1ra - Edicion Cuadernos Parlam Final PDF

CUADERNOS
PARLAMENTARIOS
I - 2012
CENTRO DE CAPACITACIN Y ESTUDIOS PARLAMENTARIOS
Av. Abancay N 251, Of. N 204

Edif. Complejo Legislativo
Lima - Per
Telf. 311-7777, Anexo 7688
http://www.congreso.gob.pe/DGP/CCEP/inicio.HTM
CCEP CUADERNOS PARLAMENTARIOS I 6

PRESENTACIN
La necesidad de contar con una publicacin que revele las preocupaciones

institucionales, tanto de los que laboran en el servicio parlamentario como en la
organizacin parlamentaria del Congreso de la Repblica del Per, constituye hoy un
reclamo imposible de ignorar.
Y es que la opinin sobre el quehacer parlamentario se hace ms necesaria en la

medida en que la democracia requiere de un fortalecimiento no solo de los institutos
parlamentarios sino de los procedimientos a los cuales se sujetan, para cumplir con el
ejercicio de las funciones que constitucionalmente corresponden al Congreso; en
especial, las de representacin, legislacin y fiscalizacin.
Es por ello que el Centro de Capacitacin y Estudios Parlamentarios present la

propuesta de publicacin de Cuadernos Parlamentarios. El contenido de los temas
tratados se circunscriben a asuntos de Derecho Constitucional y de Derecho
Parlamentario relacionados con el Congreso; y el tratamiento de los contenidos tiene
el carcter de opinin; es decir, queda claro que dichas opiniones no poseen carcter
vinculante y son de exclusiva responsabilidad de sus autores.
Hoy, pues, con cuatro artculos de miembros del servicio parlamentario presentamos
el primer nmero de Cuadernos Parlamentarios y hacemos sinceros votos para que
esta publicacin adquiera prestigio y permanencia en el tiempo.
Lima, 04 de mayo de 2012
Direccin General Parlamentaria

Congreso de la Repblica

CONTENIDO
LAS ENMIENDAS
Un aspecto de informalidad en el procedimiento legislativo peruano
Giovanni Forno Flrez

Jefe del Departamento de Relatora y Agenda del Congreso de la Repblica del Per
ANLISIS COSTO-BENEFICIO DE LAS LEYES

Sincerando las propuestas legislativas en el Per
Julio E. Haro Carranza

Secretario Tcnico del Congreso de la Repblica del Per
QURUM
Jos Oviedo Palomino

Jefe (e) del Fondo Editorial del Congreso de la Repblica del Per
ROL DE LAS MINORAS PARLAMENTARIAS

Max Nicolini Del Castillo
Especialista Parlamentario del Congreso de la Repblica del Per.

Los artculos que se publican en la revista Cuadernos Parlamentarios son de exclusiva
responsabilidad de sus autores, poseen el carcter de opinin y no generan ningn efecto
vinculante.

VOLVER A CONTENIDO
Giovanni Forno Flrez
LAS Jefe del Departamento de Relatora y Agenda

Congreso de la Repblica
gforno@congreso.gob.pe
ENMIENDAS Palabras claves:

Comisiones.
UN ASPECTO DE INFORMALIDAD Modificaciones.
Pleno.
EN EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO Prctica parlamentaria.
PERUANO Proposiciones de ley.
1. INTRODUCCIN. 2. MARCO TERICO. 3. ANLISIS COMPARADO. 4.

ANTECEDENTES. 5. ANLISIS CRTICO E INCIDENCIA EN LA PRCTICA
PARLAMENTARIA. 6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES. REFERENCIA
BIBLIOGRFICAS Y FUENTES.
1. INTRODUCCIN
El procedimiento legislativo, cuyo objetivo fundamental es lograr la aprobacin y promulgacin

de leyes en el Parlamento y del cual poco se ha escrito, es parte de un proceso complejo.
Conforme al Reglamento del Congreso de la Repblica est articulado, ordinariamente, en seis
etapas: la de iniciativa legislativa; la de estudio en comisiones; la de publicacin de dictmenes;
la de debate en el Pleno; la de aprobacin por doble votacin; y, finalmente, la de promulgacin
(Artculo 73 RC).
Su fase central es el estudio, evaluacin, anlisis y debate de las iniciativas legislativas en las
comisiones ordinarias.
En relacin con lo manifestado, en el presente artculo se intenta absolver las siguientes

preguntas: Qu son las enmiendas; qu implican en el contexto del procedimiento legislativo; y
por qu se parte de la premisa de su informalidad en el procedimiento legislativo peruano.
2. MARCO TERICO
Definicin y clasificacin
La doctrina entiende la enmienda como un derecho para los miembros de los parlamentos,
que implica no solamente el poseer la facultad de formular proposiciones para suprimir, total o
parcialmente e incluso modificar algunos elementos que integran la parte dispositiva de las

iniciativas legislativas de ley, sino tambin la atribucin de perfeccionar el texto legal con
1
nuevas normas, a travs de artculos adicionales.
Siendo correcta, la definicin nos resulta insuficiente dado que existen cuatro tipos de
2
enmiendas:
a) Las dirigidas a sustituir integralmente el texto legal de una iniciativa legislativa o, por el
contrario, a rechazarlo ntegramente y, por consiguiente, a archivarlo. Estas son las
llamadas enmiendas a la totalidad, porque se refieren al cuerpo completo del texto legal de
un proyecto de ley.
b) Las dirigidas a modificar partes especficas de una iniciativa legislativa (artculos o parte de
ellos) mediante la adicin, supresin o sustitucin de partes puntuales de su texto legal. Son
las denominadas enmiendas parciales o enmiendas al articulado.
c) Las destinadas a subsanar errores ortogrficos, gramaticales o incorrecciones de tcnica

legislativa. Estas enmiendas se denominan enmiendas in voce o de tcnica legislativa.
d) Las realizadas con la finalidad de reformular textos legales, cuyo objeto es proponer
frmulas de consenso entre el texto legal de una iniciativa legislativa y los textos legales
contenidos en una o ms enmiendas. A estas se les denomina enmiendas
transaccionales.
Habida cuenta de sus diversos tipos, una adecuada definicin de enmienda sera la
siguiente: instrumento procesal parlamentario mediante el cual el parlamentario, frente a
una iniciativa legislativa presentada ante el Congreso ejerce su derecho, (corolario del
3
derecho general de iniciativa.) , a rechazarla y solicitar su archivamiento; a modificarla total
o parcialmente, a travs de propuestas de adicin, supresin o sustitucin de textos legales;
a corregirla y perfeccionarla; y a proponer textos en bsqueda de consenso entre el texto
4
legal de la iniciativa propuesta y el contenido en una o ms enmiendas.
Rasgos constitutivos
Las enmiendas poseen los siguientes rasgos constitutivos:
1 BERLN VALENZUELA: Diccionario Universal de Trminos Parlamentarios, p. 292.

2 La doctrina espaola considera como un tipo especial de enmiendas aquellas que suponen aumento de los
crditos o disminucin de los ingresos presupuestarios. Sin embargo, somos de la opinin que cuando el
parlamentario se plantea estos objetivos emplea enmiendas a la totalidad o enmiendas parciales. Vase
GARCA MATRNEZ: El Procedimiento Legislativo. Congreso de los Diputados, P. 250.
3 Ibd., p. 292.
4 Para definiciones complementarias de las enmiendas, v. tambin ARCE JANARIZ. El derecho de enmienda visto
por el Tribunal Constitucional, p. 151; GARCA-ESCUDERO MRQUEZ. El procedimiento legislativo ordinario en

las Cortes Generales, pp. 213-235; y, SANTAOLALLA LPEZ. Iniciativa legislativa parlamentaria. Problema de
las enmiendas, pp. 237-238.

a) El derecho a la presentacin de enmiendas, a diferencia del correspondiente a la
presentacin de iniciativas legislativas, est nica y exclusivamente atribuido a
parlamentario, ya sea individual o colectivamente, conforme a cada legislacin particular.
5
b) Es un derecho subsidiario , dado que est supeditado a la presentacin previa de una
iniciativa legislativa.
c) Es un derecho restringido, puesto que su ejercicio est acotado a plazos y momentos

especficamente predeterminados, como consecuencia de su carcter subsidiario.
d) Estn, normalmente, sujetas a un proceso de calificacin, respecto de su viabilidad o

inviabilidad, a cargo, generalmente, de la comisin ordinaria competente respecto del
6
proyecto de ley que genera la enmienda.
Relevancia de las enmiendas
Suele sealarse que las enmiendas son las que fijan el objeto del debate parlamentario en el
procedimiento legislativo, tanto en la etapa de comisiones como en la etapa de debate en el
Pleno. Tambin puede verse a la enmienda, como reflejo del principio democrtico mediante el
cual mayoras y minoras discuten en condiciones igualitarias los fundamentos de la legislacin
futura; como un mecanismo adicional de control al Gobierno (en los casos de las iniciativas que
provienen de este Poder del Estado); y como una manifestacin de la funcin de
representacin parlamentaria. Ello, en razn de que, a travs de las enmiendas, se pueden
7
canalizar demandas o reivindicaciones de distintos actores sociales.
Formalidades
Las formalidades y requisitos de presentacin de enmiendas es variada. Dependen de cada

sistema legislativo. Sin embargo, es doctrinariamente demandada y jurisdiccionalmente
sustentada la necesidad de que la enmienda tenga una conexin material con el texto legal
8
enmendado, de tal manera que haya homogeneidad en ambas.
3. ANLISIS COMPARADO
9
Uno de los ordenamientos jurdicos latinoamericanos ms ordenados y completos en materia
de enmiendas es el de Colombia. En su Ley 5 de 1992, Reglamento del Congreso, el Senado y
la Cmara de Representantes, se establece que las referidas enmiendas pueden ser a la
5 Toda enmienda es, por naturaleza, subordinada e incidental. MERINO MERCHN Y DE LA PEA
RODRGUEZ, citados por ARCE JANARIZ. Op. cit., p. 158
6 La funcin de calificacin y admisin y de verificacin presupuestaria ha venido a dar una gran relevancia a
las Mesas de Comisin, ARCE JANARIZ, El procedimiento legislativo en el Principado de Asturias, p. 195.
7 ARCE JANARIZ. Op. cit., p. 152.
8 ARCE JANARIZ. Op. cit., pp. 164-169
9 En el derecho comparado europeo la regulacin ms completa respecto de las enmiendas es la italiana
(artculos 70, 79, 80, 85 a 89, 94, 96, 96-bis, 99, 104, 105 y 121 del Reglamento de la Cmara de
Diputados de Italia).

totalidad del proyecto, parte de su articulado o destinadas a subsanar errores o incorrecciones
10
tcnicas, terminolgicas o gramaticales. En el caso de Guatemala, la Ley Orgnica del
11
Organismo Legislativo trata las enmiendas de manera detallada y completa. En Chile, el
proyecto de ley es materia de un debate general por parte del Pleno. Luego de ello, en
comisin se debaten las propuestas presentadas en el Pleno sobre la materia y, adems, se
12
pueden introducir nuevas enmiendas al proyecto. En dicha legislacin tambin se
consideran enmiendas las observaciones que formula la cmara revisora al proyecto de ley
aprobado por la cmara de origen. Sin embargo, estas no son propiamente enmiendas tal y
13
como las estamos definiendo en el presente artculo.
En Paraguay, de modo distinto, existe un tratamiento legislativo dual. En el Senado, las

enmiendas solo se permiten respecto de los proyectos de cdigos. En cambio, en la Cmara
14
de Diputados el desarrollo reglamentario de la materia es integral. En Costa Rica, las
enmiendas reciben la denominacin de mociones de fondo y son tratadas muy
15
sucintamente.
Las caractersticas ms saltantes de la regulacin latinoamericana de las enmiendas se

presentan en el siguiente cuadro:
Cuadro I
Enmiendas en el ordenamiento jurdico latinoamericano
Proponentes Modalidad Momento Alcances

Congresistas, Por escrito - Hasta el cierre de la - A la totalidad
individualmente, aunque no discusin del proyecto de - Al articulado
pertenezcan a la comisin ley en comisin - in voce
Colombia pertinente - Durante el debate en el
pleno
Congresistas Implcitamente,
individualmente, aunque no por escrito
Costa Rica
pertenezcan a la comisin
pertinente
Chile Congresistas, integrantes Durante la etapa de estudio y

de la comisin pertinente debate en comisin
Congresistas, - Durante el debate del - Totales
individualmente, Por escrito proyecto en comisin - Parciales
Guatemala integrantes de la comisin - Durante el debate del Pleno - Gramaticales
pertinente
Congresistas, Por escrito - En primera o segunda - Parciales
individualmente, aunque no lectura
Paraguay pertenezcan a la comisin
pertinente
Fuente: Reglamentos Parlamentarios

Elaboracin propia
10 Artculos 159 a 162, 178 a 182, 202 y 217.

11 Artculos 21, 112, 114, 118, 120 a 123 y 125.
12 Segundo prrafo del artculo 268 del Reglamento de la Cmara de Diputados de Chile (vase tambin el
artculo 289). Disposicin similar se encuentra en el artculo 121 del Reglamento del Senado de Chile.
13 Artculos 119, 124 y 141 del Reglamento de la Cmara de Diputados de Chile.
14 Artculos 23, 25, 91, 93, 95 y 108 del Reglamento Interno de la Cmara de Diputados.
15 Artculos 2, 3, 7, 124 y 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.

4. ANTECEDENTES
El 23 de agosto de 2004 los entonces Congresistas Henry Pease, Xavier Barrn, Jorge
Chvez, Luis Heysen, Luis Iberico, Pedro Ramos y Eduardo Salhuana, presentaron el Proyecto
de Resolucin Legislativa 10418/2003-CR, proponiendo la modificacin del Reglamento del
Congreso de la Repblica a fin de, entre otras cosas, establecer y regular las enmiendas.
El proyecto fue dispensado del dictamen de la Comisin de Constitucin y Reglamento para ser
debatido directamente en el Pleno de la Comisin Permanente, en la que se aprob, con
modificaciones, el 15 de julio de 2004. El texto legal aprobado y promulgado como la
16
Resolucin Legislativa del Congreso 032-2003-CR , contena, como parte de la modificacin al
artculo 77 del Reglamento del Congreso, lo siguiente:
Recibido el proyecto por la Comisin, los miembros de sta podrn presentar sus
enmiendas, debidamente fundamentadas, en un plazo no mayor de quince das
tiles, mediante oficio dirigido al Presidente de la Comisin.
Las enmiendas podrn ser totales o parciales. Sern enmiendas totales las que
versen sobre la oportunidad, los principios o el espritu del proyecto de ley y
postulen el archivamiento de este; o las que propongan un texto completo
alternativo al del proyecto. Las enmiendas parciales podrn ser de supresin,
modificacin o adicin de uno o varios artculos. En los dos ltimos supuestos, la
enmienda deber contener el texto concreto que se proponga.
El dictamen aprobado por la Comisin deber consignar las enmiendas

presentadas, as como sustentar las razones de su aprobacin o rechazo, segn
corresponda.
Lamentablemente, esta modificacin slo estuvo vigente 66 das y jams se aplic. Su efmera
vigencia se debi a que el 23 de agosto de 2004, los entonces Congresistas Antero Flores-
Aroz y Natale Amprimo presentaron el Proyecto de Resolucin Legislativa 11243/2004-CR,
proponiendo la modificacin del artculo 77 del Reglamento del Congreso de la Repblica. El
17
proyecto fue dispensado del trmite de comisin , aprobado por el Pleno del Congreso y
16 Publicado en el diario oficial El Peruano el mircoles 21 de julio de 2004 (pp. 272758-272759).

17 Acuerdo 10-2004-2005/JUNTA PORTAVOCES, de 26 de agosto de 2004.

18
Promulgado el 24 de setiembre de 2003. La modificacin al artculo 77 elimin toda
19
referencia a las enmiendas.
5. ANLISIS CRTICO E INCIDENCIA EN LA PRCTICA PARLAMENTARIA
Las enmiendas, a pesar de su frustrada regulacin en el Reglamento del Congreso, se

emplean constantemente; de manera inorgnica, desestructurada, intuitiva en algunos casos,
pero siempre de manera informal o poco formal.
En la fase de comisiones, aunque no es muy comn, sucede que congresistas envan textos
sustitutorios o complementarios a un determinado proyecto de ley en curso. Estos textos, no
son otra cosa que enmiendas ya que su objetivo es introducir cambios totales o parciales a un
proyecto de ley determinado. Sin embargo, esta documentacin no suele hacerse conocer a los
miembros de la comisin pertinente e, incluso, su existencia no es registrada en el respectivo
proyecto de dictamen.
Durante el debate en comisin, es muy frecuente que los parlamentarios, de manera verbal e
incluso por escrito, presenten textos alternativos o complementarios al articulado del texto legal
que contiene el dictamen. Estas propuestas son enmiendas. Normalmente estas enmiendas
se discuten, pero solo en la sesin de comisin, momento en que se aceptan o rechazan
(muchas veces con la simple aceptacin del Presidente de la Comisin o, en otros casos,
mediante votacin) y, de ser el caso se incorporan al dictamen. Sin embargo, estas propuestas
no son conocidas por los parlamentarios que no pertenecen a la comisin, ya que su
presentacin es informal. Su registro se realiza en la cinta magnetofnica en la que se graba la
sesin; en su transcripcin magnetofnica en intranet; y, en algunos casos (los menos), en el
acta de la sesin. De ms est decir que estos documentos son muy escasamente consultados
por los parlamentarios o sus asesores en el proceso de preparacin de los debates del Pleno.
Durante el debate del Pleno, al igual que en la Comisin, los parlamentarios presentan,
verbalmente o por escrito, propuestas de modificacin, supresin o de adicin al texto legal que
contiene el dictamen en debate. Estas proposiciones vienen a ser, asimismo, enmiendas. Si el
Reglamento del Congreso previera una etapa de enmiendas en el procedimiento parlamentario,
los debates en el Pleno no estaran concentrados en los detalles sino que se centraran en una
visin ms integral de la propuesta legislativa.
18 Publicado en el diario oficial El Peruano, como Resolucin Legislativa de Congreso 007-2004-CR, el 25 de

setiembre de 2004.
19 Resulta necesario destacar que ni en la exposicin de motivos del proyecto de resolucin legislativa ni en el
debate desarrollado en el Pleno del Congreso se hizo referencia alguna a las razones o fundamentos por los
que resultaba necesario eliminar las enmiendas del procedimiento legislativo (v. el Diario de los Debates,
Primera Legislatura Ordinaria de 2004, 12 A Sesin Vespertina del jueves 23 de setiembre de 2004, pp. 60-
74).

Los dictmenes en minora, que representan la posicin particular de un congresista o un
nmero reducido de congresistas, podran ser tomados como enmiendas subsistentes, ya que
implican posiciones no aceptadas por la mayora de una comisin que son llevadas al Pleno
para que este dilucide entre la posicin de mayora y la de la minora.
Sin embargo, independientemente de todo lo antes mencionado, ha venido sucediendo, cada
vez con mayor frecuencia, que los presidentes de las comisiones presentan al Pleno, antes o al
momento de iniciarse el debate de un dictamen, lo que se denomina un texto sustitutorio que
deja sin efecto el dictamen y sobre el cual se centra el debate.
Este texto sustitutorio que debe distinguirse del texto que presentan los presidentes de
comisin, al final de un debate de Pleno y que incorpora las sugerencias y modificaciones que
han surgido del mismo y que supone un perfeccionamiento del dictamen y no la sustitucin del
mismo no es otra cosa que una enmienda; enmienda informal que sustituye la voluntad de un
rgano colegiado de principal importancia como es la comisin.
6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Las enmiendas en el procedimiento legislativo peruano no existen formalmente, pero hay una
costumbre arraigada que permite presentar textos alternativos al proyecto de ley o dictamen,
en distintas etapas de tal proceso, los que bien pueden ser percibidos como enmiendas.
En determinado momento se regularon las enmiendas en el Reglamento del Congreso de la
Repblica pero tal regulacin nunca lleg a concretarse en la realidad por su rpida
derogacin.
La regulacin de las enmiendas permitira no solo formalizar lo que informalmente se viene

dando en el procedimiento legislativo, de mano del precedente y la costumbre, sino dar un
mayor nivel de seguridad jurdica y organicidad al procedimiento y al debate parlamentario.
Asimismo, regular nuevamente las enmiendas permitira:

1. Mayores espacios de reflexin y debate en la etapa de debate en comisiones.
2. Una mayor, mejor y ms orgnica participacin de los grupos parlamentarios en el debate

de proyectos de ley en comisin, momento en que debieran zanjarse las posiciones polticas
sobre los temas en discusin.
3. Una mejora en el tiempo y calidad del debate en el Pleno, ya que en esta instancia lo que
correspondera es una toma de posicin de los grupos parlamentarios respecto de la
propuesta del dictamen y de los sustentos econmicos, polticos y sociales del mismo. La
idea es realizar un debate poltico e integral y no un debate de detalle, casustico o
pormenorizado de la norma propuesta.

4. La conclusin o finalizacin de la (mala) prctica que se viene empleando de presentar
textos sustitutorios previos al debate del Pleno, en sustitucin de los textos legales
aprobados por las comisiones.
Ms importante que la regulacin especfica de las enmiendas (adaptando el modelo espaol,

el italiano o algn otro a nuestras particularidades) es lograr su incorporacin en el Reglamento
del Congreso y acabar con la informalidad legislativa que aquellas suponen.
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS Y FUENTES
ARCE JANARIZ, Alberto. El derecho de enmienda visto por el Tribunal Constitucional. En:
Revista Espaola de Derecho Constitucional. Centro de Estudios Polticos y Constitucionales.
Ao 14, N 41. Madrid, 1994, pp. 151-172.
ARCE JANARIZ, Alberto. El procedimiento legislativo en el Principado de Asturias. En:

Revista Espaola de Derecho Constitucional. Centro de Estudios Polticos y Constitucionales.
Ao 13. N 38. Madrid, 1993, pp. 167222.
ASAMBLEA LEGISLATIVA DE COSTA RICA. Reglamento de la Asamblea Legislativa. En:
www.asamblea.go.cr/reglamnt/regla000.htm
BERLN VALENZUELA, Francisco (coordinador): Diccionario Universal de Trminos

Parlamentarios. Honorable Cmara de Diputados del Congreso de la Unin. Mxico, 1998.
2da. ed.
CMARA DE DIPUTADOS DE CHILE. Reglamento de la Cmara de Diputados de chile. En:

www.camara.cl/camara/media/docs/reglamento_camara_diputados_08.pdf
CMARA DE DIPUTADOS DE PARAGUAY. Reglamento Interno de la Cmara de Diputados

de Paraguay. En:
www.diputados.gov.py/archivos/legislacion_reglamentos/R1226337688.pdf
CONGRESO DE GUATEMALA. Ley Orgnica del Organismo Legislativo de Guatemala. En:
www.congreso.gob.gt/Pdf/Normativa/DECRETO63-94Ley_Organica.pdf
CONGRESO DE LA REPBLICA DEL PER. Reglamento del Congreso de la Repblica.

Edicin Oficial. Lima, octubre de 2009.
GARCA MARTNEZ, Mara Asuncin. El Procedimiento Legislativo. Congreso de los

Diputados. Madrid, 1987.

GARCA-ESCUDERO MRQUEZ, Piedad. El procedimiento legislativo ordinario en las Cortes
Generales. Centro de Estudios Polticos y Constitucionales. Madrid, 2006.
MANZELLA, Andrea. Parlamento. Il Mulino. Roma, 2003. 13ra. ed.
MERINO MERCHN, Jos F. Enmienda a la totalidad a una proposicin de ley. Necesidad de

una reforma en los reglamentos de las cmaras legislativas. En: Revista de Derecho Poltico.
UNED. N 7. Madrid, 1980, pp. 167-177.
REDONDO GARCA, Ana Mara del Carmen. El derecho de enmienda como instrumento de
integracin del pluralismo poltico en la fase central de los procedimientos legislativos en las
Cortes Generales. En: Revista de Derecho Poltico. UNED. N 50. Madrid, 2001, pp. 191-218.
REDONDO GARCA, Ana Mara del Carmen. El derecho de enmienda en los procedimientos
legislativos de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. Madrid, 2001.
SENADO DE COLOMBIA. LEY 5 DE 1992, Reglamento del Congreso, el Senado y la Cmara

de Representantes. En:
www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley/1992/ley_0005_1992_pr006.html
SANTAOLALLA LPEZ, Fernando. El Papel de las Comisiones en la Eficiencia Legislativa del

Congreso. Ponencia presentada durante el I Congreso de Derecho Parlamentario. Lima,
noviembre de 2005.
SANTAOLALLA LPEZ, Fernando. Iniciativa legislativa parlamentaria. Problema de las

enmiendas. En: El Procedimiento Legislativo. V Jornadas de Derecho Parlamentario. Serie IV:
Monografas 38. Congreso de los Diputados. Madrid, 1994, pp. 237-244.
SENADO DE CHILE. Reglamento del Senado de Chile. En:
www.senado.cl/prontus_senado/site/artic/20080903/pags/20080903181622.html

VOLVER A CONTENIDO
Julio E. Haro Carranza

Anlisis Secretario Tcnico
COSTO
Congreso de la Repblica del Per
jharo@congreso.gob.pe
Palabras clave:
BENEFICIO Admisibilidad.
Anlisis econmico del derecho.
Sincerando las propuestas legislativas Derecho.
en el Per Costo de oportunidad.
Iniciativa legislativa.
Proyecto de ley.
Proposicin legislativa.
1. INTRODUCCIN. 2. PRODUCCIN LEGISLATIVA Y COSTOS DE LA LEY. 3.

ASPECTOS CONCEPTUALES DEL ACB. 4. EL ACB Y LA ESCUELA ECONMICA DEL
DERECHO. 5. IMPORTANCIA DE LA APLICACIN DEL ACB. 6. ARGUMENTOS
CONTRA EL ACB. 7. EL ACB EN EL CASO PERUANO. 8. ESTADSTICA SOBRE LA
APLICACIN DEL ACB LEGISLATIVO. 9. REFLEXIONES FINALES. BIBLIOGRAFA.
1. INTRODUCCIN
El ttulo se refiere a una pregunta que me hiciera una destacada economista y periodista a la
vez, en un programa informativo para el canal de televisin del Congreso. Con esta pregunta
trataba de indagar qu costos y qu beneficios impactaban en los actores con respecto a la
aplicacin del anlisis del costo-beneficio (ACB) en los proyectos de ley que se procesan en el
Congreso de la Repblica. Una excelente pregunta que dio lugar a las debidas explicaciones
sobre la necesidad de aplicar esta metodologa en el procedimiento legislativo el cual se inicia
con la formulacin de la iniciativa legislativa y contina con la elaboracin del dictamen, en las
comisiones y el debate en el Pleno del Congreso, y finaliza con la promulgacin de la Ley. Sin
embargo, el ACB tambin sera importante realizarlo en los procesos de evaluacin ex post de
las leyes para contrastar los impactos positivos o negativos previstos en el estudio con la
realidad en su aplicacin.
2. LA PRODUCCIN LEGISLATIVA Y LOS COSTOS DE LA LEY
El Poder Legislativo, cuya denominacin no cubre a las otras dos funciones ms importantes,
como son el control poltico-fiscalizacin, y el de la representacin, ha tenido en la legislatura
quinquenal (2006-2011) una productividad legislativa del 27.96%, que comprende el nmero de
proyectos de ley aprobados (1,372), considerando en este grupo, las autgrafas, las
observadas y las publicadas como leyes; asimismo, el nmero de proyectos presentados para
su aprobacin en dicho quinquenio fue de 4,907.
De igual manera, podemos determinar la productividad legislativa negativa, consistente en el

nmero de proyectos rechazados (1278), que represent el 26.4%, considerando en este grupo
los proyectos archivados de plano, dictaminados negativamente y los anulados, comparados
con el nmero de proyectos presentados para su aprobacin. (Ver cuadro 1).
Cuadro N 1
Produccin legislativa del Congreso (Periodo legislativo 2006-2011)
Proyectos de ley Nmero Porcentaje

Aprobados 1372 27.96%
Rechazados 1278 26.04%
Pendientes 2257 46%
Total proyectos presentados 4907 100%
Fuente: Trmite documentario del Congreso de la Repblica

Elaboracin: propia
Los proyectos pendientes de procesamiento y decisin por parte de los rganos del Congreso
fueron 2,257 y representan un 46% de los proyectos presentados en el quinquenio anterior,
hecho que demuestra una eficacia relativa del Congreso de la Repblica en esta materia.
Con relacin a los costos de las leyes corresponde resaltar que estos se pueden analizar
desde dos puntos de vista: el administrativo y el econmico-poltico.

Los costos administrativos para el Congreso, en la elaboracin y estudio de los proyectos de
ley, estn conformados por el tiempo utilizado por el congresista, sus asesores y su personal
de apoyo para confeccionar el anteproyecto y el proyecto de la norma legal, as como tambin
los recursos materiales y tcnicos, como son el uso de computadoras, internet, energa
elctrica, equipos de oficina, impresoras y papel.
De igual manera, estos costos se repiten para el estudio del proyecto de ley en las comisiones
donde se incrementan debido a los costos de personal especializado (secretarios tcnicos y
especialistas parlamentarios), la solicitud de informes a las entidades involucradas y la
intervencin de los congresistas miembros de la comisin con sus respectivos asesores.
Luego, el debate en el Pleno, hace necesaria la participacin de las oficinas de Oficiala Mayor,
Direccin General Parlamentaria, Relatora y Agenda, Consejo Directivo, Junta de Portavoces,
con todos los costos que ello acarrea.
Los costos econmico-polticos, a su turno, son aquellos en los que presumiblemente se

incurrira si la propuesta fuera aprobada, los impactos en cada uno de los actores involucrados
y su utilidad neta para la sociedad. Ello se puede observar mediante el anlisis costo-
beneficio, el que ser detallado en los siguientes temes.
3. ASPECTOS CONCEPTUALES DEL ACB
El anlisis costo-beneficio es un procedimiento que nos permite tomar las mejores decisiones
en cualquier campo, sea este de ndole personal, empresarial, social, cultural o jurdica. Esta
herramienta nos permite conocer lo que podemos ganar y lo que podemos perder al tomar una
decisin. Algunos consideran que nos da a conocer el costo de oportunidad; es decir, lo que
dejamos de optar o dejamos de ganar por decidir por otra alternativa.
Algunos economistas nacionales consideran que todos, aun sin darnos cuenta, estamos
aplicando el principio de costo-beneficio para tomar decisiones. Hacemos una cosa solo si el
beneficio que obtenemos con ella es por lo menos igual a su costo de oportunidad. El mismo
principio de aplica para decidir cundo hacer una cosa. (Fernndez-Baca, 2003: 48).
Para otros, el ACB, es un marco conceptual que se utiliza extensamente en la evaluacin de

diversos tipos de proyectos pblicos. Un proyecto pblico es una definicin de carcter
genrico, que agrupa un amplio conjunto de proposiciones de normas o medidas de poltica de
diferente clase. El trmino proyecto pblico deber entenderse como cualquiera de las
decisiones de gobierno que sea fuente de costos y beneficios para determinado sector o
sectores de la poblacin. (Ortiz de Zevallos, 1998:15)

Desde el punto de vista formativo, el Reglamento del Congreso en su artculo 75 lo exige
como requisito:
Art. 75.- Las proposiciones de ley deben contener una exposicin de motivos
donde se expresen sus fundamentos, el efecto de la vigencia de la norma que
se propone sobre la legislacin nacional, el anlisis costo-beneficio de la futura
norma legal incluido, cuando corresponda, un comentario sobre su incidencia
ambiental. De ser el caso, la frmula legal respectiva estar dividida en ttulos,
captulos, secciones y artculos. Estos requisitos solo pueden ser dispensados
por motivos excepcionales ()
El Reglamento de la Ley Marco para la Produccin y Sistematizacin Legislativa, en su artculo

3, establece que el ACB sirve como mtodo de anlisis para conocer, en trminos
cuantitativos, los impactos y efectos que tiene una propuesta normativa sobre diversas
variables que afectan a los actores, la sociedad y el bienestar general, de tal forma que permite
cuantificar los costos y beneficios o, en su defecto, posibilita apreciar analticamente beneficios
y costos no cuantificables. La necesidad de la norma debe estar justificada dada la naturaleza
de los problemas, los costos y beneficios probables y los mecanismos alternativos para
solucionarlos.
Como se observa, ninguna de las normas descritas lo concepta; la primera lo exige como
requisito y la segunda incide en su aplicacin y utilidad. Por ello, se hace necesario acudir a la
doctrina para clarificar sus aspectos conceptuales, contenido y finalidad.
4. EL ACB Y LA ESCUELA DEL ANLISIS ECONMICO DEL DERECHO
El procedimiento del ACB tiene definitivamente una relacin directa con la Escuela Econmica
del Derecho la que se basa en la interrelacin y la colaboracin entre las disciplinas del
Derecho y la Economa, y viceversa. Dicha escuela tiene sus orgenes all por la dcada de los
sesenta, cuando el ACB se expandi a las reas ms tradicionales, como la propiedad, los
contratos, el Derecho Penal y el Derecho Procesal Penal. Se afirma que esta Escuela tuvo su
mayor auge con la publicacin de dos artculos especializados: uno de Ronald H. Coase: The
Problem of Social Cost (El problema del costo social); y el de Guido Calabresi: Some
Thoughts on Risk Distribution and the Law of Torts (Algunas reflexiones sobre la distribucin
de los riesgos y las leyes de agravio).
La intervencin de la economa en los anlisis normativos y en la conducta del hombre y de la

sociedad conllev a una nueva visin en el campo jurdico. La doctrina da cuenta de que en
esta nueva utilizacin de la economa en el campo del derecho se formulaban interrogantes:
Alentar la propiedad privada del espectro electromagntico su uso eficiente? Qu sancin

del incumplimiento contractual provocar una confianza eficiente en las promesas? Adoptarn
las empresas la precaucin adecuada por que la ley las considere estrictamente responsables
de los daos causados a los consumidores? La imposicin de castigos ms severos evitara
la comisin de delitos violentos? Cmo afecta el bicameralismo al poder discrecional de los
tribunales? (Ccoter y Thomas, 1998: 12).
Se comienza a hablar de nuevos rumbos de la ciencia econmica: Toda decisin consciente

puede ser concebida como una eleccin entre alternativas, cada una de ellas con su coste no
necesariamente monetario (coste de oportunidad), ya que si no existen alternativas, no hay
decisin alguna. Desde este punto de vista, la economa no es un campo de estudio, sino un
peculiar mtodo de anlisis, que puede ser aplicado a toda la vida humana. []. De acuerdo
con Gary Becker, la ciencia econmica habra entrado en una tercera etapa, la del
comportamiento humano, estudiado como un problema de asignacin de recursos y de
1
alternativas en un contexto de escasez y de objetivos enfrentados.
Este campo recibi el ms alto reconocimiento en 1991 y 1992, cuando se otorg el Premio
Nobel de Economa en forma consecutiva a los que ayudaron a fundar esta Escuela; entre
ellos, a Ronald Coase y a Gary Becker. Asimismo, hubo mayor integracin entre la Economa y
el Derecho y se comenzaron a llevar en las facultades de Derecho cursos de Economa y en
las Facultades de Economa cursos de Derecho.
Despus de muchas publicaciones sobre el anlisis econmico aplicado a la conducta humana

los diversos profesionales que trabajamos en la elaboracin de las leyes en el Congreso de la
Repblica peruana (secretarios tcnicos y especialistas parlamentarios) entre ellos abogados,
socilogos, ingenieros, educadores, lingistas, as como tambin a los propios economistas, no
consideramos a la economa como una disciplina adversaria sino como una socia estratgica,
que nos puede posibilitar interpretaciones fructferas sobre fenmenos tan complejos, como
son las conductas de las personas, los grupos humanos, los actores polticos y
gubernamentales, que son actores impactados por las normas jurdicas que se aprueban
constantemente.
Para el caso peruano, esta Escuela tuvo injerencia a partir del trabajo realizado por Hernando
de Soto en su obra El otro sendero y sus recomendaciones para la eliminacin de la
informalidad y la simplificacin administrativa, as como tambin con los proyectos que se
presentaron para la modificacin del Reglamento del Congreso para exigir el ACB en los
proyectos de ley; y, finalmente, en las publicaciones realizadas por los investigadores de la
Pontificia Universidad Catlica del Per sobre esta materia, entre ellos Alfredo Bullard
Gonzales.
1
V. Nuevas direcciones en la ciencia econmica. Malo Guilln, Jos Luis. Universidad de Zaragoza, Departamento de Economa
Pblica, Facultad de Derecho. http://web.unimc.it/scipoli/cdsp/didattica/Trienni/aa0405/Storia_pens_econ_Gioia/J_L_Malo.pdf

Para este investigador, en realidad lo que se consigue a travs del Anlisis Econmico del
Derecho (AED) es predecir conductas de seres humanos. Se parte del principio de que los
seres humanos actan sobre la base de incentivos, y que, en consecuencia, buscan lo que les
favorece y as evitan lo que les perjudica. En otras palabras, tratan de maximizar beneficios y
minimizar costos. Sobre esta base es posible encontrar frmulas que permitan predecir (al
menos presumir) cmo los individuos actuarn ante tales incentivos. (Bullard Gonzales 2006 :
41)
5. IMPORTANCIA DE LA APLICACIN DEL ACB
El ACB en las propuestas normativas es importante por las siguientes razones:
a) Permite al autor de la iniciativa clarificar su propuesta, detectando a los actores

involucrados y qu los beneficia o perjudica.
b) Mejora sus argumentos para los debates en los que deber defender su iniciativa,
tanto en las comisiones como en el pleno del Congreso.
c) Mejora la calidad de los proyectos de ley.
d) Posibilita tambin la calidad de las leyes y, por lo tanto, la mejora de la imagen del
Congreso.
El ACB en los proyectos de inversin pblica:
a) Permite al Estado identificar a los diferentes sectores impactados, ya sea en forma

positiva o negativa.
b) Posibilita cuantificar los impactos positivos o negativos y/o establecer los costos de
oportunidad de los diferentes sectores involucrados.
c) hace posible, asimismo, al hacer el balance entre los costos y beneficios de los
proyectos de inversin pblica, determinar si se obtienen beneficios netos para la
sociedad, por lo que el mismo se justificara.
Es necesario recordar que el ACB de un proyecto de inversin privado se hace si los beneficios
exceden a los costos, a travs de la vida til del proyecto y si la diferencia entre los beneficios y
los costos (beneficios netos) supera o es igual a los del mejor proyecto alternativo.
De modo distinto, en materia de proyectos de inversin y de polticas pblicas no es lo

primordial el criterio de rentabilidad econmica sino la consideracin de aspectos de
valorizacin social, que incluyen resultados e impactos de la accin pblica en razn de las

funciones que le corresponden al Estado. Los efectos de los beneficios considerados en el
proyecto no ocurren inmediatamente, sino, progresivamente. Ejemplo de ello son la
construccin de carreteras, puertos; el acceso a servicios que permitirn la reduccin de la
pobreza, la reduccin de enfermedades, etctera.
En la mayora de los casos, en los proyectos de inversin siempre se observar que estos
beneficiarn a uno o a varios sectores, pero tambin perjudicarn a otros en la misma
proporcin, a travs de las llamadas transferencias equivalentes. Esto funcionara como un
fenmeno fsico: a cada accin una reaccin de igual valor pero en sentido contrario, ya que
se requiere extraer recursos (econmicos y financieros) de unos actores para redistribuirlos a
otros actores.
La literatura especializada lo describe de la siguiente manera: Al analizar la ley de presupuesto

en el sector salud, se plantea un eventual aumento de los recursos para la lucha contra el sida,
el que beneficiara a los enfermos de dicho mal, pero lo har a costa de una reduccin de la
cobertura de los beneficios en otro programa de salud, o de la reduccin del presupuesto en
otro sector. Siempre que una norma se plantee un beneficio a un sector, es necesario analizar
quin se a beneficiar con esta medida. (Ortiz de Zevallos-Guerra Garca 1998:16)
6. ARGUMENTO EN CONTRA DEL ACB
Esta metodologa, conjuntamente con la escuela que lo fundamenta, ha recibido numerosas

crticas respecto de sus postulados. Una de ellas viene por el lado de la moral y la tica. En tal
sentido, se seala que es imposible ponerle un valor monetario a bienes, como la vida humana,
la salud, la seguridad, el bienestar social, etctera. Por ello, como estos bienes no tienen un
valor que pueda reflejarse en un precio en el mercado, es imposible para el ACB poder
determinar cundo, en estos casos, es ms beneficiosa o ms perjudicial una decisin sobre
esta materia. Esto tiene mucho que ver con proyectos de inversin en materia pblica en que
para el Estado la rentabilidad econmica no es lo primordial sino la rentabilidad social.
Algunos sustentan que el Derecho pierde protagonismo frente a la Economa, ya que es un

instrumento que es analizado por la reina de las ciencias sociales, convirtindose en un
operador armado de la Economa en busca de la eficiencia social. Esto es como un instrumento
alternativo al mercado cuando este no existe o es deficiente. Ya se podr adivinar cun til
resulta el derecho si se asume como premisa que tiene que ordenar en funcin de un mundo
perfecto donde lo jurdico no tiene ninguna razn de ser porque no hay nada que ordenar. En
sntesis: El Derecho mismo no est incluido en la premisa del anlisis que le sirve de base.
(Castillo Freire-Vsquez Kunze 2004:45).

Algunos autores han dado respuesta a esta crtica manifestndose a favor del ACB y de la
Escuela de Anlisis Econmico del Derecho (AED) respondiendo a quienes manifiestan que
esta metodologa es inmoral porque solo ve el costo y el beneficio sin tomar en cuenta los
principios morales que el Derecho no es el brazo armado de la Moral sino una forma
inteligente de lograr un adecuado reparto de bienes y servicios entre todos los miembros de la
sociedad. El AED considera que el derecho tambin es importante para regular las
condiciones de escasez de recursos y teniendo como objetivo la utilidad neta para la sociedad,
redistribuyendo los recursos entre los sectores de la sociedad o estableciendo la utilizacin de
los mismos debido a su escasez.
Un claro ejemplo de la relacin Derecho y Moral es la prostitucin: La prostituta no es un

delincuente ni puede ser detenida ni perseguida por el solo hecho de ejercer el meretricio, ya
que esta es una actividad legalmente permitida. Aun ms, puede ser necesario que a estas
actividades consideradas inmorales, pero legalmente lcitas, se les otorgue jurdicamente un
estatus jurdico, con su propio reglamento, a fin de proteger ciertos intereses sociales. En el
caso de la prostitucin, su ejercicio se encuentra sujeto a normas que exigen, entre otras
cosas, que las prostitutas tengan un carn vigente que acredite que estn autorizadas para
practicar ese oficio porque se encuentran libres de enfermedades contagiosas. En este caso, el
inters general de la salud pblica lleva a legalizar y reglamentar la actividad inmoral a fin de
controlar mejor sus consecuencias socialmente negativas. (Trazegnies Granda, 2001:
215,216).
El anlisis econmico del derecho sigue evolucionando favorablemente en las instituciones

peruanas, especialmente en las regulaciones del Ministerio de Economa y Finanzas, del
Banco Central de Reserva, del INDECOPI, la Superintendencia de Banca y Seguro, el
Congreso de la Repblica, etctera. Su principal impulsor en el Per ha manifestado: Las
respuestas al progreso del AED no se han hecho esperar. Siguen habiendo quienes contestan
con todo calibre de argumentos, desde furibundas rabietas hasta esquemas ms pensados y
reflexivos. Destaca entre las respuestas la publicacin de un libro tratando de cuestionar el
AED, anunciando que ya le estn haciendo la autopsia. Sin embargo, creo que se hace una
autopsia cuando el cuerpo del AED est ms sano y fuerte que nunca. En realidad, es una
biopsia. EL AED es una realidad en el mundo de la academia jurdica peruana, y es una
realidad que ha venido para quedarse. (Bullard Gonzales, 2006:25)
7. EL ACB EN EL CASO PERUANO
Antecedentes
El antecedente ms importante se refiere al Proyecto de Ley N 630/95-CR, presentado el 8 de

noviembre de 1995 por el ex parlamentario Arturo Salazar Larran del Grupo Parlamentario

RENOVACIN. En l se propona modificar el artculo 75 del Reglamento del Congreso,
adicionndose un prrafo final con el siguiente texto:
Todos los proyectos presentados a las Comisiones de Trabajo del Congreso de la

Repblica deben incluir obligatoriamente los siguientes anexos: a) Antecedentes jurdicos,
donde se consignen la resea de los dispositivos legales y las posibles concordancias de
ese tipo que pudiera tener el Proyecto de Ley presentado; b) Impacto e implicancia
econmico-social del Proyecto de Ley, que debe comprender: Un anlisis costo-beneficio de
sus probables efectos en la sociedad, precisin del mbito de aplicacin y beneficiarios, si
los hubiere, fuentes de financiamiento, si fuera el caso; c) Consulta a las organizaciones e
instituciones pblicas y/o privadas involucradas en el proyecto sobre la viabilidad del mismo,
las cuales estarn obligadas a dar respuesta en un plazo no superior a los cinco das de
recepcin de la solicitud. Se efectuarn como mnimo dos consultas. (V. P. Ley N
630/1995-CR . (http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/CLProLey1995.nsf)
El Reglamento del Congreso finalmente fue modificado insertndose como requisito de

presentacin de las proposiciones de Ley el Anlisis Costo Beneficio ACB, en los trminos
descritos en el tem 2.
El Reglamento de la Ley N 26689, Ley Marco para la Produccin y Sistematizacin

Legislativa, y el Decreto Supremo N 008-2006-JUS, adems de describir su utilidad lo
considera obligatorio para todas las entidades de la administracin pblica respecto a los
anteproyectos sobre normas de desarrollo constitucional; leyes orgnicas o de reformas del
Estado; leyes que incidan en aspectos econmicos, financieros, productivos o tributarios; y
leyes relacionadas con poltica social y ambiental.
Las propuestas que no estn comprendidas dentro de las precitadas categoras sustentarn los
alcances, las implicancias y sus consecuencias, identificando a los potenciales beneficiarios y
afectados en forma clara y sencilla.
El ACB en el Manual de Tcnica Legislativa
El Manual de Tcnica Legislativa, de carcter vinculante para el Servicio Parlamentario del

Congreso de la Repblica, es un documento de suma importancia para la elaboracin de las
leyes porque establece estndares uniformes en la construccin de estas. Dicho documento,
2
que fuera aprobado por la Mesa Directiva el 7 de diciembre de 2010 , se refiere al Anlisis
Costo Beneficio en los siguientes trminos:
En el tem 7 sobre la NECESIDAD Y VIABILIDAD DE LA LEY, en el numeral 5), Anlisis Costo

Beneficio (costo de oportunidad), se pregunta cunto se pierde, cunto se gana en trminos
2
V. Acuerdo de Mesa N 095-2010-2011/MESA-CR.

sociales, polticos y econmicos. Asimismo, considera en el numeral 6), Evaluacin social y
poltica de la viabilidad del proyecto de ley, respecto de la previsin de los efectos sociales y
polticos que puede generar la aprobacin de la iniciativa. De igual manera, el referido numeral
7) expresa su preocupacin por determinar quines son los actores y los destinatarios del
proyecto de ley, respecto de la identificacin de quines son los que lo impulsan externamente
y quines son sus destinatarios.
En el tem 8 sobre el PROYECTO DE LEY, en el numeral respecto de la Exposicin de motivos

del proyecto de ley, este incluye en el literal c) el anlisis costo-beneficio (costo de
oportunidad).
En el tem 9, DICTAMEN, en el numeral 7), Anlisis de la propuesta, en el literal d), refiere el

Anlisis costo-beneficio (costo de oportunidad) al que lo considera como el anlisis del impacto
social y econmico de la propuesta del dictamen. Asimismo, informa y demuestra que el
impacto de la propuesta normativa en el aumento del bienestar social es mayor que el costo de
su vigencia.
Como se observar, el Manual de Tcnica Legislativa ha adicionado como un referente del

ACB al costo de oportunidad, que es un trmino econmico que consiste en cualificar o
cuantificar las alternativas que dejamos de optar por tomar una decisin en cualquier materia.
Esto sucede en todos los mbitos, llmese, familia, empresa, entidades pblicas, Estado,
etctera. El costo de oportunidad no solo es vlido para la sociedad en su conjunto sino
tambin para cada una de las personas cuando tomamos decisiones diariamente sobre lo que
consumimos: a la hora de escoger el almuerzo que vamos a ingerir, la ropa que pensamos
comprar, los estudios que pensamos seguir, el banco donde pensamos depositar nuestros
ahorros o la organizacin donde realizaremos nuestra actividad profesional.
Para uno de los fundadores del AED el costo de oportunidad es el beneficio sacrificado al
emplear un recurso de tal modo que impida su uso para alguien ms. Veamos otros dos
ejemplos del costo de oportunidad: 1) El costo principal de la educacin superior son los
ingresos que ganara el estudiante si trabajara en lugar de asistir a la escuela; este costo es
mayor que el costo de la colegiatura. 2) supongamos que los costos de mano de obra, capital y
materiales de un barril de petrleo son en total solo $ 2.00, pero que, en virtud de que el
petrleo de costo bajo se est agotando rpidamente, se espera que dentro de diez aos
cueste $ 20.00 la produccin de un barril de petrleo. El productor que conserve su petrleo
todo este tiempo lo vender entonces a $ 20.00. Esa suma de $20.00 es un costo de
oportunidad de la venta del petrleo. En el presente, aunque no un costo de oportunidad neto,
porque si el productor se espera para vender su petrleo perder el inters que hubiera ganado
vendiendo ahora e invirtiendo el dinero. (POSTNER, Richard 1998: 14)

En materia de propuesta legislativa, el costo de oportunidad informara la importancia de la
iniciativa respecto de su no aprobacin. Seran parte del costo de oportunidad los aspectos
negativos y perniciosos para determinados sectores o para la sociedad en su conjunto
(beneficio o perjuicio social neto), que podran ser cuantificados o no, de seguir mantenindose
la situacin vigente, si no se aprobara la propuesta legislativa.
Esta adicin del Manual de Tcnica Legislativa, respecto del costo de oportunidad, coincide
con la propuesta de modificacin del Reglamento respecto al ACB, que analizaremos en el
siguiente tem, y con la Gua del ACB legislativo, los que tienen como finalidad flexibilizar el
requisito reglamentario el cual muchas veces es considerado, por los actores que tienen
iniciativa legislativa, como una rigurosa y compleja metodologa que requiere de economistas,
estadgrafos y econometristas para su presentacin.
Propuestas de modificacin del Reglamento del Congreso, en materia de ACB
Existe un importante documento de diciembre de 2006, publicado en la pgina web del

Congreso, denominado Anteproyecto del Reglamento del Congreso de la Repblica, cuya
3
autora corresponde al doctor Jos Elice Navarro . En l se considera al Anlisis Costo-
beneficio en los siguientes trminos:
Artculo 66.- []
3. Los proyectos de ley y resolucin legislativa, cualquiera sea su origen, deben ir

acompaados de una exposicin de motivos en la que se expresen sus fundamentos, el
anlisis costo beneficio, el estudio del impacto sobre la legislacin nacional y, cuando
corresponda, un estudio sobre su incidencia ambiental y en asuntos de gnero, y una nota
sobre su vinculacin con la agenda legislativa del periodo anual de sesiones. El anlisis de
costo beneficio puede limitarse al de costo de oportunidad, no necesariamente al estudio del
impacto econmicofinanciero de la futura ley. Estos requisitos pueden ser dispensados por
motivos excepcionales por la Junta de Portavoces, con el voto representativo favorable de ms
de la mitad del nmero legal de congresistas.
Consideramos relativamente acertada dicha propuesta al indicar que el ACB puede limitarse a
lo que ya analizamos con anterioridad, el costo de oportunidad, y no obligatoriamente a realizar
un complejo anlisis del impacto econmico financiero de la futura ley. Consideramos,
asimismo, que esta flexibilizacin no se debe generalizar a todos los proyectos de ley sino a las
propuestas que no tengan incidencia econmica financiera. S se mantiene la obligacin del
ACB, para los proyectos de normas de desarrollo constitucional, leyes orgnicas o de reforma
del Estado; leyes que incidan en aspectos econmicos, financieros, productivos o tributarios; y
3
Jos Elice es abogado, ex oficial mayor del Congreso de la Repblica y consultor en derecho parlamentario.

leyes relacionadas con la poltica social y ambiental; coincidiendo de esta manera con el
4
Reglamento de la Ley Marco para la produccin y Sistematizacin Legislativa .
La gua del ACB legislativo
En el mes de marzo de 2005, el Servicio Parlamentario analiz la problemtica del Congreso a

fin de mejorar la calidad de las leyes y se detect que una gran cantidad de proyectos de ley no
presentaban el requisito del ACB, hecho que no permita apreciar los sectores beneficiados o
perjudicados por la norma. Por ello, muchos eran sometidos a archivamiento de plano, por no
cumplir con este requisito.
Se formaron, as, diferentes grupos de estudios y tuve la responsabilidad de presidir el grupo

que analiz esta materia. Lo integraban distinguidos SSTT, como el economista Roberto
Hernndez, el ingeniero Luis Meja, el doctor Jos Abanto, hoy ex oficial mayor del Congreso,
entre otros. Todos coincidimos en que la metodologa que se aplicaba era muy compleja y muy
tcnica, y que los despachos congresales no tenan acceso a data e informacin econmica
necesarias, por lo que se propuso una metodologa ms simplificada y amigable de fcil acceso
para los proponentes. Como consecuencia de ello, se elabor la Gua de Orientacin del
Anlisis Costo Beneficio Legislativo, conocido como ACBL, que se encuentra publicada en la
5
Web del Congreso para su consulta y aplicacin por todos los interesados .
Dicha metodologa contiene seis pasos simplificados:
Primero. Determinar el contexto de la iniciativa. Se informa sobre el contexto y la

coyuntura econmica social en que se desarrolla la iniciativa legislativa. Responde a la
pregunta Cul es el contexto en que se desarrolla la iniciativa legislativa?
Segundo. El objetivo de la propuesta. Se informa sobre el objetivo u objetivos de la

proposicin legislativa. Responde a la pregunta Cul es el objetivo de la proposicin
legislativa?
Tercero. El contenido de los cambios. Se informa sobre todos los cambios o, si fuere el
caso, sobre los cambios ms importantes en el ordenamiento legal vigente para
determinar los impactos que tendra en cada uno de los actores. Responde a la
pregunta: En qu aspectos especficos se producira un cambio en el ordenamiento
legal actual, si se aprobara esta disposicin?
Cuarto. Identificacin de los actores. Se informa sobre los actores (entidades, sectores,
grupos econmicos, sociales, etctera) que se veran afectados directa o
4
Vase el Decreto Supremo 008-2006-JUS, Reglamento de la Ley Marco para la Produccin y Sistematizacin Legislativa, Artculo
3.
5
V. http://www.congreso.gob.pe/dgp/comisiones/documentos/GUIA_ANALISIS_COSTO_BENEFICIO_ACBL_2006.pdf

indirectamente de aprobarse la propuesta legislativa. Responde a la pregunta Cules
son las entidades o grupos y/o sujetos que estarn involucrados como consecuencia de
la aprobacin de esta disposicin de la norma legal?
Quinto. Anlisis. Se describe la forma en que se veran impactados los actores en

forma de beneficios o (impactos positivos) o de costos (impactos negativos). Responde
a la interrogante El efecto de este cambio en la legislacin afectara a las entidades,
grupos y/o sujetos involucrados, como un impacto o corresponde a una transferencia
econmica, entre estos?
Sexto.- Presentacin de resultados. Se presenta un balance aplicable a cada entidad,

grupo o sujeto involucrado o la transferencia econmica en la que se encuentre
comprendido con identificacin de si le son positivos o negativos.
Algunos autores sostienen que es necesario hacer un balance final que permita establecer las
ganancias netas para la sociedad. (Mejora la sociedad con esta Ley?).
Consideramos que esta Gua del ACB Legislativo no ha tenido la debida difusin entre los
poseedores de la iniciativa legislativa ni entre sus asesores y personal de apoyo, a pesar de la
facilidad de su uso, tal como se demuestra en las estadsticas presentadas en el siguiente tem.
8. ESTADSTICA SOBRE LA APLICACIN PRCTICA DEL ACB LEGISLATIVO
Para contrastar la informacin terica con la realidad que se presenta en el Parlamento

peruano, se revisaron 84 proyectos de ley derivados a la Comisin de Trabajo, en la legislatura
2009-2011, entre el 9 de agosto de 2010 y el 9 de julio de 2011, y se obtuvieron los siguientes
resultados:
a). Slo tres proyectos de ley presentaron sus anlisis costo-beneficio ACB adecuadamente; es
decir, aplicando la Gua Anlisis Costo Beneficio Legislativo.
b). 18 proyectos de ley presentaron su ACB detallando literalmente sus costos y beneficios sin
utilizar la Gua del ACB legislativo.
c). 63 proyectos de ley solo presentan como ACB la muy utilizada expresin la presente
iniciativa no irrogar gasto al Estado .

Cuadro N 2
Aplicacin
3,6
de ACB en
proyectos derivados
21,4 a la
ACB aplicando Gua
ACB Legislativo
75
Fuente: Proyectos de Ley Presentados (Pagina Web Congreso de la Repblica

(http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/CLProLey2006.nsf)
Como se observa, es mnimo el porcentaje (3.6%) de proyectos que estn utilizando la Gua
que fuera aprobada por la Mesa Directiva y que se encuentra publicada en la Web del
Congreso: Proyectos de Ley 03807/2009-CR, 03489/2009-CR y 03482/2009-CR.
Los proyectos cuyos ACB no han sido presentados adecuadamente ordenados y

sistematizados, sin utilizar las guas metodolgicas alcanzan un 21%, lo que demuestra la poca
difusin realizada por la aplicacin de la metodologa presentada.
Un porcentaje excesivamente alto (63%) representa en los proyectos de ley expresiones como
no irrogan gasto al Estado..., aun cuando el Estado no es el nico en el que impactaran las
decisiones formativas, como podran ser los trabajadores, los empleadores, los
microempresarios, las organizaciones sindicales, la sociedad en general, los gobiernos
regionales, locales, etctera.
9. REFLEXIONES FINALES
Al culminar el presente ensayo me permito hacer las siguientes reflexiones:
A. El Anlisis Costo-Beneficio (ACB) es una metodologa que nos permite tomar las mejores
decisiones en cualquier campo, sea de ndole personal, empresarial, social, cultural o
jurdica. Esta herramienta nos permite conocer lo que podemos ganar o lo que podemos
perder al tomar una decisin.
B. Formativamente, el ACB se encuentra regulado en el artculo 75 del Reglamento del

Congreso y en el artculo 3 del Decreto Supremo N 008-2006-JUS, Reglamento de la Ley
Marco para la Produccin y Sistematizacin Legislativa.

C. La metodologa del ACB tiene definitivamente una relacin directa con la Escuela Anlisis
Econmico del Derecho (AED), que se basa en la interrelacin y colaboracin entre las
disciplinas del derecho y la economa y viceversa. Tiene sus orgenes all por la dcada de
los sesenta cuando el ACB se expandi a reas ms tradicionales, como la de la propiedad,
los contratos, el Derecho Penal y el Derecho Procesal Penal.
D. Para el AED toda decisin consciente puede ser concebida como una eleccin entre
alternativas; cada una de ellas con su coste no necesariamente monetario (coste de
oportunidad), ya que si no existiesen alternativas, no habra posibilidad de decisin alguna.
Desde este punto de vista, la economa no es un campo de estudio, sino un peculiar mtodo
de anlisis que puede ser aplicado a toda la vida humana.
E. Los diversos profesionales que laboran en la elaboracin de las leyes en el Congreso de la

Repblica peruana (secretarios tcnicos y especialistas parlamentarios) entre ellos
abogados, socilogos, ingenieros, educadores, lingistas, antroplogos, as como tambin
los propios economistas, no consideran a la economa como una disciplina adversaria sino
como una socia estratgica que puede aportar interpretaciones fructferas sobre
fenmenos tan complejos, como las conductas de las personas, los grupos humanos, los
actores polticos y gubernamentales, en cuanto actores impactados por las normas jurdicas
que se aprueban.
F. El ACB es importante, en las propuestas normativas, porque permite al autor de la iniciativa

clarificar su propuesta, detectando a los actores involucrados, y qu los beneficia o
perjudica; mejora sus argumentos para los debates en los que deber defender su iniciativa,
tanto en las comisiones como en el pleno del Congreso; y mejora, asimismo, la calidad de
los proyectos de ley, con lo que se mejorar la calidad de las leyes y, por lo tanto, la imagen
del Congreso.
G. El anlisis econmico del derecho sigue evolucionando favorablemente en las instituciones

peruanas, especialmente en las normas del Ministerio de Economa y Finanzas, Banco
Central de Reserva, INDECOPI, Superintendencia de Banca y Seguro, y Congreso de la
Repblica.
H. El Manual de Tcnica Legislativa, de carcter vinculante para el Servicio Parlamentario del

Congreso de la Repblica, es un documento de suma importancia para la elaboracin de las
leyes porque establece estndares uniformes para la construccin de estas. En dicho
6
documento, aprobado por la Mesa Directiva el 7 de diciembre de 2010 , se habla del
Anlisis Costo Beneficio en los tems 7, 8 y 9, y adiciona la frase costo de oportunidad.
6
V. Acuerdo de Mesa N 095-2010-2011/MESA-CR.

I. En materia de propuesta legislativa el costo de oportunidad informara sobre los aspectos
negativos respecto a su no aprobacin. Estos efectos perniciosos podran ser cuantificados
de seguir mantenindose la situacin vigente.
J. En el mes de octubre de 2007 se public en la pgina web del Congreso un importante

documento denominado Anteproyecto del Reglamento del Congreso de la Repblica, en el
que se refiere al Anlisis Costo Beneficio en los siguientes trminos: El anlisis de costo
beneficio puede limitarse al de costo de oportunidad, no necesariamente al estudio del
impacto econmicofinanciero de la futura ley.
K. En el ao 2005 funcionarios del Servicio Parlamentario propusieron una metodologa ms

simplificada y amigable de fcil acceso a los proponentes, mediante la Gua de Orientacin
del Anlisis Costo Beneficio Legislativo, conocido como ACBL, que se encuentra publicada
en la Web del Congreso para consulta y aplicacin de todos los interesados. Dicha
metodologa consiste en seis pasos simplificados.
L.- Para contrastar la informacin terica con la realidad que se presenta en el Parlamento
peruano, se revisaron 84 proyectos de ley derivados a la Comisin de Trabajo y se concluy
que solo el 3.6% de ellos cumplan con la presentacin del ACB legislativo, confirmndose
as la poca difusin que ha tenido dicha metodologa simplificada.
M. Aprovechando el cambio de la legislatura quinquenal se hace necesario relanzar

agresivamente la capacitacin sobre la elaboracin de proyectos de ley y de dictmenes,
dndole mayor nfasis a la aplicacin de la metodologa simplificada de ACBL, con la
inclusin del costo de oportunidad.
BIBLIOGRAFA BSICA
BULLARD GONZALES, Alfredo. Derecho y Economa. El anlisis econmico de las

instituciones legales. Palestra Editores. Lima, 2006.
CASTILLO FREYRE, Mario - VSQUEZ KUNZE, Ricardo: Analizando el anlisis. Autopsia del
Anlisis Econmico del Derecho por el Derecho Civil. Pontificia Universidad Catlica del Per.
Lima, 2004.
CONGRESO DE LA REPBLICA, Direccin General Parlamentaria. Manual de Tcnica
Legislativa. Biblioteca del Congreso de la Repblica. Lima, 2011. Primera edicin.
COOTER, Robert y ULEN Thomas. Derecho y Economa. Fondo de Cultura Econmica.
Mxico, 1998.
FERNNDEZ BACA, Jorge. Microeconoma. Teora y aplicaciones. Centros de Investigaciones
de la Universidad del Pacfico. Lima, 2003. Tomos I y II.

ORTIZ DE ZEVALLOS, Gabriel - GUERRA GARCA, Gustavo. Anlisis Costo Beneficio de las
Normas. Instituto Apoyo. Lima, 1998.
POSTNER, RICHARD. El Anlisis Econmico del Derecho. Fondo de Cultura Econmica.
Mxico, 1998. Primera edicin.
TRAZEGNIES GRANDA, Fernando. Pensando insolentemente. Tres perspectivas acadmicas
sobre el Derecho seguidas de otras insolencias jurdicas. Pontificia Universidad Catlica del
Per. Lima, 2001.

VOLVER A CONTENIDO
Jos Oviedo Palomino

Especialista Parlamentario
Congreso de la Repblica del Per
joviedo@congreso.gob.pe
Palabras clave:
Acuerdo.
QURUM
Accesitario.
Comisin.
Dispensa.
Mayora.
Nmero hbil.
Nmero legal,.
Sesin.
Sesin plenaria
Sesin conjunta.
Parlamentario.
Qurum.
Votacin.
1. INTRODUCCIN. 2. ACEPCIN LINGSTICA. 3. NATURALEZA JURDICA. 4.

DEFINICIN DE QURUM. 5. TIPOS DE QURUM? 6. DETERMINACIN DEL
QURUM. 7. QURUM EN EL REGLAMENTO DEL CONGRESO PERUANO. 8.
CONSIDERACIONES ADICIONALES SOBRE LOS CRITERIOS PARA ESTABLECER EL
QURUM. CONCLUSIONES. PROPUESTA. REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS.
1. INTRODUCCIN
La finalidad del presente trabajo es dilucidar la naturaleza y funcionamiento del qurum, en

tanto instituto jurdico del Derecho Parlamentario peruano.
La razn, especfica, es que esta institucin jurdica constituye un requisito indispensable para
el funcionamiento y adopcin de acuerdos en los rganos constitutivos del Congreso que
1
realizan tanto la labor legislativa como la de control y fiscalizacin .
1
Aun cuando este artculo no trata el qurum de las instituciones parlamentarias de control o fiscalizacin es
interesante sealar que, en el prrafo d.3 del inciso d) del artculo 89 del Reglamento del Congreso peruano, se
establece, para el caso de la Subcomisin de Acusaciones Constitucionales, el qurum obligatorio a totalidad de
miembros, aun cuando, en seguida, se introduce la posibilidad de que dicho qurum pueda contemplar una especie
de nmero hbil, ya que deja expresa la posibilidad de que sea establecido, disminuidos los miembros con licencia.
2. ACEPCIN LINGSTICA
La palabra qurum proviene del latn; especficamente, de la forma del genitivo plural del
pronombre quis. Su significado literal es de los cuales o de quienes. Este significado refiere
a un grupo de personas especfico y diferenciado perteneciente a un conjunto mayor. Por lo
tanto, el qurum no est conformado por la totalidad de miembros de un conjunto sino tan solo
por un grupo representativo de dicha totalidad.
Por su parte, el Diccionario de la Real Academia Espaola registra como primera acepcin de
qurum el nmero de individuos necesario para que un cuerpo deliberante tome ciertos
acuerdos. Es decir, precisa la acepcin etimolgica y la restringe a ese grupo representativo
de la totalidad al atribuirle capacidad de deliberacin como una condicin que los
conformantes del qurum deben cumplir para que un acuerdo tenga lugar.
As, pues, la acepcin lingstica de base, relacionada con la palabra qurum, remite a tres
caractersticas especficas y confluyentes: 1) un grupo representativo, en nmero, de la
totalidad; 2) la existencia de un cuerpo deliberante; y 3) la competencia de ese cuerpo
deliberativo para la toma de decisiones o asuncin de acuerdos.
3. NATURALEZA JURDICA
A los rasgos lingsticos de base sealados en el punto 2 debe aadirse una serie de otros
rasgos relacionados con la naturaleza especficamente jurdica de esta institucin
parlamentaria. Para ello, es bueno tener en cuenta una definicin que ayude a precisar la
naturaleza jurdica de qurum. Santaolalla (1984: 179), por ejemplo, lo define como el nmero
mnimo de parlamentarios que deben estar presentes para que el rgano correspondiente
pueda reunirse o adoptar acuerdos.
Esta definicin obliga a aclarar una serie de rasgos del qurum con la finalidad de precisar su
naturaleza propiamente jurdica. Dichos rasgos son los siguientes:
rgano constituido
Para que pueda existir qurum, se requiere rgano, constitucional o legal, constituido con la
finalidad de deliberar y tomar acuerdos en razn de la realizacin de las funciones propias del
Congreso.

Integrantes
Pueden hacer qurum, nica y exclusivamente, los representantes elegidos por voluntad
popular, incorporados como representantes ante el Congreso, sea en Pleno sea en las
comisiones.
Presencia en el lugar de sesin
El establecimiento de qurum, a su vez, requiere necesariamente de la presencia fsica de los

integrantes en el lugar de sesin del rgano parlamentario correspondiente. Por lo menos hasta
hoy, no es posible hablar de un qurum que no sea presencial.
Manifestacin individual de voluntad
Cada uno de los integrantes debe testimoniar su presencia por el medio establecido para ello
(contestar presente!; alzar la mano; presionar el marcador electrnico, etc.).
Nmero de miembros
El nmero de miembros que conforma qurum debe ser siempre inferior al nmero legal de
congresistas.
Disposicin legal
El criterio de establecimiento del qurum debe constar en norma expresa.
Finalidad determinada
La disposicin legal que establece el qurum debe sealar su finalidad especfica.
Carcter condicional
No existe qurum sino como condicin para otra cosa: el inicio de sesin o la realizacin de la
votacin.

4. DEFINICIN DE QURUM
En razn de lo manifestado en los acpites anteriores definimos qurum como el nmero de

congresistas, determinado por norma expresa e inferior al nmero legal de integrantes que,
estando presentes en un determinado rgano parlamentario, manifiestan su voluntad favorable
2
para dar inicio a la sesin; o, previa deliberacin, adoptar un determinado acuerdo.
5. TIPOS DE QURUM?
En razn de la definicin adoptada y de la necesidad de que el qurum para ser tal tenga una
finalidad expresa, se infiere, segn Santaolalla (1984:179) que existen dos tipos de qurum:
uno, que debe adoptarse para el inicio de las sesiones; y otro, para la realizacin de las
votaciones.
Sin embargo, debe decirse que no se trata de dos tipos de qurum sino de un solo qurum con
distinta finalidad finalidad y tipo no son sinnimos y en momentos distintos: uno para dar
validez y legitimidad a las sesiones; y otro para dar tambin legitimidad y validez a la
adopcin de acuerdos, como parte o consecuencia del desarrollo del acto de votacin. En
ambos casos, el qurum no es sino una condicin necesaria y suficiente para esas dos
3
finalidades: sesionar y votar vlidamente .
6. DETERMINACIN DEL QURUM
La necesidad de determinar el qurum como condicin tanto para iniciar una sesin como
para efectuar votacin constituye un criterio para la validez de dichos actos. Usualmente,
con el fin de contar con un conjunto de representantes que otorguen esa validez a los acuerdos
adoptados, se aplica la regla de la mayora. As, en los Congresos de Ecuador, Guatemala,
Honduras, Nicaragua, Paraguay, Repblica Dominicana y Uruguay se establece como qurum
para el inicio de las sesiones la mitad ms uno de los miembros. Tambin, en pases como
Mxico, Panam, Argentina, Bolivia, Colombia y El Salvador se requiere la mayora de los
miembros; y, en Costa Rica, la presencia de las dos terceras partes de sus integrantes.
2
Esta definicin, en lo referente a la manifestacin de voluntad, podra ser objetada para el caso de comisiones. En
dicho rgano no siempre se contesta presente. Sin embargo, debe decirse que, en general, la manifestacin de
voluntad, constitutiva del qurum, es realizada por el Presidente de dicho rgano al nombrar a cada uno de los
congresistas asistentes y constatar el nmero suficiente de ellos para dar inicio a la sesin o al acto de votacin. En tal
sentido, y habiendo quedado grabada la intervencin, no queda duda alguna de que cada uno de los nombrados
consienten en que su presencia da validez y legitimidad al inicio de la sesin o a de las votaciones que pudieran
ocurrir.
3
Quiz, con criterio amplio, tendra que hablarse de qurum para sesionar (o deliberar porque el debate es
consecuencia inexcusable del inicio de sesin) y de qurum para votar.

Sin embargo, esta regla de la mayora, aunque predominante en el rea latinoamericana, no es
aplicada en el Parlamento de Colombia donde basta un cuarto (1/4) de los representantes para
iniciar vlidamente las sesiones; en el de Chile donde se requiere solo un tercio; tampoco, en el
Senado Federal, ni en la Cmara de Diputados de Brasil, para cuyas sesiones slo basta 1/20
4
y 1/10 de sus miembros, respectivamente .
Debemos hacer notar, en consecuencia, que la norma de la mayora no es un requisito

5
indispensable para el establecimiento del qurum. A ello hay que agregar que la aplicacin de
un criterio distinto al mayoritario no altera la naturaleza del qurum, ya que este seguir siendo
una condicin para dar validez a las sesiones y a los acuerdos que pudieran adoptarse,
siempre y cuando, desde luego, se haga en cumplimiento de norma positiva explcita.
7. QURUM EN EL REGLAMENTO DEL CONGRESO PERUANO
La primera referencia al qurum se encuentra en el artculo 29 del Reglamento del Congreso

y es de carcter genrico. Segn esta disposicin, el Pleno funciona de acuerdo con las reglas
de qurum y procedimiento que establecen la Constitucin y el presente reglamento.
Complementariamente, en el inciso a) del artculo 54, se seala que en la fecha y hora
sealadas para que se realice la sesin, el Presidente ordenar que se verifique el qurum. Si
es conforme anunciar que hay qurum en la Sala y procede a dar inicio a la sesin.
Concordantemente, en el artculo 58, segundo prrafo, se indica que al inicio de cada sesin
y despus de pasar lista, el Presidente informar al Pleno el qurum legal de la sesin.
Estas disposiciones dejan en claro el carcter condicional del qurum para el inicio de la sesin
lo cual se corrobora debido a que en el propio inciso a) del artculo 54, se estatuye que De no
haber qurum en la Sala, el Presidente lo anunciar y suspender la reunin convocando
para nueva hora y fecha y ordenando la publicacin de los nombres de los congresistas que
6
con su ausencia han impedido que se realice la sesin.6
4
El Per es el nico pas latinoamericano que ha regulado el qurum diferenciando el nmero legal del nmero de
representantes hbiles.
5
En realidad, hablar de qurum de votacin es desnaturalizar la naturaleza del qurum, porque asimila ambas
instituciones jurdicas siendo (el qurum) una condicin de realizacin de la otra (votacin). Ello es, aun ms patente,
si se tiene en cuenta que establecer un qurum determinado para el caso de las votaciones calificadas constituye un
despropsito porque no garantiza ninguna de las posibilidades de pronunciamiento del rgano competente..
6
Es interesante a este respecto la diferencia terminolgica utilizada en el texto en referencia entre reunin y
sesin: la primera existe antes de la verificacin del qurum y no posee naturaleza jurdica; la segunda requiere de
verificacin de existencia de qurum. Determinada esta condicin recin puede iniciarse la sesin y debatirse o
aprobarse los asuntos materia de tratamiento por el Pleno o las comisiones.

Asimismo, en el artculo 52, se establecen tanto los criterios generales o especficos para
establecer el qurum, como las condiciones para la realizacin de las sesiones plenarias y las
de las comisiones.
a. Criterios generales para establecer el qurum
Diferenciacin del nmero legal de congresistas del nmero de hbiles.

Ello se establece en el prrafo cuarto del artculo 52: El qurum para la realizacin de
las sesiones del Pleno es la mitad ms uno del nmero hbil de Congresistas.
Especficamente, en el inciso b) de ese mismo artculo, se determina que el nmero

hbil es el resultante de restar al nmero legal de los congresistas (130): 1) los
7
ausentes que se encuentran con licencia acordada por el Consejo Directivo ; 2) los
suspendidos en el ejercicio de sus funciones; y 3) los no incorporados. Se excepta a
los congresistas autorizados a asistir a una Comisin en las oficinas del Congreso
durante la sesin del cuerpo colegiado al que pertenecen.
En ese mismo inciso b), se establece que tambin se considera con licencia a todo
congresista que est fuera de la Capital de la Repblica, internado en clnica u hospital
o enfermo en su domicilio con certificado mdico al momento de hacer el cmputo
correspondiente, aun si no la hubiere solicitado.
En cuanto a duda sobre el nmero de Congresistas presentes en la sesin, cualquier

Congresista puede solicitar que antes de la votacin se verifique el qurum.
b. Criterios especficos para establecer el qurum en comisiones
En el penltimo prrafo del artculo 52 se establece que el qurum para las distintas
Comisiones es la mitad ms uno del nmero hbil de sus miembros. Ello hace que les
sean aplicables las disposiciones contenidas en prrafos anteriores del mismo artculo
52, aun cuando no existe norma expresa referida a este respecto.
El qurum de las sesiones, a las que concurren representantes de por lo menos dos
comisiones, no se encuentra normado para el caso de parlamento peruano. Solo lo
est en dos de los cuerpos reglamentarios de los pases latinoamericanos: Colombia y
Mxico. En el primero de ellos se establece que tratndose de sesiones conjuntas de
las Comisiones Constitucionales Permanentes el qurum decisorio ser el que se
requiera para cada una de las Comisiones individualmente consideradas (Art. 116,
7
Para este efecto se considera con licencia a todo congresista que est fuera de la capital de la Repblica, internado
en clnica u hospital o enfermo en su domicilio con certificado mdico en el momento de hacer el cmputo
correspondiente, siempre que hubiera comunicado, previa y oportunamente, su ausencia y la justificacin respectiva
por documento fsico o virtual de fecha cierta. La comunicacin debe presentarse simultneamente a todo rgano
parlamentario al que estuviera obligado de asistir el congresista impedido de concurrir.

RCSCR); y en el segundo, se precepta que para tener el qurum de la sesin
conjunta de las Cmaras, se requiere el qurum de cada una de ellas.
8.. CONSIDERACIONES ADICIONALES SOBRE LOS CRITERIOS PARA ESTABLECER EL

QURUM
Desajuste en el establecimiento del qurum

La aplicacin de estas disposiciones reglamentarias ha ocasionado algunos desajustes en el
establecimiento del qurum.
En primer lugar, ha posibilitado un nmero de representantes demasiado pequeo para la

realizacin de sesin o para la adopcin de acuerdos. As, en un caso hipottico, si una
comisin est conformada por 14 representantes y, de ellos, cuatro se encuentran con licencia
dada por el Consejo Directivo; 2, fuera de la Capital; y uno enfermo en casa, el nmero hbil de
miembros de esa comisin sera 7. Pero como las licencias no pueden superar el 20% del
nmero de congresistas la cantidad de ausentes hara imposible el qurum.
Por otro lado, si se diera el caso de que una comisin de 14 miembros tiene tres congresistas
con licencia, el nmero de hbiles sera 11; es decir, si no hay 7 miembros en la sala no podra
haber qurum. Ello significa que la Comisin podra sesionar y adoptar acuerdos con siete
miembros presentes en la sala de sesiones; pero, a su vez, conllevara la posibilidad de que se
aprobara un dictamen hasta con tres congresistas, dado el caso de tres votos a favor, dos en
contra y dos abstenciones.
Esto evidentemente, revela que las normas establecidas para conformar qurum afectan el
principio de representacin y hacen posible que los acuerdos se den por minoras no
representativas, lo cual es contrario a la naturaleza de una democracia que busca la legitimidad
de los acuerdos en sus instituciones representativas.
Qurum y accesitarios
En el artculo 34 (in fine) del Reglamento del Congreso del Per se establece que:
1. Cada Comisin est integrada por miembros titulares y accesitarios, con excepcin
de la Comisin de Inteligencia.
2. Los miembros accesitarios remplazan, en caso de ausencia, al respectivo titular del

mismo grupo parlamentario. Y,

8
3. El remplazo tiene efectos en el cmputo del qurum y de las votaciones 8.
En razn de lo dispuesto en dicho dispositivo, los accesitarios slo pueden participar en la

conformacin del qurum de comisiones bajo dos condiciones: 1) si el titular est ausente; y 2)
si pertenecen al mismo grupo parlamentario. En realidad, estas condiciones son aplicables
tanto para el inicio de sesin como para efectuar la votacin, y son inexcusables. Sin embargo,
estas son condiciones necesarias pero no suficientes debido a que debe haber expresin de
voluntad de parte del reemplazado para que se determine con precisin quin deber ser su
accesitario y qu responsabilidades y derechos le caben en tanto tal.
Votacin y qurum
En razn de lo dicho, queda claro que el qurum es una condicin tanto para el inicio de la
sesin como para la realizacin de la votacin. No obstante, en el ltimo prrafo del artculo 58
del Reglamento se seala que cuando la votacin sea inferior al qurum establecido, el
Presidente queda autorizado para volver a someter el tema a votacin el mismo da, sin
necesidad de que sea tramitado con una reconsideracin y continundose la sesin con el
debate de otros asuntos.
Esta norma se coloca en el supuesto de que si los votos (a favor, en contra) ms las
abstenciones son inferiores al qurum, ello implicara la inexistencia de este ltimo y, por lo
tanto, el acuerdo adoptado no poseera validez.
Al respecto, cabe manifestar que la votacin solo puede realizarse si hay qurum y, por lo
tanto, cumplida esta condicin no puede darse el caso de que se implique, solo por la
existencia de un nmero de votos inferior al del qurum, que este no existe; y, en
consecuencia, la votacin no sea vlida. Ello porque cumplida la condicin procede lo
condicionado: si se verific el qurum no puede imputarse su inexistencia porque el nmero de
votos sea inferior, ni invalidar la votacin ya que la condicin de su validez est cumplida.
En todo caso, si el nmero de votos es inferior al establecido para dar qurum, lo que cabra es
la verificacin del qurum; ms aun, cuando existe evidencia suficiente de que no todos los
congresistas que posibilitan el qurum hacen efectivo su derecho al voto o no manifiestan de
manera clara y precisa su abstencin (abstencin tcita). Por lo tanto, es posible que aun
cuando exista qurum, el conjunto de votos emitidos sea inferior a este y la votacin, por lo
tanto, no necesariamente carezca de validez.
8
En el mismo sentido, en el Art. 36 se establece que tambin puede participar en el acto electoral (de la junta directiva de
comisiones) el miembro accesitario que reemplace, por ausencia, al miembro titular.

No obstante, en este respecto, caben plantearse lo siguientes interrogantes:
a. Cabe que el Presidente ordene, en el caso que nos ocupa, la verificacin del qurum?
b. Si se constata que no hay qurum el Presidente debe suspender la sesin?
c. Es posible sostener la existencia de abstencin tacita o la abstencin requiere

necesariamente declaracin expresa de voluntad?
d. Quines se abstienen tcitamente pueden ser requeridos por el Presidente para que
hagan expresa su determinacin, en el entendido de que permanecen en la sala pero han
decidido no ejercer su derecho al voto?
Estos interrogantes y la determinacin que el Pleno o el Presidente del Congreso puedan tomar
respecto de la materia reglamentaria en referencia, coadyuvarn a dar consistencia al
tratamiento del qurum, tanto en el caso de las sesiones plenarias como en el de las propias
comisiones.
CONCLUSIONES
1. El qurum es una condicin tanto para el inicio de sesin como para la realizacin de
votacin.
2. Aplicar el criterio de nmero de hbiles, para establecer el qurum, desnaturaliza esta
institucin parlamentaria.
3. Condicionar un acuerdo o decisin del Pleno, a un mayor nmero de votos igual o superior
al del qurum, produce inestabilidad procedimental y debe ser objeto de un mayor estudio
para su mejor tratamiento.
PROPUESTA
Realizar la modificacin reglamentaria correspondiente para establecer la mitad ms uno del

nmero legal como requisito para el establecimiento del qurum de las sesiones plenarias, de
comisin permanente y de comisin.
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
America.usal.es/oir/legislativa, 29 de agosto de 2008.
CONGRESO DE LA REPBLICA. Reglamento del Congreso de la Repblica del Per. Lima,

2009.

CONGRESO DE LA REPBLICA. Constitucin Poltica del Per. Lima, 2006.
OFICIALA MAYOR. Manual de Comisiones. Lima, Congreso de la Repblica del Per, 2006.
SANTAOLALLA LPEZ, Fernando. Derecho Parlamentario Espaol. Madrid, Editora Nacional,

1984.
VALDS, Diego y SERNA DE LA GARZA, Jos Mara. El clculo del qurum en la Cmara de
Diputados: una interpretacin del artculo 63 constitucional. En: Boletn Mexicano de Derecho
Comparado, nueva serie, ao XXXVI, nm. 108, septiembre-diciembre de 1003, pp. 1037-1053.

VOLVER A CONTENIDO
Max Nicolini Del Castillo

Especialista Parlamentario
ROL DE LAS Congreso de la Repblica del Per

mnicolini @ congreso.gob.pe
MINORIAS Palabras claves:
PARLAMENTARIAS
Agenda.
Comisiones.
Democracia.
Mayora.
Mayora parlamentaria.
Minora.
Minora parlamentaria.
Parlamento. Pleno.
Sesin plenaria.
1. INTRODUCCIN. 2. APROXIMACIN INICIAL. 3. PARTICIPACIN DE LAS

MINORAS. 4. LAS MINORAS EN EL MBITO PARLAMENTARIO. 5. EQUILIBRIO
ENTRE MAYORA Y MINORA. 6. AGENDA PARA EL CONSENSO. 7. EL
OBSTRUCCIONISMO PARLAMENTARIO. 8. LAS MINORAS COMO RGANO
REPRESENTATIVO. 9. LAS MINORAS EN LOS RGANOS DIRECTIVOS DE LAS
CMARAS. 10. LAS MINORAS EN LAS COMISIONES. 11. PROTECCIN CONTRA
LAS MAYORAS. CONCLUSIONES. BIBLIOGRAFA.
1. INTRODUCCIN
No hace poco se ha realizado una eleccin general para elegir al Presidente de la Repblica,
hecho que conllev tambin a elegir a quienes hoy integran el nuevo parlamento. Como
consecuencia de ello, han sido elegidos muchos representantes de diferentes partidos polticos
lo que hace que nuestro Congreso de la Repblica tenga una representacin fraccionada,
donde las mayoras y minoras necesariamente debern interactuar trabajando en consenso,
pues ningn partido ha logrado alcanzar la mayora absoluta que se necesita para la
aprobacin de los proyectos de ley.
Seguramente el grupo parlamentario ms numeroso se aliar con otro pequeo con el fin de
lograr la mayora necesaria para desempear las labores parlamentarias. De esta manera se
puede entonces afirmar, como lo seala Lina Marcela Escobar Martnez, que a partir de la
configuracin del Estado democrtico, la regla de la mayora deja de ser una simple valoracin
numrica y se convierte en un principio dual de proteccin, como lo es el de mayora y minora,
en la medida en que tanto la actividad de los ms, como de los menos, as como de los
agentes pblicos y privados, se encuentra sometida al respeto y la garanta de los derechos,
1
valores y principios consagrados en la Constitucin de cada Estado.
2. APROXIMACIN INICIAL
Las minoras parlamentarias son aquellas fuerzas polticas que, gracias al apoyo de los
electores, desarrollan su actividad en el mbito parlamentario en una posicin de inferioridad
2
numrica.
El momento electoral no solo es la clave para identificar a los representantes que sern
considerados como minora parlamentaria, en sentido estricto, por haber obtenido un reducido
apoyo en las urnas, sino tambin resultar igualmente decisivo para precisar si debemos hablar
de minora o de minoras, pues una u otra posibilidad vendr dada por la frmula electoral que
se elija para transformar los votos obtenidos por cada candidatura en escaos y convertir, en
definitiva, la votacin en eleccin.
Existen dos modelos bsicos de la frmula electoral: la mayoritaria y la proporcional. Si bien es

cierto que en ellos las minoras estn destinadas a perder por definicin y que, por el contrario,
los partidos fuertes siempre resultan beneficiados, estos efectos se aprecian, con mayor
intensidad, en el tipo mayoritario que en el proporcional.
La frmula de asignacin por mayora atribuye los escaos en juego a los candidatos ms
votados, mientras que la frmula de asignacin proporcional atribuye los escaos adscritos a
una circunscripcin en proporcin al nmero de votos obtenidos. Ello permite que una y otra se
diferencien en el nmero de grupos polticos que potencialmente pueden quedar en situacin
3
de minora parlamentaria, muchos menos en el mayoritario que en el proporcional.
El sistema electoral elegido condiciona en gran medida la existencia de un mayor o menor

nmero de grupos minoritarios. En el plano terico el sistema mayoritario fomenta la aparicin
de una nica minora, mientras que el proporcional incrementa la presencia de distintas fuerzas
minoritarias. Sin embrago, en la prctica, no se suelen reproducir los distintos sistemas en toda
su pureza, por lo que en muchas ocasiones no es raro encontrar ciertos elementos que
reducen considerablemente el pluralismo que inicialmente la existencia de una frmula haca
4
presagiar.
As, el hecho de que los resultados electorales sean el punto de partida para reconocer qu
grupos sern minoritarios en el Parlamento nos permite deducir que tal estatus ser
1
Escobar Martnez, Lina Marcela.Las Minoras en la Democracia Constitucional. Vniversitas, nmero 109.
Pontificia Universidad Javeriana. Bogot, 2005, p. 583
2
Requejo, Paloma. Democracia Parlamentaria y Principio Minoritario. Editorial Ariel, S.A. Barcelona, 2000. p. 33
3
Requejo, Paloma. Op. cit., p. 37.
4
Ibd. p. 39

meramente ocasional. La posicin de inferioridad numrica que ocupan las minoras es una
situacin, en principio, transitoria y puede alterarse en un futuro no muy lejano. Desde este
prisma, los integrantes del sector mayoritario o minoritario son potencialmente fungibles, pues
pueden ver alterada su pertenencia a uno u otro grupo con ocasin de unas nuevas elecciones.
Todas nuestras minoras, ocasionales o permanentes, se definen, a partir de una posicin de

inferioridad numrica, resultado de unos comicios electorales, como contrapuestas a otra
fuerza mayoritaria. Sin embargo, es evidente que no todos los grupos que cumplen tal requisito
cumplirn la misma tarea en el rgano legislativo; es decir, su funcin variar segn cul sea la
actitud que adopten respecto del Gobierno. Hay grupos numricamente irrelevantes que
deciden no prestar su conformidad a la poltica propugnada por la mayora y realizar, por el
5
contrario, una labor, institucionalizada o no, de oposicin.
3. PARTICIPACIN DE LAS MINORAS
Desde el momento en que los parlamentarios representan a toda la Nacin, pero reflejando una
pluralidad de intereses con virtualidad poltica suficiente como para ser representados, es
evidente que la correcta realizacin de la funcin que corresponde al Parlamento exige la
intervencin de la representacin en todos aquellos intereses, en cuanto que solo as se
pueden considerar incorporadas aquellas funciones a la comunidad poltica representada.
Por este rasgo es misin de las normas procedimentales parlamentarias articular los
mecanismos a travs de los cuales se garantice y asegure la presencia activa y la participacin
de aquellos representantes. De estos hay unos, los que ostentan la mayora en el Parlamento,
que a travs de esa mayora tienen asegurada su participacin en las funciones
parlamentarias. Con ello el problema se define respecto de las minoras y se configura el
procedimiento parlamentario como garanta del acceso de las minoras a la funcin
parlamentaria.
Cabe precisar que, en este respecto, la participacin de los representantes de todas las
posiciones minoritarias en la formacin de la voluntad de la cmara se asegura en todas y cada
una de las etapas del procedimiento, en cuanto fases sucesivas pero dotadas de cierta
autonoma, por cuanto las intervenciones de las minoras mantienen su sentido de
representacin, en las posiciones que defienden relacionadas con los intereses generales de la
comunidad poltica.
Por ello, las normas del procedimiento regulan una pluralidad de mecanismos que se
acomodan a cada fase de este y tienden a asegurar la participacin de las minoras a fin de
5
Ibd. p.41.

garantizar su presencia proporcional; por una parte, en la composicin de los diversos rganos
encargados de actualizar sus fases; y por otra se asegura tambin aquella participacin
mediante la reserva de tiempos prefijados para las intervenciones que garantizan la
participacin en el procedimiento de todas las fuerzas representadas, por pequeas que estas
sean.
Como todo procedimiento parlamentario, y cada una de sus fases, termina con un acto
parlamentario que incorpora la voluntad del rgano a travs de las mayoras que lo integran,
los reglamentos de las cmaras suelen incorporar una serie de mecanismos que posibilitan la
constancia y la presencia de las posiciones minoritarias que no han sido reflejadas en la
voluntad mayoritaria del rgano y, de esta manera, desde el momento en que se elaboran los
primeros informes y dictmenes sobre la materia que sea objeto del procedimiento, se suelen ir
incorporando a estos las posiciones mantenidas por las minoras opuestas a la posicin
mayoritaria que recoge el dictamen; de manera que aquellas posiciones minoritarias no se
pierdan en los primeros momentos del procedimiento y puedan ser reconocidas y defendidas
hasta el momento de la votacin final.
Hay incluso un momento en la vida del Parlamento que refleja muy claramente esta vinculacin
que tiene el procedimiento parlamentario con la incorporacin al mismo de las fuerzas
representadas en aquel: es la caducidad de los procedimientos en curso al disolverse las
6
cmaras o expirar su mandato.
4. LAS MINORAS EN EL MBITO PARLAMENTARIO
A lo largo de los aos se ha ido asistiendo en el seno de las asambleas legislativas a una
progresiva sustitucin de la figura del parlamentario individual por la del grupo parlamentario,
tanto en la composicin y funcionamiento de los distintos rganos de las cmaras, como en el
7
desempeo de diversas funciones significativas.
Son los grupos, y no los parlamentarios singulares, los verdaderos artfices de la vida de las
cmaras. Si se quiere acceder a los rganos y las funciones parlamentarias hay que pertenecer
a un grupo. Por ello, el grado de proteccin con el que cuentan las minoras vendr
determinado por la rigidez o la flexibilidad de los criterios que se establezcan para la
constitucin y permanencia de los grupos parlamentarios y por la presencia de instrumentos
correctores que confieran a determinados colectivos minoritarios un estatus y una operatividad
similar a los que disfrutan los grupos parlamentarios, sin serlo.
6
Garca Martnez, Mara Asuncin. El Procedimiento Legislativo. Publicaciones del Congreso de los Diputados.
Madrid, 1987, pp. 49 50.
7
Requejo, Paloma, op. cit. p. 55.

Con esta medida se potencia a unos partidos minoritarios que, sin necesidad de que haya una
sintona ideolgica entre ellos, van a poder unirse para acceder a las ventajas que el
ordenamiento confiere a los grupos parlamentarios. Sin embargo, se cierra la puerta a que los
parlamentarios de un partido que haya conseguido gran nmero de escaos puedan formar
varios grupos, algo perfectamente admisible, desde una mera perspectiva cuantitativa, pero no
ideolgica y de representatividad. Con ello se evitan posibles fraudes, contrarios a los intereses
de las minoras, ya que la creacin de estos grupos artificiales puede desembocar en la
sobrerrepresentacin de una misma fuerza poltica cuando participa en los distintos rganos y
8
funciones de las cmaras.
As, si bien desde el pluralismo y la representatividad puede parecer procedente facilitar la

creacin de tantos grupos parlamentarios como se deseen, la organizacin y el trabajo en las
cmaras desaconseja una fragmentacin excesiva que pueda mermar su operatividad.
Cuantos ms parlamentarios se requieran para formar un grupo, menos proteccin tendrn las
minoras, pues se les niega la posibilidad de disfrutar de unas facultades solo reservadas a los
grupos; por el contrario, si se flexibiliza el cumplimiento de tales requisitos o desde el principio
se exige un nmero poco significativo para componer el grupo o, incluso, si se prevn
alternativas a esa figura con un rgimen parejo, ms garantas habr para las minoras. Por
ello, la concrecin del nmero de integrantes del grupo es uno de los aspectos que levanta ms
9
polmica.
En el inciso 1.) del artculo 37 del Reglamento del Congreso de la Repblica del Per se
seala como nmero mnimo seis congresistas: 1. Los partidos o alianzas de partidos que
logren representacin al Congreso de la Repblica, constituyen Grupo Parlamentario siempre
10
que cuenten con un nmero mnimo de seis congresistas.
No es obligatoria la pertenencia a un grupo determinado, pero con esta medida se pretende

asegurar que todos los representantes gocen de un conjunto de facultades y ventajas que el
Reglamento confiere a los grupos en torno a los que hacen girar la actuacin de las cmaras,
11
dejando de lado al parlamentario individual.
5. EQUILIBRIO ENTRE MAYORA Y MINORA
Si las decisiones dependieran del nmero de representantes elegidos, no tendra sentido

deliberar, ni cambiar argumentos, ni estudiar proyectos de leyes en las comisiones, ni tener
8
Ibd. p.57.
9
Ibd. p.58.
10
Reglamento del Congreso de la Repblica. Edicin Oficial. Lima, 2008.
11
Requejo, Paloma, op. cit. p. 61.

oficina propia ni esforzados horarios. Bastara, en tal caso, con que asistiera un miembro de
cada grupo parlamentario a las sesiones y, a travs de una ponderacin de su fuerza numrica,
se adoptara, en un cuarto cerrado, sin escuchar alegatos contrarios de los otros grupos ni de la
ciudadana, la decisin que ms conviniera.
Incluso este ejemplo resulta algo irreal, porque los representantes de los otros grupos no
volveran a asistir, por cuanto se sentiran de ms ya que sabran, de antemano, el resultado.
En suma, bastara, si se considera que la deliberacin parlamentaria es una invitacin a

practicar la aritmtica y a confrontar el nmero de votos que tiene cada quien, que vaya al
parlamento solo un miembro, un delegado que represente al grupo mayoritario y que se
encargue de anunciar, por s mismo, la decisin que su grupo desea. Pero esta figura, que se
aproxima mucho a la conducta antiparlamentaria ejercida como moneda corriente por algunas
mayoras, solo sirve para hacer del parlamento una entidad vaca e intil, sin contenido
representativo y sin sentido institucional.
El primer consenso procedimental que se debe buscar, el primer gran acuerdo intergrupal est
estrechamente vinculado al ejercicio de la direccin y administracin de la cmara; atae a la
eleccin y la composicin de la Mesa Directiva, la cual no debe ser monopolio de la mayora, ni
menos concebirse como propiedad de un partido poltico. Desde una perspectiva netamente
institucional, la Mesa Directiva debera ser asumida (o reasumida) no como una Mesa Directiva
12
de la mayora, sino como una Mesa Directiva de toda la cmara.
Aunque no es propiamente un mecanismo de proteccin de las minoras, sino un autntico

reflejo de la unidad procedimental que debe regir la plural deliberacin parlamentaria, un
mecanismo muy especial de consenso en el parlamento moderno es el logro de una
composicin plural de la Mesa Directiva de la cmara, la cual debera alinearse, adems, con la
obligada pluralidad y proporcionalidad que deben demostrar las Mesas Directivas de las
comisiones legislativas permanentes.
Este precepto pluralista del reparto proporcional de los puestos de la Mesa Directiva como
primer requisito para la bsqueda de consensos se explica, en primer lugar, porque la propia
Mesa Directiva no es sino una comisin ms del parlamento, como las dems comisiones. Su
composicin exige, por tanto, cierta proporcionalidad. Este principio, derivado (casi) del sentido
comn, considera a la Mesa Directiva como Mesa de todo el Congreso, que debe tambin
propender a representar a sus integrantes.
Esta nocin est muy aceptada y difundida en el Derecho Parlamentario y en los parlamentos
modernos, cuyos reglamentos exhiben normas distintas para garantizar una Mesa Directiva lo
ms plural y representativa posible, consignando en ella a los principales grupos
12
Planas, Pedro, Derecho Parlamentario. Ediciones Forenses. Lima, 1997, pp. 229-230.

parlamentarios que integran la cmara (o el Congreso). Esta Mesa de toda la cmara sustituye
la tradicional Mesa de la Mayora, cuyo enorme defecto consisti en deformar la
proporcionalidad de las elecciones a la Mesa con mecanismos que potencian las posibilidades
de los partidos mayores e, incluso, garantizan al partido o partidos de la mayora el dominio de
13
sus decisiones.
Como indispensable complemento a este consenso institucional, encarnado por la Mesa

Directiva, la distribucin de la presidencia y de la Mesa de las comisiones deber responder a
este mismo principio y consignar, en conjunto, un marco de adecuada proporcionalidad, segn
acuerdo y distribucin entre los diversos grupos parlamentarios. Por algo las comisiones son
vistas como un mini pleno. Asimismo, a favor de esta distribucin plural, debe recordarse que
los programas de trabajo de las comisiones deben estar concatenados con el programa
elaborado por la Junta de Portavoces y aprobado por el Pleno y cuyo cumplimiento debe vigilar
y coordinar la Mesa Directiva de la cmara con las directivas de las comisiones. Es decir, la
eficiencia misma de las comisiones exige cierta oculta competencia entre Mesas Directivas de
las respectivas comisiones por cumplir con eficiencia y tolerancia con los encargos del Pleno.
Para este efecto, debe asegurarse una proporcionalidad inicial entre las presidencias de
comisiones y luego, entre los cargos de la Mesa Directiva de cada comisin, los cuales sern
de responsabilidad polticamente colegiada, con cargos que necesariamente debern estar en
manos de miembros que pertenezcan a distintos grupos parlamentarios. Es decir, hay un
principio de doble pluralidad: pluralidad y proporcionalidad entre las presidencias de las
comisiones y pluralidad estricta al interior de la Mesa Directiva de cada comisin.
Pero adems, hay un principio cualitativo en la distribucin de las presidencias de las

comisiones. Esta distribucin plural y proporcional debe evitar, no solo que impere el monopolio
de un grupo poltico en las presidencias o directivas de las comisiones, sino tambin debe
impedir que las ms importantes comisiones puedan ser monopolizadas por el mismo grupo,
alegando tener mayora. La posicin legtima sera, ms bien, la contraria. Es costumbre, por
ejemplo, en el Bundestag alemn, como en las Cmaras de los Comunes de Canad y del
Reino Unido, conceder la presidencia de la comisin de presupuesto (considerada la ms
importante de todas las comisiones) a un miembro del principal partido de oposicin o, si fuere
14
el caso, al mismo lder de la oposicin.
En la composicin de las comisiones, s existe un mecanismo de proteccin de las minoras. Se

trata de un precepto comn a casi todos los reglamentos parlamentarios europeos, que obliga
al momento de distribuir los miembros de las comisiones a que todos los grupos
parlamentarios tengan representantes en todas las comisiones: uno, al menos; y en
condiciones de igualdad: con derecho a voz y voto. Es decir, para proteger a las minoras y
13
Op. cit. p. 230.
14
Ibd. p. 241

garantizarles acceso y participacin a todas las comisiones, se establece un principio de
proporcionalidad relativa o corregida, que consiste simplemente en asegurar que, ms all de
las proporciones aritmticas, todo grupo parlamentario, por su condicin de tal, tenga
15
representacin en cada una de las comisiones.
6. AGENDA PARA EL CONSENSO
Articular consensos entre los diversos grupos parlamentarios para formular la agenda es la
primera norma. Puede ser perfectamente cierto que las bancadas asistan al debate con
posiciones irreductibles, aunque los debates en el Congreso de los Estados Unidos y en los
parlamentos europeos s demuestran voluntad de transaccin y conciliacin, por lo que se
aceptan enmiendas y correcciones a los proyectos iniciales.
Obedece esa voluntad de consenso a cierta lgica derivada de los mismos grupos
parlamentarios que se han acostumbrado a buscar entre s los consensos procedimentales
iniciales? Es muy probable. Si el consenso procedimental se hace hbito en un parlamento,
mxime cuando las minoras de hoy pueden ser las mayoras de maana, esta conducta
flexible tendr una lgica proyeccin hacia aspectos sustantivos del debate, convirtiendo a la
sociedad civil en un rbitro implcito entre las facciones parlamentarias. Al mismo tiempo, ello
requiere reafirmar, en el escenario de la deliberacin, los mecanismos de publicidad y el rol
vigilante del periodismo, como testigo plural de las conductas, voluntades y posiciones
esgrimidas.
Finalmente, la votacin podr ir con las mayoras, pero permitir el juicio y contrapeso
indispensables desde la opinin pblica. Y, si se siguen procedimientos consensuales
incluyendo la forma de deliberacin de las comisiones y el rol vigilante del periodismo, y la
opinin pblica la mayora ya no persistir en su postura rgida inicial, sino que asumir una
posicin ms flexible, que surja de analizar y recoger los reparos y las posturas crticas que su
16
propuesta inicial ha recibido a lo largo de su presentacin y debate.
Respecto del consenso procedimental como los asuntos en discusin van y vienen del
parlamento a la sociedad y de la sociedad al parlamento la nica frmula para mantener
vigente las preocupaciones del parlamento con las de la sociedad (y lograr identificarse con
esta) consiste en tener en alto un mnimo de procedimientos internos de la cmara que eviten
que prime con tanta anticipacin, anulando los resortes de deliberacin y control del
parlamento la posicin del grupo parlamentario mayoritario.
15
Planas, Pedro. Derecho Parlamentario. Ediciones Forenses. Lima, 1997, p. 242.
16
Ibd. pp. 247 248.

Adems, como el arma de la mayora es el nmero, la operatividad del parlamento presupone
proteger los derechos de las minoras parlamentarias, a fin de lograr un equilibrio al momento
de la deliberacin. Incluso, es preferible frustrar la voluntad de la mayora parlamentaria antes
que la de las minoras, como resguardo para evitar una dictadura de la mayora
parlamentaria. Esa proteccin a las minoras es especialmente importante. Como lo explica
Ekkehart Stein, si la mayora est vinculada ntimamente al gobierno, con ello podra correrse
el riesgo, por cierta prisa impositiva, de atrofiar el funcionamiento del parlamento y desfigurar, a
fin de cuentas, la esencia representativa y deliberativa del propio rgimen democrtico:
Si no se protegiese a la minora, la mayora gubernamental podra transformar el parlamento

en una cmara de resonancia del Gobierno. Podra aceptar sin discusin todos los proyectos
legislativos que presentase el Gobierno, negar la palabra a los polticos de la oposicin, aceptar
solamente discursos sobre los xitos del Gobierno o prohibir la publicidad de aquellos debates
17
que le perjudicasen.
7. EL OBSTRUCCIONISMO PARLAMENTARIO
El obstruccionismo parlamentario consiste en el uso formalmente respetuoso con los

reglamentos de las asambleas legislativas de cuantas facultades y procedimientos estos
contienen. En la prctica, constituyen una aplicacin deformada, debido a mviles partidistas,
tendentes a impedir o retrasar la aprobacin de ciertos acuerdos.
Sin embargo, el obstruccionismo no puede ser calificado, sin ms, como un abuso que deba
ser, en todo caso, perseguido y sancionado,. Dado el carcter eminentemente poltico de las
instituciones en que se desarrolla, sus manifestaciones pueden reputarse lcitas, en cuanto
sirven a las minoras para defenderse y denunciar ante la opinin pblica las medidas que se
intentan aprobar por la mayora. Algunas de las prcticas a que luego se har referencia
constituyen un arma de los grupos de la oposicin para hacer or su voz pblicamente e
impedir ser ahogados por la voz y los votos (de otra forma aplastantes) de la mayora.
Ahora bien, de la misma forma en la que se puede tachar de ilcito cualquier uso generalizado
de las facultades concedidas por los reglamentos, tampoco puede oponerse reparo a que estos
contengan medidas anti obstruccionistas; esto es, previsiones para garantizar que el legtimo
uso de los resortes reglamentarios no se traduzca en una paralizacin de los procedimientos
parlamentarios, de tal modo que imposibilite a la mayora gubernamental la adopcin de
acuerdos. Con ello se demuestra que lo importante no es prohibir una y otra manifestacin sino
tratar de lograr un punto de equilibrio entre estas, de tal forma que la mayora disponga de
posibilidades efectivas para sacar adelante un programa, al tiempo que la oposicin vea
respetados sus derechos reglamentarios.
17
Ibd. pp. 259 260.

Entre los recursos obstruccionistas ms difundidos en el parlamentarismo occidental figuran el
uso de numerosos turnos de palabra, procurando alargar al mximo la duracin de cada uno de
ellos; el requerimiento para comprobar la existencia de qurum; la presentacin de numerosas
enmiendas, incluso repetitivas o muy parecidas entre s; el planteamiento de cuestiones
incidentales; la peticin de votacin por llamamiento nominal, etc. Todas estas actuaciones
suponen una prolongacin de los correspondientes trmites o procedimientos parlamentarios y,
con ello, una dificultad para que se puedan adoptar acuerdos respecto de los cuales existe
confrontacin entre distintas fuerzas polticas.
Por su parte, entre las medidas anti obstruccionistas deben citarse la guillotina aplicada en el
Parlamento britnico para obtener el cierre de una discusin, pasando, acto seguido, a las
votaciones; y el canguro o procedimiento que autoriza al Speaker de la Cmara de los
Comunes para seleccionar discrecionalmente entre todas las enmiendas presentadas las que
deben someterse a votacin, con el consiguiente decaimiento de las restantes. Para ello tiende
a escoger las ms representativas de las distintas posturas sobre el asunto en discusin. En
otros parlamentos, la organizacin del debate, con distribucin de turnos y tiempos por grupos
parlamentarios, es utilizada como remedio anti obstruccionista.
En las Cortes Generales de Espaa el obstruccionismo es muy espordico y sin gran

relevancia. El rigor de los procedimientos diseados en los reglamentos del Congreso y del
Senado ofrece pocas posibilidades para ello. El establecimiento de fuertes requisitos para
plantear determinadas cuestiones y la severidad en el nmero y la duracin de los turnos de
palabra dificultan que los resquicios reglamentarios sean utilizados, como en otras latitudes,
para provocar retrasos, cuando no paralizaciones, en la aprobacin de las leyes y otros
asuntos importantes.
No obstante lo anterior, y a ttulo de ejemplo, puede citarse cmo en la tramitacin del proyecto
de autorizacin al Gobierno para la adhesin de Espaa al Tratado del Atlntico Norte se
recurri al artculo 31.2 del Reglamento del Congreso de 1977, para provocar que fuese el
Pleno y no la Mesa (con el consiguiente retraso) el que decidiese sobre la comisin competente
18
para dictaminar la propuesta gubernamental.
8. LAS MINORAS COMO RGANO REPRESENTATIVO
El parlamento democrtico es un rgano donde se adoptan decisiones conforme a la regla

mayoritaria. Pero, adems, es una institucin donde han de verse representadas las distintas
fuerzas polticas atendiendo a los resultados electorales que cada una haya obtenido. Esta
presencia no solo ha de hacerse patente en el Pleno, sino tambin ha de encontrar su reflejo,
por razones diversas, en otros rganos parlamentarios. En unos casos (presidencia, Mesa
18
Santaolalla Lpez, Fernando. Derecho Parlamentario Espaol. Editora Nacional, Madrid, 1984, pp. 177 178.

Directiva, Junta de Portavoces), porque tienen atribuidas funciones vitales para la organizacin
de un trabajo parlamentario en el que todos, mayoras y minoras, estn llamados a participar y,
en otros, porque ellos mismos han de entrar a decidir, realizando diferentes labores.
Lo que se pretende es no defraudar la voluntad expresada por los ciudadanos en las

elecciones con una composicin del Parlamento y de sus rganos que desvirte su
representatividad, al no poder identificar en ellos a los distintos grupos que han obtenido, en
mayor o menor medida, el apoyo del electorado. Si bien no todos tendrn el mismo peso a la
hora de decidir, a todos se les debe conceder la oportunidad de intervenir en las discusiones
que se susciten en los diferentes rganos parlamentarios y concurrir, de este modo, a la
19
formacin de su voluntad.
9. LAS MINORAS EN LOS RGANOS DIRECTIVOS DE LAS CMARAS
Los rganos rectores de la vida interna de las cmaras son los encargados de realizar una
labor de impulso y direccin que contribuya al buen funcionamiento del Congreso. En algunos
casos (Presidencia y Vicepresidencias) esta tarea se afronta desde una perspectiva tcnica,
destacando ms en otros (Junta de Portavoces) su naturaleza poltica, al estar integrados por
representantes de los distintos grupos parlamentarios para la defensa de sus respectivos
intereses.
La participacin de las minoras en estos rganos, en lo que respecta a su composicin y al

desarrollo de su actividad, resulta, a nuestro juicio, imprescindible, pues los reglamentos
parlamentarios les confieren una serie de competencias que, ms all de la naturaleza
instrumental que en muchos casos se les quiere atribuir pueden llegar a adquirir una
importancia decisiva, condicionando la posicin de las minoras en el Parlamento y en el
20
trabajo diario que han de llevar a cabo.
A las minoras tambin se les puede proteger haciendo de la Mesa Directiva un rgano
institucional en el que a travs de su eleccin por mayoras cualificadas se llegue a un
consenso en su composicin y no una mera distribucin por cuotas. De lo contrario, la Mesa
Directiva se convertira en un rgano poltico, difcilmente diferenciable de la Junta de
Portavoces.
Una vez constituida la Mesa Directiva, sus decisiones, cuando el acuerdo no es posible, se
adoptan por mayora. En el supuesto de que las minoras estn presentes en su composicin,
la ausencia de voto ponderado a diferencia de lo que ocurre en la Junta de Portavoces
supone una cierta preeminencia para la oposicin que puede verse en cierta manera
19
Requejo, Paloma. Op. cit., pp. 65 - 66.
20
Ibd. p. 66.

sobrerrepresentada, tanto en la discusin como en el resultado final de la votacin. Este
fenmeno adquiere gran importancia all donde obligatoriamente todos los grupos
parlamentarios tienen su sitio en la Mesa Directiva y la realidad poltica es la de un Parlamento
marcado por la fragmentacin.
La participacin de las minoras en las Mesas Directivas resulta necesaria para salvaguardar la
debida neutralidad de un rgano que desempea competencias no solo tcnicas sino tambin
con incidencia poltica. Por este motivo, sera aconsejable que reglamentariamente se
establezcan los mecanismos que aseguren, si no una representacin proporcional de las
minoras en la composicin de la Mesa Directiva, al menos la existencia de un consenso sobre
aquellos que han de formarla, de tal modo que no se desvirte la dimensin institucional y
21
objetiva que ha de regir el ejercicio de sus funciones.
10. LAS MINORAS EN LAS COMISIONES
El incremento de la actividad legislativa hizo necesario racionalizar el trabajo parlamentario en

aras de su eficacia y operatividad. Con esta finalidad aparecieron unos rganos parlamentarios:
las comisiones. Estas persiguen agilizar el procedimiento legislativo mediante la preparacin,
en un marco ms reducido, de las tareas que tendr que afrontar posteriormente el Pleno.
As, las comisiones pasaron a aprobar proyectos de ley y a desarrollar tareas de fiscalizacin
del Gobierno y su administracin o de cualquier otro asunto de inters pblico.
La comisin es una fraccin que se desgaja de un rgano representativo, como es el Pleno; por
22
este motivo, no se puede privar a las minoras de su presencia en ella.
El Reglamento del Congreso peruano en su artculo 34 apartado cuarto indica que en la

conformacin de las comisiones se procura aplicar los principios de pluralidad, proporcionalidad
y especialidad en la materia. La distribucin de las directivas de las comisiones respeta la
23
proporcionalidad de los grupos parlamentarios que componen el Congreso...
La democracia es, sobre todo, procedimiento, exige que las cmaras acten conforme al
principio de la mayora, pero respetando los derechos de la minora y garantizando la
publicidad. Estos requisitos son necesarios para la elaboracin de la ley, pero tambin para la
24
realizacin de casi todos los dems actos parlamentarios.
11. PROTECCIN CONTRA LAS MAYORAS
21
Requejo, Paloma. Op. cit., pp. 74 - 75.
22
Ibd. pp. 83-86
23
Reglamento del Congreso de la Repblica.Lima, 2008. Edicin Oficial.
24
Escobar Martnez, Lina Marcela. Op. cit., p. 593.

As como pretendemos que las elites parlamentarias y partidarias estn sujetas a control por el
pueblo y las bases de las agrupaciones polticas, tambin es necesario, dice Delgado
Guembes, que exista algn control en el seno mismo del parlamento. El sustento de estos
mecanismos de control es la proteccin a los derechos de las minoras, esto es, a los grupos
25
parlamentarios cuyos partidos no alcanzaran la mayora de curules en el parlamento.
Entre los mtodos o procedimientos para conseguir el respeto a los derechos de las minoras
en el parlamento los ms notables son:
1. Definicin del estatuto de los grupos parlamentarios
2. Reconocimiento de la Junta de Portavoces como rgano para tomar decisiones

consensuadas.
3. Democratizacin de los partidos
4. Renovacin parcial del parlamento
As como en el parlamento se defiende a las minoras, los ciudadanos debemos protegernos

contra las minoras gubernamentales. Parafraseando al maestro Delgado Guembes podramos
afirmar que la usurpacin de la soberana supone una violacin y una liquidacin de principios.
El pueblo pose la ltima decisin en cuanto soberano pero cada individuo es dueo de su
destino poltico; si no, la democracia es inexistente.
De lo que se trata, entonces, es de no repetir irreflexiva o interesadamente que el parlamento

peruano es la garanta, la nica, contra la tirana. Las mayoras parlamentarias pueden ser reas
de tirana, tanto como lo pueden ser los presidentes de una repblica.
Dos son, pues, las reas que exigen nuestra accin para maximizar en lo posible nuestra
influencia poltica: Primero, la relativa a nuestra accin individual; y segundo, la vinculada a los
26
mecanismos de participacin colectiva popular.
Conclusiones
El proceso parlamentario es la garanta del acceso de las minoras a la funcin

parlamentaria.
Las minoras parlamentarias deberan encabezar las labores del control parlamentario,
ejerciendo tanto la presidencia de las comisiones investigadoras, as como de
comisiones principales, como las de Presupuesto o Fiscalizacin.
25
Delgado Guembes, Csar. Qu Parlamento Queremos. p. 426.
26
Delgado Guembes, Csar: Op. cit. p. 311.

El Reglamento del Congreso debera sealar ciertos mecanismos que aseguren, si no
una representacin proporcional de las minoras en la composicin de la Mesa
Directiva, al menos la existencia de un consenso sobre aquellos que han de formarla.
Los grupos parlamentarios deberan aprobar sus propios estatutos, desde el principio
del periodo parlamentario, y sealar expresamente las labores que cumplen sus
portavoces y tambin sus integrantes, respecto, tanto del Pleno como de las
comisiones.
Bibliografa
CONGRESO DE LA REPBLICA DEL PER. Constitucin Poltica del Per. Edicin del
Congreso de la Repblica. Lima. Setiembre, 2009.
CONGRESO DE LA REPBLICA DEL PER. Reglamento del Congreso de la Repblica.

Congreso de la Repblica. Lima, marzo de 2008. Edicin Oficial.
DELGADO GUEMBES, CSAR. Qu Parlamento Queremos. Cultural, Cuzco S.A. Editores.

Lima, 1992.
ESCOBAR MARTNEZ, LINA MARCELA. Las Minoras en la Democracia Constitucional - El

Caso Espaol. Universitas, Pontificia Universidad Javeriana, Bogot, 2005. Red de Revistas
Cientficas de Amrica Latina y el Caribe, Espaa y Portugal. Universidad Autnoma de
Mxico. http://redalyc.uaemex.mx/pdf/825/82510917.pdf
GARCA MARTNEZ, MARA ASUNCIN. El Procedimiento Legislativo. Publicacin del

Congreso de los Diputados. Direccin de Estudios y Documentacin de la Secretara General.
Madrid, 1987.
PLANAS, PEDRO. Derecho Parlamentario. Ediciones Forenses. Lima, 1997.
REQUEJO, PALOMA. Democracia Parlamentaria y Principio Minoritario. La proteccin

constitucional de las minoras parlamentarias. Editorial Ariel, S.A. Barcelona , 2000.
SANTAOLALLA LPEZ, FERNANDO. Derecho Parlamentario Espaol. Editora Nacional.

Madrid, 1984.

1ra - Edicion Cuadernos Parlam Final PDF

Caricato da

Informazioni sul documento

Titolo originale

Copyright

Formati disponibili

Condividi questo documento

Condividi o incorpora il documento

Opzioni di condivisione

Hai trovato utile questo documento?

Questo contenuto è inappropriato?

Copyright:

Formati disponibili

1ra - Edicion Cuadernos Parlam Final PDF

Caricato da

Copyright:

Formati disponibili

CUADERNOS

Av. Abancay N 251, Of. N 204

CCEP CUADERNOS PARLAMENTARIOS I 6

La necesidad de contar con una publicacin que revele las preocupaciones

Y es que la opinin sobre el quehacer parlamentario se hace ms necesaria en la

Es por ello que el Centro de Capacitacin y Estudios Parlamentarios present la

Lima, 04 de mayo de 2012

Direccin General Parlamentaria

CCEP CUADERNOS PARLAMENTARIOS I 7

Giovanni Forno Flrez

ANLISIS COSTO-BENEFICIO DE LAS LEYES

Julio E. Haro Carranza

Jos Oviedo Palomino

ROL DE LAS MINORAS PARLAMENTARIAS

Especialista Parlamentario del Congreso de la Repblica del Per.

CCEP CUADERNOS PARLAMENTARIOS I 8

CCEP CUADERNOS PARLAMENTARIOS I 9

Giovanni Forno Flrez

LAS Jefe del Departamento de Relatora y Agenda

ENMIENDAS Palabras claves:

1. INTRODUCCIN. 2. MARCO TERICO. 3. ANLISIS COMPARADO. 4.

El procedimiento legislativo, cuyo objetivo fundamental es lograr la aprobacin y promulgacin

En relacin con lo manifestado, en el presente artculo se intenta absolver las siguientes

CCEP CUADERNOS PARLAMENTARIOS I 10

c) Las destinadas a subsanar errores ortogrficos, gramaticales o incorrecciones de tcnica

Las enmiendas poseen los siguientes rasgos constitutivos:

1 BERLN VALENZUELA: Diccionario Universal de Trminos Parlamentarios, p. 292.

por el Tribunal Constitucional, p. 151; GARCA-ESCUDERO MRQUEZ. El procedimiento legislativo ordinario en

CCEP CUADERNOS PARLAMENTARIOS I 11

c) Es un derecho restringido, puesto que su ejercicio est acotado a plazos y momentos

d) Estn, normalmente, sujetas a un proceso de calificacin, respecto de su viabilidad o

Relevancia de las enmiendas

Las formalidades y requisitos de presentacin de enmiendas es variada. Dependen de cada

CCEP CUADERNOS PARLAMENTARIOS I 12

En Paraguay, de modo distinto, existe un tratamiento legislativo dual. En el Senado, las

Las caractersticas ms saltantes de la regulacin latinoamericana de las enmiendas se

Enmiendas en el ordenamiento jurdico latinoamericano

Proponentes Modalidad Momento Alcances

Chile Congresistas, integrantes Durante la etapa de estudio y

Fuente: Reglamentos Parlamentarios

10 Artculos 159 a 162, 178 a 182, 202 y 217.

CCEP CUADERNOS PARLAMENTARIOS I 13

El dictamen aprobado por la Comisin deber consignar las enmiendas

16 Publicado en el diario oficial El Peruano el mircoles 21 de julio de 2004 (pp. 272758-272759).

CCEP CUADERNOS PARLAMENTARIOS I 14

5. ANLISIS CRTICO E INCIDENCIA EN LA PRCTICA PARLAMENTARIA

Las enmiendas, a pesar de su frustrada regulacin en el Reglamento del Congreso, se

18 Publicado en el diario oficial El Peruano, como Resolucin Legislativa de Congreso 007-2004-CR, el 25 de

CCEP CUADERNOS PARLAMENTARIOS I 15

La regulacin de las enmiendas permitira no solo formalizar lo que informalmente se viene

Asimismo, regular nuevamente las enmiendas permitira:

2. Una mayor, mejor y ms orgnica participacin de los grupos parlamentarios en el debate

CCEP CUADERNOS PARLAMENTARIOS I 16

Ms importante que la regulacin especfica de las enmiendas (adaptando el modelo espaol,

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS Y FUENTES

ARCE JANARIZ, Alberto. El procedimiento legislativo en el Principado de Asturias. En:

ASAMBLEA LEGISLATIVA DE COSTA RICA. Reglamento de la Asamblea Legislativa. En:

BERLN VALENZUELA, Francisco (coordinador): Diccionario Universal de Trminos

CMARA DE DIPUTADOS DE CHILE. Reglamento de la Cmara de Diputados de chile. En:

CMARA DE DIPUTADOS DE PARAGUAY. Reglamento Interno de la Cmara de Diputados

CONGRESO DE GUATEMALA. Ley Orgnica del Organismo Legislativo de Guatemala. En:

CONGRESO DE LA REPBLICA DEL PER. Reglamento del Congreso de la Repblica.

GARCA MARTNEZ, Mara Asuncin. El Procedimiento Legislativo. Congreso de los