enfrentan; a veces, asignan cierta imp9rtanda a cada una de
ellas o, incluso, prescriben la respuesta de quienes toman . las .de~isio}les .
cierto tipo de insumo. Al mismo tiempo que las rutinas simplifican la .tarea de
los encargados de la toma de decisiones. contribuyen a estabilizar el sistema

poltico. Lo hacen as al excluir ciertos tipos de insumos, sobre todo los que
pudieran producir desviaciones marcadas de las actividades que prevalecen.
En esta seccin estudiaremos tres rutinas para el establecimiento de normas:
el incremento en los presupuestos: la tendencia de los administradores estata-
les y locales a copiar a sus vecinos regionales al formular sus propias normas,
y la tendencia de los normadores a tratar de incrementar los gastos cuando
perciben la necesidad de mejorar sus programas.
Incremento en el presupuesto.
La incrementacin es una rutina observable en muchos tipos de tomas de

decisiones del gobierno: pero, sobre todo, en el proceso presupuestario. Los
encargados de establecer presupuestos que siguen mtodos de incrementacn.
no toman en consideracin todas las alternativas a que se enfrentan y no
formulan sus decisiones basndose en informacin pertinente. Los partidarios
de la incrementacin no se ocupan de grandes metas sociales: sus preocupa-
ciones principales son las asignaciones inmediatas a ciertas dependencias es-
pecficas. en lugar de tomar en cuenta Jos beneficios a largo plazo para la
sociedad. En general, aceptan la legitimidad de los programas establecidos y
se muestran de acuerdo en seguir con el nivel anterior de erogaciones. Limitan
sus esfuerzos a tomar en consideracin slo los incrementos de cambio pro-
puestos para el nuevo presupuesto y al anlisis de la estrecha gama de metas
incluidas en las desviaciones de las actividades establecidas. Sus esperanzas
tienden a ser pragmticas y a corto plazo.
En formas ms clara que otras reglas para la toma de decisiones. la pre-
paracin de presupuestos que permitan aumentos revela su funcin como
fuerza conservadora en las dependencias administrativas. Los encargados de
establecer los presupuestos no consideran ningtn criterio simple tan impor-
tante como sus propias decsones del pasado reciente. Aceptan los niveles
establecidos de erogaciones y enfocan sus investigaciones (y sus reducciones
de presupuestos) en los incrementos de cambio que se solicitan.
La facultad de preparar presupuestos que permitan aumentos resulta
evidente en las relaciones estadsticas entre los niveles presentes y los
anteriores de erogaciones de los gobiernos estatales. Cuando los gastos pre-
sentes y del pasado tienen slo una separacin de tres aos (10 cual represen,
ta, en la mayora de los casos. las erogaciones de dos perodos presupuestarios
consecutivos). la correspondencia es virtualmente perfecta. Aunque los gobier-
n6S estatales me:tementron susgsstos durante 1963-65, permanecieron esen-
cial1nente.. en la~ DlisD,l,sposi~ipnes~ .. en relacin unos' ton.ot1=os-. ~l poder de
la. erog~90ll~pasa~ es ~~Y I~ert~en la~consiQerq~e$ p~estlPue&tarias
e impide que tos normadores acepten innovaciones impolltantes.. Al aumentar
70 CONVERSIN DEL SISTEMA ADMINISTRATiJVO
las diferencias entre los gastos presentes y los anteriores, disminuye la co-
rrespondencia entre los renglones de erogaciones. Hay una oportunidad cada
vez mayor para que entren al proceso presupuestario factores que sean re-
motos a la situacin del ao anterior. No obstante, incluso cuando aumenta
el tiempo entre el ao corriente y otro anterior, las erogaciones del pasado
siguen siendo el ncleo en torno al que se desarrollan los gastos posteriores.
[Los estados de gastos elevados y bajos, en 1965, tienden a ocupar las mismas
posiciones relativas que en 1903! A pesar de varias guerras importantes, los
cambios de poblacin y las transformaciones en la economa, sigue habiendo
cierta similitud en los renglones de erogaciones de la mayora de los Estados.
entre la poca actual y aqulla.
Hay ciertas pruebas de que el presupuesto incremental hace pesar ms
limitaciones sobre los gobiernos estatales y locales que sobre cualquier otra
unidad gubernamental. Al nivel federal, los incrementalistas parecen dspues-
tos a examinar los cambios en las erogaciones y los servicios prestados, que
requiere cada dependencia (19). Sin embargo, en los gobiernos estatales v
locales estudiados ms profundamente, la concentracin en los incrementos de
dlares es ms estrecha de 10 que debiera. En su estudio sobre los procesos
puesupuestarios en Illinois, Thomas J. Anton descubre que los encargados de
tomar decisiones al respecto se basan en un conjunto de reglas simples para
examinar -y recortar- el total de los presupuestos, sin preocuparse gran cosa
por su efecto sobre los programas (20). A menudo, los administradores deben
ampliar ciertos servicios, haciendo pasar fondos de unos renglones a otros, den-
tro de presupuestos que revelan cambios generales mnimos.
Los descubrimientos de [ohn P. Crecine sobre la confeccin de los pre-
supuestos en Detrot, Cleveland y Pittsburgh, ilustran como pueden distribuir
los encargados de la preparacin del presupuesto incremental los aumentos
anuales de ingresos, sin preocuparse por los valores de los programas (21).
Cuando los responsables de los presupuestos esperan un excedente de ingre-
sos, 10 distribuyen entre la mayor parte de las dependencias, de acuerdo con
prioridades fijas que no guardan ninguna relacin con los programas. A los
salarios se les da la preferencia, seguidos por los equipos y, el resto. va al
mantenimiento. Cuando las previsiones indican la necesidad de reducir los
presupuestos por debajo de los niveles pre~t:!ltes, se emplea una prioridad
contraria. Las disminuciones se hacen primeram~ee en el mantenimiento, Iue-
(19) Aaron Wildavsky. The Politics ot the Budgetar Process (Boston: Little, Brown.
1964), Capitulo 3. El anlisis de las rutinas se basa en 1 obra The Routines ot Politics, de
Ira Sharkansky (Nueva York: Van Nostrand-Reinhold, 1970).
. (20) Thomas J. Anton, The Politics ot StBte Bxpenditure in lllinols (Urbana: Uni-
versity of Illinois Presa, 1966). .
(21) Job P. CreCine, "A Computer Simulation Model Of Munidpal Resource Alloca-
bU. documento presentado en la Reunin de la Conferenda de Ciencias Politicas del Me-
dio Oeste. Abril de 1966.
90 en el equipo y, finalmente, en los salarios. Los puntos que hacen esperar una
mayor atraccin poltica -sin tener en cuenta los proqramas->, reciben el
mejor tratamiento (en el Captulo 8, pginas 242~257), se presenta un an-
lisis ms completo de los mtodos incrementales de establecimento de los pre-
supuestos y de sus influencias sobre las erogaciones de las dependencias ad-
ministrativas) .
Consultas regionales.
El presupuesto incremental es una rutina que gua a los funcionarios y

los hace tomar las indicaciones para sus decisiones de dentro de su propia
jurisdiccin. La rutina de las consultas regionales dirige a los administradores
de los gobiernos estatales y locales, cuando buscan bases para sus decisiones
fuera de sus propias zonas. Cuando los administradores buscan fuera de sus
regiones un modelo de poltica que puedan copiar para sus propias jurisdic-
ciones, no investigan todos los modelos posibles del pas, como lo sugiere el
modelo racional. En lugar de ello, llevan a cabo su bsqueda dentro de su
misma zona geogrfica o, todava ms tpicamente, en la jurisdiccin que
colinda directamente con la suya.
Muchos administradores estn convencidos de que las jurisdicciones ve-
cinas tienen problemas similares a los suyos (22). Puesto que los gobiernos
vecinos sirven a poblaciones similares, es probable que la gente tenga nece-
sidades semejantes de servicios pblicos y que presenten demandas parecidas
a las dependencias gubernamentales. Las economas de los gobiernos vecinos
son generalmente las mismas y presentan a las dependencias del gobierno un
conjunto comparable de recursos y necesidades. Igualmente, puede ser que,
en esas jurisdicciones vecinas, el medio ambiente poltico sea tambn el mis-
mo. Es probable que los polticos apoyen niveles similares de servicios y puede
haber relaciones semejantes entre los administradores, el poder ejecutivo y
la legislatura. Se dice que los estados del Sur son el arquetipo de las regiones
de los Estados Unidos. Comparten ciertas caractersticas geogrficas que han
afectado sus polticas, mediante el sndrome del esclavo de las plantaciones
algodoneras: asimismo, comparten experiencias polticas de heterogeneidad
racial, la Guerra Civil, la Reconstruccin y las limitaciones en la participa..
cin y la competicin polticas. Muchos servicios gubernamentales del Sur
son distintivos: pero el Sur no es la nica regin caracterstica. Hay otros
Estados, sobre todo en las zonas de los Grandes Lagos y las Montaas Roco-
SSS, que comparten rasgos que parecen reflejar caractersticas comunes de
poblacin, geografa, historia, economa y poltica (vanse las pginas 241-257) .
(22) Ira SharkaDsky. ~egionalism In American P'Olitics (Iadianapolls: Bobbs-MerriIl,

1969).
72 CoNVERSIN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO
No slo los normadores de las dependencias administrativas sienten que

los vecinos regionales son sujetos probables de emulacin. Los polticos, los
periodistas y los miembros del pblico que se interesan en ciertos programas
estn acostumbrados a comparar los esfuerzos hechos en su propio Estado con
los de los que se encuentran dentro de su mismo crculo de experiencia; y este
crculo se limita, por lo comn, a la misma regin. As, los insumos que lle-
gan a una dependencia administrativa llevan frecuentemente consigo deman-
das desarrolladas en un distinto contexto regional. Las oficinas de nvestqaco-
nes de los Estados publican habitualmente comparaciones de las caractersti-
cas demogrficas, econmicas y de servicio pblico de su propio Estado con
las de su vecinos regionales. Por ejemplo, el Georgia Statistical Abstract (pu-
blicado por la Oficina de Investigaciones Econmicas y de Negocios de :a
Universidad) compara datos para el Estado como un todo, con una cifra para
el total de los Estados Unidos y con cifras separadas para Alabama, Florida,
Carolina del Norte, Carolina del Sur y Tenes. Cuando un comit de estudio
de la Universidad de Wisconsin analiz las cargas fiscales de ese Estado, hizo
comparaciones con Illnos, Indiana, Iowa, Michigan, Minnesota y Oho.
Las actividades profesionales de los administradores los conducen tam-
bin a sus vecinos regionales, en busca de indicaciones polticas. Los norma-
dores y los empleados profesionales de los gobiernos estatales y locales per-
tenecen a organizaciones formales, de acuerdo con su especialidad temtica.
En la actualidad hay, por lo menos, 46 de esos grupos, e incluyen a la Na-
tional Association of State Budget Officers (Asociacin Nacional de Funco-
narios de Presupuestos Estatales), la National Association of State Conser-
vation Offcers (Asociacin Nacional de Funcionarios de Conservacin Es-
tatal) y la National Association of Housing and Redevelopment Officials
(Asociacin Nacional de Funcionarios de la Vivienda y el Redesarrollo). Ce-
lebran reuniones tanto nacionales como regionales, que proporcionan la opor-
tunidad para intercambiar informacin sobre problemas corrientes y reforzar
amistades desarrolladas en otras reuniones anteriores. Los funcionarios esta-
tales y locales indican que tienen ms probabilidades de asistir a las reuniones
.regionales que a las nacionales de esos grupos, y que obtienen muchos de sus
contactos profesionales en esas reuniones.
Puesto que los administradores han con~~su tado en el pasado a sus co-
,legas en 1,os g,ob,ernos ve,cino"s',han llegado ,a 'sab r en, qUine,s, pueden CO,n,fiar
'para obtener informes fidedignos, consejos y b en juicio. A menos que un
luncionario est dedicado a un programa e " so de investigacin antes de
:tomar ,sus propias decisiones nonp.ativas" puede conformarse con hacer unas
cuantas llamadas a individuos con ls que tuvo tratos amistosos en el pasaclo.
Hay varios elementos que favorecen el desarrollo de similitud en toda
la ~in.ep. las.normas p.bli~asdelQ$'gQbi~oses~tale,s,ylocales. Incluyen
ayudas federales, mejoramientos en los transportes y las comuncaconesecy
la movilidad del personal profesional y tcnico de las escuelas o empleos an-

teriores en el gobierno de un estado a trabajos nuevos en otro: no obstante.
los patrones regionales en las normas no han sucumbido a esas influencias.
Hay patrones regionales distintos en las erogaciones y los niveles de servicios,
en los campos de la educacin, las carreteras y la beneficencia. en la natu-
raleza de los sistemas estatales y locales de ingresos y en el uso de ayudas
federales y estatales (vanse las pginas 291 ~294). La existencia de esas si-
militudes regionales en las normas es la indicacin' simple ms importante de
la rutina de las consultas regionales.
La comparacin de las erogaciones con los servicios.
La comparacin entre las erogaciones y los servicios es una rutina que

hace que los normadores equiparen los niveles de erogaciones con los de ser-
vicios prestados. Como otras rutinas, la de la comparacin de las erogaciones
con los servicios obtiene su fuerza de la necesidad que tienen los normadores
de utilizar mtodos y dispositivos que sirvan para simplificar la realidad. En
el campo del desarrollo de programas, hay cinco elementos principales que
contribuyen a la atraccin ejercida por el mtodo de comparacin de eroga-
ciones y servicios: 1) el gran nmero de factores -y las interrelaciones com-
plejas entre ellos- que tienen verdaderamente una influencia en el carcter
de los servicios que presta una dependencia: 2) la falta de informacin respec-
to a esos factores de servicios que tienen los encargados de tomar decisiones:
3) la creencia de que ciertos factores que influyen en el nivel de servicios no
estn convenientemente sujetos a las manipulaciones por parte de los Iunco-
narios pblicos: 4) la comunidad del dinero como elemento que puede influir
en muchos factores potenciales de servicio, y 5) una creencia muy difundida
entre los analistas y otros observadores de fuera de la zona en que se toman
las decisiones, en el sentido de que el dinero es crucial entre los factores que
influyen en el nivel de los servicios prestados.
Algunos de los factores que pueden influir en la naturaleza de los serv-
cios pblicos, son los siguientes: la naturaleza del personal y la direccin: las
instalaciones fsicas: la clientela a la que se deba servir: la estructura orglmica
de las dependencias de servicio: la economa de la jurisdiccin que recibe los
servicios, y el medio ambiente poltico en el que se toman las decisiones n~~
mativas. Hay muchas habladuras sobre los elementos que pueden contribuir
a mejorar los seJ:Vicios: pero se cuenta con poca informacin vlida respecto
a los resultados que pueden esperarse conciertas combinaciones de ingredien~
tes, ea. determinadas c:b:cunstancias! En numerosas dependencias federales, es-
tatales- y totales que disponen-de la ayuda de un penonalmuy competente y
de equipo eleet.nko 4ctmanejo de datos. se atAn haciendo esfuerzos' para
iclent'imar las. ~c:teritlticas .ms s<>bresalientes.quetienen iufluencia sobre
74 CONVERSIN DEL SISTEMA ADMINISTRAT.IVO
el nivel de servicros producidos (vanse las pginas 79~82). Sin embargo.

hay gran parte de ese trabajo que se encuentra todava en la etapa explora-
toria. No est lo bastante difundido entre las dependencias del gobierno y sus
tcnicas no han sido suficientemente aceptadas para que tengan una amplia
aplicacin.
Entre los elementos que parece probable que influyan en los niveles de
servicio. gran nmero de ellos parecen no poder someterse a manipulaciones
por parte de los funcionarios del gobierno. Debido a esto. los encargados de
tomar las decisiones pueden sentirse desanimados para efectuar un anlisis
profundo de las determinantes del servicio y pueden llegar a confiar en la
rutina que presupone la existencia de una relacin entre las erogaciones y el
servicio. La preparacin de los clientes. sus alicientes para hacer los esfuer-
zos que son parte de los servicios que deben prestarse. los costos del mercado.
el nivel de desarrollo econmico en una comunidad y lo atractiva que sea sta
como residencia para profesionales y tcnicos. tienen una gran influencia
sobre los servicios que puede prestar una dependencia. Aunque es posible alte-
rar cada uno de esos elementos, por medio de campaas a largo plazo encami-
nadas a modificarlos. es improbable que tales cambios puedan llegar a ser
responsabilidad de dependencias de servicio que tienen otras metas ms in-
mediatas.
En comparacin con las complejidades a que se enfrenta un encargado
de la toma de decisiones que desee efectuar un anlisis profundo de los ele-
mentos que influyen en el nivel de servicios de su dependencia. la rutina de
la relacin entre las erogaciones y los servicios ofrece tanto simplicidad como
confianza. Aun cuando el dinero. de por s, no influye en los niveles de ser-
vicio. parece razonable suponer que servir para adquirir muchos de los ar-
tculos que afectan a los citados servicios. El dinero no slo es un comn de-
nominador. sino que. adems. est sujeto a las manipulaciones de los funcio-
narios del gobierno. Si el nivel corriente de los servicios no resulta satisfacto-
rio. siempre es posible gastar ms dinero. suponiendo que existan recursos
suficientes o bastante buena disposicin para aceptar nuevos impuestos. Con
ms dinero. los funcionarios pueden tratar de emplear y preparar a dirigentes
y empleados profesionales, tcnicos y cientficos para sus dependencias. pue-
den pagar a los miembros del personal existente salarios suficientes para que
resulte difcil que acepten empleos en otr~ lugares: pueden ofrecer alicientes
pecuniarios. para que el personal acepte)os cambios en la estructura de la
organizacin o modificaciones en las normas de la dependencia y, adems.
pueden adquirir los materiales y los talentos necesarios para construir y man-
tener instalaciones fsicas atractivas. Desgraciadamente, la disposicin para
gastar ms dinero puede no ser suficiente para resolver los problemas de
servicio. No slo es cierto que algunas determinantes del servicio no estAD
sujetas a alteraciones debidas a las erogaciones corrientes. sino que. por otra
parte, no se sabe con suficiente seguridad cules de los bienes adquiribles ser-
virn para el trabajo que se desea, y tampoco se conoce hasta qu punto 10
harn.
Uno de los factores que contribuye a que la rutina de la relacin entre
las erogaciones y los servicios resulte atractiva para los administradores, es
su popularidad entre quienes observan y analizan la poltica pblica. A me-
nudo. los periodistas clasifican a los gobiernos estatales y locales, de acuerdo
con una escala financiera fcil de establecer. Los puntos favoritos de cornpa-
racin son los gastos totales. las erogaciones por cliente o los salarios medios.
Hay muchos cientficos sociales acadmicos. con slidas reputaciones como
eruditos. asesores y ejecutivos del gobierno. que conceden tambin una gran
importancia a la rutina de comparacin de las erogaciones con los servicios.
En gran parte de la literatura especializada que se ocupa del anlisis de los
gastos del gobierno en los Estados Unidos. podemos hallar la suposicin de
que los gastos proporcionan el principal estmulo para los servicios pbl-
cos (23). La mayora de los autores que dan por sentada la correspondencia
entre las erogaciones y el servicio, no se molestan en poner a prueba sus creen-
cias. En ciertas ocasiones, incluso pasan por alto los datos contrarios que se
encuentran en sus propios escritorios (24).
Oportunidades de innovacin en las decisiones de los administradores: des-

viaciones de las rutinas.
El empleo de reglas rutinarias para las decisiones no fijan las que pueden
tomar los administradores. Como hicimos notar anteriormente, las rutinas son
solamente uno de varios dispositivos de que se sirven para tomar decisiones.
Otras, como el ajuste mutuo, se prestan ms a los estmulos para la innova-
cin; adems. algunos funcionarios reconocen las desviaciones de las rutinas
utilizadas por los encargados de tomar decisiones y preparan estrategias que
les permitan aprovecharse de los puntos dbiles de esas rutinas. Ciertas con-
(23) Vase. por ejemplo. 1400 Gonvernments, de Roberto C. Wood (Garden City, N.
Y.: Anchor Books. 1961), p. 36; Jesse Burkhead, Public School Pinance (Syracuse: Syra~
cuse University Presa, 1965). p. 50; Y Phillp C. Burch, Highwag Revenue and &pendi.
tare Policy in the United States (New Brunswick. N. J.: Rutgers University Presa, 1962).
p.34.
(24) Por ejemplo. en el libro de Burkhead, el autor no se preocupa de la falta de re-
laciones estadisticas significativas entre cuatro valores de erogadones en la educadD e In~
dicadores probables del servido. como el salarlo de los maestros prlndplantes. el valor
asegurable de las propiedades escolares y el nmero de empleados de tiempo completo en
servidos auxiliares tales como la asesoria y la sanidad de Jos estudiantes. SI se desea una
prueba de la rutina. de reladD entre las erogadones y Jos servidos. vase "Govemment
Expenditures and Public Services In tbe American Statea". de Ira Sbarkaosky. American
Political Science Rel1iew. 61 (diciembre de 1967). 1066-78.
76 CONVERSIN DEL SISTEMA ADMINISTRA'nVO
diciones ambientales contribuyen a debilitar las rutinas y a permitir que las

proposiciones innovadoras afecten a la poltica. por otra parte, hay fun-
cionarios lo suficientemente partidarios de determinadas ideas nuevas como
para desdear sus rutinas normales y tomar nuevos tipos de decisiones.
Aaron Wildavsky identifica numerosas estrategias que se usan dentro
de los lmites del' presupuesto incremental. Por ejemplo, el conjunto siguiente de
estrategias sirve para defender la "base" (el presupuesto corriente de una
dependencia) contra los ataques de comits legislativo (25).
Recortes en programas populares. Al esperar que los legisladores inssti-
rn en que se hagan reducciones en los presupuestos, los administradores pue-
den rebajar sus peticiones para programas que saben que gozan de gran acep-
tacin pblica. Cuando ocurre esto, es ms que probable que la legislatura
restaurar la cantidad recortada y puede esperarse que no lo har retirando
de otros renglones las cantidades necesarias para esa restauracin.
.Pretender que cualquier reduccin en un programa exigir su sacrificio.
eualquier reduccin ser suficiente para que el programa no pueda seguir
adelante. El riesgo de este tipo de pretensin es que la legislatura puede con-
siderar que dicho programa existe sobre fundamentos demasiado tenues y que
es conveniente acabar definitivamente con l.
Programas separados en la presentacin del presupuesto. Esto hace que
a los legisladores les resulte difcil efectuar cortes de modo que se tomen los
fondos de programas annimos. Al obligar a la legislatura a reducir ciertas
actividades especficas, un administrador puede movilizar a los partidarios
de esas actividades, para que se opongan a su reduccin.
Wildavsky identifica tambin ciertas estrategias usadas por los admns-
tradores para aumentar sus presupuestos, dentro de las limitaciones del ncre-
mentalismo. Las llama "incrementos de la base -avance de los programas
existentes".
Antigedad. Es difcil obtener fondos para nuevos programas; por con..
siguiente, los administradores pretenden que su dinero "nuevo" es para pro-
gramas ya existentes. "Nuestros programas han crecido mucho; pero no n-
ciamos nunca nada que pudiramos describir como fundamentalmente nuevo,
en los veinte aos que estuve [en la dependencia]" (26).
La transferencia. Los administradores mantienen las peticiones de pre..
supuestos a niveles constantes, aun cuando se eliminen algunos de los progra..
mas ms antiguos, reemplazndolos co~ otros nuevos. Esta es una forma de
avanzar en. eldesarrollo de programas; mientras se da la impresin de per~
manecer siempre' en el mismo punto. .
El juego de los nmeros. Un administrador anuncia que el nmero de
sus programas ha permanecido constante. Esto puede ser cierto; pero mientras
(25) wJIdav.tkY. Po l02fl.

(26) Wildavaky. p. l09ff.
trata de atraer la atencin sobre el nmero de sus actividades. estas ltimas

y el costo de cada una de ellas pueden aumentar.
La cua. Este es un mtodo que permite iniciar un nuevo programa con
una suma de dinero que parece ser insignificante. Una vez aceptado. el admi-
nistrador declara. en el siguiente perodo del presupuesto. que el programa en
cuestin se ha convertido en parte de su base y que tiene que aumentar las
erogaciones. con el fin de seguir adelante y concluir la tarea iniciada.
Si esto es as. Esta estrategia consiste en implicar que una actividad nue-
va est totalmente relacionada con un programa existente. En esa forma, la
obligacin implcita de seguir adelante con el programa antiguo, pasa al
nuevo.
El rezago. Se trata de la pretensin de que las actividades existentes no
han permitido realizar las tareas asignadas; por consiguiente, son necesarios
gastos adicionales para poner al da el rezago de los asuntos no concluidos.
La crisis. Se identifica un programa nuevo que se propone. con un su-
ceso o un cmulo de circunstancias que se considera ampliamente como una
crisis: guerra. sequas. depresin. enfermedades de las plantas, inquietud so-
cial, etc. Esta estrategia est relacionada con la siguiente.
El motivo de la defensa. La defensa nacional tiene mucha aceptacin. Con
frecuencia goza del apoyo de los dos partidos y de la buena disposicin para
gastar un dinero que. en otras condiciones. sera delegado. No slo los milita-
res reciben los beneficios del uso de los motivos de la defensa; hay tambin
otras actividades que se han ligado a ese smbolo, con resultados lucrativos.
El principal programa simple de carreteras -y el ms costoso- en la historia
de la nacin es el "Interstate and Defense Highway System" ("Sistema de
Carreteras Interestatales y de la Defensa"). Una de las ayudas federales
ms generosas y de largo alcance para la educacin. de cuantas se aprobaron
en la dcada de 1950. es la "National Defense Educaton Act" (Ley de Edu-
cacin de la Defensa Nacional).
Histricamente, las crisis nacionales han afectado el uso de rutinas tales
como el presupuesto incremental y la relacin entre las erogaciones y los ser-
vicios. En particular, la Depresin, las guerras y las transformaciones de la
posguerra, hacen insostenibles algunos de los factores que estimulan normal-
mente a los funcionarios a practicar esas rutnasvLaa uyudas intergubema-
mentales pueden trastornar tambin las rutinas de los gobiernos que las rec-
ben. Por otra parte, hay ciertos individuos que, cuando son elegidos para
ocupar puestos pblicos elevados, pueden ser ~pases .: de alterar, al menos
temporalmente, las rutinas de ~.gobiernq~" mientl'a$, ,plica;q las normas (27).
.
La Depresin tuvo el efecto ms notable en las rutinas de los gobiernos
(211Bsta exposicl&l se-"en lalbra 'The Roatine$ 01 P4li&.t. CapItulo IX, de

Ira Sharkansky.
locales. En muchas comunidades, se derrumbaron las bases del mercado de

bienes races, al mismo tiempo que haba un desempleo sn precedentes y un
gran nmero de industrias que cerraban sus puertas, La combinacin de esos
factores dio como resultado una gran prdida para los gobiernos locales, de
ingresos debidos a los impuestos sobre la propiedad; en algunos lugares, esa
situacin hizo que varias municipalidades se encontraran verdaderamente en
bancarrota. En tales condiciones, el presupuesto incremental era un lujo y
muchas localidades redujeron drsticamente las bases de erogaciones de pro-
gramas existentes. La Segunda Guerra Mundial y, en menor grado. tambin
la guerra de Corea, obligaron a las dependencias locales, estatales y Federa-
les internas a observar un nivel de erogaciones inferior al de los aos anterio-
res. Tanto el potencial humano como las materias primas se hicieron ms es-
casos para fines internos. Se redujo el nmero de empleados de los gobiernos
estatales y locales. durante la Segunda Guerra Mundial, y disminuyeron tam-
bin las ayudas federales.
Los elevados niveles de gastos militares que se alcanzaron durante la
Segunda Guerra Mundial parecieron hacer disminuir la disposicin para con-
tinuar con el incrementalismo y la relacin entre las erogaciones y los serv-
cos. En la rama ejecutiva. el movimiento de reforma que se ha transformado
en el PPB. se inici en 1946. cuando el Departamento de Marina reorganiz
su presupuesto para hacer hincapi en las partes componentes de programas
que sus erogaciones permitiran adquirir. En 1949, la Comisin Hoover apre-
mi para que se adoptara el "presupuesto de rendimiento" en las dependen.
cias federales. Este tipo de establecimiento del presupuesto -como la inno-
vacin anterior del Departamento de Marina- iba a atraer la atencin de los
revisores de presupuestos hacia los niveles de rendimiento de los programas
que prometen las peticiones de cada dependencia. Los analistas de presupuestos
deban examinar los niveles de servicio y no simplemente las erogaciones.
Esta reforma se inici en la Budget And Accounting Act (Ley de Contabilidad
y Presupuesto) de 1950, y numerosas dependencias federales tomaron dspos-
ciones para esclarecer qu resultados pueden proporcionar los fondos (si se
desea un anlisis adicional del PPB. (vanse las pginas 79~8,2).
Las concesiones de ayuda tienen cierta influencia en las rutinas de los
administradores estatales y locales. La m~itUd misma de las concesiones que
llegan a un Estado pueden hacer que los a ministradores estatales y locales
se desven de las rutinas del presupuesto inc emental. Esto resulta partcular-
mente cierto en los campos de las carrel s y los recursos naturales, 10 cual
refleja las cantidades importantes de las asignaciones federales para esos
programas (28). Los fondos federales representan dinero del exterior", que
(28) Ira Sbarkauky. Spenlng in the American Stste. (CbJcago: Raac1'McNally,

1968), Capitulas IV y VIII.
se encuentra libre de las limitaciones que pesan sobre las adiciones a la base
de erogaciones de un Estado. Por supuesto. las concesiones federales requie-
ren. habitualmente, la reunin de fondos estatales "correspondientes"; pero
esto puede justificarse por la cantidad de dinero federal que "procura" Ivan-
se las pginas 265-272). Asimismo. muchos programas federales permiten
que las dependencias beneficiarias correspondan a la concesin con una con-
tribucin "en especies". que puede ser de tierras. de espacio en oficinas, de
tiempo de los empleados o de algn otro concepto que no represente una sa-
lida visible de fondos estatales o locales.
ESFUERZOS RACIONALES PARA REFORMAR LA TOMA

DE DECISIONES: EL CASO DE LOS PRESUPUESTOS
Los procedimientos usados por los administradores para tomar decisiones

"satisfactorias" se han desarrollado debido a las limitaciones que inhiben las
decisiones "ptimas" o "racionales". Esos procedimientos tienen cierta atrac-
cin para los observadores que ven circunstancias insuperables que obstacu-
lizan las decisiones racionales. No obstante. hay otros observadores que se
muestran descontentos con los procedimientos existentes. Puede que no espe-
ren ajustar las decisiones a las demandas del modelo puramente racional. pero
desean que los encargados de la toma de decisiones utilicen mtodos ms ra-
cionales que hasta ahora. En el curso de los aos, han exigido reformas de los
sistemas administrativos. tanto en las dependencias mismas como en las
instituciones ejecutivas y legislativas de su medio ambiente. Las refor-
mas tienen como fin permitir y estimular a los encargados de las deci-
siones para que tomen en consideracin ms factores al escoger las me-
tas y los medios para alcanzarlas. Si tuvieran xito, esas reformas abri-
ran ms las decisiones normativas, al hacer que se incluyera una amplia
variedad de premisas econmicas. sociales y polticas. Los fracasos de mu-
chas proposiciones y las grandes modificaciones que sufren otras cuando
se ponen en prctica, permiten vislumbrar el poder de las caractersticas que
impiden que se tomen decisiones racionales. Muchas de las reformas se han
enfocado en el proceso presupuestario y han dado como resultado la creacin
del Bureau of the Budget (Oficina del Presupuesto) (vanse las pginas
111-114). The Executive Office of the President (La Oficina Ejecutiva del
Presidente) y. ms recientemente, la planeacin de programas y presupuestos.
La PPB (planning-program~9-Bud9etin9) (planead6n de programas
y presupuestos) constituye, en realidad, una serie interrelacionada de varios
dispositivos. cuya descripcin queda obscurecida al J)O .po4er ponerse de acuer-
do sus partidarios en un conjunto de tnDiJloa. Para describir lIts principales
partes componen~s se han utilizado 1" . ~~ . 1tI1A1iSta de sistemas.
anlisis de rGldUdiento y COSt. 10<:0..,.. 4el COItO coa lo eflc:iencla, y
80 CONVERSIN DEL SISTEMA ADMINISTRA'IUVO
el presupuesto de programas. Este mtodo trata de hacer que el establec-

miento de los presupuestos sea ms racional, al aclarar la eleccin de los me-
dios usados para alcanzar las metas de la dependencia- de que se trate. Sus
etapas de decisin son:
1. Definicin de los programas principales en cada campo

del servicio pblico.
2. La definicin de los principales "servicios" (metas) de
cada programa.
3. La identificacin de los "nsumos" que producen "servi-
cios" (los insumos incluyen varias combinaciones de per-
sonal, instalaciones y tcnicas para prestar servicios).
4. Clculo de los costos de combinaciones alternativas
de insumos y del valor de los servicios que es probable que
se obtengan con cada combinacin, y
5. Clculo de la relacin de los costos con los beneficios que
se asocian a cada combinacin de insumos y servicios.
Supuestamente, el mtodo PPB sirve como gua para quienes desean uti-
lizar los recursos pblicos de la manera ms eficiente. Si quienes 10 ponen
en prctica son cuidadosos. deben ser capaces de identificar el conjunto de
insumos que produzcan la razn ms baja de costos-beneficios de insumos
a servicios.
La experiencia obtenida con este mtodo es todava demasiado breve para
permitir una evaluacin profunda de su potencial y sus limitaciones: sin em-
bargo, el sistema debe tener ciertos defectos. En realidad, pone de manifies-
to los problemas continuos que han indicado tambin otros intentos hechos
para tomar decisiones racionalmente: la incapacidad para evaluar el alcance
total de las cuestiones econmicas y polticas asociadas a cada poltica impor-
tante, y el fracaso de los participantes en subordinar sus propias lealtades a
las recomendaciones surgidas de un nuevo sistema.
Una de las principales crticas hechas al mtodo de planeacin de pro-
gramas y presupuestos, se enfoca en su ncapacldad para facilitar a los encar-
gados de aprobar los presupuestos una evaluacin de los costos y los benefi-
cios polticos asociados al respaldo que den ajiterminados programas. Aaron
Wildavsky critica abiertamente al PPB, ndando que fracasa al no propor...
cionar informacin sebre tres tipos de costos polticos:
1. Costos de intercambio, o sea los costos de solicitar favores de..

.bidos y los de las amenazas necesarias para hacer que otros
respalden determinada 'poltica.
2. Les 'costos de reptad6n o sea, la prdida de popularidad entre'
los electores, la merma de estima y eficiencia con otros funcio-

narios, y la baja subsiguiente de la capacidad propia para obte-
ner programas que no sean los que se encuentran corrientemen-
te bajo consideracin, y
3. Los costos de la redistribucin indeseable del poder, es decir,
las desventajas debidas al aumento del poder de individuos, or-
ganizaciones o grupos sociales que pueden convertirse en anta-
gonistas (29),
Una de las ventajas del incrementalismo es que limita estrechamente los

costos polticos que deben calcularse, Cuando los incrementalistas aceptan la
base de gastos anteriores como legtima, se evitan tener que revisar toda la
gama de tradiciones, hbitos y compromisos anteriores que se encuentran in-
cluidos en los programas existentes. Por el contrario, la planeacin de progra-
mas y presupuestos amenaza con perpetuar las controversias (y las incomo-
didades para los responsables del presupuesto), debido a sus anlisis racio-
nales de mtodos alternativos para cada uno de los programas importantes.
Otra acusacin dirigida contra el PPB es la de que el anlisis de siste-
mas se enfoca en los ingredientes de los insumos y los servicios de los
programas, que son fciles de investigar. Muchos de los anlisis de siste-
mas y de costos y beneficios que se han publicado presentan su temtica con
una lista impresionante de determinantes potenciales y productos probables
de servicios; pero, por lo comn, el anlisis mismo se ocupa slo de unos
cuantos insumos y servicios, aparentemente seleccionados con bases no ms
substanciales que la propia conveniencia del analista. As, quienes ponen
en prctica la planeacin de programas y presupuestos pueden basar sus reco-
mendaciones en una rutina no ms comprehensioe, en cuanto a su racionali-
dad, de lo que es el presupuesto incremental.
El PPB puede tener su mayor eficiencia en el campo militar, donde sus
metas principales son claras y estn ampliamente aceptadas entre los funcio-
narios encargados de la toma de decisiones relativas a los presupuestos: evitar
la guerra, defender al pas y obtener la victoria en la guerra. En todos los
dems campos, las metas de los programas estn sujetas a intensas contro-
versias. En muchas casos, diferentes legisladores y grupos de intereses se
ponen de acuerdo para apoyar ciertas actividades especficas, aun cuando se
produciran conflictos agudos si tuvieran que ponerse de acuerdo sobre las
metas a largo plazo de los programas. Incluso en el caso de las dependencias
que tienen metas relativamente poco sujetas a controversias, el valor del m-
todo PPB se hallalimitado por la amplitud con que pueden medirse los costos
(29) Aaron Wildavsky, "TIte Political Economy of Efficiency: Cost-Benefit Analysis,

Systema Analysis. and Program Budgeting", Pablic Administration Reuiew, 26 (didembre
de 1966), 292-310.
y beneficios de los programas. La vida de un aldeano analfabeta en un pas

extranjero, el valor de la vida de un soldado norteamericano o los resultados
de un proyecto de investigacin y desarrollo deben tomarse en consideracin
en muchas fases de la planeacin militar; pero se prestan raramente a una
evaluacin simple e indiscutible. Hay ciertos factores que tienen mayor valor
que el indicado por su precio en el mercado. La planeacin de programas y
presupuestos fomenta tambin la toma centralizada de decisiones (o sea, por
funcionarios que evalan los informes pertinentes sobre metas, recursos y
resultados potenciales); sin embargo, una caracterstica importante del gobier-
no, en los Estados Unidos, es la descentralizacin de la toma de decisiones,
con portavoces de distintas unidades del gobierno o grupos de intereses que
discuten entre s. La definicin hecha por un participante de la viabilidad de
una poltica fue que era "un juicio del forro de los pantalones". Las pregun-
tas importantes sobre "costos" son: dar buenos resultados? Lo aceptar el
pblico? Tiene "atractivo" poltico?" (30).
RESUMEN
La variedad de las caractersticas, tanto de las dependencias administra-

tivas como las procedentes del medio ambiente, junto con los cambios que se
producen continuamente en aqullas, complican las tareas administrativas.
En primer lugar, esa gran variedad hace que no sean prcticas las prescrip-
ciones del modelo racional de toma de decisiones.
Si un administrador tuviera que seguir las normas del modelo racional:
incluira y analizara todas las metas que parecieran pertinentes para los pro-
blemas percibidos y, a continuacin, debera hacer lo mismo con todos y cada
uno de los medios que parecieran apropiados para alcanzar las metas poten-
ciales. Basndose en todos los informes pertinentes sobre las ventajas y des..
ventajas probables asociadas a cada conjunto de metas y normas, escogera, a
continuacin, la mejor combinacin de metas y medios para alcanzarlas, con..
vrtndola en el programa de su unidad.
El modelo racional es muy respetado por los individuos y los grupos que
comentan las actividades del gobierno. Representa u:itndar de "reflexin
correcta", que exige que los funcionarios tomen en.. co sderacn todos los
puntos y que adopten decisiones claras que, poste . rmente, puedan servir
como guas para los actos de sus subordinados. Los resultados prometen ser
normas integradas, que se complementen, en lugar de que .creen conflictos
entre ellas. Sin embargo, los administradores que aceptaran las prescripciones
del modelo racional encontraran su camino lleno de obstculos, representa..
dos por numerosas limitaciones, que no son extraas en la poltica estadoun-
(30) Ralph Huitt, "Poltica! Feasibility", en Political Science and PublicPolicg; de

Austin Ranney, comp. (Chicago: Markham, 1968), p. 163~7.
dense y que reflejan la heterogeneidad y los conflictos que se consideran

-por ciertos autores- Como componentes ntegros de! proceso democrtico.
Sin embargo, e! descubrimiento de que obstaculizan la toma racional de deci-
siones produce frustracin y puede ser la causa de parte de la enajenacin
que separa a ciertos ciudadanos -e incluso a algunos administradores- de
los procedimientos de las dependencias administrativas.
Los factores que se presentan como obstculos para la toma de decisiones
racionales incluyen: la variedad de problemas posibles que pueden percibirse
en el medio ambiente de una dependencia; las numerosas metas y normas que
son potencialmente viables; el costo elevado de la informacin; los intereses
personales, ideolgicos y profesionales de los encargados de tomar las deci-
siones; las faltas de armona estructural que producen conflictos entre admi-
nistradores o entre ellos y otros participantes en e! proceso poltico, y los
comportamientos desviados (buroptcos ) que se observan en las unidades
administrativas.
Frente a esos problemas, los normadores tienden a evitar las decisiones
centralizadas que se anuncian de manera ambigua. Buscan decisiones que
sean satisfactorias, en lugar de ptimas, y evitan tantas elecciones difciles
como pueden. Los problemas se eluden, a menos que se presenten con la
suficiente gravedad como para generar tensiones en una organizacin o en
el medio ambiente en que se desenvuelve. Una vez que se producen tensiones.
una unidad administrativa puede utilizar procedimientos de ajuste mutuo. Estos
incluyen una combinacin de: delegacin en subundades, negociaciones entre
las partes interesadas. flexibilidad por parte de cada protagonista frente a las
demandas de otros. y esperanza de que la resolucin de problemas sea un
proceso continuo. Los que practican los ajustes mutuos no buscan soluciones
finales para problemas sociales o econmicos. sino que reconocen que la per-
cepcin de los problemas. as como tambin de las metas y los medios para
alcanzarlas. son temas de discusin entre individuos razonables. Proporcionan
oportunidades para que los intereses no satisfechos expresen sus demandas.
Con frecuencia sucede que una demanda presentada y rechazada en un con-
texto, surge ms tarde en otras condiciones y recibe ciertos recursos de los
encargados de la toma de decisiones.
Otro dispositivo que compromete a ciertos requisitos del modelo racio-
nal es una rutina o sea una regla para la toma de decisiones que sirve para
identificar cules. entre numerosas premisas. deber tomar en consideracin
el funcionario y que, a veces. especifica cmo deber responder ante determi-
nadas condiciones. Las rutinas resultan atractivas para los encargados de la
toma de decisiones, debido a que hacen ms sencillas sus elecciones. Al limitar
el tipo de insumos que tienen probabilidades de afectar a las normas, las
rutinas contribuyen tambin a estabilizar la poltica y complican la tarea de
quienes exigen innovaciones importantes. Las rutinas analizadas en este ca-
84 CONVERSiN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO
ptulo son el presupuesto incremental. las consultas regionales y la relacin

entre erogaciones y servicios.
Aunque las rutinas dan cierta estabilidad al establecimiento de normas,
no por ello impiden toda innovacin. Como resulta evidente por las estrate-
gias empleadas para el establecimiento del presupuesto federal. los participan-
tes pueden hacer innovaciones, dentro de los lmites de una rutina. Los estmu-
los relacionados con crisis nacionales (o sea guerras, transformaciones de la
posguerra y depresiones) han fomentado alejamientos notables de las rutinas
en el establecimiento de normas. Las ayudas intergubernamentales pueden.
producir tambin innovaciones en las normas polticas de las dependencias
beneficiarias y, a veces, un funcionario poderoso puede trastornar --al menos
temporalmente- las rutinas de los funcionarios firmemente establecidos. Ade-
ms, los reformadores no han resistido la tentacin de realzar las componen-
tes de racionalidad en los procedimientos existentes. Aunque todava no estn
claros los resultados de su esfuerzo ms reciente --la planeacin de proqra-
mas y presupuestos-, esta reforma, como muchas otras, parece destinada a
comprometer sus esperanzas ante las presiones continuas que inhiben la "ra-
cionalidad" pura en la toma de decisiones administrativas.
ORGANIZACION ADMINISTRATIVA Y UNIDADES
4 DE CONTROL ADMINISTRATIVO:
LAS ESTRUCTURAS Y SUS RAICES INTELECTUALES
LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA COMO

CONTROVERSIA POLITICA
Tal y como lo hemos definido, el proceso de conversin del sistema ad-

ministrativo est delimitado por estructuras formales. Incluye a las dependen-
cias del gobierno que no se encuentran dentro de las ramas ejecutiva, legisla-
tiva ni judicial, pero que producen los bienes y servicios que proporciona el
gobierno a sus ciudadanos. La descripcin de la organizacin administrativa
no es cosa tan sencilla que pueda realizarse a la manera de una gua para
turistas. Las dependencias -y sus relaciones con otras ramas del gobierno-
se designan, en parte, mediante la relacin con teoras que pretenden tener
aplicacin general y, en parte, por la poltica que rodea a los programas indi-
viduales y los intereses que los respaldan o se oponen a ellos. Los productos
de la organizacin administrativa afectan, considerablemente, a la creacin de
nuevas dependencias del gobierno, la elevacin de las unidades federales exis-
tentes a la "categora de gabinete", la transferencia de un programa de loa
auspicios de una dependencia a los de otra. la creacin de poderes que forta-
lezcan o debiliten la capacidad del jefe del ejecutivo o de la legislatura para
controlar a las dependencias, un cambio en los procedimientos que enlazan
a las dependencias "de lnea" con las "superiores", o la alteracin de los
presupuestos u otros dispositivos que se utilizan para regir a las unidades ad-
ministrativas.
El modelo ms frecuentemente utilizado para describir a las unidades ad-
ministrativas, en los Estados Unidos, es el de la jerarqua, Las grficas tpicas
de organizacin incluyen a varios directores de departamentos. directamente

responsables ante el jefe del ejecutivo y cuyos propios departamentos se ex-
tienden tras ellos. incluyendo varias categoras de direccin y. finalmente. el
personal que proporciona realmente los servicios o impone los reglamentos que
constituyen los objetivos principales del departamento. El pinculo de la
jerarqua es el jefe del ejecutivo. que se supone que ejerce control sobre los
directores de departamentos y que. a travs de ellos. rige las actividades de
todo el personal administrativo; no obstante. esta jerarqua simplificada se
viola con tanta frecuencia, en la prctica, que apenas puede aplicarse como
modelo de la administracin pblica.
La jerarqua es notoria por varias caractersticas que debilitan el control
del jefe del ejecutivo sobre los directores de departamentos y que hacen que
stos (y sus propios "subordinados") sean responsables ante otros muchos
personajes. adems del jefe del ejecutivo. Cada una de esas caractersticas
representa el deseo de ampliar el control de las unidades administrativas ms
all de los intereses representados por el jefe del ejecutivo y sus ayudantes
designados. Entre los que desean tener voz en el establecimiento de normas
de las unidades administrativas -y que estn dispuestos a violar los prnc-
pios jerrquicos- se encuentran: los legisladores. los clientes de las depen-
dencias y los grupos de intereses que los representan. los empleados de las
unidades administrativas y los grupos de ciudadanos que resienten fuerte-
mente el empleo de procedimientos especiales (v.g.. la seleccin por "mritos"
de los empleados) para el control de las unidades administrativas.
Una de las caractersticas que violan el modelo de la jerarqua es la elec-
cin popular directa de los directores de departamentos. Este mtodo se em-
plea en todos los gobiernos estatales. al menos para algunos de sus directores
de departamentos. y se utiliza en la mayora de los Estados. para los cargos de
procurador general, secretario de estado. auditor, tesorero y superinten-
dente de educacin pblica. Estos administradores se convierten en polticos
por derecho propio. y pueden ser independientes del gobernador. tanto en
cuanto a su pertenencia a un pa.rtido~omo a su orientacin poltica. Al nivel
federal. el presidente no tiene que soportar a subordinados elegidos indepen-
dientemente; pero debe hacer frente a !otros mecanismos destinados a mpe-
dir que controle a los departamentos" administrativos. Uno de ellos es la
confirmacin senatorial en sus cargos de sus ayudantes designados (v.g.. los
funcionarios del gabinete y los directores de las dependencias principales).
Otro es el representado por la Comisin de Servicios Pblicos, cuyos mem-
bros son designados por el presidente: pero cuyos plazos fijos de seis aos
en sus cargos, indican la preoc:upaci6nde los fundadores de la Comsn para
mantener la contratacin del personal federal fuera del control del presidente.
Los legisladores estatales y federales destruyen tambin la simetra de una
jerarquiaadministrativa smple, por medio de su control sobre la autoridad
ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA Y UNIDADES DE CONTROL 81
legal y los presupuestos de las dependencias administrativas, as como tam-

bin mediante su deseo de influir en las decisiones especficas relativas a
ciertos programas. Las legislaturas no se contentan con promulgar normas
generales y dejar que el jefe del ejecutivo y sus subordinados administren sus
departamentos de acuerdo con ellas. La historia de la interaccin administrati-
va entre la rama legislativa y la ejecutiva, proporciona ejemplos de innume-
rables dispositivos utilizados por la legislatura para retener un control detalla-
do de los aspectos de la administracin de un programa que le interesan. Es-
tos dispositivos incluyen: recomendaciones especficas en Informes de comits,
que se espera que sigan los administradores; cuestionarios minuciosos duran-
te las audiencias de presupuestos anuales, sobre el detalle de la administra-
cin de un programa; investigaciones especiales sobre el funcionamiento de
las instalaciones sobre el terreno de la dependencia, y enmiendas a los esta-
tutos, destinadas a prohibir ciertas prcticas que los legisladores consideran
desagradables. Al nivel federal, el Congreso ha establecido, bajo sus propios
auspicios, la Oficina de Contabilidad General (General Accounting Office) ,
con el fin de supervisar los gastos de las dependencias administrativas. Esta
institucin, lo suficientemente grande como para emplear a cerca de 4.500
personas y gastar 54 millones de dlares en 1968, es un brazo de estado ma-
yor de la rama de la legislatura, y tiene facultades para poner en tela de jui-
cio y ~esautorizar ciertos renglones individuales de las erogaciones de las
dependencias.
Otro factor que califica al modelo de la jerarqua en las organizaciones
administrativas es la poca inclinacin que tienen ciertos jefes ejecutivos para
actuar de una manera jerrquica. El presidente Franklin Roosevelt pas por
alto, con frecuencia, las sutilezas de la etiqueta jerrquica. Trat directamente
con jefes de oficinas, sin pasar por sus jefes de departamentos, y gener, a
propsito, conflictos dentro de la administracin, con el fin de que el ruido de
las batallas lo mantuviera informado de los asuntos que debatan sus subor-
dinados. Garantizaba la aparicin de conflictos, designando a antagonistas
probables para ocupar puestos en los que tenan que tratarse ntimamente.
Asimismo, dividi lo que parecan ser empleos simples en cargos mltiples,
con el fin de que en su funcionamiento, contendieran entre s diferentes fun-
cionarios. Otro dispositivo que utiliz para infiltrarse en la jerarqua, fue la
libre movilidad de los asistentes del personal. Harry Hopkins ocup varios
puestos formales en la Administracin Roosevelt; pero sus designaciones ms
importantes fueron las ad hoc, que permitieron al presidente tener un contacto
ms directo con las decisiones importantes que l hubiera podido tener en el
caso de que dependiera de la jerarqua tradicional (1). Un colega mAs recien-
te de Harry Hopkns fue Robert F. Kennedy. De acuerdo con su cargo
(1) Viase Rooaevelt atad Hop1cins (Nueva York: Grouetaocl DobIap, 1948), de Ro-
bert B. . . WOd.
formal, era procurador general en la administracin de su hermano; pero

prest servicios que iban ms all de los lmites del Departamento de Justicia
y actu como analista y consejero en los campos de la defensa, las relaciones
internacionales y la poltica interna.
Si bien la jerarqua no constituye un modelo perfecto para la orqanza-
cin de la administracin pblica, no hay ningn otro modelo simple que sea
mejor. Las variedades de la organizacin administrativa son numerosas y re-
flejan los rasgos peculiares que han tomado las controversias relativas a pro-
gramas y dependencias individuales. Podremos comprender mejor las vareda-
des existentes de organizacin, despus de que hayamos examinado cuatro
races intelectuales de la organizacin administrativa. Una de ellas presta
su apoyo a las formas jerrquicas de organizacin. Estas races no se han
aplicado de manera aislada, sino que se encuentran frecuentemente compro-
metidas por razones de conveniencia poltica; sin embargo, su influencia re-
suIta evidente en las unidades administrativas de los gobiernos nacional, es-
tatales y locales.
. RAICES INTELECTUALES DE LA ORGANIZACION

ADMINISTRATIVA
Hay cuatro races intelectuales que resaltan en las estructuras de las or-
ganizaciones administrativas. en los Estados Unidos. Cada una de ellas se
basa en la suposicin de que ciertas metas polticas son incompatibles con las
que presuponen otras races. Si no existieran otras causas de controversia en
la construccin de las unidades administrativas, los intentos hechos para oh-
tener algunos de los beneficios de cada una de esas metas garantizaran la
existencia de conflictos. Las cuatro races son: 1) el deseo de mantener una
contabilidad poltica en la administracin pblica; 2) el deseo de mantener
el equilibrio tradicional entre las tres ramas constitucionales de gobierno, pre-
servando el sistema de separacin de poderes y de verificaciones y balances:
3) el deseo de asegurar que las capacidades profesionales y tcnicas ejerzan
su influencia en las cuestiones importantes de formulacin y aplicacin de
normas, y 4) el deseo de aumentar al mximo el uso eficiente de los recursos,
por medio de una forma jerrquica ~ organizacin.
Responsabilidad poltica. )
La responsabilidad poltica de la administracin pblica es un principio
general que ha llegado a incluir varios fundamentos y se ha aplicado en for-
mas radicalmente diferente. En realidad, existen controversias tan fuertes
entre los partidarios de distintas formas de "contabilidad" que pueden con-
siderarse claramente como mtodos antagnicos de organizacin admnstra-
tiva. Una de esas proposiciones -que podra denominarse "tradicional" en
virtud de su respaldo histrico- sostiene que los funcionarios elegidos deben

tener la ltima palabra en las actividades de las dependencias administrativas.
Esto significa que los programas de una dependencia se definen por medio
de leyes sujetas a la aprobacin de la legislatura y del jefe del ejecutivo.
Adems, las peticiones presupuestarias anuales o -en el caso de muchos go-
biernos estatales- bianuales, sujetas a procedimientos legislativos similares,
requieren la aprobacin de la legislatura y del jefe del ejecutivo. Un elemen-
to que acompaa, a veces, a esta forma de contabilidad poltica es el control
ejercido por el poder ejecutivo y la legislatura sobre el personal de una depen-
dencia, En su forma ms extrema, esto ha significado tanto el control sobre
las nominaciones individuales por las ramas polticas, como la insistencia en
que todos los administradores sean miembros activos del partido que se en-
cuentra en el poder. Los excesos del patrocinio ..jacksoniano" no son ya evi-
dentes a nivel federal y se advierten cada vez menos en los gobiernos estata-
les y locales. Sin embargo, durante muchos aos, las burocracias experimenta-
ron cambios de personal en masa, al cambiar el partido poltico que contro-
laba el poder ejecutivo. Aunque el jacksoniansmo se equipara frecuentemente
al patrocinio para mantener la fuerza de un partido, se le present primera-
mente al pas como componente integrante de la teora poltica democrtica.
El presidente Andrew Jackson sinti que la administracin se haba converti-
do en la posesin de una clase de lite y trat de ponerla al alcance de los
ciudadanos comunes. Declar:
Los cargos oficiales se consideran como una especie de pro-
piedad, y al gobierno ms como un medio de fomentar intereses in-
dividuales que como instrumento creado simplemente para servicio
del pueblo. La corrupcin de algunos y la perversin de los senti-
mientos y los principios correctos en otros, desvan al gobierno
de sus objetivos legtimos y lo convierten en un instrumento para
respaldar a unos pocos, a expensas de la mayora.
Los deberes de los cargos pblicos son, o al menos pueden lle-
gar a ser, tan sencillos y claros que todos los hombres inteligentes
pueden calificarse con facilidad para realizarlos, y no puedo dejar
de pensar que se pierde ms mediante la continuacin prolongada de
determinadas personas en sus cargos que lo que se gana, gene~
ralmente, gracias a su experiencia.
En un pas en el' que los cargos oficiales se crean simplemente
en beneficio del pueblo, no hay ningn hombre que tenga ms de-
rechos intrnsecos a los cargos oficiales que otro. Los cargos no
se establecieron para brindar apoyo a ciertos particulares a expen-
sas del pblico. Por consiguiente, no se comete ningn mal in-
dividual mediante las deposici0l1es, puesto que ninguna nominacin
para un cargo ni la continuacin en l son cuestionescre' derecho ...
La limitacin propuesta destruira la idea de propiedad que, en la

actualidad, se asocia de manera tan general con los puestos oficia-
les y, aunque pudieran producirse a veces zozobras para los nd-
vduos, ello servira para proporcionar una accin sana al sistema,
al fomentar la rotacin que constituye un principio fundamental en
el credo republicano (2).
En la actualidad, toda una serie de reformas administrativas casi ha el-

minado el sistema de despojos en el servicio pblico federal y lo ha reducido
considerablemente en los gobiernos estatales y locales. Sin embargo, hay va-
rias caractersticas que son todava un buen testimonio de la fuerza que sigue
teniendo ese elemento en las organizaciones administrativas. Los cargos su-
periores de muchas dependencias pblicas se ocupan por medio de la nom-
nacin, por el jefe del ejecutivo, de una persona "del exterior", sacada de
la vida privada, en lugar de designarse a un funcionario que haya dedicado
toda su carrera a la dependencia (3). En esta forma, se cree que la admns-
tracin sigue respondiendo a los deseos del "pueblo", ya sea debido a que
el jefe elegido del ejecutivo efecta la designacin a los cargos superiores,
o porque la misma persona nominada es un ciudadano, en lugar de un bur-
crata profesional.
Un enfoque diferente de la contabilidad poltica es la participacin drec-

ta de los clientes en las decisiones de la dependencia. Esta caracterstica ha
atrado recientemente una considerable atencin por parte del pblico y se
ha aplicado, por medio de los programas de accin de la comunidad de la
Oficina de Oportunidad Econmica de los Estados Unidos (U.S. Offtce of
Economic Opportunity). Al iniciarse esos esfuerzos, hubo un choque directo
de las dos formas principales de contabilidad poltica. Los funcionarios ele-
gidos, sobre todo los gobernadores de los Estados y los alcaldes de las loca-
lidades, sintieron que su propio control sobre las actividades administrativas
sera reducido por medio de la seleccin por parte de los ciudadanos de con...
sejos para el establecimiento de normas y el control ciudadano de la seleccin
del personal de la dependencia.~e fue un ejemplo claro de conflicto poltico
intenso, con respecto al diseo de as estructuras administrativas. Los Iunco-
naros elegidos presentaron queja/, en el sentido de que el dispositivo "extre-
mo" de participacin de los ciudadanos no slo amenazaba su propia capac...
(2) Paul Van Rper, Historg 01 the United States Civil Seroice (Evanston, Illinois:
Row, Peterson, 1958), pginas 36-37.
(3) Los mUltares y la poliCa son excepclones importantes; sin embargo. incluso en
esos casos, los normadores superiores son ..dvtles" (o sea, no profeSionales), designados
por un Jefe deltjee:utlvo elegido por votadli popular o por una corttlsiD nombrada ella
misma, por el ,efe, del efeattlvo.
dad para supervisar y controlar las actividades del gobierno, sino que, ade-
ms, hara que ciertas personas irresponsables y poco preparadas estuvieron
a cargo de los recursos pblicos. Predijeron que se malgastaran sumas enor-
mes para respaldar a nuevas "organizaciones polticas", que los supervisores
no preparados desperdiciaran recursos en programas mal concebidos y ad-
ministrados, y que grupos de nuevos revolucionarios obtendra el control de
esos programas y los utilizaran para oponerse a las normas establecidas. Por
otra parte. los defensores de la participacin ciudadana. alegaron que los
programas existentes de beneficencia, sanidad y educacin haban sido mal
concebidos para ayudar a las personas que ms lo necesitaban y que quienes
reciban los beneficios eran los ms calificados para formular normas con el
fin de obtener ventajas propias.
El reciente clamor poltico con respecto a la participacin ciudadana en
los sistemas administrativos sugiere que se trata. en efecto. de una forma re-
volucionaria de estructura; pero no es esa la realidad. Hay varios programas
antiguos y respetables del gobierno, que incluyen disposiciones que permiten
el control por parte de los clientes. Por ejemplo. los programas estatales para
la expedicin de licencias y la regulacin de las profesiones y los oficios in-
cluyen, normalmente. a miembros del grupo sujeto a la reglamentacin. en
las juntas de establecimiento de normas. Por lo comn, una junta de mdicos
supervisa la reglamentacin de la profesin mdica, y hay juntas de peluque-
ros, plomeros o electricistas que supervisan la reglamentacin de sus oficios.
Varios de los programas agrcolas federales, establecidos en la dcada de
1930, incluan a juntas de campesinos, que tomaban las decisiones cruciales
con respecto a las operaciones locales. Por ejemplo, los Country Committees
for Agricultural Stablzation and Conservaton (Comits de Condado para
la Estabilizacin y la Conservacin Agrcolas) respalda las solicitudes de los
campesinos para obtener asignaciones de tierras en los diferentes cultivos de
la regin y las actividades de conservacin que gozan de la ayuda federal (4).
Separacin de poderes: Controles y balances.
Una segunda raz intelectual de la estructura administrativa es que man,

tiene una separacin de, poderes, as como verificaciones y balances. Los for-
jadores de la Constitucin de los Estados Unidos aplicaron este modo de orga-
nizacin y lo establecieron como tradicin que deban seguir todos los
organizadores de gobiernos estatales y locales. En el' gobierno federal. la sepa-
racin de poderes toma la forma de una legislatura de dos cimaras. un jefe
del ejecutivo elegido por separado. un, cuerpo judicial independiente y una
divisin posterior de poderes entre los gobimlos lederai y ~tales. Junto con
(4) OUglas 'H. Sto Ange1o. "Pormal aDd '~.toad Coatrol of' Natloilal Pro-
(_,.1.).
gtlml". SOutIa......,. BocIl SciIIlO8....,.. 411
~
160-21.
esta divisin se dieron a cada rama ciertos instrumentos para protegerse

contra las dems: al jefe del ejecutivo se le concedi el derecho de veto. la
legislatura obtuvo la oportunidad para revocar el veto con una mayora ex-
traordinaria. y la ocasin -en el Senado- de revisar las principales asq-
naciones presidenciales; el cuerpo judicial recibi una concesin vaga de au-
toridad. que interpret (en Marbury vs. Madison) como el derecho a revisar
los actos de otras ramas, en cuanto a su constitucionalidad. Finalmente. el
personal de cada rama se enfrentaba a la amenaza de ser sometido a acusa-
ciones al violar ciertas prohibiciones en su propio comportamiento.
Cada uno de los gobiernos estatales adopt la separacin de poderes. as
como las verificaciones y los balances; aunque con ligeras variaciones en la
naturaleza de las ramas individuales. En realidad. si puede hacerse alguna
afirmacin general con respecto a las estructuras de los gobiernos estatales,
deber ser que se encuentran todava ms divididos y sometidos a verificacio-
nes internas que el gobierno federal. A diferencia de las oportunidades que
tiene el presidente para designar a los principales funcionarios de su admins-
tracin, todos y cada uno de los gobernadores deben trabajar con directores
de departamentos de alta categora. que se eligen por separado o son nomina-
dos por juntas o comisiones casi independientes. En contraste con la libertad
con que el Congreso de los Estados Unidos puede determinar sus propias
prerrogativas en cuestiones de legislacin. la mayora de las legislaturas esta-
tales estn limitadas a sesiones breves. tienen la prohibicin de tomar presta-
das cantidades importantes de fondos. de una manera conveniente. as COmo
numerosas otras limitaciones con respecto a los tipos de legislacin que pue-
den aprobar (vase. ms adelante. las pginas 121~122).
La fidelidad perseverante de los encargados de promulgar la constitucin
en los Estados Unidos. a la separacin de poderes. las verificaciones y los
balances. tiene varias implicaciones para las organizaciones administrativas.
En primer lugar, el control de las unidades administrativas no corresponde
por entero a ninguna de las ramas constitucionales. En segundo lugar, esa
preocupacin por dividir la dir~in de la administracin impide el uso de
una jerarqua administrativa simple. cuyo control corresponde al jefe del
ejecutivo. que debe compartir SU$ prerrogativas sobre la administracin con
la legislatura y el cuerpo judicial Este ltimo examina los casos presentados
por los ciudadanos agraviados contra los administradores y puede considerar
nulos o restringir ciertos poderes ejercidos por el administrador de que se
trate. La legislatura tiene muchas oportunidades para influir en la estructura.
los procedimientos y los programas de la administracin. Entre ellas tenemos:
la revisin de las proposiciones de nuevos programas; la revisin peridica
de los presupuestos de las dependencias; la aprobacin de nominaciones de
personal clave; investigaciones legislativas especiales en el funci~~iento de
ciertos programas; la capacidad de la legislatura para iniciar (y pasar por
encima del veto del ejecutivo) nuevos programas o para efectuar cambios en
los ya existentes (5); y los acuerdos informales en los que los administra-
dores buscan la aprobacin de los legisladores importantes. para ciertos tipos
de decisiones. En tercer lugar. cada unidad administrativa puede estar sujeta
a las demandas de otros superiores competidores. Un comit de la Cmara
Alta o la Baja de la legislatura y el jefe del ejecutivo. pueden enviar al ad-
ministrador indicaciones contrarias. Aunque hay veces en que esto puede be-
neficiar a este ltimo -al proporcionarle la excusa de las indicaciones conflc-
tvas, para justificar su falta de obediencia a alguna de ellas-o el conflicto
entre los superiores plantea tambin problemas a los administradores. Cada
superior potencial puede tener su portavoz dentro de una dependencia, y la
unidad puede verse afectada por conflictos internos relativos a la eleccin de
los superiores. Las lealtades mltiples dentro de un departamento pueden
trastornar el control ejercido por su director sobre su propia dependencia y.
al mismo tiempo. inhibir el control ejercido claramente. ya sea por el jefe del
ejecutivo o por la legislatura.
Pericia profesional.
Otra de las races de la estructura administrativa es la que trata de que

la competencia profesional y tcnica elevada obtenga puestos en cada depen-
dencia. Esta raz tiene diversas manifestaciones. algunas de las cuales han
generado conflictos graves con los partidarios de formas diferentes de orga-
nizacin. Una manifestacin muy importante es la del movimiento de serv-
cios pblicos. Varias organizaciones de reforma han tratado de proteger a
los empleados federales. estatales y locales contra el patrocinio. el sistema de
despojos o el control poltico. El xito ms significativo de cuantos se obtu-
vieron fue la Ley Pendleton, promulgada por el Congreso en 1883 y enmen-
dada. desde entonces. en numerosas ocasiones. Ms del 90 por ciento de los
puestos de la administracin federal se cubren actualmente por medio de
disposiciones de mritos. as como sucede tambin con un nmero cada vez
mayor de los cargos en los gobiernos estatales y locales. Sin embargo. este
no ha sido un proceso sencillo, ya que cada ampliacin importante ha ret-
rado designaciones de patrocinio del control de las ramas legislativas y eje-
cutiva.
El empleo basado en los mritos es slo una parte de la preocupacin ms
amplia por la competencia tcnica. Los programas de mritos eliminan simple-
ment los criterios de partidarismo de las decisiones personales; no han tenido
participacin -excepto en ciertos casos muy recientes- en el desarrollo de
programas de reclutamiento, seleccin y preparacin. para elevar el nivel de
competencia tcnica en las dependencias administrativas. Estos ltimos mov-
(S) La Ley Taft~Hartley es UD buen ejemplo.

mientos reflejan una preocupacin cada vez mayor de dichas dependencias

por los programas de ciencias naturales y sociales, que requieren la part-
cipacin de especialistas con una preparacin muy elevada; no obstante, esta
preocupacin por el profesionalismo tiene tambin adversarios polticos. Los
alicientes para la participacin de los ciudadanos en la administracin de la
beneficencia y la educacin, proceden, en parte, de quienes sienten que las
profesiones establecidas son insensibles a las necesidades de ciertos clientes,
Hay otro tipo de conflicto en el que los portavoces de la organizacin jerr-
quica luchan con los que desean que los profesionales se encuentren a cargo
de sus propias estructuras administrativas. Cuando este conflicto se produce
en una universidad, se dice que es del "cuerpo docente" contra la "admns-
tracn". La parte de la preparacin profesional que hace que los especialistas
emitan sus propios juicios con respecto a las necesidades de los clientes, cho-
can con los principios de administracin jerrquica, que procuran que un su-
perior afirme las nonmas de la dependencia sobre las decisiones de sus subor-
dinados. Cuando el administrador y los empleados profesionales no comparten
una preparacin similar y normas de servicio semejantes -o cuando el ad-
ministrador ha aceptado nuevos valores, desde el momento que dej el trabajo
cotidiano en la prctica de su profesin- los conflictos internos de la depen-
dencia pueden hacer que los empleados profesionales se encuentren a un lado
y la administracin a otro.
Administracin jerrquica.
Aunque con frecuencia se viola la jerarqua administrativa, debido a

otros "principios" o a las exigencias de demandas especiales, tiene, no obs-
tante, su propia justificacin intelectual. Goza del apoyo de una teora ad-
ministrativa que corresponde estrechamente con ciertos "principios" de adm-
nistracin de las grandes empresas privadas. Sus partidarios describen su ac-
cin como conducente "al~jOr modo" de organizacin del personal adm-
nstratvo, con el fin de man ener el control sobre los subordinados y hacer
aumentar al mximo la efid cia de su rendimiento. Este cmulo de teoras
es responsable de las bases/jerrquicas evidentes en las grficas de orqaniza-
cin en la mayora de los gobiernos y de las empresas privadas de negocios
en los Estados Unidos. Sus principios son:
1. Las actividades deben agruparse por objetivos, procedimientos,

clientela, lugar o tiempo, y hacer que sean la responsabilidad de
pequeas unidades que se encuentran bajo el control directo
de un supervisor.
2. Las unidades de trabajo deben organizarse jerrquicamente, de
tal modo que varias de ellas se agrupen bajo el control de U':1a
ORGANIZACJN ADMINISTRATIVA y UNIDADES DE CONTROL 95
simple unidad de supervisin (o de un slo supervisor) que.

subsecuentemente, se agrupe con otras unidades bajo la drec-
cn de otro supervisor de categora todava ms elevada.
3. Debe haber un estrecho "espacio de control", con un nmero l-
mitado de subordinados bajo cada supervisor. En esta forma,
de personal de supervisin. podr prestar una atencin suficen-
te a cada persona o unidad subordinada.
4. Debe hacer una clara "cadena de mando" y "comunicaciones a
travs de los diversos cauces". de tal modo que los superiores
tengan una informacin completa respecto a las actividades de
los subordinados. y pueden estar seguros de que sus indica-
ciones controlarn a estos ltimos.
5. Los ejecutivos debern tener suficiente autoridad para designar
y despedir a sus subordinados.
6. Los ascensos y las nominaciones del personal debern hacerse
de acuerdo con la competencia, sin intervencin de "polticos"
que traten de recompensar a sus partidarios.
7. Los ejecutivos debern controlar las erogaciones de las unida-
des administrativas.
8. Deber haber suficientes servicios superiores que proporcionen
al ejecutivo la informacin necesaria para comprender y con-
trolar las actividades de los subordinados (6).
Estos principios de administracin han obtenido un respaldo muy fuerte

en los informes de comisiones prestigiosas, encargadas de proponer reformas
administrativas: la Comisin del Presidente Taft sobre Economa y Eficiencia;
el Comit del Presidente Franklin Roosevelt sobre Direccin Administrativa.
y las dos Comisiones Hoover establecidas por los presidentes Truman y
Eisenhower (7). Sin embargo. varias investigaciones recientes han puesto
en tela de juicio algunas de sus suposiciones bsicas.
Ya hicimos notar previamente que hay ciertas suposiciones de la jerarqua
que son violadas por personas de las ramas legislativa y ejecutiva, que desean
ejercer controles especiales sobre los administradores. Asimismo. en un cau-
dal cada vez mayor de publicaciones sobre el tema, se hace hincapi en que
las estructuras jerrquicas se enfrentan tambin a dificultades en la industria
privada, aun cuando. en este caso, no haya intrusos del exterior con cargos o
(6) Albert Lepawsky, Ac1ministration: The Art 11M Science of Orgllftization aM

Management (Nueva York: Knopl, 1949), Capitulo 8.
(7) VaSe Tite' BrttlgetaM Ruponsible Govemrneftt (Nuva York:Mae:mdlan. 1920).
de Frederick Cleve1and y A. E. Buck: The Budgetllt'll ProceN in the United ~ . de
Arthur SmtJ1ies :(Nueva YC>rIt:/MGGr~HiJl. 19S5}r.t(~ Raotganlutlc:m ._ Re~
[orm in the New Deal de Barry Karl (Cambridge. Mus.: HIrVard t.1aIwrslty ~ 1963).
poderes correspondientes a los de un legislador o ejecutivo elegido. La je-

rarqua no se encuentra ya en boga entre los tericos de organizacin que
se ocupan del sector privado] Entre los defectos ms sobresalientes de una je~
rarqua, tanto en las organizaciones privadas como en las pblicas. tenemos: el
hecho de no tomar en cuenta las motivaciones complejas de los empleados;
el conflicto entre unidades administrativas; y la incapacidad de los ejecutivos
para dominar todos los informes necesarios para controlar a sus subordinados.
Para que una jerarqua opere de acuerdo con un plan, los subordinados debe-
rn aceptar la definicin, hecha por sus superiores. de las metas de la orga~
nizacin: sin embargo. hay empleados que comienzan a desempear sus ta-
reas con una gran variedad de intereses personales y profesionales (8). En
esas condiciones. el conseguir su lealtad para una meta comn es algo suma-
mente difcil. En efecto. con frecuencia resulta complejo definir la meta co-
mn, debido a que los mismos directores de departamentos pueden no estar
de acuerdo con sus propios superiores en cuanto a las tareas o funciones
apropiadas de sus organizaciones (vanse las pginas 53-55). El conflicto
dentro de una jerarqua puede reflejar el conocimiento imperfecto que tenga
el jefe del ejecutivo sobre el director de un departamento al designarlo para
su cargo; la necesidad del director de un departamento de llegar a una tran-
saccin entre sus propios deseos y los de sus subordinados; o la naturaleza
diversa de los intereses propios de los directores de los departamentos y sus
disposiciones para aceptar algunas de las metas del departamento. Aunque la
teora de la jerarqua administrativa prescribe una adhesin estricta a las de-
cisiones de un superior, esto es algo muy difcil de obtener. El resultado de
metas distintas, niveles diferentes de motivacin y lealtades variadas, es con
frecuencia la incapacidad de una organizacin para definir claramente sus
metas. Puede resultar ms simple "salir del paso". apoyndose en la fuerza
de acuerdos tomados sobre programas especficos, sin enfrentarse al espectro de
metas a largo plazo. Por supuesto. uno de los resultados es la falta de in...
dcacones normativas claras. con las que un ejecutivo pueda seleccionar a sus
subordinados potenciales o poner a prueba su lealtad, una vez que han sido
empleados (9).
Los diseadores de organizaciones pblicas se ha~sentido motivados por
una combinacin de contabilidad poltica, separacin dk poderes, verfcaco-
nes y balances, competencia profesional y prncpos" de administracin [e-
rrquica. En pocas diferentes y con mentalidades distintas, cada una de
esas races ha parecido ms o menos importante. No hay ningn modo preva..
leciente que resulte evidente en los planes de organizacin de los sistemas de
(8) James March y Herbert Smon, Organizations (Nueva York: Wl1ey. 1958).
Capitulo 2.
(9) Charles Llndblom. The Policy...Making Procesll (Englewood Cllffs. N. J.: Pren--
tice~Ha1I. 1968).
administracin de los Estados Unidos. Si el principio bsico es el de una

jerarqua, con frecuencia aparecer comprometido. Al describir las caracte-
rsticas bsicas de las organizaciones administrativas a los niveles nacional,
estatal y local, adems de las instituciones gubernamentales que tienen como
fin controlar a esas organizaciones, debemos llegar a algn tipo de entend..
miento tanto de lo que puede suceder cuando coexisten cuatro nociones de
estructura administrativa como de los estmulos que sirven como alicientes
para los planeadores de unidades administrativas particulares.
ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN EL GOBIERNO

NACIONAL
El elemento jerrquico de la administracin nacional resulta evidente

en la grfica de organizacin que se muestra en la figura 4~ 1. Obsrvese que
los departamentos del gabinete se encuentran conectados por medio de una
gruesa lnea negra de autoridad, a la rama ejecutiva. A la cabeza de sta se
encuentra el presidente, cuya Oficina Ejecutiva contiene cierto nmero de
unidades superiores que tienen como fin facilitar su control de la. administra-
cin. Como hicimos notar en el Captulo 1 (vanse las pginas 21~22). a
esas unidades suepriores, as como tambin al propio presidente, se les cons-
dera miembros de la "rama ejecutiva" y. por ende. como exteriores o ajenos
a las unidades administrativas. Examinamos ms adelante varias de las uni-
dades ejecutivas superiores. al ocuparnos de los mecanismos de control de la
administracin nacional. La mayora de "oficinas y establecimientos ndepen-
dientes" guardan con el presidente la misma relacin formal que los departa-
mentas del gabinete. Si la grfica fuera suficientemente grande, la mayora
de ellas estaran conectadas al presidente por una lnea negra y gruesa de
autoridad separada. El modelo de la jerarqua contina dentro de los departa-
mentos del gabinete y las oficinas independientes. La Figura 4~2 es una gr~
fica tpica de organizacin para un departamento del gabinete: en este caso.
el Departamento de Comercio. Obsrvese que hay varias unidades con fun-
ciones superiores. que se encuentran directamente .bajo la secretara (consejo.
ayudantes. relaciones con el Congreso y asuntos pblicos): estas unidades
ofrecen consejos o servicios que son tiles la adiministracin de todo el de-
partamento. La posicin elevada de la Oficina de Igualdad de OportuBidades.
del Departamento de ComerCio, sugiere la importaJda que. se ~pera que atr-
buya la secretara . 8 esas funciones,IAS otras~~Widades del departamento
se reunen por debajo de ese nivel se<:tetarial y . . ~. una cleellas estA super~
visada p~. :u~~etario o secret"riQ . a1~~;;~e, .de aeerdo con ~l
modelo ;erAtqUicc:).. representado en .la 9r'fi't:at.~, ~le ante el secretano
del rendimiento de sUs subordinados. .
\O
00
Il'IOOBA 4-1 Elrobiemo de los Estados Unldos
I LA. OO1l'8T1T'O'OION
I
I
I

.... ....LqiIIa"''''' ..... B,lecuU"" Bam. .Judicial
a
.aso BIt l"BUmBNTB Suprema Cone de lo. Bltado. Viii
~decto
lIlE COHG
Of.aan
411 Oapitolle
.
O...
0flc1ll. B'ecuU.... ele1 l"realelente
Oftoilla 4e 1& Blanc
18 l"re.upueltoa
eloa
Tribunale. ele Circuito ele APeJao
cienea 18 lo. Bataelo. Vlliclo.
4. Anaorea Bcon6micoa '1'r1bunalea de Dl.trito de 101 Ba-
0IIu .. ~ Chura! O BfC Aer, 7 Bapacio tado. Vllielo.
0fJAltu de V=6n 411 CIo1Jlerao Tribunal .e Blcl&lllllCienea ele lo.
......
OoueJo 18 Sepriclad Nacional
~.:-r-Ioa ... 01
0f1c1IIa ele Oportunlelaclea Bconlllic..
Oftcina ele l"laIleacln ele BlIlergencia
0f1c1IIa ele Clenc'" 7 Tecnololi.
Bltaclo. Vllido. 7 Apelacioue. ele
patentea
Tribunal Acl1l&Dal ele lo. B.tadoa
Olidu elel BlpreAutante Bapec1al Vllicloa
'oc1acioJlt!a OopaerelaJu lJrrlll1ul..l.. Terr1toriale
(J
I I I I I I
I~to I I
BIUclo
ele Departaaento elel /
Te.oro
Departamento de
la Deten...
I 1 Departallllllto 18
.TUlt1eia
I Del:~J~:'ele 1 I Departamento elell
de-Correol Interior
O
z
<
t'll
:o
!l
O'
I I I
I De=-~': de I I Departamento 18
Oolllereie
II Departamento 181
i'rabaJo
I r5E':l euto ~e I1
BelucllC16.
B8JletlCenCl&
I~?,artameuto ~:.1I1
~~~~.,"_!l De
Z
t:l
t'll
r-
\ ti>
~ OfiC1D.al7. . .bleciJD1I1oa InclepeDclientea {j;
~
0eaW6a BD.erIa .&t6alc.. .Ju Bancaria Feeleral l'r6lteaoa .. merelo IDtereltata1; Aclm1llil. cambiO~1Ita1ll' Senido Belec. t!l
........0IIiUi:c.. 01I: Diatrito H:U: Oom1a16n JIar111U1 tracin Nadonal Aeronutic ., "vo; 1IIiItraciu PequeflOl
00I. .b1a; Buco ~rtae1OD" F al: 8erY1c1o Federal . . . el "p..do; Fundaciu Nacio Negoc1o~ In.Utuci6n Sm1tlllo' E::
nian.; ribuDII Flacal ele ... )1
~ B:QolIC1onll 18 il1I1Ilatou: d1ac16u 7 Oonc.liaci6n (lom1. naI .Arte. ~umnldede.: .Junta
"_'pl*ad. Crtcl1_ A.&r1eo- s1n Federal "er~ i6ctrica; Nacienal l&c.one. Laborale.; UV'. Autorielacl elelV&11e oreueal;
In;ne:.cleae'"
llHa1L.... AY1lICi6. I'e
6. Federal Oomu
S1Itama ....rv.. e~ .Juta
Gobierno del; Oomlliu ederal
.Junta Nacional Arbitra,e; rUII-
elaciu CienUflea Nacional; .JUII-
Com1a16n Serv. Ptbl1co Ageu.
cla Informacin 7 Oomlli6n
)1
e
Riele ....: Bmpr.... Federal Comercio; Aclm1IIiItraci611' Ser- ta .JubUacione. ele loa rerroc.. Tarlf.. 7 Arancele. de D. UV'. ; E::
. . . . ., Dep6A_: .JUllta 'ric108 GeDeral..: 00.....611 Oo rrUe.; COm1a1n Valore. e IDter Adlllllllltracin de Veternoa. 52
{j;
.".HT&: V. .. Goftrnaen' Or .uu.tloa Jl&aual, 18888'1 (W,.hin,ton, D. C.: Oficina de IIIlprll161t del Gobierno de 101 E.tado.
Uai4oI. 1tll), p. 106. .
;d
?i

o
:lO
FIGURA 42 Departamento de Comercio ~

Z
a.cretarfa. ~o
811'bHcretarf& 8.
Z
~
a::
~
tfl
...
:lO
)-
...
8ecre~o Ad'unto Secretario Adjunto Seer~o Adjunto ~

~UDtos IDternos para la AdmiDll 'T Director del De 00<
Internacionales trac1D sarrollo ecoDmico
Ofuas. Sen'. Admi OfD&8. Respaldo 'T s::
PlIbJ1c. e Infonn.
Orle. AdmoD. nlItrativos, Audito Servicios E. M. z
AllmOll. 8entc1os 0I1dDa de BeODO-
du, Presupuestos 7
Finamlu, Preparati-
El
CJint(f. Am1lta1es. ala de .eoclos vos Baerenc1&, In- eAdmOD. De8&- ~
trl
Ivesti. 'T Seur1dad, rroDo Bcon6mico tfl
IAdmon. 7 organtz...
AdmoD. Servo Ne ,cill, Personal, Pu
0ftc'1Da lfac1011&1 OrtclDa de OeDlOs
oclol 'T DefeD8& bl.caciones,
Apelaciones
Junta ~
de .ormu
OfnL Desarrollo o
Econ. Regional O
0I1dDa de Pa&eD'
tes
,f1cla de Comer-
cio Inkrllaclonal ~O
BerciolTlaj.. r-
de lolI BB. UlJ.
OfDa. de Servo
~e 01... lIftricloI 101Ire ~erreDo
I.pe '1''c. BlIbUles
. . . . 8&"""i6D'
...- .. ~
g;tU.. Servicios
Comerciales BnJ.
I'UBNTI:: V. S. OonnullUl' OrudJlaUoa Mual. 1188-87 (WashiD
"oa. D. O.: OficiJaa de Impresi6n del Gobierno de lOA Baa.dos UDidos.
1966), p. 619.
\O
1.0
Departamentos del gabinete y oficinas independientes.
Como se indica en la Figura 4- 1, existe una distincin visible entre los

departamentos del gabinete y las oficinas y los establecimientos independien-
tes. Sin embargo, con frecuencia es difcil separar las diferencias tangibles de
las simblicas. La principal distincin parece ser de prestigio e importancia,
determinados por el presidente y el Congreso. Esta determinacin parece de-
berse a los deseos polticos de dar a ciertos programas la "categora de gabine-
te". Tiene poca relacin con las races de la estructura administrativa, que
describimos previamente. El gabinete del presidente es un grupo de funciona-
rios que pueden aconsejarle en cuestiones de poltica; pero este grupo no se
define nicamente como compuesto por los secretarios de los departamentos
del gabinete. En los ltimos aos, los presidentes han invitado a ciertos fun-
cionarios que no pertenecan al gabinete a asistir a las sesiones de ste, de
manera regular. El vicepresidente y el embajador ante las Naciones Unidas
han participado regularmente en tales reuniones. Los directores de ciertas ofi-
cinas independientes tambin lo han hecho. Robert Weaber lo hizo asimismo,
de manera regular, en el gobierno de John F. Kennedy, cuando era adminis-
trador de la Housing and Home Finance Administracin (Administracin de
Financiamiento de Hogares y Viviendas), antes de que este cuerpo se con-
vierta en el Departamento de la Vivienda y el Desarrollo Urbano.
Es discutible que el gabinete presidencial tenga alguna importancia como
cuerpo normadar. El presidente Esenhower celebraba reuniones frecuentes
del gabinete y las consideraba como un mecanismo para obtener consejos im-
portantes de los funcionarios superiores del gobierno. Sin embargo, los presi-
dentes Franklin Roosevelt, Kennedy y [ohnson, pasaron relativamente poco
tiempo en las reuniones del gabinete. Descansaron mucho en los consejos re-
cibidos en privado de algunos miembros individuales del gabinete, de funcio-
narios del gobierno que no pertenecan a l, de ciudadanos privados en los que
confiaban.
En su nmero de empleados y el tamao de sus presupuestos, los depar..
tamentos del gabinete son, en general, mayores que las oficinas independien-
tes; no obstante, esta diferencia no es UnifOrme:.~ 1968., dos oficinas inde-
pendientes -la Administracin Nacional de Ae utica y el Espacio y la
Administracin de Veteranos- tuvieron gasto superiores a los de siete
de los doce departamentos del gabinete. Laserogaciones de la Administra..
cin de Veteranos fueron slo superados por los Departamentos de la Defensa.
del Tesoro, y de Sanidad, Educaci6n y Beneficencia. En cuanto al nmero
de sus empleados. la Adll1inistraci6n . de Veteranos 8610 es superada por el
Departamento de la Defensa yla Oficina de Correos. La grfica de organiza..
cin deIa AdJnirtistraci6n d~Veteranb8""'que se muestra en la Fig. 4..3-,
sugiere que sus funciones son tan amPias, en su alcance, como las de la
mayora de los departamentos del gabinete. Sus unidades se ocupan de ser-

licios en los campos de la educacin. la sanidad. los bienes races. los seguros
y las pensiones. La clientela principal de la dependencia est compuesta por
los veteranos de los servicios armados. adems de las personas que dependen
de ellos. sus viudas y los hurfanos que tienen derecho a servicios especiales.
Con la conscripcin de tiempo de paz y las guerras peridicas. es probable
que la Administracin de Veteranos siga siendo una seccin importante del
gobierno nacional. aun cuando nunca llegue a formar parte del gabinete.
Con excepcin de las pocas unidades establecidas ya en la poca de la
Convencin Constitucional. en 1787 (los Departamentos de Estado. Guerra y
el Tesoro) ( 10). todos los dems departamentos del gabinete iniciaron sus
vidas de organizacin como oficinas independientes o como componentes de
otros. Cuando se convirtieron en miembros del gabinete por derecho propio.
ello signific una victoria para s mismos. para ciertos grupos de clientes y
para otros partidarios que buscaban un aumento de prestigio. Se supone que
la mayor visibilidad que tiene un departamento del gabinete hace que obten-
ga ms apoyo de la Casa Blanca, del Congreso y de los grupos de ciudadanos
y contribuye a que la dependencia obtenga ms autoridad legal, un mayor n-
mero de empleados y ms fondos. Ciertos congresistas o grupos de intereses.
que teman el crecimiento de determinados programas. se opusieron a la ele-
vadn al nivel de miembros del gabinete de ciertas unidades. Los conservado-
res se opusieron a que la Federal Security Agency (Dependencia Federal
de Seguridad) pasara a ser el Departamento de Sanidad. Educacin y Bene-
ficencia. ya que la Housing and Home Fnance Administration se convrte-
ra en el Departamento de la Vivienda y el Desarrollo Urbano. La Housing
and Home Finance Admnseraton se enfrent a un obstculo adicional. cuan-
do el presidente Kennedy propuso elevarla a la categora de departamento:
su administrador. Robert Weaver. pareca probable que se convirtiera en el
primer negro de un gabinete.
Tanto en los departamentos del gabinete como en las Oficinas ndepen-
dientes se han producido otras controversias con respecto a unaubicaci6n de
ciertas unidades en una dependencia u otra y con respecto a su posicin en la
jerarqua de una dependencia dada. ..
Ciertos partidarios conservadores del Servicio Forestal lograron que esta
dependencia pasara del, Departamento del Interior al de Agricultura. Argu-
yeron que el Departamento del Interior estaba menos interesado en la con-
servacin que, en prop()rcQA8t recursos lit los explot,40tes comerciales de los
bosques y", los g.el'os;C~rtdspa'tidarios dela.Oficina para la Infan-
cia trataron de que ~'uriioaet, se elevara en la j~qua de la dependencia
a que perteneca. D~ballt# sara, de ser una UAidad componente de la
pa",
. . .~ ,.,.'," ',~ ,
(10) Bl ~~~':,.'itnf,',:,~ fue reorganindo y fusionado con el Departamento

de la Mariaa. en 1947. para f s. . o. ; Departameatc de la Defensa.
FIGURA 4-3 AdmbiIafncI6a de VelienIloa
__ I I
.~
1 Ad.'m..... W A1IeIIcIo.~
..........
J'relIidute
-........ DePtG.dJIlOll.
CJIria. JUdb ea bMo'.Jet.
JeC., lU4kIe Admon. Datol A4j.
At,tuto dJIlOll. DMo
....
. . . . del
Nrector
MM.
-.--
~~~I
~.~
GMIt1UcI6Il
Administracin de Seguridad Social -que estaba a un nivel por debajo de la

direccin mxima en la Dependencia Federal de Sequndad-, a un puesto
propio. directamente por debajo de la direccin mxima. Queran que la ofc-
na ocupara un puesto de mayor importancia e independencia. en donde fuera
ms visible y tuviese ms probabilidades de obtener el apoyo del Congreso y
del presidente, adems de que podra desarrollar mejor sus programas. sin
verlos limitados por superiores administrativos (11).
Aparte de los departamentos del gabinete y las oficinas independientes.
hay varios otros tipos de organizaciones que tienen relaciones peculiares con
el presidente, el Congreso y otros integrantes del sistema poltico. Estas uni..
dades existen cerca de los "lmites" del proceso de conversin en el sistema
administrativo. Incluyen a comisiones reguladoras independientes, empresas
del gobierno, empresas que reciben ayuda federal, contratistas del gobierno
y, adems, varios "hbridos" adicionales, a los que ni siquiera puede aplicarse
una designacin general. Describimos varias de esas unidades, con el fin de
mostrar todo el alcance de las formas de organizacin que existen en la ad-
ministracin federal y cerca de ella.
Comisiones reguladoras "independientes".
Las comisiones reguladoras independientes incluyen a diez unidades a

cargo del establecimiento de reglas y actividades reguladoras en varios
campos del comercio, los transportes, las finanzas, las comunicaciones y las
relaciones laborales (12). Tienen varias diferencas con los departamentos
y las oficnas "normales"; pero se tiende a exagerar su exclusividad. Cada
una de ellas est dirigida por juntas de varios miembros, en lugar de por un
solo secretario. Adems, los plazos fijos de los comisionados, la participaci6n
de ambos partidos polticos y algunas garantas dadas de protecci6n en el
empleo, prometen cierta "independencia" de la presidencia. Los comisionados
se designan para plazos que llegan hasta quince aos; sus perodos de ejer-
cicio se superponen de tal modo que sea improbable que cualquier presidente
pueda llenar toda una comisin con las personas designadas por l mismo; y
cada comisin debe conservar un "equilibrio" de miembro, con afiliaciones a
diferentes partidos. Los miembros de varias comisiones no pueden ser de-
puestos por el presidente. excepto por ciertas causas que incluyen ineficien-
cia, descuidos del deber o malversaciones. Sin embargo, esas protecciones no
(11) Vse "The Trans!er of the ChUdren's Bureau", en Public Aclministration and
Policll Development: A Cae Book (Nueva York: Harcourt, Brace, 19S1, pginas lS-JO).
de Harold Sttin. comp.
(12) Las c:omlldnDH 1Dc:luyea: Intentate Commerce CommiuJoll. Pederal Power
CanmJulon, Pederal Trade CommIaJoll, U. S. Maritl.me Board. U S. Tariff Commlssion.
Securltlel ud BzchaDge CommIMlOtl, Pederal CommUllications CommJssion, CIvf1 Aeronau.-
tka Board. Pedera1 Reserve Boatd y NatIoaal Labor Relatlca Board.
impiden que las comisiones sean objeto de instrucciones pblicas del presiden-
te, investigaciones por parte del Congreso o controles presupuestarios, ejer-
cidos tanto por el presidente como por el Congreso. Adems, los perodos fi-
jos que los comisionados ocupan sus cargos no consisten en protecciones ab-
solutas contra la designacin por el presidente de toda una comisin. Muchos
comisionados dimiten antes de que expiren sus plazos de servicio y. en esa
forma. hacen que sus puestos se encuentren vacantes. para que puedan ocu-
parlos los nominados por el presidente en turno.
La estructura peculiar de las comisiones parece ajustarse a sus misio-
nes que. con frecuencia, son delicadas. Establecen reglas, dentro de las am-
plias concesiones de discrecin que les proporcionan las leyes, aplican sus
propios reglamentos a ciertos casos especficos y resuelven otros en los que
las partes solicitan la decisin primaria de la comisin. Puesto que parecen
ser ms independientes del jefe del ejecutivo que otras dependencias, las co-
misiones reguladoras tienen parte de la reputacin de los cuerpos judiciales.
Esto puede hacer que ciertas empresas de negocios acepten las decisiones ad-
versas; asimismo, la independencia del presidente que tienen las comisiones
puede reducir tambin la preocupacin de este ltimo por sus presupuestos
y por el desarrollo de sus programas, de modo que pueden llegar a estar
ms sujetas al control legislativo. Esto hace que aumente la atraccin de
las comisiones reguladoras para congresistas que, en otra forma. se opon-
dran a la reglamentacin gubernamental de la industria privada. No obstan-
te, tambin en este caso es posible exagerar la exclusividad de las comisiones
reguladoras independientes. Hay tambin otras unidades en los departamen-
tos del gabinete y las oficinas independientes, que establecen reglas, aplican
sus propios reglamentos a casos especficos de regulacin de negocios, y cele-
bran audiencias en primera instancia para las empresas descontentas. La uni-
dad que parece ser ms similar a una comisin reguladora independiente -sin
que tenga la estructura peculiar de una comisin-e- es la Food and Drug Ad
ministration (Administracin de Alimentos y Drogas). Est dirigida por
un solo administrador, nominado (y sujeto a la deposicin) por el presidente.
La FDA regula la fabricacin. la publicidad y la distribucin de alimentos,
drogas y cosmticos, y determina qu artculos o prcticas deben eliminarse
del mercado. No existe ninguna teora clara que explique el hecho dEj que cier-
tas unidades reguladoras se consideren como comisiones ndependentes, mien-
tras que otras -como la Food and Drug Admnstraton- no puedan distin-
guirse claramente de otras dependencias. Es probable' que ciertos contextos
polticos se presten al desarrollo de salvaguardas complejas contra el domi-
nio presidencial sobre un mecanismo de .control, de acuerdo-con las lneas de
las comisiones. reguladoras independientes, ,mientras que otros perinit~ J~
reglamentacin por una dependencia de tipo estlldar.. ,, ..'
Empresas gubernamentales.
Hay varias empresas que son de propiedad absoluta del gobierno federal
y que se encuentran sujetas a controles de presupuestos y normas bsicas por
parte del presidente y el Congreso, pero gozan de algunas de las libertades
propias de las empresas privadas. Sus actividades incluyen la banca, los se-
guros, la investigacin cientfica, la generacin de energa elctrica y el desa-
rrollo de tierras (13). Sus juntas directivas son designadas por el presidente.
con la aprobacin del Senado, y se encuentran sujetas a controles formales de
presupuestos por parte del presidente y del Congreso. Sin embargo, gran par-
te de sus fondos provienen de la venta de bienes o servicios en el sector pri-
vado. La forma de empresa se dice que les permite utilizar criterios econm-
cos, en oposicin a los polticos, al establecer sus normas relativas a los pre-
cios y a la naturaleza de los productos y los servicios.
La posicin que tienen las empresas gubernamentales, similar a la del
mundo de los negocios, no las protege de las controversias polticas. La Ten-
nessee Valley Authority (Autoridad del Valle de Tenes ) se inici en la
dcada de 1930, como derivacin importante del gobierno federal. Emprendi
programas comprehensvos para la conservacin, el control de inundaciones,
la navegacin y la generacin de energa elctrica en la zona de siete Estados
regada por el ro Tenes y sus numerosos afluentes. Durante sus aos de
formacin, la TVA se vio envuelta en controversias con propietarios indivi-
duales cuyas tierras iban ....... 0 no....... a ser tomadas para un proyecto de la
Autoridad: con los productores de electricidad, fertilizantes y otros artculos
y servicios, que sentan que la TVA iba a incorporarse a su mercado con una
ventaja injusta en los precios; y con los gobiernos locales, que teman que su
base de Imposcn se viera "erosionada" por las instalaciones libres de im-
puestos de la TVA o por las inundaciones causadas por las presas construidas
por dicha empresa gubernamental. Un informe reciente indica que la TVA
sigue siendo motivo de controversia. Algunas de las acusaciones reflejan un
cambio de la posicin de dependencia nueva y revolucionaria, a la de una
unidad que se ha creado enemigos a causa de sus programas: las dems acu-
saciones son casi idnticas alas de hace 30 aos:
Los especialistas en conservacin de Tenes y Carolina del
Norte acusan a la TVA .de .construir presas que difunden la con-
taminaci6n .y .e,liminan los riachuelos, y los. torrentes para. la pesca
de la trucha..
(13).Jncluyen: .Commodity .eredtt . Col1'Oration, Export-Im~. Bank of Washington.

Fec3eral' Crop insutance' ~ration;' I'ederai' Deposit nsurance Col'pMation, Pederal Na-
tional Mortgage Association. Federal ,Prison Industries. Federal Savings and Loan Iasuran-
~ COrpot;atibn, PaMma\~"~tiQn. 5mltblsDiulDitutlof ,. Teu.essee Valley
Autbority. ;i
~ ...
Se acusa a los desarrollos de la TVA de proporcionar una

ventaja injusta a ciertos especuladores privados de tierras. Se alega
que la Autoridad lleva a cabo compras excesivas de las tierras que
rodean a sus depsitos, y vende esos terrenos a negociantes pri...
vados.
La insistencia de la TVA para conseguir carbn barato, con
el fin de hacer funcionar sus plantas generadoras se considera como
un incentivo importante para las operaciones de agotamiento de las
minas. Se alega que la TVA no proporciona incentivos complemen...
taros para que la industria carbonera concluya correctamente una
operacin de agotamiento, vuelva a hacer que el terreno quede en
condiciones atractivas o controle la contaminacin fluvial.
Los gobiernos locales, en la regin de la TVA, siguen quejn-
dose de que sus pagos de reemplazamiento de impuestos por las te...
rras inundadas resultan inadecuados.
Otras unidades del gobierno federal, cuyas responsabilidades
se yuxtaponen, han planteado conflictos con la TVA respecto a
sus jurisdicciones mutuas. La U.S. Army Corps of Engineers
(Cuerpo de Ingenieros del Ejrcito de los Estados Unidos), el Fsh
and Wildlife Servce (Servicio de Pesca y Vida Silvestre) y el
National Park Servce (Servicio de Parques Nacionales) se trasla...
pan con la TVA en cuestiones tales como el desarrollo de las re...
giones silvestres y los ros para la navegacin, el control de inun ...
daciones, la vida silvestre y las recreaciones (14).
Empresas que reciben ayuda federal.
Todava son ms ambiguas las relaciones que tienen con el presidente

y el Congreso otras instituciones denominadas "empresas que reciben ayuda
federal". Algunas estn incluidas, para fines de organizacin, en el Departa-
mento de Educacin, Sanidad y Beneficencia. Entre ellas figuran la Ameri...
can Printing House for the Blind (La Casa Impresora Norteamericana para
los Ciegos), el Gallaudet College (Escuela Superior Gallaudet) y la How...
ard University (Universidad Howard). Ostensiblemente, se trata de ins..
tituciones privadas cuyos consejos directivos, funcionarios ejecutivos y personal
se encuentran libres de la seleccin acostumbrada por el presidente y la apro-
bacin por el Senado: no obstante, todas esas instituciones reciben fondos
del Tesoro nacional, y sus funcionarios presentan un informe a la revisin
(14) Vase, de John EgertoD, "TVA: Tbe Halo Slips", The NIA&~ 3 eJe julio de
1961, p6gJAas 11-15.
anual de la Oficina de Presupuestos y los Comits de Asignaciones. Cada

una de esas empresas defiende sus relaciones peculiares con el gobierno Ie-
deral, en virtud de las funciones socialmente convenientes que lleva a cabo.
Sin embargo, no son las nicas instituciones de la sociedad que realizan Iun-
ciones convenientes; su respaldo continuo se basa en acuerdos someros con
personas que tienen responsabilidades presupuestarias en la Casa Blanca, el
Departamento de Sanidad, Educacin y Beneficencia, y el Congreso (15).
Contratistas del gobierno.
Los contratistas del gobierno son casi completamente "miembros del sec-
tor privado"; pero desempean funciones importantes, que complementan las
de las dependencias oficiales. Fabrican armas para los militares, construyen
oficinas de correos y otros edificios, para alquilrselos al gobierno, proporco-
nan servicios de mantenimiento y vigilancia para instalaciones gubernamen~
tales y llevan a cabo investigaciones en numerosos campos de las ciencias so-
ciales y naturales. Lo que ciertas dependencias hacen por s mismas, otras
(o las mismas dependencias, en otras condiciones) se lo confan a un con-
tratista. Ciertas decisiones de establecer contratos se deben al deseo de una
dependencia de no comprometer sus fondos en construcciones de capital. La
Oficina de Correos tiene un desembolso menor al alquilar un edificio que al
construirlo. A veces, la naturaleza temporal de un programa hace que una
dependencia contrate servicios, en lugar de ampliar su propio personal. En el
caso de trabajos cientficos o tcnicos, un contratista puede pagar salarios
elevados y atraer con mayor facilidad a los poseedores de talento que las
dependencias del gobierno, debido a su libertad de las escalas de salarios de
la Comisin de Servicios Pblicos de los Estados Unidos. Los contratistas
tienen ciertas libertades, con respecto a las normas federales, de modo que
tienen flexibilidad en ciertos aspectos de personal, presupuestos y precios. Sin
embargo. en lo que respecta a otras caractersticas. estn sometidos a los
procedimientos oficiales. Deben aceptar disposiciones de igualdad de oportu-
nidades en sus contrataciones de personal, y no pueden segregar a sus em-
pleados. basndose en cuestiones raciales. Se encuentran tambin sometidos
a las auditoras hechas por la General Accounting Office y esta unidad puede
publicar detalles de sus erogaciones y beneficios.
Muchos contratistas sirven numerosos objetivos. adems de aquellos que
deben perseguir de manera evidente. Los contartos federales con profesores
universitarios. para la investigaci6n cientfica. hacen que el dinero llegue
tambin a otros aspectos de la 'educacn superior: para apoyar a los estu..
(lS) Ira Sharkansky. "Four Agencies and An Appropriatious Subcommittee: A Com~

parative Study of Budget Strattgie.... Mldwat Tournal of PoIiMUl Sdence. 9 (agosto de
t96S), 2S..-si.
diantes graduados, que obtienen parte de su preparacin mientras trabajan

como aprendices con los investigadores principales y -proporcionando dne-
ro "para gastos generales" a las universidades como parte del contrato de
investigaciones- para respaldar los programas generales de la universidad.
Los contratos federales para la construccin de obras pblicas o de dspos-
tivos militares, desempean tambin una funcin econmica. A veces. esos
contratos se establecen teniendo en cuenta los niveles de desempleo, y se se-
leccionan proyectos especficos o empresas determinadas. por sus contrbu-
ciones probables a las condiciones econmicas.
Varios tipos de controversias pueden afectar a una universidad. un labo-
ratorio privado de investigaciones o una empresa de negocios que acepta un
contrato del gobierno. Aun cuando el contratista es slo parcialmerite mem-
bro de una unidad administrativa, ciertos observadores lo identifican como
parte del equipo de establecimiento de normas. Los alumnos y los miembros
del cuerpo docente que se han opuesto a las actividades del Departamento
de Defensa. del Departamento de Estado o de la Agencia Central de Intel-
gencia, se han mostrado insistentes en que las universidades se nieguen a
aceptar contratos de esas unidades. Por razones similares. las empresas in-
dustriales que fabrican armamentos han sido atacadas por ciudadanos que
se oponen al uso de esas armas por los militares. La posicin de "contratista
del gobierno" no protege a una institucin contra las disputas polticas que
se centran en las dependencias con las que negocian. Los lmites de la orga-
nizacin administrativa van un poco ms all de los departamentos, las ofi-
cinas y las dependencias que. oficialmente. forman parte de la administracin:
por ejemplo, cualquier intento que se haga para evaluar el efecto de los m...
todos de contratacin del gobierno. har que sea necesario tomar en cons-
deracn las normas prcticas de igualdad de oportunidades, que se aplican
a los contratistas federales. Y cualquier evaluacin de los bienes y los serv-
cios producidos bajo los auspicios del gobierno federal deber incluir a las nu-
merosas empresas de negocios. organizaciones de investigacin y universidades
que hacen parte de su trabajo de acuerdo con contratos del gobierno.
Hbridos administrativos.
La Oficina de Oportunidades Econmicas y el Sistema de Servicio Se-

lectivo son dos buenos ejemplos de hbridos administrativos. La Oficina de
Oportunidades Econ6micas (OEO) acta, en grall parte. como dependencia
tpica "de lnea" del gobierno federal. Proporciona directamente servicios al
pblco y administra concesiones de ayuda a dependencias estatales y locales
y a organizaciones no gubernamentales. Sus prncpales programas son .~l Job
Corps, la V1STAy Jos Community Action Programas. Lo que resulta curioso
con respecto a la OEO es su ubicacin (a partir de 1969) en la Qfi<lln~ Eje..
cutiva del Presidente. Este puesto est reservado, generalmente, para las
unidades superiores que facilitan el control de las unidades funcionales por
parte del presidente. La ubicacin de la OEO en la Oficina Ejecutiva, hace
que resulte un hbrido con caractersticas administrativas y ejecutivas. Es un
buen ejemplo de la falta de claridad en los conceptos administrativos clsicos
de "lnea" y "estado mayor" o "superiores". Tal y como se utilizan por
costumbre, esos trminos se refieren a unidades administrativas con funciones
substantivas de produccin de servicios (de lnea) o a unidades con planea-
cin, establecimiento de presupuestos u otras funciones destinadas a facilitar
el control ejecutivo de la administracin (superiores). La inclusin de la
OEO en la Oficina Ejecutiva muestra cmo un innovador de la admnstra-
cin puede sortear el modelo jerrquico y colocar a una unidad en donde
..no debera estar", con el fin de facilitar el establecimiento de normas. Hay
varias razones para ubicar a una dependencia innovadora, como la OEO, en
la Oficina Ejecutiva del presidente. Su ubicacin puede indicar la preocupa-
cin del presidente por sus programas y proporcionar a la dependencia cierta
proteccin contra los adversarios en el Congreso o entre las autoridades es-
tatales o locales afectadas por sus programas. El lugar prominente que ocupa.
puede hacer tambin que la OEO est ms sometida al control por los ayu-
dantes presidenciales y, en esa forma, proporcionar a sus oponentes cierto
sentimiento de seguridad de que sus programas "radicales" sern contro-
lados.
El Sistema de Servicio Selectivo muestra lo poco claros que son los l~
mites entre los sistemas administrativos de los gobiernos nacional y estatales.
El director del sistema es designado por el presidente y confirmado por el
Senado; no obstante, las unidades operativas del sistema estn controladas
por los Estados, y coordinadas slo en forma general por la oficina nacional.
Los directores estatales son designados formalmente por el presidente; pero
slo despus de ser recomendados por el gobernador. Esos directores esta-
tales coordinan las actividades de las juntas locales. Los miembros de estas
ltimas, que clasifican, en realidad, a los inscritos, y celebran audiencias de
primera instancia, dentro de sus jurisdicciones, son designados formalmente
por el presidente, pero tambin slo despus de haber sido recomendados por
el gobernador correspondiente. AsimiSIJlo los miembros de las juntas estatales
de apelacin son nombrados por el presidente, pero siempre basndose en la
recomendacin hecha por el gobernador. Hay muchas otras unidades del go~
bierno federal que tienen relaciones ntimas con los gobiernos estatales y loca-
les. en virtud de las concesiones de ayuda que proporcionan o de las normas de
los pr0!1r\mas91J~, superVisan:!?l Sistema ({e S~tvicioSelectiV0 ilustra una or-
ganizacioo. muy federadcl. qu~ A~reposl ~ el ditlero como nexo derelaclones
intergubernamentales. Se .,tr.ta.de .un pequeo ~$~id~ de londos federa-
les'(aproxtmadatMnte f)Qmillona dtdlares. 'en 1968.); pero nadie puede
negar que esta organizacin hbrida entre los gobiernos federal, estatales y lo-
cales, tiene un efecto penetrante sobre sus clientes.
Otro tipo de hbrido administrativo es la comisin presidencial nombrada
para investigar una crisis particular (6). Entre los ejemplos, podemos in-
cluir a la "Comisin Warren", designada para investigar el asesinato del
Presidente [ohn F. Kennedy, y la "Comisin Kerner", nombrada para inves-
tigar los motines urbanos que tuvieron lugar en el verano de 1967. Se trata
de hbridos, en el sentido de que incluyen a representantes de numerosos sec-
tores del gobierno y de las actividades privadas. La Comisin W arren estaba
dirigida por el magistrado principal del Tribunal Supremo de los Estados
Unidos, y la Comisin Kerner, por el gobernador del Estado de Illinois. Por
lo comn, las comisiones presidenciales incluyen a miembros del Congreso y
de la administracin federal, funcionarios prominentes de los gobiernos esta-
tales o locales y ciudadanos privados distinguidos. Cada una de ellas cuenta
con un personal encargado de las tareas de interrogar a los testigos, tomar
declaraciones y compilar los informes provisionales y finales. Al' menos duran-
te el breve tiempo de su existencia, una comisin puede representar una in-
versin considerable de recursos humanos. En tanto que la crisis que motiv
que se creara la comisin tenga suficiente inters para gran nmero de per-
sonas, los informes de dicha comisin sern "importantes". En el caso de la
Comisin W arren, su importancia pareca reposar en la publicidad dada a las
explicaciones alternativas del asesinato del presidente y a la legitimizacin de
la explicacin de que "Oswald era el nico asesino". En el caso de la Comi-
sin Kerner, uno de los resultados importantes fue la creacin, en varios Es-
tados y en diversas localidades, de "pequeas comisiones Kemer", que reci-
bieron como misin el discernir la importancia local del informe principal, lle-
vando a cabo una investigacin y presentando ciertas recomendaciones. Tales
comisiones se encargan parcialmente de la reunin de informes y de las funcio-
nes generadoras de proposiciones de otras unidades en la organizacin admi-
nistrativa. Carecen de permanencia o responsabilidad en la aplicacin de un
programa, pero tienen prestigio e importancia nacional. Estos atributos pue-
den justificar la creacin de unidades especiales que se encuentren parcial-
mente fuera de los lmites de las dependencias establecidas.
Todas y cada una de las unidades descritas anteriormente existen dentro
-o en los lmites- de la organizacin administrativa del gobierno nacional.
(16) Sobre el Sistema de Servicio Selectivo. vase. de James W. Davs, Jr. y Ken-
neth M. Dolbeare, Little Groups 01 Neighbors: The Seledive Service Sgstem (Chicago:
Markham. 1968). Algunos observadores objetarn la designacin de esta Comisin Asesora
como "hfbrjdo administrativo" y pretender que tanto ella como otros cuerpos sImlIarea
pueden dadflcane. caD mayor propiedad, en el medio ambiente del sistema administrativo.
ViaDse los ensayos en TM PteBidential Advi80rg Sgstem (Nueva York: Harper & Row.
1969). de 'I'homu E. Cronin y Sanford O. Greenberg. Vase tambifn lu pginU 195-97.
ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA y UNIDADES DE CONTROL 111
En trminos de sistemas, son componentes del proceso de conversin en el

sistema administrativo del gobierno nacional. Algunas de ellas tienen slo
una leve participacin como miembros de unidades administrativas; esto es
particularmente cierto en las empresas que reciben ayuda federal. los contra-
tistas del gobierno y los hbridos administrativos. Sin embargo, el eslabn
entre todas ellas es la semejanza de sus tareas con las de los departamentos
del gabinete y las oficinas independientes; desempean trabajos complemen-
tarios importantes o, en otros casos, idnticos a los de los departamentos; pero
basndose en acuerdos peculiares de organizacin.
UNIDADES DE CONTROL ADMINISTRATIVO EN EL

GOBIERNO NACIONAL
Veamos ahora, en el medio ambiente del sistema administrativo, a nu-

merosos participantes que tienen bajo su responsabilidad las unidades de con-
trol en el proceso de conversin. Las tres ramas constitucionales del gobierno
federal. adems de una institucin adicional que no encaja en ninguna de
ellas, contribuyen a controlar la administracin.
Unidades ejecutivas para el control administrativo.
La Oficina Ejecutiva del presidente incluye los mecanismos de control

de la rama ejecutiva, adems de una unidad administrativa ocasional. COmO la
OEO, cuyos rasgos caractersticos como institucin innovadora y poltcamen-
te sensible parecen requerir protecciones especiales. aseguradas mediante su
proximidad al presidente. La Oficina Ejecutiva surgi debido a ciertas reco-
mendaciones del Comit de Direccin Administrativa del Presidente Fran-
klin Roosevelt. De acuerdo con ese comit, el presidente necesitaba recibir
ayuda para administrar el conjunto, cada vez mayor, de departamentos y of-
cinas independientes, que surgieron durante la Depresin. Sin embargo, para
1968, la Oficina Ejecutiva misma se haba desarrollado, hasta comprender
nueve unidades, con erogaciones totales de 32 millones de dlares, aproxi-
madamente (17). Las unidades de la Oficina Ejecutiva que figuran de ma-
nera ms destacada como organismos de control administrativo, son: la Ofi-
cina de la Casa Blanca, la Oficina de Presupuestos, y el Consejo de Aseso-
res Econmicos. Hay otras unidades que tienen responsabilidades de nfor-
macn, asesoramiento y coordinacin, para una gama muy amplia de activi-
dades. Comprenden el Consejo de Seguridad Nacional. la Agencia Central
de Inteligencia, el Consejo Nacional de Aeronllutica y el Espacio, la Oficina
(17) En esta cifra no se incluyen loa servidos y loe fondos de COllCesiones erogados
por la Ofic:tna de Oportunidades B<:on6micas y los fOlldoa secretos de la Agencia Central
de Inteligencia.
de Planeacn de Emergencia, la Oficina de Ciencias y Tecnologa y la

Oficina de Representacin Especial para Negociaciones Comerciales.
Oficina de la Casa Blanca.

Esta oficina incluye a los ayudantes ms ntimos del presidente: los se-
cretarios de prensa y asignaciones para el presidente y su esposa; el mdico
personal del presidente, y otros miembros de su personal de estado mayor, Lo
que es ms importante desde el punto de vista normativo es que la Oficina de
la Casa Blanca incluye a varios individuos clave, cuyos ttulos formales no
revelan sus actividades (por ejemplo, ayudante especial, asesor legislativo.
asesor especial, consejero especial o ayudante administrativo), pero cuyos de..
beres incluyen la redaccin de leyes y discursos, las negociaciones con los
legisladores, las dependencias administrativas, las empresas de negocios o los
gobiernos extranjeros. Las responsabilidades de esos ayudantes no se pres-
criben en ningn documento formal. La Oficina de la Casa Blanca es un me-
canismo flexible, que permite que el presidente nombre a individuos de su
confianza, para que desempeen tareas importantes de reunin de informes,
formulacin de normas, o negociaciones. Antes de que se estableciera la Ofi..
cina de la Casa Blanca, los presidentes se vean obligados a pasarse sin al-
gunos de esos servicios o a emplear a ciudadanos privados (con frecuencia
sin compensaciones) como portavoces extraoficiales. Los ciudadanos privados
(o los empleados del gobierno ocupados en otros puestos) asesoran todava
al presidente y desempean para l otros servicios. No obstante, las oportu..
nidades proporcionadas por la Oficina de la Casa Blanca pueden haber hecho
que se reduzca la necesidad de auxiliares que tiene el presidente.
Oficina de Presupuestos.
La Oficina de Presupuestos (BOB) es la unidad ejecutiva que tiene el
conjunto ms amplio de poderes sobre el sistema administrativo. Su poder
principal es financiero, pero goza tambin de poderes sobre el fondo de los
programas departamentales que refuerzan su participacin financiera. Durante
el ciclo del presupuesto anual, la BOB tamiza las solicitudes administrativas,
antes de transmitrselas al Congreso. En efecto, el Congreso slo toma en
consideracin las recomendaciones de la BOB. Las reglas de procedimientos
prohiben que cualquier administrador haga una solicitud financiera al Con..
greso, sin que haya pasado antes por la BOB. No est prohibido que el Con..
greso conceda ms fondos a una unidad que lo que haya solicitado para ella
la BOB, de modo que, a veces, el presupuesto de un administrador resulta
mayor despus de la decisin tomada por el Congreso. En este caso, la Ofi..
cina de Presupuestos dispone de otra arma: controla la asignacin de fondos
del Tesoro a las 'dependencias. de modo que est en condiciones ele itp,pedir
que una de ellas pueda erogar fondos que excedan el nivel recomendado aa..
teriormente por la Oficina. La BOB puede utilizar este mismo control sobre
las asignaciones, a fin de que las erogaciones se mantengan por debajo del
nivel recomendado por ella misma. La Oficina ha utilizado su autoridad cuando
las condiciones econmicas han indicado la conveniencia de reducir los gastos o
cuando un cambio de normas o demandas ha hecho que determinados pro-
gramas parezcan ser menos urgentes.
Aparte de la cuestin financiera, la Oficina de Presupuestos tiene deter-
minados controles sobre la autoridad estatutaria de cada departamento. Antes
de que cualquier administrador pueda cursar formalmente una solicitud de
nueva legislacin o, incluso, responder formalmente a una encuesta del Con-
greso sobre la materia, deber hacer pasar sus comunicaciones por la Secre-
taria de Referencia Legislativa de la Oficina de Presupuestos. Esta unidad
hace circular las comunicaciones propuestas a otras dependencias cuyos pro~
gramas puedan verse afectados por ellas. A continuacin, reune las opiniones
y define las implicaciones de la proposicin en el "programa" del presidente".
Sin una evaluacin favorable de la Oficina de Presupuestos, una dependen-
cia del gobierno no puede respaldar formalmente una medida que est siendo
tomada en consideracin en el Congreso. La Oficina de Presupuestos no pue-
de impedir que el Congreso conceda a determinados departamentos poderes
que la Oficina no haya aprobado inicialmente. No obstante, sta tiene la opor-
tunidad de actuar nuevamente, despus de la intervencin del Congreso.
Mientras determinada disposicin est a la espera de la decisin presidencial.
la Oficina la hace circular entre las dependencias principales, rene sus op-
niones y, luego. prepara una recomendacin para el veto o la aprobacin por
parte del presidente mismo.
Junto con estos poderes formales, la Oficina de Presupuestos se ha ga~
nado la reputacin de ser inviolable para los miembros del Congreso y los
grupos de intereses. Los congresistas respetan los esfuerzos que hace la Ofi-
cina, como revisora y transmisora de las peticiones presupuestaras de las
dependencias. dudan en imponer sus propios deseos a la Oficina, para evitar
la creacin de un precedente que otros pudieran seguir. Los grupqs de ntere-
ses no han logrado ser tomados en consideracin con simpata por la Ofici-
na. y las reglas del juego les asignan una categora de "extraos". Una ma-
nifestacin del aislamiento poltico de la Oficina de Presupuestos es la natu-
raleza obscura de sus procedimientos de toma de decisiones. La Oficina no ha
permitdo que nadie del exterior estudie stos. A pesar de su importancia evi-
dente en el proceso normativo. los especialistas en ciencias polticas han apren-
dido muy poco sobre sus actividades (l8).
(18) Sise desean excepciones importantes. vase. de }tunes W. Devs, [r y RandalI

B. Rpley, "The Bureau of the Budget and Executive Branch Agencies: Notes on their
Interaction".loutna1;.otPolitic.s.29 (noviembre de l96H.7-t9..69. adems de otros textos
citados en ese articulo.
Consejo de Asesores Econmicos.
El Consejo de Asesores Econmicos (CEA) consta de tres economistas

profesionales, ms un cuerpo de ayudantes superiores. Los tres profesionales
son designados por el presidente, con el consentimiento del Senado. El CEA
tuvo su origen en la Ley del Empleo de 1946, y es uno de los instrumentos
establecidos por sta para dar al gobierno federal la responsabilidad de su-
pervisar -esperando que pueda controlarla-s- la economa de la nacin (19).
La actividad ms importante del consejo es el Economic Report of the Pre-
sident (Informe Econmico del Presidente), anual que se somete al Con-
greso a principios de cada mes de enero. En ste y otros informes, el Conse--
jero evala el Estado corriente de desarrollo econmico y la estabilidad, la
balanza de pagos y otras cuestiones internacionales: estima cules sern los
efectos probables sobre la economa de ciertas actividades propuestas: y reco-
mienda medidas de correccin para los casos de crisis econmica. El Consejo
no desempea un papel directo en la aplicacin de las normas: no obstante.
su asesoramiento sobre las implicaciones econmicas de las actividades co-
rrientes (o propuestas) afecta las decisiones del presidente y de la Oficina de
Presupuestos y, en esa forma, influye en las actividades de las dependencias
administrativas.
Mecanismos del Congreso para el control administrativo.
Los principales mecanismos de control de la rama legislativa son los

comits de la Cmara y el Senado, adems de una unidad que tiene todas las
caractersticas de una dependencia administrativa, pero que se encuentra den-
tro de la jurisdiccin de la legislatura: la General Accounting Office (Oficina
de Contabilidad General). Los instrumentos que utilizan los comits para con-
trolar a las unidades administrativas incluyen: disposiciones estatutarias, limi-
taciones presupuestarias, recomendaciones formales en Informes de comits.
y sugerencias extraoficiales, hechas por los miembros de estosltimos.
Hay tres tipos de comits que desempean funciones de control con res-
pecto a la administracin: los legislativos, los de asignaciones y los especiales.
En la primera categora se encuentran los comits que toman en consideracin
el fondo de la legislacin relativa a un programa; rigen el alcance y los deta-
lles de las actividades departamentales y, normalmente. revisan las operacio-
nes, al mismo tiempo que toman en cuenta las proposiciones para hacer adi-
ciones o enmiendas a las leyes que autorizan dichas operaciones. Ciertos pro-
gramas son autorizados para un tiempo limitado, de tal modo que los comits
legislativos deben reexaminar a los administradores de manera regular. Los
(19) V&Ie, de WaIter W. Heller, New Dimensions 01 Political Bconomg (Nueva
York: Norton, 1967).
ttulos de la mayora de los comits legislativos indican cules son sus res-
ponsabilidades: v.g, Agricultura. Servicios Armados. Banca y Moneda. Edu-
cacin y Trabajo. Sin embargo, los nombres de los comits no siempre espe-
cfcan las actividades que se encuentran bajo su jurisdiccin. El Comit sobre
Banca y Moneda, por ejemplo. toma en consideracin la legislacin relativa a
la renovacin urbana y de los edificios pblicos (20). El nombre del Comit
de Medios y Arbitrios de la Cmara tiene poca relacin con sus responsabi-
lidades principales: legislacin fiscal y programa de seguridad social (o sea.
seguros de ancianidad, supervivencia. incapacidad y sanidad) ( 21 ) .
Los Comits de Asignaciones tienen las oportunidades ms regulares pa-
ra examinar las actividades administrativas. Una vez al ao, los directores de
las unidades administrativas presentan sus solicitudes para el ao siguiente
y defienden sus peticiones (adems de los resultados logrados en el curso del
ao anterior). ante los subcomits de los Comits de Asignaciones de la C-
mara y el Senado. Son los subcomits los que toman las decisiones ms im-
portantes en cuestiones de asignaciones. Las recomendaciones presupuesta-
rias de los subcomits se transmiten, generalmente sin cambios. a la Cmara
o el Senado en pleno, por medio de sus Comits de Asignaciones matri-
ces. (22).
Los subcomits de los Comits de Asignaciones se dividen de acuerdo
con los departamentos cuyos presupuestos revisan; algunos de ellos se encar-
gan de la revisin de los presupuestos de ms de un departamento. Los Co-
mits de Asignaciones conceden privilegios de antigedad a los miembros de
sus subcomits. de tal modo que los miembros individuales pueden permane-
cer en su subcomit de un ao a otro y acumular informes sobre los progra-
mas de las dependencias. Los ttulos de los subcomits indican cules son
sus responsabilidades:
Departamento de Agricultura y Dependencias Conexas

Departamento de la Defensa
Distrito de Columbia
Operaciones en el Extranjero
Oficinas independientes
Departamento del Interior y Dependencias Conexas
(20) Puede hallarse un enlace entre el nombre del comit y la substanda de la vi-
vienda y la renovadn urbana en los Ingredientes que se encuentran en gran parte de esta
legislacin sobre dJaposiciones de financiamiento. el papel de las instituciones de prstamo
y las garantias sobre prstamo que proporciona el gobierno federal.
(21) El enlace eDtre los impuestos y la legislacin de seguridad social se encuentra
en las diaposlcione. para el financiamiento del programa de seguridad social: un impuesto
espedal sobre nc5minas.
(22) Vase, cleRic:hard P. Penno. The Power 01 the Purse: AppropriBtlons Politk.
in Congren (Bostea: Little. Brown. 1 9 6 6 ) . '
Departamentos de Sanidad y Trabajo, Educacin y Beneficencia y

Dependencias Conexas
Legislativo
Construcciones Militares
Obras Pblicas
Departamentos de Estado, Justicia, y Comercio, el Cuerpo [udcal,
y las Dependencias Conexas
Departamento de Tesoro, Oficina de Correos y Oficina Ejecutiva
La estructura de comits del Congreso no es esttica. Vara a medida

que sus miembros perciben nuevos desarrollos que requieren su atencin. A
veces, el Congreso establece comits especiales, con el fin de investigar a
ciertas instituciones o sucesos. Un ejemplo clsico fue el del comit que in-
vestq el ataque japons a Pearl Harbor. Los voluminosos informes y las
conclusiones del comit se citan como justificaciones de las normas de "pre-
paracin" seguidas por los militares en perodos posteriores; y los informes
tienen un efecto directo sobre las carreras de determinados oficiales ndv-
duales.
La General Accounting Office (GAO) (Oficina de Contabilidad Gene-
ral) es la principal unidad auditora del gobierno federal. Aunque el funcio-
nario principal de la GAO (el contralor general) es nombrado por el pre-
sidente, su perodo de servicio (15 aos) le garantiza una independencia
considerable de la rama ejecutiva. Los informes de la GAO se someten a los
funcionarios que presiden la Cmara y el Senado, y la GAO es formalmente
responsable ante esas instituciones.
Debido al papel que desempean las erogaciones en la administracin.
la GAO constituye una posicin crucial para realzar el control de la orqan-
zacn administrativa por parte de la legislatura. Tiene responsabilidad au-
ditora, tanto sobre el total de gastos del gobierno federal como sobre las ero-
gaciones de fondos federales por las dependencias estatales y locales que
reciben concesiones o prstamos. Se trata de una tarea enorme y la GAO
la ha simplificado, permitiendo que las dependencias operativas hagan audi-
toras sobre sus propias erogaciones. de acuerdo con procedimientos aproba-
dos. La GAO se reserva el derecho de desaprobar el pago. por parte del Te-
soro. de las erogaciones que no se encuentren cubiertas por las disposiciones
de las Leyes de Asignaciones. Adems, la GAO realiza estudios extensos
-ya sea por propia iniciativa o a solicitud del Congreso- de los proced-
mientos administrativos. Cuando descubre que esas prcticas son ineficientes,
ineficaces o poco econmicas (pero no necesariamente ilegales), presenta un
informe al Congreso y propone reformas.
Mecanismos judiciales para el control administrativo.

Los mecanismos de control del cuerpo judicial difieren de los de la rama
legislativa y la ejecutiva, en su pasividad relativa. El cuerpo judicial federal
no busca en el exterior los ejemplos de comportamiento administrativo que
desea estimular o suprimir. Esto no quiere decir que los tribunales sean aso-
ciados dbiles o que no ejerzan una seleccin sobre su participacin en el con-
trol administrativo. Sin embargo. la naturaleza misma del cuerpo judicial fe-
deral hace que espere que cualquier caso sea llevado ante los tribunales por
cualquier parte que se considere perjudicada por una decisin administrativa.
A continuacin, segn las circunstancias, el fallo del tribunal puede cons-
tituir una decisin aislada y slo pertinente para un caso, o tratarse de un
juicio que crea precedentes y que rige las acciones administrativas en muchos
casos similares.
Las unidades bsicas en el sistema de tribunales federales son los ochen-
ta y nueve Tribunales Federales de Distrito. Su jurisdiccin cubre la mayora
de los problemas planteados por los administradores. Hay por lo menos un
tribunal de distrito en cada Estado y otro en el Distrito de Columbia. Los
ciudadanos presentan sus casos ante el Tribunal Federal de Distrito si con-
sideran que una accin administrativa federal no va de acuerdo con las leyes,
si sienten que las leyes que respaldan los actos de un administrador son
incompatibles con la Constitucin, o si estn convencidos de que los actos
de un administrador estatal o local no van de acuerdo con las leyes federales
o la Constitucin misma. Hay tambin tribunales especiales, que se ocupan de
ciertos casos limitados y que incluyen: el Tribunal de Reclamaciones, que se
ocupa de las compensaciones por las expropiaciones, de los contratos de cons-
truccin y suministro y de los salarios y requisitos para los empleados del
gobierno; el Tribunal Aduanal, que se ocupa de los casos debidos a las Leyes
Arancelarias, de los acuerdos recprocos de comercio y de otras cuestiones
relativas a los bienes importados; el Tribunal de Aduanas y Apelaciones
de Patentes, que revisa ciertas decisiones del' Tribunal Aduanal; y el Tribu-
nad Militar de Apelaciones, que es el de apelacin final para las Cortes
Marciales. La Oficina Fiscal funciona como organismo independiente en la
rama ejecutiva; pero acta casi en la misma forma que cualquier unidad
judicial. Examina y juzga las controversias que surgen entre los contribu-
yentes y el Comisionado de Ingresos Internos. Las decisiones del Tribunal
Fiscal, lo mismo que las de otros tribunales especializados y los Federales de
Distrito, estn sujetas a la revisin por otras unidades superiores del cuerpo
judicial federal, o sea, los Tribunales de Apelaciones y la Suprema Corte.
Comisin de Servicios Pblicos.

La Comisin de Servicios Pblicos comprende. a tres comisionados y un
personal de extensin, cuyas funciones COl1sisten en. foraular las normas de
personal para los departamentos administrativos. supervisar la aplicacin de

esas normas por stos y prestar ciertos servicios de personal a los departa-
mentos. En muchos gobiernos estatales y locales (yen los gobiernos nacio-
nales de otros pases). las funciones de personal se asignan al jefe del eje-
cutivo. No obstante. en el gobierno nacional de los Estados Unidos. la Co-
misin de Servicios Pblicos surgi debido a una reaccin que se produjo en
el' Siglo XIX en contra de los excesos de los sistemas de despojos. Los refor-
madores de esa poca establecieron el principio de que el control sobre las
normas de personal deba aislarse del jefe del ejecutivo. La Comisin no est
afiliada a la rama ejecutiva, la legislativa ni la judicial del gobierno. El presi-
dente designa a los comisionados; pero slo dos de los tres pueden ser miem-
bros dd mismo partido poltico; adems, sus plazos de servicio. de seis aos
cada uno, se distribuyen de tal forma que el presidente no pueda designar a
ms de dos de los que ocupan los escaos en un momento dado (excepto por
retiro prematuro o por fallecimiento de uno de los comisionados). Dejaremos
para el Captulo 5 un anlisis .ms amplio de los procedimientos de personal;
sin embargo. en este punto. es apropiado incluir las actividades principales
de la Comisin de Servicios Pblicos y. en esa forma, mostrar el' alcance de
los controles que ejerce sobre las unidades administrativas. Las actividades
principales son:
l. Reclutamiento y examen de los candidatos a ocupar cargos en

los departamentos;
2. Desarrollo de normas que deben utilizar los departamentos
para la seleccin, la clasfcacn, la preparacin. los ascensos,
y los despidos de los empleados;
3. Desarrollo de normas de procedimientos de seguridad para los
empleados. seguros de sanidad y vida, disposiciones relativas
a las vacaciones. y planes de retiro;
4. El desarrollo de programas de incentivos para los empleados.
que deben utilizar los departamentos;
5. Supervisin del empleo. por parte de los departamentos.
de las normas y los procedimientos aprobados por la Comisin;
6. Aplicacin de las disposiciones de las Leyes Hatch. que limitan
las actividades polticas de los empleados del gobierno;
7. Resolucin de las apelaciones de individuos o dependencias
que involucren derechos e intereses de empleados federales. de-
bidas a las leyes. las reglas o las disposiciones administra-
das por la Comisin. y
8. Exmenes y recomendaciones relativas al empleo eficiente que
haga un departamento de su personal.
ORGANIZACIONES ADMINISTRATIVAS DE LOS

GOBIERNOS ESTATALES Y SUS MECANISMOS DE
CONTROL
A grandes rasgos, las organizaciones administrativas de los gobiernos

estatales y sus controles ejecutivos y legislativos se parecen a los del gobier~
no nacional. Cada una de ellas tiene numerosos departamentos que admins-
tran los programas principales del Estado. Las estructuras de la mayora se
parecen a una jerarqua que culmina en la oficina del gobernador. Asimis~
mo, como en el caso del gobierno federal, hay numerosos compromisos con
los principios jerrquicos. Como sucede con la jerarqua federal, esos com-
promisos reflejan las races intelectuales de la contabilidad poltica, la sepa-
racin de poderes, las verificaciones y los balances, as como la competen-
cia profesional y ciertas preocupaciones particulares. pertinentes para cada
programa. Lo que distingue a las estructuras administrativas de los gobier~
nos estatales de las del federal, es la amplitud de sus compromisos. Los crea-
dores de los gobiernos estatales se han mostrado hpersensbles a la nocin
de contabilidad poltica, al principio de separacin de poderes, y al de verf-
cacones y balances. Los resultados se muestran en los niveles ms elevados
de los departamentos administrativos y en los gobernadores y legisladores.
cuyos controles sobre las unidades administrativas son ms dbiles que sus
correspondientes en el gobierno federal.
La separacin de poderes, las verificaciones y los balances, y la conta-
bilidad poltica se realzan. en la mayora de los gobiernos estatales, por medio
de limitaciones severas a la autoridad del jefe del ejecutivo para regir su ad-
ministracin. Esto toma la forma de elecciones directas para los jefes de los
principales departamentos, la seleccin para los de otros departamentos por
medio de juntas o comisiones, sobre las que el gobernador tiene slo un con-
trol parcial, la obligacin del gobernador de compartir los controles presu-
puestarios con individuos que no son directamente responsables ante l. y
restricciones ms severas para su comportamiento que las que pesan sobre el
presidente.
En ms de la mitad de los Estados, hay personas elegidas por separado.
que ocupan los cargos siguientes: procurador general, tesorero, secretario de
Estado, auditor y superintendente-de educacin (,23). Otras asignaciones im-
portantes las hacen las juntas o comisiones (sobre las que el gobernador po~
(23) Esta secd6n sobre unidades administrativas estatales se basa en "1'he Politlcs
of the Executive", de Josepb A. Scblesinger. y "State Legislative Politlca", de Thomas R.
Oye, ambos en Politic:.s in the American States (Boston: Litde, Brown, 1965), de Herbert
Jacob y Kesmetb N. Vbles comp8.: materiales tabulares presenta<Ic en The Book 01 the
Stata, 19M~ (Ocago: Coundl of State Governments. 19M), del Consejo de Gobiernos
Estatales: y ~ for ~ in tire Piltg SI. . (Kuaas Clty, Mo.: Citizens
Caaferalce OD Staee Leglalatora. 1966), de Jobn G. Grumm y Ca1vla W. Oarlc.
see slo un poder limitado de participacin y designacin de miembros). De-

bido a que los gobernadores tienen poco control directo sobre varios directo-
res de departamentos importantes, existe una gran probabilidad de que se
produzcan tensiones y discordias internas en la formulacin de la poltica es.
tataL A veces, las tensiones explotan de manera dramtica. Durante un perio-
do de divisin de partidos entre los republicanos y los demcratas, en las
ramas legislativa y ejecutiva de Wsconsn, el tesorero republicano rehus
satisfacer el salario de un hombre designado por el gobernador demcrata
para una comisin estatal. Debido a que el procurador general republicano se
opuso tambin al gobernador en 10 que respecta a dicha designacin, el "jefe
del ejecutivo" haba obtenido asesoramiento legal en privado, con el fin de
apresurar su caso en la administracin.
Los poderes presupuestarios de la mayora de los gobernadores son con,
siderablemente inferiores a los del jefe del ejecutivo nacional'; mientras que
el presidente formula el presupuesto de su administracin con la ayuda de
una Oficina de Presupuestos competente y dirigida por un funcionario de.
signado por l mismo, los gobernadores deben compartir la formulacin pre-
supuestaria con personas polticamente independientes. En Florida y Vr-
ginia Occidental el gobernador es presidente de una junta de presupuestos,
en la que figuran el secretario de Estado, el contralor, el tesorero, el procura-
dor generaL el superintendente de educacin pblica y el comisionado de
agricultura, que son cargos de eleccin por separado. En Msisp, Dakota
del Norte y Carolina del Sur, el gobernador es presidente de una junta de
presupuestos que incluye a directores administrativos electos por separado,
adems del presidente de los comits financieros de la legislatura y miembros
de esta ltima, nombrados por los funcionarios presidentes. El gobernador de
Indiana slo tiene una participacin indirecta en la formulacin del pre-
supuesto: la persona que l nombra ocupa su lugar en una junta con legisla.
dores designados por los funcionarios presidentes de la Cmara y el Senado.
En otros trece Estados. el gobernador trabaja con un funcionario principal de
presupuestos que se elige por separado o por la legislatura o la Comisin de
Servicios Pblicos.
Aproximadamente en la mitad de los Estados, el gobernador se enfrenta
a restricciones relativas a su permanencia en el cargo. Diecisiete Estados
prohiben que el gobernador se suceda a s mismo, y otros seis le permiten una
sola reeleccin. Esta barrera puede limitar la experiencia obtenida por el go.
bernador, y restringe su poder para luchar con la legislatura. Cuando resulta
evidente que el plazo de servicio del gobernador en su cargo toca a su fin,
los legisladores individuales pueden sentirse menos inclinados a aceptar sus
formas de persuasin. Un estudio del establecimiento d los. presupuestos del
Estado, en Illnos, resumi los poderes financieros del .gobernador con una
analoga DlUY aguda:
El documento del presupuesto puede compararse con una mon-

taa gigantesca, que se impulsa cada vez ms hacia arriba, debido
a convulsiones geolgicas subterrneas. En la cumbre se encuentra
un hombre solo y ciego, tratando de reducir la altura, quitando
guijarros con una cucharilla para el t. Este hombre es el goberna*
dor (24) ...
Las instituciones que restringen el control del gobernador sobre la ad-

ministracin del Estado se refleja en otras limitaciones sobre los controles de
la legislatura. A las legislaturas estatales les faltan varias de las caracters--
ticas que permiten al Congreso federal supervisar y reglamentar las dspo-
sicones administrativas. Entre ellas figuran poderosos comits, apoyados en
disposiciones de antigedad y unidades de Estado mayor que pueden dedicar
su tiempo completo a las tareas de supervisin administrativa.
En las legislaturas de algunos Estados, los comits se debilitan, debido
a procedimientos que permiten que miembros relativamente nuevos y caren-
tes de experiencia ocupen la presidencia. La falta de sistemas de antigedad
significa que las designaciones de miembros de comits y las presidencias
constituyen una buena presa al comienzo de cada sesin. Un estudio realizado
en 1950 permiti descubrir que el 76 por ciento de los presidentes de comits
en el senado de Alabama, el 50 por ciento en los senados de Maryland y
Kentucky, y el 43 por ciento en Georgia, tenan solamente un plazo previo
de servicio, como experiencia. En las Cmaras bajas de las legislaturas esta-
tales, haba una tendencia todava menor a que los presidentes fueran miem-
bros antiguos. El 50 por ciento de los presidentes en Vermont, el 44 por
ciento en New Hampshre, el 100 por ciento en Alabama, el 83 por ciento en
Kentucky y el 43 por ciento en Montana, Tenes y Nevada, no haban ser-
vido ms que un plazo previo en la Cmara baja (25). Sin disposiciones re-
lativas a la antigedad, es improbable que las legislaturas estatales consigan
que sus miembros lleguen a tener experiencia. Cuando los comits no propor-
cionan continuidad en los cargos, y oportunidades para que sus miembros
aprendan las tareas que deben desempear, tienen grandes probabilidades de
llegar a ser muy dependientes de las recomendaciones de los organismos
administrativos.
La falta de disposiciones viables de antigedad en las legislaturas esta-
tales, refleja la naturaleza poco atractiva de dichas legislaturas y la gran
movilidad de sus miembros, as como la ausencia de esfuerzos para consti-
tuir instituciones legislativas poderosas. El prestigio, los salarios y los requi-
(24) Thomas J. Anton, The Politics Q[ State Bxpenditure in Illiflois (Urbana: Unl-
versity of IlIinois PreSll,l966), p. 146.
(25) G. Theodore MitU,State and toeal GOl1ernment: Politkl antI Processes (Nueva
York:Scrilmer, 1geO), ?' 29.
sitos para los legisladores estatales son considerablemente inferiores a los

correspondientes a los congresistas federales y, por ende, no es raro que haya
un ndice de movilidad en los cargos de un 40 por ciento (en su mayora vo~
luntaria). La mitad de los Estados pagan a sus legisladores menos de 4,000
dlares al ao, y nueve de ellos, menos de 2,000. Las asignaciones para gas~
tos y para personal de secretaria y profesional de los legisladores son tam-
bin inapropiadas. A veces incluso carecen de oficina y de secretaria propia.
Pocos Estados proporcionan a sus legisladores algo que pueda equipararse a
la experiencia que se encuentra a disposicin de los congresistas de los Es-
tados Unidos, en forma de personal superior de comits o mediante la Gene~
ral Accounting Offce.
Las legislaturas estatales se encuentran limitadas, todava ms, por la
cantidad de tiempo que se les permite reunirse, y por la naturaleza de las deci-
siones que tienen derecho a tomar. Slo nueve de las cincuenta legislaturas
estatales pueden permanecer en sesin durante cuatro meses cada ao, sin re~
currir a los procedimientos necesarios de convocacin de una sesin extraer..
dinaria. Por el contrario, el Congreso no se enfrenta a ninguna limitacin re-
lativa a la duracin de sus sesiones, aparte de la resistencia de sus propios
miembros. Con excepcin de los aos de elecciones, las sesiones recientes del
Congreso han durado casi todo el ao. Al ocuparse de las normas presupues..
taras muchas legislaturas estatales se enfrentan a requisitos difciles, que
no se le presentan al Congreso. Mientras que este ltimo puede tomar acuer-
dos sobre erogaciones, por separado y sin preocuparse de los ingresos (cu..
briendo el dficit gracias al poder de emprstito del gobierno federal), las
constituciones de varios Estados requieren que los gastos no sobrepasen a los
ingresos previstos. En algunos Estados, prevalecen tambin restricciones adi..
cionales. Las legislaturas de Maryland y Virginia Occidental pueden reducir
los fondos que recomienda el gobernador para cualquier dependencia: pero
slo pueden incrementar los recomendados para la legislatura o (en Virgi..
na Occidental) el cuerpo judicial. En Nebraska, una mayora simple puede
ser suficiente para reducir las cantidades recomendadas por el gobernador:
pero es necesario un voto de las tres quintas partes para poder aumentarlas.
En Rhode Island, todos los aumentos votados por encima de las recomen ..
daciones del gobernador deben cubrirse por medio de estimaciones de ingre..
sos o excedentes existentes, o bien, mediante el financiamiento adicional, pro-
mulgado al mismo tiempo que el presupuesto.
El gran nmero de sistemas administrativos en los gobiernos estatales
permite el uso de anlisis comparativos, para determinar qu efectos ejercen
entre s los diferentes componentes del sistema administrativo. La literatura
a este respecto es todava limitada, y los descubrimientos disponibles se re..
fieren a slo unos cuantos de los sistemas administrativos. No obstante, hay
ciertos resultados con respecto a los mecanismos de control que puede ejercer
el gobernador sobre las dependencias administrativas y sobre el poder que

stas le conceden en lo que se refiere a las normas del gobierno.
En un estudio del presupuesto estatal se descubri que el control del go~
bernador sobre la designacin de los directores de dependencias. sus propias
posibilidades de continuacin en el cargo, y su poder de veto. tenan cierto
efecto sobre su propia influencia sobre las designaciones. Cuando el gober~
nador tiene poderes importantes de designacin, sus propias recomendaciones
presupuestarias reciben mayor apoyo de la legislatura que en los lugares en
los que muchas dependencias estn dirigidas por ejecutivos elegidos por se-
parado. La autoridad de designacin del gobernador parece darle cierto gra~
do de control sobre las demandas de las dependencias y sobre sus tcticas
en la legislatura. Cuando una dependencia est dirigida por un individuo
partidario del gobernador. carecer de una base separada de poder poltico.
y parece que ser menos capaz de obtener fondos por encima de los previstos
en el presupuesto del gobernador. La posibilidad de que el gobernador pro-
longe su mandato. fortalece su posicin frente a las dependencias admnstra-
tivas y la legislatura. Cuando no haya obstculos en la constitucin o en
las leyes estatales. que le impidan sucederse a s mismo en el cargo. ofrece la
posibilidad de permanecer en l durante bastante tiempo. como dispensador
de patrocinios y formulador de normas. En esas condiciones. es ms proba-
ble que su presupuesto sea aprobado en la legislatura. sin reducciones ni adi~
ciones importantes. El poder de veto del gobernador parece ayudarle a tratar
directamente las peticiones hechas por las dependencias. Cuando ese poder es
fuerte (o sea. cuando puede vetar ciertos renglones individuales en un pre-
supuesto y cuando sea precisa una gran mayora de la legislatura para que
pueda oponerse a sus decisiones). el gobernador es ms capaz de controlar
las peticiones de ampliacin presupuestaria de las dependencias (26). La sm-
ple existencia de poderes fuertes de veto puede servir de advertencia a las
dependencias agresivas. de que la resistencia a los deseos del gobernador
puede no evitarles verse sometidas a un control eventual.
ORGANIZACIONES ADMINISTRATIVAS DE LOS

GOBIERNOS LOCALES Y SUS MECANISMOS DE CONTROL
Los gobiernos locales presentan en sus sistemas administrativos una d-

versidad todava mayor que los gobiernos estatales. En parte. esto refleja el
gran nmero de gobiernos locales. la diversidad de sus caractersticas eco-
nmicas y sociales y la variedad de sus responsabilidades legales. En 1966,
haba, aproximadamente, 81.000 gobiernos locales en los Estados Unidos. y
casi 3,200 municipalidades con poblaciones que sobrepasaban los 5,000 hab-
(26) Ita Sharklmlky, "Agency Requests. Gubematclrial Support. aDd Budget Suceess
in State Legislatures", American Politial ScIetK:e R.",..,. 62 (dIdImbte de 1968). 1~31.
tantes (27). La diversidad de las estructuras de los sistemas administrativos

locales refleja tambin la influencia de las diversas races intelectuales de la es-
tructura administrativa, que describimos previamente. El portavoz de cada una
de esas races expresa sus deseos con respecto a las organizaciones adminis-
trativas locales. Los conflictos en cuanto a las polticas locales, as como las
nociones relativas a la organizacin apropiada. dan forma a las estructuras
administrativas. Asimismo. se aplican los requisitos de las leyes y las constitu-
ciones estatales. que hacen que determinadas opciones se encuentren a
disposicin de los gobiernos locales dentro del Estado, y eliminen otras, impi-
diendo que sean siquiera tomadas en consideracin. En el Captulo 9 (pgi-
nas 284-289), analizamos diversas variedades de unidades administrativas que
proporcionan servicios dentro de las zonas metropolitanas. Aqu nos limita-
remos a prestar atencin a varias categoras importantes de formas ejecutivas
y legislativas, dentro de los gobiernos municipales. Son interesantes para no-
sotros, por los tipos de controles que ejercen sobre los administradores lo-
cales.
La Iorma de gobierno municipal que tiene mayor semejanza con los go-
biernos federal y estatales incluye a un simple ejecutivo electo, y a una leqs,
latura tambin elegida. Entre esas ciudades, en las que hay un alcalde y un
concejo, existe una gran variedad de poderes asignados al ejecutivo y a la
legislatura. Sin embargo, el cuerpo ejecutivo y el legislativo comparten, en
general, el control sobre la administracin local. Normalmente, los directores
de los departamentos son nombrados por el alcalde o por las comisiones de-
signadas por el presidente municipal. Este ltimo reune, por lo general. las
peticiones presupuestarias de los departamentos y presenta al concejo sus
propias recomendaciones.
Hay dos formas de gobierno local, que son las ms interesantes debido
a sus desviaciones de los modelos establecidos por el gobierno nacional y los
estatales. Se trata del gobierno de concejo-administrador, con un ejecutivo
profesional designado, y de la comisin para el gobierno, en la que un pe-
queo grupo de funcionarios electos desempea funciones tanto ejecutivas
como legislativas. Ninguno de esos modelos se utiliza tanto como el de la
forma alcalde-concejo. Sin embargo, las formas de comisin y de administra-
dor representan en junto cerca del 48 por ciento de las ciudades de ms de
5,000 habitantes (28). De las dos formas, la de concejo-administrador es la
(27) Los gobiernos "municipales" proporcionan servicios gubernamentales generales a

una ciudad, una poblacin o una aldea; se distinguen de los gobiernos locales de "distrito
especial", que slo proporcionan una gama limitada de servicios. definidos generalmente
por su denominacin (v.g.: distritos escolares o de alcantarillados). Los condados son el
otro tipo importante de gobierno local. .
(28) . International CUV Mana;ers Association, Municipal Ye.rbook 1966 (Clcago.
InternatianalCity Managers A.Ilaociation 1966), p. 90.
ms popular. Puede hallarse en cerca del 40 por ciento de las ciudades de ms

de 5.000 habitantes. y con mayor frecuencia en las de 25,000 a 250.000;
en ms de la mitad de las ciudades de esta ltima categora se han designado
administradores de la ciudad. No obstante en la categora de las grandes
ciudades (de ms de 500.000 habitantes). menos del 20 por ciento de ellas
tienen administradores. La complejidad de los problemas sociales y econmi-
cos y la intensidad de las demandas polticas. en las ciudades muy grandes
y heterogneas. pueden requerir que un gobierno permita que las demandas
politizadas se filtren por el ejecutivo o la leqislatura. Sin embargo. los estu-
dios hechos en ciudades clasificadas en la gama media de poblacin. han
permitido descubrir ciertas pequeas diferencias en las composiciones socia-
les y econmicas de las ciudades con o sin administrador (29).
En la mayor parte de las que tienen administrador. el ejecutivo designado
es responsable de la seleccin de los directores de departamentos. la prepa-
racin del presupuesto para someterlo al concejo y la direccin general de
la administracin. Uno de los atractivos del gobierno por mediacin de un
administrador. es la oportunidad que tiene una ciudad de contratar a un eje-
cutivo con preparacin profesional, que est familiarizado con los problemas
tcnicos de los servicios municipales. En determinado momento. se consde-
raba al administrador como neutral en cuestiones de poltica; se limitaba a
"administrar" las normas del concejo. No obstante. en los ltimos aos. se reco-
nace que los actos de preparacin del presupuesto y de seleccin del personal
estn involucrados ntimamente en cuestiones de poltica. En la actualidad
Se acepta, en general, que el administrador se comprometa en poltica. tanto
cuando presenta sus recomendaciones al concejo como cuando ejerce la ds-
crecn que ste ltimo le concede. Los administradores hbiles deben tratar
Con competencia con los polticos del concejo de la ciudad y con los grupos
de ciudadanos que piden con urgencia cambios de normas en la misma.
Mediante ciertas investigaciones, se han descubierto tendencias a que las
ciudades gobernadas por un administrador tengan diferencias con las qober-
nadas por un alcalde, en cuanto a los tipos de normas que se promulgan. Los
grandes grupos de poblacin parecen ejercer menos influencia sobre las deci-
siones normativas cuando la dudad est regida por un administrador. Este
tipo de estructura es neutro. a propsito, ante las demandas especiales de
los partidos polticos o de los diferentes grupos de la poblacin. Por el con-
trario, el gobierno basado en la eleccin directa del jefe del ejecutivo se ca-
racteriza por conceder poder a los grupos que puedan brindarle apoyo en las
elecciones.
Tambin es. ms bajo el "esfuerzo de gastos" (las erogaciones. como
porcentaje de los ingresos personales) en las comunidades regidas por un
(29) Robert L. Lineberry y EdrnUtld 1'. PowJer. "RefonnisJD addPttbltc PoJicles in

American Citles", AtrrftolcstlPoUtical Sciene RevieW, 61 (septiembie ~ 1967). 101~16.
administrador de la ciudad que en las gobernadas por un alcalde electo (30).

Esto se ha interpretado. en el sentido de que las estructuras regidas por un
administrador son las comunidades conservadoras y ordenadas. y que esas
estructuras estn en contra de las erogaciones y los impuestos elevados: sin
embargo. un estudio hecho de las erogaciones de las juntas escolares. permi...
ti decsubrir que los gastos ms elevados corresponden a las comunidades
gobernadas por administradores municipales (31). Resulta tentador el obser...
var cierta relacin entre los gobiernos de administradores de ciudades y el
hincapi normativo en la educacin. No obstante. las diferencias de las tcni...
cas de investigacin limitan las posibilidades de comparacin directa entre
los distintos estudios.
El gobierno de comisin de una ciudad consta de tres a siete comisiona...
dos. cada uno de los cuales es elegido por votacin popular. Uno de ellos
recibe el ttulo de alcalde: pero es raro que sus deberes sean algo ms que
simplemente honorarios. La comisin completa participa en las sesiones de la
legislatura local. y los miembros individuales son, asimismo. directores de los
principales departamentos. Esta forma de gobierno no est muy difundida y
parece tener cada vez menos popularidad. Menos del 8 por ciento de las ciu...
dades de ms de 5.000 habitantes y slo una de las 27 ciudades de ms de
500,000 tienen comisiones de gobierno.
CRECIMIENTO DE LAS UNIDADES ADMINISTRATIVAS

EN EL SIGLO XX
Hemos visto que las estructuras administrativas no son uniformes ni es~

tticas. Reflejan las influencias de cuatro races intelectuales diferentes. as
como tambin las de las peticiones de "consideraciones especiales" que se
hacen con relacin a determinados programas. Ahora. veamos los cambios
bruscos en la naturaleza general de las actividades administrativas. tal y como
se reflejan en los cambios que tienen lugar en sus recursos econmicos. Las
dependencias han aumentado en magnitud y se han creado otras nuevas. en
respuesta a los aumentos de poblacin. a las nuevas demandas de servicios
pblicos y a ciertos fenmenos que han generado una dependencia muy di...
fundda de los servicios del gobierno.
Antes de que podamos evaluar el crecimiento de las unidades adminis...
tratfvas, debemos ponemos de acuerdo con respecto a ciertas reglas de med...
cin. Varios sucesos han influido en el significado de los recursos utilizados
por las dependencias y. por ende. hacen que resulten confusas las inferencias
que podemos hacer. Aqu. medimos los recursos de las unidades admnstrat-
(30) LJneberry y Fowler, Idem.

(31) Tbomas R. Oye, "Govemmental Structure. Urban Environment. and Educatlo-
aal PoJicy", MJdwest JQQrUB1 of Pol1tlcal Sdence, 11 (agasto de 1967), 353-80.
vas con relacin a los gastos del gobierno (32). No podemos pasar por alto
hechos evidentes de que las erogaciones en dlares brutos se incrementan,
e11 parte, debido a que sirven para proveer actividades fijas a una poblacin
cada vez mayor y, en parte, porque la inflacin hace que disminuya el poder
adquisitivo de cada dlar erogado. Al hacer correcciones en los gastos, to-
mando en consideracin los aumentos de poblacin y la inflacin, evitamos
una gran exageracin al evaluar el crecimiento de las burocracias guberna-
mentales. Entre 1932 y 1962, las cifras no corregidas de gastos totales de
los gobiernos federal. estatales y locales, se incrementaron en un 1,240 por
ciento, pasando de 12,400 millones a 176,200 millones de dlares. Sin embar-
go, durante ese mismo perodo, los gastos en dlares constantes (al nivel de
1954) pes cpite, aumentaron slo en un 190 por ciento: de 252.73 a 731.90
TABLA 4-1
Gastos correspondientes a todos los niveles de gobiemos de los Estados Unidos,
1902-1962
Total Funcin comn
Gastos Inter
nos per cpi Como poreea-
ErogacIones per Como ta de funcin tajedelPNB
cAplta, en d1a- porcentaje comD,en d6- (Producto Na-
res constantes delPNB lares constantes cional Bruto)
1962 $ 731.90 31.7% $329.28 14.3%

1955 648.30 25.6 256.48 11.0
1953 701.49 30.1 235.21 10.1
1950 '536.00 24.7 250.55 11.6
1944 1,253.02 52.0 211.47 8.8
1940 341.94 20.3 239.91 14.2
1936 297.09 20.3 233.52 15.9
1932 252.73 21.3 177.18 14.9
1927 11.7 8.2
1922 12.6 8.1
1913 8.0 5.7
1902 6.9 4.6
FUENTE: Oficina del CensO de los Estados Unidos, EstadIstilcas HIstricas
sobre Finanzas y Empleos Gubernamentalel, Ceaso de los GobiernolI de los Es'"
dos Unidos, 1982 (Washington, D. C.i Oficina de Impresin del Gobierno de los
Estados Unidos, 1964), VoL VI, No. 4.
(32) Una proporcin relativamente pequefta de las erogadoDes del gobierno sirVe
para el sostenimiento de las ramas legislativa. ejecntiva y judicial del mIamo. El presupuesto
Pederal para 1969 iDdIcaba ..33 miUonea de dlares de gastiOS de las ramas legislativa y
Judkial y la Ofldaa EJecntlva del PresIdente. El gruao del resto de las erogac:loaea
-183.000 millonea de d6larea-, correspondieron a las UD.Idadea adminiltratlvas.
dlares (33). Tambin podemos distorsionar el crecimiento aparente, al ni-

vel federal. si no tomamos en consideracin el aumento tremendo en la natu-
raleza de las responsabilidades peculiares del gobierno nacional. Si nuestro
objetivo consiste en comprender los factores que afectan los recursos conce-
didos a las dependencias administrativas federales. estatales. o locales, para
los servicios que proporcionan en comn. debemos excluir las erogaciones
federales para la defensa. los asuntos internacionales, la exploracin espacial,
el servicio de correos y los intereses sobre la deuda nacional. Durante el pe-
riodo de 1940~ 1962, los gastos por esas cinco funciones aumentaron del 39 al
73 por ciento del presupuesto federal.
Las cifras que se muestran en las Tablas 4~1, 4~2 4~3, permiten varios
tipos de anlisis. Para poder identificar los cambios en la proporcin de re-
cursos asignados a las unidades administrativas del nivel federal, estatal y
local de gobierno, podemos utilizar el porcentaje de gastos para funciones
comunes del gobierno federal. los estatales y lbs locales. Para identificar los
cambios en la distribucin de recursos a cada uno de los principales servicios in-
ternos. podemos usar los porcentajes erogados para educacin. carreteras. bie-
nestar pblico, sanidad y hospitales. recursos naturales (agricultura, parques,
conservacin y recreaciones), seguridad pblica y gobierno general (el soste-
nimiento de la legislatura, el ejecutivo y el' cuerpo judicial, adems del Inan-
ciamiento de la administracin). Para identificar los cambios en el total de
recursos puestos a disposicin de las unidades administrativas. podemos ut-
lizar los gastos per cpta, en dlares constantes (1954).
En los registros de los recursos administrativos resultan evidentes varios
patrones. En primer lugar, los niveles totales de erogaciones han aumentado
en el curso del periodo de 1902 a 1962; sin embargo, al incremento es mucho
menor, si excluimos las actividades del gobierno federal que tienen relacin
con actividades internacionales y militares. En segundo lugar, los sucesos
desencadenados por la depresin. la guerra y las transformaciones de pos-
guerra. parecen haber provocado esfuerzos extraordinarios y breves o retrasos
considerables en ciertos tipos de actividades. En tercer lugar, cada uno de
esos sucesos distintos tiene un efecto diferente sobre los sistemas administra-
tivos del gobierno federal, los estatales y tos locales.
Las erogaciones totales muestran sus mayores incrementos durante la
Depresin, la Segunda Guerra Mundial y la guerra de Corea (34). No obs-
(33) Esta seccin se basa en The Poltics al Taxing end Spending (Indianapolis:
Bobbs-Merrll, 1969), Captulo V. de Ira Sharkansky.
(3't) Los afias utilizados para marcar el comienzo y el fin de la Depresin, la Segunda
Guerra Mundial y la Guerra de Corea, dependen, hasta derto punto. de los datos disponi-
bles. Se considera que los afl.os de la Depresin van de 1932 a 1940; el periodo de la Se-
gUDda Guerra Mundial (incluyendo la movilizacin de preguerra) es de 19M) a 19H; y la
Guerra de Corea va ele' 1950 a 1953.
o
~
o
:>-
z

:>-
n
TABLA 4-2
o-
z
>
o
Erogaclones de funciones COMunes de todos los goblem os, por porcentajes aslgnados a cada campo principal, ~
19021962 Z
i
...
~
1944 1940 1932 1922 1913 1902 :>-

1962 1958 1950 ...
:<
:>-
15.1% 19.7% 26.6% 28.5% 25.3% 23.1% 00<
Educacin 28.8% 27.4% 29.3% ::
6.5 15.2 20.2 21.6 18.2 15.7 Z
carreteras 13.3 13.7 11.8 6
5.1 2.1 2.5 3.7 :>-
6.5 8.0 9.0 6.2 9.2 ottl
Bienestar pblico
5.8 6.3 9.2 10.5 9.1 10.2 Ul
sanidad y hospitales 10.1 11.4 10.3 tl

ttl
15.4 19.5 5.4 3.7 4.4 22.5
Recursos naturales 16.4 13.8 16.1 n
8.1 O
3.8 4.0 4.3 6.4 4.5 7.3 z...
Seguridad pblica 4.2 4.6
~
5.9 5.1 6.9 7.3 11.1 15.7 o
Gobierno general 2.8 5.1 4.7 t'"
FUENTE: Oficina de Censos de los Estados Unidos, Estadsticas Histricas sobre FInanzas Y Empleos del
Go1llemO, CfD&O de los Gobiernos de los Estados Unidos, 1962 <Washington, D. C.: Oficina de Impresin del Go-
bierno de los Estados Unidos, 1964), Vol. VI, No. 4.
.-
!'JI
'O
tante, las erogaciones en programas internos permanecieron estables o arroja-

ron cierta disminucin real durante los aos de la guerra y aumentaron en la
posguerra. Los mayores aumentos en los gastos, en e! curso de la Depresin,
se produjeron en e! perodo de 1934 a 1936. Los datos que figuran en la Tabla
4~2 indican que gran parte de esos aumentos se debieron al incremento de los
gastos en los recursos naturales y el bienestar pblico. En el curso de esos
aos, se iniciaron o ampliaron programas de ayuda federal para la distribu-
cin de excedentes de artculos de consumo, restauracin de la vida silvestre,
conservacin de suelos, apoyo para e! desarrollo de pastizales, paridad de
precios. asistencia a la ancianidad, apoyo a las familias con nos dependen-
tes, ayuda a los ciegos, y beneficencia infantil.
Durante los aos de guerra, se produjo una disminucin en los recursos
utilizados para actividades internas, sobre todo en los gobernos estatales y
locales. La disminucin se debi a escaseces provocadas por la movilizacin
militar. El potencial humano, los capitales y los materiales se hicieron ms
escasos para fines civiles, cerrndose muchas de las oportunidades que te-
nan las dependencias gubernamentales para proseguir sus actividades en
los mismos niveles previos. El campo interno que mostr incrementos con-
siderables en los recursos, durante las dos guerras, fue e! de! gobierno gene~
ral: su participacin en los gastos totales aument del 5.1 al 5.9 por ciento,
durante 1940~1944, y del 4.7 al 5.1 por ciento, de 1950 a 1953. Esto es nd,
cativo de expansiones en las actividades econmicas de regulacin que acom-
paaron a la movilizacin. Las fuertes disminuciones de tiempo de guerra
de los porcentajes erogados para la beneficencia pblica y la educacin, refle-
jan, en parte, la reduccin en las demandas de esos servicios. Las reducciones
en los pagos de beneficencia se produjeron al aumentar los niveles de empleos
y salarios. Las reducciones en la educacin reflejaron la disminucin del per-
sonal docente y los nqrsos en las instituciones de enseanza, as como tam-
bin, quiz, el sentimiento de que las inversiones en la educacin deberan
esperar hasta el fin de las hostilidades.
Despus de las guerras, la disponibilidad de potencial humano, equipos
de capital y materiales, adems del rezago en las reparaciones y las nuevas
instalaciones necesarias, provocaron aumentos en los gastos y el nivel de
empleos del gobierno. Los Estados y las localidades incrementaron sus tarifas
de imposicin, para poder satisfacer sus necesidades, y el gobierno federal
respondi, aumentando su ayuda financiera. Los impuestos estatales y loca-
les aumentaron del 5.6 al 9.4 por ciento de los ingresos personales, durante
1946~62, y las concesiones federales aumentaron del 5.7 al 12.8 por ciento
de los ingresos estatales y locales. Durante los aos; posteriores a la guerra
se iniciaron nuevos programas federales importantes incluyendo ayudas para
distritos escolares de afectacin federal, educacin d la defensa nacional, y
carreteras nterestatales. La educacin' y las carreteras obtuvieron los mayo-
o::o
o
>-
TABLA 43 z

>-
(')
Gastos de funciones comunes de todos los gobiernos, por porcentajes erogados* por el Gobierno Federal, los
Q.
Z
Estados y las localidades, 19021962 ~
~
zC
1950 19 1940 1932 1922 1913 1902 '"'l
1962 1953 ::o
>-
'"'l
<:
33.8% 32.1% 38.0% 58.0% 41.8% 13.6% 15.2% 10.9% 9.9% >-
Federal -<
30.6 31.7 22.3 16.9 16.7
Estatal 39.4 39.8 37.3 24.3 c:
z
50.5 44.9 33.4 45.4 66.5 69.6 76.8 78.7 El
Local 50.2
o>-
tI1
(J>
FUENTE: Oficina de Censos de los Estados Unidos, Estadisticas Histricas sobre Finanzas y Empleos del
o
tI1
o
Gobierno, Censo de los Gobiemos de los Estados Unidos, 1962 (Washington, D. C.: Oficina de Impresin del Go- O
Z
'"'l
bierno de los Estados Unidos, 1964), Vol. VI, No. 4. ::o
ot-'
*1..08 porcentajes dan un resultado de ms de 100, debido a que las erogaciones intergubernamentales se
cuentan dos veces: una para el nivel de concesin y la otra para el de la erogacin final.
-~
res beneficios durante los aos inmediatamente posteriores a la Segunda

Guerra Mundial; ambos campos duplicaron casi su participacin en las ero-
gaciones totales, en el perodo de 1944 a 1950. En los aos de la dcada de
1960, los nios nacidos en las dcadas de 1940 y 1950 ej ercan presiones en
una gama muy amplia de servicios del gobierno. Tanto ellos como, en la
actualidad, sus descendientes, han requerido actividades muy amplias en los
campos de la educacin primaria, secundaria y superior, los hospitales, las
instituciones correccionales, las instalaciones recreativas y las carreteras.
La Depresin, las guerras y las transformaciones de las posguerras tuvie-
ron diferentes efectos sobre los sistemas administrativos del gobierno federal.
los estatales y los locales. En la Tabla 4-3 se muestra la distribucin de
recursos (erogaciones en funciones internas comunes) entre los tres niveles
de gobierno, en aos escogidos del perodo de 1902 a 1962. Los recursos del
gobierno federal se incrementaron en forma ms notable durante la Depresin y
la Segunda Guerra Mundial. De 1932 a 1944, las erogaciones federales pasa-
ron del 14 al 58 por ciento del total de gastos. Este cambio refleja un buen
nmero de factores, incluyendo el aislamiento relativo del gobierno federal
de la catstrofe econmica, su capacidad para obtener recursos restringidos
durante los perodos de escasez debida a la guerra, y su responsabilidad du-
rante las pocas de guerra de muchos programas internos que tenan un efecto
directo sobre el esfuerzo de guerra. Durante la Depresin, el gobierno federal
no sufri -como los estatales y locales- por la disminucin brusca de la
base de imposicin sobre bienes races. Adems, tena poderes flexibles de
obtencin de prstamos, negados a los funcionarios de la mayora de los go~
biernos estatales y locales, por las constituciones de sus propios Estados. En
comparacin con los estatales y locales, los funcionarios federales deban
estar mejor preparados, filosficamente, para luchar contra la Depresin con
nuevos programas y un aumento en las erogaciones. Durante la Segunda
Guerra Mundial. el gobierno federal invirti en numerosos programas nter-
nos que contribuyeron al esfuerzo blico. Uno de ellos fue el mejoramiento de
puertos y canales. Entre 1940 y 1944, las erogaciones federales en esas ins-
talaciones se incrementaron de 321 millones a 4,500 millones de dlares anua,
les. Desde la Segunda Guerra Mundial. se ha producido un resurgir de las
actividades estatales y locales en el sector interno. Entre 1944 y 1962, la
parte correspondiente al gobierno federal en los gastos de funciones comunes,
disminuy del 58 al 34 por ciento, al mismo tiempo que aumentaban las par-
ticipaciones de los gobiernos estatales y locales.
Durante la Depresin y la Segunda Guerra Mundial, los gobiernos es-
tatales demostraron una mayor estabilidad que los locales, para mantener su
participacin en el total de recursos internos. Esta estabilidad refleja la po-
sidn financiera ms firme de los gobiernos estatales. Al iniciarse la De-
presin, tanto stos como los locales dependan de los impuestos sobre la pro-
ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA "l UNIDDES DE CONTROL i:3)
piedad. Cuando disminuy considerablemente el valor de sta y se redujo
su uso como productor generoso de ingresos gubernamentales. muchos go--
biernos estatales adoptaron otras formas de imposicin. Comenzando por
Missp, 23 Estados adoptaron el impuesto sobre las ventas al menudeo. en
el transcurso de la dcada de 1930. Sin embargo, los gobiernos locales se
encontraron limitados por sus constituciones estatales a la base de la impo-
sicin sobre la propiedad raz, cuyo valor era cada vez menor. Asimismo, los
gobiernos estatales tenan a su disposicin una jurisdiccin fiscal ms amplia
que las localidades. y podan redistribuir los recursos de las zonas "puden-
tes" a las "no pudientes". Adems. los gobiernos estatales se aprovecharon
ms que las localidades de los nuevos programas federales de la dcada de
1930. Durante el perodo de 193,2 a 1940. las ayudas federales recibidas por
los Estados se incrementaron de 267 a 725 millones de dlares. mientras que
las de las ciudades slo aumentaron de 10 a 275 millones de dlares.
En la actualidad. no es posible determinar el efecto total de la guerra
de Vietnam sobre los recursos asignados a diversas unidades federales. esta-
tales y locales: no obstante. parece que este fenmeno se unir a los de la
Depresin, la Segunda Guerra Mundial y la guerra de Corea. en cuanto a
la alteracin de las distribuciones de recursos entre las dependencias admns-
trativas.
RESUMEN
Las unidades que se encuentran en el proceso de conversin no se ajus-

tan a ningn patrn simple. El modelo bsico es el de la jerarqua; pero sta
tiene tantas calificaciones que difcilmente puede considerarse como caracte-
rstica comn. Hay otras tres races intelectuales para la organizacin de un-
dades administrativas. que surgen de conflictos con el modelo jerrquico y
entre ellas mismas: la preocupacin por la contabilidad o la responsabilidad
poltica: la separacin de poderes. verificaciones y balances: y la preocupa-
cin por la competencia profesional. Su influencia se muestra en los numerosos
mecanismos que proporcionan a los legisladores y a los ciudadanos un acce-
so a las decisiones administrativas: en las estructuras que impiden el control
"poltico" de la seleccin de personal: y en los lmites ambiguos entre las
responsabilidades de control del ejecutivo. la legislatura y el poder judicial. La
jerarqua fracasa por razones de ineptitud administrativa. as como tambin,
debido a las nociones de propiedad de organizacin. Las jerarquas no son
sensibles a los complejos valores y motivaciones de los miembros de las or-
ganizaciones. a la probabilidad de que surjan conflictos en las organizaciones.
sobre cuestiones normativas. o a la incapacidad del jefe del ejecutivo para
reunir informes adecuados sobre las metas y los recursos que sean pertinentes
para las decisiones normativas.
134 CONVERSIN DEL SISTEMA AOMINISTRATIV
Las principales unidades de los sistemas administrativos y de sus contra-

lores ejecutivos, legislativos y judiciales, ilustran las diversas teoras y los
muchos estmulos particulares que impulsan a quienes planean las unidades
administrativas. El gobierno nacional incluye numerosos tipos de unidades en
los lmites del proceso de conversin del sistema administrativo, como empre-
sas del gobierno, empresas que reciben ayuda federal. contratistas del g~
berno e hbridos como la Oficina de Oportunidades Econmicas, el Sistema
de Servicio Selectivo y las Comisiones Presidenciales. La Oficina de Opor-
tunidades Econmicas representa una unidad dentro de la "unidad de Esta-
do mayor" del ejecutivo (la Oficina Ejecutiva del presidente), que funciona
como miembro "de lnea" de la administracin, para prestar servicios. El Ss-
tema de Servicio Selectivo indica lo profundamente que es posible mezclar
a una dependencia del gobierno federal con componentes poderosos de los
gobiernos estatales y locales; y las comisiones presidenciales muestran hasta
qu punto puede reunir un jefe del ejecutivo a diversas instituciones guberna~
namentales y privadas, para que se encarguen de una tarea particular, que
tenga un importancia profunda .-pero quiz transitoria-e- para la nacin.
Los mecanismos de control administrativo del gobierno nacional presen-
tan tambin una gran diversidad. Los principales en la rama ejecutiva son
la Oficina de la Casa Blanca, la Oficina de Presupuestos y el Consejo de
Asesores Econmicos. La rama legislativa tiene los comits de investigacin
legislativa, de asignaciones especiales, adems de la General Accounting
Office (Oficina de Contabilidad General). En la rama judicial se encuentra
el sistema de tribunales, de distrito, adems de tribunales especiales para recla-
maciones federales, aduanas, patentes y asuntos militares. La Comisin de Ser-
vicios Pblicos no se encuentra ncluda claramente en ninguna rama del qo-
berno, pero ejerce una gama muy amplia de controles sobre la administracin.
En los gobiernos estatales y locales, hay otras variedades de estructuras
y procedimientos de unidades administrativas y de control, que ilustran, como
en el caso de las unidades federales, las numerosas influencias que se ejercen
sobre quienes establecen .-y contribuyen a desarrollar- cada unidad. No
hay ningn arquitecto central de la administracin pblica de los Estados
Unidos, que trabaje de acuerdo con normas consistentes. El establecimiento
y el cambio de las organizaciones administrativas es un proceso continuo. Has-
ta el punto en que refleja diversas demandas e influencias de clientes reales o
potenciales y de quienes planean las organizaciones, el proceso de establec-
miento de la organizacin es tanto una parte de la poltica como lo son otras
caractersticas del establecimiento de normas.
5 PERSONAL DE LAS DEPENDENCIAS
ADMINISTRATIVAS
Este captulo se enfoca sobre el actor elemental del sistema administra-

tivo: el mismo administrador. Al analizar al administrador. examinamos lo que
aporta a su trabajo. incluyendo sus antecedentes sociales. su preparacin y
sus valores. actitudes, creencias y habilidades. Estudiamos tambin las tcn-
cas usadas en las dependencias administrativas para seleccionar a su perso-
nal y enfrentarse a las tareas de preparacin, ascensos y despidos. Otro an-
lisis de este captulo es el de una cuestin de personal que ha llegado a ser
una controversia importante, sobre todo en los foros polticos locales: el papel
de negociacin de los contratos colectivos en la administracin pblica.
No todas las dependencias utilizan procedimientos complejos de perso-
nal; algunas han preparado programas para identificar los rasgos que desean
que tengan los miembros de su personal y buscan esas caractersticas en el
mercado de empleos. Entre los empleados de que disponen algunas depen-
dencias seleccionan a ciertas personas, para que reciban una mayor prepara-
cin o ascenderlas a puestos de direccin. y a otras, para reasignarlas o des-
pedirlas. Ni aun las dependencias ms evolucionadas pueden encontrar todo
el personal preparado que desean. ni contratar a las personas disponibles o
utilizar sus capacidades de la manera ms eficiente. Los miembros del perso-
nal administrativo se seleccionan slo en parte de acuerdo con requisitos bien
fundados. Hasta cierto punto. las dependencias administrativas no pueden
controlar las capacidades, lbs valores y las acttudes que reunen sus emplea-
dos.
i36 ONVERSl6N DEL SISTMA AOMINISTRATIV
RECLUTAMIENTO, SELECCION y ADIESTRAMIENTO DE

FORMULADORES DE NORMAS PARA DEPENDENCIAS
ADMINISTRATIVAS
Algunas de las cuestiones ms discutibles en las organizaciones admins-

trativas se refieren a los mtodos utilizados para seleccionar administradores.
El Presidente Andrew Jackson fue el primero que elev las normas de per-
sonal a la categora de cuestin primordial de reforma. Sus propias normas -so~
bre todo las adoptadas por otros jefes posteriores del ejecutivo- se convirtieron
en blanco de los reformadores de generaciones ulteriores. Algunos de stos .
se han preocupado de las normas de personal por ellas mismas, sin tomar en
consideracin su influencia sobre otras caractersticas del sistema adminis-
trativo. Otros han supuesto que la naturaleza del personal -y los sistemas
utilizados para seleccionarlo- influye en la de los servicios proporcionados
por los departamentos del gobierno. Jackson mismo trat de cambiar la subs-
tancia misma de los programas gubernamentales, modificando los proced-
mientos empleados para seleccionar a los administradores. Deseaba un per-
sonal que fuera responsable ante el jefe elegido del ejecutivo y que le per-
mitiera transformar los mandatos del pblico en programas del gobierno. A
pesar de la reaccin en contra de los excesos de las tcnicas "jacksonanas"
de personal. muchos reformadores contemporneos han "vuelto" a creer que
el jefe del ejecutivo debe ejercer control sobre sus subordinados. Sin embargo,
hay diferencias importantes entre las proposiciones de Andrew Jackson y
las de los reformadores actuales. Mientras que Jackson -y todava ms, al-
gunos de sus partidarios- trat de obtener un control poltico sobre todo el
cuerpo administrativo, los reformadores modernos conceden las protecciones
del sistema de mritos para la mayora de los empleados del gobierno; no
obstante, hacen hincapi en el control ejecutivo de los administradores que
ocupan posiciones normadoras muy elevadas. El ejecutivo tendra un equipo
integrado de establecimiento de normas, cada uno de cuyos miembros sera
designado de acuerdo con su buena disposicin para aceptar la direccin del
jefe del ejecutivo. Asimismo, los reformadores modernos consideran la tarea de
direccin del personal como ms compleja de lo que lo era en la poca de Iack-
son. No se trata simplemente de dar al jefe del ejecutivo el poder de contratar o
despedir a miembros del personal, sino tambin, de la necesidad de prever
las necesidades del personal, competir con la empresa privada para ebtener
empleados con determinadas capacidades, adiestrar a nuevos empleados, pro-
porcionar compensaciones suficientes, y asignar al personal a los puestos
en que cada miembro pueda contribuir mejor al progreso del sistema admns-
trativo. En un estudio publicarlo por la Brookings Institution se indicaron
varios componentes que deben incluirse en un programa eficiente de personal
para puestos de nivel elevado:
PERSONAL DE LAS bEPENDENCIS AbMINISTRATIVAS 137
1. Analizar las necesidades futuras de personal superior y evaluar

las perspectivas para satisfacerlas.
2. Competir con xito con otros patronos para obtener personal su-
perior.
3. Efectuar evaluaciones sistemticas, fidedignas y vlidas del ren-
dimiento y el potencial de los empleados, como base para el
desarrollo y los ascensos.
4. Desarrollar y preparar a un nmero suficiente de empleados su-
periores, para que ocupen la mayora de los cargos de nivel ele-
vado: empleados cuyas competencias profesionales sean exce-
lentes y estn al da y cuyas perspectivas sean amplias y ma-
duras.
5. Seleccionar a los mejores candidatos, tomando en consideracin
una zona razonablemente amplia, para ascensos o designaciones
para ocupar puestos ms elevados, en relacin a las necesidades
particulares de cada empleo.
6. Proporcionar aumentos de las compensaciones a un ritmo que
vaya de acuerdo con el desarrollo profesional de cada empleado
y con los ndices de aumentos que ofrezcan los patronos de la
competencia.
7. Proporcionar flexibilidad en las designaciones, para satisfacer
las necesidades del programa y, asimismo, modificar las condi-
ciones para cada empleado.
8. Compensar por sus servicios al personal con un valor justo, de
acuerdo con el Estado del mercado.
9. Conservar y utilizar lo mejor posible a los empleados que ha-
gan contribuciones valiosas para alcanzar las metas de la organi-
zacin.
10. Proporcionar alicientes a los miembros del personal para que
efecten un buen esfuerzo de cooperacin.
11. Asignar a los empleados que tengan un rendimiento inferior
a la media, puestos en los que puedan trabajar con eficiencia,
o despedirlos (1).
(1) David T. Stanley, The Higher Civil Service (Washington. D. C.: Brookings
Insttuton, 1964). p. 7-8. Copyright (C) 1964 by Brookings Institution. La categoria "GS"
de un puesto se refiere a su nivel en la clasificacin del General Schedule (Escalafn Gene-
ral). Cuanto ms alta sea la clasificacin de un puesto. tanto mayores son su categora, su
"importancia" y su salario. El significado especfico del trmino de "administrador de alto
nivel" vara con los estudios que proporcionaron la informacin empleada en este capitulo.
W. Lloyd Wamer. et el., The American Federal Bxecutive (New Haven, Conn.: Yale
University Press, 1963), examina a los administradores federales de los niveles GS 14 y
superiores. David T. Stanley. The Higher Civil Seeoice, estudia los nivles GS 15 a GS 18.
1.~8 CONVERSIN DEL SIST~MA ADMINISTRATIVO
Cualquier evaluacin de los procedimientos de personal que utilicen las

dependencias administrativas se ver complicada por las diferencias entre
los empleados de carrera y los designados polticamente. Ambas categoras
incluyen a personas que se encuentran en los niveles ms elevados de las
unidades administrativas y que tienen responsabilidades en el establecimien-
to de normas; no obstante, los dos grupos tienen diferencias en cuanto a su
afiliacin evidente a partidos polticos y a sus participaciones en las campa-
as electorales, as como tambin en las protecciones de que gozan en sus
cargos. El control de los empleados designados polticamente se confa, gene~
ralmente, a ejecutivos de eleccin popular, mientras que el control del ser-
vicio de carrera corresponde, por lo comn, a una institucin a salvo de par-
tidarismos o es compartido por sta. Las metas del estudio Brookngs son
apropiadas tanto para los puestos de carrera como para los polticos; pero
varan sus aplicaciones detalladas. Los procedimientos empleados para los
ascensos y la conservacin de los empleados pueden incluir o excluir crite-
rios partidistas.
PROCEDIMIENTOS DE PERSONAL "NO POLlTICO" EN

LA ADMINISTRACION NACIONAL
La Comisin de Servicios Pblicos de los Estados Unidos es la unidad

central de personal de la organizacin administrativa del gobierno nacional
(2) (sus actividades se resumen en el Captulo 4, pginas 117 ~ 119). La Co-
misin se ocupa, primordialmente, de los puestos inferiores. En las categoras
normativas, anal'izadas por el proyecto Brookings, la seleccin se encuentra
principalmente decentralzada. Los directores de los departamentos y las de-
pendencias tienen un control virtual sobre la seleccin de sus subordinados
inmediatos. Cuando buscan a tales miembros del personal, tienden a ascender
a individuos que se encuentran ya dentro de sus propias organizaciones o a
pedir que soliciten empleos los miembros del personal de otras dependencias
del gobierno federal, de las administraciones estatales o locales o de la indus-
tria privada. Las principales fuentes son sus propias organizaciones u otras
unidades de la administracin federal. De todos los administradores de nivel
elevado que fueron sometidos a estudio por el proyecto Brookings, slo el
11 por ciento ingresaron por primera vez al servcio federal al' nvel de GS 15
o por encima de l (3); la gran mayora fueron desqnados para ocupar esos
Dean E. Mann. The Asistant Secreterles: Problems end Processes 01 Appointment (Wash-
ington, D. c.: Brookings Institution, 1965), se ocupa de los secretarios adjuntos de de-
partamento, los subsecretarios y los cargos equivalentes en las oficinas independientes.
(2) Si se desean informes bsicos sobre este tema, vase, de Paul Van Rper, History
of the United States Civil Servic~ (f:vanston. 111.: Row, Peterson, 1958).
(3) Stanley. p. 95.
PERSONAL DE LAS OEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 139
cargos de nivel normativo a partir de puestos de subordinados en la adm-

nstracin.
Hay dos dispositivos que utilizan las dependencias federales para res-
paldar y adquirir el trabajo realizado por otras instituciones externas, que
permiten que las dependencias se eviten someterse a muchos de los detalles
del reclutamiento y la seleccin del personal: las concesiones de ayuda y los
contratos federales. Mediante el otorgamiento de concesiones de ayuda a los
gobiernos estatales o locales, las dependencias federales efectan una contri-
bucin importante a la prestacin de determinados servicios pblicos, que
evitan que tengan que tomar a su cargo el reclutamiento del personal que pueda
realizar esos trabajos (4). Por medio de la concesin de contratos a las univer-
sidades o a la industria privada, las dependencias federales pueden ..evitar-
se" la seleccin de su propio personal. La concesin de contratos es sinqu-
larmente atractiva, cuando se desea obtener competencias de alto nivel. La
parte contractual puede pagar salarios que se encuentren por encima de las
escalas federales normales, con el fin de obtener los servicios de empleados
competentes que, en otra forma, no se encontraran disponibles.
La falta de control central sobre los procedimientos de personal para
los puestos normativos y la flexibilidad que ofrecen las concesiones de ayuda
y los contratos, tienen una amplia aceptacin en las dependencias adminis-
trativas. Un proyecto de la Institucin Brookings pretenda que no se encon-
traban dificultades graves para competir por el personal con la industria
privada (5). Asimismo, criticaba varias proposiciones para centralizar los pro-
cedimientos de personal para los puestos normativos. Esos cambios privaran
a los directores de las dependencias del control sobre sus subordinados, y
debilitaran el concepto de "equipo" de una dependencia, unido por perspec-
tivas de programas comunes. Adems, un mecanismo central podra trans-
ferir al personal de una dependencia a otra, con el fin de que sus superviso-
res actuales pudieran librarse de los empleados difciles. Si los mismos admi-
nistradores de las dependencias mantuvieran el control sobre las desiqnacio-
nes de nivel elevado, podran colocar las necesidades propias de sus depcn-
dencias en una categora de prioridad en los criterios de seleccin (6).
Con respecto a la evaluacin de los empleados presentes y su ediestre-
miento ulterior, el estudio de Brookings revel que las dependencias pblicas
se encontraban muy por debajo de los niveles deseables. Su estndar de
excelencia lo ofrecen los militares, que asignan a sus oficiales para que sigan
(... ) Las dependencias estatales y locales que reciben ayuda federal deben utilizar cri-
terios de empleo sujetos a ciertas normas de la Comisin de Servicios Pblicos de los Es-
tados Unidos; no obstante, el reclutamiento Y la seleccin de los empleados especficos
queda a discrecin de la dependencia beneficiaria.
(5) Stanley, p. 81.
(6) Stanley. p. 91.
largos perodos de adiestramiento escolar formal y que efectan evaluaciones

peridicas, para tomar decisiones con respecto a los ascensos o los retiros.
Las dependencias civiles han tardado en darse cuenta del valor del adiestra-
miento de los empleados, pagado por el gobierno. Todava en 1963, los
gastos de instruccin declarados por la Comisin de Servicios Pblicos eran
de slo 35 millones de dlares, o sea, de 14 dlares por empleado. En el
curso de ese ao, slo 24 empleados de los grados GS 15 GS 16 fueron desiqna-
dos para recibir adiestramiento a largo plazo (cursos de ms de 120 das).
Recientemente, se han producido incrementos notables en el adiestramiento
proporcionado a los empleados. Los programas incluyen Centros de Semna-
rios para Ejecutivos y un Instituto Federal para Ejecutivos recin fundado.
Este ltimo est adjunto a los terrenos de la Universidad de Virginia, en
Charlottesvlle, y proporciona cursos de nivel de graduacin a grupos selec-
donados de ejecutivos federales, con posibilidades de ascenso. Sin embargo,
muchos ejecutivos civiles tienen todava actitudes negativas hacia los proqra-
mas amplios de adiestramiento. Hay ciertos directores de dependencias que
consideran que si conceden permisos para adiestramiento, indican en esa Ior-
ma que tienen un exceso de personal y pierden oportunidades para obtener
otros empleados adicionales. Los funcionarios de presupuestos han reducido
los fondos de las dependencias, basndose en que el adiestramiento es una
prueba de que hay en ellas exceso de personal (7). Los empleados individua-
les consideran que perdern sus oportunidades de ascenso si aceptan permisos
para obtener instruccin. En gran parte, a pesar de las transformaciones tec-
nolgicas que han tenido lugar en la administracin pblica, prevalece la
afirmacin del presidente Andrew Jackson ("los deberes de todos los Iun-
cionaros pblicos son... tan claros y simples que los hombres inteligentes
pueden calificarse con facilidad para realizarlos"). Ciertos administradores
y legisladores se oponen a la utilizacin del dinero del gobierno para el ades-
tramiento de empleados civiles.
La magnitud de los problemas de seleccin y adiestramiento del perso-
nal para cargos de alto nivel, resulta evidente por el nmero de personas que
pueden encontrarse involucradas. Una "fuerza de trabajo federal sobre el
desarrollo de carreras" seal que la administracin federal emple (en 1967)
a cerca de 761,000 personas en ocupaciones profesionales, administrativas
y tcnicas, y que necesitar otras 225,000 en el curso de la dcada siguiente.
Debido a la gran movilidad en el empleo, que se estima en 675,000 puestos,
sera necesario reclutar o adiestrar a cerca de 900,000 personas para ocupar
esos cargos, hacia mediados de la dcada de 1970 (8). Un problema espe-
cia] de esta dcada refleja el influjo de talentos jvenes, que se produjo
(7) Stanley, p. 86--88.

(8) Roger W. Jones, "Developments in Government Manpower: A Federal Rerspec~
tve", Public Administration Review, 27 (junio de 1967), 134~4t.
PERSONAL DE LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 141
en el curso de la Depresin. Esas personas estn abandonando ahora el

gobierno, debido a los fallecimientos o los retiros. Los problemas de reempla-
zamiento en masa se dificultan, por el auge de la economa privada y por el
descrdito del gobierno federal a causa de la guerra de Vietnam. El auge
econmico significa que las personas con talento tienen alternativas no
gubernamentales de gran valor, y la guerra puede resultar excepconalmen-
te desalentadora para los tipos de idealistas brillantes y jvenes que fueron
a Wshnqton durante los primeros aos del Nuevo Trato o en el curso de
la administracin de John F. Kennedy.
En la mayora de las cuestiones de evaluacin y conservacin, los pro-
cedimientos favorecen a los empleados. Despus de que una persona haya
sobrepasado su perodo de pruebas, es difcil identificar sus caractersticas
inapropiadas y despedirla del servicio. Los procedimientos requieren acusa-
ciones formales y permiten una apelacin por parte de la persona despedida.
Se dice que la experiencia trastorna a los dems empleados de una orqa-
nzacin, complica la direccin, produce un malestar general, hace aumentar
las renuncias voluntarias y reduce la eficiencia. "Hay modos de hacerlo; pero
son costosos y nos resultan sumamente desagradables" (9). Ciertos Iunco-
narios emplean tcnicas extraoficiales para hacer que renuncien los empleados
indeseables. Estas tcnicas incluyen misiones poco gratas y rechazos sociales,
y pueden servir para sus objetivos inmediatos; sin embargo, reducen tambin
la moral de otros empleados, que se preguntan si esos procedimientos extra-
oficiales e inapelables podrn aplicarse algn da en contra de ellos mismos.
La falta de procedimientos sistemticos para evaluar el trabajo de .los
administradores civiles, es uno de los factores que se oponen a cualquier
centralizacin importante del sistema de personal. Sin un mtodo seguro para
efectuar evaluaciones en la Comisin de Servicios Pblicos, la tarea se deja
en manos de los directores de dependencias. Probablemente, tienen perspi-
cacia suficiente para percibir cules son las necesidades especiales de sus
dependencias y, quiz ciertos conocimientos sobre las personalidades, que
son convenientes para identificar a los empleados que sea conveniente as-
cender y a los que es preciso mantener en tareas poco importantes o, incluso,
despedir. Sin embargo, el tamao de la mayor parte de las dependencias of-
ciales impide cualquier control real sobre la evaluacin del personal por el
director de la dependencia. Adems, las normas utilizadas para seleccionar
empleados para los ascensos son, con frecuencia, indirecta o, incluso, fortuitas.
Algunas de las normas casuales incluyen informes de clientes, duracin del
servicio o rendimientos en ocasiones particulares y que son anotados por la
prensa O por los superiores del -empleado de que se trate. Hay problemas
graves de muestreo que hacen que sea poco aconsejable generalizar con res-
(9) Stanley, p. 112.

pecto al rendimiento de un hombre, basndose, en observaciones individuales.

La duracin del servicio puede no sealar ms que el xito del empleado
para no ofender a nadie: pero no indica nada con respecto a sus contrbu-
clones positivas a las metas de la dependencia. Hay ciertas medidas ndrec-
tas de rendimiento que incluyen los grados acadmicos y los certificados pro-
fesionales. Estos ltimos indican que un empleado tiene ciertas experiencias
acadmicas y que ha pasado los procedimientos de seleccin de un cuerpo
profesional. Asimismo, sugieren su competencia general. No obstante, cer-
tas escuelas y organizaciones profesionales son ms flexibles que otras para
conceder sus diplomas. Incluso los certificados ms prestigiosos pueden no
indicar que un individuo sea capaz de responder a las responsabilidades espe-
cficas que le sean asignadas (10).
CONTRATACION COLECTIVA EN EL SERVICIO PUBLICO:

CONFRONTACIONES CON LA ADMINISTRACION DE
PERSONAL
Un aspecto de la poltica de personal, que constituye un problema cada

vez mayor para las dependencias administrativas, es el de sus relaciones con
las organizaciones de tipo sindical de sus empleados. Estas dificultades inclu-
yen: oposiciones a las reglas establecidas contra las huelgas y los sindicatos:
enfrentamientos polticos entre los ciudadanos y los legisladores, enoja-
dos por la suspensin de los servicios pblicos, y los empleados pblicos,
descontentos por su propia carencia de salarios o de condiciones de tra-
bajo convenientes, y confrontaciones morales entre quienes sostienen que los
empleados del gobierno deben tener los mismos derechos para organizarse y
pelear colectivamente que los empleados del sector privado, y los que arguyen
que la soberana del Estado no puede comprometerse, al conceder a los fun-
cionarios pblicos el derecho a oponerse a las normas de oficinas consttu-
cionales (11).
Un problema bsico de los empleados que organizan y los administrado-
res que deben tratar con ellos, refleja la insensibilidad de los reformadores
antiguos de los servicios pblicos hacia las demandas colectivas de los em-
pleados. El "sistema de mritos" y los mecanismos asociados se clasifican
como mtodos individuales. ms que de grupo. Sus caractersticas incluyen
exmenes abiertos de competencias, criterios que recompensan la excelencia
individual, y clasificaciones de empleados sobre la base de anlisis objetivos
de rendmento. En contra de estos principios, las existencias de los snd-
(10) Davd T. Stanley, "Excellence in Public Servce-How Do You Really Know?"

Pziblic Administration Revies, 24 (septiembre de 1964), 170-74.
(11) Esta seccin se basa en la obra de Frederick C. Mosher, Democracy and the
Public Seevice ( Nueva York: C>xford Uaiversity Press, 1968), Captula 6.
catos son tradicionalmente cerradas, de reclutamiento basado en la pertenen-

cia al sindicato o la licencia para ejercer la ocupacin, ascensos de acuerdo
con la antigedad en el' servicio y negociaciones sobre las clasificaciones de
empleados y las condiciones de trabajo.
Junto con la tradicin individualista de los reformadores de los servicios
pblicos, hay ciertas teoras polticas que hacen que determinados polticos
que, en otra forma, son partidarios de los trabajadores, se opongan a la con-
tratacin colectiva con los empleados pblicos. "En el grado en que [las or-
ganizaciones de empleados] puedan hacer avanzar los intereses de sus mem-
bros, privan a los representantes polticos, responsables ante todo el pueblo,
de poder sobre las normas pblicas" (12). El Presidente Franklin Roosevelt
escribi:
[La contratacin colectiva] tiene sus limitaciones claras e insu-

perables, cuando se aplica a la administracin del personal pbli-
co. La naturaleza misma y los objetivos del gobierno hacen mpo-
sble que los funcionarios administrativos representen plenamente o
comprometan al patrono en discusiones mutuas con organizaciones
de empleados gubernamentales (13).
Los sindicatos de trabajadores del gobierno, adems de las organiza-

ciones profesionales y de empleados que funcionan como sindicatos, no se
han sentido limitados por esos principios o por las leyes contra huelgas que
existen en la mayor parte de las jurisdicciones. Los sindicatos del gobierno,
sobre todo en los niveles estatales y locales, son actualmente el sector de
evolucin ms rpida en todo el movimiento sindicalista. La American Federa-
tion of State, County, and Municipal Employees (Federacin Estadounidense
de Empleados Estatales, de Condados y Municipales) multiplic por 3.5 el
nmero de sus miembros. entre 1956 y 1966; y puede alcanzar el milln de
afiliados hacia mediados de la dcada de 1970. Para 1964, cerca del 60 por
ciento de los empleados de la Oficina de Correos, el 33 por ciento de los tra-
bajadores manuales de otros departamentos federales y el 14 por ciento de
los empleados de oficina estaban sindicados. Las cifras sobre la sindicacin
de los empleados del gobierno no son menores que las comparables de fas
empresas de servicio o de las oficinas en el sector privado.
Junto con el aumento en tamao, hay tambin una militancia creciente
entre los sindicatos de empleados pblicos; aunque la mayor parte de ellos
existen en jurisdicciones que condenan formalmente las huelgas :ae los em-
pleados del' gobierno, en un estudio se registraron 38 huelgas en 1962, 42 en
(12) Mosher, p. 178.

(13) Mosher, p. 177.
1965 Y ms de 150 en 1966 (14). En muchas de esas acciones, los lderes

tienen cuidado de evitar el empleo del trmino "huelga". No obstante, las ds-
minuciones del ritmo de trabajo, o las ausencias por enfermedad, que se pro-
ducen de manera coherente durante los perodos cruciales de la contratacin
colectiva, no dejan lugar a dudas respecto a sus objetivos. Hay ciertas "huel-
gas" que toman la forma de aplicacin estricta de reglamentos que, en otra
forma, se pasan por alto por conveniencia. Los polcas locales han aplicado
los reglamentos de estacionamiento con una inflexibilidad desacostumbrada.
a veces en contra de los vehculos de ciudadanos prominentes o de los mismos
encargados del establecimiento de normas. En el verano de 1968, los regula-
dores de trfico areo de la Federal Aviation Agency (Dependencia Fede-
ral de Aviacin) expresaron su disgusto, rehusando todas las desviaciones
acostumbradas de los requisitos estrictos de seguridad. Los retrasos resultan-
tes en los principales aeropuertos hicieron que el Congreso y la Oficina de
Presupuestos liberaran fondos adicionales para el reclutamiento y el adiestra--
miento de nuevos reguladores del trfico. Un observador de las actividades
de los reguladores vio en su comportamiento una estrategia til para los em-
pleados de otras dependencias federales:
Si bien es evidente que el control de trfico de las lneas areas

no puede permanecer a la espera hasta el momento en que se re-
duzcan las erogaciones de guerra (10 suficiente para permitir gastos
ms importantes en la seguridad area), resulta igualmente obvio
que las exhortaciones oficiales para seguir adelante con un Inan-
ciamiento inadecuado no sern suficientes para la Oficina de C~
rreos, el Servicio de Parques Nacionales, los Institutos Nacionales
de Sanidad y otras dependencias. El problema para esas otras de-
pendencias es hallar mtodos para hacer patentes sus apuros (15).
Una de las caractersticas en muchas confrontaciones entre las depen-

dencias pblicas y sus empleados es la naturaleza de las metas de estos lt-
mos. Con frecuencia, no estn tan interesados en los salarios o los beneficios
marginales como en los mtodos que se utilizan para administrar los servicios.
Los reguladores del trfico areo defendieron sus exigencias de potencial
humano adicional en nombre del mejoramiento de la seguridad area. En la
misma forma, los trabajadores sociales y las enfermeras se han declarado en
huelga (o han realizado actos equivalentes). mientras exigan una reduccin
en las cargas de trabajo, con el fin de poder proporcionar un mejor servicio
a sus clientes. Los maestros se declararon en huelga para reducir el nmero
(14) Mosher, p. 190.

(15) Karl M. Reppenthal, "No Money for Safe Landnqs", The Netion, 26 de agosto
de 1968. p. 142-44.
de alumnos en cada aula. Durante el otoo de 1968, los maestros de la ciu-

dad de Nueva York no entraron al trabajo durante 11 semanas, por la des-
centralizacin del establecimiento de normas y el uso por las juntas escolares
de normas "no profesionales" para la asignacin de maestros.
La huelga no es la nica arma de las organizaciones de empleados. Cuan-
do los trabajadores del gobierno son numricamente poderosos y estn un-
dos para apoyar ciertas proposiciones, pueden constituir una fuerza tremenda
en las campaas electorales. Esta fuerza les asegura que sern escuchados
atentamente por muchos ejecutivos y legisladores electos. Las huelgas, las
disminuciones del ritmo de trabajo o las ausencias por enfermedad, reflejan
generalmente las demandas de ciertas categoras de trabajadores, que no
pueden obtener el apoyo de todo el conjunto de empleados gubernamentales.
Asimismo, la naturaleza insensible de muchas legislaturas locales puede afec-
tar a la tendencia ms pronunciada de los empleados locales (ms que los
estatales o federales) a ir a la huelga (16).
PROCEDIMIENTOS DE PERSONAL PARA LOS DESIGNADOS

POLITICAMENTE EN LA ADMINISTRACION NACIONAL
Los reformadores de los servicios pblicos, del Siglo XIX representaron

a hordas de buscadores de cargos, que se abatan sobre los presidentes recin
electos. De acuerdo con sus caricaturas, los jefes del ejecutivo no podan
atender sus asuntos importantes, debido a los solicitantes de empleos. En la
actualidad, esa imagen es falsa. El presidente es el que busca talentos; y pue-
de verse obligado a persuadir a las personas que escoja, a que abandonen sus
situaciones bien establecidas en los negocios o sus profesiones. A sus cand-
datos les ofrece la oportunidad de servir en su administracin, por lo comn
con una reduccin considerable de sus salarios y un aumento importante de
sus gastos personales.
Los candidatos recientes a la presidencia han retrasado sus decisiones
relativas a las designaciones polticas, hasta despus de las elecciones. Aun-
que ese retraso haya molestado a algunos observadores de la transicin pre-
sidencial, la campaa misma ha consumido los recursos ms importantes del
candidato y sus ayudantes. Uno de los colaboradores de [ohn F. Kennedy,
dijo que: "Kennedy no hubiera triunfado", si su personal hubiera dedicado
mayor atencin a las cuestiones posteriores a las elecciones (17). Tanto Esen-
hower como Kennedynombraron a un grupo de asesores, para que se con-
centraran, inmediatamente despus de las elecciones, en el personal de alto
nivel. Las figuras ms importantes del grupo de Eisenhower fueron Herbert
Brownell y Lucius Clay, Brownell tena experiencia' en la poltica del Partido
(16) M~erjp.191.
(17) Esta"BecdD Se basa en Mapn. p. 72ff.
Republicano, como antiguo presidente nacional del mismo y administrador en

la campaa de Thomas Dewey. Clay era un adjunto militar al presidente elec-
to, que se haba mostrado activo en la campaa poltica de 1952, y era pre-
sidente de la junta en la Continental Can Company. Las personas clave del
equipo de personal de Kennedy (el "Talent Hunt") fueron su hermano y
administrador de la campaa, Robert Kennedy, y su cuado, R. Sargent
Shrver. Tanto el equipo de Esenhower como el de Kennedy solicitaron
nombres de empleados en perspectiva, por medio de contactos en la poltica,
los negocios, las profesiones y las universidades; revisaron las calificaciones
de varios candidatos; hicieron consultas a ese respecto con lderes polticos
y profesionales o asociados de negocios, y formularon recomendaciones para
cada puesto del gabinete. El equipo de Eisenhower y el de Kennedy se d-
ferenciaron en cuanto a sus estilos. El del primero pareca un estado mayor
militar de funcionamiento suave, mientras que el de Kennedy tena una es-
tructura menos formalista y empleaba ms tiempo para tomar sus decisiones.
Kennedy design a su primer secretario del gabinete el da 10. de diciembre,
que era la misma fecha en que, en 1952, Eisenhower haba anunciado el l-
timo de sus nombramientos. No hay dudas respecto a la participacin directa
del presidente electo en la seleccin de los secretarios del gabinete y los
directores de las principales oficinas independientes. Sin embargo, ha habido
diferencias en cuanto a su participacin en las designaciones inmediatamente
por debajo de esos niveles. El presidente Eisenhower confi la seleccin de
los empleados subordinados a los mismos secretarios del gabinete y a los
directores de las dependencias. Esto iba de acuerdo con su poltica de delega...
cin de decisiones, permitiendo que los administradores dirigieron sus propias
organizaciones. Esta poltica disgust a ciertos congresistas republicanos, que
no podan obtener la intervencin presidencial en favor de los "votantes dq-
nos de atencin". En ciertas ocasiones, el estado mayor de Eisenhower apre-
mi a determinados departamentos para que tomaran en cuenta las "cons-
deracones polticas": pero el presidente electo no se involucr directamente.
En general, Kennedy ejerci ms control que Eisenhower sobre las designa-
ciones de subordinados. En realidad, el primer anuncio de Kennedy -hecho
inmediatamente antes de anunciar a un secretario de estado fue el de la desq-
nacin de G. Mennan Williams como Secretario Adjunto de Estado para
Asuntos Africanos. Esta preocupacin presidencial puede haberle hecho obte-
ner ciertas simpatas entre las elites de los nuevos Estados africanos; pero
tambin sirvi para indicar al Departamento de Estado que Kennedy tomara
decisiones que se delegaban anteriormente en esa secretara. El presidente
electo Kennedy design a Chester Bowles como Subsecretario de Estado y a
Adlai Stevenson como embajador ante las Naciones Unidas. Asimismo, a
cada uno de los secretarios del gabinete de Kennedy se le asign un miembro
... ,.
del equipo personal, para revisar a los candidatos disponibles para las desig-
naciones de subordinados.
Los presidentes ms recientes han utilizado una combinacin de la com-
petencia profesional y la posibilidad de aceptacin poltica, como criterios de
personal. El equipo Kennedy haca preguntas, en relacin con los candidatos.
sobre su "capacidad para emitir juicios", "tenacidad", "integridad", "habilidad
para trabajar con otros", "iniciativa", "devocin a los principios del presidente
electo" y si su designacin realzara el prestigio de la administracin "nacio-
nalmente", "en su Estado", "en su comunidad" o "en su grupo profesional".
Sin embargo, debido a las premuras de tiempo y a los muchos candidatos que
era preciso examinar, las evaluaciones se simplificaron a "muy calificado",
"calificado" o "con ciertas calificaciones", con respecto a la competencia; y
"buen demcrata", "poltcamente neutro", "republicano" o "polticamente
descalificado", en 10 que se refiere al partidarismo (18). .
A medida que los presidentes pasan los perodos inaugurales, cambian
los procedimientos para las designaciones polticas. Sin el apremio del nmero,
no requieren ya un grupo especial de trabajo. Tanto Esenhower como Ken-
nedy asignaron la revisin de las designaciones polticas posteriores a la Ofi-
cina de la Casa Blanca (vanse las pginas 111-112). A medida que los
presidentes se concentran cada vez ms en los problemas importantes, sus
secretarios de gabinete adquieren un papel predominante en las decisiones
relativas al personal, la mayora de las cuales se refieren a la seleccin de
candidatos de reemplazamiento para los subordinados que renuncian.
Tambin el Congreso desempea un papel en las designaciones polticas.
La Constitucin da al Congreso poderes para determinar los procedimientos
para ocupar los puestos por designacin. En algunos cargos, el Congreso slo
concede el poder de designacin al presidente mismo. Este es el caso del
Director y el subdirector de Presupuestos. En ciertos departamentos del gabi-
nete y determinadas oficinas independientes, los secretarios administrativos
adjuntos no requieren confirmacin senatorial, Por lo comn, son nominados
por los superiores inmediatos, para que les sirvan como ayudantes personales.
En 1965, todos los secretarios, subsecretarios y secretarios adjuntos dedepar-
tamentos, as como los embajadores. los directores de la mayora de las ofici-
nas independientes y los jueces federales, estaban sujetos a la confirmacin
senatorial (19). .
La mayor parte del tiempo, el Senado slo lleva a: cabo exmenes super-
ficiales de los candidatos. El individuo es presentado al comit del Senado que
se encuentra a cargo de la legislacin relativa a su departamento. Es' raro
que se realice alguna investigacin sobre sus antecedentes o intenciones y,
con frecuencia, no quedan registros formales de la reunin del comit. Su
(18) Mann, p. 73. ,
(19) Mann. p. 35.

nombre puede pasar ante el Senado sin debates y ser aprobados por unani-
midad (20). Casi siempre. los senadores conceden una discrecin considera-
ble al presidente en cuestiones de personal, y raramente ofrecen una opos-
cin pblica a sus designaciones (21).
Cuando la oposicin a una designacin procede del Senado, puede tomar
varias formas. Puede tratarse de un esfuerzo serio para impedir una designa-
cin. o ser, simplemente. un intento hecho por un senador para que su propia
oposicin quede registrada. Otras oposiciones pueden tener como fin elucidar
los compromisos polticos de la persona nombrada. Pocos candidatos a desq-
naciones polticas son rechazados verdaderamente por el Senado. Hasta 1965.
slo haban sido rechazadas ocho nominaciones para el gabinete. y ninguna de
secretarios adjuntos o subsecretarios. desde 1933. Sin embargo. esto no lo
resume todo. Hay ciertas nominaciones que las retira el mismo presidente.
debido a que teme enfrentarse a las mortfcacones de un rechazo formal, y
otras, probablemente. no se presentan nunca de manera formal, debido a que
ciertos senadores prominentes manifiestan una oposicin intensa en el curso
de una consulta preliminar.
IMPORTANCIA DE LOS RASGOS PERSONALES DE

LOS ADMINISTRADORES EN LAS ORGANIZACIONES
ADMINISTRATIVAS
Es imposible decir hasta qu punto influyen en las actividades de las

dependencias administrativas los rasgos personales de los administradores. En
la actualidad, simplemente no disponemos de suficientes informes sobre los
antecedentes. los valores o las capacidades de los administradores, para poder
intentar una evaluacin. La mayor parte de la informacin que presentamos
en este captulo se refiere a grandes grupos de empleados de gobierno. No
contamos con suficientes datos respecto al personal de dependencias ndivi-
duales. para poder hacer anlss comparativos que muestren la corresponden-
cia entre los rasgos de los administradores y las normas de las dependencias
administrativas. Incluso nuestro esfuerzo descriptivo debe limitarse a las
dependencias administrativas del gobierno nacional. Los datos ms valiosos
se enfocan sobre los empleados federales en puestos profesionales o tcnicos
de alto nivel, o en los que tienen una responsabilidad de establecimiento de
normas. Ese personal es el que ms probabilidades tiene de moldear las dec-
sones de sus dependencias.
La informacin disponible muestra que los administradores. en los nive-
les normadores, se diferencian de la poblacin adulta en general, en cuanto a
sus antecedentes sociales y sus experiencias educativas: no obstante, no se
(20) Mann, p. 135-52.

(21) MarIDo p. 149.
diferencian notablemente de los individuos que ocupan puestos de responsa-

bilidad en otras ramas del gobierno o en las grandes empresas de negocios.
Ciertos estudios indican que, entre los administradores del gobierno, hay una
mayor proporcin que tienen una educacin superior y menos que proceden
de las clases superiores, que los miembros de las ramas ejecutiva y legislativa de
las grandes empresas privadas. Sin embargo, las diferencias no son grandes.
Tanto en esos como en otros rasgos, el personal de alto nivel de las depen-
dencias pblicas es ms similar a sus correspondientes de otras ramas del
gobierno o de los negocios, de lo que cualquiera de esos grupos se parece
a los adultos de la sociedad en su conjunto. En general, los puestos de res-
ponsabilidad, en muchos campos, atraen a personas con una educacin superior
a la media y que proceden de familias de ingresos elevados. No existen nd-
caciones de que los rasgos personales de los administradores gubernamenta~
les sean tan distintos de los de otros normadores que su presencia tenga
probabilidades de hacer que las decisiones de las dependencias del gobierno
sean diferentes a las de otras instituciones.
Las mltiples Influencias en las normas de las dependencias proporcionan
una competicin en cuanto a las influencias que pueden deberse a los rasgos
personales de los administradores. Adems, los procedimientos de control,
vigentes en muchas dependencias, reducen todava ms la influencia que
pueden ejercer dichos rasgos. Los atributos personales de los administradores
deben "competir", en cuanto a la influencia sobre las normas, con las comu-
nicaciones formales e informales de las ramas ejecutiva, legislativa y judicial
del gobierno, de los funcionarios de otros niveles del gobierno federal y de
los clientes y otros miembros del pblico. Adems, diferentes aspectos de las
propias caractersticas de los administradores pueden competir entre s, para
obtener influencia sobre sus decisiones. Los "intereses" identificados con la
posicin social de sus familias, por ejemplo, pueden entrar en conflicto con
la orientacin profesional que adquieren como parte de su preparacin Ior-
mal. Dentro de una unidad administrativa, los intereses personales de los
administradores pueden competir entre s y hacer que sea improbable que
cualquier inters personal pueda moldear las decisiones de la dependencia. La
mayora de las unidades administrativas tienen procedimientos que las salva-
guardan contra la influencia abierta de los intereses personales sobre las de-
cisiones oficiales. Estas incluyen: mltiples encargados de la toma de decisiones
en las dependencias individuales; la separacin de poderes, verificaciones y
balances, que dan a cada dependencia varios supervisores ejecutivos y leqs-
Iativos, y los procedimientos de conflicto de intereses que se utilizan para
excluir a los solicitantes que tengan un inters financiero importante en 'las
normas de la dependencia. . '
Es til describir los rasgos personales de los administradores, aunque no
podamos discernir ningn efecto claro de esas caracteristi<:as sobre los resul..
150 CONVERSIN DEL sISTl!MA ADMINISTRATIVO
tados obtenidos en las organizaciones administrativas. La composicin del

servicio pblico tiene importancia para las cuestiones relativas a las oportu-
nidades de empleo. Hasta qu punto tienen los oriundos de diferentes clases
sociales o grupos tnicos igualdad de oportunidades para ingresar a empleos
pblicos y alcanzar niveles de establecimiento de normas? En ciertos grupos
que han sido el blanco de una fuerte discriminacin en la industria privada,
el gobierno puede ser la principal fuente probable de empleos conmensurados
a sus competencias y sus preparaciones. La oportunidad para obtener empleos
en el gobierno es uno de los principales servicios que ofrece una organizacin
administrativa a determinados grupos de la poblacin. Hay tambin cuestiones
importantes, respecto a las inclinaciones pblicas y la dedicacin de los em-
pleados del gobierno. Para resolver stas, se requieren informes sobre las
personalidades, los valores y las aspiraciones de los administradores.
QUIENES SON ADMINISTRADORES PUBLICaS?
En comparacin con la poblacin en su conjunto, los administradores

de alto nivel (2,2) en el gobierno federal, proceden de manera desproporcio-
nada, de las comunidades que tienen grandes poblaciones, de familias en las
posiciones medias y superiores de las categoras de ocupaciones, y de grupos
religiosos protestantes. Esta combinacin de rasgos sugiere que los admns-
tradores de alto nivel gozaron de cierto nmero de ventajas en su infancia.
Esas ventajas hacen aumentar las probabilidades de que tengan puntos de
vista cosmopolitas, en lugar de estrechos, y les ofrece oportunidades educa-
tivas atractivas, as como buenas perspectivas de carreras en las ciencias, las
profesiones y la administracin. Las propias experiencias educativas de los
administradores complementan sus bases de clase media o superior. Casi to-
dos ellos tienen grados universitarios, y una proporcin considerable, grados
avanzados. Un gran porcentaje recibieron su educacin en escuelas supe-
riores privadas y obtuvieron sus grados universitarios en los colegios y las
escuelas de graduacin de mayor prestigio (23).
Aunque los antecedentes de los administradores de alto nivel se dferen-
cian considerablemente de los "ciudadanos medios", no son muy dfrentes de
los de las personas que ocupan otros puestos de responsabilidad en el gobierno
o en la industria privada. En la Tabla 5~ 1 se reunen datos de varios estudios
(22) Vase la Nota 1, anterior.

(23) Warner, et el., Captulo 2 y 4; Mana, Captulo 2 y 3, Y Stanley, The Higher
Civa Seroice, Capitulo 3. Asimismo, si se desea un estudio de la composicin variable del
Servicio Exterior de los Estados Unidos con respecto a los antecedentes de suhgraduacln
de los empleados contratados, vase. de Martn B. Hickman y Nel HoIlander, "Llnder-
graduate Origin asa Factor in Elite Recruitement and Mobility: The Foreign Servce-A
Case Study", Western Poltical Quarterly, 19 (junio de 1966), 337-53.
sobre los antecedentes de ltes. Dichos datos ilustran diversas conclusiones

relativas a sus antecedentes sociales. Todas esas lites proceden de grupos
sociales que han tenido ms ventajas que los ciudadanos medios. En compara-
cin con la poblacin en su conjunto, han obtenido una educacin considera-
blemente mayor y tienen ms probabilidades de ser protestantes. Hay otros
datos que muestran que es ms probable que procedan de familias ejecutivas
y profesionales que los ciudadanos medios. La afiliacin religiosa sugiere que
las lites proceden de las familias "viejas", en lugar de ser descendientes de
inmigrantes "recientes" de Irlanda, del sur o del este de Europa.
Hay ciertas diferencias en los rasgos de los administradores gubernamen~
tales de alto nivelen puestos pblicos, y los de otros grupos de lte. Puede
observarse una elevada incidencia de catlicos entre dichos administradores y
otra an mayor de hijos de trabajadores. Esto sugiere la "abertura" relativa
de la burocracia federal. en comparacin con la de la industria privada. La
mayor incidencia de educacin avanzada es buena muestra de las capacidades
halladas en la burocracia, y sugiere que muchos administradores se sobrepu-
sieron a sus desventajas familiares o culturales, por medio de un trabajo arduo
en las escuelas.
Las caractersticas de las personas elevadas a los puestos ms altos en
las dependencias administrativas federales refleja, hasta cierto punto, la in-
fluencia de un presidente particular, que las design. En la Tabla 5~2 se mues-
tra cierta informacin sobre las designaciones polticas de los presidentes ms
recientes. Slo se observan diferencias marginales entre los designados; pero
las que existen parecen reflejar el partido poltico de cada presidente. Esen-
hower design a un nmero proporcionalmente menor de catlicos y judos
que los recientes presidentes demcratas, debido, quiz a que haba menos
catlicos y judos entre los republicanos que entre los demcratas. De los
presidentes demcratas, las administraciones ms recientes, la de Kennedy
y la de Johnson, designaron proporcionalmente ms catlicos y judos que las
anteriores, de Roosevelt y Truman. Esto puede reflejar los progresos cultura-
les de las familias catlicas y judas y las mayores probabil'idades de que sus
descendientes posean las ventajas culturales y educativas que los ayuden a
prepararse para ocupar puestos elevados en el gobierno. La incidencia ms
baja de designaciones hechas desde el interior de la burocracia federal, du-
rante la administracin de Esenhower, sugiere tanto la desconfianza en los
burcratas, considerados como demcratas leales, como el gran nmero de
miembros del partido que se encontraba fuera del poder que deseaban obtener
cargos federales, despus de su victoria. Al cabo de 20 aos sin un triunfo
en las elecciones presidenciales, haba muchos republicanos que se considera-
ban aptos para ocupar un puesto en el gobierno federal. La mayor incidencia
de personas con grados de doctores entre los designados para ocupar cargos
en las administraciones de Kennedy y [ohnson, puede reflejar la propensin
-
Ul
~
. TABLA 5-1
Antecedentes sociales de las lltes en los aftos de la dcada de 1960
Funoona-
Ejecu rios pb- Congreso Lderes nnilltares
tivos pol- cos lede- Ejecu
ticosfe- ralessu tivosde Fuerza Pblico
derales perlores negocios CAmara Senado Ejrcito Marina Area en general
Religin:
Catlica romana 19% N.A. 9% 12% 21% 11% 10% 16% 36% oo
Juda 4 N.A. 5 1 3 - - - 5 z
Protestante u otras 77 N.A. 87 87 77 89 90 84 56 ~
:tl
en
Educacin: o-
Z
No universitaria 2 4% 9 7 4 N.A. N.A. N.A. 83 o
Estudios universitarios 5 13 16 14 13 N.A. N.A. N.A. 9 tI1
t-<
Grado universitario 93 83 74 79 83 N.A. N.A. N.A. 8 en
;
~
tn
:FUENTES: David T. Stanley, et aL, Men Who Govena (Washington, D. C.: The Brookings Institution, ~
>'
1967), pginas 1518; y Lloyd Warner, et al, The Annerlcan Federal Executive (New Raven, Conn.: Yale Unver-
sity Press, 1963), p. 2936. >-
o
~
NOTA: Puesto que la tabla se ha compilado de diferentes fuentes, ha sido preciso dejar vacos varios Z
puntos, a falta de datos. Se designan como N.A. (no averiguados). ji
;d
>'
~
<:
o
PERSONAl.. DE l..AS DEPENDENCIAs ADMINISTRATIVAS 153
TABLA 5-2
Rasgos de los empleados federales politicamente designados, por los presidentes

que los nombraron
Franklin Harry Dwight Jobo Lyndon

Roosevelt Truman Eisenhower Kennedy Johnson
Partido poltico:
Demcrata 89% 84% 5% 81% 84%
Republicano 10 13 76 9 8
Otros o ninguno 1 4 20 9 9
Antecedentes de ocupacin:
Ocup antes un cargo federal
por designacin 23 41 18 22 20
Educacin:
Doctorado 11 8 9 18 19
Religin:
Catlica romana 18 20 14 26 33
Juda 3 6 1 7 6
Protestante u otras 17 74 85 67 61
FUENTE: David T. Stanley, et al., Meo Who Govern (Washington, D. C.:

The Brookings Institution, 1967), Capitulo 2 y 3. Copyright (C) 1967 by The
Brookings Institution.
al reclutamiento entre los cuerpos docentes de las universidades, as como

tambin la importancia cada vez mayor de las tareas administrativas que re-
quieren pericia tcnica.
CARRERAS Y EXITOS EN LAS DEPENDENCIAS

ADMINISTRATIVAS
La trayectoria de carrera seguida por un individuo constituye un elemen-

to bsico, que puede afectar sus decisiones como administrador. Su primer
empleo, el tiempo que permaneci en ocupaciones anteriores y sus experiencias
preejecutivas en la organizacin administrativa, pueden moldear la forma en
que toma en consideracin su trabajo. Si numerosos administradores del go~
berno siguen trayectorias similares de carreras y si esas trayectorias difieren
de manera considerable de las seguidas por las lites del sector privado, en-
tonces, las discrepancias de experiencias pueden conducir a perspectivas -y
quiz a comportamientos-e- dstntas de las observadas en las grandes- orga-
nizaciones privadas. Los antecedentes familiares influyen en la naturaleza de
los primeros pasos dados en la carrera. As pues.. dichas antecedentes, pueden
154 CONVERSI6N DE1. SIST~MA ADMINISTRATIVO
afectar el comportamiento de las dependencias administrativas, por medio de

sus influencias anteriores sobre las primeras elecciones de carreras de per~
sonas que se convierten en administradores de alto nivel (24).
De todas las ocupaciones, las profesiones son las que proporcionan con
mayor frecuencia individuos para ocupar cargos de alto nivel en la admins-
tracn federal. En la Tabla 5~3 se muestra que el 46 por ciento de las per-
sonas que fueron administradores de alto nivel (GS 14 y superiores) en
1959, empezaron en una profesin, y que ms del 40 por ciento estaban en
clasificaciones profesionales 15 aos despus de iniciar sus carreras. Muchos
de los que comenzaron en las categoras de obreros y empleados de oficina
pasaron a la categora profesional antes de alcanzar sus puestos admnstra-
tvos presentes. La divisin de la categora profesional indica que cerca de
un tercio son ingenieros, y otro tercio, abogados o cientficos. Otras categoras
profesionales son las de mdicos, profesores, contadores y maestros de es-
cuelas pblicas.
Existen ciertas diferencias en las trayectorias de carreras tanto dentro
de la administracin federal como entre sta y las grandes empresas privadas.
En la administracin federal, los designados polticamente tienen ms proba-
bilidades de proceder de las profesiones: los funcionarios del servicio extran-
jero avanzan, principalmente, de un puesto administrativo a otro: y otros
administradores del servicio pblico, no polticos, tienen antecedentes que se
dividen, casi equitativamente, entre administrativos y profesionales. Entre los
designados polticamente. el 59 por ciento han estado dentro de las profe-
siones 15 aos despus de iniciar sus carreras; el 40 por ciento de los ejecut-
vos de los servicios pblicos y slo el 20 por ciento de los del servicio extranjero
se encontraban dentro de las profesiones en ese momento. El personal no polti-
co de los servicios pblicos y del servicio extranjero, tiene ms probabilidades
de abrirse camino, a travs de los cargos administrativos menores, en las
organizaciones del gobierno, o pasar a stas de puestos administrativos en el
sector privado. Slo el 24 por ciento de los directores de negocios iniciaron
sus carreras como profesionales. A diferencia del 25 por ciento de los admins-
tradores del gobierno que se iniciaron en puestos de empleados (de oficinas y
de ventas), el 44 por ciento de los directivos de negocios se iniciaron en esas
ocupaciones. Estos ltimos ingresaron a la administracin ms rpidamente
que sus correspondientes en el gobierno. Al cabo de 15 aos, el 82 por ciento
de los dirigentes de los negocios eran ya gerentes inferiores o superiores,
mientras que slo el 47 por ciento de los empleados del gobierno se encontra-
ban en esos cargos.
Esos datos tienen grandes implicaciones para los estereotipos comunes
de los administradores del gobierno como burcratas que se complacen en
(24) Vase Wamer. el al Capitulo 10.

PERSONAL DE tAS DEPENDENCIAS AMtNIS'i'RATIVAS
TABLA 53
Secuencia de carreras de administradores federales pblicos de alto nivel.

correspondientes a 1959
Primera Cinco aos Diez aos Quince dos

Ocupacin de ejecutivo federal ocupacin despus despus despus
Obrero 14% 6% 4% 2%
Empleado 25 17 8 3
Ejecutivo inferior 5 17 28 26
Ejecutivo superior 0* 2 7 21
Todas las profesiones 46 46 45 42
Servicio unformado 5 8 5 3
Propietario de un negocio 1 1 1 1
Otras ocupaciones 4 3 2 2
Total 100% 100% 100% 100%
Profesiones detalladas:
Ingeniero 15% 16% 16% 14%
Abogado 6 7 8 8
Mdico 2 2 2 2
Profesor 4 4 3 2
Maestro de escuelas pblicas 6 2 1 O
Cientifico 5 7 8 8
Contador 1 1 1 1
Administracin 1 2 2 2
Otras profesiones 6 5 4 5
FUENTE: W. Lloyd Warner, et aL. The American Federal Executive (New

Haven, Conn.: Yale University Press, 1963), p. 150.
*Menos del O. 5 por ciento.
los papeleos y de los gerentes de los negocios como individuos flexibles. Es

el director de los negocios privados quien sigue la trayectoria de empleado
a gerente de categora inferior y a gerente principal, dentro de las burocracias
de los negocios, mientras que el funcionario del gobierno. sobre todo el de...
signado polticamente, se educa con mayor frecuencia en una escuela profesio...
na] o de graduaCin y. a continuacin, se transfiere al gobierno. a un nivel
en el que goza de prestigio, discrecin y responsabilidad para tomar decisio...
nes normativas. Si hay algn tipo de directivos que da muestras de tener
ciertas inclinaciones hacia la carrera burocrtica, es ms probable que sea el-
de los hombres de negocios que el de sus colegas del gobierno.
Dentro del gobierno federal, las trayectorias. de las carreras muestran la
156 CONVERSiN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO
influencia de las caractersticas cvonmlcas y sociales de los padres. Los datos

presentados en las Tablas 5-4 y 5-5 se refieren a las carreras de personas que
han llegado a puestos de alto nivel en la burocracia federal. En la Tabla 5-4
se indica que los hijos de obreros y campesinos tenan probabilidades de en-
contrarse en los escalafones inferiores del cuerpo de establecimiento de nor-
mas (GS 14 y GS 15). mientras que los hijos de profesionales y ejecutivos
podan llegar a puestos de GS 16 y superiores. Los hijos de ejecutivos supe-
riores que se convirtieron en empleados de alto nivel. designados poltica-
mente. alcanzaron sus puestos 5 aos antes. en sus carreras. que los descen-
dientes de obreros. Los datos de la Tabla 5-5 sugieren que la ocupacin del
padre es la ms importante para definir la primera oportunidad de carrera de
los hijos. Los descendientes de obreros y empleados de oficina o de labora-
torio fueron los que menos probabilidades tenan de iniciar sus carreras en las
profesiones o sea la trayectoria que parece ms propicia para obtener ascensos
subsecuentes. Ms de la mitad de los nios nacidos en familias de baja posi-
cin iniciaron sus carreras como obreros o empleados de oficina mientras que
ms de la mitad de los nacidos en hogares profesionales iniciaron sus carreras
como tales. Los hijos de familias de posiciones bajas tenan menos probabili-
dades de alcanzar puestos tan elevados en el gobierno; y habitualmente. ne-
cesitaban ms tiempo para llegar a ellos.
EMPLEO EN EL GOBIERNO DE LOS SOCIALMENTE

EN DESVENTAJA
Una de las preguntas que es apropiado hacer. con respecto a las depen-
dencias administrativas es: [hast qu punto se incluye en esas unidades a
miembros de grupos que sufren discriminaciones en el sector privado? La res-
puesta a esa pregunta tiene varias implicaciones. En primer lugar. indica el
compromiso de las dependencias administrativas de proporcionar ciertas opor-
tunidades a individuos que se encuentran socialmente en desventaja. Si este
compromiso es considerable. puede producir una "consecuencia" importante
del sistema administrativo: oportunidades de empleo e. incluso. influencia
sobre las normas. para individuos que ven cerrarse ante ellos muchas oportu-
nidades no gubernamentales. En segundo lugar. el empleo de quienes se
encuentran en desventaja puede considerarse como un dispositivo que propor-
ciona a los miembros de esos grupos el sentimiento de que pueden desarrollar
mejor sus oportunidades dentro del orden establecido. en lugar de tratar de
que se produzcan cambios drsticos. Asl pues. las normas de empleo de las
organizaciones administrativas pueden reducir -o agravar- las tendencias
a la aniquilaci6n y la violencia que pueden desarrollarse entre los grupos
que se encuentran en desventaja. En tercer lugar. el empleo de individuos de
todas los grupos sugiere los esfuerzos hechos por los reclutadors del gobierno
TABLA M "O
tl:I
:lO
Oou~ de loe NM1ree de loa administradores pblloos federales de alto nivel de 1959, en varios niveles GS o O
equivalentes- z
>-
r-
o
tl:I
Ocupacin del padre r-
>-
en
Ejecutivo
o
de negocios rrJ
"tl
Propleta- o propietario tl:I
Z
Nivel OS de rlo de un pe- de negocios me- o
rrJ
los ejecutivos Obrero Campesino quefto negocio Empleado Profesional dios o grandes Total Z
n
s
en
Sobre GS 18 11.1% 10.5% 9.5% 11.3% 33.3% 24.3% 100% >-
as 16 a 18 14.8 14.0 13.2 12.9 23.1 22.0 100 o
~
as 15 21.4 13.4 14.2 14.8 18.4 16.7 100 z
as 14 23.8 17.2 14.8 14.6 15.7 14.0 100 ..,:o
Vl
Rclaconesf de ocupaciones de los padres a las de los varones adultos de los ..,>-
Estados Unidos, en 1930 <:
>-
en
Sobre GS 18 0.23 0.50 1.43 0.79 8.25 8.00
GS 16 a 18 0.31 0.64 1.86 0.93 5.75 7.33
GS 15 0.44 0.59 2.14 1.07 4.50 5.67
GS 14 0.50 O.TI 2.14 1.07 4.00 4.67
FUENTE: W. Lloyd Warner, e& al, Tbe AmerIcan Federal ExecuUve (New Haven, Conn.: Yale University
. Press. 1963), P. 163.
Los niveles de grados de salarios se comparan colocando a los individuos en una categoria equivalente dentro
del sistema de Tabla General (General Schedule, GS>.
*Porcentaje de ejecutivos pblicos federales a nivel de grado de salarios/porcentaje de varones adultos de los
Estados Unidos en el grupo de ocupacin = relacin. -
V1
~
....
\J1
00
TABLA 5-5
oeupaclones de los psdres Y paVoRes de carreras de los administradores p1\blicos federales de alto nivel
Ocupacin del ejecutivo federal
Ejecutivo Ejecutivo
OcUpaclD del padre Obrero Emp leado Profesional Inferior superior otros- Total
Primera ocupacin
Obrero 23% 28% 37% 6% 0% 6% 100%
Empleado o ejecutivo inferior 14 28 42 7 0= 9 100 Q
Z
Propietario de pequeo negocio 13 24 43 7 1 12 100 -e
tu
campesino 12 19 48 5 O 16 100 :lO
en
Profesional 9 19 55 7 1 9 100 5-
Ejecutivo superior o propietario de un z
gran negocio 8 22 43 14 1 12 100 lj
tu
t"'"
Cinco aos despus
~
Obrero 9 18 39 21 1 12 100 en
>-i
Empleado o ejecutivo inferior 6 14 43 22 2 13 100 tu
Propietario de pequeo negocio 5 10 51 21 1 12 100
:::
)o
campesino 6 11 49 19 1 14 100 )o
lj
Profesional 3 7 57 20 2 11 100
Ejecutivo superior o propietario de un
:::
gran negocio 3 9 42 29 3 14 100
Z
C
>-i
:lO
)o
>-i
<:
o
TABLA 5-5 (Continuacin) '1j
!'l
:a
Ocupaciones de los padres y patrones de carreras de los administradores pblicos federales de alto nivel sz
>
r-
Ocupacin del ejecutivo federal o
!'l
l'"'
Ejecutivo Ejecutivo
>
en
OCupacin del padre Obrero Empleado Profesional inferior superior Otros Total o
t11
."
!'l
Z
Diez aos despus
o
!'l
zC"'l
Obrero 5 4 42 36 7 7 100 ):
Empleado o ejecutivo inferior 4 4 41 37 6 8 100 en
Propietario de pequeo negocio 3 4 49 31 6 8 100 >
o
campesino 4 2 49 29 6 10 100 E::
Profesional 2 2 52 29 7 8 100 Z
(ji
Ejecutivo superior o propietario de un ..
gran negocio 3 2 48 35 12 10 100 :a
>
Quin ce afias despus
~
en
Obrero 3 1 39 32 21 4 100
Empleado o ejecutivo inferior 2 2 37 32 22 5 100
Propietario de pequeo negocio 2 1 45 26 21 5 100
campesino 3 1 43 27 20 6 100
Profesional 1 1 48 26 18 6 100
Ejecutivo superior o propietario de un
gran negocio 1 0:1: 36 28 27 8 100
FUENTE: W. Uoyd Warner, et al, The Amerlcan Federal Executive (New Haven, Conn.: Yale University
Press, 1963>, p. 157.
Incluye servicio militar, programas de adiestramiento y propietarios de negocios.
:&: Menos del 0.5 por ciento. -
Ul
\O
para buscar empleados en todos los mercados potenciales de mano de obra.

Cuando se excluye a ciertos grupos desfavorecidos de los empleos del gobierno,
es probable que se estn desperdiciando grandes cantidades de potencial hu-
mano. Tal vez convenga granjearse a esos grupos dndoles oportunidades
especiales, tanto educativas como empleo. Sin embargo, si permanecen inex-
plotados, las dependencias administrativas se estarn privando de recursos
muy importantes.
Los negros en el gobierno.
En la actualidad, la incidencia de los no blancos en los empleos del go~

biemo es aproximadamente la misma que su proporcin en la poblacin total
(25). Esta proporcin, por s sola, indica que los no blancos tienen un acceso
igual a los sistemas administrativos; sin embargo, la distribucin desfavora-
ble entre las categoras de empleo, es buen ejemplo de que siguen teniendo
desventajas. Los no blancos se emplean, principalmente, en los puestos de ca-
tegora y salario bajos. Se enfrentan a una discriminacin abierta, en ciertas
dependencias del gobierno federal y de numerosos gobiernos estatales y lo-
cales.
Un nmero cada vez mayor de puestos de los niveles medio y superior
de la administracin federal estn siendo ocupados por negros. En el perodo de
1961 a 1965, stos ocuparon el 28 por ciento de los nuevos puestos. Aun-
que hubo una disminucin real del nmero de negros en los niveles GS 1 a
GS 4, se produjo un aumento del 50 por ciento en los niveles GS 5 a GS 11.
y su nmero se triplic en los GS 12 a GS 18. Sin embargo, incluso despus
de este avance, los negros constituan slo el 1 por ciento de todos cuantos
se encontraban en los puestos GS 12 a GS 18. y ms del 32 por ciento de los
que ocupaban cargos en los grados GS con un nivel de salarios inferior a los
5,000 dlares (26). Existe tambin el problema nuevo de los negros que ocu-
pan puestos de niveles medio o superior, que son contratados como smbolos,
ms que como profesionales competentes.
Con demasiada frecuencia, los negros descubren que sus pues-

tos recin creados no tienen obligaciones reales. A menudo, el mo-
biliario de su oficina se encuentra, evidentemente, muy por encima
del nivel de trabajo correspondiente. El burcrata negro de los
niveles superiores' tiene muchas veces una categora extra, con un
escritorio ms elegante que el que debera corresponderle de acuer-
(25) Vase. de Samuel Krslov, The Negro in Federal Bmptoyments The Qtiest [or
Equal Opporttinity (Minneapolis: Universlty of Minuesota Press, 1967). p. 94. Esta sec-
cin
.
se basa en la Qbr.~ de. Krislov, Capitulos '5y7.
"
(26) Krislov, p. 101.

do con su puesto. La sospecha de que se encuentra all para desem-

pear la funcin del negro de Art Buchwald, doctor en filosofa,
con experiencia como ingeniero y que habla diez idiomas -para
instalarse cerca de la puerta y convencer a todos de los principios
de igualdad de la oficina de negocios en que se encuentra emplea-
do-, constituye virtualmente una pesadilla para todos los negros
que ocupan cargos burocrticos importantes (27).
La distribucin geogrfica de los negros en el servicio federal plantea

otra cuestin relativa a su "progreso". Es el aumento de negros en los em-
pleos ms una funcin de la concentracin residencial en W shington que el
reflejo de una poltica deliberada? Durante 1965, los negros constituan apro-
ximadamente la cuarta parte de los empleados federales en la zona de Ws-
hington: pero slo una octava parte del total de empleos federales. En rea-
lidad, su aumento en los empleos puede atribuirse a una combnacn de la
concentracin de poblacin y de una poltica deliberada. Los negros no se
han ido a Wshington por accidente. Un factor importante en su migracin
es el atractivo de los empleos federales. Todas las regiones han mostrado
ciertos incrementos recientes en el nmero de empleos ocupados por negros.
Incluso en Mssp, se observ un aumento del 450 por ciento en el nmero
de empleados federales negros, durante 1964-1965. En este Estado, los ne-
gros representaban el nueve por ciento de los empleos federales, en 1965.
Aunque constituye un indicio de cierto progreso reciente en las oportunidades,
esta proporcin es todava muy inferior a su porcentaje en la poblaci6n del
Estado (28).
En general, los negros han hallado ms oportunidades de empleo en
las oficinas que tienen dientes negros y en las dependencias del gobierno ms
recientes o en los nuevos programas. La representacin negra es relativamente
elevada en la beneficencia, la vivienda y las dependencias de asuntos urba-
nos, (29) as como tambin en las unidades del Departamento de Estado
que se ocupan de asuntos africanos (30). Una excepcin importante del
principio de oportunidades de empleo para negros con clientela negra, se
presenta en el Departamento de Agricultura. La impotencia poltica de los
dientes negros (negros rurales del sur) ha limitado las oportunidades de
empleo para los negros. Todava en 1965, la Comisin de Derechos Civiles
d los Estados Unidos inform:
En ciertos programas, el servicio efectivo a los negros se ha
(27) Krislov, p. 100.

(28) Krslov, p. 104.
(29) Krslov, p. 127.
(30) Krislov. p. 134.
hecho dependiente del nmero de empleados negros, de acuerdo con

la teora insostenible de que los campesinos negros deben ser servi-
dos slo por personal negro (31).
Incluso en los ltimos aos, ciertos funcionarios del Departamento de

Agricultura no permitan a los empleados negros que sirvieran a los campe-
sinos blancos, aislaban a los negros en oficinas separadas y con reuniones
segregadas, y les proporcionaban menos adiestramiento en servicio que el
ofrecido a los blancos. Es probable que sea en los programas ms recientes
de inspeccin de alimentos y servicios al consumidor (32), donde se ofrecen
oportunidades iguales a los empleados de color, en el Departamento de
Agricultura.
Es un error atribuir a las normas discriminatorias toda la culpa de que
haya tan pocos negros en puestos de alto nivel. En realidad, es probable que
haya cierta discriminacin. No obstante, la baja incidencia de negros en los
puestos de responsabilidad se debe, en parte a su falta de preparacin. Para
invertir esta situacin, puede resultar necesario efectuar cambios importantes
en los colegios y las universidades que adiestran a los futuros empleados del
gobierno y provocar ciertas transformaciones en la subcultura negra.
En 1966. el presidente de la Comisin de Servicios Pblicos de los Es-
tados Unidos describi ciertas metas de largo alcance de su programa de
igualdad de oportunidades: "erradicacin de todos los vestigios de prejuicios,
una revisin completa de las prcticas de ingreso a los empleos federales y
un fuerte hincapi en el adiestramiento y el desarrollo de los empleados" (33).
Sin embargo, las metas de adiestramiento y desarrollo de los empleados pue-
den ser las ms difciles, puesto que se requiere algo ms que la simple dis-
posicin de los colegios y las universidades para admitir a los solicitantes
negros calificados. Debido a las desventajas educativas que limitan la com-
petencia de muchos negros graduados en secundaria, as como de los eqre-
sados de los colegios predominantemente negros, puede ser necesario practicar
una "discriminacin" de compensacin, pidiendo solicitudes de empleo de estu-
diantes negros en perspectiva y proporcionando oportunidades especiales que
compensen las deficiencias de la educacin escolar previa. Esto no slo re-
quiere grandes cantidades de dinero, sino tambin que las instituciones edu-
cativas pasen de su preocupacin recientemente adoptada en pro de la "igual-
dad de oportunidades" a una nueva disposicin para proporcionar "oportuni-
dades especiales". Para quienes deben proporcionar los fondos para esos pro-
gramas (o sea, el gobierno mismo o fundaciones privadas), se plantea la
(31) Citado en Krslov, p. 133.

(32) Krslov, p. 132~33.
(33) Warren I. Ckns, "Graduate Educaton. Public Servce, and the Negro", Pu-
blic Administration Review, 26 (septiembre de 1966). 183~91.
cuestin relativa qu instituciones deben recibir ayuda. Una tendencia con-

siste en "reducir a un mnimo ... la duplicacin y la repeticin, y (buscar)
las ganancias producidas al contar con las mejores mentes disponibles e ns-
talaciones fsicas" (34). Esto significara una concentracin de recursos en
instituciones de prestigio en gran parte blancas. Otros piensan que es ms
conveniente proporcionar recursos a las instituciones predominantemente ne-
graso Prestan ya servicios a la mayor concentracin de estudiantes negros:
pero muchas de ellas carecen de programas slidos que sean pertinentes para
las necesidades de las dependencias administrativas. Otros obstculos para
la igualdad de oportunidades de empleo pueden deberse a la comunidad negra
misma. Las generaciones de discriminacin que sufrieron no prepararon a las
familias negras para atribuir un gran valor a los logros acadmicos. Si se
crean programas y se envan reclutadores a las comunidades negras, las me-
tas pueden fracasar, todava, si los estudiantes potenciales no aceptan esos
nuevos ofrecimientos como expresiones sinceras del inters de los blancos por
su futuro.
Las mujeres en el gobierno.
Las posiciones y los problemas de las mujeres en las dependencias admi-

nistrativas son similares a los de los negros. La exclusin de las mujeres de
ciertos puestos plantea cuestiones anlogas sobre la discriminacin y sobre el
hecho de que las dependencias administrativas no logran explotar los recursos
potenciales. El nmero de mujeres empleadas en puestos federales es apro-
ximadamente igual a la proporcin que tienen en la poblacin total (49 por
ciento) (35). Como en el caso de los negros, el problema no es tanto el de
su nmero como el de su distribucin. En 1959, las mujeres eran slo el 4
por ciento de los empleados federales, por encima del nivel de GS 12, y ape-
nas el 1 por ciento por encima del GS 15. Tambin como los negros, las mu-
jeres se encuentran de manera desproporcionada en ciertos tipos de empleos
en los que los clientes las esperan y, quiz, las aprecian. Estn concentradas en
la beneficencia infantil, la asistencia pblica y la rehabilitacin vocaco-
nal. Aproximadamente la tercera. parte de las mujeres que haban alcanzado
un puesto ejecutivo en el gobierno federal, en 1959, estaban empleadas en los
departamentos del Trabajo, Sanidad, Educacin y Beneficencia.
Las mujeres que llegan a ocupar puestos de nivel normativo en la buro-
cracia no tienen caractersticas obvias de antecedentes familiares que las dis-
tingan de sus colegas varones. En nmero mayor que los adultos medios de
la sociedad, proceden de las familias de las clases media y superior, en ciu-
dades medianas o grandes: sus padres fueron profesionales, ejecutivos o em-
(34) Cikins, fdem.

(35) Esta seccin se basa en Warner, et al.. Capitulo 11.
pleados, y tuvieron una educacin de escuela superior, adems de algn tipo

de graduacin. En todos esos rasgos, se parecen a los administradores va-
rones. Sin embargo, hay otras dos caractersticas de las ejecutivas, que son
ms distintivas. En primer lugar, las mujeres son ligeramente mayores en
edad que los hombres que ocupan cargos comparables. Esto puede deberse
a la discriminacin en la seleccin o los ascensos, al tiempo que las mujeres
deben dedicarse a otros aspectos de los papeles que desempean en la sociedad
(v.g. criar una familia) o a varias "salidas en falso", antes de seleccionar
la trayectoria educativa y de empleo que les resulta ms conveniente. En cual-
quier caso, el hecho de que las mujeres que ocupan niveles administrativos
comparables sean ms avanzadas en edad, indica ciertas dificultades espe-
ciales a las que no se enfrentan sus colegas varones. En segundo lugar, las
ejecutivas son normalmente solteras. Aproximadamente las dos terceras partes
de las mujeres que ocupaban cargos de administradoras de nivel elevado y
que fueron objeto de un estudio en 1959, estaban solteras, en comparacin
con slo un cinco por ciento de los hombres. La eleccin de carrera, en lugar
de la familia, es una de las ms difciles a que se enfrentan muchas mujeres.
Las 145 mujeres que se haban convertido en ejecutivos Iedera-

les (en 1959) tuvieron que luchar contra un sistema que comenz a
trabajar en su contra cuando nacieron, hacia 1910, Escogieron no
desempear el papel acostumbrado en la sociedad. Fueron a estu-
diar, eligieron ingresar en las profesiones, y muchas optaronpor lo
que para ellas era ms difcil o sea, una carrera, en lugar del ma-
trimonio; otras tuvieron la energa y la inteligencia suficientes para
combinar el matrimonio con la carrera. Poseyeron la determinacin
suficiente para permanecer dentro del modo de vida que haban es-
cogido, hasta aIeanzar puestos del gobierno con igual responsabli-
dad que los hombres (36).
V ALaRES, ASPIRACIONES y PERSONALIDADES EN

LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS
Los antecedentes y las experiencias educativas de los administradores de

alto nivel sugieren cules son los tipos de experiencias familiares, educativas
y de carrera que proporcionan las trayectorias que puedan conducirles con
mayores probabilidades a puestos de responsabilidad en las dependencias ad-
ministrativas. Tan slo a partir de sus antecedentes. no podemos inferir qu
administradores del gobierno tienen valores, aspiraciones o rasgos de perso-
nalidad peculiares, que los separen. de los individuos de otras instituciones
grandes y complejas.
(36) Warner, et el., p. 187.

Es muy difcil obtener informacin respecto a los valores. las aspracio-

nes y las personalidades de los administradores del gobierno. La investiga-
cin sicolgica detallada lleva mucho tiempo y resulta costosa; sin embargo.
un grupo de eruditos. dirigidos por el profesor Lloyd Wamer, llevaron a cabo
una serie de entrevistas intensas con un conjunto escogido al azar de 257
administradores pblicos del gobierno federal. en los niveles de GS 14 y
superiores (37). Las entrevistas incluyeron Pruebas de Conciencia Temtica
y duraron de tres a cuatro horas. El grupo estudiado fue 10 suficientemente
grande para indicarnos algo con respecto a las tendencias generales en la
burocracia federal. Sin embargo. no hay bastantes representantes de cada
subgrupo ocupacional para permitir el anlisis de categoras dentro del serv-
cio federal. Adems. no incluy a ejecutivos del mundo de los negocios. que
pudieran servir como sujetos de comparacin con los administradores del
gobierno.
Los valores personales. las aspiraciones y las personalidades de los ad-
ministradores federales -segn el informe del profesor Warner y sus cola-
boradores- sugieren que son hombres con grandes perspectivas. Se consi-
deran a s mismos como individuos que operan dentro de un conjunto com-
plejo y exigente de instituciones y como responsables de programas que te-
nen un gran valor social. Ven su autoridad como procedente de fuera de ellos
mismos. La autoridad es una fuente de apoyo. as como tambin de instruc...
cienes: en general. aceptan la autoridad como legtima y justificada: aunque
resienten. a veces. las intromisiones en sus propias actividades. En general.
en su mayora. aceptan las restricciones de las grandes orqanzacoaes y la
necesidad de coordinacin y cooperacin. Muestran los rasgos caractersticos
de los trabajadores en grupo. en lugar de los correspondientes a los indivi...
dualistas.
Los administradores de alto nivel tienden tambin a ser hombres de
ideales elevados. Aspiran ms al mejoramiento de la comunidad que a su
propio adelanto. Junto a este idealismo. los administradores del gobierno te...
nen tambin necesidades fuertes de realizaciones. Esta combinacin de ras...
gas puede producir un realismo enfocado hacia el pblico. Su necesidad de
realizaciones. as como su aceptacin de las limitaciones propias de las orga...
nzacones, pueden templar su idealismo. de tal modo que las metas lleguen
a ser factibles. Debido quiz a esto. sus metas se expresan. por 10 comn. en
trminos concretos. que son compatibles con su campo de especializacin. En
lugar de principios' abstractos que no conducen a una meta o_una definicin
clara, desean mejores servicios en la educacin, la .sanidad, fa beneficencia,
los transportes o el desarrollo de los recursos.
Sus valores revelan tambin un gran respeto por las institucioneS del
(37) Esta secdn se basa en Warner, et al. Capitulos 12~14.

gobierno y alicientes muy fuertes para servir a los intereses del pblico. Pa-
recen estar ms orientados hacia el servicio pblico que hacia las ganancias
privadas.
El concepto que tena Platn del grupo ideal de gobernantes

era el de una clase de hombres dedicados a obtener sabidura y
entendimiento. y que posean inclinacin por todos los tipos de
conocimientos. Esos hombres, dotados de una curiosidad inagota-
ble. poseedores de valor y de respeto de s mismos. buscaban la
justicia y la verdad. Puesto que no se preocupaban por la conse-
cucin de riquezas ni tenan alianzas COn la propiedad. podan lle-
gar a la objetividad. Para ellos. el gobernar era una cuestin de
deber y obligacin. un llamamiento sagrado. Posean capacidades
para la temperancia. el eutoconerol y el respeto por la autoridad. Sin
embargo. por encima de todo, estaban dedicados a obtener sabidu-
ra para llegar a la ltima verdad.
La ideologa de los ejecutivos federales se acerca mucho a este
ideal. El hincapi hecho en la inteligencia, los valores intelectuales
y la cultura. la nocin de limitaciones. los impulsos hacia el respeto
propio y hacia los dems, el concepto de deber y obligacin. son re-
miniscencias sorprendentes del concepto platnico del Estado. To-
dava ms significativo es el enfoque de la ideologa de los ejecu-
tivos federales sobre la bsqueda de la justicia y la resolucin equi-
tativa de los problemas. La justicia para otros. la preocupacin por
el bienestar pblico. la honestidad y la "bondad". son caractersti-
cas que se consideran como decisivas (38).
Los datos relativos a los administradores de alto nivel no dejan de ofre-

cer contradicciones. Muestran valores y actitudes que parecen raras cuando
se encuentran combinados. lo cual responde a lo que pudiera esperarse. Los
administradores que desempean papeles de establecimiento de normas deben
ajustarse a las limitaciones de grandes organizaciones, de grupos de clientes
activos y de legisladores que. en cualquier momento, pueden hacer que sean
tomados en consideracin sus propios deseos. Sin embargo. tambin los ad-
ministradores tienen alicientes poderosos e ideas firmes de servicio al pblico.
Parece inevitable que muchos adrnnstradores experimenten conflictos inter-
nos. Las entrevistas intensas no slo revelan expresiones de desenvoltura con
respecto a su dependencia de un Sistema amplio, sino tambin el impulso de
independencia y la ansiedad por la dependencia que es necesaria. Los admi-
nistradores necesitan y rechazan la autoridad. al mismo tiempo. A veces.
(38) Wamer. et el., p. 235-36.

muestran su rechazo con expresiones de resentimiento y un comportamiento

lleno de ineficacia.
En las situaciones en que trabaja en contacto estrecho con

otros. tiende a sentirse ms desenvuelto. a iniciarlo todo con mayor
libertad y a influir en los dems, en lugar de sentirse afectado por
ellos. Esta disposicin para evitar .. hacerlo todo solo" es especal-
mente notable en los campos que exigen realizaciones que deben
ser exclusivamente autodirigidas; en estos casos, la ansiedad con-
siguiente es considerable.
En general. el ejecutivo de carrera del servicio pblico posee
caractersticas sicolgicas que pueden describirse as: tiene aspira-
ciones elevadas, la mayora de las cuales se derivan de influencias
externas, de figuras heroicas o de modelos elevados y de exqen-
cias que pesan sobre l. debido al sistema y a su papel de hom-
bre de carrera ...
Sin embargo, el ejecutivo de carrera del servicio pblico expe-
rimenta, con frecuencia, sentimientos de incapacidad y falta de
perspicacia para comprender cules son los medios que debe ut-
lizar para alcanzar sus elevadas aspiraciones... [En algunos ca-
sos] responde con sentimientos de hostilidad que, muchas veces,
adoptan una forma oculta, como el resentimiento o el fracaso en
tareas ..en solitario" o una inclinacin hacia la fantasa y el reino
de las soluciones "mgicas" (39).
Existe slo una evidencia limitada de las opimones que tienen los adm-
nistradores de alto nivel sobre las cuestiones polticas contemporneas. En
un estudio sobre los designados polttcarrrerite por las administraciones de
Truman y Esenhower, se les hicieron preguntas respecto a sus opiniones
respecto al papel apropiado del gobierno en la economa. Los resultados su-
gieren que las masas casi desprovistas de ideologa no se encuentran bien
representadas en esos puestos (40). De los 53 individuos interrogados, slo
8 (el 15 por ciento) expresaron opiniones clsicas de "lassez-Iare" con res-
pecto a la participacin del gobierno en la economa. Sentan que el gobierno
no debera regular los negocios ni afectar su ciclo y deseaban poner fin a
los programas de beneficencia social. El resto estaba dividido entre quienes
(39) Warner, et al p. 194~96. Obsrvese que Wamer utiliza el trmino de "elecu-

tivo" como equivalente al nuestro de "administrador de alto nivel".
(40) Alan H. Schechter, "The Influence of Public Servce on Busness-men's At~
titudes towar the Federal Govemment", Public Administration Review. 27 (diciembre de
1967), "52~59. Vase tambin, de Marver H. Bernstein, The Tol 01 the Federal Bxecutive
(Washington, D. c.: Brookings Institution, 1958). Captulo IX.
(el 49 por ciento) deseaban que el gobierno se involucrara en actividades lm-

tadas "de establecimiento de la estructura" (41) Y los que (36 por ciento)
estaban en favor de un "gobierno positivo y limitado" (42). No es sorpren-
dente que casi todos los designados por Truman estuvieran en favor de
alguna intervencin gubernamental. mientras que los de Eisenhower (aunque
en su mayora a favor de cierta participacin del gobierno), fueron la ma-
yora de los que respondieron que preferiran que el papel desempeado por
el gobierno fuera mnimo.
RESUMEN
En este captulo se examinan aspectos especficos de los procedimientos

qu utilizan las organizaciones administrativas para seleccionar y designar
a los miembros de su personal. as como la naturaleza de este ltimo. Se hace
hincapi, sobre todo, en los administradores de carrera y los designados
polticamente para los niveles superiores de la burocracia federal. Las perso-
nas que se encuentran en esos niveles son las que tienen ms probablda-
des de influir en la naturaleza de las decisiones administrativas y, en esa
forma, afectar las acciones recprocas entre las dependencias y otros partc-
pantes del sistema administrativo.
En los procedimientos de personal para los puestos de carrera de alto
nivel, prevalece una gran descentralizacin y, por ende, una carencia resul-
tante de uniformidad. La mayora de los directores de dependencias tienen
la responsabilidad de cubrir las vacantes de todos los puestos que se encuen-
tran inmediatamente por debajo de ellos. Con frecuencia ascienden a em~
pleados de sus propias unidades. Cuando toman en consideracin a personas
del exterior, generalmente buscan a quienes conocen ya de otras dependen-
cias del gobierno, federal, o de los estatales, los locales o las empresas pri-
vadas.
Los procedimientos para las designaciones polticas a fin de cubrir los
cargos de nivel superior son establecidos por cada presidente, de modo que
se ajusten a su opinin de lo que debe ser un trabajo adecuado. Los pres-
dentes ms recientes han confiado en un grupo seleccionador constituido por
individuos sensibles tanto a la competencia ocupacional como a la acepta-
bilidad poltica. Esos procedimientos slo duran hasta concluir la mayor parte
de las designaciones de los altos puestos, o sea, por lo comn, hacia la poca
(41) Por ejemplo, crean que el gobierno slo deberla aplicar normas contrarias al
cclo en caso necesario y que nicamente sera preciso que regulara los negocios, si se pro-
dujeran abusos extremos en la competencia.
(42) Por ejemplo, crean que el gobierno deba llevar a cabo esfuerzos continuos para
mejorar el ciclo de los negocios y para proporcionar programas mnimos debenefidenda
social.
inaugural o poco despus de ella. Posteriormente, el presidente se preocupa

por el desarrollo y la realizacin de programas, mientras que sus ayudantes
de la O Iicina de la Casa Blanca y los administradores principales de cada
departamento se ocupan de resolver los problemas continuos de reemplaza..
miento de los nominados polticamente que renuncian a sus cargos.
Los estudios sobre los antecedentes sociales y las experiencias educati..
vas y de carrera de los administradores, muestran diferencias marcadas entre
los administradores de alto nivel del gobierno y los "ciudadanos medios". Los
administradores tienen ms probabilidades de proceder de ciudades medianas
o grandes, de tener padres empleados en ocupaciones de categora media o
elevada y de estar afiliados a algn grupo de religin protestante. Asimismo,
los administradores tienen mayores probabilidades de haber terminado los
'Cuatro aos de "colleqe' o escuela superior y de recibir algn tipo de educa..
cin de posgraduado y de iniciar sus carreras en una de las profesiones, la
mayora de las veces ingeniera, leyes o ciencias. Aunque los admnstrado-
res de alto nivel tienen grandes diferencias con el pblico en general. difieren
mucho menos de otros grupos ocupacionales con puestos de responsabilidad.
Por ejemplo, en sus antecedentes sociales y sus logros educativos, los admi ..
nstradores del gobierno ofrecen una mayor similitud con los grupos de "l..
deres de los negocios" que la que tiene cualquiera de esos grupos con el
pblico en general.
Las desventajas ocupacionales de dos grupos sociales -los negros y
las mujeres- resultan evidentes por su distribucin dentro de las unidades
administrativas. Ambos grupos se encuentran representados desproporciona..
damente en los niveles ms bajos. Cuando ocupan puestos de niveles eleva ..
dos, tienen ms probabilidades de trabajar en dependencias que responden a
intereses especficos de los negros o las mujeres, respectivamente. Sin ero...
bargo, en el caso de los negros, se han producido en los ltimos aos ncre..
mentos considerables en el nmero de empleados colocados en puestos admi...
nistratvos, dependencias y regiones que anteriormente tenan pocos emplea...
dos negros.
Hay muy pocos informes relativos a los valores, las actitudes y las per...
sonalidades de los administradores. La informacin disponible les atribuye un
inters muy grande por servir al pblico, aceptacin de las restricciones im...
puestas por las grandes organizaciones y un sistema poltico pluralsta, y
aprecio de la necesidad de coordinacin y cooperacin con otros adminis..
tradores. Existe una correspondencia entre esta informacin sobre los em..
pleados federales y la imagen que tiene el pblico de los funcionarios fede ..
rales, tal y como Se describe en los captulos siguientes [vanse las pginas
182...188). Los administradores tienen tambin una inclinacin muy fuerte a
mejorar los servicios de su campo de especializacin. Sin embargo, hay indi...
cos de conflictos internos de los administradores entre las necesidades de
realizaciones y las restricciones impuestas por las grandes organizaciones y

el proceso poltico.
Hay varias cuestiones de personal que generan controversias polticas.
El control de las designaciones para ocupar los cargos del gobierno es un
tema que ha hecho que los jacksonianos -y. en la actualidad. los neojackso-
nanos- se enfrenten a los reformadores de los servicios pblicos. Hay desa-
cuerdos muy fuertes sobre los derechos y las prerrogativas de los sindicatos
de empleados de gobierno y respecto a las normas seguidas por las dependen-
cias para reclutar a miembros de grupos tnicos minoritarios.
Segunda Parte
Insumas del sistema

administrativo
r~----------------------I
I LOS INSUM08 DBr. -
PBOOESO DE
OONVEB8ION L08 SERVIOIOS
I
I IIE~OL~~TB :LoI inlumOI internol p~lEmDIO I
a) demandal, b)
inell17en:
'----->o. a) estructuras, b) ------'>.
INOL11YBN'

I
reeBrSOl, ., e) apo'TO"
u oposicin de 101
, procedimientos, ., e)
predllpol1clone .,
~ afeulol., .erY1clol
para el ptb11co
I
cindadanos ., 101 uperlel1C1ll1 ., fnneionariOI de I
funcionariol de personalel de 101 cKrol sector..
I
otru raDl&l del
iobtern0:r. -
&dm1D1ltradore..
I
del ,obierno.
I
JUITBOALIKllllTAOION:
T
representa la maueueia que tienen 1M NrY1c101 lO-
I
bre el medio &DIbient8, de modo que da forma a 1M
inSumOI postedor...
I
I
I
JOlDIO .&KBDUft'JI: fnel..,.: a) eUentel, b) COItoI 4e bien.. .., NrY1ciot. '1
e) miembros del ptbUeo .., cKrOI funcionariOl del ~obier.
I
no, que apo.,.n o se oponen a 1M dependenclu, 101 &d.
mlJliltradol'H o 101 proraau.
I
L ~
I
Los insumos del sistema administrativo son las transmisiones que llegan
al proceso de conversin (o sea, a las dependencias administrativas) de
participantes del medio ambiente. Estos ltimos incluyen clientes
de las dependencias; funcionarios del gobierno en las ramas legislativa y
ejecutiva; administradores en otras dependencias administrativas; par-
tidos polticos; grupos de intereses; los medios masivos de comunicacin, y
los ciudadanos interesados. Los nsumos que esos participantes proporcionan
a la administracin son: demandas de servicios; respaldo u oposicin poltica,
y los recursos de fondos fiscales. autoridad legal y disposicin de los ciuda-
danos para aceptar empleos en las dependencias administrativas.
Los Captulos 6, 7 Y 8 tratan de varios tipos de insumos. El Captulo
6 analiza las actitudes hacia los administradores que existen en las culturas
polticas de los Estados Unidos. Estas actitudes se hacen sentir en el apoyo
poltico que reciben los administradores del pblico, de los legisladores y de
los ejecutivos sensibles a los deseos de los votantes. El Capitulo 7 se enfoca
directamente sobre las relaciones entre ciudadanos y dependencias admns-
172 INSUMaS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO
trativas y sobre varias instituciones que contribuyen a esas relaciones, o sea,

los medios de comunicacin social. las encuestas de opinin pblica, las elec-
ciones, los grupos de intereses y los partidos polticos. El Captulo 8 describe
dos ramas del gobierno que figuran predominantemente como proveedoras
de demandas y recursos para las dependencias administrativas: la legislatura
y el ejecutivo.
6 CONDICION DE LA ADMINI5TRACION PUBLICA
La "cultura poltica" incluye las creencias, las actitudes y los valores

que afectan a los asuntos pblicos. En este captulo, nos ocuparemos de los
aspectos de la cultura poltica que tienen relacin con las dependencias ad-
ministrativas (1).
La cultura poltica proporciona varios tipos de insumos a las dependen-
cias administrativas. En primer lugar, prepara a los ndvduos susceptibles
de ingresar a la burocracia. As, las actitudes hacia la burocracia guberna~
mental que prevalecen en la cultura pueden hacer que los empleos pblicos
constituyan una carrera deseada o indeseable, o bien -debido a las actitudes
de ciertas subculturas-e-, puede hacer que sean considerados como ms con-
venientes para algunos grupos sociales que para otros. Las actitudes que
prevalecen pueden plantear problemas difciles a los rec1utadores del gobier~
no, sobre todo si la distribucin de las actitudes significa que las capacidades
ms necesarias en las dependencias del gobierno se encuentran entre las per-
sonas menos dispuestas a ingresar en ellas. En segundo lugar, una cultura
poltica puede influir en las ltes que asignan recursos a las dependencias
administrativas. En los Estados Unidos, las lites incluyen a legisladores y
ejecutivos electos, que toman decisiones formales sobre programas del go~
bemo, adems de grupos de intereses y lderes de partidos. dirigentes de aso-
ciaciones que controlan los medios de comunicacin social y ciudadanos pri-
vados que tienen capacidad, dinero o tiempo para involucrarse profunda-
mente en los asuntos pblicos. Los sentimientos de esos grupos pueden afee-
(l) Vase, de Samuel C. Petterson, "The Political Cultures oE the American States",
lournal ofPolities. 30 (febrero de 1968), 187-209. Este articulo es valioso por si mismo y
por la extensa bibliografia que cita. .
tar la autoridad legal y los fondos que reciben las dependencias del go~
bierno (2).
La investigacin de los comentarios sobre las burocracias pblicas no
revela ningn conjunto consistente de creencias, actitudes o valores. Las de-
pendencias administrativas son blanco frecuente de comentarios positivos y
negativos. No hay ninguna actitud homognea hacia los empleados del g()-
berno o los departamentos administrativos gubernamentales. Aunque ciertas
declaraciones hacen suponer que existe un caudal considerable de sent-
mientas negativos hacia los procesos administrativos, muchas personas creen
que las dependencias pblicas deben recibir ms responsabilidades y recur-
sos que hasta ahora.
Entre los vocablos utilizados para describir a los administradores pode-
mas citar los siguientes: carentes de imaginacin, obstruccionistas, protecco-
nistas, inclinados a la seguridad, torpes, inadecuados para cargos pblicos,
toscos, agresivos, constructores de imperios, insensibles a los valores popula-
res y huraos. Esos calificativos han sido empleados por funcionarios electos
y por candidatos a ocupar algn cargo, as como tambin por comentaristas
sobre poltica y por ciudadanos privados, a los que se les hicieron preguntas
en los sondeos de opinin. Sin embargo, otras personas de esas mismas
categoras utilizan adjetivos muy distintos: honrados, capaces, bien prepara-
dos, eficientes, dignos de confianza, interesados en servir al pblico, de buena
presencia y sensibles. Los administradores pblicos pueden ver tanto oportu-
nidades como problemas en la cultura poltica.
EVALUACIONES DE LAS DEPENDENCIAS

ADMINISTRATIVAS EN LA LITERATURA POLITICA
DEL PASADO
Los primeros aos de los Estados Unidos pasaron sin muchos comenta-
rios sobre dependencias administrativas. Los intereses de los escritores polt-
cos se enfocaron en otras caractersticas del gobierno, v.q., la divisin de po-
deres entre los gobiernos estatales y el nacional y los poderes de la rama
legislativa, la ejecutiva y la judicial del gobierno. La Constitucin tiene pocas
cosas en relacin con los departamentos y las dependencias administrativas:
aunque ha influido en la evolucin de las organizaciones administrativas en
(2) No se ha elucidado claramente si los funcionarios responden a sus propios juicios

o a los de sus electores al tomar las decisiones ms importantes; las investigaciones dispo-
nibles sugieren que ello vara de acuerdo con el tipo de decisin que deba tomarse y el
grado de inters mostrado por los constituyentes. Vase. de Warren E. Miller y Donald E.
Stokes, "Constituency Influence in Congress", American Political Science Reote, 57 (mar-
zo de 1963, 45-56. Vase tambin. de Charles Cnudde y Donald McCrone. "The Lingake
between Constituency Attitudes and Congressional Voting Behavor", American Politicsl
Science Review. 60 (marzo de 1966), 66-72.
CONDICIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 175
el gobierno nacional y en los estatales. ello es, en gran parte, el resultado de

los poderes asignados al presidente y al Congreso y, por tanto, de los pape-
les que desempean en el desarrollo administrativo.
La administracin se menciona varias veces en los Documentos Federa-
listas (Federaist Papers); pero su posicin se subordina claramente a los
cargos constitucionales. Hamiltonmenciona a la administracin con mayor
frecuencia que otros autores y le atribuye una categora secundaria, por de-
bajo de la presidencia. Pretende que el presidente debe controlar la desig-
nacin de administradores y ser responsables de su supervisin. Defiende un
perodo largo de servicio para el presidente, en parte porque ello permite pro-
longados plazos de servicio para sus subordinados. "Existe una relacin n-
tima entre la duracin del magistrado ejecutivo (o sea, el presidente) en su
cargo, y la estabilidad del sistema de administracin" (3). Aunque Hamilton
reconoce la importancia de la administracin, ve a la presidencia como algo
digno de mayor consideracin:
. .. No podemos estar de acuerdo con la hereja poltica del

poeta que dice:
Que se peleen los tontos por las formas de gobierno.
Lo mejor es lo que est bien administrado.
No obstante, podemos afirmar fundadamente que la prueba
ms importante de un buen gobierno es su tendencia y su capaci-
dad para producir una buena administracin (-4).
En el ncleo de esa antigua determinacin de los papeles del presidente

y la legislatura, se encontraba el papel relativamente pequeo que desempe-
a la administracin. En el pasaje siguiente, Hamilton hace su propia esti-
macin del reducido nmero de personas involucradas en la administracin y
seala que no tienen probabilidades de incrementarse mucho:
Es evidente que los principales departamentos de la adminis-

tracin durante el gobierno actual son los mismos que se necesita-
rn en el siguiente. En este momento, hay una Secretara de Gue-
rra, una Secretara de Asuntos Exteriores. una Secretara de Asun-
tos Internos. una Junta del Tesoro, que comprende tres personas.
un tesorero, ayudantes, empleados de oficina, etc. Estos funcio-
narios son indispensables bajo cualquier sistema y sern suficientes
tanto en los nuevos como lo fueron en los antiguos. En cuanto
a los embajadores y otros cnsules y representantes en pases ex-
tranjeros. la Constitucin propuesta no puede causar otra diferencia
(3) The Federalist Papers (Nueva York: Mentor Books, 1961), Nmero 72.
(-+) The Federalist Pepers, Nmero 68.
176 INSUMas DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO
que hacer ms respetable su carcter en el lugar donde residen, y

ms tiles sus servicios. Sobre las personas que deban emplearse
para la recaudacin de ingresos, es indiscutible que constituirn una
adicin considerable al nmero de funcionarios federales: pero eso
no traer como consecuencia un aumento de los gastos pblicos.
En la mayora de los casos, se tratar, sencillamente, de un cambio
de funcionarios estatales por nacionales (5).
Aunque es posible que Hamilton haya subestimado el tamao del esta..

blecimiento federal para los fines de su exposicin, no estaba lejos de la
verdad. Hacia 1792, el servicio federal contaba slo con 780 empleados, ade..
ms de cierto nmero de administradores adjuntos de correos: hacia 180L
haba slo 2,120 civiles ms 880 administradores adjuntos de correos. Pocos
de esos empleados se encargaban de tareas ms complejas que las recauda..
ciones de impuestos, el mantenimiento al da de los registros y la produccin
de copias. Los profesionales estaban representados por varios mdicos e inge..
neros, empleados por los militares, adems de supervisores y abogados. El
servicio pblico no era, de ninguna manera, el cuerpo competente que ha
llegado a ser, y no pareca existir la amenaza de que pudiera desafiar a las
ramas constitucionales, como encargado de tomar decisiones importantes (6).
Es posible que la preocupacin primera -y la ms profunda- por el
sistema administrativo, se registrara durante la presidencia de Andrew Jack..
son. Hacia 1830, la burocracia federal haba aumentado, hasta contar con
ms de 11,000 empleados civiles, y estaba llena, en gran parte, de miembros
de familias de las clases superiores, que haban sido designados para ocupar
sus cargos durante las administraciones de [ohn Quincy Adams y James
Monroe. Para [ackson, todos ellos eran extraos tanto por su clase social
como por su afiliacin partidista. En su discurso inaugural y sus mensajes al
Congreso, el presidente Jackson describi el carcter de la administracin
como un obstculo para la reforma. A menos que retirara a gran nmero de
los funcionarios que ocupaban los cargos y los reemplazara con sus propios
partidarios, no podra contar con los departamentos para hacer avanzar sus
programas. El presidente Jackson crea que las responsabilidades de los fun..
cionarios pblicos eran "tan claras y simples que las personas inteligentes
podan calificarse fcilmente para desempearlas" (7). Tena una justifica..
cin doble para retirar a los designados por su predecesor y reemplazarlos con
sus propios partidarios: 1) las normas de la administracin deben canfor..
marse a las de los Iunconaros electos, y 2) los empleos del gobierno son sufi..
(5) The Federalist Papers. Nmero 84.

(6) Vase, de Leonard D. White, The Federalist (Nueva York: Macmillan. 1948).
(7) Del Fir!t Annual Menage to Congress. de Jackson, 8 de diciembre de 1829;
cientemente sencillos para permitir cambios frecuentes sin que haya prdidas
importantes de experiencia.
Quiz como respuesta a las normas de personal de [ackson, ciertos ob-
servadores sealaron una disminucin en la competencia de los administra-
dores pblicos. En los primeros aos de la dcada de 1830. Alexisde Tocque-
ville encontr "mucho talento y distincin entre los ciudadanos y muy poco
entre los dirigentes del gobierno". Adems:
Es un hecho constante que, en la actualidad, los hombres ms

capaces de los Estados Unidos se encuentran situados raramente
a la cabeza de los asuntos, y debe reconocerse que ese ha sido
el resultado en la misma proporcin en que la democracia ha sobre-
pasado todos sus lmites anteriores (8).
La administracin "jacksonana" del personal representa ciertos proce-

dimientos para designar y despedir a empleados sobre la base de calificaciones
"polticas" ms que "tcnicas". En diversos grados, era -y es_ practicada
por muchos ejecutivos. No se identifica con Jackson porque fuera ste el pri-
mero que expuls a los empleados existentes al asumir sus funciones. En rea-
lidad, no retir a un porcentaje mayor de empleados federales de lo que lo
haba hecho el presidente Jefferson, 20 aos antes (9). Sin embargo, [ackson
proporcion las razones para los despidos y las desgnaciones polticas, y
practic ese arte de una forma abierta. Es posible que los servcos pblicos
alcanzaran su nivel ms poltico en la poca de la Guerra Civil. El Presidente
Lincoln utiliz sus poderes de designacin y despido para seleccionar admi-
nistradores partidarios de la Unin y para asegurarse de que los funcionarios
del gobierno utilizaran sus poderes en apoyo de ella. Despus de la Guerra
Civil. el servicio pblico no se encontr libre del control poltico. Experiment6
el choque de los valores nobles con los innobles, que fueron tpicos de la
Reconstruccin (10).
Durante el perodo del Presidente [ackson al Presidente Arthur, se in-
ceron muchos esfuerzos para aislar los empleos gubernamentales contra los
peores excesos de venalidad y partdarsmo. La reforma a nivel nacional dio
un paso importante hacia adelante con la Ley Pendleton de 1883. Sus prin-
cipales caractersticas fueron: una Comisin de Servicios Pblicos que -con
cierta independencia poltica del presidente- administrara las normas de, per-
(8) Citado en The lmage of the Federal Service (Washington, D. C.: Brookings
Institution, 1964), p. 32, de Franldin P. Kilpatrick, et al.
(9) Kilpatrick et al. p. 32: sise desea una historia general del periodo, vase White:
adems, de Paul Van Rlper, Hi8torg oE the Unlted State.s Civil Service (Evanston, ID.:
Row, Petersou, 1958), Capitulas 2-3.
(10) Van Rlper, CapitulO ...
178 INSUMOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO
sonal: los "mritos" como criterio primario para el empleo en el gobierno;

exmenes de competencia para la seleccin de empleados; proteccin a los
empleados "selectos" para que no sufrieran coacciones para respaldar las
campaas de partidos polticos; la proteccin inmediata a un 10 por ciento de
los empleados federales y autoridad concedida al presidente para ampliar el
servicio sealado por la Ley, por medio de rdenes ejecutivas.
Este no es el lugar adecuado para describir detalladamente los mecans-
mas de administracin de personal, tal y como evolucionaron por medio de
enmiendas frecuentes a la Ley Pendleton, o tal y como fueron adoptados por
muchos gobiernos estatales y locales (vanse las pginas 135~14,2 y 145~147).
A pesar de 140 aos de discusiones y actividades que han transcurrido desde
el discurso inaugural de [ackson. hay todava disputas relativas a la orqanza-
cin administrativa; no obstante, los administradores de muchos gobiernos son
suficientemente "profesionales" para evitar en las disputas las acusaciones
extremas de favoritismo poltico y venalidad. Algunos comentaristas descr-
ben a las dependencias pblicas en los trminos ms negativos; pero otros
desearan ampliar los papeles que desempean los administradores en el
establecimiento de normas. Algunos quisieran incrementar el profesionalismo
donde existe an un servicio partidista; pero otros arguyen que la proteccin
a los mritos ha ido ya demasiado lejos. Descubren que hay jefes del ejecu-
tivo -sobre todo los gobernadores de ciertos estados "meritorios"- inca-
paces de hacer que los puestos importantes sean ocupados por individuos que
comparten sus perspectivas normativas; como el Presidente [ackson, esos eje-
cutivos sienten que no pueden controlar su administracin sin tener ms con-
trol sobre las designaciones.
OPINIONES CONTEMPORANEAS DE LA ADMINISTRACION

PUBLICA
No es fcil proporcionar una representacin justa de las opiniones expre-

sadas por observadores contemporneos sobre la administracin pblica. Los
polticos van de las condenas severas de la "burocracia" y el "papeleo", a las
alabanzas para las unidades administrativas que manejan sus programas fa-
voritos. Entre los especialistas en ciencias polticas, hay una mezcla de res-
peto y reserva hacia las actividades de los administradores. Norton Long y
Emmette Redford son dos de los especialistas, que reflejan esa mezcla en sus
propios escritos.
El profesor Norton Long expresa algunos de los argumentos ms claros
y amplios en favor de las dependencias administrativas y pide urgentemente
que se Incrementen sus responsabilidades. Como contrap!1rtida de quienes
consideran a la organizacin administrativa como, carente de imaginacin,
proteccionista o insensible a los valores populares, los,escrito~r de Long mere..
cen atencin. Se opone a la nocin de que la burocracia debe controlarse

constantemente, con el fin de vencer sus ansias de poder (11). Cree que las
burocracias contribuyen al constitucionalismo, al representar intereses que,
de otra forma, no tendran voz ante las ramas legislativa y ejecutiva.
Segn Long, es inevitable la participacin de la burocracia en el proceso
normativo, ya que cuenta con la mayor concentracin de informes sobre pro-
gramas existentes; esto incluye informacin sobre el funcionamiento de los
proyectos en vigor y las necesidades en vigor y las necesidades insatisfechas
por las que no se hace nada. La mayora de las proposiciones que se toman
anualmente en consideracin en el Congreso y la presidencia, proceden de
departamentos administrativos. La experiencia de los administradores los con-
vierte en representantes de intereses que carecen de portavoces adecuados
ante la legislatura. Los departamentos contienen los talentos de las ciencias,
las profesiones y las instituciones docentes; y los valores identificados con
esas instituciones tienen ms probabilidades de expresarse en la administra-
cin que en la legislatura. El departamento contiene personas adiestradas para
pensar en trminos de principos generales y de las implicaciones de las
normas para esos principios, as como tambin individuos que buscan los
beneficios inmediatos que desean ciertos grupos de clientes. Adems, la bu-
rocracia tiene ms probabilidades de incluir a personas procedentes de una
gama ms amplia de capas econmicas y sociales que los comits del Con-
greso. Hasta el punto en que esos antecedentes son indicadores de valores,
aseguran que la burocracia slo har sus proposiciones despus de una am-
plia deliberacin. Debido tanto a su experiencia ms amplia como a su mayor
diversidad de valores, es verosmil que la naturaleza de la toma de decisiones
en la burocracia sea ms profunda y responda ms a las necesidades socia-
les que lo que sucede en el proceso legislativo.
La burocracia deber permanecer en el establecimiento de nor-

mas, includas las ms importantes; en realidad ... la burocracia tie-
ne probabilidades, en un momento dado, de convertirse en nuestra
principal fuente de iniciativa normativa. El papel de la legislatura y
de los ejecutivos polticos puede llegar a ser, en gran parte, el de fo-
mentar, rechazar, y promulgar normas que tengan su origen en las,
dependencias de la administracin. Todo esto se debe a que la buro-
cracia no es simplemente un instrumento para la aplicacin de ideas
desarrolladas en el Congreso elegido o por el presidente. Es en s
misma un medio par registrar las diversas voluntades que componen
la voluntad del pueblo y para transformarlas en proposiciones res-
ponsables de normas pblcas ...
(11) Norton E. Long, "Bureaueracy and Constitutionalism", American Political

Science Review. 46 (septiembre de 1952), 808-18.
La teora de nuestra constitucin debe reconocer y comprender

el trabajo y el potencial de nuestra cuarta gran rama del gobierno
(la burocracia), concedindole el lugar que le corresponde junto al
presidente, el Congreso y los tribunales (12).
A Long no le agradan tanto los procedimientos administrativos como

para aceptarlos sin cambio. El potencial del administrador para representar
a diversos intereses en sus deliberaciones no garantiza que todos esos intere-
ses tengan acceso a los encargados de tomar decisiones cruciales. Cree que
las dependencias necesitan mecanismos adicionales para reunir ms informes
sobre las necesidades de servicios del pblico y para asegurar que tomen
en consideracin un nmero adecuado de alternativas, antes de embarcarse
en nuevas normas.
. . . La conveniencia de crear elementos constitucionalistas en
la burocracia [tiene] una importancia primordial. " Una oposicin
leal en los altos niveles de la burocracia podra desempear una
funcin muy apropiada y tan til, desde el punto de vista social,
como la de la oposicin leal en el Parlamento. Slo hemos comen-
zado a pensar en cmo sera mejor dotar a la administracin de
personal y organizarla, si una de sus principales tareas va a ser la
proposicin de normas alternativas, las cuales se han sometido al
conjunto de hechos, anlisis y valores sociales pertinentes que se
incluyen en el proceso administrativo (13).
Emmette Redford se preocupa por el modo en que el "Estado adminis-
trativo" responde a las normas de procedimientos democrticos. Se repre...
senta a la sociedad estadounidense como inexorablemente atrapada en los
procesos administrativos, ya sea en las dependencias pblicas del gobierno
o en las organizaciones privadas de los grandes negocios. 'los sindicatos la-
borales, las escuelas o las fundaciones de beneficencia. Sin embargo, el
Estado administrativo puede funcionar de un modo que respete la morali-
dad democrtica bsica. Redford resume esta moralidad como preocupacin
por los individuos. incluida en los criterios utilizados para la toma de deci...
sones, como un esfuerzo para dar el mismo valor a las necesidades de cada
persona en las deliberaciones normativas, y como un esfuerzo para hacer
que sean tan ampl'ias como sea posible las oportunidades abiertas para que
los ciudadanos participen en las decisiones que les afectan (14). Identifica
(12) Long, tdem.

(13) Norton E. Long, "Public Policy and Aclministration: The Goals of Rationality
and Responsibility", Public Administration Review, 14 (1954), 22~1.
(l4)Emmette S. Redford, Democracy in the Administrative State (Nueva York:
Oxford Untversity Press, 1969). p. 6.
CONDICIN De LA ADMINISTRACIN PBLICA 181
varias caractersticas que deben tener las unidades administrativas, para

respetar la moralidad democrtica. A continuacin, le da calificaciones ele-
vadas, a ese respecto, a la organizacin administrativa del gobierno nacional.
Las caractersticas cruciales incluyen:
1. Suficiente fragmentacin de la toma de. decisiones administra-

tivas, para que un grupo limitado de individuos no tenga la
autoridad exclusiva para tomar decisiones importantes en cual-
quier sector normativo;
2. Amplio acceso a la toma de decisiones de los ciudadanos que
puedan actuar por medio de las elecciones de legisladores o de
un jefe ejecutivo, que puedan hacer peticiones individuales a
los administradores, o ejercer actos de concierto por medio de
protestas colectivas o desobediencia civil;
3. Control adecuado de las unidades administrativas por nsttu-
cones "generales" que representen al electorado;
4. La interaccin de individuos con perspectivas distintas (de
clase social O de preparacin profesional) en los lugares en que
se tomen decisiones importantes, y
5. Esfuerzos para mantener los intereses personales de los em...
pleados fuera del establecimiento de normas, aplicando quiz
reglamentos de conflictos de intereses o por medio de un pro-
grama de adiestramiento profesional que socialice a los encar-
gados de la toma de decisiones, para hacer que respondan a
normas unversalistas (en lugar de partcularstas] ( 15) .
Como Long. Redford tiene un gran respeto por los administradores in...
dviduales: pero no le agrada permitir que stos manejen sus propias depen...
dencias sin la seguridad proporcionada por controles externos o internos. Es
probable que Redford confiara menos que Long en los controles administra...
tivos internos. Una debilidad importante que descubre Redford en su estudio
de la administracin nacional se encuentra fuera de la misma administracin.
en la estructura del Congreso. Cree que la direccin de ste responde de, ma...
nera inadecuada a las demandas del' gran electorado nacional. Este problema
es el resultado del sistema de antigedad del Congreso. que coloca en puestos
de importancia. en lo que respecta a la administracin, a, Iegsladores no
sujetos a una gama muy amplia de demandas normativas por sus propios
electores. Debido a esa 'falla en el Congreso. Redford considera que gran
parte de la carga impuesta por el control administrativo se deja al presidente.
Sin embargo. ste tiltimo -incluso con la ayuda que le proporciona la Ofi...
( 15) Redford. Capitulo 11.

cina Ejecutiva- se encuentra sobrecargado de trabajo y es incapaz de

aceptar la tarea de transformar las demandas de los ciudadanos en normas
administrativas.
OPINIONES DE LOS CIUDADANOS SOBRE LA

ADMJNJSTRACION PUBLICA
Las opiniones elaboradas de los comentaristas polticos slo constituyen

un testimonio de la existencia de ciertas ideas en la plaza del mercado intelec-
tual. Los sentimientos favorables de Norton Long y Emmette Redford no
indican por si mismos que grandes masas de ciudadanos estn dispuestas a
aceptar el papel de los administradores en el establecimiento de normas. ni
a limitar los actos de los admmistradores mediante los procedimientos de
control recomendados por esos dos autores. Sin embargo. la presencia de sus
ideas en una cultura que ha rtdiculizado a sus "burcratas" sugiere la po-
sicin ambigua en que se encuentra dicha cultura,
Hay ciertos informes valiosos sobre los juicios del pblico acerca de los
administradores. que son el resultado de una investigacin patrocinada por
la Brookings lnstitution y que se ocup de las opiniones relativas a los admi-
nistradores del gobierno nacional. El producto de esta investigacin - The
lmag~ 01 the F1ual Seroice. de Franklin P. Kilpatrick. MUton C. Cummings.
Jr.. y M. Kent Jennings- informa respecto a las actitudes de mis de 5.000
personas escogidas como representantes de una seccin de corte transversal
de la poblacin empleada fuera del gobierno federal. los mismos empleados
pblicos federales. estudiantes y profesores en escuelas superiores y univer-
srdades. y varios grupos de ejecutivos del gobierno y 108 negocios. natura-
listas. socilogos e ingenieros (16).
El estudio Brooklng5 no revela un conjunto claro de actitudes en grandes
mayorias de la poblacin. Hay un gran caudal de sentimientos favorables a
los administradoru: pero este apoyo no estA tan difundido o diseminado como
para que la administracin pueda esperar obtener recursos ilimitados. Existe
una mayor consideracin hacia ciertos atributos de las unidades administra-
tivas que hacia otros. Desgraciadamente. los individuos que ocupan cargos
de los niveles mAs elevados (que son mis importantes como empleados pe-
tendales o aliados poUticos) demuestran tener los sentimientos menos favo-
rables hada la administracin.
Los ciudadanos revelan mAs claramente sus sentimientos cuando se les
pide que comparen a los servicios p6blicos con alguna contrapartida del me..
(16) &te eatacIio w dIoca ~ eD la lIeDe el p6Wlc:o de b

. . . . xt $ ,-..."'- fIIdftaIa y Jo. OQII*L. Ea eecd<'o ~c..
WCft. de _ oIraI 4*1Idti de 1M del pdiIlIIco lClbre las
depeacllmcJu blltl.......
CONDICiN DE LA ADMINISTRACiN PBLICA 183
dio ambiente que los rodea. En esta forma. tienen menos probabilidades de
confundir su descripcin. uuhz ando una gran variedad de normas no esta-
blecidas". Si los individuos sealan que determinada caractersttca de la ad-
mimstracin es "mejor" o "peor" que una institucin comparable del sector
privado. podemos ver el lugar que <Kupa la admmisrracin en sus evaluacio-
nes. Los datos ms tiles de la inve snqacion Brookinqs muestran evaluaciones
de ciudadanos de los niveles ms elevados del servicio federal. en compara-
{In con sus correspondiente.. . en el sector privado. En la Tabla 61 se mues-
tran las diferentes clasificaciones dadas a varios rasgos. de acuerdo con
escalas ascendentes y descendentes de 10 puntos. Los valores positivos indi-
can calificaciones ms altas para los servicios federales y sealen su supero-
ridad exacta. de acuerdo con la cscal., de 10 puntos. mientrass que los neqati-
vos indican calificaciones ms bajas para dichos servicios.
El pblico empleado en general. y casi todos los grupos ocupactonales
y educativos. consideran que los empleados pblicos de alto nivel 80n supe-
riores a sus colegas del mundo de los negocios en las caractensucas de
honradetz o inters por servir al pblico. No obstante. los empleados federa-
les se clasifican menos favorablemente que los hombres de negocios en cuanto
al respeto que sienten por ellos las personas que respondieron a la encuesta.
los deseos de progresar y la habilidad. Estas cifras van de acuerdo con otr'Oll
informes obtenidos en la misma investigacin. Cuando se pidi a lo. tnterre-
qados, por medro de preguntas claras. que describieran al servicio fedcral,
el mayor nmero de ellos (28 por ciento) citaron atributos que podrian
considerarse como de "un buen carcter personal". Estos rasgOl incluyeron
honradez. gran integridad. normas tcas y un buen fondo moral. Por el con-
trario, slo el J3 por ciento de ellas atribuyeron caracterlsncas similarcs a los
empleados de las grandes empresas de negocios: no obstante. tambin atrbc-
yeron a los empleados pblicos el rasgo de inclinacin hacia la ~guridad. De
todas las personas sometidas a la nvestiqacin. el 13 por dento deecrberon
a los empleados federales como llenos de fuertes alicientes personales para
preocuparse por la seguridad (o sea. que colocaban la seguridad personal por
en dma del progreso propio). mientras que rolo el 2 por dento indicaron ese
rasgo en los empleados de los grandes negocios.
Las personas con niveles elevados de capacidad y cultura. que son las
ms necesarias en el gobierno, tienen probabilidades de sentir menos respeto
por los administradores federales que por los de negocios y es posible que
atrbuyttall a Jos administradores federales bajas calificadones con respecto
a su habilklad y IU daeo de progresar. Esto es partic:uJarmulte dato en lo
que le rc8ue a las personas investigadas que ataban empleadas en la in-
dutria privada COIDO ejecutiVOS, daltlficos e mgulferos. La que autdaben
cfendal e ingaaeda en las univusldacks, le llloetrafOll UIl poco mis genero--
las al .... evaIu8doaa de los admialstradora federala. PtobebIemente no
TABLA.
"1 ....
00
~
Evaluaciones del personal de alto nivel en los servicios federales y los negocios privados*
Nmero pro- .. Inters HaSta qu

medio que PQr servir punto son Desoosde
Tipos de entrevistados respondi Honradez . al pblico respetadosllabilidad progresar
Pblico empleado en general n,093} +0.6 +0.4 -0.2 -0.4
Por nivel educativo -1.0
Secundaria no completa (308) +0.5 +0.3 +0.1 0.0 -0.6
Secundaria completa (495) +0.7 +0.4 -0.2 -0.3 -1.0
Estudios de bachillerato (124) +0.4 +0.6 -0.4 -0.6 -1.4
Bachilleres (137) +0.5 +0.4 -0.9 -1.1 -1.9
Estudiantes
De secundaria (356) +1.0 +1.3 -0.1 -0.1 -0.8
De bachillerato (401) +1.0 +1.5 -0.6 -0.5 -1.8
Graduados (379) +1.0 +1.5 -0.9 -0.9 -1.6 .....
Grupos en la educacin Z
Profesores de secundaria (277) +0.6 CIl
Profesores de bachillerato
+1.0 -0.4 -0.6 -1.3 e
(464) +0.9 +1.4 -0.7 -0.4 -1.8 E!:
Naturalistas (118) +0.8 +1.8 -0.4 -0.5
O
-1.6 CIl
Socilogos (103) +0.9 +1.9 -0.9 -0.3 t:l
-1.6
Ingenieros (87) +0.6 +1.2 -0.6 -0.7
!'1
r-
-1.6
Grupos en los negocios CIl
Ejecutivos (273) +0.1 +0.1 -1.1 -1.2 Cii
NaturalistaS -2.1 o-i
(84) +0.4 +1.3 -0.4 -1.0 !'1
-2.0 E!:
Socilogos (70) +0.5 +0.8 -0.9 -0.9
Ingenieros (88)
-2.2 >
-0.1 +0.1 -1.0 -1.3 -1.8 >
t:l
FUENTE: Franklin P. Kilpatrick, etal., The Image of the Federal Service (Washington, D. C.: The Broo- E!:
kings Instltutlon, 1964), p. 222. Copyright (C) 1964 by The Brookings Institution. Z
Cii
o-i
* Las diferencias de calificaciones van de acuerdo con una escala ascendente y descendente de 10 puntos. ::tl
Los valores positivos indican que los empleados del servicio federal se clasifican por encima; los negativos, que se >
:j
clasican por debajo.
es
sea sorprendente que los ejecutivos. los cientficos y los ingenieros. que tra-
bajan ya para el gobierno. tengan grados ms altos en el servicio federal que
sus colegas del sector privado; pero. incluso esos empleados gubernamentales
consideran a los lderes de alto nivel de los negocios como superiores a los
empleados del gobierno. en cuanto al respecto de que gozan por parte del
pblico. a su habilidad y a sus deseos de progreso (17).
Aunque se considera a los empleados privados ms favorablemente que
a los del gobierno. en lo que respecta a las caractersticas de respeto. habili-
dad y deseos de progreso. estos resultados no debern considerarse como una
evaluacin profundamente negativa de la burocracia pblica. En la Tabla 6-2
se muestra cmo clasificaron los interrogados a los empleados federales. de
acuerdo con la escala de 10 puntos. para cada uno de los rasgos analizados.
En todos los casos. el pblico en general clasific al servicio federal en el
tercio superior de la gama. Slo en dos casos hubo sub grupos de la poblacin
en general que clasificaron al servicio federal por debajo de 5.0: los cientficos
y los ingenieros de los negocios concedieron calificaciones bajas a los emplea-
dos federales en sus "deseos de progresar". La falta de ambicin -y el rasgo
asociado de preocupacin por la seguridades una componente del senti-
miento del pblico hacia los administradores; no obstante. este rasgo puede
no reflejar una condena firme de los mismos. Cuando se analiza este resulta-
do. junto con las evaluaciones de honradez, inters por servir al pblico y
habilidad. la evaluacin de la baja ambicin personal sugiere que muchas
personas respetan a los administradores sin creer que tienen manas de poder.
El pblico aprobara recursos mayores para las dependencias administrativas
sin temor de que los administradores los utilizaran en forma desmedida.
Uno de los recursos ms importantes que los ciudadanos pueden ofrecer
al gobierno es su propio talento. Hasta el grado en que las personas tomen
en consideracin los empleos del gobierno para s mismas, mostrarn apoyo
a las unidades administrativas. que pueden incluir la buena disposicin para
concederles otros recursos, v.q., dinero fiscal y autoridad legal. Varias de las
preguntas de la investigacin Brookings evalan la disposicin de la gente
del pueblo para tomar en consideracin la posibilidad de empleo en el gobierno
federal, en comparacin con otros puestos similares en el sector privado.
Existe un caudal importante de sentimientos en favor del gobierno como
patrono; pero no entre muchas personas competentes y cultas. a Jas que de-
(17) Estos resultados van de acuerdo con los observados en otros estudios de las opi-
niones del pblico sobre el empleo o los empleados del gobierno. Vase. de Leonard D.
Whte. The Pre8tige Value 01 Public Bmplogment in Chicago (Chicago: University oE Chl-
cago Press, .1929): Further ContributioTt$ on the Prestige Val"e oE Public Bmplogment
(Chicago: Chicago University Press, 1932) de Whlte: y. de Monis Janowlt%. Deil Wrtght
y William Delaney, Public Administration and the Public (Ann Arbor: University oE Mi-
chigan, Instltute oE Public Administralon. 1958).
TABLA 8-2 00
0"1
Evaluacin de los empleados federales en general, de acuerdo con cinco rasgos
Nmero Inters Hasta qu

promedio Hon por servir punto son Deseos de
Tipos de entrevistados que respondi radez al pblico respetados Habilidad progresar
Pblico empleado en general (1,093) 7.6 6.8 7.0 6.9 6.6

Por nivel educativo
Secundaria no completa (308) 7.7 7.1 7.4 7.3 7.1
Secundaria completa (495) 7.6 6.9 7.1 7.1 6.7
Estudios de bachillerato (124) 7.5 6.3 6.6 6.4 6.1
Bachilleres (137) 7.4 5.9 6.2 6.0 5.6
EStudiantes
De secundaria (356) 7.7 7.1 7.0 7.2 6.7
De bachillerato
Graduados
Grupos en la educacin
(401)
(379)
7.1
7.1
5.9
5.7
5.8
5.5
6.1
5.9
5.6
5.3 -e
z
en
Profesores de secundaria (277) 7.5 6.4 6.6 6.5 6.1 ~
O
Profesores de bachillerato (464) 7.5 6.2 6.0 6.2 5.7 ti>
Naturalistas (118) 7.7 6.2 6.0 6.2 5.5 tl

Socilogos tt1
(l03) 7.5 6.1 5.7 6.1 5.8 l""
Ingenieros (87) 7.4 6.0 5.9 5.8 5.5 ti>
Grupos en los negocios Cii
...
Ejecutivos (273) 7.7 5.9 6.0 5.9 5.4 tt1
~
Naturalistas (84) 7.5 6.1 5.9 5.9 5.2 >
Socilogos (70) 7.5 5.5 5.5 5.6 4.6
>
tl
Ingenieros (88) 7.6 5.4 5.6 5.7 4.9
s:
52
FUENTE: Franklin P. Kilpatrick, et at; The Image of the Federal Service (Washington, D. C.: The Broo- Cii
...
kingsInstitution, 1964), p. 219. Copyright (C) 1964 by The Brookings Institution. ::ti
Valores medios de la escala ascendente y descendente de 1Q puntos; cuanto mayor sea el valor, ms ele- >
...
vados se clasifican los empleados en esa caracterstica. ~
searan poder atraer las dependencias del gobierno. Sin embargo. hay ciertas
pruebas de que los individuos con mayor talento son los ms inclinados a
aceptar empleos federales. En la Tabla 6~3 se muestra el atractivo relativo
de los empleos federales y privados entre varios grupos culturales. El' signo
ms alentador -desde el punto de vista del gobierno- es la mayor atraccin
que ejerce el servicio en el gobierno para los estudiantes de secundaria. ba-
chillerato y graduados con las ms altas calificaciones acadmicas.
Qu caractersticas de los empleos en el gobierno son las ms atractivas
y las ms desagradables? Nuevamente, las opiniones van de acuerdo con otras
TABLA 6-3
Estudiantes de grados medios, en relacin con la atraccin que ejercen sobre ellos
los empleos en el gobierno federal en funcin de los de los negocios privados.
Atraccin del trabajo en

Gran
Nmero des empre- Diferencia:
medio que sas privadas "federal me-
Grados medlos respondi de negocios Gobierno nos "negocios"
Primeros y ltimos
aftas de secundaria
A (51) 5.3 5.9 +0.6
B (142) 5.7 5.6 -0.1
C e inferior (160) 5.6 5.4 -0.2
Ultimo afta del
bachillerato
A (88) 4.7 5.0 +0.3
B (202) 4.8 5.3 +0.5
C e inferior (106) 6.0 4.9 -1.1
Graduados
A (154) 4.6 4.9 +0.3
B e inferior (205) 5.2 5.1 -0.1
FUENTE: Franklin P. Kilpatrick, et al, Tbe lmage of the Federal 8ervlce
(Washington, D. C.: The Brooking Insttuton, 1964), p. 107 Copyright (C) 1964 by
The Brookings Institution.
tendencias ya sealadas. La gente tiene ms probabilidades de citar la segu-

ridad y los beneficios marginales como atractivos principales de los empleos
en el gobierno, considerando como ms importantes desventajas la falta de
autodeterminacin, la "burocracia" y el "papeleo" (18). Las personas que
conceden val'or a la ambicin y los deseos de progresar, se sienten ms atra-
das por los empleos en el sector privado queen el pblico, Las que poseen
. . .
(18) Kilpatric:k, efal. p. 120.
ingresos ms elevados tienen mayores probabilidades de sentirse molestas por

los problemas de audeterminacin en el gobierno, mientras que las de ingre..
sos ms bajos se sienten ms atradas por la seguridad, los beneficios margi..
nales y las condiciones de trabajo que prevalecen en el mismo (19). No
obstante, incluso entre quienes tienen ingresos ms elevados, hay slo una
minora importante (35 y 27 por ciento), que citan la falta de autodetermi..
nacin, la burocracia o el papeleo como caractersticas desfavorables de los
empleos federales. Los reclutadores del gobierno federal pueden tener que
emplearse ms a fondo para convencer a los individuos bien preparados, con
el fin de que tomen en consideracin los empleos que les ofrecen; pero entre
stos no prevalece el nivel de sentimientos antigubernamentales.
CULTURAS POLITICAS y ORGANIZACIONES

ADMINISTRATIVAS EN ESTADOS y R.EGIONES
Los sondeos de opinin patrocinados por la Institucin Brookings tuvieron
como fin obtener la evaluacin por parte del pblico de la administracin del
gobierno federal. Unos cuantos sondeos han servido para investigar el apre..
co del pblico hacia los administradores de los gobiernos estatales o locales.
Debido a que se efectuaron en comunidades dispersas o en poblaciones cole..
giales, no ofrecen informes relativos a la consideracin que tiene el pblico en
general por los administradores estatales o locales. Los estudios hechos entre
los alumnos de secundaria y bachillerato de Maryland y Georgia, coinciden
en mostrar una mayor consideracin por los administradores federales que
por los locales. Sin embargo, en el estudio de Maryland se descubri una ma..
yor consideracin por los administradores federales que por los estatales,
mientras que en Georgia, la consideracin por los administradores estatales
era mayor que la dispensada a los federales. Aunque los resultados no son
concluyentes, sugieren la influencia de los sentimientos "de derechos estata..
les", que pueden afectar las actitudes hacia las unidades administrativas de
los Estados, conforme nos internamos cada vez ms en el Sur (20). El profe..
sor Daniel J. Elazar ha identificado la cultura poltica prevaleciente en 228
regiones separadas de los 48 Estados continentales. Su trabajo es especula..
tivo; pero proporciona ciertas perspectivas sobre el apoyo ofrecido a las uni..
dades administrativas de diferentes gobiernos estatales y locales (21).
(19) KUpatrick, et al. p. 122.

(20) El estudio de Maryland se seala en "Understanding Attitudes toward Public
Employment", de H. George Frederickson, Public Administration Review. 27 (didembre de
1967), 411..20e1 estudio de Georgla figura en "Student Attitudes toward Govenunent Em..
ployees and Employment", de Frank K. Gibson y George A. James, Public Admini8tfation
Review. 27 (didembre de 1967), 429..3S.
(21) Danel J. Eluar, American Federalism: A View trom the States (Nueva York:
CroweU, 1966).
Q
z
nGURA f!-I o
DIstrIbuc16n de las culturas polfticas en los Estados Unidos
6,
z
g
r-
Al >
M IMI
N.D.
o>
Al E::
MI Z
M ;
1M M" S.D. '":l
I WYO. ::ti
MI M o>
6,
~NEB.~ .. z
I Al COLO.
COLO. M~ 'tl
r::,
M
tl:l
NI r-
M'
T
N.M.
>
n
1:
S':
: ClI&Jlclo se )'UZtapoDet1 40. letru.
Ja. primera indica la sll'bcultura
]I01f\ica predom1DaDte ., la .eguJl-
da la principal su'bcuJtura secun-
daria.
Alub ., Xawau le omiten por fll1ta 4e
e--.:
-
J'UENTF: Daniel J. Elazar. American Fe4eraUnu A VIe1r from \lae
8tateII (HueYa York: Crowell. 1966). p. 97.
00
\O
Elazar identifica tres tipos principales de cultura poltica: moralista, in-

dividualista y tradicionalista. Tal y como los describe, forman una escala
lineal en 10 referente a varios rasgos. Dos de estos ltimos son pertinentes
para los tipos de apoyos que requiere una organizacin administrativa de su
medio ambiente. En su orientacin hacia la burocracia, la cultura moralista
concede valor a los cuerpos administrativos amplios, bien retribuidos y pro-
fesionales de todos los niveles de gobierno. La individualista considera a la
burocracia del gobierno como un obstculo para los asuntos privados; pero
tambin como un recurso que pueden utilizar los funcionarios pblicos para
hacer progresar sus propias metas. Algunos individualistas apoyan a las
"maquinarias" polticas que obtienen recursos pblicos y los distribuyen como
pagos a individuos (22). La cultura tradicionalista es la que ms se opone
al crecimiento de la burocracia, como limitacin que pesa sobre la lite poltica
tradicional. As pues, una cultura moralista debe coexistir con una administra-
cin amplia y bien retribuida, mientras que la cultura individualista y la tra-
dicional'ista deben tener un personal administrativo menor y peor pagado.
En otra dimensin pertinente para las unidades administrativas, el mo-
ralista recibe con beneplcito los servicios pblicos por el bien comn; el in-
dividualista reducira al mnimo los servicios pblicos, para permitir un equi-
librio de satisfacciones debidas a actividades en el sector privado y el pblico;
y el tradicionalista se opondra a todas las actividades de gobierno, excepto
las indispensables para el mantenimiento de la estructura existente de poder.
As pues, la cultura moralista coincidira con los niveles elevados de imposi-
cin y erogaciones del gobierno y con niveles generosos de servicios del mis-
mo. Las culturas individualista y tradicionalista tendran bajos ndices de im-
posiciones, gastos y servicios. Basndose en las observaciones hechas durante
varios aos y en las investigaciones de la historia y la prensa de los Estados,
Elazar traz un mapa con las culturas que prevalecen en toda la zona con-
tinental de los Estados Unidos. En la Figura 6-1 se muestran sus designacio-
nes.
Aun cuando las designaciones hechas por Elazar de las culturas polticas
-por la naturaleza de sus tcnicas de investigacin- no pueden considerarse
como la ltima palabra sobre ese tema, ponen de manifiesto ciertas diferencias
regionales importantes que han sido observadas hace mucho tiempo, adems
de diversas variaciones ntrarreqonales que sugieren la naturaleza ambigua de
las culturas polticas en muchas zonas. El Sur es la regin ms tradiciona-
lista del pas; pero tiene un elemento moralista en la zona de los Apalaches,
y regiones individualistas en el Sudoeste y los Estados fronterizos. El mora-
lismo destaca en Nueva Inglaterra y cierto nmero de Estados del Medio
(22) Vase, de Edward Banfield y James Q. Wilson, City Politics (Cambridge, Mass:
Harvard University Presa, 1963), Capltulos 9 y 13, si se desea un anAlisis de "consdera-
dones privadas".
Oeste, que experimentan movimientos populares o progresistas. El indivi-

dualismo no resulta importante en ninguna regin grande del pas; se encuen-
tra presente como cultura secundaria en muchas zonas y parece predominante
slo en Nevada y Wyoming.
Las clasificaciones de los Estados en varias medidas pertinentes para
las unidades administrativas y sus servicios, corresponden estrechamente con
los rasgos que pudieran esperarse, de acuerdo con las designaciones culturales
hechas por Elazar. Estas dimensiones de cultura poltica parecen tener cierta
importancia para la administracin (23). Los Estados que se encuentran al
extremo moralista de la escala y, por ende, que son poco tradicional'istas,
tienden a mostrar un gran nmero de empleados de los gobiernos estatales y
locales, en relacin con la poblacin, salarios medios elevados para los em-
pleados gubernamentales y una gran incidencia de stos, que se encuentran
cubiertos por programas subsidiados de sanidad y seguros hospitalarios. Esos
Estados tienen, tambin, pagos de impuestos elevados, en relacin con los
ingresos personales, gastos gubernamentales elevados per cpita, y valores
altos en varios puntos de los servicios educativos, los programas de asistencia
pblica y los servicios de carreteras. Adems, tales resultados no son sim-
plemente productos de las caractersticas sociales o econmicas de los Esta-
dos, sino que son vlidos incluso despus de que las pruebas estadsticas
"controlan" los ndices de urbanismo e ingresos personales en cada Estado.
RESUMEN
Este captulo es el primero de un grupo que se ocupa de los insumas
de las unidades administrativas. Se enfoca en la cultura poltica y, en parti-
cular, en las actitudes con respecto a las burocracias pblicas. Estas actitu-
des pueden afectar la disposicin de los ciudadanos para buscar empleo en el
gobierno, y el deseo de los funcionarios por eleccin de proporcionar fondos
o autoridad legal a las dependencias administrativas.
Las actitudes prevalecientes no son los nicos factores que influyen en
los recursos asignados a las unidades administrativas. Los legisladores y los
jefes ejecutivos responden a otros muchos estmulos; pueden pasar por alto,
modificar o contribuir a moldear las demandas del pblico. Las culturas
polticas de los Estados Unidos no contienen un conjunto simple de actitudes
relativas a la administracin pblica. Hay mucha ambigedad y pocos sen-
timientos difundidos que sean claramente favorables o desfavorables a los
administradores. Aunque pueden existir ciertos sentimientos profundos con
respecto a programas o dependencias individuales, las actitudes hacia la ad-
ministracin en general estn casi siempre mezcladas o son moderadas y
(23) Ira Sharkansky, "The Utility of EIazar's Political Culture: A Reseach Note",
Polty, 2 (otollo de 1969), 66-83.
192i INSUMOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO
tolerantes. Esto resulta evidente tanto a partir de los comentarios elaborados

sobre los administradores del gobierno, como de los sondeos de opinin que
miden los sentimientos del pblico hacia la administracin. Debido a esta am-
bigedad, la cultura poltica no tiene probabilidades de restringir los actos de
los funcionarios electos con respecto a l'a administracin. Los datos de este
captulo sugieren que los funcionarios electos tienen una "libertad" consde-
rabIe de la opinin pblica, cuando asignan recursos a los administradores.
La mayor parte de las personas clasifican a los empleados federales por
encima de los del mundo de los negocios, en cuanto a las caractersticas de
honradez e inters por servir al pblico; pero colocan a los segundos por en-
cima de los primeros en los rasgos de deseos de progreso personal, habilidad
y respeto por parte del pblico. Quiz resulte significativo el hecho de que,
en general, el pblico clasifica tanto a los empleados federales como a los
del sector privado en las gamas medias de una escala de diez puntos. Los
grupos ocupacionales ms necesarios para el gobierno tienen tendencia a cla-
sificar a los servicios gubernamentales por debajo de los de los negocios. Sin
embargo, tampoco en este caso son uniformes los datos. Gran nmero de per-
sanas de las ocupaciones convenientes clasifican a los empleados guberna~
mentales por encima de los de los negocios, y hay una ligera tendencia a que
los estudiantes ms brillantes de secundaria, enseanza superior y graduados
concedan a los empleados del gobierno posiciones ms altas que a los de los'
negocios. Aunque las actitudes del pblico no simplifican la tarea de los re-
clutadores del gobierno, tampoco deben desalentados. Muchas personas que
poseen las capacidades que necesita el gobierno se sienten inclinadas favo-
rablemente ante las perspectivas de entrar a prestar servicios gubernamenta~
les, y las actitudes desfavorables hacia el gobierno no son tan intensas -o
estn tan dfunddas-s-, como para hacer que sea dificil que los legisladores o
los jefes ejecutivos asignen recursos generosos a la administracin. Sin em-
bargo, los sentimientos hacia los administradores no son tan claramente favo-
rabIes como para que los polticos individuales no puedan aprovecharse, de
vez en cuando, de los ataques en contra de los "burcratas".
7 DEMANDAS CIUDADANAS Y DEPENDENCIAS
ADMINISTRATIVAS
Este captulo se enfoca en las relaciones entre los ciudadanos y las de.
pendencias administrativas. as como tambin en varias instituciones que se
dice que son bandas de transmisi6n entre ellos: los medios de comunicacin
social. los sondeos de opini6n pblica. las elecciones. los partidos polticos y
los grupos de intereses.
LOS CIUDADANOS INDIVIDUALES COMO PROVEEDORES

DE INSUMOS PARA LAS DEPENDENCIAS
ADMINISTRATIVAS
Al analizar los papeles que representan los ciudadanos individuales como

proveedores de iusumos para las dependencias administrativas. es necesario
establecer una distincin entre las tendencias generales y los casos especiales.
Ciertos ciudadanos privados se distinguen al' proporcionar los estmulos que
hacen que las dependencias administrativas formulen normas y tomen ciertas
decisiones. Adems' muchos administradores atribuyen un elevado valor a la
ciudadana, como cuerpo colectivo. En el Capitulo 5 vimos que los administra-
dores expresan su sensibilidad a las necesidades pblicas. Un individuo puede
ser escuchado cortsmente en lo que se refiere a un asunto que le afecta
personalmente. y puede influir en la decisin tomada por un administrador
sobre su propio caso. En el Captulo 6 vimos que muchos ciudadanos -al res-
ponder a los sondeos de la opinin pblca- dan a los administradores una
elevada calificacin en los rasgos de honradez y disposicin para servir al
pblico. Cuando se trata de la influencia de los ciudadanos sobre las princi-
pales normas formuladas o aplicadas por las dependencias administrativas. la
evidencia se confunde y, por otra parte. no se aplica directamente a cuestiones

de administracin. La mayor parte de los datos proceden de estudios que se
enfocan en otros aspectos del proceso poltico. v.g., estudios de actitudes y
comportamientos populares durante campaas de elecciones o con respecto a
normas tomadas en consideracin por la rama legislativa.
Hay ciertos datos que sugieren que, en gran parte. los ciudadanos igno-
ran las cuestiones relativas a las normas. No estn familiarizados con los con-
ceptos cruciales en los debates sobre normas y tienen opiniones sobre stas
que parecen "irrazonables" o "incompatibles". Aunque esos resultados no
significan. por s solos. que haya una falta de conocimientos sobre las activi-
dades administrativas. sugieren que la mayora de los ciudadanos no' se dan
cuenta de las controversias ms importantes sobre las normas, Un conjunto
de sondeos realizados durante el perodo de 1943-1950 demostraron que el
84 por ciento de los ciudadanos componentes de un grupo no comprendan
el concepto de "exceso de personal" (1); el 51 por ciento no conocan el sig-
nificado de "balanceo del presupuesto"; el 41 por ciento no comprendan el
significado de ninguno de los trminos de "monopolio". "proceso antimono-
polista", "direccin entrelazada" o "Ley Sherman": y cerca del 75 por ciento
no saban el <significado de "libre empresa" (2). Para responder a cualquiera
de esas perquntas correctamente. no era necesario rectarle al entrevistador
todo un tratado aprendido de memoria sobre cada tema. sino que era suficien-
te cualquier indicacin de conocimiento del trmino. Los resultados de in-
consistencia en las opiniones relativas a las normas se han mostrado en varios
sondeos. Por' ejemplo, uria encuesta realizada en 1956, permiti descubrir que
los partidarios de los programas de beneficencia tenan mas probabilidades de
oponerse a un impuesto que servira para el financiamiento de esos programas.
que las personas opuestas a dichos programas. Asimismo. los que estaban
ms a, favdt de una reduccin en los impuestos eran los mejor dispuestos a
apoyar programas que garantizaran empleos. cuidados mdicos a bajo costo
y ayuda federal para la educacin ( 3 ) .La irona aparente consiste en 'que
mucha gente se opone a los impuestos que parecen necesarios para pagar
por sus deseos. En contraste con esos resultados. que demuestran una falta
de familiaridad con las cuestiones normativas. hay ciertos datos adicionales
que sugieren .que los ciudadanos se muestran selectivos en su atencin' a las
(1 ),Aunqpe este trmino puede resultar poco familiar a la generacin actual de estu-
diantes no gradados. era muy utilizado en una poca en que las normas del gobierrto con
resPecto al' conflicto obrero-patronal constituan una controversia notable. El "exceso de
persodl"'S Ireft~e a la prctica de requitit ms trabajaGores pa'ta un cometido de' lo que
.'nec:uita'en realidad. Este dato procede de Pub/ic Opinion andAmerican' DemQcl'aC!1
(~~aYorlr:hKnopfi 19(il).p. 183. de V. C. Key .Jr.
i.a
. ,(?J ..~~~t,E: Qe y David O. Sears. Pub/ic Opinion (En.glew~ CliEfs, N. 1.-:
Prentice~R'a1I"'~~~l' p. 6,1. .
. (3) 1<:ey;' p:"67. . ; '(o
I
DEMANDAS CIUDADANAS Y DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 195
normas. En cuestiones de inters personal, dieron pruebas de tener conoc-

miento de los temas e indicaron preferencias que iban de acuerdo con sus
propios intereses econmicos. Incluso en el caso de las opiniones "ncompa-
tbles" sobre programas de beneficencia y reducciones de los impuestos, que
acabamos de sealar, las caractersticas econmicas de las personas que reve-
laron esas opiniones sugieren la posibilidad de que respondieran de manera
informada y razonable. Quienes expresan su apoyo a la reduccin de los im-
puestos y el mejoramiento de los servicios, tienden a tener bajos ingresos.
Estn en favor de los servicios que puedan ayudarles (educacin, seguridad
de empleos y beneficencia), al mismo tiempo que se oponen a cualquier au-
mento en los impuestos. Quiz esperen que otros grupos de mayores ingresos
paguen por esos programas. No se trata de un deseo irrazonable, teniendo en
cuenta que los sistemas impositivos de la mayora de los gobiernos estatales y
locales son regresivos y, en la actualidad, cobran un porcentaje ms elevado
de los ingresos bajos que de los altos (-4).
Otros sondeos de la opinin apoyan la conclusin de que los ciudadanos
comprenden las implicaciones de las normas que tienen consecuencias perso-
nales importantes. Uno de esos sondeos se realiz en Wsconsn, durante una
campaa poltica, cuando los candidatos a la gubernatura debatan cuestiones
relativas a la imposicin. Evidentemente, los ciudadanos de bajos ingresos se
mostraban ms hostiles a un impuesto general sobre las ventas "en todo lo
que se comprara", que los de ingresos ms elevados. Como pudiera esperarse,
el aumento de la educacin contribua a hacer que se incrementara la tenden-
cia de las personas a responder de una manera que iba de acuerdo con sus
propios intereses econmicos. Los pobres bien instruidos eran quienes se mos-
traban ms hostiles a esa proposicin que amenazaba establecer impuestos
sobre los artculos (sobre todo los alimentos) que representaban la mayor
parte de sus gastos. Esa misma gente de bajos recursos tena ms probabl-
dades de inclinarse hacia proposiciones alternativas que amenazaban menos
sus bolsillos, O sea, un impuesto sobre ventas que exceptuara los alimentos y
las ropas, adems de un aumento del impuesto estatal sobre la renta (progre-
sivo) y una reduccin del impuesto local sobre la renta (regresivo) (5). Ese
conjunto de impuestos hara aumentar las cargas fiscales que pesaban sobre
las personas con ingresos elevados, pero reduciran las de los ciudadanos de
bajos ingresos. Otras investigaciones complementan tales resultados, al de-
mostrar que las personas que se sienten ms involucradas en un asunto son,
(4) Ira Sharkansky, The Politics of Taxing and Spending (Indianapolis: B ob b s ~

Mmill, 1969). Capitulo 11.
(5) Sharkansky, Capitulo 11. thJ. impuesto "progresivo" es el que impone demandas
de porcentajes' cada vez mayores de loa iagtesos m6s elevacbl: UD impuesto "retJ'tsivo",
por el contrario, impone sus mayfe., . .dei.sObre las ptnooas bajoe ingrtl108.
por lo comn, las que muestran tener mejores conocimientos a ese respecto
(6) .
Esta yuxtaposicin de amplia ignorancia sobre normas pblicas, y res-
puestas "razonables" a las cuestiones personalmente importantes, puede tener
un significado especial. En condiciones ordinarias, la mayora de los ciuda-
danos se desentienden de las actividades de establecimiento de normas: sin
embargo, cuando se presenta una cuestin importante para sus propias vidas.
pueden informarse con precisin e, incluso, participar en el establecimiento
de normas. Pueden votar de acuerdo con las posiciones sostenidas por los
candidatos con respecto a las cuestiones primordiales, unirse a un grupo de nte-
rs que ejerza presin sobre los funcionarios electos y las dependencias admns-
tratvas, o tomar parte en demostraciones abiertas contra las unidades admnis-
trativas. La guerra de Vietnam ha hecho que muchos ciudadanos normalmente
pasivos demuestren su oposicin a la conscripcin y otros procedimientos m-
litares y que obstaculicen las actividades de las dependencias del gobierno.
Asimismo, las normas dictadas en el campo de la asistencia pblica han hecho
que los beneficiarios de la seguridad social que, por lo comn, son apolticos,
apoyen las normas que los afectan directamente y hasta emprendan acciones
violentas en contra de las propiedades o el personal de las dependencias de
beneficencia.
LOS MEDIOS DE COMUNICACION SOCIAL COMO

INTERMEDIARIOS ENTRE LOS CIUDADANOS Y LOS
ADMINISTRADORES
Los medios de comunicacin social pueden contribuir a aumentar la in-

formacin que poseen los ciudadanos sobre los asuntos pblicos y realzar su
influencia sobre las dependencias administrativas. Dichos medios -entre los
que figuran los peridicos. las publicaciones populares, la radio y la televi-
sin- funcionan como bandas de transmisin entre el pueblo y las unidades
administrativas. Tambin tienen influencia sobre los administradores. Prime-
ramente, proporcionan informacin sobre asuntos pblicos. En segundo lugar,
contribuyen a moldear la agenda de los debates pblicos, realzando ciertos
puntos y haciendo que parezcan ms importantes que otros. En tercer lugar.
plantean ciertas cuestiones por medio de "campaas" en contra de los pro-
blemas sociales. las fallas de los programas del gobierno o las malas artes
de ciertos funcionarios. Quienes manejan los peridicos y las redes de radio-
difusin se equiparan a otros "expositores de ruindades" que han sido res-
(6) Key. p. 190. Vase tambin. ele V. O. Key, Jr., The Rupo1t8ible Blectorate
(Cambridge. M.... : Belknap Presa of Harvard UnivefSity Press, 1966); y James L Sund-
quJst. PoIitia and Polieg: The Benhower. Ketfl'tfldg and lohnaon Yeata (Waahington. D.
c.: Brooking. Iutttutlon. 1968). sobre todo el Caplt'ulo X.
ponsables de que se produzcan innovaciones importantes en las normas p-

blicas (7). Sin embargo, no se sabe con claridad con que frecuencia influyen
los medios de difusin en las normas. Los sucesos que rodearon a un docu-
mental de televisin ilustran los problemas analticos involucrados en la atri-
bucin a los medios de comunicacin social de influencia sobre las normas.
En mayo de 1968. la CBS difundi "Hambre en Amrica", ilustrando
con detalles vigorosos los horrores de nios que se moran de hambre y los
defectos de los programas existentes del gobierno. El programa de televisi6n
tuvo un efecto inmediato sobre ciertos administradores. aunque s6lo fuera al
obligarles a hacer declaraciones pblicas defensivas. El Secretario de Agri-
cultura dentfc ciertos errores crticos en el programa. y los conden6 como
"presentacin tendenciosa. unilateral y deshonesta de un problema nacional
grave" (8). En el curso de los meses siguientes, el gobierno federal tom6
varias medidas para incrementar la entrega de alimentos a los pobres,
No es posible identificar el efecto especfico de "Hambre en Amrica",
Puesto que se difundi6 en medio de numerosas otras expresiones sobre el
mismo programa social. es probable que contribuyera a hacer aumentar la
presin que se ejerca sobre el Congreso. el presidente y el Departamento de
Agricultura. Sin embargo. los medios de comunicaci6n social se unieron a un
ataque vigoroso que estaba ya en proceso. El ao anterior, una fundacin
privada patrocin6 una investigaci6n realizada por varios mdicos prominentes
y otros practicantes locales, en los condados del "Delta" del noroeste de
Misisip. Su informe al Subcomit Senatorial sobre Empleos, Potencial Hu-
mano y Pobreza. provoc6 la intervenci6n de otros grupos e individuos impor-
tantes. El Subcomit atrajo una gran publicidad en la prensa, debido. en
parte, a que Robert F. Kennedy era uno de sus miembros y (en ese momento)
un candidato potencial a la presidencia. El problema alimenticio se convirti6
en el blanco de la "Poor People's Campaign" (Campaa en pro de los Po-
bres) que fue estimulada por medio de una reaccin popular ante el asesinato
del Dr. Martin Luther King. Los sindicatos de trabajadores se unieron tam-
bin a quienes ejercan presin por ese motivo. La Cruzada de los Ciudadanos
contra la Pobreza (con el apoyo de los Trabajadores Unidos de la Industria
de Jos Autom6viles) public6 una evaluaci6n crtica de los programas alimen-
(7) Entre los ejemplos clsicos de literatura "expositora de ruindades" tenemos: The
Tungle. de Llpton Snclar, que contribuy a la campafta para iniciar la reglamentacin de la
elaboracin de alimentos, por el gobierno federal. The Other America, de Mlchael Harrlng.
ton. que informaba y emocionaba a los lectores con respecto a las. condiciones por debajo
de la "linea de pobreza" en los Estados Unidos y contribuy al desarrollo de los progra
mas de la Oficina de Oportunidades Econmicas: y Uruafe at Ang Speed. de Ralpb Nader,
que proporcion gran parte de las pruebas -y la pasln- para las regulaciones federales
de stguridad en autom6Yil.
(8) Elizabetb B. Orew, "Ooing Hungry In America", Atlan/le (diciembre de 1968),
p. 53-61.
ticios del gobierno federal: "Hunqer, U.S.A." (Hambre en los Estados Lln-
dos de Amrica). Indudablemente. los medios de comunicacin social hicieron
aumentar el inters popular por el problema alimenticio: pero su contribucin
fue. sobre todo. el popularizar una cuestin que estaba siendo planteada por
otros. Los medios de comunicacin realzaron tambin ciertos acuerdos adm-
nistrativos y legislativos. que limitaban la eficiencia de las normas del' Depar-
tamento de Agricultura. Se desarrollaron programas alimenticios para al-
viar los problemas de excedentes de los agricultores. as como tambin el ham-
bre de los pobres. Los administradores y los legisladores que tomaron parte
directamente. parecieron estar ms orientados hacia las consideraciones aqri-
colas que hacia las sociales. Parte de la disputa en la que ingres la CBS
tena lugar entre los Comits de Agricultura de la Cmara y el Senado. en
los que figuraban los senadores por Mssp, [ame Whtten y James Eas-
tland (acusados frecuentemente de tener poca conciencia social) y el Subco-
mit Senatorial de Trabajadores y Beneficencia Pblica sobre Empleos. Po-
tencial Humano y Pobreza. dirigido por Joseph S. Clark y del que formaba
parte Robert F. Kennedy.
Hay varios factores que limitan la influencia de los medios de comunica-
cn social. tanto sobre las dependencias pblicas como sobre las administra-
tivas (9). Entre ellas se encuentran la falta de confianza del pblico en dichos
medios. como fuentes de informacin poltica. la carencia de atencin hacia
los asuntos pblicos. evidente en muchos de ellos y su falta de capacidad
para hacer que sus interpretaciones polticas sean adoptadas por ciudadanos
inclinados en otras direcciones.
Los medios de comunicacin social no tienen un pblico obligado de per-
sonalidades vulnerables. En lugar de ello. los ciudadanos estn involucrados
en una red de relaciones recprocas que les proporcionan sus propios tipos de
informacin. Para muchas personas. las discusiones de poltica con amigos
ntimos. miembros de sus familias o compaeros de trabajo se consideran como
fuentes ms fidedignas de informacin poltica que dichos medios. Muchos
individuos desconfan de los mensajes polticos que se incluyen en ellos y
que. en otra forma. pudieran agradarles, y crean "mecanismos de defensa" en
contra de los informes indeseables. El fenmeno de la "percepcin selectiva"
hace que los individuos pasen por alto ciertos conceptos de "hechos" u "op-
nones" que van en contra de sus propias convicciones.
En muchos peridicos y numerosas emisoras de radiodifusin. hay poca
informacin til sobre las dependencias administrativas u otros aspectos de
la politica. La mayor parte de los medios de comunicacin social estn orga..
nzados para fines comerciales ms que polticos. Los perdcos locales y los
canales de televisin obtienen material de tos servcos cablegrficos sobre
(9) Bata seccin se basa en Public Opinion, Capitulas 14-15. de Key.

noticias nacionales o internacionales, por lo comn en proporcin 'muy pequea

al espacio (o el tiempo) que se dedica a los deportes, la publicidad o los
asuntos recreativos. Las noticias sobre poltica local tienen probabilidades de
ser escasas, debido, quiz, a que el gerente desea evitar los temas candentes
o a que carece de un personal capaz para reunir informes y noticias. En esas
condiciones, las noticias sobre las dependencias administrativas pueden ser
especialmente limitadas. Sin la excitacin garantizada por las campaas de
elecciones o la participacin de personalidades importantes, los medios .de
comunicacin social no tienen probabilidades de considerar los sucesos adm-
nistrativos como "noticias valiosas". Ni siquiera las noticias relativas a desq-
naciones de personal para cargos importantes o a cambios en las normas
reguladoras, tienen probabilidades de recibir mucha atencin por parte de
los peridicos o los canales de televisin locales. Si los ciudadanos desean
hacer evaluaciones inteligentes sobre los asuntos administrativos, es posible
que tengan que obtener su informacin de otras fuentes.
LAS ENCUESTAS DE OPINION PUBLICA COMO

INTERMEDIARIAS ENTRE LOS CIUDADANOS Y LOS
ADMINISTRADORES
Las encuestas de opinin pblica constituyen otra institucin que trans~

mte las opiniones de los ciudadanos a las unidades administrativas. Se ha-
cen sondeos sobre una gran variedad de temas, v.g.. apoyo a candidatos po-
lticos y a funcionarios que ocupan determinados cargos. adems de los
diversos enfoques sobre las normas pblicas. Parece haber. una carencia de
informacin relativa a la aprobacin o desaprobacin por parte del pblico. de
las personalidades y los programas. Sin embargor . los resultados de las en-
cuestas no aseguran la influencia pblica sobre las unidades administrativas
u otras ramas del gobierno. La mayor parte de las veces. las encuestas de
opinin no indican a los funcionarios lo que piensa el pblico de los problemas
a los que se enfrentan. Es raro que un tema presente alternativas claras y
simples, que se presten a efectuar un sondeo. En la mayora de las encues-
tas. las preguntas son demasiado generales para poder ayudar a los encar-
gados del establecimiento de normas. Por ejem-plo. la oposicin a un aumento
de los impuestos no significa que el pblico se opondr a un incremento de
cierto porcentaje -aplicado a personas con determinados tipos de ingresos-o
si el aumento de la recaudacin se utiliza para apoyar ciertos tipos de sert-
vicios pblicos. El apoyo pblico a algunos polticos no identifica cules de
sus programas son los que provocan dicho respaldo. Ademis. la mayora .de
las ecuestasnoindican hasta qu punto son fieles loscjudadanos a .sus
opiniones. Mucho .de' 108 interrogados puedenhabu reflexionado por primera
~y:~~ ,'\tU,..mre cite. . de que. "e trate. cuando! elentrvistadolls
haga la pregunta correspondiente. Los administradores deben tomar en con-

sideracin esas limitaciones, al sopesar las implicaciones de los sondeos de
opinin pblica para los programas de sus dependencias. Casi siempre, los
administradores buscan nuevos programas -o tratan de mantener o ampliar
los exstentes-, sin disponer de muchos informes relativos a las opiniones del
pblico. La informacin que tienen los administradores sobre las opiniones
pblicas proceden slo en parte de dichas encuestas. Otras fuentes son las
preguntas extraoficiales a los clientes de las dependencias o la lectura fortuita
de editoriales.
LAS ELECCIONES COMO INTERMEDIARIAS ENTRE LOS

CIUDADANOS Y LOS ADMINISTRADORES
Con frecuencia, se dice que las elecciones son el medio principal que
tienen los ciudadanos para ejercer su voluntad sobre los funcionarios pblicos.
Los jefes ejecutivos y los miembros de las legislaturas de todos los niveles de
gobierno, en los Estados Unidos, estn sujetos a elecciones peridicas. In-
cluso las localidades que utilizan a un administrador municipal como Iun-
cionario jefe del ejecutivo lo subordinan a un concejo electo. En los gobiernos
estatales, la eleccin se extiende a los directores de las principales unidades
administrativas. Probablemente, los funcionarios electos controlan las depen-
dencias administrativas, y emplean su control para que se apliquen los tipos
de normas que desea el electorado. No obstante, el carcter de las elecciones
-as como tambin de los mecanismos imperfectos que utilizan los funciona-
rios electos para controlar a los administradores- limita la utilidad de las
elecciones como medio de control sobre las dependencias administrativas. En
la mayora de los casos, un votante no puede sealar su respaldo o su opos-
cin a un programa de gobierno, por medio del modo en que expresa su voto.
Estar limitado, en realidad, a votar por una persona; pero sin indicar a sta
las normas a las que desea brindar su apoyo.
Parte del problema de los votantes se debe a los partidos polticos.
Como veremos ms adelante, no estn organizados tan estrechamente como
para poder disciplinar a los candidatos individuales para que respalden los
programas del partido. As pues, un votante no puede estar seguro. slo por
la pertenencia de un candidato a determinado partido, de qu tipos de normas
apoyar una vez que est ocupando el cargo. Una segunda limitacin de la
utilidad de las elecciones se debe a la complejidad de las campaas que llevan
a cabo los candidatos individuales. Normalmente, cada candidato brinda su
apoyo a ms de un programa y podemos ver la dificultad, si imaginamos aun-
que sea una campaa simple en la que dos candidatos se oponen mutuamente
tan slo con respecto a tres cuestiones primordiales. La campaa presidencial
de 1964 proporciona un ejemplomuy conveniente. Se: trat de una campaia
desacostumbradamente elara en lo que respeeea a las .' alternativas pob:ticas a
disposicin de los votantes. Entre las cuestiones planteadas en ella, por ejem-
plo, stos podan escoger entre Johnson y Goldwater, en lo que se refiere a
los derechos civiles, a la guerra de Vietnam y a las normas de beneficencia.
La mayora de los observadores estn de acuerdo en que [ohnson adopt
posiciones ms liberales que su adversario, en lo que concierne a los derechos
civiles y la beneficencia, y que fue ms restringida su posicin, en lo que
respecta a la ampliacin de la guerra en Vietnam. El problema de interpreta...
cn de una eleccin surge cuando los eruditos deben determinar qu normas
fueron apoyadas por la mayora de los electores que votaron por el candidato
que obtuvo el triunfo. A pesar de la claridad de la victoria de [ohnson en
1964, los resultados de las elecciones no indicaron, por s solos, cules eran
las posiciones que respaldaba el electorado. Es muy posible que slo una
minora de quienes apoyaron a [ohnson estuvieran de acuerdo con su proqra-
ma de derechos civiles. La mayora de los ciudadanos podan estar de acuer-
do con Goldwater con respecto a esta cuestin o a cualquier otra; pero vota-
ron por [ohnson, debido a que sentan que haba adoptado la mejor posicin
con respecto a la cuestin que consideraban como ms importante (es decir, la
guerra). Cuando se trata de una eleccin presidencial. tenemos, por lo comn,
un gran volumen de resultados de encuestas, que podemos comparar con los de
las elecciones, para obtener ciertas perspectivas sobre las preferencias normati-
vas de los votantes. Sin embargo, esos resultados no se encuentran disponibles
para la mayora de las elecciones estatales o locales. En stas, el candidato
triunfante puede ver en su victoria cualquier culminacin de preferencias nor-
mativas, y su contrincante no podr presentar pruebas substanciales de lo
contrario.
Incluso cuando los resultados de las elecciones pueden compararse con
los sondeos de la opinin, el resultado puede ser un escaso control de los ciu-
dadanos sobre las normas o la poltica del candidato triunfador. Las declara-
ciones hechas en la campaa pueden no seguir siendo pertinentes despus de
la primera crisis a que se enfrente el nuevo gobierno. Nuevamente, la campa...
a [hnson-Goldwater puede servimos de ejemplo. Aun cuando [ohnson de-
cIar su propia oposicin a la ampliacin de la participacin estadounidense
en Vietnam. las condiciones que se presentaron despus de las elecciones le
permitieron liberarse de sus promesas, hechas en el curso de la campaa. Aun-
que hubo ciertos votantes que sintieron que el presidente haba ido ms all
de su "mandato", otros consideraron que las condiciones justificaban las nor...
mas blicas subsecuentes. Adems, no haba mecanismos de control para
impedir que el presidente y sus subordinados administrativos prosiguieran
con las normas que fuesen en contra de sus ..prom~sas" de campaa (10).
(10) Vlase A Preface to Detnoctatic TlaeoriJ. de Robert A.. Da1\1 (Chicago: Univer-
alty ofChic:ago Press, 1956),'.,>/127. Haydttaspruebas de que la posicin normativa de
un candidato puede atraerle el apoyo de votantes marginales (o sea, .los que pasan de un
LOS GRUPOS DE INTERESES COMO INTERMEDIOS ENTRE

LOS CIUDADANOS Y LOS ADMINISTRADORES
Gran parte de los escritos sobre los grupos de intereses (llamados a

veces grupos de presin), se refieren a sus relaciones con las legislaturas; no
obstante, dichos grupos se preocupan tambin por las dependencias admins-
tratvas, Incluso si uno de ellos tiene xito ante la legislatura, eso no qarant-
za que las dependencias le proporcionarn los servicios que desee.
Hay varios factores que hacen que el sistema administrativo sea un foro
separado de la legislatura, para las actividades de los grupos de intereses.
Entre ellos tenemos la discrecin que concede la legislatura a los administra-
dores; las contingencias no previstas por la legislatura, pero que proporcionan
a los administradores cierta discrecin adicional, y la diferencia entre los pro-
cedimientos legislativos y los administrativos, que puede trastornar la jerar-
qua de influencias entre los grupos de intereses que prevalecan ante la
legislatura.
La mayora de las dependencias funcionan con una concesin substan-
cial de discrecin -que se incluye en su legislacin bsica o la dan por sen-
tada los administradores- debido a las condiciones que se presentan y que
no fueron previstas por la legislatura. Las legislaturas no esperan prever
en sus leyes todas las situaciones posibles, y permiten que los administradores
evolucionen dentro de lmites normativos muy amplios. Los estatutos bsicos
que establecieron la National Aeronautics and Space Administration (NASA)
(Administracin Nacional de Aeronutica y el Espacio), por ejemplo, dspo-
nen:
l. Investigaciones para la resolucin de problemas de vuelos,

dentro y fuera de la atmsfera terrestre, y desarrollo, construc-
cin, pruebas y manejo de vehculos aeronuticos y espaciales;
2. Realizacin de las actividades necesarias para la exploracin
del espacio con vehculos tripulados y no tripulados;
3. Disposiciones para la utilizacin ms eficiente de los recursos
cientficos y de ingeniera de los Estados Unidos y para la
cooperacin de los Estados Unidos con otras naciones dedica-
das a actividades aeronuticas y del espacio, con fines pac-
neos: '
partido a otro), en proporcin sufidente para darle la victoria (Vase la obra de SundquJst,
sobre todo el Captulo X). Sin embargo. esto no contradice la tesis presentada en esta sec-
dD de que loa resul-'os de lu elecdone por slsoiQs (e) sea. sin analizar cuidadosamente
~ eac:ueatu de o~n p\iblica o de pre_ _a).ao puecHniDditar l 'prefeteftclu nor~
_Uvu del electorado.
4. Disposiciones para la difusin practicable y apropiada ms

amplia posible, de los informes relativos a las actividades de
la NASA y sus resultados (11).
Los administradores de la NASA interpretan esto en el sentido de que

les permite crear programas importantes que, cuando mucho, son tangenciales
a la exploracin espacial. Han subvencionado investigaciones para medir los
cambios en los tipos de niveles de vida en los Estados Unidos (12) Y han
apoyado planes de estudio en las universidades, para preparar a administra-
. dores pblicos. as como tambin a naturalistas e ingenieros. La N ASA
distribuy 128 millones de dlares, en el ao fiscal de 1966, a ms de 200
instituciones de educacin superior, en los 50 Estados.
Los valores y las actitudes de los administradores pueden determinar los
modos en que se emplean los poderes de las dependencias, yesos valores
pueden ser diferentes de los que prevalecen en la legislatura. Debido a esto,
la constelacin de grupos que influyen en la legislatura pueden no poder
controlar a una unidad administrativa. Los estudios de las comisiones regula-
doras sugieren que los grupos de consumidores pueden lograr firmes con-
troles legales sobre las empresas de negocios: sin embargo, estas ltimas
obtienen suficiente influencia ante la administracin como para debilitar la
reglamentacin que se produce verdaderamente (13).
Muchas dependencias -quiz la mayora- reciben con beneplcito la
aparicin de grupos que representan a sus clientes o a otros grupos intere-
sados de la poblacin. Unas veces por respeto a las normas democrticas
de acceso popular, y otras porque la legislacin as 10 requiere, los adminis-
tradores establecen procedimientos formales para que los interesados expre-
sen sus preferencias. Estos procedimientos incluyen: oportunidades para pre-
sentar peticiones a la dependencia: ocasiones para expresar los propios deseos
en una conferencia extraoficial o en una audiencia formal: y el aviso previo
de los cambio; inminentes de normas, con disposiciones para que las partes
interesadas expresen sus reparos. Hay ciertas dependencias que establecen
cuerpos asesores, seleccionados para representar a varios sectores de sus
dientes, y que los invitan a que evalen las normas de la dependencia, en
forma continua. Algunos procedimientos son ms complejos que otros, y
(11) U. S. Governmeni Organization Manual, 1965-66 (Washington. D. C.: U. S.

Government Printing Ofce, 1965). p. "62.
(12) Vase, por ejemplo. de Raymond Bauer, comp., 8odarltldicatora (Cambridge.
Mass.: M. I. T. Press, 1966).
(13) Murray Edelman, TM Symbolic Uses 01 Politics (Urbana: Universlty of 1111.
nois Press, 19M). sobre todo el Capitulo 2; asimismo. vaae~ de Marvln B~D8teiQ.Reg""
latiDg Bu"lness by IJlde~nt Com.missioDs. (PrIncetqll. N. J.:PrIIlcetoll UAiversltt~ress.
1955).
proporcionan oportunidades ms seguras para que los intereses afectados

expresen sus deseos a los administradores. Un autor escribi que los grupos
de intereses disponen de las oportunidades ms generosas para expresarse,
cuando prevalecen las condiciones siguientes:
1. Cuando las normas de los administradores afecten a gran n-

mero de personas o una gran cantidad de recursos;
2. Cuando los administradores puedan retrasar la aplicacin de
sus normas sin causar daos importantes;
3. Cuando se d a los intereses el reconocimiento legal, o sea.
cuando las disposiciones de una ley exijan que se consulte a
determinados grupos. y
4. Cuando la decisin normativa inminente tenga el efecto de re-
solver finalmente una cuestin. sin que las partes afectadas ten-
gan la oportunidad de evitar o reducir sus prdidas por medio
de una audiencia posterior (14).
Bsqueda de aliados en 10$ grupos de intereses, por parte de los adminis-

tradores.
Los administradores no siempre esperan pasivamente a que se pre-

senten grupos de intereses aliados:
Una fuente primaria y fundamental de poder para las depen-

dencias administrativas en la sociedad estadounidense es su capa-
cidad para atraer apoyo externo. La fuerza de un electorado no es
menos importante para un administrador estadounidense que para
un poltico. y ciertas dependencias han podido conseguir un apoyo
externo tan formidable como el obtenido por cualquier organizacin
poltica (15).
Las dependencias administrativas utilizan varias tcnicas para desarrollar

una fuerza de apoyo de votantes. Mantienen informados a los medios de
difusin sobre sus actividades. de amplio inters pblico, y sostienen contactos
directos con los grupos de intereses afectados directamente por sus programas.
Un grupo aliado de intereses puede ayudar a una dependencia de di-
versas maneras. Primeramente, el grupo puede adoptar una posicin. con res-
pecto a determinada cuestin, que coincida con la sostenida por los admnis-
(14) WiIliam W. Boyer, Bureaucracy on Trial: Policy~making by GovernmentAgen~

cie& [Indanepols. Bobbs~Merrlll, 1964), p. 79-80.
(15)Prands E. Rourke, BUre8Uerftcy; Politic& and Public Policy (Boston: LlttIe.
Brown, 1969). p. 11: esta secdn se basa en Rourke, Capitulo 11.
tradores, pero que estos ltimos no puedan adoptar pblicamente. debido a

que ofende a su jefe ejecutivo o a miembros importantes de la legislatura. En
segundo lugar. los grupos de intereses pueden respaldar las peticiones de
una dependencia para obtener fondos o autoridad legal ante el ejecutivo y la
legislatura. o pueden ayudar a aqulla a oponerse a las directivas inconve-
nientes del ejecutivo o de la legislatura. Un grupo de esa clase puede iniciar
un debate y obtener apoyo, por parte del pblico, para una posicin que no
puede adoptar un administrador que, en ese momento, est sometido a la
hostilidad del ejecutivo o de la legislatura.
Hay ciertas dependencias que estn tan bien dotadas de respaldo por
parte de los grupos de intereses y de los ciudadanos privados, que parecen
virtualmente impermeables a las direcciones que emanan de la rama ejecutiva
y la legislativa. La Oficina Federal de Investigaciones tiene una gran reserva
de buena voluntad en las asociaciones de los departamentos locales de polica
(cuyos miembros se adiestran en las academias del FBI y cuyos anlisis se
hacen en los laboratorios de esa misma institucin) y entre muchos ciudadanos
privados (acostumbrados, desde hace mucho tiempo. a observar cmo el
FBI captura a los delincuentes en los programas de televisin que se pro-
yectan con la colaboracin de esa dependencia. Una de las seales del poder
del FBI es la duracin en su cargo de su director. J. Edgar Hoover. Ha ocu-
pado ese puesto desde la administracin Cooldqe, y los presidentes ms
recientes lo han mantenido en su cargo mucho ms all de la edad 'obliga-
toria" de retiro para el personal federal.
Asimismo, las dependencias corren ciertos riesgos cuando entran en re-
laciones estrechas con los grupos de intereses. A cambio del apoyo poltico.
un grupo de intereses puede obtener el control de un programa de la depen-
dencia. Los programas de educacin agrcola de ciertas universidades estata-
les parecen ajustarse a las demandas de determinados grupos importantes
en la poltica del Estado. Pueden considerarse como "casos sacrfcables". o
sea, programas que una dependencia se siente dispuesta a perder, para que
los controle eficazmente un grupo campesino. con el fin de obtener el apoyo
legislativo de dicho grupo para el programa total de la universidad (16). Un
estudio de los primeros aos de la Autoridad del Valle del Tenes permiti
descubrir alianzas estrechas entre dicha Autoridad y ciertos grupos de su
regin y lo que parece haber sido un veto eficaz de un grupo de intereses
sobre los programas de la dependencia (17). .
Ciertas alianzas entre las dependencias administrativas. los Slrupos de
intereses y otros rganos. del gobierno. son tan fuertes que se designan como
(16) Rourke, p. 22.

(17) Vase. de Pbillp SelZIck. TVA and tlle GtIW Roots (Berke1ey:tlDlVeraity of
Calilornia Presa. 1949).
"subqobiernos". Este trmino se aplica al complejo industrial militar: una red

de personal militar y civil del Departamento de la Defensa, contratistas de
la defensa y grupos de intereses que los representan, as como tambin con-
gresistas. Estn aliados, en parte, por los incentivos econmicos de los con-
tratos de la defensa, que atraen a la industria y a los miembros del Congreso
cuyos distritos recibirn beneficios en forma de empleos y erogaciones de
capital, y en parte, por los incentivos de mejoramiento de la posicin militar
de los Estados Unidos. Hay algunos comentaristas que acusan a este conqlo-
merado de aplicar una presin irresistible sobre el presidente y el Congreso,
para que se incrementen los gastos en pertrechos militares. Esas presiones
tienen implicaciones no slo en el tamao del presupuesto militar y en las
transacciones econmicas que desencadena, sino tambin en la flexibilidad
de la poltica exterior de los Estados Unidos. Se dice que el Departamento de
Estado est sometido a una fuerte presin para negociar el control del
armamento con la Unin Sovitica cuando los incentivos son tan grandes
para seguir fabricando armas. Es difcil evaluar la exactitud de esos alegatos;
no obstante, los incentivos econmicos y polticos mutuos en la escalada de
armamentos han molestado a los funcionarios de niveles elevados del go~
berno. Una de las caractersticas sorprendentes del discurso de despedida
del presidente Esenhower fue la advertencia contra la "adquisicin de in-
fluencia no justificada. . . por el complejo industrial militar" (18) Al escribir
sobre el desarrollo de un proyectil antibalstico dirigido. un comentarista
percibi la siguiente combinacin de incentivos econmicos y polticos:
La tecnologa moderna de la defensa se est convirtiendo en

su propio patrn y toma sus propias decisiones. En el caso del
Nke-X, el Departamento de la Defensa gast 4,000 millones de
dlares en investigaciones y desarrollo. Ese esfuerzo masivo implic
a un sector importante de la comunidad cientfica. tecnolgica e
industrial de los Estados Unidos. Mucho antes de que el sistema de
provecles dirigidos alcanzara cierto grado de madurez tcnica, las
presiones militares y polticas se aplicaron para que el proyecto
saliera de la etapa de desarrollo y entrara en la produccin. Cuan-
do el Nke-X dio esperanzas de xito. los polticos de la Defensa
Intervinieron ... El Comit Nacional Republicano public un mfor-
me de 55 pginas sobre la cuestin de la defensa con proyectiles
dirigidos, intitulado: "Ls LB] Right? ....... Russia Deploys Anti~Mis~
sile Netwotk LlS, Refuses To Keep Pace". ..
En el caso de que la administracin no hubiera desarrollado el
(lS); 'Douglass Cater, Power in,W~inl1ton (Nueva ,York: ViQ,tage Bootts. 1964).
Capitulo 11. .
Nke-X, hubiera sido vulnerable a un ataque en la campaa de

1968, con respecto a una cuestin de la defensa. Adems, hubiera
tenido que enfrentarse a los legisladores demcratas que se haban
declarado partidarios de la defensa con proyectiles dirigidos. As-
mismo, la perspectiva de iniciar nuevas erogaciones en la industria
aeroespacial no era placentera, sobre todo inmediatamente despus
de que se acordaran reducciones en el programa espacial. En re-
sumen el presidente [ohnson debi de sentir la amargura de las
palabras que utilz el presidente Esenhower en su discurso de
despedida ...
Este ao, los polticos podrn presentar algo a sus electores,
gracias al Sentinel. Hay algo casi para todos en la fabricacin y el
despliegue del sistema de defensa con proyectiles dirigidos, Menos
de un mes despus de la decisin tocante al Sentinel, el Senador
Mke Mansfeld pudo anunciar en Great Falls, Montana, que se
efectuara una instalacin de radar al norte de esa ciudad." Cuando
se concluya, esta instalacin tendr, probablemente, un contingente
de hasta 600 personas estacionadas o empleadas permanentemente".
dijo el lder de la mayora del Senado (19).
Grupos de intereses del gobierno.
Un tipo de grupo de inters que puede tener ventajas en el sistema

administrativo es el de la asociacin profesional que representa a los mis-
mos administradores. Parece que tiene ms probabilidades de comprender
el proceso de establecimiento de normas y de disponer de informes sobre las
que se ajusten a las de los mismos que las formularon. Sin embargo, la
asociacin profesional de administradores puede no responder a su potencial,
debido a las propias inhibiciones de sus miembros. Si consideran que "la
accin poltica" se encuentra fuera de los lmites de las normas profesionales.
su organizacin no podr ejercer una influencia importante sobre las mismas
o sobre la poltica.
En un estudio de la Asociacin de Educacin de Oregn se describen
varias caractersticas que limitan el potencial de un grupo de inters, com-
puesto por empleados del gobierno. Uno de los problemas se debe a la natu-
raleza no poltica de las metas de la mayora de sus .membros, Casi todos
se unieron al grupo con el fin de mejorar su propia enseanza i y hacer pro-
gresar su profesin. Otros se afiliaron debido a que "se esperaba" que. lo
hicittany a que sufrieron presiones, de parte de los- funcionarios clelas'-e~
(19),Ralph E. Lapp, "Seq.etary Mc:Namara's Inc:redibled:.astStanG" f'h New Re-.

public. 17 de febrero de 1968. p. 20~22. Reimpreso conauforizaci6n 'de Tite NUl Rpublic~
(C) 1968. Herrson-Blane of New Jersey. Inc.
cuelas locales. Slo una pequea minora ingres al grupo por razones poli-
ticas, o sea, para respaldar a un grupo que peleara para obtener aumentos
de salarios y el mejoramiento de las condiciones de trabajo (20). Con esos
diferentes alicientes entre sus miembros, es difcil que la asociacin utilice
al mximo sus recursos en actividades polticas. Otra limitacin se debe a la
mezcla de maestros, directores de escuelas y superintendentes en la misma
organizacin. Hasta el punto en que los esfuerzos polticos de los maestros
pueden dirigirse en contra de los directores y los superintendentes (o contra
una alianza de estos con las juntas escolares), la composicin mxta de la
asociacin limita severamente su utilidad poltica. Finalmente, un gran n-
mero de maestros estn convencidos de que no deben participar en actvda-
des polticas. La nocin de que "la enseanza est por encima de la poltica"
o de que el pelear es "antprofesonal", limita las presiones que pueden ejer-
cerse. Las normas apolticas de la profesin docente son las que ms inhiben
a los maestros, impidindoles utilizar las aulas como plataforma poltica. Al
apoyar las "normas profesionales" (que incluyen -para algunos- una
neutralidad poltica), la asociacin puede realmente desalentar la participa-
cin de miembros que, de otra forma, se mostraran ms activos. Los maestros
activos en la Asociacin de Educacin de Oregn son menos expresivos, en
lo que respecta a la poltica, que los que no son miembros.
Parece ser que la ideologa de la organizacin, tal y como la

entienden sus miembros activos, se inclina hacia la precaucin ...
Los maestros ms experimentados son menos expresivos [poltica-
mente] [que los menos experimentados, y] los que son activos en
la organizacin se muestran considerablemente menos expresivos
que los que no lo son. La asociacin educativa no genera el mismo
inters poltico entre sus miembros que otras organizaciones. La or-
ganizacin no instruye a sus miembros para que permanezcan ca-
llados, pero resulta evidente que su ideologa oficial, tal y como la
perciben quienes se encuentran en condiciones de comprenderla me-
jor, es la aceptacin en las cosas, ms o menos, tal y como son
(~1) .
Muchos empleados del gobierno consideran que es muy conveniente ga-

nar partidarios para sus intereses en los lugares en que se toman decisiones
importantes. Los sindicatos de empleados de gobierno se encuentran, desde
luego. en esta categora (vanse las pginas 1i2~ 145). Los funcionarios en-
cargados del establecimiento de normas tienen tambin sus grupos de ntere-
(20) Harmon Zeig1er. Tbe Political Lile 01 American Teacher. (EDglewooc! Oiffs.
N. J.:Prentict-HaD, 1961), p. 51-59.
(21) Zeigler, p. 110.
DEMANDAS CIUDADANAS y DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 209
ses. La Liga Nacional de Ciudades y la Conferencia de Alcaldes de los
Estados Unidos representan a los gobiernos ante las legislaturas federal y
estatales y las dependencias administrativas. Con frecuencia, apoyan nuevas
legislaciones que sirven para establecer -o ampliar- concesiones de ayuda,
y prestan testimonio ante subcomits de asignaciones, para respaldar el finan-
ciamiento de programas existentes. Una rama de la Con ferencia de Alcaldes
de los Estados Unidos, proporciona ayuda especial a los funcionarios legales
municipales. El Instituto Nacional de Funcionarios Legales Municipales
(NIMLO), proporciona "la fuerza que surge del respaldo conjunto de mu-
chas municipalidades, cuando resultara ineficaz la protesta de una sola de
ellas". Entre sus servicios, la NIMLO ayuda a redactar ordenanzas locales
y. adems. contribuye a defender estas ltimas contra las demandas ante los
tribunales (22). Hay tambin organizaciones separadas de trabajadores socia-
les, mdicos de sanidad pblica, administradores de carreteras, y funcionarios
de departamentos estatales de agricultura y de seguridad pblica. Aunque las
juntas locales y estatales de educacin puedan protestar por la participacin
de sus propios empleados en los "cabildeos", las juntas escolares mismas
(junto con las asociaciones educativas y los sindicatos de maestros) estn
representadas en los capitolios estatales y en Wshnqton.
Los Estados y las municipalidades individuales mantienen sus propios
representantes en Wshnqton, as como tambin apoyan a la gran variedad
de grupos que representan a sus departamentos por separado. Los gobiernos
estatales que mantuvieron oficinas separadas en Wshnqton, durante 1967,
fueron: California. Florida. Illnos, Indiana, Maryland, Massachusetts, Nue-
va York, Oho, Pensilvania, Texas y Virginia Occidental. En ese mismo
ao, tenan tambin sus propias oficinas en Wshington las ciudades de Nue-
va York, Los Angeles, San Francisco, Boston, Dallas, Nueva Orleans, San
Diego y Seattle (23).
No es posible desdear a las dependencias federales en las descripciones
relativas a los cabildeos por parte del gobierno. Sus principales blancos son
los Comits que manejan la legislacin y las asignaciones que les conciernen.
Aunque el Congreso de los Estados Unidos haya presentado objeciones e,
incluso declarado fuera de la ley las erogaciones de fondos del erario pblico
para actividades de cabildeo, un ayudante del presidente Johnson hizo no-
tar que haba cerca de 40 "encargados de las relaciones con el Congreso",
en "papeles clave" en los departamentos y las dependencias. Comunicaban
los mensajes de sus dependencias directamente a los legisladores importantes
y obtenan apoyo adicional de grupos de intereses no gubernamentales. Un
(22) Clement E. Voseo "Interest Groups, Judicial Revew, and Local Government",
Westem Political Quarterlg, 19 (Mano de 1966). 85-100.
(23) Legislator, and the Lobbgi8t, (W8lIhington: Congmaional Quarterly Servke.
1968). p. 63-6t.
estudio de la legislacin relativa al programa de Ciudades Modelo, en 1967.

descubri los siguientes apoyos para la posicin de la administracin: Confe-
rencia de Alcaldes de los Estados Unidos, Liga Nacional de Ciudades, AF~
CIO, Conferencia Nacional de Gobernadores, Instituto Estadounidense de
Arquitectos. Asociacin de Banqueros Hipotecarios; portavoces de grupos c-
vicos, bancos y empresas de construccin, y los directores de ciertas empresas
prestigiosas (General Electrc, Westinghouse Electrc, Detroit Edson, Allied
Chemcal, Chicago and Northwestern Ralroad, Goodyear Tire and Rubber,
Kaiser Industries, Continental Illinois National Bank and Trust Company,
Chase Manhattan Bank, Neman-Marcus Company) (24).
Limitaciones sobre la influencia de los grupos de intereses.
Cualquier esfuerzo que se haga para evaluar el papel que desempean

los grupos de intereses en los sistemas administrativos, hace necesario tomar
en consideracin varios factores que limitan su influencia. Los grupos se
aprovechan de numerosas oportunidades para expresar sus demandas a los
administradores, no obstante, estos ltimos parecen dominar esas relaciones.
La posicin de los grupos de intereses es ambigua. Entrelazada en su repu..
taci6n se encuentra la imagen de los cabildeos egostas dispuestos a favorecer
los intereses de su propio grupo a expensas del pblico. Ha habido casos de
fraudes por parte de grupos de intereses, campaas con fuerte financiamiento,
destinadas a derrotar a polticos que se haban opuesto a las demandas del
grupo, e intentos abiertos de soborno de funcionarios del gobierno. Los en..
cargados del establecimiento de normas se muestran sensibles a esos aspectos
de la tradici6n de los grupos de intereses. Si un funcionario del gobierno per-
cibe "presiones indeseables", puede dar por concluido el acceso de que ha
gozado un grupo hasta entonces, y frustrar una campaa para influir en las
normas.
Los cabildeos mismos admiten que su posici6n es secundaria en sus rela-
cones con los funcionarios del gobierno. En respuesta a la pregunta relativa
a la importancia de varios participantes en el establecimiento de normas, ms
de la mitad de 114 cabilderos entrevistados nombraron al presidente o a los
administradores como los actores ms importantes, cerca del 20 por ciento
mencionaron a los votantes como ms importantes. 10 por ciento, al Congreso.
y slo uno de los interrogados situ6 en primer lugar a los mismos cabilde-
ros (25).
(24) Legislators and the Lobbyists, p. 65*72.

(25) Leater W. Milbrath, The Washington Lobbyi8ts (Cblcago: Rand McNally.
1963). p. 351*52.
DEMANDAS CIUDADANAS Y DEPENDENCIAS ADMINISTRTIVAS 211
LOS PARTIDOS POLITICOS COMO INTERMEDIARIOS

ENTRE LOS CIUDADANOS Y LOS ADMINISTRADORES
Tambin los partidos polticos transmiten informacin entre los cudada,

nos y los encargados del establecimiento de normas; sin embargo, uno de los
factores importantes que inhibe la participacin del partido en las decisiones
normativas de las dependencias administrativas es la falta de mecanismos
para disciplinar a sus miembros en cuestiones normativas o para garantizar
la unidad del partido en la legislatura.
Los partidos de los Estados Unidos carecen de diversos dispositivos que
tienen los de otros pases y que utilizan para llevar a cabo una accin de con-
cierto. No existe un control central del financiamiento o las designaciones, ni
hay otros incentivos suficientemente fuertes para asegurar que las organiza-
ciones estatales y locales apoyarn las posiciones de los lderes nacionales de
un partido (26).
La estructura descentralizada de los partidos de los Estados Unidos es
responsable. en gran parte, de su carencia de disciplina poltica. Los candi-
datos de partido o los que ya ocupan cargos se sienten obligados hacia d-
versos partidos estatales y locales. cada uno de los cuales tiene sus propios
grupos de votantes. con actitudes. creencias y preferencias normativas par-
ticulares. Las designaciones y el apoyo financiero para las campaas estatales
y locales y las del Congreso. proceden de las organizaciones estatales y
locales. que pueden no ser ms que organizaciones personales. enfocadas
en la carrera de un poltico. La nominacin, y gran parte del dinero destinado
a las campaas presidenciales, dependen tambin de las decisiones tomadas
en esos partidos estatales y locales. No existe un cuadro de funcionarios
nacionales que controlen los recursos polticos necesarios para las organiza-
ciones estatales y que pudieran promulgar directivas polticas para los can-
didatos potenciales del partido. Los lderes nacionales de los partidos carecen
de influencia real sobre las nominaciones estatales o locales y. asimismo. de
sancin financiera sobre la mayora de las organizaciones de los Estados. Los
grupos estatales y locales transfieren ms dinero a los comits nacionales
'del partido del que reciben del organismo central (27). Hay ciertos conqre-
sistas y gobernadores que se lanzan abiertamente en campaa, en contra del
candidato presidencial de su propio partido. En determinado momento. ese
era exclusivamente un problema demcrata. de tal modo que los candidatos
presidenciales liberales podan esperar que tendran que prescindir del apoyo
de los miembros sureos de su propio partido. Sin embargo, la campaapre-
(26) Vase de James MacGregor Burns, The Deadlock of Democracg: Pour Partg
Politie& in Ameriea (Englewood CHEfs. N. J.: Spectrum Books, 1963).. '
(27) Alexander Heard, The Costa oE Democracg: Pinancitlg American PoliticaI Cam-
paigns (Garda City.N. Y.: Anehor Books, 1962). p. 255ff.
sdencal de 1964 mostr que los gobernadores republicanos Nelson Rocke-

feller y George Romney, el Senador Jacob Javits y el alcalde de Nueva York,
John Lndsay, se negaron apoyar la candidatura de Barry Goldwater. Los
lderes del partido ven su diversidad ideolgica como una posesin y la per-
petan, al tratar de ejercer una gran atraccin con programas polticos ambi-
guos. Debido en parte a su diversidad ideolgica, los partidos polticos de los
Estados Unidos tienen ms probabilidades de regirse por buscadores pragmti-
cos de cargos, que insisten en la flexibilidad y la capacidad para real'zar ajustes
en sus posiciones normativas, a condicin de que sean necesarias para obte-
ner el xito electoral. Es improbable que los partidos desarrollen equipos de
personal fuertes y permanentes, que sean capaces o deseen mantener un
conjunto coherente de principios en cuestiones de poltica pblica (28).
A pesar de los obstculos que impiden que haya partidos polticos fuer-
tes, los jefes electos del ejecutivo asumen los papeles de lderes del partido y
utilizan las lealtades existentes como ayuda para establecer un programa
coherente para las dependencias que deben administrar. Cuando esos ejecu-
tivos efectan designaciones para puestos de alto nivel dentro de la adminis-
tracin, nombran, por lo comn, a miembros de su propio partido. A nivel
nacional, en 89 por ciento de los designados por Franklin Roosevelt .para
puestos administrativos o ejecutivos fueron del partido demcrata. El 84
por ciento de los designados por el presidente Truman fueron tambin dem-
cratas; el 76 por ciento de los nominados por el presidente Esenhower
1
"

fueron republicanos; el 81 por ciento de los del presidente Kennedy, dem-

cratas, y el 84 por ciento de las primeras designaciones del presidente
Iohnson, tambin demcratas (29). En muchos gobiernos estatales y locales,
el jete electo del ejecutivo tiene una oportunidad para llenar no slo ciertas
posiciones de alto nivel, sino tambin un gran nmero de cargos de los niveles
medio y bajo, con personas que demuestren tener, al menos, un mnimo de
lealtad a su partido.
La prctica de designar a miembros del mismo partido para los empleos
administrativos tiene una historia muy larga en los Estados Unidos y se
justifica con la pretensin de que mejora al gobierno, tanto como al partido.
Probablemente, un jefe del ejecutivo est ms en condiciones de contar con
la cooperacin de sus subordinados si estn unidos a l por lazos de partido.
Los miembros del mismo partido tienen ms probabilidades de compartir sus
orientaciones polticas y ayudarle a reunir un conjunto de realizaciones ad-
ministrativas que resulten atractivas para los votantes en las elecciones si..
guientes.
(28) Ira Sharkansky, The Roufines of Politics (Nueva York: Van Nostrand-Reln-
hold, 1970), Capitulo VII.
(29) David T. Stanley, et el., Men Who Gooemi A Biographical Profile of Federal
Political Executives (Washington, D. c.: Brookings Institution, 1967), p. 24.
El poder de designacin que an sigue en manos de los jefes del ejecu-

tivo es slo un vestigio del que tuvieron anteriormente. Varios cambios en
los programas del gobierno y la consideracin del pblico hacia los miem-
bros de los partidos. han limitado la libertad de los ejecutivos. En la actuali-
dad se requieren criterios no partidistas para ms del 90 por ciento de los
puestos civiles en el gobierno federal y para muchos cargos de los gobiernos
estatales y locales (30). Muchos puestos. necesitan que el jefe del ejecutivo
balancee los diferentes cargos en las juntas o comisiones con designaciones
de miembros de diferentes partidos. Los servicios del gobierno son cada vez
ms tcnicos y requieren una experiencia profesional en muchos cargos ad-
ministrativos. Un jefe del ejecutivo debe considerar con frecuencia la com-
petencia profesional como ms importante que la pertenencia a un partido
poltico. al seleccionar a los directores de departamentos. incluso cuando la
ley le permite usar criterios de partidismo. En muchos casos. las nicas nor-
mas pardidistas factibles sostienen que el "hombre correcto" no sea un es-
torbo por su respaldo a la oposicin. Un hombre polticamente neutro o que,
incluso, sea un miembro poco enrgico del partido de la oposicin. puede se-
leccionarse por encima de un compaero de partido, si el puesto exige una
competencia especial. A veces, un jefe del ejecutivo se siente obligado a
"equilibrar" su administracin, aunque no haya exigencias legales para ello.
El presidente electo Esenhower pareca estar resuelto a designar a un dem...
crata como secretario del trabajo. en 1952. y Nixon anunci antes de tiempo,
en 1968, que su embajador ante las Naciones Unidas sera un demcrata.
La "maquinaria" como arquetipo del gobierno de partido.
La maquinaria es una especie de partido poltico, con una fuerte disci-

plina y la tradicin de utilizar su control de los cargos de eleccin para
designar y regular al personal de las dependencias administrativas. No obs-
tante, "las maquinarias han sido siempre una especie de 'deporte' genesaco
entre los partidos polticos de los Estados Unidos" (31). Nunca fueron "t-
picas" de organizaciones partidistas y. en la actualidad. parecen estar dis-
minuyendo en nmero.
Para que un partido pueda funcionar como maquinaria bien disciplinada,
parecen necesarios ciertos recursos, que incluyen gran nmero de votantes
que desean recompensas tangibles con "costos unitarios" bajos, como em-
pleos, alimentos. ayuda para encontrar un lugar donde vivir, asistencia, en mo-
mentosde problemas con la polica, pagos de beneficencia, o 'ayuda para lle-
(30) O. Glenn Stahl, Publie Personnel Administration (Nueva York: Harper and
Row, 1962). p. 4lff.
(31) Vase, de Frank J. Sorauf, Partg Polities in America (Bastan: Little.Brown.
1968). p. 58.
nar las formas necesarias a fin de obtener estos. Los votantes que sostienen
una maquinaria tienen slo un inters secundario en los valores de los refor-
madores de clase media, las formas correctas de gobierno, la eficiencia para
dirigir los asuntos pblicos, la administracin profesional y los procedimientos
limpios en las elecciones (32), Una maquinaria necesita tambin recursos
para "recompensar" a sus votantes, a los miembros del personal y a los or-
ganizadores. Esas recompensas incluyen dinero, empleos en el gobierno y
designaciones para cargos de eleccin. Las maquinarias ofrecen proteccin
para el contrabando, el juego, los estupefacientes o la prostitucin. Por su
parte, reciben tambin "honorarios" de contratistas y servicios de utilidad
pblica, que realizan negocios con el gobierno o necesitan una franquicia para
poder servir al pblico.
Las maquinarias se ganaron su reputacin de instrumentos de peculado
y corrupcin. debido, en parte, a acusaciones de que "fijan" las elecciones,
en parte, por su proteccin a elementos criminales y, tambin en parte, por
,
~.
su favoritismo al distribuir beneficios entre determinados grupos o individuos.
Muchos polticos partidarios de las maquinarias pretenden que hay una dfe-
renca entre el "peculado honesto" y el "peculado sucio". Aunque ambas son
actividades legales, unas son menos indeseables que otras. El peculado ho-
nesto incluye el uso de informacin y poder para aprovecharse de la maqui-
naria de modos que no ofendan la moral de la mayora de los votantes. Con-
siste en saber dnde van a construirse carreteras, puentes o edificios pblicos,
adquiriendo los terrenos antes de que esa informacin se haga pblica y ven-
dindolos, posteriormente, con un gran beneficio. Asimismo, incluye la selec-
cin de un lugar para una construccin pblica, cerca de tierras que ya sean
propiedad de amigos de la maquinaria, con el fin de realzar el valor de las
propiedades adyacentes. Los pagos recibidos de empresas escogidas para que
se ocupen de la construccin de obras pblicas, se incluyen tambin en el
peculado honesto. De todos modos, si debe obtenerse un benefcio, por qu
no hacer que parte de l vaya a la maquinaria? Desde luego, los lmites entre
el peculado "honesto" y el "sucio" son difciles de definir. Es probable que
los contratistas hagan pagar a toda la comunidad los "honorarios" que entre,
gan a la maquinaria. En lugar de sacarlo de sus utlddes, incrementarn el
costo total del proyecto o reducirn los gastos, empleando materiales nfero-
res o mano de obra de baja calidad. Asimismo, toda la comunidad debe pagar
por el incremento en los precios de las tierras, debido a la adquisicin previa
de predios que, ms tarde, deba comprar el gobierno. Y si se escogen los
lugares en que vayan a levantarse instalaciones pblicas para beneficio de la
(32) Edward C. BanfieJd y James Q. WiJson, City Pofitics (Cambridge. Masa.: Har-
vard University Press, 1963). Capitulo 9.
maquinaria, en lugar de utilizar criterios asociados con los servicios, los clen-
tes de esas futuras instalaciones sufrirn incomodidades indebidas.
Los peculados que son verdaderamente "sucios" incluyen la proteccin
de actividades criminales que ofenden a gran parte del pblico. Tambin
en este caso puede encontrarse dificultades para definir los lmites de la su-
ciedad. Numerosos sindicatos de apostadores, que satisfacen las necesidades
de jugar que tiene el pblico, sin modificar demasiado ras probabilidades o
sin invertir sus ganancias en el fomento del uso de estupefacientes o de la
prostitucin local, pueden considerarse como "peculado honesto" en muchas
comunidades. No obstante. las acusaciones con pruebas de participacin en
la prostitucin han soliviantado a votantes hasta entonces bien dispuestos,
sacudiendo algunas de las maquinarias ms poderosas. "Las maquinarias y
sus lderes pueden permitirse pasar por alto las acusaciones de ser deshones-
tos; pero no las de ser alcahuetes" (33).
Desde el punto de vista de alguien que aprecie una organizacin de maq-
nfico funcionamiento, l'a maquinaria poltica es una maravilla que debe con-
servarse. La organizacin del partido es virtualmente el gobierno: sus cand-
datos son escogidos por el jefe del ejecutivo y una mayora del concejo
de la ciudad, y ella es la que designa a los jefes y los subordinados de las
organizaciones administrativas. Sus diversas secciones estn unidas por una
lealtad comn hacia el xito de los candidatos de la maquinaria en las s-
guientes elecciones, y puede contarse con que todos se esforzarn en obtener
el respaldo de los votantes. Entre elecciones, el personal municipal y el de
los distritos sirven a los votantes con favores personales. Si el alcalde o el
jefe de la maquinaria (que pueden no ser el mismo individuo) desea cambiar
ciertas normas, obtiene la cooperacin de su mayora en el concejo y de sus
lugartenientes en la administracin, con una rapidez y una armona descono-
cidas en donde las condiciones polticas acusan la pluralidad y la confusin
que son ms tpicas de la democracia (34).
La desaparicin de las maquinarias de las grandes ciudades es un pro-
ducto de varios factores, algunos de los cuales son de naturaleza local, mien-
tras que otros reflejan cambios bsicos en la poltica y la economa de los
Estados Unidos. La Depresin fue un golpe duro para la mayora de las ma-
quinarias. Inmediatamente, se cre tal cmulo de pobreza y dificultades per-
sonales, que fue demasiado para los recursos de cestas de alimentos, empleos
y dinero para el pago de alquileres, de la maquinaria. A largo plazo, la
Depresin produjo programas de seguridad para la ancianidad, compensaco-
nes de desempleo, y asistencia pblica, organizados y financiados por el
(33) D.W. 8rog8O, Politica in America (Nueva York: Harper, 19Sf), Capitulo N.
sobre todo la p. 147.
(34) Roben K. Mertoa. Socisl Tlleorll and Social Structure (Glencoe. ID.: Free
Presa. 1957).
gobierno federal y que ofrecieron un nivel y una seguridad de beneficios que

ninguna maquinaria poda alcanzar, y se apropi un dispositivo primordial que
haban utilizado las maquinarias para atraer a los votantes. Al mismo tiempo
que las maquinarias perdan su cometido en la beneficencia, los gobiernos lo-
cales comenzaron a proporcionar una gama de servicios que hacan necesario
utilizar tcnicos y profesionales competentes. Los hospitales urbanos, las uni-
versidades ,y las organizaciones de beneficencia, adems de la preocupacin
cada vez mayor por la excelencia en las escuelas pblicas, hicieron que au-
mentaran las demandas de empleados muy competentes, que no podan ser
contratados por los trabajadores de los municipios y los distritos (35). Las
reformas a los servicios pblicos se aplicaron tambin a nivel local y exqe-
ron, cada vez ms, que los empleos de los niveles medio y bajo se cubrieran
sin tomar en cuenta consideraciones de partidismo. Actualmente. quedan po-
cos partidos estatales o locales que merezcan el calificativo de "maquinaria".
En realidad, ciertos partidos locales y estatales unen a muchos individuos en
su apoyo a ciertos candidatos o a determinadas normas; pero la maquinaria
entrelazada, con su "jefe", su electorado masivo, su control del aparato ad-
; ministrativo y sus beneficios tangibles para los votantes y los trabajadores de
i
f los distritos, es ms una caracterstica de la historia norteamericana que una
realidad contempornea.
LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS COMO

RECOLECTORAS DE INFORMA cto
Las dependencias del gobierno no son simplemente receptoras de nfor-

mes relativos a su medio ambiente. Adems de su papel como receptoras de
demandas de los ciudadanos, los cabilderos y los portavoces de los partidos
polticos" las dependencias buscan tambin su propia informacin. Un ejem-
plo importante es el Informe de la Comisin Asesora Nacional sobre Desr-
den es Cvicos. La Comisin es uno de fos grupos descritos en el Captulo 4
como "hbridos administrativos". Fudesignada por el presidente e inclua
a miembros de la rama legislativa.. administradores y jefes del ejecutivo. tanto
estatales como locales, as como tambin representantes de la industria pr-
vada. No era una dependencia en el sentido habitual de ese trmino. Desem-
pe de una manera sobresaliente las tareas de reunin de informes y formu-
lacin de proposiciones que, con frecuencia. se llevan a cabo en las depen-
dencas. administrativas. En este caso, la importancia de los problemas pare-
ci, requerir, la atencin especial del presidente yde una comisin formada
por individuos prestigiosos. En respuesta a los motines de Newark y Detrot,
(35) Sin embargo, los puestos de custodia en los hospitales municipales y las 'U-
versidade, pueden proporcionar todava ciertos recursos de tl$p1eO para ,las maquinarias
locales.
durante 1967, esa Comisin trat de responder a las preguntas: Qu ocu-

rri? Por qu sucedi? Qu puede hacerse para evitar que vuelva a aconte-
cer? El Informe de la Comisin tiene varias implicaciones para las relaciones
entre el pblico y los normadores de las dependencias administrativas y de
otras ramas del gobierno. En primer lugar, representa un esfuerzo importante
para comprender las condiciones de los barrios bajos negros. La Comisin
descubri:
'" Discriminacin y seqreqacion muy profundas.

'" Esperanzas frustradas y provocadas por la victoria legislativa
y judicial del movimiento en pro de los derechos civiles; pero
no comprendida por la mayor parte de los negros individualmen..
te.
'" Un clima que tiende a la aprobacin y el fomento de la violen-
cia. provocado por el' terrorismo blanco. dirigido en contra de
las protestas no violentas, y por los desafos a la ley y la auto-
ridad federal de los funcionarios estatales y locales. que se
oponen a la desegregacin.
'" Frustraciones debidas a la impotencia, que hicieron que ciertos
negroslIegaran a convencerse de que no existe ninguna alterna..
tiva vlida a la violencia como medio para resolver sus dfcul'..
tades.
'" Un nuevo sentimiento de orgullo racial.
"'. Hostilidad y cinismo hacia la polica (36).
En segundo lugar, el Informe representa un esfuerzo para influir en las

opiniones tanto de los blancos como de los negros norteamericanos. Su estilo
est calculado para impresionar a muchos blancos y hacerles sentirse culpa ..
bles y responsables por las dificultades de los negros, as como para generar
condiciones que permitan la promulgacin de una legislacin social capaz
de mejorar las cosas:
Los prejuicios raciales han moldeado nuestra historia de ma..

nera decisiva. En la actualidad. amenazan con afectar nuestro fu..
turo ... El racismo blanco es esencialmente responsable de la mez..
da explosiva que se ha acumulado en nuestras ciudades desde el
final de la Segunda Guerra Mundial (37).
(36) Informe de la Comisin Asesora Nacional sobre Desrdenes Pblicos (Nueva

York: Bantam Books, 1968), p. 1O~11. Vase tambin las p. 9i~95 donde se~studill las
comlsionesprestlgiosas como- "hibridos admiDIsttatlvos".
(37) Informe.p. 10.
Para los negros. el Informe puede representar una compensacin parcial

por los errores cometidos anteriormente. y un intento para aliviar algunos de
sus problemas sociales ms graves. Entre sus proposiciones se encuentran las
siguientes:
* Hacer que las instituciones del gobierno local se acerquen ms

al pueblo al que sirven. estableciendo oficinas de vecindarios
para las dependencias pblicas y administrativas. tanto federa--
les, como estatales y locales.
* Ampliar las oportunidades para que los residentes de los barrios
bajos participen en la formulacin de normas pblicas y en la
aplicacin de programas que los afecten ...
* Revisar las operaciones policacas en los barrios bajos ... y el-
minar las prcticas que provocan fricciones.
* Reclutar a ms negros para que formen parte de las fuerzas
regulares de la polica y revisar las normas de ascensos. para
asegurar avances justos para los funcionarios negros (38).
El "medio ambiente de opinin pblica" que rodea a todas y cada una

de las unidades administrativas. est. en realidad. muy difundido. y presenta
varias alternativas para los administradores. Algunos de stos adoptan un
concepto del "pblico en general", mientras que otros se preocupan por de-
terminados grupos particulares. En cada caso. hay otras elecciones adcona-
les que pueden hacer. Como se hizo notar en el anlisis de los programas
alimenticios del Departamento de Agricultura (pginas 197 ~ 198), puede
haber varios intereses generales y grupos particulares diferentes a los que
puede servir una dependencia. A veces. no es posible servirlos a todos. Cuan-
do la Comisin de Comercio Interestatal permite que un camin de remolque
de gran tamao recorra las carreteras, por ejemplo. eso puede servir de ayuda
a los camioneros; pero puede perjudicar a los ferrocarriles al dar ventajas a
aqullos en la competencia por los transportes, y molestar -o poner en
pelgro- a los conductores de automviles particulares. Slo una minora
de unidades administrativas hacen inversiones importantes para reunir nfor-
mes relativos al pblico. En un estudio se descubri que el 60 por ciento de
los administradores de nivel superior, en un grupo escogido, se basaba en los
comentarios de los peridicos, las cartas de reclamaciones y las quejas de
los clientes (39). El modo fortuito en que muchas unidades reunen su n-
formacin, hace que su imagen del mundo pueda estar moldeada por el hecho
(38) Informt, p. 16-17.

(39) Roben S. Friedman, et Bl "Admialatrative Agendes aIld the P1sb1ka They
Serve", Publtc Ac:1minirtration Review. 26 (septiembre de 1966). 192-2Of.
de qu administrador recibe determinada informacin y por la naturaleza de

sus responsabilidades en la toma de decisiones normativas.
La naturaleza del empleo de un administrador puede tener alguna rela-
cin con el modo en que rene informes respecto al pblico. En un estudio
se clasifica al personal de las dependencias administrativas como "polticos",
"profesionales" y "administradores". Los "polticos" establecen normas, de-
fienden a la dependencia contra el mundo externo y responden a las presiones
del exterior; en esa posicin tienen ms probabilidades de ver diversos ntere-
ses pertinentes para la dependencia y tener en cuenta, al tomar sus decisiones,
las necesidades ms amplias de las comunidades. Un "profesional" es una
persona con preparacin tcnica o cientfica, que se encuentra normalmente
en contacto slo con una porcin del trabajo de su dependencia y tiene pro-
babilidades de ver las necesidades de sus clientes como las correspondientes
a los grupos particulares con los que se encuentra. Los "administradores"
tienen la preparacin y las misiones de trabajo ms limitadas. Supervisan a
las subunidades dentro de una organizacin y dirigen proyectos especficos.
Con menos preparacin cosmopolita que los "profesionales" y con responsa-
bilidades ms restringidas que los "polticos", los "administradores" se sienten
inclinados a formarse la opinin ms estrecha de los intereses a los que sirven
los programas de la dependencia (40) .
. RESUMEN
Este captulo se enfoca sobre las relaciones entre los ciudadanos y las
unidades administrativas y sobre los papeles de los medios de comunicacin
social. los sondeos de la opinin pblica, las elecciones, los grupos de intereses
y los partidos polticos como intermediarios entre ellos.. Debido a deficiencias
en sus intereses y su informacin, la mayora de los individuos necesitan a
algn intermediario organizado, entre ellos mismos y el proceso de conversin
del sistema administrativo. A veces, los medios de comunicacin social han
contribuido considerablemente a informar al pblico sobre un problema social
o una norma pblica, y han generado fuertes presiones sobre los normadores:
sin embargo, dichos medios se enfrentan a algunos de los mismos problemas
que los individuos. Tienen otras funciones que los desvan de su papel como
intermediarios polticos. Las funciones comerciales y recreativas consumen
muchos recursos que, de otro modo, podran emplearse en la poltica. Asi~
mismo, los ciudadanos ..se protegen" de los medios de -comunicacin, del
mismo modo que lo hacen de otras participaciones en la poltica. Muchas
personas no consumen las noticias polticas y los editoriales que proporcionan
los citados medios. Por otra parte, debido a la percepcin selectiva, hay otros
que no ven ciertos conceptos que se opondran a sus propias opiniones.
Los sondeos de la opimon pblica sirven tambin como intermediarios

entre los ciudadanos y los administradores; sin embargo, las encuestas no
indican, por lo comn, que el pblico haya tomado posicin en uno u otro
sentido, en lo que respecta a una cuestin dada. Adems, las preguntas que
se hacen en la mayora de los sondeos de opinin no son suficientemente
precisas como para informar a los normadores de los sentimientos del pblico
con respecto a la cuestin especfica a que se enfrentan. Puede que no se
trate de apoyo u oposicin para todo un programa, sino slo para determina-
dos aspectos del mismo. Los sondeos no indican tampoco la seriedad con que
los individuos adoptan las posiciones que anuncian. En muchos casos, los
interrogados pueden reflexionar en una cuestin por primera --- y nica
vez, cuando los aborda el entrevistador. Las encuestas que muestran apoyo
u oposicin a un candidato ---o a alguien ya en funciones- no proporcionan
la informacin especfica que necesita un norrnador. Los individuos pueden
reaccionar ante una o varias de las posiciones adoptadas por el poltico; por
otra parte, el respaldo o la oposicin generaliizados no indican apoyo o rechazo
para ninguna de sus normas. Las mismas dificultades limitan al proceso elec-
toral como ntenmediario entre los ciudadanos y los normadores del gobierno.
Las elecciones permiten al pblico decidir con respecto a ciertas personas; sin
embargo, no indican cules de las declaraciones hechas en la campaa fueron
las que permitieron ganar el apoyo popular.
Los grupos de intereses parecen predominantes en el sistema admnstra-
tvo. La posicin del cabildeo es ambigua y muchos funcionarios toman pos-
clones de proteccin en sus tratos con los grupos de intereses. Los Iunco-
narios de las distintas ramas del gobierno reciben toda una serie de deman-
das. y ellos mismos tienen sus propias preferencias particulares. As, los gru~
pos de intereses no pueden inscribir sus deseos en un tablero de anuncios;
deben competir con las directivas que les llegan a los administradores, tanto
de la legislatura como del jefe del ejecutivo, de otras unidades admnstrat-
vas. de funcionarios de otros niveles gubernamentales y las derivadas de los
valores personales y profesionales de los mismos administradores.
Los partidos polticos se concentran en la obtencin de cargos por elec-
cin y puestos por designacin, ms que en la realizacin de deseos normat-
vos. Sus limitaciones propias reflejan, en parte, su incapacidad para controlar
a los votantes, los candidatos o los miembros del partido que ocupan cargos.
Hay pocas tosas que puedan asegurar al lder de un partido que sus miem-
bros -incluso en el cuadro directvo- estn unidos en cuestiones polticas
importantes. Una "maquinaria" poltica es una organizacin partidista que
combina un control disciplinado de las unidades ejecutivas legislativas y admi..
nstratvas, por lo comn en los gobiernos locales; sin embargo. la maquinaria es
una caracteristica rara y cada vez menos importante en la poltica norteamerca-
na. Su decadencia refleja varios cambios polticos y sociales que. han eliminado
los tipos de recursos que necesitaba la maquinaria clsica. El desarrollo de

sistemas de mritos y la expansin de los servicios pblicos que requieren
personal tcnico y profesional, eliminaron el control ejercido por la maqui-
naria sobre los empleos del gobierno que podan recompensar a gran nmero
de votantes y trabajadores distritales. Adems, cuando el gobierno federal
proporcion ayudas masivas en metlico para los menesterosos, para la obten-
cin de empleos y la preparacin para los mismos para compensaciones de
desempleo, para programas de retiro y de viviendas pblicas a bajo costo, las
maquinarias perdieron el control sobre los beneficios de la seguridad social.
Las dependencias administrativas no son pasivas en sus relaciones con
los ciudadanos. Buscan activamente el apoyo de grupos de intereses: tratan
de conquistar partidarios para sus propios programas en las ramas ejecutiva
y legislativa, y reunen informes sobre las condiciones sociales y econmicas y
respecto a los problemas que pudieran mejorar los servicios pblicos. As,
algunos de los "insumas" que parecen proceder del medio ambiente del ss-
tema administrativo, son en realidad solicitados y cuidados por los admnis-
tradores que, ostensiblemente, son sus blancos.
8 EJECUTIVOS, LEGISLADORES Y ADMINISTRADORES
La rama ejecutiva y la legislativa son una fuente primordial de insumes

para las dependencias administrativas. Transmiten demandas y recursos que
toman la forma de leyes, rdenes del ejecutivo, Informes de Comits y comu-
nicaciones extraoficiales. Esas transmisiones autorizan o instruyen a las un-
dades administrativas para que inicien determinadas actividades, contraten
personal y paguen sus deudas. Tales demandas y recursos de la rama ejecut-
va y la legislativa no son simplemente insumos para las dependencias adm-
nstratvas. Muchos de ellos se inician en la administracin y se envan de ella
(como servicios) a la legislatura y el ejecutivo, para consideracin, Entre esos
servicios que van de las dependencias administrativas a la rama legislativa
y la ejecutiva, se encuentran las proposiciones de nueva legislacin, de normas
de personal y de presupuestos. En este caso, nos ocuparemos de los insumos
para las unidades administrativas; en el Captulo 10 volveremos a las rela-
ciones administrativas con la rama -leqslatva y la ejecutiva y tomaremos en
consideracin, como servicios administrativos, las transmisiones que estimulan
insumos subsecuentes de otras ramas.
El describir las relaciones entre los ejecutivos, los legisladores y los adm-
nistradores no es una tarea sencilla. Sus actividades reflejan las directivas Ior-
males de la Constitucin y las leyes, adems de diversos acuerdos informales
que se han desarrollado en el curso de los aos. Hay ciertas tendencias genera~
les: pero con numerosas variaciones. Algunas de stas reflejan peculiaridades
institucionales del gobierno federal o de gobiernos individuales, tanto estatales
como locales. Otras variaciones reflejan la naturaleza de la cuestin de que se
trate, la opini6n que tengan de ella los participantes y la intensidad de sus
sentimientos..
EJECUTIVOS, LEGISLADORES Y ADMINISTRADORES 223
Existe un consenso general respecto a. una caracterstica de las relaciones

entre las dependencias administrativas y la rama legislativa y la ejecutiva:
que han cambiado notablemente desde la fundacin de la nacin. El adminis-
trador no debe ser considerado ya como un subordinado insignificante de la
legislatura y el ejecutivo. Los cambios que se han producido desde 1789 cons-
tituyen un ejemplo profundo de las relaciones internas del sistema administra-
tivo, que se transforman como consecuencia de los cambios que se producen
en el medio ambiente.
Cuando escribieron su documento los creadores de la Constitucin, se
concentraron en la rama legislativa y la ejecutiva, y dedicaron muy poca
atencin a lo que, en aquel entonces, era un pequeo cuadro de administra-
dores. El gobierno que describieron se parece a las instituciones contempor-
neas slo a grandes rasgos. La magnitud y la naturaleza del mismo han cam-
biado en forma notable. La administracin federal ha pasado de un personal
de 780 empleados civiles, en 1789, a 2.7 millones, en 1969. A fines del siglo
XVIII, las principales actividades eran la oficina de correos. la recaudacin
de ingresos, la diplomacia y un servicio armado rudimentario. En la actualidad,
tenemos la exploracin espacial, la administracin de numerosos servicios de
sanidad y beneficencia, grandes programas recreativos y de conservacin, in-
vestigaciones y desarrollo en las ciencias sociales y naturales, fomento de ins-
talaciones areas, martimas y terrestres para el transporte y las comunicacio-
nes, y responsabilidades militares global'es. Los gobiernos estatales y locales
han aceptado responsabilidades importantes en la educacin, los transportes,
las recreaciones, la sanidad y la beneficencia, que eran inconcebibles en el
siglo XVIII. Parte de la importancia de este crecimiento se basa en los pro-
blemas que plantea para el jefe del ejecutivo y la legislatura. El alcance de
las actividades ha sobrepasado con mucho la capacidad de esos funcionarios
electos para iniciar las normas; es posible, incluso, que hayan excedido su
capacidad para supervisar y controlar completamente a los normadores de la
administracin. Sin embargo, la rama legislativa y la ejecutiva poseen, toda-
Va, ciertos poderes impresionantes que les son propios, y tienen el derecho
de elegir cundo y dnde utilizarlos.
DEBILIDAD LEGISLATIVA EN LAS RELACIONES CON

Los principales problemas a que se enfrenta la legislatura son la frag-

mentacin de sus energas y una carencia de informacin sobre las cuestiones
normativas. Fragmentacin es un trmino general que cubre gran nmero
de dificultades: la difusin de recursos legislativos en dos cmaras que.-en
un sentido formal- duplcan: sus responsabilidades mutuas: la difusi6n de
los. intereses de Jos miembros entre el establecimiento de normas ynumetc$ls
Vi
otras responsabilidades, y el no aceptar la disciplina de ningn mecanismo

integrador, por ejemplo, un partido poltico, que pueda coordinarlos. La in-
formacin que reune la legislatura es impresionante por derecho propio; pero
es "deficiente" en comparacin con la reunida por las dependencias adminis-
trativas y con lo que parece ser necesario para el control de la administracin.
Aparte de formular las normas o supervisar los programas en curso,
los legisladores deben tambin atender a los electores que desean ayuda para
tratar con las dependencias administrativas. Normalmente, eso requiere que
los legisladores y sus ayudantes principales abarquen un campo mucho ms
amplio de lo que cualquiera de ellos puede dominar. Los electores buscan
empleos y contratos en el gobierno; asistencia para ser aceptados a prestar
servicios de rutina o ayuda en las apelaciones de sus casos, despus de que
se rechaza su primera peticin. Por ejemplo, los legisladores estatales tratan
con electores a los que se les niega el ingreso a la universidad estatal o a un
hospital mental, la salida de ese mismo hospital o la libertad provisional de la
penitenciara. Los legisladores sirven tambin a los gobiernos locales. Los
congresistas disponen citas para los funcionarios locales con las dependencias
federales de concesin de ayuda y, con frecuencia, asisten personalmente a
las reuniones. Al nivel estatal, los legisladores presentan "leyes locales" ante
la legislatura, prestan testimonio en defensa de las necesidades de su comu-
nidad y promueven las leyes ante los comits. Cuando el gobierno estatal
controla muchas funciones en la comunidad local, los legisladores se man-
tienen ocupados como delegados del municipio y de los tribunales de justicia
de los condados. Los legisladores deben prestar tambin atencin a sus pro-
pias carreras polticas. Muchas de sus actividades de servicio tienen conse..
cuencas en ese terreno. Siempre que un legislador ayuda a un elector o a
un gobierno local, puede esperar cierta buena voluntad en correspondencia.
Hay otros deberes que se relacionan ms directamente con la reeleccin e
incluyen compromisos para pronunciar discursos y giras por sus jurisdicciones.
Los legisladores sienten una necesidad continua de dejarse ver o sea de tener
una oportunidad para expresar sus opiniones o solicitar fondos para la si-
guiente campaa.
Mientras que los legisladores disipan sus recursos en numerosas activi-
dades distintas, los administradores concentran los suyos,especializndose
en los asuntos de una dependencia simple o, lo que es ms probable, de un
solo programa. Para muchos administradores, la especializacin se inicia en
la escuela superior o la de graduacin y contina durante toda su carrera.
Pocos legisladores tienen conocimientos suficientes para responder a toda
la gama de sus responsabilidades. La mayora se contentan con desempear
una fun~in ..general", al supervisar a los "especialistas" en la organizacin
administrativa. Esto va relacionado con la naturaleza "representativa" de los
legisladores, que son, en cierto modo, como el resto de nosotros, 'en cuanto
EJECUTIVOS. LEGISLADORES Y ADMINISTRADORES 225
a que carecen de los conocimientos especializados que pueden encontrarse en

las dependencias administrativas. Sin embargo. los legisladores estn tambin
limitados en lo que pueden hacer por nosotros. debida a que no comprenden
por completo sus propias decisiones.
La dependencia informativa de la legislatura se revela en los procedi..
mientes usados para esclarecer las opiniones de los administradores sobre le..
yes propuestas. Muchas de estas leyes se originan en el departamento que
recibir la responsabilidad de administracin del programa. Por 10 comn.
un legislador confa sus propias ideas a la administracin. para evaluaci6n y
modificacin. Un estudio de las relaciones leqielatvas-admnstratvas en la
dudad de Los Angeles descubri que el 25 por ciento de ras leyes tomadas
en consideracin por el concejo. se originaban en los departamentos municipa-
les, y casi todas las dems fueron sometidas por los legisladores a los depar-
tamentos pertinentes. para que las comentaran. Los cabildeos reconocen la
importancia de la revisi6n por parte de los administradores: "Si los adminis-
tradores se oponen a nosotros. estamos hundidos". "Descubrimos que el con-
cejo consulta a los departamentos con respecto a todas nuestras peticiones. y
se rige por 10 que dicen". Casi todas ras leyes a las que se oponen las depen-
dencias administrativas son rechazadas por el concejo municipal (1).
FUENTES DE PODER LEGISLATIVO EN LAS RELACIONES

CaNDAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS
La legislatura no carece de recursos para supervisar o controlar a las

dependencias administrativas. En el Congreso, los comits, la antigedad y
los ayudantes principales proporcionan ciertas oportunidades para que los
legisladores adquieran informacin sobre las actividades administrativas. Los
Comits brindan oportunidades de especializaci6n equiparable a la de las
unidades administrativas. La jurisdiccin de un comit incluye. por 10 general,
a cierto nmero de unidades administrativas que se dedican a un conjunto
relacionado de programas. Los privilegios de antigedad protegen el puesto
de un miembro en su comit. y le permiten acumular informaci6nen el curso de
los aos. Los comits del Congreso tienen tambin ayudantes profesionales
de estado mayor, que reunen informes para los miembros. llevan a cabo au-
diencias formales, redactan la legislaci6n y escriben Informes del comit. Las
legislaturas estatales no estn tan bien equipadas.. Muchas de ellas carecen
de garantas de antigedad y, como resultado de ello, los miembros pasan de
un comit a otro y pierden los beneficios de la informaci6n obtenida en se-
siones anteriores. En algunos Estados, incluso los presidentes de los comts-'
( 1) Harry W. Reynlds. Ir., "The Career Publlc Servee and Statutle Law"lUldng
in Loa Angeles", Weltern PoliticaJ Quarlerig. 28 (septiembre de 1965), 621~39.
l'
carecen de derechos de continuidad en sus cargos en los mismos. La falta de

garantas de antigedad, en muchas legislaturas estatales, refleja la naturaleza
poco atractiva de esos cargos y su gran movilidad. La ayuda del personal y
las oportunidades polticas futuras para los legisladores en no pocos Estados,
son tambin considerablemente inferiores a las de los congresistas. En algu-
nos Estados, los legisladores carecen de oficina o de secretario propio. Sin
antigedad ni otras caractersticas que permitan a los miembros incrementar
su experiencia, las legislaturas estatales tienen probabilidades de depender
considerablemente de las recomendaciones normativas procedentes de las
dependencias administrativas.
Incluso cuando dependen de la informacin de los administradores, los
legisladores pueden ejercer todava un papel negativo muy poderoso en el es-
tablecimiento de normas. Y aun cuando pueden no desarrollar proposiciones
totalmente maduras con sus propios recursos, hacen posible que los admins-
tradores realicen innovaciones. Cuando la legislatura se niega a aceptar la
proposicin de un administrador para que se le conceda nueva autoridad o
para cierto nivel de erogaciones, el administrador puede encontrarse impoten-
te. Puede apelar a la decisin de la legislatura; no obstante, el xito en una
apelacin puede requerir suficiente tiempo para que se produzca un cambio
en el medio ambiente poltico que ocasion el que la legislatura tomara su pri-
mera decisin. Hay administradores que evaden a la legislatura. Citan una ley
existente, que justifica las nuevas actividades o transfieren fondos de una
actividad para respaldar otra que no haya recibido un presupuesto adecuado
por mritos propios. Tales evasiones son con frecuencia contrarias a la ley o, por
lo menos, a las normas que prevalecen y que definen las relaciones ..co-
rrectas" entre la administracin y la legislatura, y la mayora de los admins-
tradores parecen no estar dispuestos a utilizar esos mtodos. Si es descubierto.
un administrador podra verse sometido al rechazo pblico y enfrentarse a la
prdida del apoyo legislativo en el futuro. Si un administrador pierde su re-
lacin con el presidente y los miembros de los comits legislativos principales,
puede perder su posicin ante sus superiores en la administracin y en la
rama ejecutiva (2).
La importania de la leqislatura en el establecimiento de normas se

demuestra por los recursos que utilizan los administradores para persuadir a
sus miembros. Si la legislatura fuera un sello de goma para las recomenda-
ciones de la administracin. entonces, las dependencias del gobierno no bus-
caran partidarios con tanto ahnco. El estudio del concejo de la ciudad de
Los Angeles. que descubri que la rama legislativa dependa considerable-
(2) Ira Sharkansky, "Four Agencies and An Appropriations Sub-comrnittee: A

Coml*'ative Study of Budget Straeeqes", Midwest [oumsl 01 Political Sci~e> 9 (agosto
de 1965). 2S4~81.
mente de las recomendaciones de la administracin, revel tambin cierto

nmero de tcticas que utilizan los administradores para apoyar sus propias
recomendaciones. Estas incluyen:
1. Visitas personales a miembros individuales del concejo;

2. Una liberacin continua de material escrito sobre las leyes in-
teresantes para la administracin;
3. El uso de peridicos, la oficina del alcalde, grupos de intereses
y ciudadanos privados prestigiosos, para comunicarse de mane-
ra circunspecta con el concejo, y
4. La presentacin cuidadosamente oportuna de ciertas propos-
ciones importantes, de acuerdo con las crisis de la comunidad,
que pueden realzar su valor (3).
Se han hecho ciertos esfuerzos para medir los recursos gastados por la
administracin federal. buscando partidarios en el Congreso. Durante el ao
fiscal de 1963, 500 empleados (a un costo de 5.4 millones de dlares) se
dedicaron a los enlaces de tiempo completo con el Congreso. Innumerables
otros empleados dedicaron parte de su tiempo a preparar informes para el
Congreso o a responder a las peticiones de informacin de los conqresis-
tas (4).
Una legislatura puede ejercer cierto control. debido a que los admns-
tradores temen a las decisiones finales y negativas de los legisladores. por 10
que tratan de prever y satisfacer los deseos de estos ltimos. Ningn admi-
nistrador sabe cundo puede iniciar un comit legslatvo una investigacin
profunda y prolongada de sus asuntos y decidirse a concentrar sus energas
para controlar su dependencia. Ciertas unidades administrativas son objeto
de investigaciones muy completas. Su experiencia sirve de advertencia a
otras unidades sobre 10 que puede suceder; Un estudio de relaciones entre
la Administracin Nacional de Aeronutica y el Espacio (NASA) y el Con-
greso, descubri 5.371 pginas de testimonios publicados. concernientes al
presupuesto de esa dependencia para el ao fiscal de 1964, ]0 cual dio como
resultado una reduccin del presupuesto de 600 millones de dlares. "Una
lectura cuidadosa de las audiencias, los informes y los debates en la cma-
ra ... indic que la dependencia no iba a ser objeto de una reduccin simple.
En lugar de ello. se le explic claramente que absorbiera la reduccin, aban-
donando, posponiendo, .disminuyendo o no ampliando diversas actividades o
proyectos de construcci6n".Durante el perodo de 1959 a 1963, la NASA
(3) Reynolds, p.621.39.

(4) G. R~ Pipe. "~ssioMI Liaison: The Executive Brancl1 ..Consolidates
Its Relations with Congress", Public Administration Review. 26 (marzo. 1~66). 14-24,
tuvo que comparecer ante 12 comits y numerosos subcomits. entre ellos

los comits de asignaciones. los del espacio. los de operaciones del gobierno
y los de servicios armados. de ambas cmaras, as como el de Pequeos Ne-
gocios. el Judicial y el de Relaciones Exteriores, del Senado. aparte del Co-
mit Conjunto de Energa Atmica (5).
DEBIliDAD DEL EJECUTIVO EN LAS RELACIONES CON

El presidente tiene el control nominal de la mayor parte de las unidades

administrativas del gobierno federal; pero hay numerosas excepciones forma-
les y deficiencias polticas. que se combinan para debilitar su influencia en
el establecimiento de normas. Las excepciones normales limitan su poder de
designacin. Por ejemplo. los miembros de las comisiones reguladoras inde-
pendientes tienen plazos fijos de servicio y el ejecutivo encuentra lmtacones
en sus poderes de despido. debido a la necesidad de. citar ciertas causas para
cada caso [vanse las pginas 103-105). Asimismo. debe compartir la mayo~
parte de las designaciones con el Senado. En general. se trata de un requisito
nominal; pero la oposicin del Senado ha obligado ya a los presidentes a
retirar algunas nominaciones importantes. La principal inhibicin formal que
pesa sobre el presidente se debe a su necesidad de compartir los papeles de
iniciacin de normas y supervisin con la legslatura. Un. comit no coopera-
tivo,en cada cmara. puede impedir que una proposicin 'presidencial sea to-
mada en consideracin en sesin plenaria. (6) Asimismo. un comit puede
apoyar a un administrador que desafe al jefe del ejecutivo.
La necesidad que tiene el presidente de compartir el establecimiento de
normas con la legislatura es slo parte de un problema ms general: su
necesidad de tomar en consideracin a varios sectores electorales, al tomar
sus decisiones. Una parte del poder del presidente consiste en que sus deci-
siones afectan a muchos intereses diferentes. En un estudio se han identificado
cinco elementos a los que encabeza el presidente: la legislatura. la adminis-
tracin. su partido poltico, los ciudadanos de los Estados Unidos y las orga-
nizaciones que los representan, adems de gobiernos extranjeros (7). Otro
estudio sobre la presidencia identifica diez papeles que debe desempear: jefe
del Estado, jefe del ejecutivo. jefe de la diplomacia, comandante en jefe. jefe
(5) Thomas P. Jahnige, "The CongressJonal Committee System and the Oversight
Procesa: Congresa and NASA", Weatern Poltica! Quarterlg. 21 (Junio de 1!J68), 227-239.
(6) Existen procedJm1entc para "sacar" UD proyecto de ley de un comit: pero son
diflciles y se utll1zan raramente. Vase, de Malcolm E. Jewell y Samuel C. Patteraon, The
Legislat've Procus In the Unlted Statea (Nueva York: Random House, 1966),p. 260.
(7) RIchard NeustacJt. Pruidential Power: The PoIitfcs 01 Lellder.hlp (Nueva York:
Wiley, 1960), p. 7. .
de la legislatura. jefe del partido. lder moral en jefe. guardin en jefe de la

paz y la tranquilidad internas. guardin en jefe de la economa y lder de una
coalicin internacional (8). Cada uno de esos elementos y papeles representa
una porcin del cargo de presidente. Sin embargo. cada uno de ellos repre-
senta tambin a los diversos conjuntos de intereses que debe tener en cuenta
al adoptar decisiones importantes. Por ejemplo. una decisin tomada de
acuerdo con su papel de jefe de la legislatura. no debe contrariar tanto a los
deseos de los electores de la administracin como para que pierda el apoyo
de los administradores en otras ocasiones. El presidente ve restringidos sus
actos por su propio y enorme poder. Debido a que hay tantas de sus decisio-
nes que afectan a diferentes sectores electorales. se ejercen sobre l. simul-
tneamente. presiones procedentes de diversos lados. No carece de poder
para manipular dentro de esas limitaciones; pero dicho poder es leve y de-
pendiente de su capacidad para persuadir a los miembros de los diferentes
sectores electorales. de que sus decisiones producirn ciertos beneficios y
slo costos mnimos para sus propios intereses.
Las relaciones con los electores son de dependencia. Cualquie-

ra que tome parte en el gobierno de este pas pertenecer a una (o
dos o tres) de sus "distritos electorales". Puesto que todos depen-
den de l, por qu no puede estar seguro de contar con el apoyo
de todos? La respuesta es que no hay ninguna otra persona que se
siente en su lugar o vea las cosas del mismo modo que l; ningn
otro siente todo el peso de sus obligaciones. que son un tributo a
su puesto nico en nuestro sistema poltico. Pero precisamente por-
que es nico. esas cargas recaen sobre l solo. Las mismas condicio-
nes que fomentan su liderato de forma. impiden que haya una ga-
ranta de liderato de [acto. No hay ningn hombre ni grupo en
ningn extremo de Pennsylvania Avenue que comparta su posicin
peculiar en la poltica y el gobierno de nuestro pas. Por eso. sus
servicios estn sometidos a tantas exigencias. Por la misma razn.
las obligaciones de todos los dems hombres son diferentes de las
suyas. Sus funcionarios del Gabinete tienen funciones departamen-
tales y constitucionales. Sus lderes legislativos encabezan a parti-
dos del Congreso. uno en cada Cmara. Su organizacin nacio-
nal de partido se mantiene alejada de su familia oficial. Sus alia-
dos polticos en los Estados no tienen por qu enfrentarse a Ws-
hington o entre s. Los grupos privados que le buscan no sienten
deseos de gobernar y los amigos del extranjero no se sienten m-
(8} Clinton Rossiter. The American Pte$id~ncg (Nueva York: Signet, J966). Ca-
pitulo l.
pulsados a participar en nuestras elecciones. Puesto que carecen

de su puesto y sus prerrogativas. esos hombres no pueden conside-
rar sus obligaciones como propias. Tienen trabajo que hacer que, en
ningn caso. son los mismos que los del presidente. Tal y corno
perciben sus deberes. pueden considerar correcto seguirlo, en rea-
lidad. o no hacerlo (9).
Los gobernadores de los Estados parecen tener todava ms problemas
que el presidente para controlar sus administraciones. Casi todos se enfrentan
a limitaciones formales serias en sus poderes de designacin. Los directores
de muchos departamentos se nombran por medio de elecciones directas. La
mayor parte de los Estados tienen elecciones separadas para los cargos de
procurador general. tesorero, secretario de Estado. auditor y superintendente
de instruccin pblica (10). Las designaciones de otros directores de depar-
tamentos se hacen por medio de juntas o comisiones sobre las que el gober..
nador slo tiene un poder limitado de control.
Si las proposiciones del ejecutivo amenazan a las actividades establecidas
de las dependencias administrativas, puede verse arrastrado a disputas que
resulten perjudiciales para su posicin ante el pblico. Los administradores
pueden disputar abiertamente la posicin del ejecutivo o proporcionar infor..
macin a grupos de intereses o legisladores que se opongan a l. En momen-
tos tales, la mejor arma del ejecutivo puede ser su poder extraoficial para
persuadir a los encargados de establecer las normas dentro de la organiza-
cin administrativa. Ese poder de persuasin se ve realzado por su posicin
pblica prominente, por el hecho de que representa "a todo el pueblo" y por
los argumentos tcnicos proporcionados por sus ayudantes. Sin embargo.
las debilidades del poder de persuasin son el tiempo que consumen y la
publicidad que pueden dar a los programas del ejecutivo. Hay jefes de eje-
cutivos que han ganado sus confrontaciones con los administradores: pero
el tiempo y los costos polticos involucrados pueden conducirlos a conceder
todo a la administracin. excepto sus intereses ms vitales (11).
La posicin encumbrada del jefe del' ejecutivo le ayuda a aislarse de
muchos foros administrativos en los que se toman decisiones importantes.
Puede tener acceso directo a sus directores de departamentos: pero las ofc-
nas funcionales se encuentran dentro de los departamentos. A menos que
est dispuesto a abrirse paso a travs de las lneas jerrquicas de su orqa-
(9) Neuatadt. p. 7-8.
(lO) Joseph A. Schlesinger. "The Poltcs of the Executve", en Politics in the Ame.
rican Statu (Boston: Lttle, BrO\\'n, 1965). p. 207.38. de Herbert Jacob y Kenneth N.
Vines. comps.
( 1l) Vfase en el libro de Neusta4t la exposicin geaeral n conocida sobre este
puato.
nigrama, estar separado de la mayor parte de los encargados del estable..

cimiento de normas en la administracin. En un estudio de las relaciones pre..
sidenciales con los jefes de oficinas. se estim que 125 oficinas separadas
tomaban decisiones esenciales en la organizacin administrativa del gobierno
federal. "En los asuntos no exteriores y los programas no militares. son las
unidades de gobierno que se encuentran ms cerca de los ciudadanos y del
Congreso". En un estudio hecho en 20 oficinas, se descubri que sus funcio-
narios administrativos en jefe haban servido un total de 170 aos como di-
rectores de oficinas: pero slo se haban reunido 79 veces con el presidente.
Esto arroja un promedio de una reunin cada dos aos para cada director
de oficina. Si se excluyen las reuniones con el comisionado de ingresos inter-
nos (25 visitas en 4 aos. aproximadamente), el promedio disminuye a una
reunin cada tres aos. Esas reuniones incluyen ceremoniales y funciones
sociales. as como tambin sesiones normativas. Siete de los 20 directores de
oficina no tenan contacto con el presidente. excepto en ocasiones sociales o
ceremoniales, y dos carecan de contacto en absoluto (12).
FUENTES DE PODER EJECUTIVO EN LAS RELACIONES

CON LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS
A pesar de los obstculos, los jefes del ejecutivo (tanto los gobernadores
estatales como el presidente) tienen ciertos recursos normativos de que carece
la legislatura. La rama ejecutiva est organizada de tal modo que, al menos
en forma nominal, es jerrquica (vanse las pginas 93..97). El ejecutivo
aislado puede tomar probablemente decisiones con mayor rapidez y seguridad
en la cooperacin de los colegas, que cualquier legislador aislado. Las de..
pendencias de Estado mayor del ejecutivo le proporcionan un nivel de in..
formacin superior al que se encuentra directamente disponible para los le-
gisladores (vanse las pginas 111-114). Su posicin como jefe del ejecutivo
le ayuda a reclutar a asesores civiles adconales en asuntos de inters especial.
El jefe del ejecutivo puede atraer tambin a los medios de comunicacin so-
cal -y, por medio de estos. al pblico-, de modos que no son posibles para
los legisladores individuales.
El jefe del ejecutivo puede dominar el establecimiento de normas, si se
decide a concentrar sus recursos de unidad. informacin y prestigio. Los lmi..
tes externos de su control se definen por el "programa" en el que desea con..
centrar dichos recursos. Aparte de esto. un ejecutivo puede depender cons..
derablemente de las proposiciones de las unidades administrativas. La nocin
de "programa" es flexible. Las proposiciones administrativas pueden abrirse
(l2)Oavid S. BroWn ..TIte President and the Bureauai Time for a Renewa1 of
Re1atioDahip1", PubUc Administration Revtew. 26 (septiembre de 19(6), 114.;12.
paso hasta el programa del ejecutivo o ser tomadas en consideracin por la

legislatura. con el consentimiento pasivo del ejecutivo. No obstante. incluso
dentro del alcance de su propio programa, el ejecutivo puede dejar los detalles
de planeacn, redaccin y aplicacin a la administracin.
VARIACIONES EN LAS RELACIONES ENTRE LAS RAMAS

E/ECUTIVA y LEGISLA TIVA y LAS DEPENDENCIAS
ADMINISTRATIVAS
En las secciones anteriores de este capitulo, hemos identificado las ca-

racteristicas de las ramas ejecutiva o legislativa que pueden debilitarlas o
fortalecerlas en sus relaciones con las dependencias administrativas. Es mAs
dificil generalizar respecto al xito de los legisladores individuales y los eje-
cutvos en sus tratos con los administradores. Algunos de los factores que
parecen importantes son: la intensidad con que cada participante ve su propia
posicin: el apoyo que time de otros Iuncionarios. grupos de intereses o cu-
dadanos prominentes: y las alianzas Iormadas contra su posici6n.
No todas las acciones reciprocas entre las unidades administrativas y las
ramas ejecutiva o legislativa proporcionan ocasiones para que surjan con-
Oetos. Muchas de ellas son ocasiones informales para ayudarse mutuamente
m la proaecucin comn del mejoramiento de los servidos pblicos. Un estu-
dio de las relaciones entre los Comits del Senado y de la Cmara sobre
Pequdos Negocios y la Administracin de Pequeos Negocios (SBA),
permlti6 descubrir que .
. . . desde 1961. las relaciones se han caracterizado como "un

festin de amor". En ese ao. el presidente Kennedy design a
John Heme como director de la dependencia. Segn numerosos ob-
servadora. Home era uno de los administradores ms populares
en la colina del Capitolio. Asimismo. sugirieron que las relaciones
mm la dependencia y los comits. desde entonces. no han sido
tanto de supervisin de la dependencia por los comits como de
"cooperactn mutua" (13).
Los Comith de Pequeos Negocios han "intervenido" en favor de la

SBA ante otros comitts del Congreso y han ayudado a incrementar tanto la
autoridad legal como los fondos de la dependencia. Del miamo modo, los ee-
mit ban apremiado a los superiores ejecutivos de la SRA para que dediquen
mayor atadn a las petiicones de la dependencia. Se trata de un c:aao en
(U) Dale ViDyard ''Tbe ~ Ccmattea Ola Small . . . .: PIItlIrD of

~ Coaaadttee-Ex~tive AgeJKy Rc1atlo1u", W...,. PolItbl Qraamrlg. 21 (..-
......... 1968), 391-99.
Bracunvos. LEGISLADORES Y AOMINISTRAOORES 233
~J que un "supervisor" legislativo ha tratado con el ejecutivo. para poder ayu-
dar a una dependencia administrativa.
Influencias de partidos en las relaciones administrativas-legislativas-ejecutivas.
De un periodo a otro. las posiciones de los administradores. los legisla-

dores o los ejecutivos pueden cambiar. debido a la composicin partidista de
las ramas ejecutiva y legislativa. Un estudio del establecimiento de presupues-
tos en el Congreso permiti descubrir que los procedimientos normales eran
menos viables. despus de los cambios principales de partidos en la presiden-
cla o el Congreso. Durante el 80' Congreso (1919-50). la mayoria republ-
cana. recin electa. 1l~6 a cabo reducciones particularmente grandes en los
presupuestos presentados por el presidente Trwnan. En los primeros aos de
Esenhower, de 1953 a 1955. y durante los aos de Kennedy, de 1962 a
1963. hubo tambin un gran nmero de decisiones anormales, Los congre-
sistas vieron. probablemente. que la Casa Blanca estaba desarrollando nu-
merosas proposiciones innovadoras y consideraron necesario preocuparse
profundamente por los procedimientos de control (11).
Cambios en la condicin de los administradores.
El aumento de importancia de las normas militares. despub de 1915.

provoc6 un cambio marcado en las relaciones de ciertos administradores (o
sea. los oficiales militares profesionales) con Jos encargados del estableci-
miento de normas en las ramas legislativa y ejecutiva. En otras .ituacion~s
prnrias de la posguerra. los ~rvldos se de.!In1ovilizaron. para formar cuadros
pequeos de oficiales y hombres alistados y. normalmeute. estaban cortos de
asignaciones. En Jos dos siguiente!' a la Primera Guerra Mundial. las ero-
gadones para actividades militares e internacionales. disminuyeron por debajo
de las sumas gutadas en la Oficina de Correos de los Estados Unidos! Des-
pub de las primeras guerras. Ja participacin del Congreso en los asuntos
militares se limlt6 a las cuestiones de suministro y logistica: cunto deba
gastarse para apoyar a Jos servicios armados y qu bases militares deberan
continuar fundonando. Durante Jos Jtimos aftos de la dcada de J910 Y
despu& de la Gu~rra de Corea. Jos presupuestos militares e Internacionales
se incrementaron. consumiendo. por si solos. un 17 por dalto de las eroga-
ciones federales. Dapu de la Segunda Guerra Mundial. los militares si-
guJaoa lieDdo un cooRmidor important~ de InglUOl federales y se convir-
tieron en una figura central en la promi.nencia recil adquirida poi' el palI
(14) 011o A. J::)ma, M. A. ti. 0-...... ., Awaa WIdav.,. "A 'I'beoty of die
8ac1grt1at, Ptoc:e:.... AMrilM PolItIaI SdMtJe ~. 60 (1epCI,. . . de 1966). 529-41.
234 INSUMOS DEL SISTEMA ~ADMINISTRATIVO
en la poltica internacional. de modo que el Congreso mantuvo su inters por

las normas militares. Asimismo, se desarrollaron conflictos graves entre los
oficiales militares y los funcionarios civiles, en el Departamento de la Defen-
sa y en la Casa Blanca. Debido, quiz, a la influencia de las responsabilida-
des recin adquiridas, surgi un sentido de profesionalismo ms notable entre
los militares y se generaron disputas con los administradores civiles que te-
nan responsabilidades formales en el establecimiento de normas. El resultado
fue una legislatura interesada en las cuestiones normativas y un cuadro de
administradores militares dispuestos -si no ansiosos- a proporcionar a los
legisladores proposiciones alternativas a las ofrecidas por el ejecutivo civil.
Los congresistas dijeron que podan descargar sus responsabilidades const-
tuconales slo si podan comparar las recomendaciones "militares" de los
jefes del Estado mayor conjunto con las del presidente. que "incluan nu-
merosas consideraciones extramilitares" (15). Para facilitar su acceso a las
recomendaciones militares, el Congreso promulg una clusula en la Ley de
Seguridad Nacional de 1949 que permita a cualquier miembro de la jefatura
del Estado mayor conjunto presentar al Congreso "por propia iniciativa,
despus de informar primeramente a Secretara de la Defensa, cualquier re-
comendacin relativa al Departamento de la Defensa, que pudiera considerar
apropiada" (16).
Las oportunidades de la posguerra para que los oficiales militares in-
fluyeran en las principales decisiones normativas, han presentado tambin
ciertas alternativas difciles para ese personal:
La crisis squica anual de los jefes de Estado mayor, ante los

comits de asignaciones del Congreso, es un fenmeno nuevo, pero
aparentemente duradero, en el gobierno de los Estados Unidos. Si
el jefe militar acepta y apoya las normas del presidente, subordina
a ellas sus propios juicios profesionales, negndole al Congreso el
asesoramiento a que tiene derecho constitucionalmente y convrtin-
dose en defensor poltico de una norma de la administracin. Si
el jefe militar expresa sus opiniones profesionales ante el Congreso,
estar criticando pblicamente a su comandante en jefe y propor-
cionando armas a sus enemigos polticos. No es fcil tomar una de-
cisin ante ese dilema. En el perodo de la posguerra, los lderes mi-
litares variaron en su comportamiento, de las campaas ms o me-
nos activas .en contra de las normas presidenciales. . a la defensa
(15) Samuel P. Huntington. The Soldier arrd the States: The Theorg arrd Politic.
ot Civil"Militarg Relatiotu (Nueva York: Vintagt Books. 19(4),. p. 415.
(16) Huntington. p. 416.
de esas mismas normas. en contra de sus opiniones profesiona-
les (17).
Cambios en la direccin de las dependencias administrativas.
No slo los oficiales militares tienen que emitir juicios personales difciles
con respecto a sus relaciones con los "superiores" legislativos y ejecutivos.
Como hicimos notar antes. tanto la legislatura como el jefe del ejecutivo te-
nen limitaciones graves en sus papeles normativos. Con frecuencia. se deja a
los administradores que definan su propio cdigo de comportamiento. El pe-
rodo de transicin entre un jefe del ejecutivo y otro. parece ofrecer ms pro-
babilidades para proporcionar esas alternativas a los administradores. Las
lealtades formadas bajo un ejecutivo pueden chocar con las posiciones adop-
tadas por un nuevo superior. Las cuestiones morales planteadas por esos su-
cesos resultan difciles. debido. en parte. a que hay tantas opciones y. en
parte. a que tos riesgos de sufrir castigos son muy ligeros. Un administrador
que se desva de las opciones aceptadas. es dificil de identificar y. quiz, to-
dava ms de castigar.
QU puede hacer un jefe de oficina en esas circunstancias?

A quin debe principalmente su lealtad? A sus principios de pro-
grama? A la Secretara? A su clientela y "sus" comits del Con-
greso? Hasta qu punto puede adaptarse a la nueva direccin po-
ltica. sin parecer que se somete a una perversin grave del pro-
grama? Debe adaptarse. renunciar o llevar a cabo una lucha en
la retaguardia? Esos dilemas morales son variaciones polticas del
tema de El Motn del Ceine, menos dramticas y pblicas. pero con
ciertos ingredientes similares. Sin embargo. los motines en un barco.
en tiempo de guerra. constituyen un delito tremendo. mientras que
el castigo para las rebeliones limitadas en una oficina del gobierno
son vagas y raramente serias. Las oportunidades de xito. sin cast-
go. son demasiado grandes (18).
Anlisis de costo y beneficios de la "supervisin" legislativa.
En muchas zonas normativas, el personal legislativo, ejecutivo o adm-

nistrativo tiene oportunidad de participar en las decisiones bsicas; pero pre-
fiere abstenerse. debido a los "costos" involucrados. Ciertos costos se deben
a que los participantes deben enfocar sus recu~sos sobre un conjunto limitado
(17) Huntlngton. p. "17.

(18) Rufus.& Miles, Jr., "Admlniatrative Adaptability to PoIltic:al Change", Prtblic
AdmitWtrationRWle1v. 2S(septiembre de 1965), 221~2S.
de cuestiones. y privarse de las oportunidades proporcionadas por otros cam-

pos. Otros costos se deben a que un participante no desea "envenenar" sus
otras relaciones con un protagonista. Los legisladores pueden evitar ofender
a un jefe del ejecutivo o a determinados administradores. por ejemplo. con
el fin de obtener su apoyo para algn otro proyecto que consideren ms
valioso. Un estudio de la "supervisin" legislativa de tos programas de una
dependencia. permiti llegar a la conclusin de que los tipos siguientes de
condiciones tenan probabilidades de que la relacin de beneficios y costos
fuera favorable y de afectar la participacin legislativa en la toma de decso-
nes normativas. Cuando existen esas condiciones. es probable que un comit
legislativo Neve a cabo una investigacin formal de las actividades de una
dependencia (19):
1. Cuando el liderato del partido de la mayora cree que puede
causar suficientes dificultades. con beneficios para s mismo.
a un jefe del ejecutivo que. en el pasado o el presente. sea de
la oposicin y al que se considera responsable del rendimien-
to de los empleados designados a su dependencia.
2. Cuando los lderes de un comit o miembros poderosos de ste.
creen que los electores o un grupo de intereses. importante para
ellos. no pueden satisfacerse por medio de las intercesiones per-
sonales e informales entre los legisladores y las dependencias.
3. Cuando los legisladores perciben que el jefe del ejecutivo tra-
tar de reducir sus oportunidades normales para influir en las
normas de la depedenca.
4. Cuando. peridicamente. los intereses creados en la legislatura
para la revisin de las normas bsicas bajo las que funciona
la dependencia. hacen que la supervisin de un comit surja
como producto derivado.
5. Cuando los miembros de un comit se convencen de que los
intereses a que se oponen harn progresar considerablemente
sus propios objetivos al exponer en forma espectacular pruebas
del fracaso de la dependencia. el comit podr iniciar un mov-
miento para neutralizar o reducir al mnimo esas ganancias.
comenzando su propa investigacin.
Los poderes formales de las ramas legislativas y ejecutiva.

La naturaleza de los poderes formales propios puede afectar tambin la
participacin legislativa o ejecutiva en un sistema administrativo. La legisla..
(19) Seymour Scher, "Conditions for Legislative Control". loumal 01 Poltica, 25

(agosto de 1963). 526-51: estas proposidones se extrapolan aqUi. Jl1.sall del estudio de
Scher sobre las reladones del comit del Congreso con la comisin retuIadora.
tura y el jefe del ejecutivo tienen ms autoridad en detemninados gobiernos

que en otros. Por ejemplo, entre los gobiernos estatales existe una variacin
considerable en el poder que tiene el gobernador para designar a los directo-
res de los departamentos principales. vetar la legislacin, sucederse a s mis-
mo en el cargo y formular el presupuesto de la administracin (20). Cuando
el jefe del ejecutivo es relativamente poco poderoso en esos campos. la le-
gisl'atura puede tener un xito relativo para hacer que las organizaciones admi-
nistrativas apliquen sus normas. Hay ciertas pruebas que respaldan esta hi-
ptesis. Una investigacin de los directores de dependencias de 50 Estados
demostr que el gobernador ejerca el mayor control sobre los asuntos de la
dependencia (en comparacin con la legislatura) en donde ms fuertes eran
sus poderes formales. Su poder de asignacin parece particularmente impor-
tante. Entre los directores de dependencias elegidos por votacin popular,
slo el 9 por ciento crean que el gobernador ejerca mayor control sobre las
normas que la legislatura. Entre los designados por el gobernador solo -sin
el consentimiento de una leqslatura-. el 57 por ciento crean que ejerca
ms control sobre las normas que la legislatura (21). Sin embargo, la auto-
ridad formal no siempre proporciona lo que pudiera esperarse. El "concepto
de veto" se ha proclamado como un dispositivo para permitir que los jefes
del ejecutivo tengan un mayor control sobre los gastos de las dependencias
administrativas. Probablemente, se utiliza para vetar renglones discretos de
una ley de asignaciones; el ejecutivo puede negar los fondos para determina-
dos programas, sin tener que amenazar a otros, vetando una ley completa de
asignaciones. En la actualidad, los gobernadores de 41 Estados disponen del
veto de renglones individuales; esto se mencion en los Estados restantes
como un dispositivo para aumentar el control de los gobernadores sobre la
administracin. Sin embargo. las legislaturas estatales han aprendido a pro-
teger sus programas favoritos contra la amenaza del veto. Un estudio del veto
de renglones individuales. en Arizona. permiti descubrir que fue utilizado
slo 11 veces desde 1912 y que no lo haba sido, en absoluto, en los ltimos
16 aos. Cuando la legislatura siente que algn rengln puede estar sujeto
al veto del gobernador. lo incluye normalmente en un conjunto de partidas
que tenga probabilidades de aprobar el gobernador. En esa forma. la "parti-
da" se estructura de tal forma que el gobernador no pueda vetarla, aun
cuando se oponga a determinadas partes de ella (22).
No existe una respuesta simple para estas preguntas: Cules son las
relaciones "tpicas" entre los administradores y las ramas legislativa y eje~
(20) Vase SchIesinger.

(21) Deil Wright, "Executive Leadership In State Administration", Midwest lournal
01 Polltical Science. 11 (febrero de 1967), 1~26.
(22) Roy D. Marey, "The Executive Veto In Mzona: Its Use and Limltatious"
Wutern Political ODarterlg. 19 (septiembre de 1966), 50-+.15.
cutiva? Qu condiciones provocarn que la rama legislativa o la ejecutiva

desempeen un papel dogmtico en el establecimiento de normas? Cuando se
presentan conflictos dentro del sistema administrativo, no hay ninguna indi-
cacin clara de qu ser lo que prevalezca. Los escritos sobre este campo
estn llenos de declaraciones de tendencias generales. Ciertos eruditos han
analizado tambin el compromiso relativo de la legislatura o el ejecutivo, bajo
cada una de cierto nmero de condiciones; no obstante. esas condiciones no
agotan la gama de contingencias a que se enfrentan los normadores, y sus
mtodos de investigacin no han sido adecuados para tranquilizar a los soc-
10g05 escpticos. Es necesario admitir que hay muchas cosas que no se co-
nocen sobre el alcance de la autonoma de los administradores o sobre la in-
fluencia de los legisladores y los ejecutivos en el establecimiento de normas.
RELACIONES PRESUPUESTARIAS ENTRE LEGISLADORES,

EJECUTIVOS Y ADMINISTRADORES
El establecimiento de los presupuestos involucra a los legisladores, los

ejecutivos y los administradores en sus relaciones ms continuas y regulares.
El presupuesto constituye un proceso cclico que se repite una vez cada ao
(o una vez cada dos aos, en el caso de ciertos gobiernos estatales que utili-
zan un perodo presupuestario bienal). Los miembros de los comits legisla..
tivos de asignaciones. el jefe del ejecutivo y su oficina central de presupues-
tos, y los portavoces de las dependencias administrativas, tienen tratos entre
si, tanto formalmente, en los procedimientos de presupuestos, como de manera
extraoficial, siempre que tienen oportunidad, cuando las condiciones requieren
desviaciones del presupuesto existente. En muchos casos, las interacciones
presupuestarias involucran a las mismas personalidades durante muchos aos
a la vez. Esto ocurre cuando la legislatura respeta la antigedad y las garan-
tas de cargos para los miembros del comit de asignaciones, y cuando una
oficina central de presupuestos tiene como miembros del personal a profesio-
nales que sobrevivieron a los cambios en la oficina del jefe del ejecutivo. El
presupuesto difiere de los .: tipos espordicos de interacciones regislativas~eje
cutivas..administrativas, que tienen lugar cuando una cuestin sujeta a con-
troversias genera un inters momentneo en la rama legislativa o la ejecutiva.
Adems, el medio de intercambio involucrado en los presupuestos facilita la
descripcin y el anlisis de los patrones generales y los comportamientos des-
viados. Al enfocar la atencin sobre las decisiones tomadas en la rama r~gis~
lativa y la ejecutiva sobre las peticiones de presupuestos .de las dependencias
administrativas, tenemos posibilidades de discernir qu~ participantes parecen
prevalecer en Jos resultados.
Cronologa presupuestaria.
El calendario presupuestario del gobierno federal prev un dispositivo

conveniente para identificar a los principales participantes administrativos,
ejecutivos y legislativos en el presupuesto y para hacer resaltar ciertas ca--
ractersticas notables de sus acciones recprocas. Aunque los detalles del ca-
lendario varen en los gobiernos estatales y locales, hay aspectos generales
que tienden a ser constantes. Tienen lugar: la iniciacin de peticiones por
los administradores, las revisiones subsecuentes por niveles superiores de la
administracin y el personal ejecutivo de presupuestos, y la revisin final en
la legislatura.
Los elementos principales del proceso de presupuesto federal consumen
28 meses. La planeacin del programa para el ao fiscal de 1972, por ejemplo,
se inici en marzo de 1970 (23). La cantidad de tiempo es importante en s
misma, y supera tanto a la del nmero de participantes en el proceso de pre-
supuestos como a la importancia de proporcionar a cada uno la oportunidad
de hacer preguntas y efectuar evaluaciones. Tambin el tiempo necesario
para el establecimiento de los presupuestos tiene su valor. Los meses de es-
pera entre la planeacin y las erogaciones requieren una replaneacin con-
siderable en el curso de cada ciclo de presupuestos. Cuando se elige a un
presidente, gran parte del proceso presupuestario para el ao fiscal siguiente
se encuentra ya completa. Para la poca de su instalacin en el cargo, en
enero, el presidente saliente ha sometido ya un presupuesto al Congreso que
prev fondos que se extienden a los 18 meses primeros de la nueva adminis-
tracin. La presentacin grfica de los procesos de presupuestos y erogacio-
nes, que se incluye en las Figs. 8-1, 8-2 y 8-3, se divide en tres porciones:
la formulacin del presupuesto del ejecutivo, la accin del Congreso, y la apli-
cacin del presupuesto aprobado.
Formulacin del ejecutivo.

Las decisiones en el perodo de formulacin se inician con la programa-
cin de la dependencia que, a continuacin, proporciona la base para sus
estmaciones financieras. La. dependencia defiende sus propias estimaciones en
la oficina departamental de presupuesto (en esta seccin, el trmino "depen-
dencia" se refiere a una subunidad operacional de un departamento adm-
nstratvo federal importante). La oficina departamental de presupuestos (cu-
yas actividades se muestran enezcladas con la "dependencia" en la Figura
8::'1) desempea un papel intermedio entre las dependencias operativas y la
(23) El ao fiscal de 1972 va del l' de julio de 1971 al 30 de junio de 1972. Esta
seccin se basa en la obra de Ira Sharkansky, The Politics 01 Taxing and Spending (In-
dianapolis: Bobbs-Merrll, 1969), Capitulo m.
oficina de presupuestos. Las audiencias en la oficina departamental de presu-

puestos proporcionan a la dependencia su nica oportunidad para defender
sus propias peticiones. Despus de que la oficina departamental de presu-
puestos hace una recomendacin a la Oficina de Presupuestos. la oficina de
presupuestos de la dependencia se ve obligada a defender la recomendacin
presupuestaria del departamento. Normalmente. esa recomendacin es nfe-
rior a la peticin de la dependencia. Esta ltima obtiene una oportunidad de
defender el presupuesto que ha recomendado el departamento. ante los exa-
minadores de la oficina de presupuestos. En la oportunidad siguiente. la de-
pendencia tiene que defender su presupuesto (ante un subcomit de asigna-
dones. en la Cmara de Representantes). y se ve obligada a apoyar la re-
comendacin (por lo comn. todava ms reducida) que hace la Oficina de
Presupuestos.
Las reglas formales obligan a las dependencias a aceptar las recomen..
daciones sucesivas de la oficina departamental de presupuestos y de la Of-
cina de Presupuestos. Sin embargo. hay ciertas oportunidades para pasar por
encima de esas reglas. Las dependencias varan en su dogmatismo. ya que
hay algunas ms dispuestas que otras a explotar sus oportunidades de expre-
sin. Quienes lo desean. tienen posibilidades de movilizar el apoyo a nivel
presidencial. cuando el presupuesto de una dependencia se encuentra todava
en el periodo de formulacin; posteriormente. es posible obtener el apoyo de
legisladores o de grupos de intereses en los subcomits de asignaciones.
Aunque el presidente no desempea un papel continuo en la formulaci~
de presupuestos de las dependencias. tiene la oportunidad de revisar las de-
cisiones tomadas en la Oficina de Presupuestos y prestar atencin a las ape-
laciones de las dependencias. Con ms de un centenar de dependencias y un
presupuesto total de cerca de 200.000 millones de dlares. es evidente que
el presidente no puede prestar una atencin igual (cuando puede prestarla)
a todos los que desean fondos adicionales. Uno de los dispositivos que pueden
utilizar las dependencias para atraer la atencin del presidente es emplear a
un individuo o una organizacin con influencia. La mayora de las dependen-
das tienen un conjunto de grupos dientes, y algunas de ellas han desarrolla-
do medios de comunicacin eficientes. que informan a los grupos. cuando la
dependencia se ve amenazada con un presupuesto insuficiente. No obstante.
en ciertas dependencias existe un sentimiento de desagrado por los grupos de
intereses. De acuerdo con esta opinin. cada una de las dependencias eS
parte del "equipo del presidente". regido por la Oficina de Presupuestos. El
tratar de modificar las recomendaciones de la Oficina seria tanto como tra-
bajar en contra de! equipo.
Accin del Congreso.
Los presupuestos de los departamentos del gabinete y las oficinas nde-

pendientes se asignan a subcomits especializados de los Comits de Asig~
naciones de la Cmara de Representantes. La Cmara examina los presupues-
tos antes de que lo haga el Senado, debido a la costumbre y a la interpreta--
cin de una disposicin constitucional que da a la Cmara precedencia en las
cuestiones monetarias. Cuando los presupuestos de las dependencias estn en
la etapa del Congreso, hay oportunidad para que las dependencias impulsivas
indiquen cules son sus verdaderos deseos. Aunque va en contra de las re-
gulaciones el pedir al Congreso fondos que no hayan sido recomendados por
la Oficina de Presupuestos, es correcto que las dependencias respondan con
exactitud cuando algn legislador les hace preguntas sobre sus "necesidades
reales". Una dependencia que desea un presupuesto mayor que el recomen-
dado, puede hacer que la interrogue un legislador cooperativo, quiz por in-
termedio de un grupo de intereses aliado.
Cuando los subcomits de asignaciones examinan los presupuestos de
las dependencias, parecen mostrarse ms cuidadosos al investigar a las de-
pendencias ms impulsivas. Al tratar con stas, los miembros de los subco-
mits hacen ms preguntas durante las audiencias; tienen ms probabilidades
de pedir que dichas dependencias justifiquen ciertas porciones de sus petcio-
nes: es ms verosmil que le pregunten al secretario del departamento y a su
secretario de presupuestos sobre los presupuestos de la dependencia y tienen
ms probabilidades de reducir las peticiones de la misma y aadir restricciones
al uso que haga de sus fondos, en el Informe del comit o en la ley de asigna-
ciones. As pues, las dependencias impulsivas reciben un tratamiento duro
por parte del Congreso; sin embargo, a largo plazo, pueden incrementar sus
presupuestos ms que las tmidas. El tratamiento de las dependencias impul-
sivas puede no cancelar el efecto de sus peticiones y tcticas ms agresivas.
Aunque las dependencias que piden los mayores aumentos y persiguen sus
metas en la forma ms impulsiva, pueden sufrir las mayores reducciones, es
tambin posible que dispongan de los incrementos ms grandes. que queden
despus de las discusiones (24).
Aplicacin del presupuesto.
En realidad, es la Oficina de Presupuestos la que dice la ltima palabra

con respecto a las erogaciones de una dependencia. En la Figura 8~3 se
muestra que la Oficina realiza prorrateos de los fondos votados por el Con-
(24) Ira Sharkansky, "An Appropriations Subcommittee and Its Client Agencies: A
Comparative Study oE Supervision and Control", American Political Science Reote, 59
(septiembre de 1965). 622~28.
w;:. ;,: ~frl!': -r\r
.: t, '\.. ~"~,::::. ~.~ '!' I\"f~ :1.-:'--
!'.)
"'"
!'.)
FIGURA 8-1 Fonnulacln del presupuesto del ejecutivo

TlBllPo
APBOJDJIADO
DJIUJUlOLLO
I
---
D.IrOBIIAB
PUaVPVBS-
~4BU8
DEPENDENCIA OFICINA DE PRESUPUESTOS EL PRESIDENTE
I
-
J)etenDiDa a _ u .0 1& dePOD.
I Darroll& .upoalcionos ocoD6111i-
1
@
.oncia ., lIiroc:tiYas amplias pa- cu. ObU.n. proY1a1ono. atoa-
ra las uUauiollO cion.. internacioaalo.. Pr.para-
pr0J'occion.. 1laca1e.
Prom~. in.trnccione. par. re

n.i6n primav.ra progr&- Discut. las p.rspectivas T las
~
il
.... a fin d. proporcionar ut .... normas pr.supuestarias con el di-
Lu priJactpll1aa d.pendencias pre . . . . cente. para .1 slguiente pre.u- rector de presupu.stos T, a veces,
NDcaa infonaacJ.6n sobro prora- pu.sto an11&l, incUcar la situa, con .1 gabinet.
.... custiOD.. norm&U......, ci6n pre.upU.starla .. largo plazo.'
;JIl'OJ"OCClollO. proauPestan&s ,..
.....
!
0
~ 01 do .01 prosupllOBto ., o&rH
&ros dos .aco.n.. Promulgs in.truccion.. Ucntcas
'para la pr.paraci6n d. las e.ti-
Z
VI
l::
... _ion.. para el pruputo
anuaL
s:O
VI
@!I~
---
t'
~g
e~
Il
AnaJa ....rrollo. T r.nglon d.
programas T los .fecto. pru-
puestario. re.ultute., con lo.
director.. laJl d.p.nd.nci&ll.
CompUa la. ..timacion.. de ero.
ADaUza con el director de presu-
puestos y otros, si eJl necesario,
la. normas para el presupuesto
ti
tI!
t"'
VI
tii
>-!
===a ~romuIca inmuc:ctoD" internas ."14 gaciono. totales para ccmpararlas gen.ral, los prmcipales ren;lones tI!
s:
.~ .;
!~~~
bre Iu .stim&e1on.. para la pre con las timacion.. d. ingresos. de los programas,. las cifras de
planeacin T las proyecciones. >
,S: f:
paraci6n del pr..upato anuaL D.sarrolla r.com.ndaciones para
01 pr.sid.nt. sobre politica fiscal. r-+ 1'11a las lineas generales T pro-
Transmite las dec1s' ones del pre-
sidente a los directores de las d
,.ecta las cifras pa.ra el presu-
lPu.sto uual. ~
S p.nd.ncias, sobre normas T supo- s:
liciones del gobierno T la aplica-
ci6n d. .sa. normas a d.pend.n-
Z
cias individual.s. ~
~
jIj
'I:..c
ttl
n
c:
~. IAatcU 1aa cllral 4e plan.aci6n
Aae.ora ., a7\lda a lu dependen-
cia. en Cll&Dto a 1& forma, el len-
'":!
l!~ .... ~;=

~
Ia los prolramas. OqorcUna ., com-
pila .lt1maclones deaD"Ilu i'" ,uale y 1& estructura de lal asll
nac ones . ~
.~= 81:'".
~I:'S ,&.
r-
~
~ Bfectlla anil1l1s lenerale r t6cnl~ I
="Q~~o.. Pre..nta elltlmaclolUs tormal.. ~
COI de la. eetlmaclonee. Celebra
audiencias con representantes de I
t
r-
>
rl , ,~~"'Id'"
~~i:
para el prelupuellto
, anual. 1u dependencias.
Blex&lftina lu .uposiciones. Ke-
'risa l las nonaas fiscale. propues
tu. De acuerdo con las perspec
O
O
:c
ttl
W ti"lI totales ., el anW.ts de las

norlDU con el pr.sidente. deter
mina la canUdad.s que debe re-
comenor a 6ste lUtlmo. ~ BI'risa la situacl6n
.r1a Jc
" presupuesta
toma decisiones sobre lal
Vl
o<
>
O
ill
:1' 11 la can dades para cada dependencia. ~
ot tea a s dependencias las
asipactone. d.1 presidente. Aae .----,---
52
sera al pre.tdente en las apela-
clon.s que recibe de 'lu depen
l' t
..
';O
denclU.
BeriIa 1&1 estlmaolOllestsf:nra ~1l. ...

I 8
:c
'se coDtormen a 1aa dec al ttl
Vuelve a re'risarl las perspecU- KeTi.a y aprueba el mensaje pre- tn
pr..w._te.
m
'Y&S ecoll6mlcu Y 1". normas tis-
c&les Jllra analiZar con el presl.
d.me 1&1 normas flacal.s ., eee-
1-+ supuestado. Transmite al Con
Ireso el pr.supuesto recomendado.
I ,..
llmlcU.
Ite4acta el mensa,e presupuesta.
rto del presid.ntea lo prepara
coll tablu someras ., anW.ls
'r
~------
peelalesy dilpolle la impre.ln
de 101documentos pre.uputartos. I
TUNSVISION DEL PKE
---------.-------------_. SUpUESTO AL CONGKESO

A MEDIADOS DE ENEltO
FUENTES: Oficina Ejecuti\'a del Pre.!dente. Ofi.cina de PruupueslOS. Reimpre.o de la obra de ,\aror. Wil<lo.ysky, Polltlca of tbe
"udetary Proc p. 194.95. con la autorizaCIn del edItor. Cop)'racht (e) 196-&. b)' Llt rle, lSruwn aud COllll'o.lI)
*Eu cooperacin con el D.partamento del Tesoro y el Consejo de A..esor.. Econ6micos.
1).)
...:.
V.l
FIGURA 82 AccIones del Congreso sobre las asignaciones, Enero-JllDo.
CAMABA COMITE DE SUBCOMITE

ASIGNACIONES EN PLENO DE ASIGNACIONES
Recibe el presupuesto con
el mensaje del presidente
a mediado. de enero
10 pasa al Ood6 de ig-
naclonea.
Lse ... Puede celebrar audlencl.&s
especiales con el Director
de la Oficina' de Presu- ~
puestos 'Y el Secretario del
Tesoro.
Recibe justlflcaclones por
escrito de cada. dependen-
ca, Celebra audiencl.&s.
Redacta. la ley ., el infor-
me de asignaciones.
Revisa la accin del sub-

comit 'Y aprneba o revisa
la ~ y el informe. Ha- I~
bit mente; el presidente
J del comit presenta el pro-

yecto de le1.al.!l0;D1!t.
Como Comit de Toda. la

C.mara, anallza e Informa
sobre la. ley, con o sn en-
mlendas, y recom:enda su
aproba.cin. Vota sobre las
enmiendas recomendadas
por el Comit de Toda ls
Cimara 'Y promulga la le.,.
:Reelbe ., toma. en con. *' _

I
deracln la .ley enmenda.l'
da. en el Senado; ~I no
est de -acuerdo '(:011 cuai~

:, .wer enmienl1a hecha loor
el 8eual1o, 101Iclta una
conlerenc...
COMITE(S)
DE CON:t<'ERENCIA
I
...- - - - - - - - - - - ~ Toma en consideracin 10.
llUl1tos de desacuerdo en-
tre las Cimaras. Reco-
mienda tra.nsacclones en
!,elacln con cada cuerpo.,
~_ina y aprueba 'la lq I

enmendada. _
r--------_..,..__
1..-.----
Pro~ de la ley en'fia,.
do al presiden'.. ,ue pu ..
de aprobarlo, vetarlo o
P8rmi'ir que na promUl-
&do liD aprobacin.
FIGURA 8-2
SENADO SUBCOMlTE DE COMlTE DE I

ASIGNACIONES ASIGNACIONESlEN PLENQI
Beclbe el presupuelto con
el menllJe del prelldem.
a mediados de enero y 10
PIII al Oomlt' de AI1jplA-
clonel.
.OTA: Lal au41encl&ll del Senado le ce.

lebran. a vecesiantelde que
la Oimara eene uya su accin.
Beclbe el proyecto de ley

de la Oillla.ra .., 10 trans
mlte al Oomlt6 de Aaip&-
c1on...
.. Beclbe 1&11 Justiflcaclones
de 1&11 dependencias Ir.las
apelaciones " 1" acel n de
Ir. OAman. Oelebra breves
audiencias. Bedacta m.
mtendas al proyecto de
Ir. ley de la OAmara.
. Adopta o mUa 1M en.
mlmd&ll del lubeolll1t6 e
1Df01.'iDa al Senado.
AnaUza .lroyect;o .e 107 y

10 aprue a, h"bltiJalmeilte
con enmiend... SI no se
enmienda, 'el proyecto de
l:r; pua al prel1dente, del
m smo modo que el proyec.
to enmel\dadp. . .. ~., La accin lobre lu medidas relatiY&ll a
01 inaelol Ilgue 101 m1smol Jluntos
I I:dtCadOs Mui, encallB. a trav's del
I Oomlt. de Me410l y Arbitrios, antel el.'
la accin de la CAlnar",. y atrav's deJ
I
,
I
"
OomlU de :nnanau, utea ele la accin
elel &enado-.
,
I
I
JlxamiDa y aprueba el pro
7ecto de 107 emnendado. I
I
I
--- ~~~_: '1
La OfiCina d. Presupuestol prepara Ja
Bensln Semestral. 1IJ1. resumen de Jel
determinaciones ele1 Conaeso y 1.. pers
]leCtIvas reYlla<tas de presupuestos par"
el nuevo do ftacal.
"VENTES: Oficinl Ejecutiva del Presidente, Oficina 'de Presupueltos. Reimpreso de la obra
de Aaron Wildavak", POUtlcl 01 the Buqetary Procua, p. 19697, con autorlllacl6n cl,e1 .edltor.
*SI la accin DO concluye para el 80 de junio, promul,a una' reso1uc16n 'cle cODtilauacln. ,,'
Copyricht (O) 1984, by Uttle, BroWJI and Company,
greso. La Oficina no puede incrementar las asignaciones para una dependen-

cia por encima de la cifra aprobada por el Congreso; pero puede reducir la
asignacin de la dependencia, ya sea para reservar fondos para contingencias,
ahorrar dinero, como parte de un impulso general de economa, o para man-
tener a la dependencia en determinado nivel de desarrollo de su programa.
As pues, la Oficina de Presupuestos puede aplicar a una dependencia m-
pulsiva las recomendaciones presupuestarias hechas inicialmente al Congreso
por ella misma.
Naturaleza de las decisiones presupuestarias en las ramas ejecutivas y

legislativa.
El incrementalismo es la principal caracterstica de las' decisiones presu-

puestarias. tanto en el gobierno federal como en los estatales. Su regla prin-
cipal es: las decisiones previas son generalmente legtimas: se necesitan n-.
vestigaciones concentradas sobre los incrementos de crecimiento requeridos
(25). .
El uso del presupuesto incremental en el gobierno federal resulta evidente
en la fijacin de los participantes sobre la "base" de erogaciones, establecida
por decisiones anteriores. El personal de la dependencia se preocupa por el.
porcentaje de incremento sobre el presupuesto existente que debe pedir para
el ao siguiente: los revisores de las oficinas departamentales de presupuestos
y la Oficina de Presupuestos calculan sus acciones de acuerdo con las reduc-
ciones de porcentaje impuestas a las peticiones de las dependencias. Los miem-
bros de la Cmara de Representantes discuten sus propios cambios de por-
centajes en el presupuesto del presidente. Los senadores analizan los cambios
de porcentaje que harn sobre las decisiones de la Cmara (26).
Una controversia 'continua en los presupuestos incrementales se refiere
al tamao del incremento. Es rutinario el hecho de que los clculos se inicien
a partir de la base de una decisin presupuestaria previa: pero resulta menos'
regular que el tamao del incremento sea estable de un periodo de tiempo a
otro o de un actor a otro, dentro del ciclo presupuestario de un ao. Como-
pudiera esperarse. los encargados de hacer las erogaciones piden normalmente
incrementos mayores que lo que estn dispuestos a concederles los revisores
de los presupuestos. Un estudio de las dependencias federales durante 1917-
1962, proporcion cierta informacin relativa a los incrementos votados (27).
(25) Esta seccin se basa en The-Routinq cE PoliticlJ (Nueva York: Van Nostrand..;,
Reinhold. 1970), Capitul IV. de Ira Shark8llllk:y. .
(26) Aaron Wildavsky. The Politics' of the Budgetarg' Proce&1J (Boston: Little.'
Brown, 196f), sobre todo el Capitulo 3.
(27) Richard F. Fenno, [r., The Power ol the Purse: AppropriationIJ PolticlJ in Con-
gress (Boston: Little, Brown, 1966).
Veinticuatro dependencias hicieron peticiones anuales con un promedio de.

por lo menos, un 10 por ciento por encima de las asignaciones previas; 11,
al menos, un 20 por ciento ms, y las peticiones anuales de dos dependencias
tuvieron un promedio de un 75 por ciento, por lo menos, sobre los fondos
anteriores. El comit de asignaciones en la Cmara de Representantes permi..
ti ndices de crecimiento anual en exceso del 10 por ciento para slo 12 de
las dependencias, y un exceso de ms del 20 por ciento, tan slo para una
de ellas (28). Normalmente, el comit de asignaciones del Senado sirve como
tribunal de apelaciones a las decisiones de la Cmara. El Senado se concentra
en las reclamaciones hechas por las dependencias despus de su experiencia
ante la Cmara y. por lo comn, aumenta lo concebido por sta ltima. La
asignacin de la Cmara es la "base". a partir de la que trabaja el Senado.
y el incremento entre la cifra de la Cmara y la del Senado es habitualmente
pequeo. Slo para 10 de las 36 dependencias objeto del estudio. propor-
cion el Senado un poco ms del 5 por ciento de su peticin que la Cmara,
y para slo 2 de las dependencias, la generosidad del Senado se. elev hasta
un 10 por ciento sobre lo. determinado por la Cmara (,29).
Los gobiernos estatales proporcionan un laboratorio til para la obser..
vacin y el anlisis de los presupuestos incrementales. Sus muchas dependen..
cias y sus diversos medios econmicos, sociales y polticos, brindan oportuni..
dades para que puedan mostrarse diversas variantes de dichos presupuestos:
y la multiplicidad de condiciones ofrece oportunidad para ver qu tipo de
situaciones hacen surgir cules variedades de incrementalismo.
Como en el presupuesto federal. el ingrediente comn del incrementalis..
mo en los gobiernos estatales es una fijaci6n en el incremento entre las de..
cisiones tomadas previamente y la peticin en curso. Cuando los administra..
dores de las dependencias estatales planean sus peticiones. sus formas re..
quieren que incluyan una lista de los gastos presentes y los previos. y compa--
ren esas listas con sus estimaciones para el ao siguiente. Los analizadores
de presupuestos en las ramas legislativa y ejecutiva tienen mayores probabi..
lidades de poner objeciones a los fondos que incrementen las asignaciones. y
reducir esas peticiones, con el fin de que sea mnimo el credmiento presu..
puestario.
Si hay algo que pueda decirse sobre las diferencia entre los presupuestos
incrementales en los niveles federal y estatales, es que el personal estatal
parece sentirse ms' fascinado por el incremento en dlares del cambio en el
presupuesto propuesto por una dependencia. Los estudios del proceso federal
de presupuestos indican que los revisores de stos ponen con frecuencia ob..
jeciones a los fondos de los programas para los que es .necesaeo un incre..
(28) Penno, Capitulo 8.

(29) Peano, Capitulo 11.
. ,;:'::::~~~.- '51;: ~ ..
l'.)
~
00
FIGURA 8-3 Apllcacln del presupuesto promulgado

TBSOJUIRL\OFIcm4 DE Lo. Increso. .on evaluados, recaudados
OONTABILIDAD GENERAL .,. depositado. por 1u dependencla. ee-
rre.poncUentes, como 10 establece 1& 1e7.
..
.,Al aprobarae la le,. de asignacione., .e DEPENDENCIA.
enVia. a 1&1 c!ependencla. el certificado
de asignac16n,. rec1&ct&do por 1& Te.ore.
a 7 tirmacle por 1& Oflclna de Conta-
bWcla4 General. .e'l'i.. el presupuesto operacional, en

'l'iata de 1" &li&nacione. aprob&4u. OFICINA DE PRESUPUESTOS
I Prepua petleiones pua prorrateo para
el 21 de D1A70 o llidlu de.pu6. de 1&
aprobacin de 1&1 u1Daclones.
SE LIBERAN LOS FONDOS
IU.YO-JVLIO
8t 1& promulgacin se retrasa, el tiempo
eztieDde huta aoato o ..ptiembre. I
......
Z
I (J>
e
.J ~
O
(J>
Dlatrib1lJ'e 10. fondo. prorrateado. en-
tre 10. programu o 1u acti'l'idades. Pre- el
.enta plane. ftnaDcieros someros a la tTl
Oficina de Presupuestos, dos veces al t"'
ao, e Informe. men.uales O trimestra-
CONTROL SOBRE LOS les de sus Pro5f1SOS. (J>
;
FONDOS ..;
Conttnuo Los. controles &clmlnlstrativos restringID tTl
los a.tos ,. 1&1 obligaciones a Iss can-
$.4&de. prorrateadu 7 dlstribuidu. ~
)o
Compromete el dinero. Reeibe ,. usa )o
bienes .,. .emeios. Presenta inforiDe. el
mensuales o trimestrales a 1& Oficina ~
de Presupuestos, sobre 1& situacin de
10. fondos 7 el uso de los recursos. Z
;
id)o
~
e'
t!l
o
e
~en
~
Examina 101 informea relativol a 101 9en
prorrateos. Analiza los informea lobre
el uso de los recursos ., los relaciona
oon 1u realizaciones ., los costos. Pre-
!;:
EROGACIONES para informes de progresol para. el pre- 8::a
DE FONDOS sidente ., el gabinete ., compara lu
A aecU4a que 1aI faetuu deb ... pagule eIogacionea con los planes financieros. t!l
en
Prepara '7 certifica 6rdene: '7 recibcil o<
dep. .o.
E;
E::
LA 'l'eIOreria a.tlende eheq.el (ueepto
Z
para c,enu dejlendenclal que extienden
loa IQ'OI) baforma lobre 101 CutOI
~
en la Declaracin .ensual '7 en el Bo- S;
1eUD de la 'l'esorerla.
8:ti
t!l
en
'EVALUAciON ADMINISTRATIVA Y AUDITORIA INDEPENDIEN'l'E

Perl6dloil '"
,..:----,-~----,-------
lA. OfiolDade OontabWcla4 General La clependencia reviR el cump11miento

La Oriebaa de Presupuestos revisa ba-
1left a cabo audltorlu badependlentel formalmente las operaciones de la. de-
de 101' reg1ltrol ftaanciercI, 1al tran I " de lu nOnftu eltablecidu, 101 proce- pendeneta. Oonduce o gula a las depen-
uoe1On.. '7 en ceneral, la admln1lb'&- dimientol ., 101 requlll1tol. Ev&1da lal denei.. en estudios de organizaci6n .,
c161l f1aenciera. "EItablece" cuental de rea1izacionea de 101 plaDea del progra- administraci6n. Ayuda al preBldente a
fUDCiollUlol que preparan, certificadol Da ., la eficiencia de la adminlstraci6n mejorar la admtntstrael6n ., la organt-
o efeottan del_bolIoL pre..nta intor- '7 1u operacioneL lIaci6n de la rama ejecutiya.
. . . al CongreSO.
,J'UENn8: Oficina Ejecutiva del presidl'nte. ,Oficina de Presupuestos. Reimpreso de la obra de Aa.r6n Wildavaky, Politics of the Bud-
'eetu)' Process, p. J9S-9P, con autoriuci6n del editor. Copyricht (O) 19S4., by Little. BrowD and Company.
l'.)
.....
\O
mento presupuestario. Sin embargo, un estudio sobre los encargados de la

toma de decisiones en los Estados, indica que existe una fijacin estrecha en
la cantidad en dlares del incremento, sin prestar virtualmente ninguna aten-
cin a la importancia del programa de que se trate (30). Hay varias explica-
ciones posibles para esta estrechez de miras de los encargados del establec-
miento del presupuesto. Las oficinas centrales de presupuestos de los gobier~
nos estatales tienen menos recursos para investigaciones que la Oficina de
Presupuestos de los Estados Unidos, de modo que sus encuestas deben ser
ms breves. Los legisladores estatales tienen menos ayuda de personal que
los congresistas, y los miembros de los comits de asignaciones estn peor
preparados para efectuar una investigacin detallada de los programas de una
dependencia. Muchas legislaturas estatales tienen ndices ms elevados de
movilidad y carecen de un sistema bien desarrollado de antigedad. Por
tanto, los miembros de los comits de asignaciones estatales tienen probab-
lidades de carecer de experiencia en su trabajo.
La preocupacin de los encargados de formular los presupuestos estata-
les por sus propias decisiones del pasado resulta evidente en la correspon-
dencia entre la mayora de los niveles estatales de erogaciones para un ao
y sus niveles anteriores. Esto no quiere decir que los gobiernos estatales per-
manezcan a niveles fijos de erogaciones. Los ingresos y los gastos aumentan
la mayora de los aos; no obstante, las erogaciones de la mayora de los
Estados se incrementan aproximadamente al mismo ritmo, debido a que los
encargados del establecimiento de los presupuestos muestran una falta similar
de inclinacin a los aumentos rpidos. Reducen las peticiones de crecimiento
presupuestario. y el resultado es que los Estados tienden a permanecer en
los mismos niveles de erogaciones -en relacin unos con otros- de un pero-
do presupuestario al siguiente. (31) En 1965, muchos gobiernos estatales
tenan niveles de erogaciones, con respecto a los de otros Estados, que eran
similares a los que tenan en 1903. A pesar de varias grandes guerras y trans-
formaciones importantes en la economa, junto con importantes cambios en la
poblacin en algunos Estados del oeste y el sur y un aumento mltiple en la
magnitud de las erogaciones de cada Estado, el patrn bsico de stas per-
maneci estable durante todo lo que va del siglo. Los Estados que gastaban
mucho (o poco) en 1903, han seguido as hasta la actualidad.
El establecimiento incremental de presupuestos no se muestra igualmente
conservador en todos los campos de las actividades del gobierno. Durante el
periodo de 1957 a 1962, los niveles de erogaciones de los Estados permane-
cieron muy consistentes en los campos de la educacin, la beneficencia pblica
(30) Thomaa J. AatOD, The Politic6 01 Slate BxpenditUre.in llllnoU (Urbana: UJIi-
versity oE IlliDola Presa. 1966). p. 253-55. .
(31) Esta secd6a se ba.a en la obra de Ira Sharkansky, Spending in the American
States (Chicago: Rand McNally. 1968), Capitulo III.
y el gobierno general. y menos en el de las carreteras. Esas diferencias re-

flejan la naturaleza de los cambios de programas que tuvieron lugar en tales
sectores durante esos aos. Se produjeron notables variaciones en las eroqa-
clones para caminos estimuladas por fondos federales para el Sistema de Ca-
rreteras Interestatales y de la Defensa. Algunos de los Estad06 se aprovecha-
ron de esos fondos federales con mayor rapidez que otros. y el patrn de
erogaciones de 1962 fue diferente del de 1957. Los patrones de gastos para
el gobierno federal muestran la mayor estabilidad para el perodo de 1957 a
1962. Esto refleja .la naturaleza inerte de las actividades. El presupuesto para
el gobierno general apoya a la legislatura y al cuerpo judicial (22 por ciento
de los fondos en 1962). a la administracin de empleos y seguridad (35 por
ciento) y ala administracin financiera (45 por ciento). En comparacin con
otros campos de actividades de los gobiernos estatales. esos renglones 110 su-
frieron cambios importantes. De manera similar, los patrones de erogaciones
en el campo de la beneficencia pblica permanecieron estables durante el
perodo de 1957 a 1962. Este resultado puede reflejar la resistencia a la inno-
vacin entre los administradores profesionales de la beneficencia. como ya se
mencion para el perodo anterior a 1962 (32). Los patrones de erogaciones
en la educacin permanecieron tambin estables de 1957 a 1962. Aun cuando
los presupuestos de educacin se incrementaron con mayor rapidez que el
promedio durante esos aos (un incremento del 19 por ciento en la educacin
y del 15 por ciento en las erogaciones totales). eso no fue suficiente para
trastornar las posiciones de los Estados en la tabla de erogaciones para la
educacin. Quiz, los administradores de la educacin estn lo sufcente-
mente ajustados a los nuevos desarrollos como para que la mayora de los
Estados adopten las innovaciones (y aumenten sus erogaciones), aproxima-
damente, al mismo ritmo. Por tanto, se produjeron grandes aumentos en las
erogaciones para la educacin, junto con una gran estabilidad en las deren-
cias interestatales, entre 1957 y 1962.
Al examinar las relaciones entre la naturaleza de las peticiones de las
dependencias, las recomendaciones del gobernador a la legislatura y las ac-
ciones subsecuentes de sta. podemos ver cmo toman realmente sus dec-
siones presupuestarias, tanto el gobernador como la legislatura. de manera
incremental (33). Las dependencias administrativas del gobernador desempe-
an papeles ms firmes en el proceso estatal de presupuestos. En cada uno
de 1'os 19 Estados incluidos en la Tabla 8~1. las dependencias pidieron un au-
mento considerable (H~53 por ciento) sobre sus asignaciones corrientes, y
(32) Gilbert Y. Stemer, Social lmecurity: The Politic$ al Welfare (Chicago: Rand
McNalIy, 1966).
(33) Ira Sharlcanslcy, "AgeQCY Requests, Gubernatorial Support, and Budget SUccess
iD S~te Legislatures", Amerl~ PoliHcal Sdence Rl1iew. 62 (didembre de 1968). p.
1220-32.
TABLA 8-1 N
VI
N
Porcentajes anuales de cambio, por etapas, en el proceso presupuestario de las dependencias principales, por Estados
Beeomen-
dacindel Asigna- Asignacin de Asignacin
gobema- clnde la legislatura de la legis
Peticin de las dorcomo 0/0 la legislatura como%de latura como %
Estado, con los dependencias de la pet- como % de la los gastos eo- de las pe-
ailos presupuestarios anall- como % de los cin de las de- peticin del rrientes de las ticiones de las
zad08 Y el nmero de dependencias gastos corrientes pendencias gobernador dependencias dependencias
Carolina del Norte, 1965-67, n = 61 120% 84% 105% 112% 87%
Carolina del Sur, 1966-67, n = 29 117 96 104 116 99
Dakota del Norte, 196567, n = 21 124 74 111 111 82
Dakota del Sur, 1967-68, n = 25 136 82 98 109 80
Florida, 196567, n = 39 120 90 93 109 84
Georgia, 196567, n = 26 153 86 100 139 87
Idaho, 1967-69, n = 23 119 93 92 109 86
Dlinois, 1963-65*, n = 37
Indiana, 1965-67, n = 47
Kentucky, 1966-68, n = 28 .
118
123
120
83
83
90
102
103
93
108
112
109
85
86
84
-
Z
en
e
Lusana, 196667, n = 32 121 90 101 110 91
s::
o
cn
Maine, 1965-67, n = 17 114 85 108 109 92
122 87 119 124 104
o
Nebraska, 1965-67, n = 10 l'Il
t"'
Texas, 196567, n = 41 128 82 104 117 86 cn
Vennont, 196567, n = 17 121 87 106 115 91 i
Virginia, 1966-68, n = 57 120 92 100 114 91 "':l
l'Il
Virginia Occidental, 1966-67, n =43 125 88 92 101 81 s::
Wisconsin, 196567, n = 26 115 96 98 111 94 >
Wyoming, 1967-69, n = 13 133 69 109 112 75 >
o
s::
FUENTE; Ira Sharkansky, "Agency Requests, Gubernatorial Support, and Budget Success in State Legs- Z
latures", American Polltical Sclence Bevlew, 62 (diciembre de 1968), p. 1223. i
"':l
*Ls datos de Illnos proceden del Apndice de la obra de Thomas J. Anton, ThePolltics 01 State Expen- ~
dlture in Dlinois (Urbana: Unversty of illinois Press, 1966>' Todos los dems datos proceden de los presupues-
>
::!
tos oficiales y los informes financieros de los 'Estados. 8
los gobernadores redujeron e! incremento, en sus recomendaciones, de un

4 a un 31 por ciento. Las dependencias pidieron un promedio de un 24 por
ciento de sta. Seis legislaturas redujeron los presupuestos del gobernador,
de los gobernadores redujeron esas peticiones. en promedio. un 14 por ciento.
Normalmente. las asignaciones finales de las legislaturas permanecieron cer-
canas a las recomendaciones de los gobernadores; pero variaron de una re-
duccin de un 8 por ciento de la recomendacin a un aumento del 19 por
ciento de sta. Seis legislaturas redujeron los presupuestos del gobernador,
y once aprobaron cantidades mayores a las pedidas por stos. No obstante,
slo hubo un caso en que una legislatura (Nebraska) concedi ms dinero
a las dependencias que lo que ellas mismas haban pedido. Las concesiones
legislativas promedio generales para e! perodo siguiente. eran un 13 por
ciento inferiores a las peticiones de las dependencias; pero. asimismo. un 13
por ciento por encima de los presupuestos corrientes de las mismas.
Cuando examinamos la respuesta de los gobernadores y las legislaturas
a los presupuestos de las dependencias individuales, descubrimos que e! poder
de adquisicin de una dependencia desempea un pape! crucial en las decso-
nes de otros Iormuladores de presupuestos. En la mayora de los Estados es-
tudiados. el gobernador y la legislatura aplican los mayores porcentajes de
reduccin a las dependencias que solicitan los mayores incrementos; sin em-
bargo. son esas dependencias adquisitivas las que salen de la legislatura con
los aumentos ms importantes sobre sus presupuestos previos. Tanto el go~
bernador como la legislatura utilizan reglas similares e incrementales para
las decisiones: reducir los presupuestos de las dependencias que piden un gran
aumento; pero no recomendar una ampliacin del presupuesto para las depen-
dencias que no pidan un incremento. El tamao absoluto de las peticiones
presupuestarias de una dependencia no parece influir en las decisiones toma-
das por el gobernador o la legislatura. Los analizadores de presupuestos en
la oficina de! gobierno y la legislatura tienen ms probabilidades de responder
al porcentaje de incremento de cambio que se pida (o sea. el poder de adqu-
sicin de la dependencia) que al tamao mismo de la peticin. El hecho de
que ni el gobernador ni la legislatura aprueben fondos adicionales para las
dependencias que no lo solicitan, constituye un buen ejemplo de hasta qu
punto las ramas ejecutiva y legislativa confan la iniciacin de los programas
a la organizacin administrativa.
Causas del incrementelismo.
Hay varias razones que justifican la popularidad del mtodo incremen-

tal en la toma de decisiones entre los encargados de aprobar los presupuestos.
Una de ellas se debe al atractivo de las rutinas, en comparacin con la eva-
luacin racional de todo el documento presupuestario. En lugar de intentar
la tarea imposible de tomar en consideracin todos los renglones importantes'

en un presupuesto, los funcionarios de las unidades administrativas, as como
tambin los de las ramas legislativa y ejecutiva, se han acostumbrado a dar
por sentada la correccin de las erogaciones utilizadas para financiar los
programas existentes y a enfocar su atencin en el incremento que representa
un crecimiento de las erogaciones (y probablemente un cambio en el programa
de la dependencia de que se trate). Si se hiciera en otra forma, se reabririan
continuamente los acuerdos tomados en el pasado entre las partes interesadas
en cada uno de los renglones del programa de una dependencia. Eso hara
que cada rengln estuviera sujeto siempre a controversias, impedira que los
administradores o los clientes "contaran con" la continuacin de los proqra-
mas en curso y exigira una cantidad extraordinaria de recursos de invest-
gacin, slo para supervisar todas y cada una de las partes de los progra-
mas de cada dependencia y para preparar la informacin necesaria para la
toma de una decisin anual (34).
Otra razn para la toma de decisiones incrementales se debe a los com-
promisos incluidos en cada presupuesto. En algunos casos, hay relativamente
pocas cosas que puedan cambiarse en las erogaciones de una dependencia,
de un perodo presupuestario al siguiente. Ciertos renglones de un presupues-
to de una dependencia pueden representar ..fondos asignados". Se trata de
sumas de dinero que no pueden gastarse legalmente ms que para ciertos
fines, por ende, no tienen probabilidades de ser discutidos en las ramas eje-
cutiva y legislativa. Hay tambin compromisos con los empleados del gobier~
no y los clientes de los servicios pblicos, que limitan una investigacin seria
del nivel establecido de erogaciones de una dependencia. No es posible ame-
nazar a gran nmero de empleados con el despido o la transferencia, durante
la revisin presupuestaria de cada ao, ni a numerosos ciudadanos con que
los elementos principales de sus servicios pblicos sern reducidos o mod-
fcados en su naturaleza. Esas inflexibilidades, que reflejan los acuerdos
comunes en cuanto a lo que es "prctico", imponen limitaciones reales a la
revisin completa del presupuesto de una dependencia.
Un factor que debilita la posicin de muchas actividades nuevamente
propuestas -y que fortalece en esa forma el papel que desempea el ncre-
mentalismo en el establecimiento de los presupuestos- es la falta de datos
aceptables sobre los resultados. Los funcionarios a cargo de los programas
existentes han adquirido ciertos indicadores relativos a sus cargas de trabajo,
y pueden hacer hincapi en los que aumentan al mximo la atraccin que su
programa tiene para los revisores de la legislatura y el ejecutivo. Sin embargo,
quienes proponen nuevas actividades pueden no ser capaces de ofrecer ms
(34) AIIen .' Schck, "Control Patterns in State Budget Executon", Public Admin{stra-
Hon Review': 2+ [junio-de 1964). 97-106.
EJECUTIVOS, . LEGISLADORES Y ADMINISTRADORES 255
que esperanzas y previsiones a los revisores de los presupuestos. Los proqra-

mas nuevos carecen de una historia previa de experiencias y no han generado
todava un conjunto de xitos en sus tratos con los clientes (35).
Otra razn para el presupuesto incremental es la falta de impulsos de
innovacin que caracteriza a muchos campos gubernamentales. El crecimiento
presupuestario tiende a ser lento, debido a que pocas proposiciones importantes
pueden sobrevivir a todos los vetos ejercidos en las dependencias administra-
tivas y las ramas ejecutiva y legislativa. Los creadores de la constitucin
desearon establecer un gobierno conservador, y parece que tuvieron xito.
Los gobiernos estatales tienden a hacer slo esfuerzos breves y ocasionales
en sus gastos. Un perodo de gran crecimiento tiende a ser corto y a ser se-
guido por otro de estabilidad o disminucin. Despus de un auge de las in-
novaciones en varios programas, tanto la legislatura como el ejecutivo pueden
cansarse de los costos polticos involucrados para lograr que grandes cant-
dades de personas estn de acuerdo en que se lleven a cabo cambios impor-
tantes en los programas. Los administradores mismos pueden cansarse de la
expansin necesaria para el acomodo de nuevos programas. Con frecuencia,
ello lleva aparejada una gran competencia para obtener nuevo personal y la
necesidad de integrar a ste -o quiz a nuevas unidades- en el conjunto
existente de supervisin, coordinacin y control. Los programas que se incre-
mentan rpidamente pueden salirse del control de los administradores prnci-
pales. y las duplicaciones de actividades, as como la carencia de control
central. pueden provocar acusaciones de "ineficiencia" o "desperdicios". Con
frecuencia es difcil definir esas acusaciones con precisin. En cualquier caso,
la "ineficiencia" y los "desperdicios" son acusaciones poderosas. dentro de
la poltica norteamericana. Pueden ser suficientes para que ciertos legslado-
res, ejecutivos y administradores detengan o reduzcan el crecimuiento de
nuevos programas.
Variaciones en el establecimiento incremental de presupuestos.

Las reglas del incrementalismo en los presupuestos del gobierno esta-
blecen lmites externos sobre los porcentajes aceptables de cambio; no definen
con precisin la direccin y la magnitud del cambio que deber producirse.
Un examen. de los cambios presupuestarios en los gobiernos estatales, durante
11 perodos, comprendidos entre 1903 y 1965, permite descubrir slo relaco-
nes leves entre la magnitud del cambio en las erogaciones de cada Estado y
sus gastos de un ao anterior (36). N o es posible predecir el nivel de eroga-
ciones en un ao. futuro,' conociendo simplemente el nivel corriente de eroga..
(35) Herman Mertins, "Comments", Conference on Public Administration; Meadow-

brook Conference Center of Syracuse Universlty, septiembre de 1968,
(36) Sharkansky, Spending in the American States. Capitulo 111. .'
clones. Aunque los gastos de la mayora de los Estados en el ao a +i se

acercan a los mismos niveles relativos que ocuparon en el ao a, la direccin
y la amplitud de cambio no son consistentes. Varios Estados aumentan lqe-
ramente sus gastos y otros pueden disminuirlos; unos cuantos tienen cam-
bias importantes en sus posiciones, y muchos mantienen sus mismos niveles
durante todo el perodo.
Las rutinas de los presupuestos incrementales hacen que los revisores
reduzcan las estimaciones de las dependencias orientadas al crecimiento y
que retengan los incrementos para las que no piden ms fondos. Sin embargo.
esas reglas de decisiones no son uniformes. Ciertos gobernadores y determ-
nadas legislaturas tienen ms o menos probabilidades que sus correspondientes
en otros Estados (o en sus propios Estados. durante otros aos) de conce-
der o retener incrementos. En algunos aos, los sucesos dramticos, tales como
la guerra y las crisis econmicas. estimulan a los funcionarios a que se mues-
tren desacostumbradamente generosos -o tacaos->, al ocuparse de los pre-
supuestos de las dependencias. A veces. incluso la "base" de asignaciones
para los programas existentes se somete a escrutinio y reducciones. Al exa-
minar la naturaleza de las relaciones presupuestarias entre las dependencias.
el gobernador y la legislatura, junto con varias otras caractersticas de cada
Estado. en un ao normal, podemos obtener ciertas perspectivas sobre los
elementos que influyen en las decisiones presupuestarias. En realidad. los
datos obtenidos no siempre son claros. Aunque hay ciertas relaciones que
prevalecen entre la naturaleza de las decisiones presupuestarias y varios ras-
gas de la poltica y la economa de los Estados, abundan los casos de dec-
siones presupuestarias que no corresponden a los patrones generales. Las des-
viaciones de las rutinas' de presupuestos incrementales no estn regidas por
fuerzas objetivas, econmicas o polticas. En lugar de ello, parecen desarro-
liarse individualmente en el contexto de cada Estado (37).
Dos caractersticas asociadas con las fuertes restricciones gubernamen~
tales en contra del desarrollo presupuestario de las dependencias. son los
fuertes poderes de veto formal y las altas erogaciones de los gobiernos esta-
tales. Los gastos que son ya muy elevados pueden hacer que el gobernador
se oponga a otros incrementos en las erogaciones. y el poder de veto puede
fortalecer la resolucin del gobernador para exigir una revisin severa de las
dependencias. cuando le someten sus peticiones. Por el contraro. el goberna~
dor se muestra desacostumbradamente generoso hacia las peticiones de las
dependencias para una ampliacin del presupuesto. cuando existe una com-
petencia intensa entre los partidos. Una situacin de competencia partidista
(37) Sharkansky, "Agency Requests, Gabernatoral Support and Budget Success in

State Legislatures".
puede hacerle avanzar en su propia carrera -y a su partdo-, al apoyar a

dependencias innovadoras.
Cuando la legislatura se muestra particularmente restrictiva en cuanto al
desarrollo prespuestaro, tiende a haber tanto erogaciones relativamente ele-
vadas del gobierno estatal como deudas importantes. y una baja incidencia de
administradores del Estado que sean elegidos mediante votaciones por sepa-
rada. Como el gobernador. la legislatura parece oponerse a las dependencias
adquisitivas. frente a los recursos estatales ya comprometidos (o sea. eroqa-
ciones y deudas elevadas). Si hay pocos directores de dependencias elegidos
por separado. los administradores pueden carecer de aliados polticamente
independientes. capaces de promover su presupuesto en la legislatura.
Los administradores innovadores no han permanecido inactivos frente a
las rutinas incrementales de los presupuestos. Han desarrollado varias tc-
nicas para permitir el examen del presupuesto total de una dependencia -in~
cluyendo la "base" de sus asignaciones corrientes- y comparar la utilidad
de cada rengln con los dems. Esos cambios en el establecimiento de presu-
puestos representan los esfuerzos de los reformadores para remplazar los
procedimientos "satisfactorios" con otros que sea "ptimos" o "racionales".
El Presupuesto de Planeacin de Programas (PPB) representa un esfuerzo
importante en este sentido. que se describi en el Captulo 3. junto con otras
tcnicas para la toma de decisiones (vanse las pginas 78~82).
RESUMEN
Este captulo se enfoca sobre las relaciones de insumas entre las ramas
legislativa y ejecutiva y el proceso de conversin del sistema administrativo.
Los insumas incluyen directivas formales y expresiones de deseos. adems de
la autoridad para gastar dinero. contratar personal y llevar a cabo los pro-
gramas. En el Captulo 10. veremos que muchas de las proposiciones que pro-
ceden, como servicios de las dependencias administrativas. proporcionan el
fondo de las decisiones formales que toman los legisladores y los ejecutivos.
La circularidad de este proceso es un buen testimonio de la dependencia de
los funcionarios electos de las recomendaciones de los administradores.
Entre los factores que contribuyen a que los legisladores y los ejecutivos
sean dependientes de las proposiciones procedentes de los administradores. te-
nemas: el crecimiento impresionante del alcance y la complejidad de los pro-
gramas del gobierno; la fragmentacin de instituciones e intereses, que re-
suIta evidente en las ramas legislativa y ejecutiva. y la diferencia asociada
de conocimientos que separa de los administradores a esos funcionarios le-
gislativos y ejecutivos que controlan supuestamente el proceso normativo. Las
legislaturas y los jefes ejecutivos de los gobiernos federal, estatales y locales.
pasan gran parte de su tiempo revisando, modificando o rechazando propo-

siciones procedentes d la administracin.
Esto no quiere decir que los legisladores y los jefes del ejecutivo sean m-
potentes ante las demandas hechas por la administracin. Los comits espe-
cializados de la legislatura. y los ayudantes de Estado mayor del jefe del eje-
cutivo, proporcionan recursos importantes. Esos dispositivos -que parecen
ser ms poderosos en el gobierno federal que en los estatales o locales- pue-
den someter las proposiciones de los administradores a una investigacin in-
tensa. Y pueden animar a stos a que enfoquen su atencin sobre los pro-
blemas econmicos y sociales seleccionados por los legisladores o el jefe del
ejecutivo.
En parte de este capitulo, examinamos las actividades presupuestarias
entre los gobiernos federal, estatales y locales. El establecimiento de los pre-
supuestos representa la accin recproca ms regular entre la legislatura. el
ejecutivo y los administradores. Adems. se lleva a cabo con un medio de
intercambio que permite hacer una descripcin clara de los patrones genera~
les de interaccin e identificar las actividades desacostumbradas. Entre los
resultados sealados con respecto a los presupuestos, tenemos:
1. La rama legislativa y la ejecutiva. al nivel federal. estn mejor

organizadas y cuentan con un personal superior para el esta-
blecimiento de los presupuestos. que sus correspondientes en
los gobiernos de la mayora de los Estados.
2. En general. las ramas ejecutiva y legislativa conceden la re-
novacin de los niveles presupuestarios existentes. Prestan ma-
yor atencin a los incrementos solicitados para obtener nuevas
cantidades de dinero. en lugar de analizar la base de fondos ya
asignados para el sostenimiento de programas existentes.
3. Hay ciertas dependencias que tienen ms probabildades que
otras de que se efecten reducciones en sus presupuestos. Las
dependencias adquisitivas sufren las reducciones ms mpor-
tantes a carto plazo; pero la estrategia adquisitiva parece ser
el nico modo de obtener una amplacin presupuestaria a Iar-
go plazo. Esto constituye otro buen ejemplo de la dependencia
que tienen la legislatura y el ejecutivo de la iniciativa de los
administradores. Si las dependencias no toman la iniciativa, se-
r raro que los funcionarios elegidos les concedan nuevos Ion-
dos.
Tercera Parte
Productos del sistema

admnstratvo
LOS INSVJlOS DJlJ'-

IIBDTO AJIB:nmD
INOL'UYBH:
f
I
IUlTBOALDIBNTAOIO:B: rep.....nk la tnfluene1r. que tienen Jos senielos se-
bre el me410 amblente. 4e modo que da forma a 101
lDl1UII08 poAerlores.
lUDIO .&JIBDUrfIl: lDeluye: a) cllelltel, b) costos de bienes T sen1clol .,

e) miembros del pdb1lco ., otros funcionarios 4el ~obler.
DO. que apoJ1lD o, se oponen a las dependencias. los &d.
lIdIIltradores o los pronmu.
Esta seccin completa nuestro estudio del sistema admnstrativo. Nos

interesamos por los productos del sistema: las transacciones que emanan del
proceso de conversin (que definimos como las dependencias ..de lnea" del
gobierno) a los ciudadanos. lospolitics y otros funcionarios del gobierno.
Algunas de esas transacciones se refieren a servicos pblicos tangibles: las
escuelas. las carreteras. los pagos de' seguridad social, los hospitales. los par-
queso lateguladn de las prcticas de negocioS y la proteccin policaca y
contra incendios que reciben los cudadanes de partechl gobierno. Otras
transaccones llevan recursos econ6mics de 'un. .ganizacin a.dministrativa
a otra: las concesiones Iedereles a los Estados '( ""localidades y las. ayudas
estatales a los gobiernos focales ~ntan. 1f\ 'pmo tiempo. los productos
o servicios de un sistema administrativo Y los ~s de otro. Hay todaV'ia
otros servicios. como la ayuda tcnica y los requisitQi6t prgramas~~QD1~
paan a los pagos intergubemamentales. Otro tipo de serviciOf.~ la
informacin y el asesoramiento que va de una dependencia ad~" al
260 PRODUCTOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO
pblico y a los miembros de las ramas legislativa y ejecutiva. Esto comprende

estudios publicados. campaas para influir en el pensamiento de los cudada-
nos y los polticos, proposiciones de nueva legislacin. solicitudes de presu-
puestos y el testimonio que prestan los administradores en las audiencias
legislativas. Esos servicios constituyen gran parte del "material" que da forma
a las decisiones de los legisladores y del jefe del ejecutivo.
Muchos servicios de dependencias influyen en personas del medio am-
biente del sistema administrativo y. luego, "regresan" al proceso de conver-
sin mediante su efecto sobre insumos subsecuentes. Los ciudadanos respon-
den a la naturaleza de los servicios pblicos o a las declaraciones pblicas
de los administradores, moldeando sus propias demandas de servicios adco-
nales. Los miembros de las ramas legislativa y ejecutiva toman en considera-
cin los testimonios de los administradores y usan la informacin para for-
mular las leyes. las instrucciones y las peticiones que van de ellos a las
dependencias. La retroalimentacin es parte integrante del concepto de la
teora de sistemas: proporciona la principal justificacin para muchas decso-
nes tomadas dentro de una dependencia sobre los resultados que deben pro-
ducirse. Sin embargo. prestamos poca atencin a la retroalimentacin, aparte
de hacer notar su importancia. Los insumes que llegan a una dependencia
administrativa como resultado de sus servicios anteriores se parecen mucho
a los insumos producidos en respuesta a otros estmulos experimentados por
individuos en el medio ambiente. Los legisladores. los ejecutivos y los mem-
bros del pblico responden a muchas otras influencias, aparte de las proce-
dentes de la administracin. Hasta ahora, no se ha logrado identificar muy
bien los estmulos que van a las dependencias y que reflejan la influencia
anterior de los mismos administradores, por oposicin a los que reflejan otras
influencias.
El captulo 9 trata de las relaciones intergubernamentales, que incluyen
relaciones "verticales" entre administradores de diferentes niveles de la es-
tructura federal. y relaciones "horizontales' entre los administradores de
localidades y Estados distintos. Mediante esas relaciones, se obtienen serv-
cios de ciertas unidades administrativas y se llevan los insumos a otras. La
colocacin del Captulo 9 en la seccin de servicios es arbitraria. El lector
debe reconocer que el productoso-servco intergubernamental de una unidad
es el insumo de otra.
Tambin en el Captulo 10 analizamos ciertas caractersticas de los ser-
vicios nterqubemamentales, junto con otras variedades de los mismos. En rea-
lidad. el mencionado captulo se ocupa de la variedad y. la diversidad de ser-
vicios yde los problemas intelectuales planteados por los esfuerzos necesarios
para clasificarlos y analizarlos.
9 RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES
La naturaleza federal del gobierno norteamericano significa que los ad-

ministradores de la mayora de las dependencias de todos los niveles de go-
bierno deben tomar en consideracin demandas de funcionarios de otros
niveles. Adems, esos funcionarios no son slo otros actores a los que se
deba dar reconocimiento en los rituales de la administracin pblica. Debido
a ciertas garantas que forman parte del significado del federalismo y a la
costumbre poltica que respalda esas garantas. los portavoces de otros go-
biernos tienen una categora especial.
Todos los gobiernos principales del mundo tienen una unidad central y
otras locales de gobierno; no obstante, un acuerdo ..federal" se distingue
porque prev ciertas seguridades para ambos niveles de gobierno. Al hablar
del gobierno nacional y de los estatales de los Estados Unidos, es comn
considerarlos como "superior" y "subordinados" entre s; pero esa termnolo-
ga es inadecuada. En algunos aspectos, el gobierno nacional (denominado.
con frecuencia, "federal") tiene prerrogativas reservadas en exclusiva. Sin
embargo, los Estados no son criaturas del mismo. Tienen un papel promi-
nente en todas las enmiendas a la estructura bsica del gobierno norteameri-
cano (o sea, la Constitucin), y tienen importantes garantas de igualdad de
representacin en el Senado, representacin proporcional en la Cmara y
un papel en la seleccin del presidente (1).'
(1) Las disposiciones relativas a las elecciones para el Senado y la Cmara no ga-
rantizan poderes a los gobiernos estatales, per se: pero establecen que los portavoces de un
gran nmero de estados deben aceptar toda legislacin propuesta que se promulgue como
ley. Los portavoces de intereses caracteristicos slo de unos cuantos estados no pueden
concederle. al .gobierno nacional nuevos poderes Importantes ni circunscribir los que tengan
loa estados. Es similar el caso del colegio electoral. El requisito de que un candidato presi-
dencial triunfante reciba una mayoria de los votos electorales .(que se asignan sobre la base
PRODUCTOS DEL StSTEMA ADMINtSTRATIVO
La estructura constitucional del federalismo contribuye a proteger los

intereses de los gobiernos estatales: pero no protege a las instituciones del'
gobierno local contra el nacional o los estatales. Las ciudades son criaturas
de sus gobiernos estatales y estn sometidas a todas las restricciones o las
libertades que se encuentren en las constituciones o las leyes de sus Estados.
Sin embargo, los gobiernos locales, lo mismo que los estatales, se aprovechan
de las costumbres polticas que respetan el "localismo". El respeto por el
localismo existe entre los funcionarios de todos los niveles de gobierno y se
ha observado en los Estados Unidos desde comienzos del siglo XIX (2).
Esos valores sobrepasan 13 estructura del federalismo y hacen que los gobier~
nos locales, como el nacional y "los estatales, sean participantes distintos en
el proceso normativo.
Una caracterstica que realza la importancia del federalismo para el
sistema administrativo es la mezcla de las responsabilidades gubernamenta~
les. No hay ninguna actividad interna importante que sea desempeada o
financiada exclusivamente por el gobierno federal, los estatales o los locales
(3). Los campos que consumen ms erogaciones internas -educacin, carre-
teras, beneficencia, sanidad, recursos naturales y seguridad pblica- se f-
nancian con una combinacin de concesiones o prstamos federales e mpues-
tos o recaudaciones por servicios de los Estados y las localidades. Aun cuando
algunos programas exigen la aplicacin local con cierta cantidad de fondos
federales (v.g.: viviendas y renovacin urbana), la legislatura y el ejecutivo
del Estado conservan tambin un papel, o sea, retienen la prerrogativa legal
de permitir la participacin local en el programa federal y definir las cond-
ciones en que puede producirse esa participacin (-4).
SIGNIFICADO DEL FEDERALISMO PARA LOS

ADMINISTRADORES
La combinacin de una estructura federal viable, valores polticos loca-

listas y la participacin en las responsabilidades de los principales servicios
le las victorias separadas en cada uno de los estados) les concede poco poder a los gobier-
nos estatales, per se, pero anima a los candidatos presidenciales a solicitar el apoyo de l-
deres polticos de numerosos estados. Esto, junto con la costumbre complementaria que
se ha desarrollado en la poltica, antes de la convencin, puede cerrar el camino a la presi-
dencia a cualquier candidato que, una vez en su cargo, reducira considerablemente los
poderes de los gobiernos estatales.
(2) Vase, de Alexis de Tocquevlle, Democracg in America (Nueva York: Vintage
Books, 1959), p. 282.
(3) Morto.. Grodsas, "Am~riQUl .,l>oIitical Partiea and the Americap. System", Wes-
tem Politictd Qu.a,rterlg. 13 (~~iembre de 1960). 974-98.
(4~.'Bciwatd C. Bnfield y Moi'toD Grodzina, Go.,.,.nt #lnd Housing in Metro-
politn Area. (Nueva York: McGraw-HilI, 1958).
RELACNES N'TERGUSEltNMENTLS
.- ...
~
1.. ...
r'
-~
~.- ...., ... \
1Z ~
f4 ~ . e IIJ

-cI
lI)
f+-
f4- r,.. .
1
-c
..!,
~~
~
4-
~tf .. . . . ... . . . . . e. 4~e. e .

~
.'1".' .!.,.... !
I l. _
L_1-
1-

e - . - . -
~~l
-. I-~ t-.I

1 1
I 1

w
Z
1
'. 1-- w
eh ~ 1- i 1.-

w
..!,
- 1 1 1
~ ~"
~~
1 1 1
1 1

1 , 1 1

.r ,Ir
1 1
~ 1 1- 1-
.... .... I ....
i le' r- eh 1--
1
I
1.-
.!..
I ~
1 .,.
4" I 1 1
1
1 I

.,

I lr_ I ,.
I I
1--
~
~
~ L_ -__ JI -
I j; 1.- i'....
I I
internos, significa que los administradores de cualquiera de los niveles de go~

bierno producen servicios para participantes de otros niveles, y deben estar
preparados para recibir los insumos procedentes de ellos. A menudo. los
insumos en una unidad administrativa son los productos o servicios de otra
en diferente nivel de gobierno. Tanto los insumos como los servicios "van"
y "vienen" por medio de las relaciones entre el gobierno federal, los estatales y
los locales. Las concesiones federales y los requisitos de programas son
servicios de dependencias federales; pero son insumos para las unidades ad-
ministrativas estatales y locales. Las demandas y las polticas intransigentes
de los administradores estatales o locales son productos de sus dependencias,
pero insumos para las dependencias federales. No slo los funcionarios pro-
minentes. como los jefes ejecutivos o tos legisladores de otros gobiernos,
pueden ejercer influencia sobre una unidad administrativa. La lista de part-
cipantes importantes incluye a los administradores que se encuentran en el
mismo campo de servicio a diferentes niveles de gobierno. adems de las
dependencias de personal de los jefes ejecutivos y las legislaturas de otros
niveles y los tribunales de otros gobiernos. Por ejemplo. el administrador fe-
deral debe enfrentarse a decisiones -o decisiones probables-e- de adminis-
tradores, ejecutivos. legisladores y jueces de cada gobierno estatal y local
que reciba ayuda financiera de su dependencia, as como asesoramiento o
informacin o que deba adherirse a normas de programas desarrollados en
ella. El administrador federal puede tener relacin directa con funcionarios
estatales y locales, o a travs de legisladores federales o de grupos de nte-
reses que sirvan como intermediarios. Para los administradores estatales y
locales. las relaciones intergubernamentales pueden tomar la forma de peti-
ciones, demandas o apelaciones enviadas al poder judicial, la legislatura. el
ejecutivo o una dependencia federal. En muchos aspectos, los administradores
estatales tienen con las dependencias locales relaciones similares a las de
los administradores federales con las dependencias estatales o locales: como
abastecedores de fondos. informacin, asesoramiento y normas de programas.
En la Figura 9~ 1 se muestra. en forma de bosquejo, a los actores principales
y los flujos de ocmunicaciones que pueden afectar a las unidades admns-
trativas de todos los niveles de la estructura federal.
Ciertas relaciones intergubernamentales no incluyen a unidades que son
"superior" o "subordinada", una a la otra. Enlazan a administradores de
diferentes gobiernos estatales o locales. Esas relaciones "horizontales" sirven
para transmitir informacin y asesoramiento pertinentes sobre experiencias
mutuas o para establecer acuerdos formales o informales en que diferentes
dependencias administrativas estatales o locales comparten recursos para
enfrentarse a problemas comunes. Las relaciones horizontales son importantes,
debido a que llevan -o impiden- innovaciones de programas de un foro pol-
tico a otro. Son vitales para comprender por qu ciertos gobiernos estatales
.RELACINgS tNTERdUBERNAME:NTtE~
o locales prestan determinados servicios. Debido a la naturaleza de insumos

y productos de las relaciones intergubernamentales con respecto a diferentes
dependencias administrativas, colocamos este captulo -con pleno reconoc-
miento de la naturaleza arbitraria de la eleccin- en esta seccin de "pro-
ductos" o servicios del libro.
Aqu nos concentramos en la descripcin de varias formas de relaciones
nterqubernamentales. En el captulo siguiente presentamos otros conceptos
sobre los efectos de dichas relaciones en los gobiernos que las reciben (vanse
las pginas 315~393).
TIPOS DE RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES:

ENTRE LOS NIVELES FEDERAL, ESTATAL Y LOCAL
De todas las formas de relaciones entre los administradores federales.

estatales y locales, ras concesiones de ayuda son las que ms atencin han
atrado sobre ellas. Esta atencin es justificada, ya que las concesiones re~
presentan, probablemente, los mayores recursos tangibles en las relaciones
intergubernamentales. Sin embargo, las concesiones no son la nica causa
de que haya relaciones entre los administradores federales, estatales y loca-
les. Hay otros tipos de ayuda financiera y de relaciones de otras clases.
Entre las dems ayudas econmicas tenemos: los prstamos federales, las
garantas de prstamos obtenidos de fuentes financieras normales. los mpues-
tos compartidos, los crditos fiscales y el dispositivo que permite deducciones
de los impuestos estatales y locales en los ingresos sujetos federalmente a
imposicin. Las dependencias federales proporcionan tambin adiestramiento
y otros tipos de ayuda tcnica para el personal estatal y local.
Asignaciones federales de ayuda.
Los programas de concesin de ayuda son los dispositivos simples ms

importantes de las relaciones federales con los administradores estatales y
locales. En 1968, se elevaron a 17,000 millones de dlares. En 1965, las
concesiones federales constituyeron el 17 por ciento de los gastos estatales y
locales combinados. y el 36 por ciento de las erogaciones estatales solas (5).
Las concesiones federales ofrecen varias caractersticas claras. cada una de
las cuales tiene ciertas implicaciones para los administradores. Cada pro-
grama federal se aplica a un programa estatal o local especfico; no propor-
ciona "apoyo general" para las actividades estatales o locales. Normalmente,
requieren que las dependencias beneficiadas presenten solicitudes detalladas
(5) Esta seccn se basa en la obra de Deil S. Wright. Federal Grantsin~Aid: Pers~
pectiva and Alternativa (Washington. D. C.: American EnterprIse Institute for Public
Policy Research, 1968).
266 PRODUCTOS DEL SrSTt::MA ADMrNtstRAtrV
de fondos, proporcionen parte de sus recursos para sostener las actividades

objeto de la ayuda y administren el programa de acuerdo con normas pres-
critas. La naturaleza "de finalidad" de las concesiones federales de ayuda y
los requisitos que acompaan a los fondos, son causas frecuentes de con-
flictos entre los administradores federales, los estatales y los locales. Se pre-
tende que la ayuda federal hace que los beneficiados emprendan actividades
que no tengan para eIlos un inters mximo y que los requisitos son Ire-
cuentemente incompatibles con sus problemas sociales y econmicos, El dinero
federal no es "libre". Si el programa que recibe ayuda no es uniformemente
popular en un Estado o una localidad, la dependencia beneficiada se enfrenta
a ciertos costos polticos, adems de los beneficios.
Las concesiones federales son ms antiguas que la Constitucin, aunque
alcanzaron puntos muy altos slo a partir de los aos de la dcada de 1930.
Desde fines del siglo XVIII y durante la mayor parte del XIX, se hicieron
concesiones de tierras a los gobiernos estatales. De los 400 millones de hec-
treas que dejaron de estar bajo el control del gobierno federal durante el
siglo XIX, cerca de 90 millones fueron a los Estados. Muchas concesiones de
tierras se dedicaron a la educacin. Cada nuevo Estado recibi una conce-
sin para apoyo de la educacin elemental, al ser admitido a la Unin. Los
colegios superiores "por concesin de tierras" de muchos Estados, tienen su
origen en las leyes Morril de 1862 y 1890 (6). Se esperaba que los Estados
vendieran o alquilaran las tierras, utilizando las cantidades as recaudadas
para el sostenimiento de programas educativos. Al disminuir la cantidad de
terrenos pblicos, a fines del sqlo' XIX, comenz a hacerse ms hincapi en
las concesiones de dinero. La primera concesin regular y continua de dinero
se inici en 1887, para el sostenimiento de estaciones agrcolas experimentales.
Los programas de concesin de ayuda, aprobados durante cada dcada
del siglo XX representaron, en microcosmos, las orientaciones polticas con-
temporneas de los gobiernos norteamericanos. Hasta la Primera Guerra
Mundial, las concesiones hicieron hincapi en la agricultura y otros proble-
mas rurales. Fueron caractersticas de este perodo la Ley Smth-Lever de
1914, que estableca programas cooperativos de extensin agrcola: la Ley
Smth-Hughes de 1917, que cre un programa para el sostenimiento de la
educacin vocacional (dando particular importancia a la agricultura y la eco-
noma domstica); y la Ley de Ayuda Federal a las Carreteras, que autori-
zaba a la Secretara de Agricultura a cooperar con los departamentos esta-
tales de obras pblicas, en l'a construccin de carreteras rurales para el correo.
Se supuso que esta ley "haca que el campesino saliera del barro".
En la dcada de 1920, el aura de "normalidad" y la dependencia de las
(6) W. Brooke Graves, American lntergovernmental Relations (Nueva Yotk: S~

ners, 1964), Capitulo 14
RELCINES iNTERGUBERNMENTAtES 267
empresas privadas, contribuyeron a retrasar el desarrollo de nuevos proqra-

mas de concesin de ayuda. Se asignaron mayores cantidades de fondos para
las concesiones ya existentes; pero no hubo autorizaciones para nuevos pro-
gramas. En los aos de la dcada de 1930, destacaron los programas destina-
dos a aliviar las dificultades personales ocasionadas por la Depresin. Entre
los principales programas de ayuda aprobados de 1933 a 1938, hubo pagos
de beneficencia a los ancianos, los ciegos y los nios dependientes; servicios de
sanidad para madres e hijos; seguridad en el empleo, y viviendas pblicas.
Durante esa dcada se iniciaron tambin cierto nmero de programas aqrco-
las para enfrentarse a los problemas econmicos de ese sector. Se establece-
ron programas para la distribucin de los excedentes y la conservacin de los
suelos. El perodo de la Segunda Guerra Mundial no foment actividades in-
ternas nuevas e importantes. El total de fondos proporcionados a los Estados
y las localidades disminuy de ,2,400 millones de dlares, en 1940, a 800
millones, en 1946. Con la movilizacin continua de fines de la dcada de
1940 y la de 1950, las ayudas federales recibieron denominaciones que las
convirtieron en parte integrante de] esfuerzo de defensa: un programa para
ayudar a los distritos escolares que sufran aumentos de poblacin, debido a
las instalaciones federales, normalmente las del Departamento de Defensa y
sus contratistas; la Ley de Carreteras Interestatales y de la Defensa de 1952
y la Ley de Educacin de Defensa de 1957. Es discutible hasta qu punto
eran importantes para el esfuerzo de defensa las actividades educativas y de
construccin de carreteras o si, al identificarlas como tales, se hizo simple-
mente que resultaran ms atractivas para el Congreso.
En los aos de la dcada de 1960, los nuevos programas de ayuda
hicieron incapi en la educacin y los asuntos urbanos. La Ley de Educacin
Elemental y Secundaria de 1965, fue responsable, en gran parte, de la eleva-
cin de las ayudas a la educacin, de 610 millones de dlares, en 1965, a
2.500 millones, en 1968. En relacin con otras categoras, las concesiones fe-
derales de ayuda a la educacin se incrementaron del 6 al 15 por ciento del
total. Tambin durante la dcada de 1960, las ayudas directas a las ciudades
aumentaron de volumen y se les sumaron concesiones a organizaciones pri-
vadas en zonas urbanas.
Asimismo ha cambiado en el curso de este siglo la importancia mostrada
por las cantidades totales de concesiones de ayuda para diversos programas;
pero el cambio ha sido cclico, ms que unidireccional. En la Tabla 9~1 se
muestra el porcentaje del total de concesiones de ayuda proporcionadas para
cada campo de servicios, en varios aos, desde 1902. A comienzos del siglo,
los beneficios a veteranos, la educacin y la agricultura predominaban en los
pocos programas existentes; en conjunto, ascendan a 3 millones de dlares
al ao aproximadamente. Los principales programas educativos contribuan al
sostenimiento de los colegios por concesin de tierras. Al sumen-
TABLA 9-1 ~
0\
00,
Concesiones federales de ayuda a gobiernos estataies y locales, por categoras funcionales, 19021968
(en porcentajes)
Total
Servicios y Sanidad, be- Educacin e AgricU ltura Otros Comercio, (mllesde
beneficios a neficencia investiga- y recursos recursos vivienda Totala (por- millones
Afio veteranos y trabaJo cin general agricolas naturales y transportes centaje) de dlares
1902 33.3 - 40.0 26.7 - - 100 b

1912 22.6 - 47.2 30.2 - - 100 b
1920 3.2 5.3 13.6 17.4 - 60.5 100 h
1925 0.6 1.3 7.5 6.4 0.3 84.0 100 0.1
1929 0.5 1.4 8.6 10.0 1.0 78.5 100 0.1
1930 0.6 0.7 9.6 11.4 1.2 76.5 100 0.1
1931 0.3 11.5 5.7 7.0 0.9 74.6 100 0.2
1932 0.4 27.4' 5.1 5.9 0.8 60.4 100 0.2 "'d'
1933 0.4 32.7 5.3 6.7 0.8 54.0 100 ::o
0.2 o
1934 0.0 98.7 0.5 0.7 0.1 0.0 100 1.8 o
c:
1935 0.0 98.8 0.6 0.6 0.1 0.0 100 2.3 o
..
1936 0.0 97.2 0.6 0.9 0.1 1.2 100 2.3 O,
CIl
1937 0.0 95.6 0.5 0.8 0.1 3.0 100 2.7 o
1938 0.0 90.7 1.1 1.5 0.1 6.6 100 2.2 m
r-
1939 0.0 90.3 0.9 3.2 0.1 5.6 100 2.9 CIl
1940 0.1 86.3 1.0 6.0 0.3 6.4 100 2.4 l
..
1941 0.1 85.0 1.2 5.3 0.2 8.2 100 2.1 m'
1942 0.1 82.8 1.4 4.3 0.2 11.2 100 1.8 s::
)lo
1943 0.1 70.2 2.0 3.7 0.7 23.3 100 1.3 )lo
1944 0.1 61.4 2.5 6.6 0.7 28.6 100 1.0 o
1945 0.1 63.1 2.8 9.1 0.8 24.1 100 0.9 s::
1946 2.3 63.5 2.8 10.3 0.9 20.2 100 0.9 Z
i
1947 3.5 54.0 1.9 3.9 0.6 36.0 100 1.7 ..
63.4 2.3 4.4 0.7 24.0 ::o
1948 5.3 100 1.6 )lo.
1949 1.7 66.8 2.0 4.7 0.8 24.0 100 1.8 ::!
-e.
O,
TABLA 9-1 - (Contina) ::o
tI!
l"'"
Concesiones federales de ayuda a gobiernos estatales y locales, por categorias funcionales, 19021968 >
C"'l
(en porcentajes)
O
Z
tI!
Total CI>
Servicios y Sanidad, be- Educacin e Agricu ltura otros Comercio, (miles de Z

~
beneficios a neficencia investiga- y recursos recursos vivienda Totala (por- millones tI!
Afio veteranos y trabajo cin general agricolas naturales y transportes centaje) de dlares ::ti
Cl
s::O:l
1950 0.7 70.5 1.7 4.8 0.8 21.4 100 2.2 tI!
1951 0.4 72.9 2.2 4.4 0.8 19.3 100 2.2 ::ti
z
1952 0.3 69.9 5.1 3.5 0.8 20.3 100 2.4 >
8.4 3.5 0.8 21.5 100 2.8 ~
1953 0.2 65.6 tI!
1954 0.2 63.7 6.8 7.2 0.8 21.2 lOO 3.0 z~
1955 0.2 59.8 7.7 8.0 0.8 23.4 100 3.1 >
10.8 0.7 24.2 lOO 3.6 r-
1956 0.2 58.3 5.8 tI!
CI>
1957 0.2 57.1 5.4 10.0 0.7 26.6 lOO 3.8
1958 0.2 53.3 3.5 5.9 0.7 36.4 100 4.7
1959 0.1 44.0 4.7 5.1 0.5 45.6 100 6.3
1960 0.1 42.7 5.3 4.0 0.5 47.3 100 6.8
1961 0.1 42.9 5.2 5.4 0.5 45.9 100 7.3
1962 0.1 45.9 5.2 7.0 0.4 41.4 100 7.7
1963 0.1 45.6 5.6 6.2 0.6 41.8 100 8.4
1964 0.1 43.1 4.9 6.6 0.5 44.9 100 9.9
1965 0.1 42.0 5.7 4.9 1.0 46.4 100 10.7
1966 0.1 45.5 12.0 2.9 1.8 37.7 100 12.7
1967c " 0.1 46.6 14.8 3.5 1.7 33.4 100 15.1
.'
1968c 0.1 47.0 14.6 3.3 2.4 32.7 100
FUENTE: Deil S. Wright, Federal Grants-inAid: Perspectives and Alternatives (Washington, D. C.: Ame-
rican Enterprise Institute, 1968), p. 66-67.
17.1
aLas cifras detalladas pueden no corresponder a 100, debido al redondeo.

bMenos de 50 millones de dlares. N
0\
cEstimacin. \O
tar las concesiones totales, las ayudas a la educacin disminuyeron en

importancia relativa. Despus de la Segunda Guerra Mundial, aumenta-
ron las presiones para incrementar el alcance y la magnitud de las ayudas
a la educacin; no obstante, ciertos participantes en el proceso de establec-
miento de normas se opusieron a todos y cada uno de los incrementos de las
erogaciones federales; algunos se opusieron a la integracin racial ordenada
federalmente, que pudiera ser la consecuencia de esas concesiones; otros pre-
sentaron objeciones contra las concesiones federales a escuelas sostenidas por
instituciones religiosas y otros ms ofrecieron resistencias a las ayudas fede-
rales a las escuelas no dirigidas por esas mismas instituciones religiosas. Aun~
que las ayudas federales a la educacin aumentaron en cierto modo durante
los aos de las dcadas de 1940 y 1950, la oposicin hizo que los aumentos
fueran circunspectos: mediante el programa para ayudar a las zonas afectadas
federalmente (7) y el programa para la educacin "de la defensa" (8). Slo
despus de la promulgacin de la Ley de Educacin Elemental y Secundaria
de 1965 (que combin la ayuda a las escuelas pblicas con ciertas concesiones
a las escuelas dirigidas por instituciones religiosas y que se promulg despus
de que los tribunales resolvieron el problema bsico de la integracin racial),
aument considerablemente la parte correspondiente a la educacin del total
de las concesiones federales de ayuda. -
Como se muestra en la Tabla 9~1, la importancia de las ayudas para la
sanidad, la beneficencia y el trabajo, en el curso de la Depresin, resulta ev-
dente en el incremento que tuvo lugar durante los aos de la dcada de 1930.
En 1935, las concesiones de esta categora consumieron cerca del 99 por cen-
to de las ayudas federales totales a los gobiernos estatales y locales. 'Han
seguido siendo importantes en cuanto al total de dlares Involucrados [pa-
sando de 2,200 millones de dlares, en 1935, a 8,000 millones en 1968); pero
han disminuido en importancia relativa. Esos programas se desarrollaron de
una manera tan impresionante durante los aos de la dcada. de 1930, que
ocultaron otros cambios que tuvieron lugar al mismo tiempo.. Las concesiones
de ayuda a la agricultura aumentaron ms de 10 veces durante tos aos de la
dcada de 1930: de 12 millones de dlares, aproximadamente,' n 1930, a 143
millones, en 1940. Sin embargo, durante esos mismos aos, elporcentaje de
ras concesiones totales disminuy casi a la mitad: del 11.4 pOr ciento al 6.0
por ciento. Lo mismo sucedi con las ayudas a los campes -dtl comercio. la
vivienda y los transportes. Casi sedupllcaron en cuanto 3. las.' cantidades en
dlares: de 80 millones, en 1930, al 154 millones, en 1940; }Ptr() dsmnuyeron
d.e176.5 al.6,4 por ciento del total de las concesiones! .
(7) Ese es el "efecto" sobre la pOblkiln escolar. debido a J,nstal,aciones o contratistas

federales. ,-.. - -. . ~.
(8) La "E!Ctucacin de la Defensa" cubria una gran variedad de programas, inclu-

yendo idiomas extranjeros y ciencias naturales y sociales.
RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES 271
Virtualmente, todos los departamentos importantes del gobierno federal

proporcionan ciertas concesiones de ayuda a los gobiernos estatales y locales,
En la Tabla 9~2 se muestra el nmero de programas separados autorizados
por unidades administrativas federales, para enero de 1966. En esa poca,
slo dos de los departamentos del gabinete (la Oficina de Correos y la [us-
ticia) no administraban concesiones de ayuda. No obstante, desde entonces,
el Departamento de Justicia comenz a proporcionar esas concesiones en el
campo de la aplicacin de la ley; y un nuevo Departamento de Transportes
incluye los programas administrados por la Dependencia Federal de Ava-
cn, Incluso l'as unidades "no internas", tales como los Departamentos de la
Defensa y de Estado, ofrecen concesiones de ayuda a los gobiernos esta-
tales.
Los cambios en el enfoque de los programas son un buen testimonio de
la flexibilidad de tales concesiones federales. Puesto que proporcionan ayuda
a tipos especficos de actividades, en lugar de un apoyo general a los gobier~
nos estatales y locales, los normadores del gobierno federal pueden regular
con cierta precisin los tipos de actividades estatales y locales que reciben
fondos. Segn la evaluacin de la necesidad y el rendimiento, los fondos
asignados a cada programa pueden aumentarse en pequeas o grandes can-
tidades, aprobarse sin incrementos o sufrir una reduccin. Cada programa
puede recibir caractersticas adicionales que reflejan problemas de servicio
recin descubiertos. Para cada caracterstica, la frmula correspondiente puede
ajustarse, para que el componente sea ms o menos atractivo para los dest-
natarios potenciales y, por ende, afectar la rapidez de su adopcin. Cuando
los congresistas se sienten muy deseosos de que todos los Estados se aprove-
chen inmediatamente de un nuevo programa, colocan la frmula de corres-
pondencia federal y estatal a un nivel rrestble. Con el fin de obtener la
cooperacin para componentes individuales de un programa, pueden aprobarse
nuevos ofrecimientos suplementarios de ayuda, a cambio de que se respeten
ciertas regulaciones. Cuando se promulg por primera vez el programa de
Carreteras Interestatales. en 1953, la frmula de correspondencia .federal.. . es-
tatal se estableci en 90~10; esto significa que los departameIl,tose$ta~al~sde
carreteras recibiran 90 centavos del dinero federal para carreteras portada
10 centavos de sus propios fondos. Al aprovecharse inmediatamente del pro-
grama, un Estado perdera una cantidad considerable del dinero pagado en
impuestos federales por sus ciudadanos, que estaran pagando para construir
carreteras en otros Estados. Despus de que el programa estuvo en vigor
durante varios aos, el Congreso aadi6!tOOr'l!tscaraC1te1isitcas '('Vg-:: controles
de apeaderos) y concesiones auxiliard~artl Ja"al!~ta~6ri leStMEIt. ~ :Aidem8~i .t
administracin ha ajustado el flujo de. ~trcesiortes. dt'a*~d' :pa:riiti"~oegtHrtJ~
cin de carreteras, a los caPWRJI1;ij11, ~S>p,Om~l'I!~;'f'~mllP.:,hf~~
lerado durante los perodos de desempJeq~;Y.;fe. 1M red~,~ Em9tf*liP~~
TABLA 9-2
Autorizaciones separadas o subcategorias de programas de ayuda federal a los

gobiernos estatales y locales, por unidad administrativa.
Departamento o dependencia federal Enero de 1966
Departamento de Sanidad, Educacin y Beneficencia:

Servicio de Sanidad Pblica 69
Oficina de Educacin 68
Administracin de Beneficencia 25
Otros 22
Total, Depto. de Sanidad, Educacin y Beneficencia: 184
Departamento del Interior 35
Departamento de Agricultura 28
Departamento de la Vivienda y el Desarrollo Urbano 33
Departamento de Defensa: Departamento del Ejrcito 15
Departamento de Comercio 25
Departamento de Trabajo 9
Departamento de Estado 1
Departamento del Tesoro 3
Comisin Regional de los Apalaches 13
Comisin de Energia Atmica 5
Oficina Ejecutiva del Presidente:
Oficina de Planeacin de Emergencia 3
Oficina de Oportunidades Econmicas 15
Dependencia Federal de Aviacin 2
Comisin Federal de Energia Elctrica 1
Administracin de Servicios Generales 8
Comisin de Comercio Interestatal 1
Fundacin Nacional para Artes y Humanidades 2
Fundacin Nacional de Ciencias 4
Sto Lawrence Seaway Development Corporation 1
Administracin de Pequeos Negocies 3
Autoridad del Valle del Tenesi 1
Administracin de Veteranos 3
Consejo de Recursos Hidrulicos 2
Autorizaciones generales 2
Total 399
FUENTE: L M. Labovitz, Number of Authorizations lor Federal Assistance

to State aad Local Governments Under Laws in Force at 8elected Dates during
1964-66 (Washington: Library of Congress, Legislative Reference Service, 5 de
julio de 1966>, p. 10-11, como aparece reimpreso en la obra de DeU S. Wright,
Federal Grantl!l-inAld: Perspectives and Altematlves (Washington, D. C.: Ame
rican Enterprise Institute. 1968>. p. 55.
para disminuir la inflacin. Hay tambin ciertos observadores que pretenden

que los presidentes han reducido las asignaciones de fondos para carreteras,
con el fin de obtener la cooperacin del Congreso para otros aspectos de sus
programas.
Ciertos desarrollos recientes de los programas federales de ayuda pueden
afectar las relaciones existentes entre los administradores federales, estatales
y locales. Se utilizan, cada vez ms, las concesiones de "proyecto". Estas re,
quieren la aprobacin federal de las solicitudes estatales o Iocales, sobre una
base de proyecto por proyecto. Se diferencian de las concesiones de "fr-
mula", que proporcionan fondos a las dependencias estatales o locales de
acuerdo con una frmula establecida por el Congreso o la administracin. De
acuerdo con una concesin de frmula, las decisiones relativas a proyectos
individuales se dejan a discrecin de las dependencias estatales o locales. Un
estudio de los programas de concesiones que se promulgaron entre abril de
1964 y enero de 1966, permiti descubrir que los programas individuales de
frmula se incrementaron de 64 a 91, mientras que los programas de proyecto
aumentaron de 126 a 226. El hincapi cada vez mayor que se hace en las
concesiones de proyecto puede hacer aumentar la discrecin correspondiente
a los administradores federales y reducir la de los administradores estatales
y locales.
El mtodo directo de proyecto concede mucha mayor discre-

cin a los funcionarios administrativos Federales que el ms anti-
guo, de concesiones de frmula. Esa discrecin representa la opor-
tunidad para obtener resultados convenientes; pero. asimismo. hace
pesar una gran responsabilidad sobre los administradores de las
concesiones de proyecto para sopesar tanto las consecuencias pol-
ticas como las de programa de sus decisiones. Otro resultado del
mtodo directo [de proyecto] ha sido el papel menos importante
que desempea el Congreso para establecer normas relativas a la
asignacin de concesiones federales. Esto no quiere decir que cer-
tos comits o congresistas particulares no infl'uyan en las asiqnacio-
nes de ayudas. En lugar de ello, significa que las normas de conce-
siones ordenadas legislativamente se han hecho cada vez ms ambi-
guas, o son inexistentes, como guas para los administradores que
asignan fondos de proyecto a diversos solicitantes (9).
De acuerdo con una tendencia contraria, ha habido tambin un mayor

apoyo para las concesiones ..de bloque". Se trata de las destinadas a finan-
ciar una funcin amplia de gobierno que proporciona a la dependencia bene-
(9) Wright, p. 61.

Iclada discrecin en su solicitud. Esas concesiones tienen un gran atractivo

para los administradores estatales y locales, que desean tanto un aumento del
apoyo federal como la oportunidad de tomar decisiones relativas a sus pro-
pias prioridades. Sin embargo, las concesiones en bloque despiertan susp-
cacias entre quienes creen que muchos administradores estatales y locales son
irresponsables y utilizarn fondos ilimitados para fines que tengan poco
valor social. Durante muchos aos, las concesiones ilimitadas se enfrentaron
a la oposicin de los liberales del Norte, que crean que los sureos util-
zaran el dinero federal para hacer todava mayores las desigualdades racia-
les. Ha habido cierto movimiento en el sentido de las concesiones de bloque;
pero no ha llegado tan lejos como quisieran sus partidarios o como temen
algunos de sus oponentes. En 1966. se combinaron en un grupo 16 conce-
siones individuales de ayuda a la sanidad, en un solo programa comprehen-
sivo, y las dependencias beneficiadas fueron autorizadas a transferir fondos
de una categora a otra. En la Ley de Prevencin y Control de la Deln-
cuencia Juvenil de 1967, se incluy asimismo una disposicin de concesin
de ayuda en bloque. Sin embargo, tambin en este caso, el dinero deba pro-
porconarse dentro de un campo de servicios claramente definido y haba
varias normas que regan las erogaciones (10).
TABLA 9-3
Cambios en la magnitud de las ayudas federales a los gobiernos estatales y locales,

19321967
Como porcentaje
Total <en millones de los Ingresos
de dlares actuales estatales y Iocales
1967 $15,505 14.5%

1946 855 5.4
1936 948 10.1
1932 232 2.9
FUENTES: Oficina de Censos de los Estados Unidos, mstorlcal Statistics

00 Govemmeotal Flnances and Employment, Census of Governments, 1962
<Washington, D. C.: U. S. Government, Printing Office, 1964), Vol. VI, No. 4; y
O f i ci n a de Censos de los Estados Unidos, Govemmental Finances In 1966-67
<Washington, D. C.: U. S. Government Printing Office, 1968>'
No puede discutirse el hecho de que las concesiones federales de ayuda

se han incrementado con el paso de los aos; pero el aspecto del crecimiento
(lO) Vase, de Paul R. Dommel, "Confusin over Revenue-Sharing", New Republic,

30 de noviembre de 1968, p. 12-13.
vara con las tcnicas utilizadas para medirlo. Durante el perodo de 1900 a
1968, la magnitud misma de las concesiones federales se increment en cerca
de 5,702 veces: de 3 millones de dlares a 17,100 millones anuales. Sin em-
bargo, en estas cifras no se toman en consideracin los cambios evidentes de
valor del dlar, el nmero de personas servidas por los programas de ayuda
federal, el conjunto de recursos econmicos de que se toman las ayudas Iede-
rales o el nivel de las actividades de los gobiernos estatales y locales que
financian con sus propios fondos. Cuando se hacen esas correcciones, la mag~
nitud de los incrementos recientes parece ser menos impresionante. En la Ta-
bla 9~3 se muestran las concesiones federales de ayuda en 1932, 1936. 1946
y 1968, calculadas por dos mtodos distintos. Los dos resultados estn de
acuerdo en cuanto a que indican un incremento notable durante la Depresin,
una disminucin de la magnitud en el curso de la Segunda Guerra Mundial y
un nuevo aumento desde sta. El crecimiento parece muy impresionante cuan-
do se considera en cantidades de dlares brutos; pero las correcciones hechas
para tomar en consideracin otros sucesos gubernamentales. econmicos o
sociales, colocan ese crecimiento en su verdadera perspectiva. Se ha incre-
mentado el papel desempeado por las concesiones federales de ayuda en los
asuntos estatales y locales; no obstante las dependencias administrativas de
los gobiernos estatales y locales reciben todava la mayor parte de sus recur-
sos financieros de sus propias fuentes.
Otras ayudas federales a los Estados y las localidades.
Las concesiones de ayuda son slo uno entre diversos dispositivos que
las dependencias federales utilizan para proporcionar recursos a las estatales
y locales. Los prstamos federales, las garantas sobre prstamos, los crditos
fiscales y la deducibilidad de los impuestos estatales y locales de los ingresos
sujetos a imposicin federal, son otros tipos adicionales de ayuda. Algunos de
ellos se mezclan con concesiones de ayuda, para proporcionar opciones di-
ferentes dentro de un mismo programa bsico. Por ejemplo, en el programa
de viviendas pblicas, una garanta federal para los prstamos obtenidos en
el mercado privado respalda en conjunto a la mayora de los costos de pro-
yectos, mientras que una concesin directa satisface los costos adicionales.
Por medio de ciertos programas, se ofrece un prstamo directo de la T eso-
rera federal, si una garanta federal no puede ayudar a una dependencia be-
neficiaria a obtener un prstamo comercial a una tasa conveniente de inters.
El programa de compensaciones de desempleo combina _un crdito fiscal fede-
ral con una concesn de ayuda. Los patronos son excusados del impuesto
federal sobre las nminas. hasta en un 90 por ciento. por el dinero que pagan
como impuesto estatal para el sostenimiento de las compensaciones de desem..
pleo: y una cantidad que puede llegar hasta ellO por ciento restante del im-
puesto federal se encuentra a disposicin de la dependencia estatal de em-

pleos, para sufragar costos administrativos (11).
Muchos contribuyentes no comprenden la ayuda federal a los gobiernos
estatales y locales que est inscrita en el cdigo de impuestos sobre la renta.
Al calcular los ingresos sujetos a imposicin federal. un ciudadano puede
deducir todas las cantidades pagadas como impuestos estatales o locales sobre
la renta, las ventas, los consumos o la propiedad; esta disposicin hace que
sea ms ligera la carga de los impuestos estatales o locales y, probablemente.
permite que los Estados y las localidades lleguen a tasas ms altas de impo-
sicin sin encontrarse con una fuerte resistencia de sus residentes. Adems.
los ingresos recibidos por concepto de intereses sobre bonos del gobierno es-
tatal o local no se encuentran sujetos a imposicin federal; esto permite que
las dependencias estatales y locales paguen tasas de interes menores que las
comerciales. por los prstamos de dinero que toman (12).
Otros programas federales proporcionan formas sutiles de ayuda a las
dependencias administrativas estatales o locales. La distribucin directa de
beneficios federales a instituciones o ciudadanos privados. libera a los Esta-
dos y las localidades de demandas de servicio que, en otra forma. se les
presentaran. En esta categoria se encuentran tanto las concesiones de ayuda
a estudiantes como las asignaciones federales, los prstamos o las garantas
sobre prstamos a instituciones de educacin superior (tanto pblicas como
privadas), para la construccin de instalaciones docentes y edificios de dor-
mitorios. Muchos "contratos federales de investigaciones" proporcionan tam-
bin ayuda financiera a colegios y universidades: permiten que los investi-
gadores contraten a estudiantes como ayudantes (subvencionando en esa for-
ma la educacin de stos) y que sostengan investigaciones complejas que
enriquezcan el clima intelectual y los ofrecimientos de educacin de las ins-
tituciones. El Programa federal de seguridad social es otro servicio directo
que puede reducir las demandas que pesan sobre las autoridades estatales y
locales. con respecto a los programas de beneficencia y sanidad; la "seguri-
dad social" cs. en realidad. la designacin popular para toda una serie de
(11) Vase. de James A. Maxwell. Tax Credits aOO [nterpovetnmentel Pbcal Relations
(Washington. D. G.: Brookings Institution. 1962).
( 12) La deducibilidad fiscal reduce las cargas de los Impuestos estatales y federales.
al excusar al contribuyente del Impuesto federal que tendrla que pagar sobre el dinero des-
embolsado para cubrir impuestos estatales y locales. SI tiene un nivel de ingresos que hace
que el 25 por ciento de sus entradas correspondan al Impuesto federal. entonces. el gobler~
no federal pagar en realidad el 25 por ciento de sus Impuestos estatales y locales. La
caracterlstica de DO imposicin aplicada a los Ingresos obtenidos sobre bonos estatales y
locales, hace que fstos sean ms atractivos para los inversionistas que los de empresas priva.
da, y permite a las dependencias estatales y locales tomar prfItamos a intereses m6s bajos
que los comerciales.
programas que proporcionan seguros sobre pensiones de ancianidad. de inca,

pacidad y de costos mdicos y hospitalarios.
La Comisin Asesora sobre Relaciones Intergubernamentales (ACI R )
es una dependencia de investigaciones del gobierno federal. que tiene como
finalidad brindar informacin y ayuda tcnica a los gobiernos estatales y lo,
cales y facilitar la administracin de programas federales. del modo que re,
sulte ms conveniente para los Estados o las localidades (13). La Comisin
misma incluye a 23 funcionarios del gobierno federal. los estatales y los lo-
cales, adems de 3 miembros que representan al pblico. Un personal profe-
sional realiza anlisis detallados y prepara recomendaciones para que sean
revisadas por los comisionados. La ley qeu estableci a la ACIR subraya sus
deberes como sigue:
1. Reunir a representantes del gobierno federal. los estatales y los

locales para el anlisis de problemas comunes;
2. Proporcionar un foro para examinar la administracin y la coor-
dinacin de las concesiones federales de ayuda y otros proqra-
mas que requieran la cooperacin interqubernamental:
3. Prestar una atencin crtica a las condiciones y los controles
involucrados en la administracin de programas de concesiones
federales de ayuda;
4. Ofrecer ayuda tcnica a las ramas ejecutiva y legislativa del
gobierno federal. en la revisin de legislaciones propuestas pa-
ra determinar su efecto general sobre el sistema federal;
5. Fomentar las discusiones y los estudios en los primeros tiempos
de la aparicin de problemas pblicos que tengan probablida-
des de requerir una cooperacin intergubernamental.
6. Recomendar. dentro de la estructura de la Constitucin. la asg-
nacin ms conveniente de funciones. responsabilidades e nqre-
sos gubernamentales entre los diversos niveles de gobierno: y
7. Recomendar mtodos de coordinacin y simplificacin de las le,
yes fiscales y las prcticas administrativas. para lograr una re,
ladn fiscal ms ordenada y menos competitiva entre los niveles
de gobierno y reducir las cargas de aplicacin para los con,
tribuyentes.
La Comisin se abstiene de efectuar debates ideolgicos sobre las "gran-

des alternativas" del federalismo norteamericano. En lugar de documentos
sobre los temas de la centralizacin en comparacin con la descentralizacin,
(13) Esta exposidD se basa en la obra de Detl S. Wright. "The Advlsory Comml,
ssioo on Intergoveram~ota1 R~lations: Unique F~atures and Polky Orlentation", Public Ad--
ministration R~C1iew, 25 (septiembr~ de 1965). 193-202.
o la evaluacin de los tribunales federales con respecto a los sentimientos

de sus creadores originales (14), la Comisin publica estudios detallados que
tratan de temas especficos, de utilidad para los normadores federales, esta-
tales y locales; pero se mantiene fuera de las controversias pblicas impor-
tantes y muy voltiles. La lista de sus publicaciones incluye: Coordinetion al
Federal lnheiitence, Estate and Gift Taxes; Investment o] ldle Cash Balances
by State and Local Governments; Interest Bearing U.S. Government Secu-
rities Available for Investment o] Short-Term Cesh: y Measures ol State
and Local Fiscal Capacity and Tax Effart.
Se ha puesto en duda, hasta cierto punto, la eficiencia del trabajo de la
Comisin. Una investigacin efectuada en 1965 descubri que slo el 16 por
ciento de 900 adnunistradores estatales de nivel superior haban odo hablar
de la existencia de la Comisin y podan identificarla correctamente. A nivel
nacional, entre los ltimos presidentes, ni Esenhower, ni Kennedy, ni Johnson
buscaron las recomendaciones de la Comisin sobre cuestiones polticas im-
portantes relativas a las relaciones intergubernamentales. Adems, la reduc-
cin de las erogaciones internas que tuvo lugar en el curso de 1968, fue muy
perjudicial para las actividades de la Comisin. Un miembro del personal
seal que haban quedado en las estanteras varios estudios completos, de-
bido a que carecan de fondos suficientes para su impresin.
AYUDAS ESTATALES A GOBIERNOS LOCALES
El conjunto de ayudas estatales a las localidades incluye muchos de

los mecanismos que se encuentran presentes en las ayudas federales a los
gobiernos estatales y locales; sin embargo, las ayudas estatales hacen hinca-
pi en los impuestos compartidos y las concesiones "en bloque", ms que en
las concesiones de ayuda para programas especficos. Una porcin fija de
los impuestos "compartidos" regresa al gobierno local en cuya jurisdiccin
se recaudaron. Las concesiones de bloque y los impuestos compartidos, que
utilizan la mayora de los Estados, proporcionan ms lbertad a los gobiernos
locales que las concesiones federales de ayuda. No se conceden para provee-
tos especficos ni en respuesta' a solicitudes detalladas. Van automticamente
a los gobiernos locales, sobre la base de ciertos criterios y pueden ser utiliza-
dos para cualquier programa, dentro de una funcin generalizada (v.q.,
"educacin", "carreteras y calles") o para el sostenimiento de cualesquiera
actividades gubernamentales. Las ayudas estatales son generalmente "libres"
y no requieren ninguna correspondencia de determinada proporcin de nqre-
sos recaudados localmente. Los gobiernos locales reciben gran parte de su
(14) A eso destinaron sus recursos las "comisiones sobre gobierno constitucional",
creadas por numerosos estados sureos.
ayuda estatal con pocos procedimientos de solicitudes y escasas limitaciones

sobre las erogaciones.
Los gobiernos estatales utilizan una gran variedad de criterios para asq-
nar ayudas financieras a cada gobierno local. Algunos redistribuyen recursos
econmicos de las comunidades "pudientes" a las "no pudientes"; otros se
limitan a reintegrar a una comunidad cierta proporcin del impuesto estatal
recaudado en ella; otros recompensan a las comunidades que demuestran ha-
ber realizado algn esfuerzo para utilizar sus propios recursos con el fin de
sostener un programa; todava otros conceden fondos "equitativamente", de
acuerdo con un criterio arbitrario (v.g., la poblacin). y otros ms utilizan
consideraciones especiales que reconocen situaciones de emergencia y acuer-
dos tomados entre las dependencias estatales y las locales. En la Tabla 9~4
se muestra la distribucin de fondos a los gobiernos de las ciudades, de
acuerdo con los criterios utilizados en California, Massachusetts y Pensil-
vana. California y Pensilvania no ofrecen grandes recompensas para los
esfuerzos locales. California distribuye casi el 70 por ciento de sus fondos
sobre la base de la poblacin, y otro 8 por ciento de acuerdo con las ventas
o las licencias locales o cantidades iguales a todas las jurisdicciones. Pensil-
vania distribuye casi el 22 por ciento de acuerdo con la poblacin y otro
49 por ciento sobre la base de las ventas o las licencias locales y la cantidad
de kilmetros de carreteras locales. California distribuye slo el 22 por ciento ele
acuerdo con criterios de recompensa local (una proporcin de las eroqa-
ciones locales para la funcin objeto de la ayuda), y Pensilvania distribuye
slo el 19 por ciento, de acuerdo con este tipo de criterios. Por el contrario,
Massachusetts concede casi el 59 por ciento de sus ayudas sobre la base de
frmulas de esfuerzo. Este Estado asigna tambin una porcin considerable
de sus ayudas (casi el 13 por ciento) de manera que se redistribuyan los
recursos econmicos de las zonas "pudientes" a las "no pudientes" (15). El
concepto de "ayuda estatal" est necesariamente poco definido, debido a la
gran variedad de programas y tcnicas que hay en 50 gobiernos estatales. En
muchos Estados, la ayuda prestada a los gobiernos locales constituye slo
una porcin pequea de los servicios que proporcionan los gobiernos estatales
a los residentes locales. Los gobiernos estatales varan en cuanto a los tipos
de servicios que ofrecen directamente y los que dejan a disposicin de las au-
toridades locales. Por ejemplo, en el campo de la educacin, algunos qober-
nos estatales cubren todos los costos de sostenimiento de colegios pblicos
(15) La importancia de las frmulas de igualacin en las ayudas de Massachusetts a

las ciudades, no distingue a este estado de los otros tanto como pudiera pensarse. segn los
datos de la Tabla 9--4. Esas ayudas iguales son para la educacn. Californla y PeJisilvaDia
tienen tambin disposiciones de igualdad en las ayudas a escuelas; pero puesto que son lOs
dfsbitos escolares -independientes de las munclpaldades- los que reciben esos fondos,
no llparecen en nuestras tabulaciones.
TABLA 9-4
Pagos estatales a municipalidades: por porcentajes distribuidos de acuerdo con
varias normas, 1962
Massa
Norma California chusetts PensUvania
-------------------
Poblacin de la jurisdiccin local 69. 9 % 0.4% 21.5%
Ventas o licencias en la jurisdiccin local
(v. g.; ventas de bebidas alcohlicas,
tabaco u otros articulos sujetos a im-
posicin, y las matriculas de autom-
viles y licencias de conductores que se
conceden localmente) 6.7 17.1
F(ilmetros de carreteras 32.3
cantidad de tierras de propiedad estatal en
la jurisdiccin local 004
Ayuda igual a todas las jurisdicciones 1.4
Acuerdos contractuales con ciudades espe-
cificas para que presten servicios a
instituciones estatales 0.2
Indice especifico de ayuda por unidad de
servicios prestados (v. g., por da y pa-
ciente en el hospital de la ciudad) 0.1 1.8
Valor apreciado de cierto tipo de propie-
dad (v, g., propiedad ndustral) 22.6
capacidad fiscal local 12.6
En razn de las erogaciones locales para
la funcin objeto de ayuda 21. 8 58.8 18.9
Necesidades determinadas por una depen-
dencia estatal 0.3 3.1
Criterios indefinibles con los datos dis-
ponibles 0.2 11.0
Total 99.9% 99.9% 100.1%
FUENTE: Computada de: Oficina de Censos de los Estados Unidos, State
Payrnents to Local Govemments, Census 01 Govemments, 1962 Washington, D. C.:
U. S. Government Printing OUice, 1963), Vol VI, No. 2.
de segunda enseanza, mientras que otros proporcionan slo algunos de los

costos por esos conceptos a los gobiernos de condado o municipales. En la
beneficencia pblica, algunos gobiernos estatales sufragan todos los pagos de
ayuda no cubiertos por las concesiones federales, mientras que otros compar-
ten esos costos con los gobiernos locales. El registro ms completo de la par-
ticipacin estatal en el sostenimiento de los servicios pblicos muestra el
porcentaje de los ingresos totales de los gobiernos estatales y locales que se
recaudan o gastan en cada nivel estatal. En la Tabla 9~5 se muestra este
registro para cada Estado, correspondiente a 1966.
TABLA 95
Uso de las ayudas intergubemamentales por los gobiernos estatales y locales, 1966
Porcenta- Poreenta- Porcenta-

je de ingre- je de Ingre- jede eroga-
sos estatales y sos estatales y ciones estatales y
locales originados locales origina- locales hechas por
a nivel federal dos a nivel estatal gobiernos locales
Promedio de los EE.UU. 15.8% 41.6% 63.4%

Alabama 27.6 45.2 50.5
Alaska 44.4 38.2 30.9
Arizona 20.3 44.0 56.1
Arkansas 27.5 47.3 44.0
California 16.4 36.3 73.1
Carolina del Norte 17.7 56.9 54.8
Carolina del Sur 18.8 57.5 45.5
Colorado 19.4 39.2 61.8
Connecticut 12.6 42.9 54.9
Dakota del Norte 18.2 45.6 48.1
Dakota del Sur 21.6 35.9 49.1
Delaware 14.9 60.9 47.6
Florida 14.1 40.6 64.1
Georgia 20.5 45.3 55.5
Hawai 20.3 56.5 28.5
Idaho 19.8 44.9 50.5
Illinois 12.4 36.0 66.4
Indiana 11.7 46.0 63.6
Iowa 14.3 40.2 58.2
Kansas 14.9 42.2 58.6
Kentucky 24.2 48.3 46.0
Luisiana 21.7 57.2 42.9
Maine 19.4 43.5 44.6
Maryland 12.5 47.1 67.6
Massachusetts 13.6 36.9 67.0
Michigan 12.7 46.3 63.8
Minnesota 16.1 42.0 61.7
Misisipl 23.7 45.8 53.0
Missouri 20.1 38.6 56.4
Montana 24.7 34.7 50.9
Nebraska 16.2 30.2 64.8
Nevada 22.3 36.8 58.9
New Hampshire 16.6 34.2 54.4
Nueva Jersey 10.4 28.5 72.1
Nueva York 8.6 39.8 79.2
Nuevo Mxico 29.6 50.7 44.9
Ohio 14.6 36.3 69.7
Oklahoma 23.5 47.7 46.5
TABLA 9-5 (contina)
Poreenta- Porcenta- Poreenta-

je de ingre- je de ingre- jede eroga-
sos estatales y sos estatales y ciones estatales y
locales originados locales origina- locales hechas por
a nivel federal dos a nivel estatal gobiernos locales
Oregn 22.3 39.5 54.5

Penslvana 13.8 44.7 58.0
Rhode Island 18.2 44.9 51.4
Tenesi 22.8 43.4 57.0
Texas 16.8 42.2 59.5
Utah 24.6 44.5 51.5
Vermont 26.8 45.6 35.7
Virginia 19.2 44.0 55.8
Virginia Occidental 27.1 47.5 43.7
Washington 16.5 51.7 52.5
Wseonsn 10.4 49.9 70.6
Wyomng 33.7 34.5 48.4
FUENTE: Oficina de Censos de los Estados Unidos, Governmental Finan-

ces in 196566 (Washington, D. C.: U. S. Government Printing Office, 1967).
Existe una variacin considerable en el papel desempeado por los go-

biernos estatales en la recaudacin de ingresos para s mismos y los gobiernos
locales. Como promedio nacional, casi 42 por ciento del total de ingresos estata-
les y locales proceden del gobierno estatal; no obstante, esa gama va del 60.9 por
ciento en Delaware al 28.5 por ciento en Nueva Jersey. Existe cierta tenden-
cia a que los Estados de bajos ingresos dependan mucho de los fondos recau-
dados a nivel estatal. Esto resulta evidente en la gran dependencia de los
ingresos estatales que tienen Lusana, Carolina del Norte, Carolina del Sur
y Vermont. En estos Estados, hay numerosos gobiernos locales (sobre todo.
condados rurales) que se, sienten muy apremiados para poder mantener un
nivel mnimo de servicios pblicos con los recursos econmicos que se encuen-
tran en sus jurisdicciones. Debido, quiz, a que muchas autoridades locales de
esos Estados deben basarse en la ayuda estatal, todos los gobiernos locales de
los mismos se sienten inclinados a considerar al gobierno estatal como fuente
primordial de fondos. A la legislatura le resulta probablemente ms fcil pro-
mulgar una ley de ayuda estatal si hay algo en ella para los electores de la
mayora de lbs legisladores. Al otro lado de la escala de ingresos, los gobier-
nos locales de los Estados pudientes de Nueva York, Nueva Jersey, Massa-
chusetts y California llevan sobre sus espaldas una proporcin mayor que la
media del financiamiento estatal y local. Delaware se encuentra aparente-
mente fuera del patrn general. Este Estado tiene uno de los niveles ms
elevados de ingreso personal per cpita en la nacin; pero es tambin el que
ms usa ingresos del gobierno estatal. En esa caracterstica, Delaware refleja
el patrn caracterstico de sus vecinos sureos. Los Estados del sur han sido
histricamente "centralizados", debido, en parte, a la experiencia colonial de
la poblacin dispersa y a una economa de plantaciones que no fomentaba
el desarrollo de ncleos de poblacin poderosos y autnomos. Nebraska es
otro Estado que se desva de la asociacin normal entre los bajos ingresos y
la gran dependencia de los ingresos estatales. Este Estado se clasifica por
debajo del promedio nacional en diversas medidas de recursos econmicos;
pero se encuentra cerca de la cabeza en cuanto a la proporcin de ingresos
recaudados localmente. En este caso, la fuerte orientacin localista, junto con
el conservadurismo fiscal. parecen haber retrasado el desarrollo de las fuentes
de ingresos estatales. El de Nebraska fue uno de los ltimos gobiernos estatales
que abandonaron su dependencia de los impuestos sobre la propiedad recauda-
dos localmente.
Hay un servicio que los gobiernos estatales proporcionan a los adminis-
tradores locales, que recibe poca atencin por parte de los especialistas en
ciencias poltcas, pero que tiene implicaciones importantes para los norma-
dores locales: la definicin de los lmites municipales. Esto tiene una impor-
tancia especial en las mrgenes de las zonas urbanas y metropolitanas, en las
que una proliferacin de municipalidades autnomas puede crear confusiones
en la correspondencia de los recursos sujetos a imposicin y las demandas de
servicio (vanse las pginas 284~290). En muchos Estados, se establecen
nuevas municipalidades, cuando los votantes de una zona no incorporada pre-
sentan una peticin a la legislatura y efectan elecciones para determinar
cul es el sentimiento local. Varios Estados han marcado el paso, al conce-
der a las dependencias estatales un papel firme en este proceso. Tienen la
esperanza de aplicar normas bien razonadas a las solicitudes de nuevas in-
corporaciones, y definir los lmites de las nuevas municipalidades, de modo
que hagan aumentar al mximo su eficiencia para prestar servicios. La Co-
misin Municipal de Minnesota revisa las proposiciones de incorporacin
y anexin; Wisconsin divide las responsabilidades entre el tribunal de cr-
cuito y el Director Estatal de Planeacin Regional, y California tiene una
comisin de formacin de dependencia local en cada condado. Algunas de
esas unidades fomentan las anexiones a las municipalidades existentes, ms
que la creacin de nuevas entidades; otras se ~ponen a las "delimitaciones
arbitrarias", que crean jurisdicciones de formas extraas, con la finalidad de
incluir a zonas fiscalmente ricas o excluir a los ncleos molestos; otras utl-
zan caractersticas artificiales o naturales como lmites (ros, lagos, carreteras
o vas del ferrocarril); y otras ms se oponen a los lmites que dividiran los
distritos comerciales o las zonas residenciales existentes (16).
RELACIONES "HORIZONTALES" INTERLOCALES E

INTERES TA TALES
Las asociaciones verticales entre administradores federales, estatales y

locales y otros funcionarios, no agotan el catlogo de las relaciones interqu-
bernamentales. La existencia de SO gobiernos estatales y cerca de 81,000 go,
bernos locales, hace que surjan numerosas oportunidades para las relaciones
horizontales entre administradores situados en el mismo nivel. Mientras que
las relaciones verticales se enfocan en el suministro y la recepcin de ayuda
financiera, no existe ningn estmulo que sea por s solo primordial para
las relaciones horizontales. Las formas de las relaciones horizontales va,
ran de acuerdo con los incentivos que las provocan. Incluyen" fe,
deracones" y grupos compactos" que permiten la administracin conjunta
de servicios pblicos; acuerdos para compartir informacin o ayu-
da tcnica; legislacin recproca que permite que los ciudadanos de una ju-
risdiccin reciban ciertos servicios en otra u otras; y la pertenencia de los
funcionarios del gobierno, como miembros a organizaciones que tratan de
desarrollar soluciones para problemas comunes. Los funcionarios de las
dependencias administrativas o de las ramas legislativas o ejecutiva, marcan
habitualmente el paso en la formulacin de acuerdos intergubernamentales:
no obstante, a veces, la accin ejercida por ciudadanos interesados impone
uniones intergubernamentales a funcionarios que se sienten renuentes a ceder
su autonoma.
Estmulos para las relaciones horizontales intergubernamentales.
Las zonas metropolitanas son los lugares en que se establecen con ma-
yor frecuencia relaciones horizontales entre unidades administrativas. Esto
es un reflejo de la gran densidad de poblacin y de las demandas de normas
que genera, adems de la caracterstica evidente de la existencia de muchos
gobiernos separados, cada uno de l'os cuales tiene una organizacin admins-
tratva cuyos actos, en parte, dependen de las actividades desarrolladas en
otra. Hay ciertos servicios pblicos que pueden prestarse con mayor eficen-
da si se administran de acuerdo con una base zonal que s se prestan en
muchas unidades separadas. Si las unidades de servicios son suficientemente
grandes, pueden emplear a diversos especialistas necesarios para proporco-
(16) Clarence J. Hein y Thomas F. Hady, "Admnstratve Control of Municipal

Incorporation: The Search for Crtera", Western PoliticBl QUBrterlg, 19 (diciembre de
1966), 697-704.
nar un servicio completo y competente. En el caso de las bibliotecas, los

zoolgicos y los museos, una gran base de imposicin puede mantener una
coleccin variada en un lugar central, con colecciones ms pequeas en otras
unidades secundarias. En el caso del control de la contaminacin, las co-
rrientes de aire yagua no respetan los lmites polticos. Una dependencia en-
cargada de hacer respetar las leyes debe poder alcanzar a los delincuentes
en toda la zona, como sucede tambin en el caso del control de los barrios
bajos. Si una zona infectada puede extenderse a travs de una calle en otra
jurisdiccin que tenga un cdigo inadecuado de leyes de asilo o un programa
de aplicacin de las leyes que sea poco conveniente, el programa de barrios
bajos de una comunidad tendr poco xito para controlar los problemas b-
sicos de la delincuencia y las enfermedades. En el caso de las actividades po-
licacas y de la lucha contra incendios, hay cierta necesidad de derechos re-
cprocos de persecucin, ayuda para arrestar a los fugitivos o cooperacin al
enfrentarse a incendios importantes. Sin esas disposiciones, los delincuentes
pueden huir de la ley con slo cruzar una calle, o una comunidad puede
sufrir prdidas muy importantes por incendio, mientras que el equipo de sus
vecinos permanece ocioso.
En ciertas zonas metropolitanas, hay una distribucin desigual de indivi-
duos y empresas de negocios capaces de pagar impuestos elevados sobre la
propiedad. Un escritor llam a esto la "segregacin de recursos y necesida-
des" (17). Si unas pocas comunidades pueden sufragar la mayor parte de
los costos locales con impuestos pagados por comerciantes, industrias o ser-
vicios de utilidad pblica, sus residentes pueden gozar de escuelas de gran
calidad y de "servicios" municipales muy amplios (recoleccin muy frecuente
de la basura, parques bien atendidos y programas de recreacin pblica).
con slo una baja tasa de imposicin sobre los hogares privados. Por el
contrario, las comunidades ms puramente residenciales deben imponer car-
gas fiscales ms elevadas a los propietarios de casas; pero, no obstante.
pueden proporcionar an servicios poco adecuados. Las comunidades residen-
ciales de la clase obrera tienen todava los problemas de los bajos ingresos.
combinados con gran nmero de nios en edad escolar; las familias pueden
pagar impuestos anormalmente elevados, debido a que no hay ninguna zona
industrial o comercial que comparta las cargas y, sin embargo, ser incapaces
de sostener servicios de buena calidad. Ciertas instituciones que pagan im-
puestos elevados sobre la propiedad a una comunidad, obtienen realmente
sus propios ingresos de toda una zona metropolitana. Esto es particularmente
cierto en lo que se refiere a las centrales generadoras de energa elctrica, las
grandes industrias y los centros comerciales. Se sostienen gracias a toda la
(17) Robert C. Wood. 1.400 Governments (Garden City, N. Y.: Anchor Books,
1964), p. 56ff.
zona metropolitana; pero pagan sus impuestos sobre la propiedad a un sector

limitado.
Aunque hay ciertos problemas compartidos ampliamente por las zonas
metropolitanas, constituye una simplificacin excesiva el pensar en el proble-
ma o los problemas metropolitanos. Los detalles son diferentes de una me-
trpoli a otra y, dentro de una misma zona metropolitana, de una jurisdiccin
local a otra. La segregacin econmica y social no es igualmente pronunciada
en todas las zonas y ciertas jurisdicciones estn mejor equipadas con poderes
legales, que contribuyen a aliviar algunas de las consecuencias de sus proble-
mas sociales o econmicos. Entre los poderes legales que distinguen a las
zonas metropolitanas, se encuentra la "capacidad de inclusin funcional"
de las municipalidades (o sea, su capacidad para proporcionar servicios en
muchos campos, sin basarse en distritos especiales); la asignacin de respon-
sabilidades de servicio entre gobiernos estatales y locales; la discrecin que
tienen los administradores locales para moldear sus propias normas; la natu-
raleza de las ayudas financieras estatales; la productividad de ingresos del
impuesto sobre la propiedad y de otras fuentes disponibles para las muncpa-
lidades; el tamao geogrfico de las jurisdicciones locales y la incidencia de
numerosas jurisdicciones pequeas que se dividen entre si los recursos eco-
nmicos y crean la segregacin de los recursos y las necesidades. ( 18) .
Cuando las zonas metropolitanas estn divididas por lmites estatales, los d-
ferentes gobiernos estatales tienen probabilidades de conceder poderes dstn-
tos e imponer restricciones diferentes a las dependencias administrativas de
jurisdicciones adyacentes. Las normas de una jurisdiccin pueden ofrecer po-
cas directivas para sus vecinos. Segn un anlisis de la regin metropolitana
de Nueva York,
de acuerdo con los gastos locales per cpita, Nueva York y

Nueva Jersey superan notablemente a Connectcut, mientras que
Nueva York y Connecticut son Estados considerablemente ms po-
derosos que Nueva [ersey, en cuanto a la ayuda estatal. Connec-
ticut y Nueva Jersey tienden a tener jurisdicciones pequeas de g~
berno general. mientras que Nueva York se caracteriza por un
sistema gubernamental fragmentado, con una gran cantidad de
yuxtaposiciones ...
Cada uno de esos sistemas lleva consigo sus propios impera-
tivos administrativos para los fundonarios locales. Por ejemplo, la
situacin yuxtapuesta de Nueva York, pudiera muy bien hacer que
las jurisdicciones siguieran normas conflictivas en relaci6n a su
(18) AJan K. CambeIJ y Seymour Sachs, "Admlnistering the Spread CUy", Public
Administration Review, 24 (septiembre de 1964), 141~53.
base comn de imposiciones. Por el contrario, las pequeas jurisdic-
ciones funcionalmente inclusivas de Nueva Jersey y Connecticut
seran capaces de seguir normas interjurisdiccionales consistentes.
Sin embargo, la consistencia zonal. en esos Estados, sera improba-
ble; mientras que la coordinacin de una gran zona constituye una
posibilidad en Nueva York, debido a sus condados relativamente
fuertes. No obstante, incluso en ese caso, la falta de poder zonal a
nivel de condado, reduce las probabilidades de que se produzca esa
coordinacin.
La moraleja es, sencillamente, que no resulta particularmente
til tratar de analizar el sistema de toma de decisiones en las zo-
nas metropolitanas, basndose en la suposicin de que los deter-
minantes del' medio ambiente son los mismos en todas las ciudades
extensas (o sea, las zonas metropolitanas) o que, por lo menos,
son semejantes en todas las partes de una gran ciudad (19).
No todos los casos de relaciones intergubernamentales horizontales se

deben a problemas de zonas metropolitanas. Algunos resultan de caracters-
ticas del medio ambiente que plantean dificultades comunes a diferentes de-
pendencias administrativas, muy distanciadas o de carcter rural. En cierto
modo, es ese ro o lago que sirve como lmite entre diferentes Estados y que,
sin embargo, une a sus gobiernos en cuanto a los problemas de la contamina-
cin y complica todava ms el problema, debido al gran nmero de gobiernos
involucrados. Por ejemplo. el sistema del ro Misisip (con el Oho y el Mis-
sour como afluentes principales) fluye a travs o entre 19 Estados. Con
numerosos gobiernos, es necesario reconciliar a muchos participantes en las
negociaciones. Los grupos de intereses que se oponen a determinadas normas
tienen otras tantas posibilidades de veto, cuando una estrategia de intransi-
gencia puede obstaculizar un programa. Los Grandes Lagos baan los lito-
rales de ocho Estados y plantean problemas adicionales, puesto que incluyen
relaciones internacionales con Canad. Puesto que Canad, lo mismo que los
Estados Unidos, tiene una estructura federal, esto significa que los funciona-
rios provinciales de Ontario, as como tambin los funcionarios federales ca-
nadienses, toman parte en las negociaciones. Dos de los problemas que re-
quieren coordinacin intergubernamental a lo largo de los lagos y los ros, son
la contaminacin y el uso del agua. El control de la contaminacin exige la
cooperacin de los gobiernos situados a ambas orillas de un ro y los que se
encuentran aguas arriba y abajo. Los problemas del uso del agua incluyen
las desviaciones, por un Estado o una comunidad, de recursos que desean
otros para su prOpio uso. Los Estados de los Grandes Lagos se quejan de
(19)CamPbelI ySacbs, fdem.

que Chicago desva el agua del Lago Michigan al Ro Chicago (y eventual-

mente al Msisp}, lo cual produce un descenso en las lneas de los litorales
en torno a dichos lagos, causando muchos daos e incomodidades en las ins-
talaciones recreativas y portuarias. En el ro Colorado, los conflictos surgidos
con respecto a las desviaciones efectuadas para riegos, provocaron la creacin
de grupos interestatales que distribuyen el agua a Colorado. Arzona, Nevada
y California.
Instrumentos de relaciones horizontales.
Los dispositivos que diferentes admistradores estatales o locales desarro-

llan para resolver sus problemas comunes son, con frecuencia, informales. y
estn destinados simplemente a mantenerlos mutuamente en contacto. En esta
forma, pueden compartir informaciones y. quiz coordinar sus esfuerzos. Sin
embargo, ciertos dispositivos son .muy detallados e incluyen compromisos Ior-
males de varios gobiernos estatales o locales y, quiz. de Wshnqton o de
un gobierno extranjero.
Hay varios mecanismos que tratan de enfrentarse a los problemas de
la coordinacin gubernamental en las zonas metropolitanas. A algunos de
ellos se les denomina "federaciones" o "consolidaciones". Estos trminos
implican que los gobiernos de finalidades generales proporcionan una gama
completa de servicios en toda la zona urbana; sin embargo. en algunos luqa-
res, esos calificativos designan a entidades gubernamentales que se ocupan
slo de ciertas funciones propias del gobierno local. Por ejemplo. en el Con-
dado Dade. de Florida, el gobierno metropolitano deja muchas funciones a
cargo del condado y de las numerosas municipalidades preexistentes. La ma-
yoria de las grandes zonas metropolitanas tienen "distritos especiales", que
proporcionan servicios individuales a una zona extensa. Los distritos ofrecen
educacin primaria y secundaria. agua y alcantarillado, recoleccin de la ba-
sura. proteccin policaca y contra incendios, parques, transportes colectivos
o bibliotecas. Cada distrito puede tener sus propios lmites, que no sean lim-
trofes con los de otro. Un distrito puede incluir a varias municipalidades y
partes de otras, de las mrgenes rurales, y puede yuxtaponerse slo en parte
sobre el territorio cubierto por otro tipo de distrito. En los lugares en que
dichos distritos han proliferado. pueden proporcionar servicios individuales
de manera econmica; pero no reducen las confusiones o las desigualdades
debidas a las numerosas jurisdicciones separadas. Muchos ciudadanos no sa-
ben a qu distrito pertenece su propia residencia y. mucho menos, cmo pue-
den influir en las normas de sus distritos.
Para muchos reformadores. la estructura "ms neta" para una zona
metropolitana es la creacin de un gobierno amplio con fines generales. que
elimine las confusiones creadas por las distintas municipalidades y los ds-
tri tos especiales. Esa entidad puede extender sus poderes de imposicin a
toda la comunidad comercial. residencial o industrial. y responder a las de-
mandas de servicio de toda la poblacin. Aunque se han propuesto varias de
esas reforrnas, pocas han tenido xito en los escrutinios. Amenazan a dema-
siados intereses. Se oponen a ellas los propietarios de casas de la clase media.
que se mudaron a los suburbios, huyendo de los problemas del centro de la
ciudad, los hombres de negocios, que crearon municipalidades que son "islas
fiscales" en torno a sus propiedades, y muchos funcionarios del gobierno, que
perderan su categora de lderes de la comunidad.
Una proposicin de reorganizacin radical es la que implica (o

se considera que lo hace) un cambio substancial, para gran n-
mero de personas, en los acuerdos polticos existentes. Puede afee-
tar a puestos gubernamentales de eleccin, designacin y servicio
pblico. Puede alterar la categora de ciudadanos de los residentes
de varias municipalidades. Puede reajustar los servicios guberna~
mentales y la estructura fiscal existente. En resumen, amenaza (o
se cree que lo hace) al mundo poltico gubernamental que los ciu-
dadanos, los empleados y los funcionarios del gobierno y los lderes
polticos han aprendido a tolerar y les resulta agradable. Saben
cmo funciona el sistema, qu pueden esperar de l y cmo deben
comportarse. El cambio amenaza su existencia misma. As pues. los
suburbios amenazados con la prdida de identidad y la autonoma
en las decisiones, los negocios suburbanos amenazados con perder
sus amparos, los funcionarios suburbanos y de condado y los em-
pleados amenazados con perder sus cargos o sus posiciones sociales,
los lderes polticos del centro de la ciudad amenazados con la diso--
lucin de su apoyo electoral, etc.: se han opuesto por lo comn a
todos y cada uno de los tipos de tentativas de reorganizacin me-
tropolitana (20).
Cuando una zona metropolitana extiende sobre ms de un Estado, puede
ser necesario formalizar acuerdos intergubernamentales como "pactos nteres-
tatales", Estos pueden definirse por medio de una legislacin aceptable para
los funcionarios de cada uno de los Estados involucrados Y para el Con-
greso de los Estados Unidos. La Autoridad del Puerto de Nueva York es
el producto de uno de esos pactos. Se trata de un acuerdo entre Nueva York
y Nueva Jersey, que define la autoridad legal ~ lbs procedimientos financieros
para desarrollar y mantener instalaciones de transportes en la zona de la
(20) Thomas M. Seott. "Metropolltan Govemmental Reorganization Proposals" ,

Westertl Political Ouarterlg. Vol. 21, No. 1 (Junio de 1968), 252-61. Reimpreso con auto-
rizado de la Universidad de Utah, propietaria de los derechos de autor.
Ciudad de Nueva York. La Autoridad posee puentes, tneles; aeropuertos,

carreteras e instalaciones portuarias. Recauda dinero vendiendo bonos, que
paga con los derechos de peaje y otros ingresos obtenidos gracias a sus
instalaciones.
Hay varios acuerdos que comprometen a los administradores a compartir
informacin utilizada para programas de aplicacin de las leyes. Los Iunco-
narios fiscales de diferentes Estados y del gobierno federal comparten nfor-
mes relativos a individuos que se desplazan de un Estado a otro, o sobre
empresas de negocios que tienen tratos en muchos Estados a la vez. Puede
verificarse la consistencia de las declaraciones presentadas por un individuo
o un negocio, sobre impuestos federales y estatales, y efectuar una auditora,
por medio de una dependencia que pueda proporcionar informacin til para
otra (,21).
Las organizaciones nacionales y regionales de funcionarios de los go~
bernos estatales y locales constituyen medios importantes para el establec-
miento de relaciones horizontales extraoficiales entre los gobiernos estatales
o locales. Esas organizaciones convocan a sus miembros a reuniones peri-
dicas y, a veces, proporcionan servicios de personal que compilan informa-
cin y redactan documentos de toma de posicin con respecto a temas de
inters comn. Algunos de ellos alcanzan una publicidad nacional. La Con-
ferencia de Alcaldes de los Estados Unidos incluye a los jefes ejecutivos de
la mayora de las grandes ciudades, y la Conferencia de Gobernadores, a
todos los jefes de ejecutivos estatales. Existen muchas otras organizaciones
para los directores de departamentos administrativos. Un estudio, compilado
en 1966, incluy a 46 orqanzacones para funcionarios estatales y locales.
(22 ). Esas organizaciones proporcionan una oportunidad para que se reunan
los normadores. Algunos de los ~ontactos efectuados en el curso de esas re-
uniones maduran, hasta convertirse en amistades personales, que proporcionan
cauces para suavizar las relaciones entre jurisdicciones adyacentes. Cuando
un administrador se enfrenta a una situacin con la que est poco famlarza-
do, se pone en contacto con sus colegas de otras jurisdicciones vecinas, para
ver si han desarrollado.algn mtodo para resolver un problema similar. Dos
organizaciones publican. colecciones de datos utilizados ampliamente por los
administradores estatales y locales, para ver cmo se comparan sus propias
actividades con las de sus colegas de todo el pas. La Asociaci6n Internaco-
nal de Administradores de Ciudades publica The Municipal Year Book, y el
Consejo de Gobiernos Estatales, el Book ol tite Sta tes. Varios grupos tratan.
(21) Clara Penniman y Walter W. .Heller, State Income Tu Administl'ation (Chi..

cago: Public Administration Servce, 1959), Captulo IX.
(22) JackL. Walker, "The Adoption of Innovations inthe American States", docu-
tnento presentado en la reuni60 anual de 1968 de la Asociacin Norteamericana de Cieedas
Polftlcas, Washington. D.C.
TABLA 9-6
Miembros del "grullO 1313" en 1964, con las fechas corresvondientes de fundacin
Asociacin Norteamericana de Beneficencia Pblica (1930).

Asociacin Norteamericana de Obras Pblicas (1894).
SocIedad Norteamericana de Funcionarios de Planeacin (1934).
Sociedad Norteamericana de Administracin Pblica (1939).
Conferencia de Presidentes de Tribunales (1949-afiliada a COSGO).
Consejo de Gobiernos Estatales (COSGO) (1933).
Federacin de Administradores Fiscales (1987).
Conferencia de Gobernadores (190Saflliada a COSGO).
Asociacin Internacional de Administradores de Ciudades (1914).
Asociacin de Funcionarios Municipales de Finanzas (1906).
Asoclacln Nacional de Funcionarios Evaluadores (1984).
Asociacin Nacional de Pr()curadores Generales (1907aflliada a COSGO).
Asociacin Nacional de Funcionarios de la Vivienda y el Bedesarrollo (1933).
Asociacin Nacional de Administradores del Pacto Juvenil (1956aflllada a COSGO).
Asociacin Nacional de Funcionarios Estatales de Presupuestos (1945afillada a
COSGO).
Asociacin Nacional de Funcionarios Estatales de Compras (1947)aflliada a
COSGO).
Conferencia Nacional de Funcionarios Administrativos de Tribunales (l955-afilla
da a COSGO).
Conferencia Nacional Sobre Leyes Estatales Uniformes (1892aflliada a COSGO).
Instituto Nacional de Empleados de Oficinas Munlci;pales (1947).
Conferencia Nacional Legislativa (1948aflllada aCOSGO).
Asociacin de Administradores de. Libertades a Prueba y Bajo Palabra (1945-afi
liada a COSGO).
ServIcio de Administracin Pblica (1983).
Asoclacln de :rersonal Pbllco (1906).
FUENTE: W. Brooke Grave, American Intergovemmental Be1ations: Their

Origlns. Bistorlcal Development, and Current Status <Nueva York: Scribners,
1964>, p. 588.
de sostener comunicaciones entre especialidades funcionales, manteniendo sus

centros de operaciones cercanos entre s. Durante muchos aos. un "grupo
1313" tuvo sus oficinas en el nmero 1313 de la East 60th Street, en los
terrenos de la Universidad de Chicago. Las organizaciones que formaban par-
te del grupo 1313. en 1964. se incluyen en la Tabla 9~6.
CC)~o hicimos notar antes, 'las org~nizaciones de, administradores son im-
porta.rtes no s6lo como medios de comunicacionesintergubernamentales. sino
tambin como g~tip~de intereses que presentan las demandas .de los adm-
nstradores a otros funonari.~ del gobierno. No sieIppre tratan de conseguir
mayo~ discreci~ para los' adJpu.lstradoresesta.~~~~ales.A.. yecestreci~
ben con beneplcito los requisitos federares estrictos y los consideran como
un apoyo que pueden utilizar los administradores estatales o locales para
obtener ms fondos o mejores condiciones de trabajo, de las ramas ejecutva
y legislativa.
Similitudes regionales en las normas pblicas.
Una manifestacin de las relaciones horizontales entre las organizaciones

administrativas es la emulacin normativa entre vecinos geogrficos. La emu-
lacin, al interior de las regiones, sigue adelante, a pesar de las caracters-
ticas "naconalzadoras" de las concesiones federales de ayuda y las normas
de los programas, los mercados comunes de empleo nacional, la granmovili~
dad de la poblacin y la existencia de medios de comunicacin a nivel na-
cional (redes de comunicaciones y noticias de los servicios telegrficos). Hay
varias caractersticas que guan a los funcionarios hacia sus vecinos reqiona-
les, para obtener indicaciones normativas: la creencia que tienen de que los
vecinos se enfrentan a problemas similares; la actitud de los funcionarios y
los ciudadanos interesados, en el sentido de que es "correcto" o "razonable"
adaptar los programas propios a los de las jurdccones cercanas; y la es-
tructura de afiliaciones a organizaciones, que hacen que los funcionarios estn
frecuentemente en contacto con sus colegas de los gobiernos vecinos. (23).
Las asociaciones profesionales de administradores celebran reuniones reqona-
les y nacionales, y los funcionarios sealan que tienen ms probabilidades de
asistir a las regionales y de establecer contactos en ellas. Tambin las depen-
dencias Federales fomentan las comunicaciones regionales, gracias a sus o-
cinas de campo. Las ciudades de Nueva York, AtIanta, Chicago, Dalias, Kan-
sas Cty, Denver y San Francisco, han adquirido una categora extraoficial
de capitales regionales, debido a que en ellas se encuentran las oficinas de
numerosas dependencias de W shington. El personal de esas oficinas se ocu-
pa de la Il}ayor parte de la correspondencia entre la dependencia federal y las
unidades estatales y locales. y contribuye a hacer circular ras noticias de
problemas y soluciones de un gobierno estatal, a otro, al interior de sus reqo-
nes, Un estudio de las relaciones horizontales entre los administradores hizo
que se interrogaran a los funcionarios de presupuestos de 67 dependencias
importantes en los Estados de Florida, Georgia, Kentucky y Misisipi. Una de
las preguntas era: . .
Se han puesto usted o cualquiera de sus colegas en contecto COtl [un-

cionarios de otros Estados. tratando de obtener datos sobre cmo enfreiltarse
a una situacin particular que hayan encontrado en su trabajo? ; .
(23) Esta seccin se basa en la obra de Ira Sharkansky, Regionalism in American
Politics(Indianapolis: BobbS~Merri1. 1969). Capltulos t Y 6 . ; . , , ; m
Cuando algn funcionario de presupuestos responda afirmativamente,

se le preguntaba:
Qu Estados cree que constituyen las mejores fuentes de informacin?
Los 67 funcionarios dieron 198 nombres de Estados que estaban entre

"las mejores fuentes de informacin", Ochenta y siete por ciento de esos
nombres se encontraban en la regin que incluye a los once Estados de la
Confederacin y a los Estados limtrofes de Delaware, Maryland, Kentucky,
Virginia Occidental y Oklahoma, El treinta y cinco por ciento eran de Esta-
dos que confinaban directamente con los Estados de los que los mencionaron,
Una investigacin llevada a cabo entre los superintendentes de escuelas de
Georgia, arroj resultados comparables, Los superintendentes tienen ms
probabilidades de entrar en contacto con sus vecinos inmediatos o cercanos,
dentro de sus propios Estados, Con frecuencia, la eleccin de un contacto
no tiene nada de complicada y se basa en la nocin de que hay amigos y
vecinos con los que es posible comunicarse con facilidad, Un superintendente
rural describi su ruta cotidiana, como gua para obtener contactos:
Bueno. vivo en el condado de Macan, de modo que tengo que

pasar (para ir al trabajo) por los condados de Marion y Schley.
Hablo con los colegas de los tres con mucha frecuencia,
Aunque es concebible que los sureos sean ms restringidos en su de-

pendencia .de los vecinos que los funcionarios de otras partes del pas. los
administradores de otros lugares nombran tambin principalmente a los E~
tados inmediatamente vecinos o cercanos, cuando se les hacen preguntas sobre
la procedencia de sus propias normas polticas.
La pregunta sigue siendo: qu vecinos regionales son objetos de emule-
cin para los administradores? A partir de los comentarios hechos por varios
funcionarios, resulta evidente que se busca de manera desproporcionada el
asesoramiento de las dependencias que han adquirido una reputacin de lide-
rato. Parece haber un proceso de comunicaciones en dos etapas: la mayora
de los administradores tratan de emular a las dependencias ms destacadas de
sus propias regiones; pero estas ltimas generan sus propias innovaciones
o aceptan. indicaciones de otros lderes situados fuera de su regin inmediata.
Jack L Walker, de la Universidad de Michigan, recogi pruebas sobre el
tiempo en que se efectuaron innovaciones en todos y cada uno de los 48 Es~
tados contiguos: Reuniendo datos de varios campos de servicios, clasific a
los gobiernos estatales de acuerdo a si adoptaban determinados programas ()
norm1$dads, antes. -"'"'() despus- que otros Estados. Su clasificacin su-
giere que la8 dependencias de Nueva York y Massachusetts desempean el
papel de lderes en el Noreste, Michigan y Wsconsn, en la parte central

del pas, California en la Costa Oeste, Col'orado en la Regin Montaosa y
Luisiana y Virginia en el Sur (24).
La ubicacin regional ambigua de ciertos Estados proporciona a sus ad-
ministradores oportunidades especiales. Cuando un Estado se encuentra si-
tuado en los lmites entre regiones diferentes, sus funcionarios pueden hacer
elecciones entre varios Estados, para obtener sujetos de comparacin. Cuando
se enfrentan a una situacin en la que deben solicitar fondos adicionales,
pueden identificarse como el primo pobre, en comparacin con sus vecinos
mejor dotados. Pero cuando consideran necesario defenderse contra lascrt-
cas del pblico, pueden demostrar que ofrecen mejores servicios que otros
vecinos. Por ejemplo, los educadores de Mssour consideran con frecuencia
necesario justificar su bajo nivel de erogaciones en escuelas pblcas. En 1959,
el Estado se clasific en el 389 lugar en el rengln de las erogaciones per
cpta en escuelas locales;' pero como el 189 en los ingresos personales per
cpta. Cuando estn a la defensiva, los funcionarios de Missouri pueden
'.'
1:1
"~
, comparar sus esfuerzos con los de sus vecinos de baja clasificacin, que son
Arkansas, Oklahoma y Nebraska, en lugar de establecer un parangn con
Illnos, que tiene calificaciones ms altas. Cuando estn a la ofensiva, los
educadores de Missouri piden fondos que puedan ayudarles a alcanzar los
niveles de Illinois. La mejor evidencia de la emulacin regional se puede ver
en las normas, que son similares en Estados vecinos, pero no reflejan simple-
mente la influencia de condiciones econmicas o sociales comunes. Los niveles
de desarrollo econmico afectan a las demandas de las poblaciones y a los
recursos disponibles para los gobiernos, y tienen una influencia poderosa sobre
la naturaleza de los servicios prestados (25). Debido a que los asociados
regionales tienden a parecerse econmicamente unos a otros, esas caracters-
ticas econmicas pueden producir niveles similares de ingresos, erogaciones y
servicios pblicos. En el anlisis siguiente se identifican ciertas caractersticas
regionales normativas que no son simplemente reflejos de las condiciones eco-
nmicas y' se indican algunos sucesos histricos que guiaron a los normadores
a imitar a sus vecinos (26).
Nueva Inglaterra.
Nueva Inglaterra muestra varias caractersticas normativas que son di-
ferentes de lo que pudiera esperarse, de acuerdo con su economa. Por ejem-
(24) Walket, dem.
(25) Tbomas Ro Oye, PoIitia, Bconomtc, and t~ Public: Policg OutC0n&e4 in tM
American States (Chicago: RIlDd MeNaD)'. 1966).
(26) La;,exposiclnque sigue tiene como .finaJidad ilustrar las normas com~
por Jurfadiedonell vedrias. No se trata de una descripd~ de todas las normas ClDp8rtidas
regionabnente. Vase, de Sl1arkansky. Rg'ionallsm Itr Amtrican POlltic8, CaJ'ftulo 6. . ',
RELACIONf:S INTf:RGUBf:RNAMf:NTALf:S 295
plo, en 1962 las rogaciones en la educacin fueron ms bajas que lo previs-

to; los sistemas de carreteras, menos bien desarrollados: se utilizaron cantida-
des menores de los impuestos principales recaudados por los gobiernos estata-
les (sobre las ventas al menudeo y la renta individual): y se us ligeramente
ms de lo esperado el impuesto sobre la propiedad recaudado localmente. Aun-
que una ley reciente de impuesto sobre la renta, en Massachusetts contribuir
a ajustar al estructura de ingresos de ese Estado a los niveles nacionales, el
largo forcejeo que precedi a la adopcin de tal impuesto, indica que existe
una fuerte resistencia a las innovaciones. El hincapi que se hace en Nueva
Ingl'aterra en el impuesto sobre la propiedad, refleja normas localistas que
han prevalecido desde los tiempos coloniales. A diferencia de las colonias
situadas ms al sur. las de Nueva Inglaterra desarrollaron cierto nmero de
ciudades y poblaciones viables y casi independientes. Esta tendencia obtuvo
fuerza. debido a la densidad relativa de los establecimientos en- las colonias
del norte y a la orientacin religiosa de los colonos. que eran congreqaciona-
listas, cuya preocupacin por la autonoma local se extenda tanto al gobierno
como a la religin.
La prominencia de las escuelas privadas en Nueva Inglaterra acta en con-
tra de las erogaciones hechas por la regin en la educacin pblica. La educa-
cin privada era antiguamente el dominio de la lte de las escuelas yanquis:
pero, en la actualidad, est constituda por una combinacin de ellas con
escuelas catlicas romanas. En los Estados -muy catlicos de Rhode
Island y Massachusetts, el 29.4 y el 23.6 por ciento de los alumnos de es~
cuelas primarias y secundarias asisten a instituciones no pblicas. En el
campo de la educacin superior, la categora y las instalaciones de Harvard,
el Instituto de Tecnol'oga de Massachusetts. Yale, Brown y Dartmouth han
permanecido, durante mucho tiempo, por encima de las instituciones pblicas
de sus Estados. El ncap que se hace en las escuelas privadas figura, a
veces, en la poltica de Nueva Inglaterra. Los partidarios de las escuelas pa-
rroquiales arguyen que las autoridades pblicas eluden la obligacin que
tienen de brindar apoyo a los miles de estudiantes de las escudas privadas. y
los portavoces de la educacin pblica sienten que la oposicin de los padres,
partidarios de las escuelas privadas. debilita la posicin presupuestaria de las
escuelas pblicas.
Al clasificarse por debajo de lo esperado en el kilometraje de carreteras,
la regin de Nueva Inglaterra constituye un ejemplo tpico de la baja razn
de las carreteras a la poblacin, que puede hallarse en todas las zonas ms
antiguas y congestionadas. Es posible que la explicacin de las redes ..subde-
sarrolladas" de carreteras sea la combinacin de los costos prohibitivos de
nu~vas construccones, la eficiencia de las carreteras en. las regiones conges-
donadas y un inters limitado. por las autopistas. Cada kilmetro de nuevas
carreteras tiene probabilidades -_ de molestar -a los terratenientes existentes:
las carreteras urbanas transportan grandes cantidades de vehculos de manera

ms eficiente que las de las zonas rurales; y las distancias relativamente cor-
tas entre los centros de poblacin, pueden hacer que lbs conductores se acos-
tumbren a los problemas de la pesadez del trnsito y a reducir sus peticiones
de nuevas carreteras.
La Regin de los Grandes Lagos.
Las caractersticas distintivas de la reqion de los Grandes Lagos (27)

incluyen clasificaciones de imposisicin sobre la renta y endeudamiento gu~
bernamental, ms bajas de lo que pudiera esperarse, de acuerdo con sus ras-
gos econmicos. Para hallar una explicacin inmediata de esas caractersticas,
slo necesitamos examinar las constituciones estatales, y ver las disposiciones
que obstaculizan o impiden que se tomen tales medidas. Las de Michigan e
Illinois prohiben la imposicin graduada sobre las rentas personales, y las
de Indiana, Michigan, Oho y Wisconsin establecen restricciones severas
'1!.',
sobre la aceptacin de prstamos por el gobierno. Aunque los Estados de los
Lagos eluden sus propias limitaciones constitucionales contra las deudas, per-
mitiendo que empresas pblicas emitan bonos "no garantizados" [v.q., para
dormitorios de colegios y carreteras de peaje) (28). las restricciones en
contra de la aceptacin de prstamos mantienen bajo el endeudamiento total.
Los lmites a la deuda aparecieron en las constituciones estatales de la regin
durante el siglo XIX, en parte, como respuesta a una proliferacin de emso-
nes de bonos insolventes, que se haban utilizado para la construccin de
barreras de portazgo, carreteras y canales. Debido a sus obligaciones excesiva-
mente ampliadas, los polticos del Medio Oeste incluyeron el conservadurismo
fiscal en las constituones de sus Estados, lo cual entr a formar parte de las
normas de la regin.
(27) La regin incluye a los estados de Oho, Indiana. Illnos, Wisconsin y Mch-
gano
(28) No son los gobiernos estatales o locales, de por s, quienes emite esos bonos,
sino que se encarga de ello empresas especiales. Los bonos son "no garantizados", en el
sentido de que el gobierno no garantiza su pago con todo su crdito y su respaldo. En lugar
de ello, la empresa establecida por el Estado para construir dormitorios de colegios, carre-
teras de peaje u otras instalaciones productoras de ingresos, ofrece los ngresos obtenidos
de su proyecto de construccin inminente, como garanta del Pago de los bonos. Normal-
mente, los bonos no garantizados pagan tasas de inters ms altas que las de los bonos
garantizados por dependencias del gobierno, y esa tasa elevada puede contribuir a que se
tomen pocos prstamos. Vase, de James A. MaxweIl, Financing State and Local Gooern-,
menta (Washington, D. c.: Brookings Insttuton, 1965), p. 194ff. Un impuesto sobre la
renta adoptado recitntemente en Illinois ( 1969) puede hacer cambiar esa caracterstica
regional de baja dependencia de esa fueute de ingresos.
RELACIONES INTERGUBERNAMENTLES 297
Regin Montaosa.
A pesar de su reputacin conservadora, los gobiernos estatales y locales
de la Regin Montaosa ( 29) tienen clasificaciones que figuran entre las
ms elevadas (en relacin con las caractersticas econmicas) en renglones
de relaciones, ayuda federal y productos de los servicios pblicos. Una can-
tidad desacostumbradamente grande de las tierras de la Regin Montaosa
es propiedad del gobierno federal; y los congresistas del Oeste han conse-
guido que se acepte el principio de que el gobierno federal debe prestar una
ayuda adicional a los Estados que tengan grandes extensiones de tierras de
propiedad pblica. Ms del 30 por ciento de las tierras de los Estados mon-
taosos es de propiedad de dependencias federales, y este factor merece un
reconocimiento especial en las asignaciones de varios programas de ayuda.
En relacin con las condiciones econmicas, las erogaciones de los gobier~
nos estatales y locales de la Regin Montaosa se encuentran entre las ms
elevadas de todas las del pas. Asimismo, la zona se clasifica tambin en la
cabeza, o cerca de ella, en lo que respecta a las medidas de kilometraje de
carreteras y a la generosidad de los pagos de beneficencia. Esos rasgos cons-
tituyen una derivacin cultural en favor de fa comunidad, que ofrece un con-
traste extrao con el triunfo que obtuvieron recientemente los republicanos
derechistas en Montana, Wyoming e Idaho. Hay varios elementos de la
historia de la regin que pueden aclarar, hasta cierto punto, las normas
"progresivas" de los servicios pblicos: los movimientos radicales de trabaja-
dores que se desarrollaron a fines del siglo XIX y comienzos del XX. por la
dureza de l'os trabajos en las minas y los aserraderos; las grandes distancias.
el terreno accidentado, y el aislamiento de establecimientos de poblacin que
podran sentirse inclinados a obtener cierta cantidad de cooperacin (al mis-
mo tiempo que proporcionan una justificacin para el individualismo extremo);
y la falta de grandes minoras culturales cuya extrema pobreza o cuyas ca-
ractersticas distintivas hubieran podido impedir que los grupos predominan-
tes de poblacin aceptaran imposiciones elevadas. As pues, la homogeneidad
cultural, la severidad del medio ambiente y la reaccin ante los excesos ante-
riores de una economa de libre empresa, pueden haberse combinado para
moldear el carcter distinto de las normas de la Regin Montaosa.
El Sudeste.
Los Estados del Sudeste (30) muestran cierto nmero de las caracters-
(29) Esta regin incluye a los estados de Montana, Idaho, Wyoming, Colorado y
Utah.
(30) gl Sudeste incluye a los estados de Virginia, Virginia Occidental. Carolina del
Norte. Carolina del Sur. Georgia. Florida. Kentucky. Tenes, Alabama. Misisipi. Arkansas
y Luisiana.
298 PRODUCTOS DEL SISTEMA AOMINISTRATIVO
ticas que les atribuyen los historiadores y los especialistas en ciencias pol-
ticas, incluso despus de controlar sus bajos niveles de desarrol1'o econmico.
Se clasifican en puntos significativamente ms bajos que lo esperado en la
prestacin de servicios en los campos de la educacin. las carreteras y la be-
neficencia pblica. y ocupan lugares elevados en cuanto a la imposicin sobre
ventas y consumos. El rendimiento del Sur en el programa destinado a ayu-
dar a las familias con nios dependientes es particularmente pobre y refleja
la reputacin que tiene la AFDC de ser un "programa de negros". El Sur
se clasifica en una posicin elevada (en relacin con 'las condiciones econ-
micas) en tres programas educativos: estos reciben gran parte de los fondos
para su sostenimiento del gobierno federal y son los que menos amenazan
con provocar crisis en el sistema social: los almuerzos escolares. la educacin
vocacional y la rehabilitacin vocacional. El empleo relativamente elevado de
impuestos de consumos y sobre las ventas. da un carcter extremadamente
regresivo a los sistemas sureos de ingresos. La pobreza extrema de gran
parte de la regin es responsable. hasta cierto punto. de que hayan elegido
esas medidas para obtener ingresos. El impuesto sobre las ventas obtuvo
apoyo. en parte. debido a que se recauda en porciones tolerablemente peque-
as. En realidad. Misisip fue el primer Estado que desarroll el impuesto
sobre las ventas al menudeo. durante la Depresin. cuando vendi fichas como
moneda fraccionaria y recaud impuestos sobre las ventas ms pequeas.
No obstante. fa dependencia del Sur del impuesto sobre las ventas tiene tam-
bin una caracterstica racial. Ms de un funcionario estatal de la regin me
ha dicho que estaban en favor de la imposicin sobre las ventas al menudeo.
debido a que "haca que los negros pagaran su parte".
LAS REALIDADES MIXTAS DE LAS RELACIONES

INTERGUBERNAMENTALES
Es engaoso describir como "verticales" y "horizontales" a las relaciones

entre las dependencias administrativas e implicar que dichas relaciones son
claramente de uno y otro de esos tipos. Las relaciones entre administradores
de diferentes gobiernos se derivan de problemas concretos que afectan a va-
rias jurisdicciones: con frecuencia. combina relaciones "horizontales" con
"verticales". Tambin pueden desarrollarse relaciones "triangulares", que
incluyen a dos gobiernos locales con una sola dependencia federal (o estatal).
o a dos dependencias federales (o estatales) con un solo gobierno local. Las
localidades vecinas pueden desarrollar un proyecto conjunto bajo los auspi-
cios de una ayuda federal. O un conjunto integrado de programas locales
puede recibir apoyo de diferentes ayudas federales ofrecidas por diversas
dependencias. Ms all de este nivel de complejidad, puede surgir toda una
variedad de relaciones "poliangulares" entre numerosas dependenciasEedera-
les, estatales o locales, que tengan un inters comn por un programa par-
ticular.
Tambin constituye una simplificacin suponer que la participacin de
un nivel "superior" de la administracin permite que la organizacin controle
a sus "subordinadas". En un estudio de las relaciones intergubernamentales
en un condado rural de Indiana, se descubrieron varios programas federales
controlados por comisiones locales, que funcionaban con bastante discrecin.
Eran extensiones de la organizacin administrativa federal (31 ): pero su
mezcla de consideraciones locales con normas federales crea confusiones en
cualquier comparacin simple de la participacin federal con el control Iede-
ral. Esas unidades incluan a la Junta de Servicios Selectivos, la Junta de
Beneficencia, el Comit de Estabilizacin y Conservacin Agrcola del Con-
dado, y la Junta de Defensa Civil. Estas unidades eran responsables de la
seleccin de jvenes para los servicios armados; la toma de decisiones sobre
solicitudes de ayudas de beneficencia: la distribucin de asignaciones de cul-
tivos y pagos por actividades de conservacin, y el establecimiento de juntas
de racionamiento, que practicaban procedimientos de emergencia y obtenan
ayudas federales para fas luchas contra incendios y los equipos de hospitales.
Fuera de los lmites formales del gobierno, pero todava capaces de afectar
a la administracin local de programas federales, se encontraban los bancos,
que ejercan su aprobacin sobre todas las solicitudes de prstamos para la
Administracin Federal de la Vivienda y para la de Veteranos.
Durante la poca de inversiones masivas en las instalaciones espaciales
de Cabo Kennedy, la parte central oriental de Florida experiment una gran
variedad de relaciones intergubernamentales. Entre 1950 y 1966, la poblacin
del condado Brevard pas de 23,600 a 221,000 habitantes. La economa dej de
estar basada en los ctricos, el ganado, los cultivos comerciales, la pesca y la
silvicultura, pasando a depender, casi exclusivamente. del programa espacial.
A fines de 1965. la Fuerza Area, la Administracin Nacional de Aeronutica
y el Espacio (NASA) y sus contratistas, emplearon aproximadamente al 37
por ciento de la mano de obra de la regin. Una breve investigacin de las
acciones recprocas ms sobresalientes proporciona una magnfica ilustracin
de los diversos modos en que las dependencias administrativas de gobiernos
separados pueden unirse para hacerse demandas mutuas y proporcionarse
beneficios unas a otras. En un estudio de relaciones intergubernamentales, que
se llev a cabo en 1966, descubrieron las siguientes metas que estaban a la
base de las relaciones interguQernamentales:
(31) Douglas Sto Angelo, "Pormal and Routlne Local Control of National Programs",
Southrt1e6tetll Social ~'Quarterll1.47(marzo de 1966), 416-27: wase tambin el an-
lisia de 1011 "hibridos admiDistratlvos" en el Capitulo IV, p. 98. 99, 100 de este volumen.
l. El deseo de una dependencia de hacer la vida ms agradable

y conveniente para su floreciente conjunto de trabajadores;
2. La preocupacin de una dependencia de que los proyectos ini-
ciados por otras unidades puedan afectar a sus propios progra-
mas;
3. El deseo de una dependencia de apoyar sus propios productos
con los recursos controlados por otros gobiernos.
4. El deseo de una dependencia de proteger los intereses de sus
electores contra los trastornos ocasionados por los proyectos de
otros gobiernos.
5. El deseo de los administradores de una dependencia de estable- .
cer una relacin con otras unidades de gobierno. y
6. El reconocimiento por el personal de una dependencia de que
dispone de un excedente de recursos que pudieran ser valiosos
para otras unidades de gobierno (32).
Los funcionarios de la NASA destacaron en el papel que desempearon

como grandes patronos preocupados por la comunidad de sus empleados. La
dependencia deseaba ventajas para la comunidad. que le ayudaran -as como
tambin a sus contratistas- a reclutar personal para esa zona; deseaba contar
con instalaciones y servicios apropiados de viajes. para asegurarse de que sus
empleados tendran una buena disposicin y una moral elevada. Demostr un
inters especial por los problemas de desplazamientos. Las principales ins-
talaciones de la NASA estn separadas del continente por un amplio estuario
y ocupan varias islas que fueron muy poco utilizadas antes del auge de los
programas espaciales. Puesto que las instalaciones se extienden de norte a
sur, a lo largo de ochenta kilmetros, es necesario contar con numerosas ca-
rreteras. calzadas y puentes entre todos los lugares importantes de trabajo y
las comunidades que alojan a los trabajadores. Con el fin de estimular y
dirigir a las dependencias estatales locales y federales que deban proporcio-
nar las carreteras necesarias. la Oficina de Servicios de la Comunidad de
la NASA investig los hbitos de desplazamientos de sus propios empleados
y de los de otras dependencias federales y contratistas; y facilit los datos
a funcionarios estatales. municipales y de condado. y a la Oficina de Carre-
teras Pblicas de los Estados Unidos.
La ereccin de los lugares especificas para las calzadas y los puentes hizo
participar al Cuerpo de Ingenieros del Ejrcito de los Estados Unidos. Esta
dependencia mostr el segundo aliciente para las relaciones ntergubernamen-
tales: proyectos de otras unidades que afectaban a las responsabilidades pro-
(32) Ira Sbarkansky. "Intergovemmental ReJations iD Brevard County, Florida", UD

informe al Instituto de InvestigadoDeJ Urbanas de la Plorida State Univer'ity, J966.
pias del Cuerpo. En este caso, dicho Cuerpo tena que revisar los diseos de
calzadas y puentes, para asegurarse de que no obstaculizaran la navegacin
en el Intracoastal Waterway (Canal Intracostero) y en otras corrientes de
la regin de Cabo Kennedy.
Las cuestiones de dinero generan, con frecuencia. relaciones interquber-
namentales. Como ejemplos del tercer aliciente para esas relaciones, varios
administradores buscaron recursos financieros de otras dependencias para el
mejoramiento de carreteras y puentes. El Departamento de Carreteras del
Condado pidi fondos adicionales a la Junta Estatal de Carreteras. para ad-
quirir los derechos de paso, antes de que llegara el momento de recibir los
fondos estatales para carreteras. A su vez, los funcionarios estatales preten-
dan que las dependencias federales deban pagar ms que su parte habitual
para el mejoramiento de las carreteras del condado Brevard, debido a que
el trnsito haba sido inducido federalmente. Las dependencias federales acep-
taron ciertas responsabilidades financieras adicionales; pero se opusieron a
las demandas estatales totales, con el argumento de que los beneficios propor-
cionados por el programa espacial eran una buena compensacin de las ero-
gaciones estatales en carreteras.
Los administradores estatales y del condado, reunidos. se acercaron a
funcionarios de W shington, para pedir ayuda federal complementaria. Du-
rante marzo de 1965. un miembro de la Junta Estatal de Carreteras declar
que una delegacin encabezada por el gobernador Burns se reunira con l'os
senadores y los congresistas por Florida, y tratara de obtener una audien-
cia con el presidente Johnson. Esa reunin no tuvo lugar; pero, en el curso
del mes de abril. los funcionarios estatales se reunieron con el vicepresidente
Humphrey, durante su visita a Orlando (con el fin de honrar al astronauta
[ohn Young). Entonces, el vicepresidente Humphrey prepar una reunin en
Wshington entre el gobernador, los miembros de la Junta Estatal' de Ca-
rreteras. el presidente de la Comisin del Condado Brevard, los dos senadores
por Florida, el secretario de la Fuerza Area (que administra la Base Patrick
de la misma, en la zona del Cabo), el Director y el Subdirector del Centro
Espacial Kennedy de la NASA. En esa reunin se lograron: un acuerdo
estatal-federal sobre la divisin de los costos de ciertas carreteras y varios
puentes, una indicacin de la buena disposicin de la NASA y la Fuerza
Area para pedir asignaciones presupuestarias para carreteras, basndose en
necesidades militares, y planes para someter al Congreso una ley de asigna-
ciones suplementarias.
La reunin de Orlando con el vicepresidente produjo un incidente que
mostr algunas de las tensiones que pueden acompaar a las relaciones inter-
gubernamentales. Como ejemplos del cuarto aliciente para las relaciones de
esta clase (proteccin de los propios electores contra los proyectos de otros
gobiernos) funcionarios locales y ciertos directores de peridicos aliados
302 PRODUCTOS DEL SISTEMA ADMINISTRATlVO
realzaron mucho un paso en falso. El incidente tuvo lugar al iniciarse la

reunin. Un guardia de seguridad no pudo encontrar el nombre del presidente
de la Comisin del Condado Brevard en la lista de invitados e insisti en que
abandonara la reunin. En medio de la confusin que precedi al comienzo
de las conversaciones, el comisionado no pudo demostrar su identidad. Al
informar a la prensa del incidente, el comisionado dijo que el guardia le orde-
n: "Fuera, fuera ... Usted, vyase, vyase". Los funcionarios y los per-
dicos locales consideraron que esa exclusin privaba a Brevard de una repre-
sentacin en discusiones que podran tener efectos de largo alcance sobre el
bienestar del mismo. Todava peor, la reunin tuvo lugar en el Condado de
Orange y su anfitrin fue el director del Orlando Sentinel, un peridico de
este condado. En el Ster Adoocete., de Ttusvlle, Brevard, cit a un funciona-
rio local, que dijo: "El condado Brevard es el noveno entre los ms poblados de
Florida. Nunca le hemos pedido ayuda al de Orange en el pasado y no pen-
samos hacerlo en el futuro... Creo que al condado de Brevard se le deben
excusas por su exclusin [la del comisionado] de esa reunin importante".
Otro peridico, el Cocoe Tribune, llam al director del peridico de Orlando
"El Pequeo Emperador de Florida Central" y especul sobre su contri-
bucin a la exclusin del funcionario de Brevard, con el fin de poder realzar
los proyectos de carreteras que beneficiaran al condado de Oranqe, a ex-
pensas del de Brevard. El comisionado mismo lleg a considerar como una
ventaja su exclusin de la reuni6n:Por la turbacin del vicepresidente y las
excusas que siguieron, descubri que los dems gobiernos se mostraban ms
cooperativos de lo que haba esperado originalmente.
Las decisiones sobre carreteras y puentes proporcionan otros ejemplos de
relaciones intergubernamentales provocados por los deseos de los funciona-
rios de proteger a sus electores. La Oficina de Pesca Deportiva del Departa-
mento del Interior de los Estados Unidos analiz el diseo y la ubicacin de
los puentes y las calzadas en relacin con su efecto sobre la sanidad de la
vida marina y las oportunidades recreativas para los deportistas. Las auto-
ridades municipales se opusieron a la eleccin de determinados lugares para
nuevas carreteras y puentes, debido a su efecto probable sobre los restauran-
tes, los moteles y las tiendas. locales. Los administradores de las autoridades
de puentes de peaje, se opusieron al desarrollo de instalaciones gratuitas,
debido a sus propias oblIgaciones hacia los propietarios de bonos.
Otro ejemplo de relaciones intergubernamentales, fomentadas por la pre-
ocupacin de los funcionarios por sus electores, fue la decisin de la NASA
de crear un Centro de Informacin para Visitantes. El Centro tena perspec-
tivas de convertirse en la principal atraccin turstica de la regin. Una in-
vestigaci6n llevada a cabo por. el Servicio . de Parques Nacionales de los Es-
tadoaLlntdos, predijo que 3.2 millones de personas visitaran anualmeate el
Centro, para 1970. Como reaccin ante esa prediccin, un peridico del con-
dado escribi:
Tres millones de personas consumiran una gran cantidad de

comidas en el condado de Brevard. Muchos de ellos desearn en-
contrar un lugar para pasar la noche. Querrn adquirir recuerdos,
visitar nuestras playas y, quiz, permanecer cierto tiempo para po-
der pescar y descansar en nuestro magnfico clima.
Sus automviles necesitarn combustible y, probablemente, cer-
tas reparaciones y servicios de mantenimiento. Hasta es posible
que estn dispuestos a mirar en torno suyo, para escoger un lugar
de retiro o buscar un empleo ...
Ser mejor que andemos listos para prestar los servicios que
demanden y que estarn dispuestos a pagar (33).
No slo las comunidades cercanas al Centro podran aprovecharse ms

del turismo que las situadas en el extremo ms alejado del condado, sino
que, adems, la ubicacin exacta del Centro determinara cules de varias
rutas recomendaran a los turistas los clubs automovilsticos nacionales y las
compaas petroleras. Si una poblacin no tuviera un acceso conveniente al
Centro, perdera mucho turismo. Antes de que la NASA tomara una decisin
relativa a la ubicacin del Centro, varias cmaras de comercio 10 pidieron
para sus regiones; al menos tres comunidades ofrecieron terrenos gratuitos
para el Centro y una de ellas un supermercado vaco, como edificio apropiado.
Para evitar a las tabernas y los tugurios que rodearan al Centro, si se situara
junto a una carretera pblica (las principales carreteras del condado tienen
libertad de establecimiento en sus bordes), la N ASA decidi construir el
Centro dentro de su reservacin, con una carretera controlada federalmente,
entre l y una autopista importante. Aunque. esta decisin no dej de prevo-
car duras crticas de los peridicos de la comunidad, la NASA trat de re-
ducir al mnimo la controversia. En el curso de varias presentaciones pblicas,
la NASA afirm que no competira con la industria privada de turismo. Como
atractivo para los restaurantes locales, el Centro limitara sus instalaciones de
refrescos a las fuentes de sodas, en lugar de servir comidas o crear nstalaco..
nes para acampar. Con el fin de mantener a todas las comunidades importan-
tes en las rutas tursticas, la NASA hara que pudiera llegarse al Centro
desde diversas partes del condado. Para lograr esto, permitira que la Junta
Estatal de Carreteras construyera autopistas adicionales a travs de su reser-
vacin.
Aunque los conflictos y las competencas resaltaron en las relaciones ge~
(33) Orlando Sentlnel {BrevardCounty Editi6n) , S de Junio de 1965.

neradas por el desarrollo de carreteras y puentes y la creacin del Centro de

Informacin para Visitantes de la NASA, la mayora de las relaciones nter-
gubernamentales que tuvieron lugar en el condado de Brevard fueron amis-
tosas. En realidad. eso es lo que afirmaron tanto los administradores federales
como los locales. La NASA y la Fuerza Area se esforzaron en fomentar las
relaciones con otras unidades del gobierno. At nivel de Wshnqton, la NASA
trat de que se estableciera en el condado de Brevard una oficina subreqo-
nal de otra dependencia federal (el Departamento de la Vivienda y el Desa-
rrollo Urbano). Las oficinas subregionales no son componentes habituales de
la organizacin de ese departamento. En lugar de ello, dicha dependencia
se esfuerza en ayudar a comunidades regionales a resolver los problemas
planteados por su rpido desarrollo. La NASA intervino. en parte. por su
sentido de obligacin por los efectos de su propio crecimiento, en parte, por
sus deseos de mantener buenas relaciones de trabajo con los gobiernos lo-
cales y, tambin en parte. por su esperanza de que el mejoramiento de las
instalaciones de la comunidad ayudara a contratar y retener a empleados
competentes. La Oficina Subregional del Departamento de la Vivienda y el
Desarrollo Urbano proporciona asesoramiento y ayuda tcnica a las autori-
dades locales que desean solicitar fondos federales. Su personal enuncia y
describe los programas de su departamento y otras dependencias federales
e indica cuales son los criterios que tienen probabilidades de tomar en con s;
deracin los funcionarios federales, al revisar las solicitudes locales de con-
cesiones de ayuda. En cierto modo como agentes viajeros de ventas, llaman
a las autoridades locales para que conozcan los programas nuevos o que
hayan sufrido cambios. El esfuerzo principal de la Fuerza Area en las rela-
ciones intergubernamentales es el Consejo Civil-Militar de la Base Patrick
de la Fuerza Area, que proporciona oportunidades para que los comandan-
tes de la base y los oficiales de relaciones pblicas se reunan con ciudadanos
destacados: v.g .. el clero. los comerciantes al menudeo, los agentes nmob-
liarios y los funcionarios del gobierno local. Los miembros del gobierno local
sealan que las reuniones mensuales de negocios son normalmente breves y
tranquilas; pero la hora social que las acompaa proporciona oportunidades
para examinar cuestiones de inters mutuo y. a veces, llegar a acuerdos sobre
actividades conjuntas. Una vez al ao, los miembros pasan varios das juntos
-en parte. a expensas del gobierno Iederal-e-. visitando otras instalaciones
de la Fuerza Area en todo el territorio de los Estados Unidos. Los miembros
declaran que esos perodos amplios de estrecho contacto, les permite com-
prender con mayor claridad las opiniones de sus compaeros y darse cuenta
de las restricciones que influyen en ras operaciones de unos y otros. Citan
varios ejemplos de cooperacin int~gubemamental, que atribuyen a las
amistades desarrolladas gracias a los programas del Consejo. Un oficial de
relaciones pblicas de la Fuerza Area mencion6 el programa del Consejo
como explicacin de la pronta respuesta que recibi, en cierta ocasin, del

Departamento de Carreteras del Condado, a su peticin de ayuda. Durante
la crisis de lbs proyectiles dirigidos cubanos, fue necesario cerrar la carretera
principal que corre por un costado de las pistas de aterrizaje. "Unos minutos
despus" de la peticin hecha por telfono por ese oficial, el condado tena
ya en el lugar de los hechos una excavadora de carreteras, para abrir una
desviacin de tierra aplanada y se presentaron oficiales de la polica para
bloquear la autopista y dirigir el trfico.
Muchos administradores hacen relatos sencillos sobre el intercambio de
favores entre dependencias. Algunas de ellas pueden reflejar decisiones de
alto nivel para constituir relaciones intergubernamentales. Sin embargo, los
empleados de niveles inferiores se hacen tambin favores mutuamente, por
motivos menos complejos. Lo hacen as c~ando estn predispuestos a cooperar
y disponen de algn excedente que pueda beneficiar a otra dependencia de
la zona. Esos intercambios no han sido importantes en trminos de dinero
u horas-hombres, pero hacen que las relaciones sean tolerables para el per-
sonal de las diferentes unidades. La Base Patrick de la Fuerza Area prest
hombres y vehculos gratuitamente para brindar ayuda a un proyecto de
construccin escolar que sufra un retraso; personal y equipo del condado
-con materiales regalados por comerciantes locales- ayudaron a construir
una piscina para los oficiales subalternos; y el condado don materiales para
establecer un puesto de refrescos en el campo de beisbol de la Liga Pequea
de la Fuerza Area. La NASA y la Fuerza Area regelaron proyectiles
dirigidos anticuados a las autoridades locales, para su exhibicin, y permi-
tieron que el personal del gobierno local asistiera a los cursos de adiestra--
miento en servicio, previstos para empleados federales. En cierta ocasin.
la Base Patrick de la Fuerza Area salv a un gobierno locar de las molestias
ocasionadas por otra dependencia federal. Cuando la Dependencia Federal
de Aviacin se neg a permitir que un nuevo aeropuerto comenzara a fun-
cionar el da de su inauguracin oficial. porque el encargado de la torre
de control careca de credenciales adecuadas. la Fuerza Area prest a
uno de sus operadores. Los funcionarios federales y del condado cooperan
regularmente para facilitar a los empleados federales la presentacin de pe-
ticiones de exencin de impuestos sobre la propiedad y la adquisicin de ma-
trculas de automviles. Tanto la NASA como la Fuerza Area proporcionan
espacio temporal en sus oficinas para funcionarios del condado y permiten
a sus empleados que dejen tiempo libre para esas cuestiones personales.
La descripcin anterior indica que no existe un patrn simple de rela-
ciones intergubernamentales. No hay rutinas formales que prescriban con cla,
ridad cmo deben tratar tos administradores de un gobierno con los funcio-
narios de otra unidad. AdemAs, cAda "ejemplo" importante' de relaciones
intergubetDamentales 110 cOftSdtuye un acoGtecimiento. Bn toda una serie de
reuniones, conversaciones telefnicas, notas y acuerdos formales o extraof-

cales. A veces, las decisiones de un gobierno pueden influir en otro, cuan-
do no haya habido contactos verdaderos. Un administrador de una unidad
puede basar una de sus decisiones en las suposiciones sobre las respuestas
probables de los funcionarios de otras. Si los funcionarios de diferentes un-
dades han obtenido datos suficientes sobre los medios ambientes y los modos
de actuar de los unos y los otros, sus suposiciones pueden conducirles a
acciones muy poco diferentes de las que emprenderan si existieran comuni-
caciones formales.
RESUMEN
Los administradores de todos los niveles del gobierno tratan de influir
en las decisiones de dependencias administrativas situadas en otros niveles.
Varios tipos de ayudas intergubernamentales reunen recursos del gobierno
federal, los estatales y los locales, para el sostenimiento de todos los serv-
cios internos principales. Hay participantes de cada nivel de gobierno que
resienten el efecto de las decisiones tomadas en dependencias admnstrat-
vas de todos los niveles.
Hay numerosas formas de relaciones intergubernamentales. Muchas de
ellas implican ayudas financieras e, incluso, las que no son claramente finan-
cieras, tienen importancia econmica para los participantes: concesiones de
ayuda; impuestos compartidos; crditos fiscales; disposiciones de la impo-
sicin federal sobre la renta que permiten deducciones de impuestos estata-
les y locales y la exclusin de los ingresos obtenidos como intereses de bonos
estatales o locales; la prestacin directa de servicios por un gobierno a ciuda.. .
danos de otro; ayuda tcnica, y lazos extraoficiales entre amigos personales
de diferentes dependencias o a travs de los medios de las sociedades profe-
sionales de administradores. No es factible calcular el valor econmico de
esas relaciones para los que las porporcionan o los que las reciben. Los re-
cursos incluidos en las concesiones y -las ayudas federales a las localidades
son considerables. Las concesiones federales ascendieron a 17,000 millones de
dlares, en 1968, Y las ayudas estatales fueron de cerca de 18,500 millones
de dlares, en 1966-67.
Desde la Segunda Guerra Mundial, se ha registrado un crecimiento
continuo en la magnitud de- las ayudas financieras intergubernamentales,
aunque cualquier informe de crecimiento es, en parte, una funcin de las
normas de medicin utilizadas. Los tipos de programas aadidos durante
cada dcada del siglo XX. indican que las relaciones intergubernamenta1es se
desarrollan, sobre todo, con intereses polticos. Por ejem,plo, los programas
recientes en los campos de, la educacin y los asuntos urbanO$, reflejan las
preocupaciones por esos sectores normativos, durante los aos medios y Ina-
les de la dcada de 1960.
No todas las relaciones intergubernamentales son verticales. Hay nume-
rosos contactos horizontales entre Estados o localidades diferentes. Esas re-
laciones no se enfocan en las "ayudas" financieras; pero, con frecuencia, tie-
nen una gran importancia econmica para los participantes. Hay numerosos
tipos de cooperacin metropolitana, pactos nterestatales, acuerdos recprocos
sobre la prestacin de servicios y programas de aplicacin de las leyes, as
como lazos extraoficiales basados en amistades personales y en contactos
establecidos por medio de organizaciones de funcionarios del gobierno. Con
frecuencia resulta engaosa la identificacin del "tipo" de relacin nterqu-
bernamental que prevalece en un momento o un lugar dados. Hay mltiples
relaciones que se establecen entre funcionarios de diferentes unidades guber~
namentales, cuando sus empleados o clientes descubren su inters mutuo por
ciertos problemas importantes. Los problemas individuales pueden generar re-
laciones verticales u horizontales entre varias unidades. Las rel'aciones nter-
gubernamentales no dejan de tener efectos sobre los gobiernos involucrados.
Esos efectos se analizan en el Captulo 10, junto con otros servicios de los
sistemas administrativos.
10 VARIEDADES DE SERVICIOS ADMINISTRATIVOS
En el Captulo 1 incluimos algunos de los serVICIOS que proporcionan

a sus medios ambientes los procesos de conversin de los sistemas administra-
tivos. Ahora, despus de analizar numerosas caractersticas del medio am-
biente, sus insumos en el proceso de conversin y tambin ste ltimo, va-
mos a examinar, finalmente, varios tipos de servicios. El cuadro deber ser
ms amplio -y complicado- que en nuestro primer examen.
Al analizar los servicios de las dependencias administrativas, tendremos
que hacemos frecuentemente preguntas relativas al origen de los mismos y la
influencia de los administradores sobre ellos. Hay algunos que slo pasan
por las dependencias administrativas y sufren poco la influencia de los actos
de stas. En algunos casos, una unidad administrativa puede trabajar en un
proyecto y "producirlo", pero sin dejar ninguna caracterstica que demuestre
ser de su creacin. Cuando ciertas dependencias estatales o locales propor-
cionan servicios financiados y regulados por dependencias federales, por
ejemplo. las unidades productoras pueden no hacer ms ni menos que lo que
requiere el manual federal. O bien, una dependencia puede simplemente se-
guir produciendo un servicio, de acuerdo con procedimientos desarrollados
durante la generacin pasada, sin que el grupo actual de funcionarios lleve
a cabo ninguna alteracin en el mismo. En algunos casos, los administra-
dores pueden ayudar a crear un nuevo programa; pero, primordialmente, en
respuesta a las demandas de ciudadanos, grupos de intereses o miembros de
la rama ejecutiva o la legislativa. Esas cuestiones relativas a los orgenes son
importantes, para poder comprender plenamente lo que es el sistema admi-
nistrativo. Deseamos saber qu transacciones se originan o moldean en el
proceso de conversin, as como tambin, a cules les da forma, sobre todo.
el medio ambiente. Si deseamos utilizar nuestros conocmentos de administra-
VARIEDADES DE SERVICIOS ADMINISTRATIVOS 309
cn para efectuar ajustes en las normas y los programas pblicos. debemos

saber dnde es preciso que apliquemos nuestros ajustes: a las dependencias
o a otros factores de sus medios ambientes. Sin embargo. en su mayor parte.
no se ha logrado este tipo de conocimiento detallado. Slo podemos plantear
la cuestin relativa al verdadero origen de los servicios administrativos y. a
continuacin. describir varios de ellos que parecen tener importancia para
los administradores y ciertos actores del medio ambiente.
LOS ESFUERZOS ADMINISTRATIVOS Y LOS SERVICIOS

PUBLICaS
Los servicios pblicos incluyen algunos de los productos ms tangibles

de las dependencias administrativas. pero ni siquiera ellos pueden medirse
con claridad y sin ambigedades. No podemos simplemente equiparar las
normas seguidas por las dependencias administrativas con los servicios que
reciben realmente los ciudadanos. Los servicios pueden medirse en diversas
formas: por los servicios que reciben los usuarios; por el mejoramiento en las
condiciones de los clientes como resultado del servicio; por la popularidad de
este ltimo entre los usuarios o de acuerdo con determinadas normas de cal-
dad, establecidas por una organizacin de profesionales, preocupados por el
servicio de que se trate. En el caso de "servicios" que sean intangibles -tales
como las manifestaciones patriticas o religiosas u otros actos simblicos de
los funcionarios administrativos-o su producto puede medirse por las Indica-
ciones de satisfaccin (o de disconformidad) que pueden observarse en la po-
blacin. Con frecuencia, los servicios se mden por los esfuerzos dedicados
a ellos por los administradores; sin embargo, algunos pueden no responder a
las necesidades de los usuarios de una dependencia, y otros pueden tener
finalidades que se cruzan con las de algn otro. Los servicios tales como las
erogaciones de la dependencia, el reclutamiento y la seleccin del personal,
el diseo de las instalaciones fsicas y la adquisicin de equipo. pueden no
realizar la contribucin esperada a los servicios que presta la dependencia.
Las erogaciones se encuentran entre las manifestaciones ms evidentes
de las normas de una dependencia. Los funcionarios dedican una gran can-
tidad de atencin al establecimiento de presupuestos, y los gastos se consde-
ran, ampliamente. como un denominador comn con respecto a los renglones
que producen servicios. Aunque las erogaciones, por s mismas. no satisfagan
las demandas populares de servicios. parecen servir para adquirir muchas de
las cosas que los producen. La suficiencia de fondos puede ser una condicin
sine qua non para los servicios pblicos; sin embargo. hay varios otros deter-
minantes de. los productos de servicio que pueden proporcionarse en cantida-
des generosas o escasas, por diferentes jurisdicciones cuyos presupuestos to-
tales sean casi iguales. Hac~da variar la distribucin de los fondos entre
distintos factores. los normadores pueden hacer que un presupuesto de cierta

cantidad total produzca ms o menos servicios. Algunas de las normas que
tienen efectos importantes sobre los productos de servicios, pueden ser nde-
pendientes de los niveles de erogaciones.
Hay varios aspectos del personal de una dependencia, que pueden tener
influencia sobre la calidad o la cantidad de los productos de servicio. La na-
turaleza de la preparacin recibida por el personal. su sensibilidad a las ne-
cesidades de sus usuarios. y sus alicientes de avance profesional. pueden afee-
tar la capacidad de una dependencia para utilizar sus fondos de la manera
ms eficiente. El simple factor del tamao del personal. y su distribucin
entre las tareas principales y las secundarias, que se nevan a cabo, puede
afectar tambin a los productos de servicio de una dependencia. Por ejemplo.
los educadores profesionales predicen que la consolidacin de pequeos -ds-
tritos se sumar a las capacidades de enseanza disponibles para cada alum-
no y har aumentar la calidad de los productos de las escuelas. Si se utilizan
las erogaciones para que los niveles de salarios sean competitivos con los de
otras juridicciones, pueden facilitar la bsqueda de los normadores de la ..com-
binacin correcta" de preparacin y alicientes para cada uno de los puestos
importantes de su organizaci6n: sin embargo. los salarios no garantizan, por
s solos. el xito en la obtencin de un buen personal. En realidad, la sens-
biJidad de los directores y su capacidad para utilizar recursos financieros pue-
de ser la condicin clave que pueda (o no) traducir un buen presupuesto en
un buen personal y. posteriormente. en servicios pblicos que satisfagan las
necesidades y los deseos de los clientes o usuarios.
Las dimensiones cruciales del equipo y las instalaciones fsicas, que
pueden afectar a los productos de servicios, incluyen su compatibilidad con
los mtodos contemporneos de prestacin de servicios, su flexibilidad con
respecto a las necesidades mltiples y las demandas variables de los usuarios.
y su durabilidad, cuando se someten a un uso muy intenso. Probablemente sea
cierto que puede proporcionarse una buena educacin en instalaciones fsicas
inadecuadas. si el personal profesional es adaptable y entusiasta. Pero la
naturaleza del medio ambiente y la disponibilidad de equipo moderno deben
contribuir a aumentar la capacidad del personal para dar un rendimiento su-
perior. Sin embargo. ni las instalaciones ni los equpos atractivos pueden ga~
rantzar el xito. Si existen instalaciones de calidad. disponibles slo para
una gama limitada de las tareas escolares, pueden no tener un efecto mximo
sobre el rendimiento general. Si el gimnasio de una escuela secundaria es
muy bueno, mientras que la biblioteca carece de textos cenncos al da, el
dinero gastado en las instalaciones podr tener una influencia distorsionada
sobre los servicios de la escuela. La capacidad de duracin de las instalaciones
proporciona todavia otra dimensin que puede influir en los servicios. Si las
instalaciones y el equipo no resisten el trato de los dientes. los costos de man"
VARIEDADES DE SERVICIOS ADMINIS1'RATIVOS 311
tenmiento harn que se reduzcan las inversiones que puedan hacerse en ins-
talaciones adicionales o para el mejoramiento del personal. Ms adelante. en
este mismo captulo. volveremos a ocuparnos de las cuestiones relativas a
los efectos que tienen diversos tipos de funciones administrativas sobre los
servicios que reciben los clientes.
LA INFORMACION COMO SERVICIO
Las dependencias administrativas producen informacin e ideas para el

pblico y otras ramas del gobierno. Con frecuencia. esos servicios sirven para
establecer la agencia de discusiones pblicas. influir en el contenido de la
"opinin pblica" y proporcionar la informacin que utilizan los legisladores
y el jefe del ejecutivo. para "supervisar y controlar" a los administradores.
Este no es el lugar apropiado para exagerar la influencia de las dependencias
administrativas sobre la opinin pblica. No debemos presentar la imagen de
un gobierno compacto que ejerza una influencia sutil. aunque irresistible.
sobre las mentes de los ciudadanos. Normalmente. las unidades administrati-
vas son tan complejas y estn tan llenas de diversidad como la poblacin a
la que sirven. Esta diversidad misma es una de las defensas primordiales que
tiene la sociedad contra la maquinaria que ejerce una influencia excesiva en
la opinin: debido a su diversidad. los administradores proporcionan opciones
de opinin a sus ciudadanos. en lugar de una opinin pblica en s misma.
Los administradores utilizan varios medios para proporcionar informacin
e ideas al pblico. Algunos son anuncios formales y. otros. comunicaciones
destinadas a influir en la opinin pblica. mientras que. otros ms. son co-
municaciones pblicas a otros funcionarios de gobierno. que tengan una fun-
cin secundaria de influencia sobre el pblico. En muchos casos. es dfcil
separar el objetivo primario del secundario. en las comunicaciones de los ad-
ministradores. Pueden ir dirigidas a otros funcionarios: pero entregarse de
tal forma que garanticen la obtencin de cierto apoyo pblico. Muchas de-
liberaciones se convierten en rituales. debido a la finalidad de informar al
pblico sobre los asuntos de gobierno: as. el funcionario que hace circular
entre el pblico una comunicacin interna. acta tan slo de acuerdo con un
mtodo bien establecido en la prctica democrtica. Los mtodos tales COmo
las audiencias administrativas y legislativas. los debates legislativos y los pro-
cedimientos de los tribunales. los informes de comisiones investigadoras espe-
ciales y las campaas electorales. tienen como finalidad hacer participar al
pblico en los asuntos gubernamentales. Muchos de los temas que se discuten
en esos foros tienen una importancia innata que es suficiente para atraer la
atencin y hacer que el pblico ~ muestre receptivo a la informacin y las
ideas que se le oecen. Los temu de la paz y la guerra. el desauollo eeone-
mico y el ....... pleo.1a inflad6A y las tasas de'inters. las pruebas de nuevos
medicamentos y dispositivos mdicos y la facilitacin de educacin y vven-

das, son vitalmente importantes para gran nmero de personas.
Ciertos tipos de informacin pblica proceden de los administradores.
Las dependencias describen los programas en curso, con el fin de hacer del
conocimiento pblico su disponibilidad y los requisitos que deben satisfacer
los usuarios en perspectiva. Ciertas dependencias publican tambin sus nece-
sidades de nueva legislacin o de mayores asignaciones. Una dependencia
puede no comunicar directamente sus necesidades, sino informar de ellas a
ciertos grupos de intereses. y dejar que lleven a cabo una campaa. Las depen-
dencias proporcionan tambin gran parte de la informacin que emplean los
funcionarios electos en sus declaraciones pblicas y en las deliberaciones con
respecto a actividades en curso o propuestas. Los legisladores y los ejecutivos
reconocen a las dependencias como depsitos primarios de experiencia y.
con frecuencia, utilizan a los redactores de discursos de las dependencias en
la composicin de sus propias piezas de oratoria.
Los administradores se enfrentan a las acusaciones de quienes creen que
se aprovechan injustamente de las oportunidades que tienen para informar
al pblico. Muchos ciudadanos -y otros funcionarios del gobierno- "los
acusan de "administrar las noticias" y violar la "libertad de informacin".
La "administracin de las noticias", se refiere a la entrega selectiva de informa-
cin, que beneficia a la dependencia que la proporciona. Es una acusacin
escuchada frecuentemente durante la Guerra de Vietnam. Se pretende que
los Departamentos de Estado y Defensa slo proporcionan informes parciales
o distorsionados sobre las actividades militares o los esfuerzos diplomticos.
La violacin de la "libertad de informacin" es una acusacin escuchada con
J
frecuencia en los capitolios estatales y los ayuntamientos, as como tambin
!
en Wshington. Se refiere a los esfuerzos hechos por los funcionarios del
gobierno para clasificar ciertos documentos sujetos a controversia como "se-
cretos" o "confidenciales". El Congreso de los Estados Unidos y varias le-
gislaturas estatales han promulgado leyes de "libertad de informacin". Re-
quieren que ciertos informes sean facilitados a cualquier ciudadano que 10
solicite, mientras que protegen otros documentos del escrutinio pblico. El
deseo de "derecho a la privada" de un individuo choca frecuentemente con
el de "libertad de informacin" y, en muchos Estados. ello da como resultado
la retencin, en secreto para el pblico, de los informes sobre declaraciones
fiscales, los registros de quienes reciben ayuda de beneficencia y otros docu-
mentos relativos a casos individuales.
Con todas las posbldades que existen para que los administradores pro-
porcionen informacin e ideas y regulen determinados mecanismos de infor-
macin pblca, hay tambin muchas protecciones que guardan a los cudada-
nos contra las opiniones de los.administradores. Quiz' la mis importante de
ellas .sea la .diveraidad .dedepeadenciasyper8Ol1at,administrativos. ..No hay
ninguna "lnea administrativa" simple que se difunda a travs de los medios

de comunicacin social. Los portavoces de diferentes dependencias adminis-
trativas discuten pblicamente sobre las interpretaciones de unos y otros res-
pecto a un problema social. Los legisladores individuales y el jefe del ejecutivo
salen al encuentro de las opiniones de las dependencias y proporcionan alter-
nativas adicionales para que el pblico las tome en consideracin. Ha
habido numerosos conflictos pblicos entre los jefes miltares de los servicios
armados, el secretario civil de la defensa. el presidente y algunos miembros
del Congreso. Por ejemplo. despus de que la Secretara de la Defensa re--
duce una peticin de presupuesto. un comit amistoso del Congreso tiene pro-
babilidades de proporcionar un foro para que el director del servicio acuse al
secretario de estar jugando con la seguridad nacional.
Los ciudadanos reciben tambin proteccin de las opiniones admnstra-
tivas por la diversidad de la informacin no gubernamental. Los medios de
comunicacin social son, ellos mismos. un conjunto disperso de instituciones.
que ofrecen una gran variedad de informacin e ideas. Los individuos ds-
ponen tambin de distintas fuentes no institucionalizadas de informacin: los
amigos. la familia. los compaeros de trabajo y los correligionarios. que
pueden todos proporcionar informes y apoyo a las posiciones contrarias a
las presentadas por los funcionarios del gobierno.
Los administradores envan muchos de sus productos "informativos" a
otras ramas del gobierno. No pocos de los insumos que les Ilegan a los adm-
nistradores procedentes de las ramas ejecutiva y legislativa del gobierno. se
iniciaron. en realidad. como servicios de la administracin. Como tales, toman
la forma de peticiones de asignaciones o de un cambio en las reyes. o la for,
ma de consejo de un administrador a un miembro de otra rama. con respecto
a una proposicin que haya sido desarrollada en otro lugar. Esos servicios
de la administracin son tan importantes en las deliberaciones de otras ramas
que -en opinin de ciertos observadores- permiten que los administradores
dominen a otros funcionarios. Como hicimos notar en el Captulo 8. los legis-
ladores y los ejecutivos no estn tan bien preparados como los admnstra-
dores. en lo que se refiere a la educacin profesional en el tema de que se
trata y en sus oportunidades corrientes para dedicar todo su tiempo a un
aspecto de las normas pblicas. Mientras que las dems ramas distribuyen sus
energas entre un gran nmero de responsabilidades. adems del establec-
miento de normas y. dentro de este ltimo campo. entre una gama muy am-
plia de actividades. los administradores concentran sus recursos en un campo
limitado de especializacin. Con frecuencia, los administradores refuerzan su
reputacin de competencia con el apoyo poltico ofrecido por grupos de nte-
reses que representan a su clientela o con el de las comunidades en que
d@enprestar sus servicios. En. algunos casos, esas alianzas forman "subgo-
bernos" muy unidos, que presentan demandas irtesistibles. a 14 legislafuta y.
al jefe del ejecutivo. Es posible que el "subqoberno" mejor conocido sea el

de la alianza de administradores militares, contratistas de la Defensa y repre-
sentantes de comunidades que tengan instalaciones de defensa o bases mili-
tares. Se han formado otras alianzas entre dependencias que se dedican a la
construccin de obras pblicas (Cuerpo de Ingenieros, Oficina de Rehabilita-
cin, Oficina de Carreteras Pblicas) y las empresas de construccin, las
industrias conexas, las comunidades locales y los grupos de ciudadanos que
obtienen beneficios de esas actividades.
Los servicios que proporcionan las dependencias administrativas a la
rama ejecutiva y la legislativa no se limitan a las proposiciones normativas y
los informes pertinentes. La aplicacin. de normas brinda productos que son
atractivos tanto para los ejecutivos y los legisladores electos como para los
ciudadanos privados. Esos servicios resultan atractivos para los ejecutivos y
los legisladores, como consecuencia de su propio esfuerzo para contribuir a
la creacin y el sostenimiento de las organizaciones administrativas. Asms-
mo, son atractivas para los ejecutivos y los legisladores, en sus papeles de
prestadores de servicios pblicos. Se cree que los votantes identifican Jos
servicios recibidos con el ejecutivo o la legislatura electos. Los funcionarios
por eleccin se vuelven hacia los administradores, en busca de servicios que
los puedan mantener en sus cargos.
SERVICIOS PARA OTRAS DEPENDENCIAS

ADMINISTRATIVAS
Muchos de los servicios de las dependencias administrativas van drec-

tamente a unidades del mismo tipo en otras jurisdicciones. En su mayor parte.
las "relaciones intergubernamentales" tienen lugar entre administradores de
diferentes gobiernos. Los recursos en juego son enormes. Incluyen los 17,000
millones de dlares de ayuda federal a los Estados y las localidades (1968),
los 18,500 millones de dlares en pagos estatales a los gobiernos locales (196&-
1967), adems del valor indeterminado de la ayuda tcnica y la cooperacin
administrativa que, tienen lugar, "verticalmente", entre administradores de di-
ferentes niveles dl sistema federal y, "horizontalmente", entre administrado-
res de localidades o Estados separados. En el' Captulo 9 describimos las
diversas formas de relaciones intergubernamentales. Aqu, examinaremos va-
rias implicaciones de sus servicios para las unidades que los reciben: 1) el
carcter de los gobiernos que ms se benefician de los pagos nterqubema-
mentales; 2) los efectos que tienen esos pagos sobre las normas de las un-
dades que los reciben; 3) algunas de las controversias polticas que provocan
las relaciones intergubernamentales en el medio ambiente de las unidades
beneficiarias. y '4) las actitudes hacia las relaciones intergubernamentales, ex-
presadas por funcionarios de los gobiernos destinatarios.
Qu gobiernos reciben ayudas intergubernamentales importantes?
En general, los Estados rurales. con residentes con bajos ingresos, son
grandes consumidores de ayudas federales. Esos mismos tipos de Estados
dependen tambin mucho de las ayudas estatales a los gobiernos locales y de
los servicios pblicos proporcionados por el Estado (1). Estos datos reflejan
la carencia de recursos disponibles para los funcionarios de ingresos locales
o estatales y el uso de ayudas nterqubernamentales, como dispositivos para
la redistribucin de recursos entre las regiones "pudientes" y las "no pudien...
tes". Para los Estados con poblaciones de bajos ingresos, esto implica impues...
tos recaudados y distribuidos por el gobierno federal. Para los gobiernos lo-
cales, en las regiones de bajos ingresos, esto significa concesiones de ayuda
por parte de los Estados y reparticin de ingresos fiscales (2).
Hay varios estudios en los que se identifican las caractersticas polticas
que afectan la recepcin de ayudas intergubernamenta1es. J. David Greens...
tone y Paul E. Peterson examinaron la adopcin de programas contra la po ...
breza en cuatro ciudades. Descubrieron que las ciudades con maquinarias
polticas ms fuertes (Chicago y Filadelfia) tratan de obtener ms ayuda
financiera para sus ciudadanos y 10 hacen con mayor rapidez, que las ciu...
dades que carecen de maquinarias slidas de partido (Nueva York y Los
Angeles) (3). Explican esto en relacin a la preocupacin histrica de las
maquinarias polticas por los beneficios materiales y a la velocidad con que
un gobierno bien integrado de partido puede buscar y distribuir fondos fe...
derales.
Puesto que las maquinarias dependieron siempre del pago efi...

ciente de beneficios materiales a sus diversos partidarios. no es
sorprendente descubrir que una mayor fuerza de organizacin in...
crementa la capacidad del alcalde para obtener y distribuir fondos
contra la pobreza. Por el contrario. la preocupacin mucho mayor
de los movimientos de reforma por la "democracia" y la "hones...
tdad" en los procesos y las estructuras polticas, por oposicin a
( 1) Thomas R. Dye, Politics, Bconomics, and the Public: Policy Outcomes in the
American Stetes (Chicago: Rand McNally. 1966), p. 193.
The Role oE Equalization in Federal Grers (Washington, D. C.: U. S. Government Prn-
ting Offce, 1964). Sin embargo. llevan a cabo esa redistribucin, en efecto, ya que son
utilizadas de manera desproporcionada por los estados de bajos recursos.
(2) Las leyes que establecen muchas ayuda! federales y estatales no estn redactadas
de modo que indiquen que deben redistribuir recursos econmicos de las regiones "pudientes"
a las "no pudientes" (vase, de la Comisin Asesora sobre Relaciones Intergubernamentales,
(3) David Greenstone y Paul E. Peterson, "Reformers, Machines, and the War on
Poverry", en City Polit~ and Public Policy (Nueva York Wiley. 1968), p. 267-'l2, de
James Q. WIIsol1. .
la distribucin de productos materiales, explica la distribucin me-

nos eficiente de fondos por las dependencias contra la pobreza,
en las ciudades que tienen fuertes tradiciones de reforma.
Andrew T. Cowart compara la recepcin de fondos contra la pobreza

con las caractersticas de la economa estatal, con la incidencia de cambio
entre los votantes, la competencia de partidos y las legislaturas estatales
distribuidas equitativamente, y con las normas estatales establecidas preva-
mente con respecto a la benefcenca, la educacin o los servicios de sanidad.
Los factores ms estrechamente asociados con los programas contra la po-
breza fueron las normas establecidas en los programas funcionalmente rela-
donados (i). Los Estados que eran grandes usuarios de los programas de
beneficencia, sanidad y educacin, fueron los primeros en adoptar proqra-
mas en gran escala contra la pobreza. Es posible que las poblaciones, los
administradores y otros funcionarios de esos Estados compartan ciertas nor-
mas que afectan a la adopcin, primero, de programas generosos de benef-
cencia, sanidad y educacin y, posteriormente, de los nuevos programas Ie-
derales, en cuanto se encuentren disponibles.
Cmo afectan a las normas de los beneficiarios las ayudas interqubetrui-

mentales?
A esta pregunta se ha respondido de acuerdo con los efectos "estimu-

lantes", "aditivos" o "substitutivos" de las ayudas intergubernamentales. Una
concesin estimulante de ayuda es la que incrementa el nivel de esfuerzos es-
tatales o locales en un programa. Ayuda aditiva es la que complementa sm-
plemente el esfuerzo estatal o local con respecto a un programa, mientras que
las concesiones "substtutvas" toman el lugar del dinero estatal o local y re-
ducen, en. realidad, el esfuerzo que hacen en un programa los Estados o las
localidades. Las caractersticas que se combinan para hacer que un programa
sea estimulante, aditivo o substitutivo, son: a) las disposiciones legales y las
reglas administrativas para la asignacin de la ayuda, y b) las normas que
siguen las dependencias beneficiarias. Hay ciertos requisitos de concesiones
que contribuyen a estimular un esfuerzo financiero suplementario por parte de
los receptores, mientras que otros fomentan un resultado aditivo o substitutivo.
Cuando se exige que una dependencia responda ala ayuda, proporcionando
parte de sus propios ingresos, una concesin de ayuda tiene ms probabl-
dades de ser estimulante que cuando una dependencia beneficiada no nece-
sita corresponder a la ayuda. Estos requisitos, por s mismos, no definen el
('f) J,\ndrew T. Cow.n. "Anti.Pavmy Expeaditutea inthe Ameritan States: ,A Com-

paraUve Analy", Midwat /oarnal 01 Polttiul ScliMce. 13 (mayo de 1969),219~36.
comportamiento de los beneficiarios; cuando mucho establecen ciertas con-

diciones. Si un programa es suficientemente atractivo para la poblacin y los
funcionarios de una jurisdiccin, la concesin de ayuda puede tener un efecto
sumamente estimulante, aun cuando requiera poca o ninguna correspondencia
de fondos.
En varios estudios se ha intentado definir el efecto real de las ayudas
intergubernamentales sobre los gobiernos que las reciben. Los resultados no
son absolutamente claros, puesto que varan de acuerdo con los gobiernos, los
programas de ayuda o los perodos estudiados, y con las mediciones utiliza-
das para la "ayuda recibida" o el "esfuerzo local" (5). La evidencia indica
que las erogaciones per cpta de los gobiernos estatales y locales son ele-
vadas, cuando las ayudas federales per cpta lo son tambin. Algunos auto-
res interpretan esto en el sentido de que los programas federales estimulan
generalmente un incremento en el esfuerzo estatal o local. Sin embargo, la can-
tidad de ayuda que recibe un programa puede reemplazar simplemente a las
erogaciones que ya se efectan para ese mismo programa, pudiendo dejar li-
bres, en' esa forma, ciertas cantidades de fondos para otros ( 6). En esta
forma, un programa de ayuda puede ser de substitucin, con respecto a la
actividad sobre la que se enfoca directamente, pero aditivo con respecto a
otros programas.
Controversias polticas como servicios de las ayudas interqubememenieles.
Como poda esperarse, los enormes recursos involucrados en. las rela,
ciones ntergubernamentales producen intensas controversias. Los programas
individuales se ven sometidos a ataques a causa de su costo; a causa de
los inconvenientes que representan para las autoridades estatales o local'es
-o para los ciudadanos particulares-, por sus procedimientos admnstrat-
vos; o a causa de su pretendido efecto sobre la poltica o la economa de la
jursdcclnbenefcada. El programa de renovacin urbana es una actividad
intergubernamental que provoca fuertes ataques procedentes de ambos extre-
mos del espectro poltico:
Desde hace ya algn tiempo, se ha abierto la poca de la re-

novacin urbana. Los San Jorges que se disponen a enfrentarse a
este, dragn son un grupo bastante poco uniforme: socialistas y
"brchers", defensores de los derechos civiles y segregacionistas,
planeadores municipales y personas que consideran la planeacin
(5) Thomas P. Pogue y L. G. Sgontz, "The Effect of Grants-in Aid o~ State-Local

Spendnq", National Tax Tamal. 21 (junio de 1968), 190-99.
(6) Jade W. Oaman. The Dual Impactof FederalAid OD,State and ~al 'Govem-
meDt Expenditures", Natlonal Tax [oumel, 19 (diciembre de 1966), 262-72.
como un pecado mortal... El mensaje estridente de todos

esos defensores del derecho es esencialmente el mismo: "[Dejen
que lo haga la empresa privada!". Por el contrario, los ejecutores l-
berales basan su ataque en.. . las dislocaciones humanas y el en-
durecimiento de los patrones de viviendas segregados que, a veces,
han provocado los programas de renovacin urbana (7).
Puede que sea endmico el hecho de que los programas federales en
gran escala generan diferentes tipos de oposiciones. Su administracin final
se encuentra en manos de autoridades estatales o locales y, en algunos casos,
de organizaciones no gubernamentales. Los administradores tienen dferen-
cias en cuanto a su capacidad y su buena disposicin para acomodar a dile':'
rentes porciones de sus jurisdicciones. Parece ser que los administradores,
por los diversos modos en que planean y llevan a cabo sus proyectos, tienen
obligatoriamente que ofender a algunos de los valores de una localidad y a
otros de otros lugares.
Los programas federales destinados a las ciudades pueden plantear pro-
blemas especiales. Se dice que reflejan al elemento hacendado rural, que ha
dominado la cultura poltica norteamericana a expensas de los programas ur-
banos. Dos partidarios de esta opinin escriben:
Las grandes ciudades norteamericanas, a diferencia de sus

correspondientes de Europa, tales como Londres, Roma, Pars y
Mosc, no han desempeado un papel predominante en la historia
de la nacin. La historia estadounidense no fue hecha por las cu-
dades, que tampoco proporcionaron a ninguno de nuestros hroes.
Los reyes y los gobernantes europeos siempre han sido en gran
parte urbanos: en contraste, no ha habido ningn presidente de los
Estados Unidos que se haya identificado con la ciudad. Franklin
Delano Roosevelt, cuyo poder poltico se basaba principalmente en
las ciudades, prefiri la imagen del campesino caballero del conda-
do de Dutchess, mientras que John F. Kennedy, en lugar de que lo
consideraran irlands de Boston, prefiri mostrarle al pblico su
perfil de Harvard-Hyannsport. Slo en las venas del derrotado
Al Smith, del East Sde, corri sin vergenza la sangre de la
ciudad ...
En una conferencia que tuvo lugar recientemente en W shnq-
ton, y a la que se dio el ttulo amistoso de "Toum and Country
(Poblacin y Pas) para evitar el trmino desagradable de city
(ciudad), el Secretario de Agricultura no pareci ofender a nadie
(7) Joseph Epsteln, "The Row over Urban Reaewal", Harpers. febrero de 1965, p.
55-61.
cuando habl de "vida de basurero al interior de la ciudad"; ni, en

otra ocasin, provoc la ira del pblico el senador por el Estado
de Nueva York, William E. Adams, cuando atribuy el aumento
de los casos acogidos a la beneficencia en los suburbios a la difu-
sin de "la podredumbre de la beneficencia del centro de las cu-
dades". Evidentemente, la histrica "vergenza por las ciudades"
nos acompaa todava, aun cuando la "ciudad maldita" se haya
convertido en la "selva de asfalto" y que lo que antiguamente eran
los barrios bajos, sea ahora el "cncer en putrefaccin" del centro
de la ciudad (8).
Algunos crticos de las relaciones intergubernamentales, las ven como

generadoras de alianzas incorrectas entre los administradores federales, esta-
tales y locales. El problema que perciben es que esos cuadros de "profeso-
nales" perjudican a los ejecutivos y los legisladores. elegidos. Segn Dei!
Wright, que admite que est "preocupado por el efecto de la proliferacin
de programas federales en nuestro sistema federal" (9) .
Las concesiones de ayuda federal hacen pasar la jerarqua de

la toma de decisiones al nivel estatal-local. Sus requisitos de que
los beneficiarios satisfagan ciertas condiciones, y su carcter fun-
cional, engendran un sentimiento de independencia y fijacin simple
de programa en los administradores locales que prefieren, y con
frecuencia obtienen, una inmunidad substancial sobre el control
de sus gobernadores, legisladores y otros funcionarios poltcamen-
te responsables (10).
Otro punto de vista pone en tela de juicio la importancia de los "nte-

reses de los Estados" o de los "intereses locales" generalizados, guardados
por los funcionarios elegidos y que son pasados por alto por los admnstra-
dores. Erward Weidner arguye que los funcionarios elegidos se alinean en
diferentes lados de las disputas entre los administradores; y que ros arqu-
meatos sobre polticas particulares tienen prioridad sobre su preocupacin por
los intereses primordiales del Estado o la localidad.
Aunque pueden esperarse diferencias en los valores o las nor-
(8) David Danzing y John Feld, "The Beteayal of the American City", Commentary,
junio de 1968, p. 52-59. Reimpreso con autorizacin. Copyright (C) 1968 por American
Jewish Committee.
(9) Del S. Wright, Federal Grants-in-Aid (Washington, D. C.: American Enterprise
IDStltute, 1968). p.2.
(10) Wright, p. 48.
mas pblicas, en un pas que contiene tantos elementos heterog-

neos como los que pueden encontrarse en los Estados Unidos, eso
no significa, necesariamente, que funcionarios de los diversos Esta-
dos adopten una posicin normativa, y los del' gobierno federal,
otra. En zealdad. a priori, parecera sorprendente que ese fuera el
caso, dada la diversidad de condiciones en los diferentes Estados
y el hecho de que la unin se compone de todos ellos. Los "dere-
chos de los Estados" constituyen slo uno entre los diversos valores
defendidos por los funcionarios estatales y que, relativamente, ca-
rece de importancia para muchos de ellos. Lo primero que tienen en
comn los Estados es su existencia; si fuera posible que se presen-
tara algn caso en que se amenazara la existencia misma de los Es-
tados, sus funcionarios polticos podran unirse. En realidad. to-
dava no se ha presentado ningn caso importante de este tipo. En
consecuencia, por lo comn los funcionarios del gobierno nacional
pueden encontrar a muchos de sus colegas estatales que apoyan ob-
jetivos de poltica nacional, y a muchos otros que se oponen a ellos.
y entre los Estados, la regla general es que haya diferencias entre
sus valores (11).
Las actitudes como servicios: opiniones de los beneficiarios sobre las ayudas
gubernamentales.
Hay varios informes sobre los sentimientos estatales y locales hacia

las relaciones ntergubemamentales. Esas actitudes son parte de los servi-
cios de las ayudas inter gubernamentales de las dependencias federales. Los
datos obtenidos no revelan nada con respecto a un consenso. En algunos
estudios se cubre a funcionarios de slo uno o unos pocos de los Estados;
en otros, se ha descubierto que muy pocos de los funcionarios interrogados
llenaron verdaderamente sus cuestionarios. Uno de los descubrimientos ge-
nerales demuestra la aceptacin de la ayuda federal bsica y de los progra-
mas de ayuda estatl; pero tambin la existencia de un deseo de modificar
ciertas caractersticas administrativas. Con frecuencia, los participantes soli-
citan un incremento de los fondos o una ampliacin del alcance de los pro-
gramas que reciben ayuda federal o estatal. Entre los gobernadores que
respondieron a una investigacin efectuada en 1957, 'sobre las ayudas fede-
rales para la beneficencia pblica, 9 consideraron los programas adecuados,
( 11) Edward W. Weidner. "Dedsion-Making in a Federal System", en American

Federali8m in Penpective (Boston: Little. Btown. 1967), p. 232-33. de Aaron Wildavsky,
comp. Vase tambiin, de V. O. Key, Jr., The Admintration 01 Federal, Grants to tlle
Staw (Chicago: Public Administration Servce, 1939). p. 184.
17 desearan ampliarlos, y slo 2 preferiran reducirlos o eliminarlos (12).

En el campo de las carreteras, las respuestas fueron todava ms favorables.
Uno de los gobernadores consider que los programas eran correctos, 15
deseaban ampliarlos, y ninguno expres deseos de reducirlos o eliminarlos.
Hay otros sentimientos similares que aparecen en las resoluciones tomadas
por las Conferencias de Gobernadores en el perodo de 1946~ 1966. Cerca de
la mitad de las resoluciones sobre las ayudas federales estaban en favor
de su ampliacin. Las disputas sobre procedimientos administrativos parecan
no ser tan graves como para comprometer el apoyo a los programas. En la
investigacin de 1957, se descubri que 21 gobernadores consideraron la
supervisin federal de los programas de beneficencia como "satisfactoria",
mientras que slo 6 la calificaron de "insatisfactoria". En el campo de las
carreteras, 19 gobernadores consideraron la supervisin federal como "satis-
factoria", y slo uno como "insatisfactoria". Estas cifras se refieren slo a
los sentimientos de los jefes de 'los ejecutivos estatales; pero pueden servir
para identificar los lmites externos del antagonismo estatal hacia los pro-
gramas federales. En otros estudios se ha descubierto que los funcionarios
elegidos tienen ms probabilidades que los administradores de atacar a las
relaciones intergubernamentales. Son los ejecutivos y los legisladores elegidos
de los gobiernos estatales y locales quienes tienen menos probabilidades de
considerar a los administradores federales como "cooperativos". Carecen del
estrecho contacto con las dependencias encargadas de las concesiones, que
tienen sus propios administradores, y les falta la preparacin profesional, asi
como tambin las normas de programa, que proporcionan un lazo comn
de unin entre los administradores de diferentes niveles del' gobierno (13).
El apoyo general a las relaciones intergubernamentales existentes, no
debe ocultar las crticas detalladas a los procedimientos administrativos. Esas
crticas se enfocan en una gran variedad de puntos y -como podra espe-
rarse en una estructura federal extensa- no son igualmente importantes para
todos los funcionarios. Las crticas se refieren a: los procedimientos presu-
puestarios, los controles sobre los detalles de la administracin de programas,
la falta de coordinacin entre los programas federales que afectan a los pro-
gramas estatales y locales estrechamente relacionados. y la influencia de los
programas federales para ..desviar" los recursos estatales y locales hacia
programas que permitan obtener ayuda federal. En un discurso pronunciado
en la Conferencia de Gobernadores de 195_8, se mencionaron varias quejas
de los funcionarios estatales. El orador era Orvlle L. Freeman, en aquel en-
tonces gobernador de Minnesota y. posteriormente. Secretario de Agricul~
tura:
(12) Wrigbt. p. 91-97.

(13) Wetdner. p. 232-33.
Hay muchas deficiencias en las relaciones entre el gobierno fe-

deral y los Estados. Debemos tratar de identificarlas y desarrollar
recomendaciones apropiadas para su correccin.
En otras palabras, debemos analizar lo que el profesor Grod-
zins calific como puntos "chrrantes" de las relaciones nterquber-
namentales, y cmo perjudican al funcionamiento del mecanismo
federal-estatal. Deberamos examinar esos problemas y condiciones,
como sigue:
1) Puesto que las asignaciones federales se votan anualmente
y muchos Estados funcionan con presupuestos bienales, los Estados
experimentan grandes dificultades para planear sus programas
que incluyen la ayuda federal. No saben de qu cantidad dspon-
drn, hasta su aprobacin por el Congreso.
2) El gran nmero de programas distintos de ayuda Fede-
ral introduce una nota catica en los procedimientos presupuestarios
estatales, que tiende a obstaculizar el mantenimiento del presu-
puesto ejecutivo. Cierto tipo de actividad coordinada a nivel fede-
ral, permitira a los Estados participar en los programas de ayuda
federal, en una forma ms planeada e integrada.
3) Los programas de ayuda federal tienden a dejar en se-
gundo plano a los programas financieros estatales, en favor de las
actividades que reciben apoyo federal. En efecto. cuando un Estado
puede obtener 2 dlares mediante la erogacin de uno solo, esos
programas reciben. evidentemente, un tratamiento preferencial. Es-
to hace que resulte importante evaluar. en cierto punto, el efecto to-
tal de todas las ayudas federales sobre los programas financieros
generales de los Estados.
'4) Otro efecto desagradable es el resultado de la tendencia
que tienen ciertas ayudas federales a favorecer a determinados gru-
pos de ciudadanos. Por ejemplo, en el campo de la beneficencia, las
personas que satisfacen los requisitos para poder gozar de las di-
versas categoras de la ayuda federal, como la concedida a los
ciegos o a los nios dependientes, tienen en casi todas partes una
posicin favorecida sobre quienes slo se califican para recibir una
ayuda general.
5) Algunas de las peores caractersticas del control burocr-
tico se encuentran manifiestas en los programas federales de ayuda.
Ciertas formas administrativas son tan complejas que hacen que la
administracin sea innecesariamente inflexible. Con frecuencia, se
necesitan numerosos informes no pertinentes. A menudo, los Esta-
dos experimentan retrasos molestos para obtener decisiones nece-
sarias de las oficinas regionales y nacionales. A veces. la autordad
para actuar en nombre de las dependencias federales no est clara-

mente establecida; en ciertas ocasiones, los funcionarios federales se
muestran demasiado indecisos y, en otras, excesivamente arbitrarios.
6) Los numerosos programas de ayuda federal estn conce-
bidos, establecidos y administrados, independientemente unos de
otros. No existe ningn mecanismo central simple que coordine los
programas que, a menudo, influyen unos en otros. El Comit de
Accin Conjunta podra muy bien tomar en consideracin el esta-
blecimiento de un mecanismo administrativo a nivel nacional, que
fuera responsable de equilibrar entre s los numerosos programas
de ayuda y colaborar con los Estados para lograr que incrementen
al mximo su participacin en los programas.
7) Un mecanismo de revisin a nivel superior, impedira que
surgiera repentinamente un nuevo programa de ayuda federal, sin
una preparacin completa por parte tanto de los Estados como de
las dependencias administrativas federales. En 1956, cuando el
Congreso aprob 5 millones de dlares para ayuda a las bblote-
cas rurales, el Departamento de Sanidad, Educacin y Benefcen-
cia fue tomado por sorpresa Y careca totalmente de preparacin
para su administracin. Con frecuencia, los programas de ayuda
dan como resultado presiones ejercidas sobre el Congreso por qru-
pos de intereses particulares. Los Estados descubren bruscamente
que se ha creado todava otro programa ms de ayuda sin consul-
tarlos. La legislatura debe votar una asignacin correspondiente o
enfrentarse a las crticas por no saber aprovecharse de la ayuda
federal.
8) El alcance y la complejidad de los programas de ayuda
federal, pasando, como lo hacen, por el laberinto de la burocracia,
estn haciendo que sea cada vez ms difcil, para los Estados y sus
subdivisiones, mantener una comunicacin adecuada y obtener la
informacin esencial con respecto a las ayudas disponibles. Muchas
jurisdicciones no pueden participar en los programas federales,
debido a que carecen de un personal familiarizado con los proqra-
mas y los intrincados procedimientos de la burocracia.
9) A veces, los programas federales que se ocupan directa-
mente de las municipalidades, desajustan las relaciones entre el Esta-
do y sus subdivisiones. Cuando el Estado no disponga de un meca-
nismo apropiado para el programa de ayuda federal. Slo deben
existir acuerdos directos entre el gobierno federal y los locales
(14).
(14) Citado en Wrtght, p. 97-99.
EFECTOS DE LOS SERVICIOS ADMINISTRATIVOS

SOBRE PROBLEMAS SOCIALES Y ECONOMICOS
Despus de haber identificado la diversidad de los servicios de las depen-
dencias administrativas, tenemos todava preguntas sobre su efecto en los
problemas econmicos y sociales que se supone que deben satisfacer, Fun~
cionan los programas? Qu puede decirse sobre sus consecuencias no desea-
das? Generan problemas adicionales, que vuelven a presentrseles a las
dependencias administrativas en otra forma? Para alguien que est interesado
en la relacin existente entre las dependencias administrativas y sus medios
ambientes, puede que estas preguntas sean muy importantes.
Las normas producidas por las dependencias administrativas no qarant-
zan por s mismas que se obtendrn servicios. Deben interactuar con las con-
diciones sociales, econmicas o polticas que existan en el medio ambiente,
algunas de las cuales generan los problemas que tienen como fin resolver los
servicios de los administradores.
Hay dificultades profundas, que se encuentran al poner a prueba la in-
fluencias de los servicios de los administradores sobre problemas sociales y
econmicos. Como observadores de las dependencias de gobierno no tenemos
ideas ms firmes que los funcionarios sobre las normas que deben aplicarse
(vanse las pginas 49~51). Igual que ellos, carecemos de un estndar de
excelencia con el que podamos comparar los productos de los servicios p-
blicos. No slo hay desacuerdos respecto a qu tipos de niveles de servicio
deben tratar de llegar las dependencias, sino tambin otros desacuerdos aso-
ciados respecto a las unidades apropiadas que deben utilizarse para medir
qu es lo que deben realmente producir las dependencias.
Lo ms que podemos acercarnos a poner a prueba los productos admns-
tratvos es al examen de las asociaciones estadsticas entre un tipo de servicio
-las erogaciones del gobierno- y otros tipos de servicios que esperan reci-
bir los clientes de las dependencias administrativas. Con el fin de aceptar
la influencia de los servicios de erogaciones en funcin de los problemas que
tienen que aliviar, las jurisdicciones que muestran niveles altos (o bajos) de
erogaciones, deben tener tambin rendimientos consstentemente elevados (o
bajos) en la mayor parte de las mediciones de servicios.
Dos estudios en diferentes contextos muestran que las relaciones entre
las erogaciones del gobierno y los niveles de servicio pblico no son firmes
ni persistentes. Un estudio realizado en 163 distritos escolares de Georgia
demostr slo relaciones dbiles entre las medidas de las erogaciones en la
educacin y los productos de servicio (15). Otro estudio de las erogaciones
(15) Ira Sharkansky, "Envronment, Polcy, Output and Impact: Problems of Theory
and Method in the Analysis of Public Polcy", documento presentado en la Reunin Anual
de 1968 de la Asociacin Estadounidense de Ciencias Polticas, Washington, D. C. En dicho
y los servicios de gobiernos estatales y locales, permiti descubrir que slo

16 de 27 medidas de servicio (59 por ciento) mostraban relaciones cons-
derables con las erogaciones del gobierno (16). Algunas de las relaciones
entre las erogaciones y los servicios, son negativas. Esto significa que las
clasificaciones elevadas en cuanto a las erogaciones corresponden a posicio-
nes bajas en la tabla de servicios. En el campo de las carreteras, el kilometra-
je per cpita de carreteras rurales y una medicin de la seguridad de trn-
sito, estn relacionados negativamente con las erogaciones estatales y locales
en carreteras. Aparentemente, son los Estados con menores gastos los que
desarrollan los sistemas ms extensos de carreteras rurales. Los Estados de
bajas erogaciones tienen tambin el registro ms envidiable de seguridad en
carretera. En el campo del control de la delincuencia, los ndices de violacio-
nes, robos, asaltos, estafas y robos simulados, son bajos cuando 10 son tarn-
bin las erogaciones, mientras que coexisten ndices elevados de delincuencia
con erogaciones altas. Es improbable que las erogaciones elevadas (o bajas)
produzcan ndices elevados (o bajos) de delincuencia. La incidencia de la
delincuencia ejerce probablemente una influencia en el nivel de las eroqacio-
nes. Los Estados con poca delincuencia se sientn muy a gusto con erogaciones
relativamente bajas per cpta en seguridad pblica.
Las pruebas tampoco responden a las esperanzas de que un incremento
en las erogaciones producir un mejoramiento evidente de los servicios. Slo
10 de 27 medidas de cambios en los servicios, en 1957-1962, mostraron rela-
ciones bastante positivas con los cambios en las erogaciones que se efectua~
ron durante ese mismo perodo. Es posible que el retraso existente entre el
incremento en las erogaciones y el cambio en los niveles de servicio sea
mayor de cinco aos. O quiz un aumento de las erogaciones no sea sufi-
cientemente poderoso para vencer a todos los elementos no financieros, con
el fin de provocar un cambio en la naturaleza de los servicios.
documento se usa terminologa en otro sentido que en este capitulo. Las diferencias en ter-
minologia reflejan el enfoque distinto de ambos escritos: este libro trata de una abstraccin
del "sistema administrativo", mientras que el documento se ocupa del "proceso normativo".
(16) Ira Sharkansky, The Politics 01 Taxing end Spending (Indianapolis: Bobbs-
Merrll, 1969), Captulo VI. Los servicios, en campos distintos, se definen necesariamente
de acuerdo con esos campos. Ciertas medidas definen las unidades de servicio (v. g., los
kilmetros de carreteras) en relacin a la poblacin. Ciertas medidas emplean la incidencia
de beneficiarios entre las personas con probabilidades de usar un servicio (v. g.! la pro
porcin de ciudadanos pobres que reciben ayuda de la beneficencia). Otras, miden el ritmo
a que se desenvuelve el programa. Todava otras, evalan los servicios por la frecuencia
con que la poblacin se decide a utilizar un programa (v. g., la proporcin de la pobla-
cin que asiste a las escuelas o visita los parques). Y hay varios que evalan los servicios
indirectamente. midiendo la existencia continua de fenmenos (v. g., enfermedades o deli-
tos) que tienen como finalidad controlar los productos administrativos.
Varias caractersticas sociales y econmicas del medio ambiente mues-

tran rasgos ms firmes y consistentes con los servicios que las erogaciones
del gobierno. En el campo de la educacin secundaria, los niveles de servicio
son ms elevados en donde mayor es la incidencia de adultos que tienen, al
menos, una educacin secundaria. Es posible que la preocupacin de los pa-
dres por la educacin se haga sentir sobre sus hijos y el personal docente;
sus nios pueden estar bien preparados para la escuela y estimular a los
administradores para que proporcionen un programa de alta calidad. El kilo-
metraje de carreteras per cpita varia en proporcin directa a la cantidad
existente de vehculos motorizados, mientras que la seguridad en carretera
vara de manera inversamente proporcional a dicha cantidad. Es posible que
los niveles elevados de trnsito produzcan ms accidentes, lo cual hace que,
por medio de su influencia en el proceso poltico, se construyan ms kil--
metros de carreteras.
RESUMEN
Los "productos" de los sistemas administrativos incluyen los servicios

prestados al pblico; las erogaciones de las dependencias y las normas, con
respecto al personal y las instalaciones fsicas; la informacin y el asesora-
miento dados al pblico y funcionarios de las ramas legislativa y ejecutiva y
la ayuda financiera y tcnica, prestada a los administradores de otros niveles
de gobierno. Los servicios de un momento afectan al medio ambiente y con-
tribuyen a moldear los "insumas" subsecuentes. Los servicios rendidos al
pblico satisfacen ciertas necesidades y dejan otras insatisfechas, influyendo,
en esa forma. en las demandas subsiguientes. Los pagos nterqubernamenta-
les satisfacen. del mismo modo. ms unas necesidades que otras. Generan pe-
ticiones de "ms de lo mismo" y otras demandas para que se hagan adiciones
o modificaciones a los programas corrientes. La informacin y el asesoramen-
to a otros funcionarios del gobierno, regresan con frecuencia a los admns-
tradores en la forma de leyes, rdenes ejecutivas. autorizaciones de presupues-
tos o Informes de comits.
Nuestro inters por el sistema administrativo no debe concluir con una
simple descripcin de los servicios. Un lector curioso preguntar: "QU di-
ferencias producen 1" Los conocimientos actuales slo permiten respuestas
parciales a esta pregunta. Podemos incluir los tipos de informacin que pro-
porcionan los administradores al pblico y a otros funcionarios del gobierno~
pero no tenemos datos sistemticos sobre el efecto de esa informacin sobre
las acciones de los receptores. Podemos identificar a los tipos de gobiernos
que utilizan relativamente mucho (y poco) los programas ntergubernamen-
tales. Sin embargo, nuestros informes no son tan buenos como para que nos
permitan predecir, con cierta seguridad, qu harn los gobiernos individuales
en respuesta a los nuevos programas. Las generalizaciones actuales estn lle-

nas de excepciones. En el caso de ciertos servicios sabemos lo suficiente como
para mostrarnos excpticos. Durante mucho tiempo, se crey que las eroga-
ciones del gobierno eran los ingredientes principales para la produccin de
servicios pblicos; no obstante, en la actualidad sabemos que hay numerosos
otros resultados -y ciertas caractersticas del medio ambiente- que tienen
tambin efectos sobre los servicios que se prestan verdaderamente. Compren ..
demos que una erogacin -o cualquier otro servicio simple-, por s misma,
no tiene probabilidades de producir el tipo de servicio que se desea. Este libro
no puede leerse como la descripcin final de la administracin pblica o de
los fenmenos relacionados con ella. Si est bien escrito. deber dar a los es-
tudiantes una idea sobre la naturaleza dispersa de los conocimientos seguros,
y animarlos a descubrir otros nuevos.
INDICE ALFABETICO DE MATERIAS
Actitudes hacia los administradores Afganistn, 41.

publicos: vase Opinin Pblica. Agencia Central de Inteligencia( CIA).
Adams, John Quincy, 176. 108, 111.
Agency for International Develop-
Adiestramiento Administrativo, 34-35. ment, 21.
Vase tambin Administracin de Agricultura, Departamento de, 101,
personal. 161, 162, 198, 218.
Administracin: vase Administracin Ajuste mutuo, 65, 66-67, 83.
pblica. Alabama, 72, 12l.
Administracin de Alimentos y Dro- Alemania, 32, 34, 35.
gas, 104. Almond, Gabriel, 20n, 40.
Administracin de la Vivienda y Fi- Ambigedades de las metas, 50, 62,
nanzas Domsticas, lOO, 299. Vase 63, 96.
tambin Departamento de la Vi- American Printing House for the
vienda y el Desarrollo Urbano. Blind, 106
Administracin de Pequeos Negocios, Amplitud del control, 94.
232. Anlisis comparativo: dentro de los
Administracin de Personal: adiestra- Estados Unidos, 25, 44, 122; entre
miento, 118, 135-138, 140, califica- naciones, 30.
ciones, 118; evaluacin 118, 139-140; Anlisis de costos y beneficios, 80,
reclutamiento, 118, 135-138; selec- 235-236. Vase tambin Presupuesto
cin, 135138, 140, 168. de Planeacin de Programas.
Administracin de Seguridad Social, Anlisis de costos y eficiencia, 80.
103. Antecedentes de empleo de los admi-
Administracin de Veteranos, lOO, 299. nistradores, 153, 156.
Administracin jerrquica, 88, 94, 95 Antecedentes educativos de los adm-
97. nistradores, 147, 150, 169.
Administracin Nacional de Aeronu- Antecedentes familiares de los admi-
ticas y el Espacio (NASA), 100, 202, nistradores: vase Clase social.
203, 227, 299, 300, 302, 303. Antigedad, 115, 121, 181, 225, 238.
Administradores pblicos: actitudes Anton, Thomas, 70, 121n, 250n.
hacia los, 16, 47, 173174, 178-192; Apalaches, 190.
caracterlsticas personales, 35, 36, Apoyos o respaldos, 16, 47.
37, 45, 47, 53, 148153; definicin de Arabia Saudita, 4l.
12; efectos sobre las normas de los, Argentina, 42.
46, 53, 54, 150, 154. Argelia, 42.
Vase tambin Burocracia; Servi- Arizona, 237, 288.
cio pblico. Arkansas, 28, 294.
330 INDICE ALFABTICO DE MATERilAS
Arthur, Chester, 177. Brevard, condado de, Florida, 299, 302,

Asignaciones, 116. 303.
Asociacin Educativa de Oregn, 207, Brogan, Denis, W., 215n.
208. Brookings Institution, 136, 137, 138,
Asociacin Internacional de Adminis- 139, 182, 183, 188.
tradores de Ciudades, 124n, 290. Brown, David S., 231n.
Asociacin Nacional de Funcionarios Brownell, Herbert, 145.
Estatales de Conservacin, 72. Buck, A. E., 95n.
Asociacin Nacional de Funcionarios Burch, Philip C., 75n.
Estatales de Presupuestos, 72. Burkhead, Jesse, 75n.
Burocracia, 151, 152, 179, 180, 23l.
Asociacin Nacional de Funcionarios
Vase tambin Administracin Po
de la Vivienda y el Redesarrollo,
blica.
72.
Buroptico, 57-58, 83.
Aspiraciones, 164168.
Burns, James MacGregor, 211n.
Asuntos urbanos, 161, 267. Vase tamo
Cabildeos: vase Grupos de intereses.
bin Departamento de la Vivienda Cabo Kennedy, 299, 30l.
y el Desarrollo Urbano; Zonas; me-
Cadena de mando, 95. Vase tambin
tropolitanas.
Jerarqua.
Atlanta, 292.
California, 209, 279, 282, 288, 294.
Auditor, 230.
Cmara de los Comunes, 35.
Australia, 33.
Cmara de Representantes, 240, 246,
Autoridad central, 57, 64.
249, 261. Vase tambin Congreso.
Autoridad del Valle del Tenes, 105n,
Camboya, 4l.
106, 107, 205.
Campaa en Pro de los Pobres, 197.
Ayuda a familias con nios depen-
Campbell, Alan K., 28n, 286n, 287n.
dientes, 298. Vase tambin Bene-
Canad, 33, 287.
ficencia pblica.
Carolina del Norte, 72, 105, 282.
Ayuda estatal, 73, 278-284. Vase tamo
Carolina del Sur, 28, 72, 120, 282.
bin Relaciones intergubernamen-
Carreteras, 26, 29, 251, 262, 263, 298.
tales.
Categora, 233-34. Vase tambin Ad-
Ayuda federal, 28, 73, 77, 132, 158,
ministradores pblicos.
268, 270, 275-276. Vase tambin
Cater, Douglas, 206n.
Relaciones intergubernamentales.
Ceiln, 42.
Ayudantes de estado mayor, 225.
Central Intelligence Agency (CIA),
Ayudantes presidenciales, 111. Vase 108, 111.
tambin Oficina Ejecutiva del Pre- Centro de Seminarios para Ejecuti
sidente. vos, 140.
Banfield, Edward, 190n, 214n, 262n. Ckns, Warren L, 163n.
Base Patrick de la Fuerza Area, 301. Citizens Crusade Against Poverty,
Bauer, Raymond, 203n, 197.
Beneficencia pblica, 262, 266, 298, Ciudadanos, 90, 100, 101, 194202.
309-310. Vase tambin Demandas; Recur-
Bernstein, Marver H., 167n, 203n. sos; Respaldos.
Birmania, 4l. Clark, Calvin W., 119n.
Bolivia, 42. Clark, Joseph S., 198.
Boston, 209. Clase social, 148, 150, 169. Vase iam
Bowles, Chester, 146. bln Administradores pblicos.
Boyer, William W., 204n. Clay, Lucius, 145-146.
Brasil, 42. Cleve1and, Frederick, 96n.
Brazer, Harvey E, 27n. Cnudde, Charles, 290. 1740.
INDIa: ALPJ\BTICO DE MATEIUAs 331
Colonias, 36, 37. Concejo-administrador, corno forma de

Colorado, 288, 294. gobierno, 124.
Comercio, pepartamento de, 97. Concesiones de ayuda, 28, 77, 78, 108,
Comisin Asesora Nacional sobre De- 109, 139, 158-70. Vase tambin Re-
srdenes Civiles, 216-217. laciones intergubernamentales.
Comisin Asesora sobre Relaciones Concesiones de ayuda en bloque, 273,
Intergubernarnentales, 277-278. 278. Vase tambin Relaciones in-
Comisin de Aranceles, 103n. tergubernamentales.
Comisin de Comercio Interestatal, Concesiones de ayuda para proyectos,
21, 103n, 218. 272, 273. Vase tambin Relaciones
Comisin de Derechos CiViles, 161. intergubernamentales.
Comisin de la ciudad, corno forma Concesiones de tierras, 266.
de gobierno, 124-126. Conferencia de Alcaldes de los Esta-
dos Unidos, 209, 210, 290.
Comisin de Servicios Pblicos, 86, Conferencia Nacional de Gobernado-
107, 118, 120, 134, 138, 140, 141,
res, 210, 290.
162, 177. Confirmacin del Senado, 86, 228.
Comisin de Valores e Intercambios, Conflicto administrativo, 133, 238.
103n. Conflictos internos en dependencias
Comisiones reguladoras independien- administrativas: vase Conflicto
tes, 103-:104, 228. administrativo.
Comisin :federal de Comercio, 103n. Congreso, 92, 100, 101, 105, 10G, 112,
Comisin :federal de Comunicaciones, 147, 181, 234, 239. Vase tambin
103n. Rama legislativa.
Comisin :federal de Energia Elctri- Consejo de Asesores Econmicos, 112,
ca, 103n. 114, 134.
Comisin Iloover, 78, 95. Consejo de Gobiernos Estatales, 290.
Comisin J{erner, 110. Vase tambin Consejo Nacional de Aeronutica y el
CornisiJl .Asesora Nacional sobre Espacio (NASA), 111.
DesrdeJles Civiles. Consejo Nacional de Seguridad, 111.
Comisin 1\1Unicipal de 1\1innesota,
Constitucin, de los Estados Unidos,
283.
Comisin sobre Economa y Eficiencia, 91, 223.
Constituciones estatales, 262, 296.
95.
Consultas regionales, 69, 71-73, 84.
Comisin Warren, 110.
Comit de J\signaciones, 107, 115, 228, Contabilidad poltica, 88-91, 96, 119,
238, 243. 133.
Contralor general, 116. Vase tambin.
Comit de Condado para Estabiliza-
cin y COnservacin Agrcola, 91, Oficina de Contabilidad General.
Contratistas del gobierno, 22, 103, 107-
299.
Comit de Direccin Administrativa, lOS, 134.
Contratacin colectiva, 142-145.
95, 111. Control administrativo, 86-87, 89, 90,
Comts del Congreso, 107, 115, 225.
Comrnodlty Credit Corporation, 105n. 92, 95-96, 109, 110-126. 133.
Comparacin de las erogaciones con Control del trfico areo, Operadores
los servicios, 69, 7375, 77, 84. de, 144.
Competencia profesional, 33, 54, 88, Controversias politicas, 85-88, 93, 105,
93-94, 96, 119, 134. 317-320.
Complejo J1lUitar-industrial, 25, 206, Contubernios poltcos, 26.
214. Coolidge, Calvn, 205.
Comportaroiento desviado, 57. COOrdinacin, 165, 287.
CompromisOS, 53, 254. Corea del Sur, 41.
332 INDICE ALFABTICO DE MATERJlAS
Corrupcin, 39, 214. Vase tambin Dependencia Fede-

Costa Rica, 42. ral de Seguridad.
Costo de la informacin, 51-52. Dependencia Federal de Aviacin, 144,
Cowart, Andrew T., 316n. 271, 305.
Crecimiento administrativo: creci- Departamento Federal de Seguridad
miento fsico, 93, 126-133, 233; ra- 101, 103. Vase tambin Departa-
ces intelectuales, 88-98. mento de Sanidad, Educacin y
Crecimiento de unidades administrati- Beneficencia.
vas: vase Crecimiento adminis- Departamento para el Desarrollo In-
trativo. ternacional (AID), 21.
Crecine, John P., 70, 70n. Dependencia reguladora, 22, 203. Vase
Crisis de proyectiles dirigidos cuba- tambin Comisiones reguladoras
nos, 305. independientes.
Cronin, Thomas E., nOn. Dependencias administrativas, 44, 45,
Cruzada de los ciudadanos contra la 46, 65, 72, 221, 223, 238, 284, 314.
pobreza, 197. Depresin, 130, 133, 141, 215, 267, 275.
Cuerpo de Ingenieros, 106, 300, 314. Desarrollo, 31. Vase tambin Desa-
Cuerpo de trabajo, 108. rrollo econmico; Pases ms de-
Cultura poltica, 173, 188-191. sarrollados; Pases menos desarro-
Cummings, Milton C., Jr., 182n. llados.
Cyert, Richard M., 51n, 54n, 61n, 63n. Desarrollo econmico, 26, 27.
Chicago, 288, 292, 315. Designaciones: vase Designaciones
Chile, 42. polticas.
Dade, condado de, Florida, 288. Designaciones polticas, 145-148, 151-
Dahl, Robert A., 201n. 153, 167-170.
Dakota del Norte, 120.
Dallas, 209, 292. Desviaciones de las rutinas, 75-79.
Danzig, David, 319n. De Tocqueville, Alexis, 177, 262n.
Davis, James W., Jr., 1l0n, ll3n. Detroit, 216.
Davis, Otto A., 233n. Deutsch, Karl W., 20n.
Dawson, Richard E., 26n. Dewey, Thomas, 146.
Defensa, Departamento de la, 100, 108, Director Adjunto de Presupuestos,
206, 234, 271, 312. 147.
Delaney, William, 185n. Director de Presupuestos, 147.
Delaware, 282, 293. Distrito de Columbia, 117.
Demandas, 16, 16, 47, 65. Documentos Federalistas, 175, 175n.
Dempster, M. A. H., 233n., Dolbeare, Kenneth M., 1l0n.
Denver, 292. Dommel, Paul R., 274n.
Departamento de Estado, 101, 108, 146, Downs, Anthony, 52, 61n, 62n.
161, 206, 271, 312. Drew, Elizabeth B., 197n.
Departamento de la Defensa, 100. Dye, Thomas R., 20n, 26n, 29n, ll9n,
Vase tambin Defensa, departa- 126n, 294n, 315n.
mento de la Eastland, James, 198.
Departamento de Justicia, 21, 88, 271. Easton, David, 20n.
Departamento de la Vivienda y el Edelman, Murray, 203n.
Desarrollo Urbano, 100, 272, 304. Educacin, 144, 262, 267, 279, 298.
Departamento del Tesoro, 100, 101. Educacin, Oficina de, 12, 21, 25.
Departamento del Trabajo, 163. Efectos aditivos de las relaciones n-
Departamento de Marina, 78, 10ln. tergubernamentales, 316, 317.
Departamento de Sanidad, Educacin Efectos de las normas o poltcas, 316,
y Beneficencia, 100, 106, 107, 163. 317.
INDICE ALFABTICO DE MATERlJAS 333
Efectos estimulantes de las relaciones Federal Crop Insurance Corporation,

intergubernamentales, 316, 317 105n.
Efectos sustitutivos de las relaciones Federal Deposit Insurance Corpora-
intergubernamentales, 316, 317. tion, 105n.
Egerton, J ohn, 106n. Federal National Mortgage Corpora-
Egipto, 42. tion, 105n.
Eisenhower, Dwight D., 95, 100, 145, Federal Savings and Loan Insurance
146, 147, 151, 167, 168, 206, 212, 213, Corporation, 105n.
233, 278. Federalismo, 261, 262-265.
Ejecutivos de negocios, 154-156, 164, Fenno, Richard F., 20n, 115n, 246n,
169, 183. 247n.
Elazar, Daniel J., 188n, 19l. Field, J ohn, 319n.
Elecciones, 200-201, 220. Filadelfia, 315.
Electorado, 181, 204, 224, 229. Filipinas, 42.
Elite, 37, 173. Flexibilidad, 67, 83, 212.
Elite burocrtica, 4l. Florida, 72, 120, 209, 292.
Elite politica, 36, 173, 190. Forma de gobierno de alcalde-consejo,
Empresas del gobierno, 103, 105-106, 124, 125.
111, 134. Formalismo, 38-39.
Empresas que reciben ayuda federal, Frmula de correspondencia, 271, 273.
103, 106-107, 111, 134. f Fowler, Edmund P., 126n.
Enlaces, 20, 30. Francia, 32, 34, 35.
Epstein, J oseph, 318n. Frederickson, H. George, 188n.
Escalafn general (GS), 137. Freeman, Orville, 321.
Escandinavia, 32. Friedman, Robert S., 218n, 219n.
Esfuerzo, 279, 309-310. Vase tambin Frye, Bryan, 29n.
Ingresos; Respaldos o apoyos. Fuerzas armadas: vase Defensa M-
Espaa, 36. litares.
Establecimiento de normas, 14, 54, 65, Gabinete, 97, 100-103, 104, 111, 146, 147.
195, 228, 231, 236. Vase tambin Departamentos del
Estado administrativo, 11, 180. gabinete, por nombre.
Estados fronterizos, 190, 293. Gallaudet College, 106.
Estados surefos, 190, 294. Garantas sobre prstamos, 275-277.
Estrategias, 226-227. Vase tambin Vase tambin Relaciones intergu-
Presupuesto. bernamentales.
Estructura conceptual, 19-2l. Gastos, 70, 75, 122, 127, 128, 190, 250,
Estructura de sistemas, 19-21, 24, 30, 309, 324, 325.
44, 46, 79. Gawthrop, Lewis C., 56n.
Etiopia, 41. Georgia, 72, 121, 188, 293, 325.
Europa occidental, 41. Ghana, 42.
Evaluacin: vase Personal, evalua- Gibson, Frank K., 188n.
cin. Gobernador, 89-90, 91, 109, 119-123, 230,
Exmenes, 178. Vase tambin Admi- 237, 253.
nistracin de personal. Gobierno estatal, 26, 27, 70, 71, 86, 89-
Exceso de personal, 194. 91, 119-123, 130, 132, 237, 249, 250,
Export-Import Bank of Washington, 251, 261, 262, 279, 280, 282, 284.
105n. Gobierno federal, 70, 132, 261.
Favoritismo regional, 26. Gobiernos locales, 26, 27, 70, 71,123.126,
Federacin Norteamericana de Em- 130, 132, 262, 278, 282, 284.
pleados Estatales, de Condados y Goldwater, Barry, 201, 212.
Municipales, 143. Gore, William J., 66n.
334 INDICE ALFABTICO DE MATERlIAS
Grfica de organizacin, 87, 94, 96, 100. Indiana, 72, 120, 209, 296, 299.
Gran Bretaa, 32, 34, 35. Individualismo, 190.
Grandes Lagos, 71, 296-297. Indonesia, 41.
Graves, W. Brooke, 266n. Industrias de Prisiones Federales,
Grecia, 42. 105n.
Greenberg, Sanford D., 110n. Inestabilidad, 37.
Greenstone, J. David, 315. Influencias econmicas sobre las nor-
Grodzins, Morton, 262n. mas, 294-296. Vase tambin In-
Grumm, John G., 28n, 119n. fluencias sobre los productos.
Grupos de intereses, 60, 65, 82, 86, 113, Influencias sobre los productos, 262-
220, 245. Vase tambin Grupos de 265. Vase tambin Influencias
intereses del gobierno. econmicas sobre las normas.
Grupos de intereses del gobierno, 207- Informacin, 49, 73, 82, 83, 198-199,
210. 216219, 225, 311-314.
Grupos de presin: vase Grupos de Informacin, lmites de, 51-53, 61-62.
intereses. Vase tambin Toma de decisiones
Guatemala, 41. racionales.
Guerra Civil, 177. Informe Econmico del Presidente,
Guerra de Corea, 78, 128, 233. 114.
Guerra de Vietnam, 133, 141, 196, 201, Ingresos, 122, 250.
312. Inhibiciones, 53.
Guinea, 42. Innovaciones, 75-79, 84, 109, 251, 255,
Hady, Thomas F., 284n. 257.
Hambre, 197, 198. Instituto Federal de Ejecutivos, 140.
Hamilton, Alexander, 175, 176. Instituto Nacional de Funcionarios
Harrington, Michael, 197n. Municipales de Leyes, 209.
Heady, Ferrel, 32n, 34n, 41. Instituto Nacional de Sanidad, 144.
Heard, Alexander, 211n. Insumos, 14, 19, 30, 45, 46, 47, 49, 68,
Hen, Clarence J., 284n. 69, 72, 80, 81, 83, 171, 191, 222, 257,
Heller, Walter W. 114n, 290n. 264. Vase tambin Demandas; Re-
Henderson, Keth, 2n. cursos; Respaldos.
Hibridos: vase Hbridos administra- Insumos internos, 14, 45, 46, 49, 54.
tivos. Interior, Departamento del, 101, 302.
Hbridos adminstrativos, 103, 108-111, Intervencin militar, 37-38.
216. Iowa, 72.
Hckman, Martin B., i50n. Irn, 41.
Hofferbert, Richard r., 26n, 29n. Irak, 41.
Hollander, Neil, 150n. Irlanda, 151.
Hopkns, Harry, 87. Israel, 33, 42.
Hoover, Herbert, 78, 95. Italia, 36.
Hoover, J. Edgar, 205. Jackson, Andrew, 89, 136, 140, 176,
Howard University, 106. 177, 178.
Huitt, Ralph, 82n. Jacksonianismo, 170, 177.
Hurnphrey, Hubert H., 301. Jacob, Herbert, 119n, 230n.
Huntington, Samuel P., 234n, 235. Jahnige, Thomas P., 228n.
TIlinois, 70, 72, 121, 209; 294, 296. Jamaica, 42.
Impuestos, 27, 28, 130, 132, 190, 194, James, George A., 188n.
195. Janowitz, Morris, 18!Jn.
Impuestos compartidos, 278. Japn, 33.
Impuesto sobre la propiedad, 27; 78, Jefe del ejecutivo, 55, 65, 86-87, 9192,
283, 286, 295. 96, 136, 212, 213, 228232.
INDICE ALFABTICO DE MATE~IAS 335
Jefferson, Thomas, 177. Los Angeles, 209, 225, 226, 315.
Jennings, M. Kent, 182. Luisiana, 282, 294.
Jerarqua, 85-88, 94, 96, 97, 101, 119, Maestros, 26, 29, 145, 208.
133. Malasia, 42.
Jewell, Malcolm E., 228n. Mal, 42.
J ohnson, Lyndon B., 100, 151, 201, 209, Mancomunidad Britnica, 33.
212, 278, 301. Manri, Dean E., 138n, 145n, 147n, 148n.
Jones, Roger W., 140n. Maquinaria poltica, 190, 213-216, 220-
Junta de Aeronutica Civil, 103n. 221, 315.
Junta de la Reserva Federal, 103n. Marbury vs. Madison, 92.
Junta Martima, 103n. March, James G., 51n, 54n, 59n, 61n,
Junta Nacional de Relaciones Labo- 63n, 96n.
rales, 103n. Marruecos, 4l.
Kansas City, 292. Marxismo, 36.
Karl, Barry, 95n. Maryland, 121, 122, 188, 209, 293.
Kennedy, John F., 100, 110, 141, 145, Massachusetts, 209, 279, 282, 293, 295.
146, 147, 151, 212, 233, 278. Maxwell, James A., 276n, 296n.
Kennedy, Robert F., 87, 146, 197, 198. McCrone, Donald J., 29n, 174n.
Kentucky, 121, 292. Medio ambiente, 14, 19, 30, 45, 46, 47,
Key, V. O., Jr., 194n, 196n, 320n. 64, 7l.
Kilpatrick, Franklin P., 177n, 182, Medios de comunicacin social, 196-199,
187n, 188n. 219-221.
King, Martin Luther, Jr., 197. Mertens, Herman, 255n.
Krislov, Samuel, 160n, 161n, 162n. Merton, Robert K, 215n.
Lane, Robert E., 194n. Metas, 48, 49, 54, 60, 63, 82, 83, 88, 96,
Laos, 41. 165. Vase tambin Productos;
Lapp, Ralph E., 207n. Normas; Servicios.
Lealtad, 93, 96, 215, 235. Vase tambin Michgn, 72, 294, 296.
Conflictos internos en dependencias Milbrath, Lester W., 210n.
administrativas. Miles, Rufus E., 235n.
Legisladores, 55, 60, 61, 64, 65, 86, 224, Militares, 11, 234235. Vase tambin
226, 227, 236, 237, 253. Defensa, Departamento de la
Lepawsky, Albert, 95n. Miller, Warren E., 174n.
Ley de Empleos de 1946, 114. Minnesota, 72.
Ley de Presupuestos y Contabilidad Misisip, 28, 120, 133, 161, 198, 292, 298.
de 1950, 78. Missouri, 294.
Ley de Seguridad Nacional, 234. Mitau, G. Theodore, 121n.
Leyes Hatch, 118. Modernizacin, 3132.
Leyes Morrill, 266. Monroe, James, 176.
Ley Pendleton, 93, 177. Montana, 121.
Ley Smth-Hughes, 266. Montaas Rocosas, 7l.
Ley Smth-Lever, 266. Moralismo, 189, 190, 191.
Libano, 42. Morey, Roy D., 237.
Libia, 41. Mosher, Frederick C., 142n, 143n, 144n,
Liga Nacional de Ciudades, 209, 210. 145n.
Limites de sistemas administrativos, Movilizacin del partido dominante,
2122, 40, 103, 108, 111. 41, 42.
Lincoln, Abraham, 177. Mujeres, 163164, 169.
Lindblom, Charles E., 48n, 66n, 96n. Naciones Unidas, 100, 213.
Lineberry, Robert L., 126n. Nader, Ralph, 197n.
Long Norton, 17~181. Nebraska, 122, 253, 283, 294.
336 INDICE ALFABTICO DE MATERilAS
Necesidades, 53, 65. Oho, 72, 209, 296.

Negligencias en la organzacin, 63. Oklahoma, 293, 294.
Negros, 160-163, 169. Olsen, Marvin E., 30n.
Nepotismo, 39. Operadores de las torres de control de
Neustadt, Richard, 228n, 230n. los aeropuertos, 144.
Nevada, 121, 191, 288. Opinin Pblica, 192. Vase tambin
Newark, 216. Actitudes hacia los administrado-
New Hampshire, 121. res pblicos.
Normas o polticas: compromisos, 49, Orange, condado de, Florida 302.
60, 62, 63; sugerencias, 72, 292. Organigrama, 86, 94, 96, 100.
Vase tambin Metas; influencias Orlando, 301.
sobre los productos; Productos; Osman, Jack W. 317n.
Servicios. Pagos secundarios, 63.
Nueva Inglaterra, 190, 294-295. Paises ms desarrollados, 31, 3235.
Nueva Jersey, 282, 289. Paises menos desarrollados, 31, 32, 36
Nueva Orleans, 209. 41.
Nueva York, ciudad, 209, 286, 289, 292, Panam Canal Corporation, 105n.
315. Paquistn, 41.
Nueva York, estado, 209, 282, 289, 315. Paraguay, 41.
Nueva Zelanda, 33. Partido poltico, 147, 153, 200, 211-213,
Nuevo Trato, 141. 220, 235.
Nicaragua, 4l. Patrocinio, 89, 93.
Nigeria, 42. Patterson, Samuel C., 173n, 228n.
Nixon, Richard N., 13, 213. Percepcin selectiva, 198.
Oficina de Asuntos Indigenas, 21. Penniman, 290n.
Oficina de Carreteras Pblicas, 300, Pensilvania, 209, 279.
314. Personalidad, 164-168, 169.
Oficina de Ciencias y Tecnologa, 112. Personal, 107, 118.
Oficina de Consultas Legislativas, 113. Personal, no poltico, 138142.
Oficina de Contabilidad General, 87, Persuasin, 145, 294, 295.
107, 114116, 122, 134. Per, 41.
Oficina de Correos, 100, 107, 143, 144, Peterson, Paul E., 315.
233, 271. Pipe, G. Russell, 227n.
Oficina de la Casa Blanca, 22, 101, 111- Pobreza, 315.
112, 134, 147, 169. Poder de adquisicin, 253, 257, 258.
Oficina de la Infancia" 101. Vase tambin Presupuesto, estra-
Oficina de Oportunidades Econmicas, tegias del
90, 108, 109, 111, 134, 197. Poder, 236-238.
Oficina de Presupuestos, 22, 74, 107, Pegue, Thomas F., 317n.
111, 112-113, 239, 242, 246, 250. Polirquica-competitiva, 41.
Oficina de Planeacin de Emergencia, Polica, 205, 218, 285.
112. Poltica, 207.
Oficina de Rehabilitacin, 314. Politicas. Vase Normas.
Oficina de Representantes Especiales Polticos, 72, 86, 95.
de Negociaciones Comerciales, 112. Poor People's Campaign, 197.
Oficina Ejecutiva del Presidente, 79, Portugal, 36.
97, 108109, 111, 182. Powell, G. Bngham, 20n, 4On.
Oficina Federal de Investigaciones Presidente, 175, 182. Vase tambin
<F.B.I.), 20, 205. Jefe del ejecutivo; e individuos por
Oficinas y establecimientos ndepen- nombre.
dientes, 97, 100103, 111, 146, 147. Presthus, Robert, 58n.
INDICE ALFABTICO DE MATERlIAS 337
Presupuesto, 79-80, 238258; eronolo- Regin, 71-73, 161, 292-298. Vase tamo
ga, 112, 239, 246; decsiones, 239, bin por nombres.
246-257; ejecucin, 246; estrategias, Regin Montaosa, 294, 297. Vase
70, 75-79, 242; reformas, 79-82. Va- tambin Montaas Rocosas.
se tambin Presupuesto incremen- Reglas de decisiones, 63, 65-79, 82.
tal. Vase tambin Ajustes mutuos;
Presupuesto de Planeacin de Progra- Toma de decisiones racionales;
mas, 79-80, 80-82, 84, 257. Vase Tensiones.
tambin Presupuesto; Anlisis de Reguladores de trfico areo en los
costos y beneficios; Toma de deci- aeropuertos, 144.
siones. Relaciones ejecutivas-administrativas,
Presupuesto incremental, 69-71, 77, 78, 60, 61, 64, 228238. Vase tambin
81, 84, 246, 247, 248, 250, 255-257. Jefe del ejecutivo.
Problemas, 49, 50, 60, 83, 324, 325. Relaciones federales-estatales-Iocales:
Vase tambin Toma de decisiones vase Relaciones intergubernamen-
racionales. tales.
Procedimientos de seleccin: vase Relaciones intergubernamentales, 109,
Administracin del personal. 261-307, 314-327; horizontales, 47,
Proceso de conversin, 5, 14, 17, 19, 30, 261, 264, 284-291, 292; verticales, 47,
44 46, 47, 85, 103, 111, 133, 259. 261, 284-285. Vase tambin Conce-
Proceso normativo, 13, 66. siones de ayuda; Concesiones de
Procurador general, 88, 230. ayuda en bloque; Concesiones de
Productos, 5, 14, 18, 19, 30, 45, 46, 47, proyecto; Efectos aditivos; Efectos
73, SO, 81, 156, 259-260, 264, 308, estimulantes; Efectos substitutivos;
309, 326. Vase tambin Efectos so- Federalismo; Frmula de corres-
bre las normas; Metas; Normas; pondencia; Relaciones federales-es-
Productos de Servicio; Servicios. tatales-Iocales; Reparticin de los
Productos de servicio, 60. Vase tamo Ingresos.
bin Productos; Normas. Relaciones judiciales-administrativas,
Profesionales, 154, 155. 117.
Programas de Accin de la Comuni- Relaciones legslativas-administrativas,
dad, 108. 87, 223228, 232238. Vase tambin
Propiedades estructurales de la adm- Supervisin legislativa.
nstracin, 55. Relaciones universitarias con depen-
Proteccin de empleos, 267. dencias adminstrativas, 138.
Prueba de Aptitud Temtica, 165. Religin, 150, 151, 153, 169, 295. Vase
Public Adminstration Review, 2. tambin Adminstradores pblicos.
Rama administrativa, 21. Reparticin de ingresos, 275-277. Vase
Rama ejecutiva, 21, 45, 97, 111, 257, tambin Relaciones nterguberna-
258. mentales.
Rama judicial, 91, 117. Reppenthal, Karl M., 144n.
Rama Legslativa, 22, 45, 91, 257, 258. Respaldos o apoyos, 16, 47.
Ranney, Austin, 82n. Restricciones, 167.
Reclutamiento: vase Adminstracin Retroalimentacin, 14, 18, 19, 30, 260.
del personal. Reynolds, Harry W., 225n, 227n.
Reconstruccin, 177. Rhode Island, 122, 295.
Recursos, 14, 16, 47, 65, 71, 126- Riggs, Fred W., 39n, 40.
Recursos naturales, 26, 262. Ripley, RandaIl B., 113n.
Redford, Emmette S., 178-181. Robinson, James A. 2Gn.
Reforma, 136, 143, 145, 170, 288. Vase Roosevelt, Franklin D., 87, 100, 143,
tambin Presupuesto. 153, 212.
338 INDICE ALFABTICO DE MATER~AS
Rossiter, Clinton, 229n. 246n, 250n, 251n, 255n, 256n, 292n,

Rourke, Francis E., 204n, 205n. 294n, 300n, 324n, 325n.
Rutinas, 12, 65, 6879, 8384. Sherman, Ley de, 194.
Sachs, Seyrnour, 28n, 286n. Sherwood, Robert E., 87n.
Saint Angelo, Douglas H., 91n, 299n. Shriver, R. Sargent, 146.
Salarios, 107, 121. Simon, Herbert, 4811, 52n, 59n, 96n.
Salir del paso, 66, 96. Sinclair, Upton, 197n.
San Diego, 209. Sindicatos laborales. Vase Contrata-
San Francisco, 209, 292. cin colectiva.
Satisfactorio, 60-65, 83. Siria, 4l.
Schechter, Alan H., 167n. Sistema administrativo, 5, 14, 1921,
Scher, Seyrnour, 236n. 47, 68, 85, 103, 109, 202. Vase tamo
Schick, Allen, 254n. bin Limites; Proceso de conver-
Schiff, AshIey L., 82n. sin; Medio ambiente; Retroal-
SchIesinger, Joseph A., 119n, 230n, mentacin; Productos; Insumos n-
237n. ternos.
Scott, Thomas M., 289n. Sistema de Carreteras Interestatales y
Sears, David O., 194n. de la Defensa, 77, 251.
Seattle, 209. Sistema de mritos, 136, 142, 178.
Secretario de Agricultura, 197n. Sistema de Servicios electivos, 21,
Secretario de Estado, 230. 108109, 134.
Sector privado, 33, 96, 105, 107, 153, Smithies, Arthur, 95n.
183. Smithsonian Institution, 105n.
Sector pblico, 36. Socialmente en desventaja, 156-164.
Segunda Guerra Mundial, 78, 128, 133, Sondeos de la opinin pblica, 199
267, 275. 200, 220.
Selznick, Philip, 205n. Sorauf, Frank J., 213n.
Senado, 249, 261. Vase tambin Con- Sudfrica, 33.
greso. Supervisin legislativa, 235236.
Sensibilidad, 178. Sudeste, 297.
Separacin de poderes. Vase Verifi Sudoeste, 190.
caciones y balances. Unidades superiores, 21, 85, 97, 109.
Servicio de Parques Nacionales, lOO, Stah1 O. Glenn, 213n.
144, 302. Stanley, David T., 137n, 138n, 139n,
Servicio de Pesca y Vida Silvestre, 140n, 141n, 150n, 212n.
106. Stein, Harold, l03n.
Servicio de Sanidad Pblica: 21, 25. Steiner, Gilbert Y., 251n.
Servicio Forestal, 101. Stevenson, Adlai, 146.
Servicio pblico, 55, 90, 93, 216. Vase Stokes, Donald E., 174n.
tambin Administracin pblica. Subgobiernos, 206, 314.
Servicios, 5, 14, 18, 19, 30, 45, 47, 73, Subordinados, 55, 57, 68, 86-87, 94, 95,
80, 81, 156, 25960, 264, 308, 309, 326. 137.
Vase tambin, Efectos sobre las Sudn, 41.
normas; Metas; Nonnas; Produc- Sundquist, James L., 196n, 202n.
tos de servicio. Superintendente de educacin, 230.
Taft, William Howard, 95.
Servicios pblicos, 284, 288, 297, 325.
TaftHartley, Ley de, 93.
Sgontz, L. G., 317n. Tailandia, 41.
Sharkansky, Ira, 26n, 27n, 29n, 7On, Tenencia, 123.
71n, 75n; TIn, 78n, 107n, 123n, 128n, Tenesl, 72, 105, 121.
191n, 195n, 212n, 226n, 234n, 241n, Tensiones, 65, 66, 83.
INDICE ALFABTICO DE MATERJIAS 339
Teora de organizacin, 86-97. Vermont, 28, 121, 282.

'Texas, 209. Veto por renglones, 237.
Thompson, James D., 3n. Vines, Kenneth N., 119n, 230n.
Thompson, Vctor A., 56n, 5Sn. Vinyard, Dale, 232n.
Toma de decisiones, 44, 46, 58, 82. Virginia, 294.
'Toma de decisiones racionales, 33, 47, Virginia Occidental, 120, 122, 209, 293.
4857, 58, 62, 65, 68, 7'1, 7980, 82, 83. VISTA, 108.
Trabajadores Unidos del Automvil, Von der Mehden, Fred R., 37n.
197. Vose, Clement E., 209n.
Tradicin, 33. Votantes, 181, 203, 224, 228, 229.
Tradconal-autocrtca, 41. WahIke, John C., 2On.
Tradicionalismo, 189, 190, 191. Waldo, Dwght, 2n, 3n.
Transformaciones de la posguerra, Walkes, Jack L., 290n, 293n, 294n.
130. Warner, W. Lloyd, 137n, 150n, 154n,
Transportes, Departamento de, 271. 164n, 165n, 166n, 167n.
Trayectorias de carrera, 153-159, 169. Weaver, Robert, 100, 101.
Tribunales administrativos, 34. Weidner, Edward W., 320n.
'Tribunales federales, 117, 134. Vase White, Leonard D., 176n, 177n, 185n.
tambin Rama judicial. Whitten, Jamie, 198.
'Truman, Harry, S., 95, 151, 167, 168, Wildavsky, Aaron, 70n, 76, 76n, 81n,
212, 233. 233n, 245n, 320n.
Tnez, 42. Williams, G. Mennan, 146.
Turqua, 42. Wilson, James Q., 190n, 214n, 315n.
Unidades de lnea, 21, 40, 44, 85, 109, Winter, Richard, 29n.
259. Wisconsin, 72, 120, 195, 283, 294296.
Unidades superiores, 21, 85, 97, 109. Wood, Robert C., 75n, 285n.
Unin Sovitica, 33, 206. Wright, Deil S., 185n, 237n, 265n, 273n,
Valores, 164-168, 169. 277n, 319, 319n, 321n, 323.
Van Riper, Paul, 9On, 138n, 177n. Wyoming, 191.
Verificaciones y balances, y separa- Yemen, 41.
cin de poderes, 35, 55, 88, 9193, Zeigler, Harmon, 208n.
96, 119, 133. Zonas metropolitanas, 283, 284288.

La Politica Frente A La Burocracia

Caricato da

Informazioni sul documento

Titolo originale

Copyright

Formati disponibili

Condividi questo documento

Condividi o incorpora il documento

Opzioni di condivisione

Hai trovato utile questo documento?

Questo contenuto è inappropriato?

Copyright:

Formati disponibili

La Politica Frente A La Burocracia

Caricato da

Copyright:

Formati disponibili

ADMINI5TRACION

Markham Publishing Company, Chicago

Copyright 1970 by Markham Publishing Company

Traduccin de Agustn Contn

Copyright 1971, por Editores Asociados, S. de R. L.,

Beatrice Mines Sharkansky

2 COMPARACION EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION

3 DECISIONES EN DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 44

4 ORGANIZACION ADMINISTRATIVA Y UNIDADES DE CON-

5 PERSONAL DE LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 135

INSUMOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO 171

7 DEMANDAS CIUDADANAS Y DEPENDENCIAS ADMINIS-

LOS CIUDADANOS INDIVIDUALES COMO PROVEEDORES

8 EJECUTIVOS, LEGISLADORES Y ADMINISTRADORES 222

DEBILIDAD LEGISLATIVA EN LAS RELACIONES CON

PRODUCTOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO 259

LOS ESFUERZOS ADMINISTRATIVOS Y LOS SERVICIOS

INDICE ALFABETICO DE MATERIAS 328

Dentro de la profesin acadmica, es comn que los escritores indiquen

Me siento confundido con respecto a la administracin pbl-

administracin pblica con la internacional. Cmo puedo conciliar

La administracin pblica tiene clientela tanto de las "artes liberales"

, , , una pescin ambivalente y, a menudo, incmoda: es un

(1) Keith M. Anderson, Emerging S ynthesis in American Public Administration

miento", el especialista en administracin pblica no ha progresado

Otro conflicto se establece entre quienes estudian administracin pblica

Actualmente, en lugar de una teora vlida universalmente de

(2) Waldo, ibtd.

En este libro no se resuelven las cuestiones relativas a la naturaleza

* Quin obtiene qu, cundo y cmo de las decisiones tomadas

La composicin de este libro realza su empleo de la estructura de sistemas.

Otro ejemplo de esta perspectiva diferente es que no hay un grupo se-

Son muchas las personas que han contribuido a la preparacin de este

Los administradores pblicos y las caractersticas que influyen en sus

por esa situacin, ya que hay procedimientos administrativos que tienen

directrices o polticas que deben respetar sus subordinados. Vamos a ocu-

NUESTRO ENFOQUE DE ADMINISTRACION PUBLICA.

Este libro est destinado al primer curso de estudios de administracin

muchos participantes activos que tienen intereses creados en la poltica y

Medio ambiente e insumas.

El medio ambiente incluye a la multitud de fenmenos sociales, economi-

establecimiento de normas y la resolucin de problemas sociales, otras agravan

y solicitudes, o juicios del jefe del ejecutivo, la legislatura o la rama judicial,

No slo los insumas influyen en los actos de los administradores, sino

evaluaciones distintas de su propia actividad, debido a sus numerosas rela-

La retroalimentacin representa la influencia de servicios previos sobre

todos los principales grupos de intereses involucrados en las cuestiones pri-

LOS LIMITES DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

LA ORGANIZACION DE ESTE LIBRO

A unque en este captulo nos ocupamos de las categoras abstractas de

ANALISIS COMPARATIVO DE SISTEMAS ADMINISTRATI-

Dentro de su enfoque interno, en este libro se hace un esfuerzo de con-

resultado del anlisis comparativo, hemos aprendido mucho sobre la influen-

disponibles. En el extremo superior del espectro econmico, los gobiernos es,

(3) John G. Grumm, "Structural Determinants of Legislative Output", documento

-cuando los sentimientos del' pblico son contrarios a un programa- existe

sistemas administrativos de los paises de nivel econmico medio que en los

ANALISIS COMPARATIVO POR ENCIMA DE LAS

En las pginas restantes de este captulo empleamos el mtodo compa-

(7) Vase "Multivariate Analysis of Naonal-Polttcal Development", de Marvin E.

administracin pblica: el nivel de "desarrollo". En lo que respecta a muchos

(8) Para ls paises subdesarrollados se han empleado tll1JDerosas denominaciones.

nefcos de acuerdo con las realizaciones personales y no por los antecedentes