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  • Albuquerque Feijo Parte 1 PPA

    Caricato da

    Carlos Menezes
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    Capítulo de livro sobre Orçamento público

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    di 22
    Copyright © 2008 by Claudiano Manoel de Albuquerque, Marcio Bastos Medeiros Paulo Henrique Feijé da Siva, Capa: Thiago Feijé Ponte Editoragao Eletrénica: Tatiane Nogueira Vaz ‘Albuquerque, Claudiano Manoel de Gestio de financas piblicas / Claudiano Manoel de Albuquerque, Marcio Bastos Medeiros, Paulo Henrique Feijé da Silva. ~ 2° Edigao, Brasilia 2008. 580 p. Bibliografia ISBN 978-85-906273-2-6 1. Finangas piblicas ~ Brasil 2. Responsabilidade fiscal ~ Brasil 3. Planejamento governamental ~ Brasil 4. Orgamento pitblico ~ Brasil 5. ‘Administragao financeira ~ Brasil |. Medeiros, Mércio Bastos. II. Silva, Paulo Henrique Feijé da. Ill. Titulo. = CDD 33681 ‘TODOS OS DIREITOS RESERVADOS - E proibida a reprodugdo total ou parcial, de qualquer forma ou por qualquer meio, incluindo fotocdpia, gravagao ou informagdo computadorizada, ‘som permissdo por escrito dos autores. A violagdo dos direitos de autor (Lei n® 9.610/1998) & crime estabelecido pelo artigo 184 do Cédigo Penal. Enderego dos autores para correspondéncia: i fini a marcio,medeiros ~ As opinides expressas neste livro sfio de exclusiva responsabilidade dos autores, ndo ‘expressando necessariamente a opiniao dos drgaos e entidades onde os mesmos exercem atividades profissionais. - Atualizagoes a esta obra estarao disponiveis na rede mundial de computadores, no enderego www financaspublicas.com.br. = Muito zelo e técnica foram empregados na edicao desta obra. No entanto, erros de digitagdo ‘ou impressao poderao ter ocorrido. Caso o leitor identifique qualquer destas falhas, pedimos ros informar mediante mensagem para: contato@financaspi-biicas.pro.br. Os autores estéo disponiveis, também nesse enderego, para prestar esclarecimentos adicionais quanto a qualquer diivida ou questionamento a respeito dos temas tratados neste livro. - O editor e os autores nao assumem qualquer responsabilidad por eventuais danos ou perdas decorrentes da aplicagao dos conhecimentos ¢ informacdes constantes desta publicagao. ISBN 978-85-906273-2-6 Editor: Paulo Henrique Feijé da Silva Condominio Entre Lagos, Quadra 1, Conjunto “T", Casa 23 - Sobradinho - Brasilia - DF E-mail: paulo teijo@ financaspublicas.pro.br 45 Gestao de Finangas Publicas 139 | rare _Introdugao a Parte II Vimos na Parte | deste livro os conceitos basicos aplicados na gestdo das finangas publicas, dentre os quais destacamos a metodologia de apuracéo das necessidades de financiamento do governo, a partir da apuragao dos Resultados Primétio e Nominal. Trata-se de metodologia que se mostrou eficaz para a avaliacao da sustentabilidade da politica fiscal de um ente ou entidade. Por isso, sua utilizagao foi disseminada e se incorporou a legislacao do Pais a partir de 2000 com a publicacao da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, medida que veio a reforgar 0 papel do planejamento governamentel como um dos pilares do novo modelo de gestao fiscal responsdvel, ‘Nesta segunda parte do livro tratamos de todo 0 ciclo de gestao dos recursos publicos, abordando especialmente as regras que, de maneira geral, se aplicam & Unido, aos Estados, 0 Distrito Federal e aos Municipios. Este ciclo compreende basicamente as seguintes etapas: + Elaborago das Propostas de Instrumentos de Planejamento (PPA, LDO e LOA); + Execupao orgamentaria e financelra da Receita e da Despesa; * Controle e avaliacao da execugao oreamentaria, financeira e patrimonial Quando se tem como foco apenas 0 processo orcamentitio, pode se afirmar que o ‘chamado ciclo orgamentario segue as seguintes etapa: Elaboragao do al PLOA Controle e avaliagio Discussiio ¢ votagao da LOA do PLOA Execucio da LOA a Gesto de Fnancas Pleas fe ‘Assim, ao longo dessa parte II detalharemos, nos trés primeiros capitulos, os aspectos técnicos relacionados a elaboragao € acompanhamento das propostas do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orgamentérias e da Lei Orgamentéria Anual, bem como a importancia, o contetido e o papel de cada um desses instrumentos de planejamento do governo. Depois disso, trataremos de forma detalhada dos dois pontos basicos da estrutura da Lei Orgamentaria, que S40 as Receitas e Despesas. Além de tratar dos principios, regras, classificagao e técnicas de orgamento, abordaremos de forma especifica as vinculagdes de receita e suas destinagdes, assim como a reparticao entre os entes da federacao, na forma estabelecida na Constituicao Federal. Ao final dessa parte veremos os aspectos relacionados com o encerramento do exercicio, financeiro e seus impactos sobre as rotinas do orgamento, bem como os elementos e conceitos que devem ser observados para o controle da gestdo publica, © paralelo com a familia que utiliza 0 Cartao de Cre [Antes do primeiro contato com os termos técnicos que integram esta parte do livro, é ‘adequado fazer um paralelo com 0 que usualmente ocorre com uma familia, de forma que 0 leitor possa observar no ambiente cotidiano as situagdes que justificam os conceitos aplicados. ‘Assim, espera-se que esta analogia ajude a compreender melhor os mecanismos de controle ‘existentes no Ambito do setor pablico. Veremos que de alguma forma as regras estabelecidas no Ambito do setor pUblico nao s4o muito diferentes do que deve ocorrer numa familia que pretenda viver em um ambiente financeiramente saudavel (receitas x despesas) e sustentavel. Todos nés, de alguma forma, planejamos, ora de modo mais sistematico, ora simplesmente por meio de projetos pessoais que traduzem, na maioria das vezes, nossos sonhos, Assim, quando programamos uma viagem, a adesdo a um financiamento da casa propria ou mesmo a compra de um carro, estamos executando de alguma forma um tipo de planejamento pessoal que, normalmente, ndo esta esiruturado em boas técnicas € que Uusualmente nao 6 colocado no papel. No caso do governo, em funcao de sua magnitude, & indispensavel que o planejamento seja realizado de forma estruturada. Outro ponto que diferencia a familia de um geverno é 0 processo decisério. Em casa, uma reunio familiar para discutir onde serdo alocados os recursos da familia e quais seréo as prioridades para o proximo periodo pode ser suficiente. Num governo, quem ira tomar a decis’io ‘considerando que os recursos arrecadados sao de todos, ou seja, perience a sociedade? Entao, ‘quem decidira Se os recursos sero gastos em estradas, na educagao ou na sade? A sociedade faz essas escolhas por meio de seus representantes, traduzindo-as na Lei Orcamentéria Anual = LOA que por sua vez obedece as diretrizes anuais aprovadas na Lei de Diretrizes Orpamentarias, - LDO, assim como o planejamento de médio prazo estabelecido no Piano Plurianual - PPA. ‘Assim, 0 PPA ¢ 0 “plano de véo" que estabelecerd onde queremos chegar. Nele serao ‘colocados 0s sonhos para os proximos quatro anos, de acordo com a capacidade de ‘arrecadaco no periodo. No entanto, ndo sera neste momento que todas as apbes necessarias para a realizacao dos sonhos serao detalhadas. Assim, imagine que um dos sonhos da familia ‘seja conhecer 0 arquipélago de Fernando de Noronha e outro seja comprar um carro. Os Custos globais previstos, a origem dos recursos e as principais ages constarao do planejamento familiar. Num paralelo simplista, podemos dizer que o gasto da viagem estara no “Programa” de férias da familia e que esta associado a fungdo “Lazer’. J o gasto com o carro estara no “Programa” de administragao da rotina, associado a funcao “Transporte”. Feito 0 planejamento dos sonhos para os préximos quatro anos, caberé a familia estabelecer as diretrizes para consecugao dos objetivos estabelecidos no seu planejamento. Considerando que os sonhos sao para um periodo de quatro anos, quais serdo as agdes prioritérias para o primeiro ano? Estas prioridades t&m que ter como base o planejamento inicial, ou seja, se a familia planejou viajar para uma ilha no norte do Pais, nao podera ‘estabelecer que a diretriz ¢ sair de carro numa viagem para 0 Sul. No entanto a familia podera 9 9 > 0 2 esto de Finangas Publicas acy Pane realizar 08 sonhos da viagem e do carro com recursos préptios ou de endividamento, Qual serd a deciséo? Qual seré a “politica fiscal” da familia no ano seguinte? Vai gastar mais do que ganha gerando divida (politica fiscal expansiva) ou guardara parte dos ganhos do ano para ‘utras agdes futuras (politica fiscal restrtiva)? No governo esse papel cabe a Lei de Diretrizes Orgamentérias - LDO, que funciona como um elo entre o PPAe a LOA. Estabelecidas as diretrizes, as agdes deverdo ser detalhadas com metas e previsao de gastos que terdo como base as receitas previstas. Assim, é importante quo sejam leitos estudos dos montantes a serem arrecadados no ano, incluindo-se todas as fontes de financiamento, inclusive as originérias de empréstimos, que no governo so denominadas Operagoes de Crédito. Neste momento, imagine que a familia assume o compromisso de somente efetuar {gastos por meio de cartao de crédito e assim, suponha que neste mundo familiar tudo pudesse Ser pago com 0 cartéo. Logo, os filhos e demais integrantes da familia terao oréditos lancados No eartao de acordo com os valores aprovados na “assembléia’ familiar e 0 valor de créditos fixados funcionaria como teto de gasto para o detentor do cartao. ‘Ao longo dos capitulos o leitor podera observar que, de forma geral,é isso que ocorre no ‘governo. O Chefe do Poder Executivo (Presidente, Governadores e Prefeitos) tem que elaborar proposta de orgamento para que o parlamento (Congresso Nacional, Assembisia Legisiativa, Camara Legistativa do DF ou Camara Municipal) a aprecie e vote. Na Lei Orgamentaria Anual - LOA estarao os valores previstos de arrecadacao para o ano e a despesa fixada para cada 6rgao © em cada acao e programa de governo. A regra legal 6 de que nenhum érgao podera efetuar gastos que nao estejam autorizados na LOA e o valor do crédito aprovado para deteiminada agdo governamental é 0 teto de gasto do érgao, a menos que sejam aprovados Créditos adicionais. Assim, diz-se na linquagem técnica que a LOAprevé a receita ¢ fxa.a despesa, Aprovado 0 orcamento para o ano sera necessério estabelecara programacao tinanceira ‘mensal pare o periodo, ou seja, as receitas e despesas estao valoradas tendo como base © Periodo de um ano, entretanto a totalidade das receitas néo sera arrecadada em janeiro, mas 20 longo do ano. Em contrapartida, as despesas iambsm nao acantecerdo todas em janeiro o sera ecessario, porianto, compatibilizar 0 fiuxo de ingressos (receitas) cont 0 fluxo de saidas (cespesas). No governo, 2 Lei de Responsabilidade Fiscal define que até 90 dias apés a publicacao da LOA serdo estabeiecidos a programagao financeira e cronograma mensal de desembolso. Veremos no capitulo que trata da Programacao e Execugao Financeira todos esses aspoctos. Aprovada a LOA, as unidades do governo recebem autorizagéo para comecar a executar @ despesa. Assim, diz-se popularmente que as unidades recebem as autorizagoes orgamentérias, as dotagoes orgamentérias ou os créditos orcamentarios. No paralelo com a familia, todos os membros, de acordo com a decisao tomada pela “assembieia” familiar, foram autorizados a receber no cartao determinado valor de crédito, para determinada finalidade ¢ em rubrica especifica. Neste momento tera inicio @ execugao orgamentdria. Neste modelo, 0 Cerédito langado no cartao sera baixado cada vez que o detentor do cartao assumir compromisso de aquisigao de um bem ou servigo e somente sora reposto se a “assembléia’ familiar decidir adicionar novos créditos ao carta. No capitulo que trataré da despesa, 0 leitor vera que, no governo, a despesa publica passa por estagios: Empenho, Liquidagao e Pagamento. No paralelo familiar imagine que um dos filhos, que possui créditos no cartao, resolveu comprar uma televisdo © uma cama, Primeiramente, ele verificou que a despesa estava compativel com a rubrica autorizada no seu Caariao. Logicamente que o mesmo, dentro dos principios de melhor utilizacdo dos recursos ¢ do. otimizagao dos créditos autorizados, nao fara sua compra na primeira loja em que encontrar © produto. Assim, estabelecerd os requisitos técnicos da sua compra como, porexemplo, otamanho do aparelho e suas funcicnalidades. Estabelecidos os requisitos, procederé a uma pesquisa de pregos e decidir, numa avaliagao de técnica e prego, onde serd efetuada a compra. No governo esta ¢ a fase do processo licitat6rio, ou seja, € 0 momento em que a administra¢o piiblica escolhe, segundo os principios de iqualdade, moralidade, publicidade, ‘competitividade, dentre outros, qual ¢ a proposta mais vantajosa para o Estado. Como regra oO 122 | Gesto de Finangas Publicas ie geral esta é uma fase que antecede ao estagio do empenho. Escolhido 0 estabelecimento onde sera efetuada a compra, o detentor do cartao ira ‘passar" o mesmo na loja. Neste momento, 08 créditos na rubrica especitica serao baixados diminuindo 0 crédito disponivel do cartéo, em fungao do compromisso assumido na loja, que ficou de entregar bem adquirido no prazo ‘estabelecido entre as partes. © compromisso assumido simboliza no governo 0 momento do empenho da despesa. ‘Assim, a0 passar 0 cartéo 0s créditos foram baixados em fungéo desse compromisso, quo finda nao ¢ liquide © certo, pois a obrigagao efetiva de pagar nascera quando o fomecedor ‘cumprir a condigao que ficou pendente, que 6 a entrega do bem segundo as especificardes. ‘Observe que neste momento 0 que se “gastou” foram créditos e nao dinheiro. Assim, no setor | pilblico existe diferenciagao entre erédito e recurso. Crédito significa autorizagao para gastar e ‘contratar. Recurso relaciona-se diretamente com dinheiro, ingresso no caixa do governo. Quando o fornecedor entregar a televiso e a cama alguém deverd verificar se o produto esta de acordo com as especificagdes técnicas. Esta etapa da veriticagao ¢ conhecida como ‘estagio da Liquidagao da despesa. Veja que sob 0 enfoque do fornecedor este liquidou com a ‘obrigagao de entregar o bem. Com a chegada da fatura do cartdo sera entio realizado 0 pagamento que 6 0 titimo estagio da despesa no setor piblico. Neste momento a unidade necessitaré de recursos, ou seja, dinheiro para efetuar 0 pagamento, Todos esses estigios e sous aspectos sera traiados e forma detalhada no capitulo da despesa. Para efetuar 0 pagamento as receitas previstas deverdo estar realizadas, ou seja, terao que eslar arrecadadas e disponiveis no caixa. Veremos ainda que estas também passam por estagios e que em muitas situagGes ja ingressam “carimbadas” para serem gastas somente em determinada finalidade, ou seja, 620 receitas ditas vinculadas. Teremos um capitulo para tratar das vinculages de receitas e seus efeitos sobre as finangas dos entes publicos. Um principio orgamentarlo dos mais relevantes nc setor publico é o da anualidade, segundo 0 qual o orcamento ou os créditos aprovados se aplicam ao respective exercicio financeiro, que é de um ano e coincide com o ano civil (1° de janeiro a 31 de dezembro). Em fungao disso a legislagao estabelece que pertencem ao exercicio as despesas nele empenhadas. Veja que no exemplo do cartdo de crédito familiar é como se a cada ano um filho recebesse um cartao com os créditos aprovados para serem utilizados naquele ano. Se no for utilizado, ou seja, se 0 cartdo nao for “passado" em nenhuma loja, ao final do ano este cartdo sera trocado por outro e os créditos nao utilizados serao “perdidos”. Considerar-se-a crédito utilizado ou despesa daquele cartdo no momento em que for utilizado na loja, independentemente da entrega do bem ou servigo contratado, ‘Assim, voltando ao exemplo da compra da televiséo e da cama, imagine que a televisao foi entregue no dia 30 de dezembro, portanto, antes do final do exercicio e que a cama ficou de ser entregue somente no ano seguinte. A despesa realizada ficaré consignada no cartao que tinha os créditos autorizados, mesmo que a uiltima fatura seja paga no ano seguinte. Ao final do exercicio, verifica-se que parte da despesa ja realizada nao foi paga. No setor publico nessa situago @ aquisigao da cama estaré empenhada, mas nao liquidada, mas consideram-se realizadas a8 despesas, no exercicio em que houve a compra. Aa final do exercicio, se ambas - indo forem pagas serao inscritas em Restos a Pagar. No capitulo que trata do encerramento do exercicio veremos também os concellos e regras para inscrigao de restos a pagar. Finalizando esta parte II do livro, mostraremos como esta estruturado 0 controle da gestao piiblica no Pais, tragando um panorama dos principais regramentos e a competéncia dos érgaos de controle em todas as esferas de governo (Unido, Estados, DF e Municipios), bem como os principais conceitos. essa forma espera-se que o leitor tenha uma visdo dos principais aspectos envolvidos no planejamento, execucao e controle dos recursos publicos. iat eave e le 0 io te a, io fe ae 40 a. 38 40 da a 2, 5 Plano Plurianual (PPA) Objetivos do capitulo Apos ler este capitulo, vocé estara apto a: Explicar 0 que é o Plano Plurianual. Explorar as caracteristicas do PPA amparado em sua base legal Compreender o papel do Plano Plurianual na administragao publica, Contribuir para a elaboracao do PPA de um ente da federacao. Enfrentar 0 desafio de implementagao do Plano Plurianual. a0 geral do capitulo A Sistemética do Plano Plurianual AEsirutura do PPA Base Legal Objetivos do Plano Plurianual Contetido do Plano Plurianual Etapas de Elaboracdo e Gestéo do Plano Plurianual Base Estratégica { Os Programas Validagao dos Programas e Consolidacao do PPA ‘Qs Desatios da Implementagao ao PPA esto de Finangas Publicas IB 5. Plano Plurianual (PPA) 5.1. A Sistematica do Plano Plurianual © Plano Plurianual - PPA é o instrumento legal de planejamento de maior alcance temporal no estabelecimento das prioridades @ no direcionamento das ages do governo. Estabelece para a administragao publica, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos ¢ ‘metas que orientardo a aplicagao dos recursos puiblicos (e privados quando decorrentes de parcerias) para um periodo equivalente ao do mandato do chefe do Poder Executive deslocado em um exercicio (atualmente, quatro anos), Considerando sua relevancia como instrumento de planejamento da acao de governo, © PPA necesita ser formulado, executado, acompanhado e avaliado segundo rigidos critérios que Ihe garantam: + credibilidade, junto a estrutura administrativa do Estado, ao legislative e a populacdo, Cconferindo-he status de compromisso entre o governo e a sociedade; ‘+ universalidade, demonstrando sua capacidade de adequar-se as peculiaridades das varias estruturas administrativas e diversidades socials e regionais do Estado; € * vitalidade, na medida em que as estratégias e resultados previstos no Plano mantenham-se: |) alinhados as prioridades do Governo: ii) adequados & disponibilidade de recursos; i) coerentes com a realidade (infiuéncia dos ambientes interno e externo) experimentada pelo Estado. a 'Nesse sentido, estimula-se que a formulagdo do Plano Plurianual seja precedida de um Planejamento estrategico, ou, ao menos, que seu processo de formulacdo seja baseado em metodologias que garantam a preveléncia da visdo estratégica no conjunto do PPA. Um plano excessivamente operacional pode condené-lo ao fracasso por sua incapacidade de adaptar- Se ao comportamento das intimeras variaveis que compoem 0 cenério no qual esta inserido 0 governo. 5.2. A Estrutura do PPA © Plano Plurianual € 0 instrumento que explicita 0 modo como 0 governo enxerga e Procura construir 0 desenvolvimento do Estado. Nesse sentido, traduz, de um lado, 0 ‘compromisso com estratégias e a visao de futuro e, de outro, a previsao de alocacao dos recursos orgamentarios nas fungdes de Estado, nos programas de governo e junto aos 6rgaos Piblicos. Esse instrumento tem por finalidade influenciar as ages que venham a suprir as necessidades imediatas, segundo estratégias e visao de longo prazo. © futuro se constiéi com atitudes no presente. © PPA, estabelecido na Constituigao Federal de 1988, representa a mais abrangente eca de planejamento e oreamento governamental, uma vez que promove a convergencia do Conjunto das ages piblicas que visam ao cumprimento das estratégias govemnameniais e dos meios orcamentarios necessérios a viebiizacao dos gastos publioos. Anteriormente & Constituigo de 1988 havia o OPI - Orgamento Plurianual de investimentos, que se limitava a Planejar os investimentos e nao chegava a abranger diretrizes, objetivos e metas para toda a administragao federal, envolvendo as despesas de capital, as despesas decorrentes das 1 1 ’ ' ' r ' i a ve Para uma melhor compreensio do processo de elaboragao do PPA 2008/2011 do Governo Federal veja o capitulo 15. ep 5:7. Base Estratégica i A base estratégica do plano constitui-se dos elementos mencionados nos tépicos a ve seguir. 3 Gestdo de Finangas Publicas ie a 5.7.1. Andlise da situagao Econémica e Social Aanalise da situagao econdmica e social atual serve de referéncia para a definigao das possibilidades quanto ao alcance do futuro desejado, Futuro desejado ¢ aquele idealizado para 0 horizonte do Plano Plurianual, o qual influenciara a decisdo presente para definigao das aces a serem executadas visando transformar a realidade social e econdmica analisada, Potencialidades, oportunidades, vantagens, tendéncias e obstaculos serao estrategicamente avaliados e organizados com vistas 0 alcance dos resultados pretendidos, 5.7.2. Dirotrizes, Objetivos e Prioridades de Governo Propostas pelo Chefe do | Poder Executivo e Aprovadas pelo Poder Legislativo © Chete do Poder Executivo propord as ditetrizes e prioridades do seu Governo a partir da estruturagao do programa de Governo, divulgado na campanha eleitoral, um objetivos © | diretrizes. A Orientacao Estratégica deve ser seletiva, e nao deve buscar solucionar todos os | __ problemas do territério e da sociedade, mas aqueles sobre os quais o Governo tem capacidade de atuaco para minimiza-los ou extingui-tos. ‘A proposta do Chefe do Poder Executivo orienta a definigdo das diretrzes, objetivos & prioridades setoriais ainda na etapa de elaboracao do projeto de lei do Plano Plurianual. Durante © proceso legislative de discussao e aprovacao do PPA, podera haver ajustes nas diretrizes, objetivos e prioridades de govemo. Contudo, considerando a op¢ao do eleitorado pelo programa de governo do Chefe do Poder Executivo, 0s ajustes tendem a ser inarginals, 5.7.3. Previsao dos Recursos Orgamentarios e sua Distribulcao entre os Setores efou entre os Programas A consisténcia de PPA reside na compatibilidade das metas estabelecidas com os recursos efetivamente disponibilizados para executé-las. Exige, assim, 0 conhecimento acurado do custo das realizacdes a que se propde. No caso dos municipios e estados, as transferéncias de recursos dos governos federal o/ou estadual sao relevantes © devem ser consideradas na previsdo, assim como convénios jé estabelecidos ou que estejam em vias de serem celebrados. 5.7.4, Diretrizes, Objetivos e Prioridades dos Orga0s Setoriais Compativels com a Orientagio Estratégica de Governo Cabe aos administradores dos 61gaos setoriais viabilizar 0 atendimento das prioridades. e metas estabelecidas pelo Governo, ajustando-as aos recursos previstos para 0 setor, @ capacidade de execugao, a sua visdo de futuro e aos desafios em sua arez de atuagao. A definigao de objetivos setoriais ¢ vital para que a configuraco dos programas seja compatibilizada com as Orientagdes Estratégicas de Governo. 5.8. Os Programas Programa é um conjunto articulado de agdes (orgamentarias - projets, atividades e operacdes especiais - e ndo or¢amentérias), estruturas e pessoas motivadas ao alcance de um objetivo comum. Esse objetivo é concretizado em um resultado (solugao de um problema ou atendimento de demanda da sociedade), expresso pela evolugao de indicadores no periodo de execugao do programa, possibilitando-se, assim, a avaliagao objetiva da atuagao do Governo, ee ae | 154 | Gestdo de Finangas Puiblicas J mens © Plano Plurianual 2008/2011 do Governo Federal define programa como sendo 0 instrumento de organizacdo da a¢ao governamental que articula um conjunto de aces visando A concretizacao do objetivo nele estabelecido, CO ordenamento das aces do Governo sob a forma de programas tem como finalidade oferecer maior visiblidade aos resultados e beneficios gerados para a sociedade, garantindo He objetividade e transparéncia a aplicagao dos recursos publicos. As agdes que compdem o wd Programa estdo associados os produtos (bens ou servigos) resultantes da execugdo destas, : quantificados no tempo por metas. inc a! Os programas instituides pelo PPA sao os elementos integradores do planejamento, do ‘orcamento e da gestao e se expressam nos seguintes instrumentos legals: + Plano Plurianual - PPA; G + Lei de Diretrizes Orgamentarias - LDO; ¢ + Lei Orgamentaria Anual - LOA. “ ‘A Portaria n® 42/1999, do endo Ministério do Orgamento e Gestdo, estabeleceu para de todos os entes da tederagao novos critérios para a classificagdo funcional concebida pela Lei ud 1? 4.320/1964. Exige a organizagao da ago governamental em programas e visa a fortalecer ‘© modelo gerencial de administracdo, enfatizando resultados pretendidos ou esperados. oy 5.8.1. Constituicéo dos Programas r = po © Programa Orientado a Resultado ro 2 os 8 volt (or f » x ae A figura acima ilustra, de forma simpliicada, o processo de elaboragdo de um programa. a Para o propésito de elaboracao de programas do PPA, problemas sao demandas nao satisteitas Pot ‘ou caréncias identificadas que, quando reconhecidas e declaradas pelo governo, passam a integrar a sua agenda de compromissos. ret Na identificagao do problema deve ser explicitado 0 segmento ou setor (social, Fed econémico, espacial) afetado pelo mesmo. Nesse contexto, cabe a discussao sobre a escala tan OO Gesto de Finangas Publicas fe rd mais adequada em que se deve enuncié-fo, uma vez que a abordagem de problemas em escalas muito amplas, por possuir maior grau de complexidade e numero de varidveis, muitas vvezes dificulta a identificagao e hierarquizacao das possiveis solugdes. A uniformidade conceitual e metodoldgica ¢ requisito fundamental para a selegao, delimitagao e explicagao dos problemas e tem como objetivo garantir a coeréncia do plano e o adequado desenho dos programas e ages estabelecidos para enfrenta-los, E importante ressaltar que o problema sera tanto melhor compreendido, quanto mais delimitada for a sua incidéncia. Como exemplo de focalizacao, tem-se: localizacao territorial, faixa etaria, faixa de renda, género, entre outras. Uma vez definido o problema, deve-se fitrar a parcela da sociedade afetada por aquele problema e, entéo, tem-se definido 0 publico-alvo da atuagao do futuro programa, Definido e delimitado 0 problema, deve-se buscar sua solupdo, superagao ou reduce que serd expressa no objetivo do programa. O préximo passo seria, entdo, estabelecer uma forma de medir quanto se podera avanear na solucao do problema, em determinado espaco de tempo, ¢ como isso sera medido. Ou seja, 0 estabelecimento de um indicador ou conjunto de indicadores para medir 0 estagio atual e o grau de alcance dos resultados pretendidos. ‘Tomando-se por base o problema identificado, ¢ preciso aferir suas causas e desenvolver ages que possam combaté-las, reduzi-las ou elimind-las. Entende-se como causa aquilo que faz com que um problema exista, ou seja, as causas podem ser definidas como processos ou fatores responsaveis pelo surgimento, manutengao ou expansao do problema (GARCIA, 2001), E importante nao contundir causas (origens do problema) com efeitos (produtos fortuitos de uma causa). Um programa cujas agdes atacam apenas efeitos - € nao as causas - do problema ao qual se busca solucionar nao tera a efetividade desejada. Portanto, ao enunciar ‘as causas do problema, deve-se buscar estabelecer com clareza cada uma delas e entéo propor acées para mitigé-las. O montante de recursos disponivel e a capaciddade operacional das unidades da administragao definirdo a intensidade, ou seja, as metas e os valores associados a cada uma das acdes, Conclui-se, pois, que a constituicdo de um programa pressupée a necessidade de solucionar um problema da sociedade ou do proprio Estado. Um programa ¢ implementado por meio da execugaio das ages que 0 compoem (orgamentérias e nao-oreamentarias) que, necessariamente, devem concorrer e ser suficientes para 0 alcance do objetivo do programa. ‘As agdes que nao demandam recursos orgamentarios, mas geram bem ou servigo para uma parcela ou para a totalidade do publico-alvo do programa, s40 chamadas ‘apes ndo ‘orgamentérias". S40 exemplos de “ages nao orcamentarias": 0 incentivo a colaboragaio ou parceria de outras instituigdes privadas ou de outras esferas de Governo; a alavancagem de recursos nao orgamentaios; 0 estimulo a geracao de receita propria; a edigao de instrumentos normativos. Pela metodologia que reformulou a estrutura do Plano Plurianual integrando-o aos demais instrumentos orgamentérios promovendo a administragao gerencial no ambito do Governo Federal, os seguintes requisites sao necessérios para a formulago de um programa do Plano Plurianual fed Gestdo de Finangas Publicas LE ‘Ter como objetivo dar solugao a um problema da sociedade, mediante um conjunto integrado e suficiente de ages orgamentérias e ndo orgamentarias, que expresse uma relagao consistente entre a causa e 0 efelto, entre o problema a resolver e 0 objetivo do programa ¢ entre as metas das agdes © a evolugio esperada dos indicadores do programa; + Ter seu objetivo explicitado de modo a permit a mensuragao dos resultados sobre tum publico-alve definido; + Possuir escala adequada a um gerenciamento eficaz - no deve ser tao amplo que tore dificil seu gerenciamento nom tao restrito a ponto de os custos de implantacao, manutengao e gerenciamento o inviabilzarem; + Tor consisténcia com as diretrizes emanadas das Orientagdes Estratégicas de Governo e da Orientagao Estratégica do Ministério; ¢ + Estabolecer compatibllidade entre os ispéndios previstos e a cisponibiidade de recursos no horizonte em questo, conforme definido no cenario macro-econdmico. 5.8.2. Tipos de Programas A idéia de orientar toda aplicacao de recursos para a prestagao de bens e servigos sociedade é relevante. Afinal, 6 a sociedade quem financia o Estado e para ela deve estar orientadas as agdes e despesas realizadas pelo Estado. Todavia, hd um conjunto de agdes do PPA que silo empreendidas para garantir, ao proprio Estado, os meios para essa prestacao de bens @ servicos. Assim, para os planos plurianuals 2000/2003 v 2004/2007, 0 Governo Federal optou por classificar os programas em quatro tipologias, detalhadas a sequit. = + Programa Finalistico - programa do qual resulta bens ou servigos ofertados tamente @ sociedade. Quando suas agdes s4o desenvolvidas por mais de um 6rgao seterial 6 chamado Programa Finalistico Multissetorial * Programa de Servigos ao Estado - programa do qual resultam bens ou servigos, ofertados diretamente ao Estado, por insiituigdes criadas pare esse fim especitico. + Programa de Gestio de Politicas Publicas - programa destinado ao planejamento @ & formulacao de politicas setoriais, & coordenagao, avaliagdo e controle dos demais programas sob a responsabilidade de determinado orgao. Haverd um programa de Gestao de Politicas Publicas em cada érgao. + Programa de Apolo Administrativo - programa que contempla as despesas de atureza tipicamente administrativa, as quais, embora contribuam para a consecuao ‘dos objetivos dos outros programas, neles nao foram passiveis de apropriagao. ‘Muitog entes da federagao vém adotando essa classificagao em quatro tipologias. Outras classificagées podem ser utilizadas, mas 6 importante fazer distinoao entre as ages voltadas para o desenvolvimento econdmico e social fim) e aquelas que, de alguma forma, s&o orientadas, para a estruturagao administrativa (meio). Para o Plano Plurianual 2008/2011 0 Governo Federal adotou uma classificagao em duas tipologias. Sao elas: + Programas Finalisticos - programas por meio dos quais so ofertados bens e sservigos diretamente & sociedade @ nos quais so gerados resultados passiveis de aterigao por indicadores; e xe or os esto de Finangas Publicas 1157 | a + Programas de Apoio as Politicas Publicas e Areas Especiais - programas voltados Para a oferta de setvicos ao Estado, para a gestao de politicas e para o apoio administrativo. 5.9. Validagao dos Programas e Consolidacéo do PPA Concluida a elaboragao dos programas, cabe aos érgéos setoriais veriicar se os programas: * _esléo alinhados as orientagdes estratégicas setoriais e se séo suficientes para cumprir © que nelas estiver estabelecido (ajustar se for 0 caso); * feservam consisténcia interna, ou seja, se existe uma relacdo consistente entre causa e efeito, entre o problema identificado, os indicadores, o conjunto de ages, ‘suas metas e a capacidade técnica, operacional e financeira das estruturas envolvidas; + _@stéo estruturados de forma a possibilitar seu gerenciamento. Programa que envolve ‘multas estruturas em sua execugéo, via de regra, é extremamente complexo de Gerenciar, e por vezes o gerenciamento se toma impraticavel. Por outro lado, programa com uma ou duas agdes, cujo objetivo ndo representa impacto significativo na Sociedade, também inviabiliza 0 gerenciamento por ndo poder ter sua administracao orientada a resultados. ‘Anés a verificagao dos programas, pelos drgaos setoriais, cabe ao érgao responsével pela elaboracao do PPA verificar se: * 08 programas elencados estado alinhados as Orientagoes Estratégicas de Govemo Propostas pelo Chefe do Poder Executivo e se sto suficientes para cumprir o que elas estiver estabelecido (ajustar se for 0 caso); © programas sao compativeis com a disponibilidade e previsao de recursos; + ©8 programas exploram todas as possibilidades de parcerias externas ao governo; ¢ * existe duplicidade de agdes, ou seja, se dois ou mais érgaos desonvolvem agdes ‘semelhantes ou correlatas. Em caso positivo, é preciso remover as duplicidades © aproximar as ages correlatas, de modo a que sejam desenvolvidas buscando sinergia. Caso seja necessario, poderdo ser criados programas que envolvam mais. de um orgao em sua execugao, Caberd ao drgao responsavel pela elaboragaio do PPA definir qual dos érgaos envolvides no programa sera responsavel por seu gerenciamento, 5.10. Os Desatios da Implementagao do PPA OPA estruturado em programas e orientado a resultados nao pode ser definido apenas Como um documento formal para cumprimento de obrigagdes legals. Seus componentes Constituem poderoso instrumento de gestao que podera ser utlizado na otimizagio da aplicacao dos recursos disponiveis, Constituem fatores criticos de sucesso na elaboracao, implantagdo e execucao do PPA: * Organizagao em programas, agées ¢ estruturas articuladas e motivadas & solugio de um problema ou ao atendimento de uma demanda da sociedade: ‘+ Compatibilidade entre os programas e a Orientagao Estratégica; + Objetivos coerentes com a capacidade e disponibilidade de recursos administrativos @ financeiros de cada érgao setorial NAG Participagao de toda a estrutura da administragao publica na elaboragao dos Programas, sob coordenacao do érgao central de planejamento, de modo a garantir {que © PPA soja um produto do governo e no de determinada Secretaria; Integragao das LDO's, LOA's @ suas respectivas execugdes orcamentarias e financoiras com o PPA; Atualizagéo do PPA a partir da avaliagéo anual da execugao de seus programas, sgarantindo atvalidade e consisténcia com a realidade vivida pelo Estado; Estimulo a parcerias com outras esferas de governo e com a iniciativa privada, na busca por fontes alternativas de recursos; Divulgagao da aplicagao dos recursos e dos resultados obtidos, proporcionando ublicidade, transparéncia e partcipagao popular; € Definigao clara de responsabilidades, por meio do estabelecimento de um gerente por programa. ie Gestao de Finangas Publicas rr Nesse sentido, o PPA se configura como um instrumento que permeia os diversos setores a administrazao publica, cujo objetivo primordial é buscar otimizar a execugao das agoes de Governo de modo a gerar 0 maximo de resultados positives sobre a sociedade a partir da aplicagao dos recursos disponiveis. Dessa forma, busca-se promover em cada 6rgao setorial © desenvolvimento e aprimoramento do planejamento, de maneira a ajustar os resultados almejados aos recursos disponiveis e a efetiva capacidade de execugao do gestor. as Gesto de Finangas Publicas Ee RES a Resumo tie 1.0 Plano Plurianual- PPA estabolece para a administragao publica, de forma regionalizada, e ‘as drelrizes, objetivos e metas que orientarao a aplicagao dos recursos pablicas (e privacos quando

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