CAPITULO II

MARCO TERICO

2.1 Vnculo entre las polticas pblicas y la gestin pblica

Considerando al Estado como un organismo que expone por un lado un mundo poltico
y por otro, un mundo complejo sobre la administracin del aparato estatal, los mismos
no estn separados a pesar de que son diferentes, si bien siguen sus cdigos propios, su
razn de ser radica en que se necesitan, en este sentido la Administracin Pblica no es
un mbito aislado capaz de valerse por si misma, su razn de ser es solo entendible en
su relacin inseparable con el otro mundo donde la gente, sus asociaciones, los
liderazgos despliegan contiendas ideolgicas y regularizan la renovacin de autoridades,
por tanto lo estatal y poltico manda finalmente sobre el otro1.

Lo que corresponde a la Administracin Pblica es permitir una operativizacin de las

decisiones previamente tomadas, aunque en la aplicacin misma se rija por lgicas de
tipo tcnico e imparcial.

Entonces lo sustancial del los gobernantes y la poltica proviene de los impactos de

Poltica Pblica, como para que la ciudadana este convencida que vale la pena
participar y apostar por un sistema poltico que resuelve (o por lo menos intenta) sus
problemas. En este sentido la Administracin Pblica juega el papel primordial porque
otorga racionalidad al logro de metas, impactos y cambios que sean perceptibles para la
ciudadana. Por tanto no considera necesaria la evaluacin de la gestin pblica por los
resultados alcanzados en trminos de eficacia, eficiencia y efectividad en la prestacin
de bienes y servicios que reflejarn la eficacia de las polticas pblicas adoptadas.

El Estado es una categora que va ms all de los distintos gobiernos de turno y sus
ofertas polticas, porque la sociedad puede establecer un perfil programtico de largo
plazo, en lo econmico, social y cultural. La Administracin Pblica viene a constituirse
en una infraestructura estable que garantice la consecucin de las demandas sociales, as
por ejemplo la vinculacin caminera, la disminucin del dficit de vivienda y la
construccin de saneamiento bsico, la erradicacin del analfabetismo, la adecuada

1
La Administracin Pblica en la Constitucin Boliviana FRANZ XAVIER BARRIOS
atencin de la salud, la erradicacin de la pobreza y la exclusin social, entre otros, son
demandas an insatisfechas en nuestra sociedad que no necesitan de mayor discusin
para su incorporacin en la agenda.

Adems de que el norte haya sido definido en el mbito poltico y la dinmica

democrtica, la administracin pblica tiene efectos tcnicos que proviene de la fijacin
de una cadena de metas, efectos e impactos, los mismos que deben ejecutarse mediante
operaciones pblicas racionales aunque corra el riesgo de no lograr la credibilidad
deseada y por tanto la credibilidad de los gobernantes.

2.2 La gestin pblica

2.2.1 Concepto

Hoy da, las organizaciones del sector pblico desarrollan sus actividades en un sistema
dinmico de constantes y acelerados cambios econmicos, sociales, polticos, legales,
tecnolgicos, ambientales y otros. Estos determinan que el entorno interno y externo en el
que realizan sus actividades sea cada vez ms complejo e incierto. Para responder
apropiadamente a estos cambios, las organizaciones requieren incorporar un conjunto de
funciones e instrumentos de gestin pblica para alcanzar con eficiencia, eficacia y calidad
de servicio los objetivos propuestos.

La gestin pblica se concibe como un proceso que implica el desarrollo de una serie de
funciones y actividades tendientes a la determinacin de objetivos, realizacin de esos
objetivos y el control. Se parte de una recogida de informacin que tras su anlisis debe
cristalizarse en un plan y en unas decisiones, cumplindose as la primera fase y ya se sabe
lo que se quiere, cundo, cmo y con qu medios. La realizacin de los objetivos implica
establecer la organizacin de los recursos, una adecuada comunicacin de metas, la
motivacin de personal y saber dirigirlos. La fase final consiste en la medida y evaluacin
de resultados, con el fin de replantear las acciones hacia dichos objetivos o bien revisarlos,
si las condiciones lo aconsejan, inicindose de nuevo el proceso.2

2
BLANCO ILLESCAS (1988). El Control Integrado de Gestin , Limusa, Mxico.
La relacin entre poder y funcin marca la esencia de la administracin pblica, donde a
travs de sta se pone en prctica el ejercicio del poder, mediante un gobierno en beneficio
de la sociedad.

El funcionamiento del Estado, se origina en el cumplimiento de sus funciones, del cual se

desprenden un conjunto de actividades, operaciones, tareas para actuar: jurdica, poltica y
tcnicamente.

Se entiende por administracin pblica, en su enfoque procedimental, a todas las

instituciones y organismos pblicos y privados que prestan servicios pblicos. La gestin
pblica lo define, como el conjunto de acciones mediante las cuales las entidades tienden
al logro de sus fines, objetivos y metas, los que estn enmarcados por las polticas
gubernamentales establecidas por el Poder Ejecutivo.3

En consecuencia se pude decir que la gestin pblica est configurada por los espacios
institucionales y los procesos a travs de los cules el Estado disea e implementa
polticas, suministra bienes y servicios y aplica regulaciones con el objeto de dar curso a
sus funciones.

En funcin de estos criterios, el Gobierno estar constituido por: componentes o

subsistemas y por la disposicin jerrquica que stos adoptan, debido a las relaciones que
establecen en su conjunto. Los subsistemas que lo componen tienen que ver con la gestin:
estratgica, de servicios pblicos, de recursos humanos, de recursos econmico-
financieros, administrativa, de relaciones interinstitucionales y de relaciones polticas.

2.2.2 Desempeo de la gestin pblica

En la administracin pblica el desempeo es un concepto relativamente nuevo. Segn la

Real Academia Espaola el desempeo se refiere a actuar, trabajar, dedicarse a una
actividad, lo cual nos da una idea bsica, pero que requiere una elaboracin conceptual
ms amplia para el mbito de la gestin pblica. Tal desarrollo a menudo se ha asimilado
al concepto anglosajn de government performance, el cual se refiere a la productividad,

3
Gonzlez-Pramo, Jos Manuel. (1996). Gestin pblica: conceptos e instituciones. S.e.
calidad, oportunidad, responsabilidad y eficacia de los servicios y programas pblicos4.
Dado que la gestin pblica implica actuar o dedicarse a las responsabilidades gerenciales,
entonces el desempeo involucra los aspectos organizacionales y su relacin con el
entorno como lo describe Hernndez: desempeo implica la consideracin de un proceso
organizacional, dinmico en el tiempo y refleja modificaciones del entorno organizativo,
de las estructuras de poder y los objetivos5.

El concepto de desempeo en el mbito gubernamental normalmente comprende tanto la

eficiencia como la eficacia de una actividad de carcter recurrente o de un proyecto
especfico. En este contexto la eficiencia se refiere a la habilidad para desarrollar una
actividad al mnimo costo posible, en tanto que la eficacia mide si los objetivos
predefinidos para la actividad se estn cumpliendo. Adems de estas dos dimensiones del
desempeo pblico, recientemente se han incorporado los criterios de desempeo
presupuestario, focalizacin y calidad en la prestacin de los servicios pblicos.

2.3 Modelos de gestin pblica

2.3.1 Modelo burocrtico weberiano

El modelo de administracin burocrtica fue el paradigma inspirador de todo el

movimiento internacional de reforma administrativa de los aos 50 y 60. La racionalidad
legal y gerencial burocrtica, que ya haba presidido la construccin histrica de los
estados liberales de derecho, fue tambin el modelo que inspir, tras la segunda guerra
mundial, tanto la construccin institucional de los estados en desarrollo como la de los
grandes servicios nacionales del bienestar, caractersticos del Estado Social.

Weber conceba la burocracia como la forma de organizacin a travs de la que opera el

sistema de dominacin poltica racional o legal. El tipo de sistema poltico que da sentido a
la burocracia se contrapone a los sistemas de dominacin carismtica y tradicional, que no

4
Bonnefoy Juan Cristbal y Armijo Marianela. Ob. Cit. Pg. 21.
5
Hernndez, Misael (2002): Evaluacin del desempeo de las organizaciones pblicas a travs de la
calidad. Ponencia presentada en el VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del
Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa.
son racionales porque no se basan en la obediencia a la norma legal6. La dominacin legal
o racional, del modelo weberiano, articulada a travs de la burocracia se basaba en:

La definicin del inters pblico desde la perspectiva fundamentalmente

administrativista, esto implicaba reclutar, desarrollar y conservar expertos en el
campo de la administracin, la ingeniera y el trabajo social.
El logro de resultados (en los campos mencionados y bajo una fuerte orientacin
de inversin pblica).
La legitimacin de las acciones de los expertos/funcionarios no electos en un
Estado administrativo.
La aplicacin de sus conocimientos y normas profesionales a los problemas
existentes en sus campos de especializacin.

El modelo burocrtico buscaba la eficiencia, entendida como su paradigma. En esa

concepcin, para lograr eficiencia se despersonaliza la gestin, las personas tienen como
fundamento el cumplimiento de lo que la institucionalidad formal les define. Los
funcionarios cumplen estrictamente lo establecido por el contenido del cargo y ejecutan lo
que las normas establecen sin discusin alguna. En todo caso, la inclinacin de los
servidores pblicos deba guiarse por la obligacin y no por la misin. De esta forma, el
modelo Weberiano efectuaba la distincin entre un experto y un tomador de decisiones.
El experto (cientfico) ejecutaba lo que el tomador de decisiones (poltico) estableca en
funcin de su lectura de la realidad. Separaba, consiguientemente, la administracin de la
poltica.

El paradigma de organizacin burocrtica sobre el que se sustentaron, en general, las

administraciones pblicas ha inducido al desarrollo de un tipo de gestin cuyo objetivo real
ha sido el de servir a la administracin misma, centrada en los intereses inmediatos y en las
expectativas de sus funcionarios y directivos. La legitimidad y legalidad de sus actos han
dependido del grado de sometimiento a los procedimientos consagrados en el
ordenamiento jurdico, independientemente de su eficacia material, de su efectividad y,
consecuentemente, de la responsabilidad pblica involucrada.

6
Prats, Joan (2006). Modelos de gobernacin: La burocracia. Revista Internacional para el
Desarrollo Humano.
2.3.2 El modelo postburocrtico

A diferencia del anterior, el modelo posburocrtico, que da origen al Estado contractual o

Gestin por Resultados, que arranca en los primeros aos de 1990, enfatiza ms bien en el
beneficio que la sociedad percibe del accionar pblico. Los resultados no se miden en
trminos de insumos sino en trminos de cambios de distinta escala que se dan en el
entorno interno y externo de la organizacin pblica. No descuida el desarrollo normativo,
pero le preocupa ms la ejecucin y el apego a las normas. Para ello agenda temas
cruciales para la gestin, como las polticas de incentivo al talento y ejecucin, los
estndares de calidad y el desempeo.

La posburocracia asume que las estructuras internas, as como su optimizacin

permanente, son necesarias, pero totalmente insuficientes para concretar resultados; que
los procedimientos clave deben ser reformados pero no slo en la perspectiva de optimizar
el control sino el servicio a la ciudadana, que los recursos financieros deben
primordialmente ser aplicados de manera directa y vinculante con los resultados y que los
sistemas de informacin y gestin del conocimiento son muy necesarios pero enfocados de
manera estratgica y decisional7.

La corriente posburocrtica privilegia el proceso de direccin estratgica. Implica un

esfuerzo an considerable en la dimensin operativa bajo principios de calidad total en
procedimientos, talento humano y servicios, con la hiptesis que slo es posible alcanzar
resultados valiosos para la comunidad con conocimientos y capacidades tcnicas,
organizacionales y polticas dentro de las estructuras. Enfatiza que las capacidades se
basan en conocimientos que respondan al estado de la discusin en cada tema, procurando
tomar y dar, rescatando el conocimiento local y construyendo conocimiento conjunto.

El paradigma posburocrtico genera conocimientos basados en la prctica. De all nace el

concepto de la nueva gestin pblica (NGP) que implica un giro sustancial en el ejercicio
del gobierno y la gestin del sector estatal.

7
Rivera, Ren. (2008). Conocimiento y Capacidades para la Gestin por resultados en el Sector
Pblico, una alternativa y reflexin a la burocracia y sus seguidores. Paper, La Paz.
2.3.3 La nueva gestin pblica

La nueva gestin pblica (NGP) busca satisfacer las necesidades de los ciudadanos a
travs de una administracin pblica eficiente y eficaz. Para esta escuela, es imperativo el
desarrollo de servicios de mayor calidad en un marco de sistemas de control que permitan
transparencia en los procesos de eleccin de planes y resultados, as como en los de
participacin ciudadana. La NGP es el paradigma donde se inscriben los distintos procesos
de cambio en la organizacin y gestin de las administraciones pblicas. Es un enfoque
que intenta incorporar algunos elementos de la lgica privada a las organizaciones
pblicas.

En la NGP los directivos pblicos elegidos deben resolver la ambigedad, la incertidumbre

y el conflicto alrededor de las polticas pblicas, a fin de describir de antemano lo que
quieren que logren sus funcionarios en un lapso determinado; las funciones de formulacin
de polticas y las de operaciones deberan asignarse a organizaciones diferentes, con
entidades operativas encabezadas por funcionarios versados en la gestin, mientras que los
sistemas administrativos centralizados deberan reformarse a fin de trasladar obligaciones,
autoridad y responsabilidad a los niveles ms cercanos al ciudadano.

En sntesis la Nueva Gestin Pblica est fundamentada sobre:8

La formulacin, gestin estratgica (poltica y operativa) y ejecucin de polticas

pblicas o gobierno por polticas pblicas.
La gradual eliminacin del modelo burocrtico hacia una Gestin por Resultados.
La creacin de valor pblico.
El desarrollo de las instituciones y dimensionamiento correcto del Estado.
El mejoramiento de las conquistas macroeconmicas.

Para la NGP, luego de atravesar dos estadios, en su etapa de desarrollo vigente, la del
Desarrollo Contractual6, a diferencia del enfoque tradicional, un gobierno es eficiente no
solamente gracias a los instrumentos administrativos que crea o utiliza sino debido a su
posicionamiento en la trama poltica. Al estar el Estado compuesto por actores interesados,

8
GTZ-PADEP (2008). Gestin por resultados y rendicin pblica de cuentas. Conceptos principales
e instrumentos metodolgicos bsicos. La Paz. Pg. 22.
la eficiencia slo podr garantizarse si genera (el Estado) reglas del juego que liberen la
accin de los actores sociales en todo su potencial y permitan controlar a los actores
polticos y gubernamentales para dirigir sus esfuerzos hacia los resultados y no hacia su
propia agenda poltica.

De esta manera, la responsabilidad de la nueva gerencia pblica est ligada a la eficacia y

eficiencia de su gestin y no slo al cumplimiento de sus mandatos. La NGP propone
separar el diseo de polticas pblicas de su administracin, reemplazar la burocracia y
autoridad tradicional del gobierno por competencia e incentivos.

En esta perspectiva, la NGP enfrenta desafos buscando lograr metas y resultados

transparentes dando la suficiente flexibilidad a los administradores del gobierno para
determinar cmo alcanzarlas.

2.4 Desafos de la nueva gestin pblica

El mayor desafo que enfrenta la gestin pblica, es la modificacin de la administracin

pblica de manera tal que no siendo empresa, tienda hacia la administracin de recursos de
manera eficiente y con resultados de calidad y de directo beneficio para la ciudadana. La
administracin pblica como prestadora de servicios para los ciudadanos no podr
liberarse de la responsabilidad de prestar stos de manera eficiente y efectiva, sin buscar la
generacin de utilidades como fin ltimo.9

Adicionalmente, en el entorno actual de la economa mundial existen muchos desafos que

enfrenta la gestin pblica, que pueden ser analizados desde distintas pticas como la
globalizacin, la demanda social, la madurez de la sociedad civil, la necesidad de rendir
cuentas a la ciudadana o los medios para cumplir las responsabilidades como gestores
pblicos.

9
Belmont Moreno. Gestin por resultados y rendicin pblica de cuentas La Paz, agosto de 2008.
Pg. 19.
2.4.1. Globalizacin

En un mundo caracterizado por un proceso de integracin creciente de las sociedades y las

economas no slo en trminos de bienes, servicios y flujos financieros sino tambin de
ideas, normas, informacin y personas, el Estado no puede perder su capacidad de
negociacin internacional, requiere _ms que nunca_ generar capacidad de contar con
servidores pblicos multiculturales (traductores culturales) que entiendan la dinmica y
cultura de su propia nacin y la de otras. Resultan aspectos crticos de la reinvencin del
liderazgo poltico y de la nueva gestin pblica la redefinicin de los conocimientos,
actitudes y habilidades como las lingsticas, la sensibilidad multicultural, la capacidad de
construccin y manejo de redes; la visin y gestin estratgica; la capacidad de negociar,
de construir equipos, de administrar la tensin y el conflicto y quizs sobre todo, de
mantener la credibilidad necesaria para dirigir procesos de experimentacin y
aprendizaje.10

2.4.2. Diversidad creciente de la demanda social

Como consecuencia de la evolucin hacia una sociedad del conocimiento cada vez ms
desarrollada, compleja e interdependiente, que se moviliza en demanda continua de ms
servicios, la Administracin Pblica en proceso de modernizacin, se ve obligada a
incorporar nuevos mbitos y considerar nuevas exigencias al servicio pblico, que difieren
sustancialmente de la visin tradicional que se tena del mismo y del modelo de Estado del
Bienestar. Estas exigencias, ante el deterioro de la mayor parte de los servicios y las
dificultades para atender la demanda social creciente, se expresan no slo en ms sino en
mejores servicios.

Las normas universales (como las propuestas por la burocracia) no necesariamente

permiten considerar la diversidad de la sociedad. Se requiere contar, en la Administracin
Pblica, con competencias -capacidades- de anlisis de la diversidad de la demanda y
expectativa social.

Lo anterior supone un gran esfuerzo de apertura y desafo de los servicios pblicos hacia la
sociedad, ya no como meros articuladores de la demanda social, sino como dimensiones

10
Belmont Moreno. Ob. Cit.
complementarias que sustentan la esencia del quehacer pblico: los servicios pblicos y la
ciudadana son las dos caras de una misma moneda, que deben ser integrados como una
red o tejido de apoyo recproco y mutuamente incluyente.11

2.4.3. Madurez de la sociedad civil

Hoy, en presencia de sociedades ms complejas que hace 20 aos, en la que actores clave
presionan, condicionan, definen opciones de poltica y tienen la potestad de instalar
expectativas en el accionar del Gobierno, el rol del sector pblico es difcil, debe evitar
puntos de vista estrechamente egostas, analizar las salidas tcnicas y polticas viables,
concertarlas con los actores clave y coordinar la ejecucin de las mismas. La realidad
actual obliga a pensar en redes y en una participacin poltica de los actores clave, ms que
en la simple participacin ciudadana.

2.4.4. Necesidad de rendir cuentas por resultados y no por insumos

Lo anteriormente anotado obliga a la administracin pblica y a los gobiernos a visibilizar

los servicios que generan, los plazos en que lo hacen, los efectos positivos que provocan
sobre la poblacin. No basta cumplir el mandato legal, la administracin pblica requiere
una estrategia clara y capacidades.

La construccin de una nueva gestin pblica, orientada hacia el cumplimiento de la visin

del desarrollo sostenible, debe necesariamente enfocar y concentrar sus esfuerzos en la
generacin de valor pblico, es decir, beneficio tangible y perceptible para la sociedad en
su conjunto12.

La visibilizacin de servicios y resultados que incorporan valor pblico, entendida como

Gestin por Resultados, implica el uso de insumos y su procesamiento en temas de
decisiones y acciones que emprende la entidad para lograr los efectos comprometidos.
_Entre estas acciones y decisiones se cuentan aquellas que se toman con relacin a la
aplicacin de recursos financieros y decisiones presupuestarias en funcin de los
resultados, generndose as presupuestos estratgicos. En este marco, la experiencia

11
Ibidem.
12
Rivera, Ren. _Conocimiento y Capacidades para la Gestin por Resultados en el Sector Pblico -
Una alternativa y Reflexin a la Burocracia y sus Seguidores_. Paper, La Paz. 2008.
internacional es rica en evidencias sobre la importancia de los presupuestos participativos
aunque este es un tema sobre el cual hay posiciones y contraposiciones13.

La visibilizacin impone la necesidad de medir y describir los logros alcanzados. Estas

mediciones deben ser presentadas y compartidas con la sociedad en las rendiciones de
cuenta. La rendicin de cuentas es el mecanismo que vincula al Estado con la sociedad.
Pero no debe basarse en insumos sino en resultados.

2.4.5 Medios adecuados para cumplir responsabilidades

En el marco de la gestin pblica muchas ms decisiones son tomadas en la base, donde

estn los ciudadanos, donde radican los conflictos, las ambigedades, los problemas y
tambin las soluciones.

Es importante, por lo tanto, contar con medidas (indicadores), fomentar y apoyar a los
servidores pblicos para sostener en la prctica las valoraciones que hagan.

La modernizacin de la gestin pblica debe ser entendida como un proceso permanente

de rearticulacin y rediseo de las relaciones entre los actores involucrados en el quehacer
estatal, a partir de una lgica que fortalezca a las instituciones desde la ptica del
aprendizaje organizacional, el incremento del capital social, la generacin de espacios de
confianza y apertura entre los servicios pblicos y los ciudadanos. _Lo anterior supone la
generacin de estrechos vnculos entre la sociedad civil, el sector pblico y la esfera
privada, todo lo cual pasa por reconocer abiertamente que _la calidad de la gestin pblica
se juega en la ventanilla de atencin_ y que para ello es menester incorporar a los
funcionarios pblicos y a los usuarios en la creacin de valor pblico sobre la base de
principios y valores compartidos, en un contexto de participacin democrtica que
posibilite la superacin de la conocida paradoja del -yo participo, t participas, l participa,
nosotros participamos, vosotros participis... ellos deciden14-.

13
Rivera, Ren. Ob, Cit.
14
Ramrez A, lvaro V.; _Reforma del Estado y Modernizacin de la Gestin Pblica, 2005.
2.5 Evaluacin de la gestin pblica

La evaluacin puede ser definida como una tcnica tendiente a producir informacin de
utilidad para mejorar diversos aspectos de la gestin pblica: 15

1) Las decisiones y la planificacin,

2) El funcionamiento operativo y
3) Los resultados finales en relacin con los recursos invertidos.

En principio, entonces, el campo de la evaluacin abarca la definicin y formulacin de

polticas y programas, la implementacin, los procesos, productos, resultados e impacto,
considerando la eficacia, la efectividad y la eficiencia. Tiene en cuenta el contexto en el
cual se desarrollan las acciones, y apunta incluso a explicar las causas y factores de los
logros o fracasos en alcanzar los objetivos expresados o deseables.

Un sistema de evaluacin sera un conjunto racional y coherente de principios y pautas de

procedimiento conducentes a los fines de la misma. Las finalidades de la evaluacin
pueden ser variadas (tornar ms transparente la gestin, reducir los costos, replantear un
programa, corregir su aplicacin, etc.), pero siempre se trata de extraer conclusiones tiles
sobre el significado de lo que se mide.

Ahora bien, la evaluacin de la gestin pblica se puede definir como una prctica
poltica y tcnica de construccin, anlisis y comunicacin de informacin til para
mejorar aspectos de la definicin e implementacin de las polticas pblicas. La
evaluacin en s misma es un proceso de aprendizaje sobre la gestin, a travs de la
reflexin crtica sobre los aciertos y errores cometidos16.

Como prctica social la evaluacin de la gestin pblica no puede ser objetiva, se integra
de teoras, estrategias y conocimientos metodolgicos; es llevada adelante por personas
(con valores, intereses y conocimientos) en contextos complejos y cambiantes.

15
Ballart, Xavier (1992). Cmo evaluar programas y servicios pblicos? Aproximacin sistemtica
y estudios de caso. Madrid: INAP.
16
Amaya Paula. (2005). La evaluacin de la gestin pblica integrada a los procesos de
planificacin: su potencial como fortalecedora de la institucionalidad democrtica. Tercer congreso
argentino de administracin pblica sociedad, estado y administracin. San Miguel de Tucumn 2, 3
y 4 de junio.
Por tal motivo es importante que las personas y / o equipos que disean e implementan
procesos de evaluacin expliciten su marco de anlisis, los objetivos que persiguen y los
resultados esperados de su intervencin.

La evaluacin no puede ser concebida como una actividad aislada y autosuficiente. Forma
parte del proceso de planificacin. Tampoco es conveniente que la evaluacin sea
entendida como la ltima etapa, cuando en realidad todo el proceso de diseo e
implementacin de polticas pblicas debe estar impregnado de las dos caras: planificar y
evaluar.

La creacin de sistemas de evaluacin de la gestin pblica es un componente crtico

dentro de las propuestas de reforma del sector pblico. En distintos pases, los casos ms
conocidos son los esfuerzos realizados bajo el manto de la Nueva Gestin Pblica o Neo-
Gerencialismo17

La naturaleza de estos esfuerzos en los pases latinoamericanos y entre ellos Bolivia,

responde a las particularidades histricas de la regin. Por ejemplo, el problema de la
calidad de la gestin pblica y su capacidad para implementar polticas y movilizar
recursos se han convertido en factores crticos dentro de las reformas de segunda
generacin del ltimo decenio, que complementaron los ajustes macroeconmicos de los
aos 8018. Ms an, la creciente capacidad de las instituciones pblicas representa uno de
los objetivos para asegurar el xito de los procesos de modernizacin del Estado en la
regin, que es, a su vez, pre-requisito para crear las condiciones para fortalecer y
profundizar una democracia que genere desarrollo humano y sostenible19.

Sin duda existen en la actualidad importantes esfuerzos para crear indicadores de gestin
en distintos pases de Amrica Latina. Sin embargo, son pocos los casos en los cuales se
puede hablar de la utilizacin sistemtica de estos indicadores para evaluar la gestin de
organizaciones, programas y polticas pblicas. Ello supone tener instrumentos de
17
Bresser, Pereira. 1997. State Reform in the 1990s: Logic and Control Mechanisms, Presentado en
el Congreso Interamericano del CLAD, Venezuela, Centro Latinoamericano de Administracin para
el Desarrollo (CLAD).
18
Naim, M. 1995. Latin Americans Journey To the Market: From Macroeconomic Shocks to
Institutional Therapy, California, ICS Press.
19
Prats J. 1997. La Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Presentado en el Congreso
Interamericano del CLAD, Venezuela, Centro Latinoamericano de Adminstracin para el Desarrollo
(CLAD).
evaluacin con capacidad para cubrir los niveles micro y meso de la gestin, pero
ubicndolos dentro de un contexto ms amplio que se relaciona con otros niveles de la
accin Estatal, tanto nacional como local, y sus interacciones con otros actores de la
sociedad civil. La aplicacin de una perspectiva sistmica de evaluacin representa una
agenda urgente dentro del esfuerzo por avanzar el proceso de modernizacin del Estado en
la regin20.

En este trabajo utilizar los dos casos sudamericanos como punto de referencia para
abordar los elementos conceptuales y prcticos que intento desarrollar. El objetivo es
reflexionar sobre la naturaleza de la evaluacin de la gestin pblica para explorar en qu
medida en Amrica Latina esta prctica representa ms que una simple tcnica
administrativa y cul ha sido su funcin como herramienta de modernizacin del Estado.
Abordo este objetivo desarrollando un anlisis, a partir de tres preguntas que presentan
dilemas interesantes para analizar, tanto los elementos conceptuales, como la efectividad
de las prcticas en contextos particulares. Son ellas21:

Para qu evaluar?
Qu evaluar y a qu nivel hacerlo? y
Qu hacer con la informacin?

Respuestas a la primera pregunta permiten explorar las mltiples funciones de la

evaluacin de la gestin pblica y por tanto la lgica para abordar esta tarea; la segunda
pregunta explora aspectos relacionados con el objeto y los niveles de la evaluacin; y la
tercera se concentra en el importante problema de cmo asegurar el uso de la informacin
producida por la evaluacin para el mejoramiento de la gestin.

A partir de una reflexin sobre estas tres preguntas y con la ayuda de observaciones sobre
casos especficos, desarrollo la idea de que, dada la estrecha relacin entre gestin y
polticas pblicas, la evaluacin para la gestin pblica ser ms efectiva como
instrumento de modernizacin en la medida que abarque los tres niveles de la accin
social, el macro, meso y micro y en la medida que genere capacidad para establecer

20
CEPAL, 1998. El Pacto Fiscal: Fortalezas, debilidades, desafos. Chile: Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe, Naciones Unidas.
21
V Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica,
Santo Domingo, Rep. Dominicana, 24 - 27 Oct. 2000
conecciones entre estos niveles. Esto garantiza que quienes toman decisiones pertinentes al
nivel macro de la accin Estatal puedan utilizar informacin de los niveles inferiores, y
viceversa, crendose as una mayor coherencia en los distintos niveles de la administracin
pblica.

2.5.1 Un nuevo nfasis en el problema de la evaluacin: El contexto histrico y

disciplinario

Aunque el tema de la evaluacin de proyectos y programas pblicos no es nuevo, la

preocupacin actual por la evaluacin de la gestin pblica se enmarca dentro de la agenda
ms amplia de la reforma del Estado y la modernizacin de sus instituciones que es una
agenda de tipo mundial. En realidad, se puede hablar de un cambio de paradigma en la
administracin pblica en los ltimos veinte aos del siglo XX, cuyas manifestaciones
concretas varan considerablemente de pas a pas, pero tambin cuyas bases filosficas y
conceptuales tienen visos comunes22.

Esta nueva filosofa de la gestin, que sugiere un paso de la gestin pblica burocrtica a la
gestin pblica gerencial, ha sido denominada neo-gerencialismo o la nueva gestin
pblica23.

Estas ideas han penetrado la mayora de los pases, cuyos funcionarios y especialistas han
aprendido a manejar un discurso neo-gerencialista a riesgo de perder credibilidad y
legitimidad como conocedores del estado del arte en la gestin pblica. Pero adems de los
elementos ideolgicos que se pueden observar en este proceso de difusin, es necesario
reconocer que en la base de las nuevas ideas se encuentra una preocupacin generalizada
por los retos impuestos por un entorno cada vez ms turbulento frente a la necesidad
imperiosa de reevaluar el papel del Estado y de mejorar la eficiencia, eficacia y calidad de
los servicios pblicos. En parte, el mejoramiento de la administracin pblica es pre-
requisito para recuperar la legitimidad del Estado, en su papel, ahora ms reducido pero
igualmente crtico, como co-actor en la resolucin de los problemas colectivos en la
sociedad de cambio de siglo.

22
Cabrero M., Enrique, 1995. Del Administrador al Gerente Pblico. Instituto Nacional de
Administracin Pblica, Mxico.
23
CLAD, 1998. Una Nueva Gestin Pblica para Amrica Latina. Centro Latino Americano de
Administracin para el Desarrollo, Caracas, Venezuela.
Como resultado de esta macro-preocupacin aparece, una micro-preocupacin por el
desempeo de los empleados y las organizaciones pblicas. Entre las caractersticas
comunes del nuevo tipo de gestin deseado para administrarlas, se puede mencionar:

Un mayor nfasis en los resultados producidos por las organizaciones, ms que los
insumos o el proceso para conseguirlos (y por tanto nfasis en la efectividad e
impactos de la gestin);
Una mayor atencin al punto de vista de los clientes/consumidores de los servicios
producidos ms que a los empleados o productores del servicio (y por tanto nfasis
en la calidad de los servicios).

A su vez, el nuevo paradigma genera las siguientes tendencias en la prctica de la gestin:

Necesidad de clarificar y definir las expectativas con relacin al desempeo de las

organizaciones, y las polticas y programas que sus gerentes administran;

Necesidad de dar ms flexibilidad y autonoma al gerente pblico, pero tambin

pedir ms responsabilidad y un claro rendimiento de cuentas frente al desempeo
de su organizacin;

Reduccin del tamao del Estado y su participacin directa en la produccin de

servicios, reemplazando sta por mecanismos tales como la privatizacin y los
contratos con otros proveedores;

Tratamiento de las agencias pblicas como depositarias de contratos o

acuerdos con los ministerios u otras jurisdicciones bajo cuya jurisdiccin
funcionan.

En este contexto surge una preocupacin por la evaluacin de la gestin pblica y una
motivacin por desarrollar una gestin orientada a resultados por sobre cualquier otro
aspecto de la misma. En el caso de Amrica Latina, el Consejo Cientfico del CLAD, en su
documento Una Nueva Gestin Pblica para Amrica Latina24, identifica como una de

24
CLAD, 1998. Ob. Cit. Pg. 13.
las caractersticas y objetivos de la reforma gerencial su orientacin hacia el control de los
resultados. Partiendo de la precariedad del desarrollo de este aspecto de la gestin en la
regin, el comit cientfico del CLAD plantea que: los Estados latinoamericanos
precisarn montar slidos sistemas de evaluacin del desempeo en los prximos aos, en
el caso de que quieran en realidad transformar las actuales estructuras de la administracin
pblica25.

El contexto descrito arriba proporciona un marco para empezar a entender la lgica de la

evaluacin, concebida sta como una prctica administrativa deseable en la gestin pblica
contempornea. Sin embargo, cabe preguntarse si esta lgica es aplicable al contexto
particular de un Estado como Bolivia, o si se trata de una aplicacin mecnica de las
prcticas de otras latitudes, o de una simple transferencia del discurso y las tcnicas de la
nueva gestin pblica.

Las particularidades del proceso de transformacin en Amrica Latina sugieren que en

efecto la evaluacin de la gestin pblica representa una herramienta que podra contribuir
a afrontar las necesidades gerenciales dentro del presente contexto histrico. La
descentralizacin fiscal, poltica y administrativa; la democratizacin y las reformas
electorales; y la modernizacin del estado y su administracin pblica representan tres
procesos de la reforma que cambian las reglas del juego en la regin, y afectan las
relaciones horizontales (estado-sociedad civil) y verticales (estado nacional, regional y
local) entre los actores participantes en la bsqueda de soluciones a los problemas
pblicos.

Esta dinmica a su vez est transformando radicalmente el tipo de soluciones articuladas y

las prcticas de gestin para implementarlas26. La lgica de conceptualizacin e
implementacin de los mandatos para crear los sistemas de evaluacin que aparecen dentro
de este contexto est directamente enmarcada en estos cambios y responde a los retos que
ellos suponen27.

25
Ibidem. Pg. 17.
26
Ospina, Sonia. 1999a. Las Mltiples Dimensiones de la Innovacin en el Contexto
Latinoamericano Presentado en el Congreso Interamericano del CLAD, Mexico, October, 1999.
27
No hay duda que estos cambios a su vez han sido influenciados por la nueva filosofa de la gestin,
pero tambin es claro que los profundos cambios que experimenta la regin tienen tambin en parte
un origen endgeno.
Por ejemplo, la transferencia de responsabilidades fiscales y administrativas a niveles
regionales y locales genera la necesidad de clarificar el rendimiento de cuentas
(accountability) dentro de cada nivel, desde un nivel hacia los otros y desde el Estado (y
sus representantes en cada nivel) hacia la sociedad civil. Igualmente con el proceso de
democratizacin surgen nuevas demandas por aumentar la transparencia en los procesos y
mejorar la informacin pblica sobre los productos y el impacto de la gestin.

Finalmente, los varios procesos de modernizacin del estado estn ntimamente

interrelacionados, como lo ilustra el informe de la CEPAL28 sobre la reforma fiscal,
cuando sugiere que: ...ni las polticas mejor formuladas y diseadas --en materia tributaria
o del gasto pblico tienen mayores posibilidades de alcanzar resultados satisfactorios si
el modelo de administracin pblica que las pone en marcha no est sustentado en un
sistema de incentivos, control y evaluacin adecuado para los fines propuestos. Esta es la
lgica dentro de la cul se justifica la preocupacin por mejorar la gestin pblica en
general y por garantizar su efectiva evaluacin en particular.

La variedad de respuestas a estos desafos, representan dos estrategias diferentes para

asumir el mismo reto. Esta poltica se enmarca dentro de un proceso de reforma que se
inicia en Latinoamrica a partir de 1991, como parte del esfuerzo por modernizar la
gestin, y solamente ms adelante se codifican legalmente algunas de las iniciativas del
proceso.

Los pases han desarrollado un conjunto de actividades que demuestran su compromiso

con la agenda de promover una gestin pblica orientada a resultados y con su prioridad
para montar sistemas de medicin de estos resultados. Es posible sugerir, sin embargo, que
la localizacin institucional de cada esfuerzo, por s misma determina la direccin y el
abordaje de muchos de los detalles de su diseo e implementacin. Como consecuencia, el
producto de estos compromisos es bastante idiosincrtico.

Se debe poner nfasis en la creacin de un programa sistemtico de modernizacin de la

gestin pblica, cuyas mltiples iniciativas incluyan acuerdos institucionales que requieren
un fuerte componente de evaluacin del desempeo. Ello gua las decisiones tomadas

28
CEPAL. 1998 Ob. Cit. Pg. 262.
conjuntamente por dos organizaciones, una de carcter ms poltico y la otra con
orientacin ms tcnica.

Aunque este trabajo no pretende hacer una evaluacin de los dos casos, el contexto
presentado aqu sugiere que su conocimiento puede ayudar a comprender mejor la
naturaleza de la evaluacin como prctica administrativa y como herramienta de
modernizacin. Este trabajo explora ms detenidamente algunos de los desafos y
dimensiones que tal agenda ha impuesto para los pases de la regin. En este contexto,
respuestas a las preguntas acadmicas de Para qu, qu evaluar y qu hacer con la
informacin? cobran sentido tanto por su pertinencia histrica como administrativa.

2.5.2 El objeto y los niveles de la evaluacin

El estado del arte de la evaluacin de la gestin aplicada a organizaciones del sector

pblico sugiere que la evaluacin debe orientarse principalmente a determinar si los
resultados que se esperaban se ha cumplido29. Una evaluacin orientada a resultados
supone el establecimiento de claras metas y objetivos, preferiblemente enmarcados
dentro de un plan estratgico global que se deriva de la misin, y la determinacin de
indicadores para medir el cumplimiento de estas metas y objetivos. Los ejemplos
presentados en la seccin anterior sugieren que tanto el caso chileno como el
colombiano se caracterizan por tener esta orientacin.

Respondiendo a la pregunta de Para qu se evala?, Silvia Escovar, afirma

categricamente: La evaluacin ha sido concebido como una herramienta gerencial
para el mejoramiento de la gestin pblica. Esto implica acercar los resultados de las
acciones de gobierno a lo pretendido en la planeacin. Por lo tanto, la utilidad de la
evaluacin depende directamente de su contribucin al logro de resultados de dichas
acciones30.

Por lo general el objeto de la evaluacin a nivel organizacional incluye medidas del

desempeo en trminos de por lo menos cuatro dimensiones de la gestin: economa

29
Kettl, Donald F. 2000. The Global Public Management Revolution. Washington, Brookings
Institution Press.
30
Escovar, Silvia, 1996. Evaluacin de la Gestin Pblica en Colombia. En Hacia una Gestin
Pblica Orientada a Resultados, DNP, Lito Camargo, LTDA, Sta F de Bogot, pp. 14.
(capacidad para movilizar recursos y costo/beneficio), eficiencia (costos considerando
los productos), eficacia (cumplimiento de los objetivos) y calidad (la experiencia del
servicio por parte del usuario). Estos son, efectivamente, las dimensiones de gestin que
el sistema de medicin implementado en las iniciativas de modernizacin que se
propone evaluar31. Para medir estas dimensiones de la gestin, se propone crear
indicadores a los objetivos formulados en cada dimensin, considerando por separado la
gestin de procesos, de productos (o servicios) y de impactos. Se espera as que los
sistemas de medicin permitan determinar en qu medida los recursos, los procesos y
las actividades realizadas, as como las estrategias implementadas para cumplir los
objetivos propuestos, contribuyen de una manera concreta para avanzar la misin de la
agencia en cuestin.

Estos conceptos, derivados directamente de la metodologa de la Planeacin Estratgica,

son aplicados de una manera bastante fidedigna, con las adaptaciones del caso, tanto en
las tcnicas de medicin que se proponen para participar en las iniciativas de
modernizacin, como guas para instruir a los funcionarios en la metodologa necesaria
para construir sus informes.

La gestin pblica moderna debe estar orientada a resultados ms que a procedimientos,

y la evaluacin debe reflejar esta orientacin, cmo abordar el problema de la gestin
del desempeo cuando ste tiene implicaciones que van ms all de resultados medibles
en trminos financieros? Ms an, en el sector pblico el desempeo ocurre no
solamente en el nivel del personal y de las organizaciones, sino adems compete al nivel
de las polticas pblicas de tipo nacional, y los programas para implementarlas, que
normalmente se desarrollan en varias organizaciones.

En el nivel ms micro de la gestin, tenemos la evaluacin del desempeo de los

empleados que participan en una organizacin pblica para cumplir su misin. Esta es
una actividad que compete al mbito de la funcin gerencial denominada "gestin de
recursos humanos". Un nivel intermedio de evaluacin del desempeo (nivel meso)
corresponde a la evaluacin de las organizaciones pblicas encargadas de proveer
servicios o implementar aspectos concretos de las polticas pblicas. La evaluacin del

31
Waisbluth, Mario, 1998. Indicadores de Desempeo en la Gestin. En Gestin para el Cambio.
CIMGP, Dolmen Ediciones. Chile, pg. 213.
desempeo organizacional es una actividad que compete al mbito de la funcin
gerencial de la planeacin estratgica. Un tercer nivel, ms macro, es la evaluacin del
desempeo de los programas que cruzan varias organizaciones y un cuarto nivel, el ms
macro, se refiere a la evaluacin del desempeo del gobierno como conjunto de
instituciones comprometidas con una serie de polticas pblicas que han sido diseadas
democrticamente y por tanto representan un pacto con los ciudadanos.

Estos niveles son interdependientes, pero cada uno de ellos representa un mbito
particular cuya gestin puede ser objeto de evaluacin.

Cuando se habla de evaluacin del desempeo se hace referencia al conjunto de

mecanismos o elementos que permiten definir el grado en que las personas contribuyen
al logro de los estndares u objetivos de una institucin32.

Este nfasis en el nivel de las personas y las organizaciones se ve reflejado en la manera

como el sistema de medicin de la gestin pblica est jalonado por la agenda de
mejorar la administracin pblica (como parte del esfuerzo de modernizacin), ms que
por la agenda para evaluar las polticas de gobierno.

2.5.3 Enfoques de evaluacin de la gestin pblica

Por lo menos se conocen 4 diferentes enfoques desde los cuales es posible desarrollar
sistemas de evaluacin de la gestin pblica: 33

a) Enfoque econmico.- Realiza anlisis del tipo costo beneficio. El acento esta
puesto en la supervisin y control del gasto y la legitimidad en el uso de recursos
pblicos.

b) Enfoque administrativo gerencial.- A travs de la comparacin de la gestin

pblica con la gestin privada, se plantea la necesidad de exigir al Estado niveles
de productividad ms altos. El ciudadano es entendido a travs del concepto de

32
Ospina, Sonia. 1999b. Nueva Gestin Pblica en Amrica Latina? Presentado en el Taller Ahora
Las Instituciones: Desarrollo Institucional para el Desarrollo Humano en Amrica Latina.
UNDP/IIG, Mexico, 1999.
33
Amaya Paula. Ob. Cit. Pg. 3.
 cliente; cuyas necesidades deben ser satisfechas de manera rpida y eficaz. Desde
este enfoque se pretende evaluar los resultados alcanzados por la gestin pblica, la
eficiencia en el uso de los recursos y el nivel de satisfaccin ciudadana.

c) Enfoque poltico integral.- Este enfoque abarca los dos anteriores, entendiendo
necesario realizar evaluaciones relacionadas con el control del gasto y con el logro
de resultados concretos de la gestin pblica. La diferencia es que revisa la razn
de ser del Estado como proyecto poltico y social, y resalta la importancia de su
funcin en cuanto a expresin de utopas, valores, necesidades y diversidad de la
sociedad. Entiende que los anlisis de costo beneficio, control de gestin o
productividad no abarcan la complejidad de la organizacin estatal, y su
consecuente relacin con la ciudadana. Plantea como necesario la identificacin de
la relacin Gobierno y Gestin, el fortalecimiento de la democracia, la
responsabilidad y tica del funcionario. El Estado como organizacin superior con
la responsabilidad de mejorar de la calidad de vida de la poblacin.

d) Enfoque centrado en el control y la auditora externa.- La diferenciacin de

este enfoque no se establece en el objeto o contenido de la evaluacin. Es decir
puede centrarse en aspectos que refieren a otros enfoques: tanto en el aspecto
econmico o los resultados de gestin alcanzados por la organizacin. La
caracterstica principal de este enfoque es que los actores que disean, coordinan y
comunican los sistemas de evaluacin de la gestin pblica son ajenos al Estado y
se relacionan con el desde un rol de auditores externos o agencias de control.

2.6 Indicadores

Los indicadores se pueden definir como una unidad de medida que permite el
seguimiento y evaluacin peridica de las variables clave de una organizacin, mediante
su comparacin en el tiempo, y mediante la comparacin entre organizaciones.

Se ha definido los indicadores de desempeo de la gestin pblica como instrumentos

de medicin de las variables asociadas a las metas, resultando la expresin cuantitativa
o cualitativa concreta de lo que se pretende alcanzar con un objetivo especifico.
Adems se reconoce que su utilizacin tiene como objetivos primordiales inducir
mejoras en la informacin, apoyar el proceso de formulacin de polticas, facilitar el
establecimiento de compromisos de resultado y el seguimiento de la ejecucin
presupuestaria permitiendo disponer de alarmas tempranas e introducir factores de
correccin y posibilitar la evaluacin de los resultados a lo largo de un perodo.

En general se pueden sealar dos funciones bsicas:34

Funcin Descriptiva, que consiste en la aportacin de informacin sobre el

estado real de una gestin.

Funcin Valorativa, que consiste en aadir a dicha informacin un juicio de

valor lo ms objetivo posible, sobre el desempeo del organismo.

Los indicadores de gestin son otra manera de exponer la informacin disponible en los
distintos organismos pblicos. Adems dentro del marco de la Nueva Administracin
Pblica35 sirven para:

Clarificar objetivos: el funcionario pblico necesita instrumentos cualitativos y

cuantitativos para poder describir y poner en claro los objetivos en la
Planificacin estratgica del organismo.

Obtener informacin objetiva sobre el desempeo de las actividades que realiza

el organismo.

Controlar debidamente los gastos y los recursos pblicos.

Dotar de transparencia a la gestin pblica, ya que por intermedio de su

difusin peridica, el electorado hace un seguimiento de sus representantes.

34
Eduardo Bacci, INDICADORES DE CONTROL DE GESTIN, I Curso Internacional de
POLTICAS PRESUPUESTARIAS Y GESTIN PBLICA POR RESULTADOS, julio de 2005.
Se puede consultar en www.eclac.cl/ilpes/.
35
Resumen de los de los principios clsicos del New Public Managment es la de Osborne y Gaebler
(1999): Reestructuracin, Reingeniera, Reinvencin, Realineacin y Reconceptualizacin .
 Motivar al funcionario e incentivarlo segn los resultados alcanzados.

Es importante tener en cuenta que los indicadores no deben ser analizados aisladamente,
sino, dentro de un conjunto que integralmente presenten la situacin que se quiere
analizar.

2.6.1 Indicadores de evaluacin del desempeo de la gestin pblica

Los indicadores de desempeo son medidas que describen cun bien se estn desarrollando
los objetivos de un programa, un proyecto y/o la gestin de una institucin.

Un indicador establece lo que ser medido a lo largo de varias escalas o dimensiones, sin
especificar un nivel determinado de desarrollo. La definicin anterior implica que el
indicador es una parte del problema y los niveles esperados de desempeo o metas a lograr
son otra parte.

Otra aproximacin interesante al concepto de indicador es la que permite desagregar las

funciones que cumple el indicador: Un indicador es una unidad de medida que permite el
seguimiento y evaluacin peridica de las variables clave de una organizacin, mediante
su comparacin en el tiempo con los correspondientes referentes externos o internos
(Asociacin Espaola de Contabilidad y Administracin de Empresas. AECA, 2002).

Con la finalidad de incorporar definiciones conceptuales que surgen de la praxis

latinoamericana, a continuacin se presenta la definicin utilizada por el sistema de
indicadores del Per: Los indicadores de desempeo son instrumentos de medicin de las
principales variables asociadas al cumplimiento de los objetivos, que a su vez constituyen
una expresin cualitativa o cuantitativa concreta de lo que se pretende alcanzar con un
objetivo especfico establecido. (...) La evaluacin del desempeo se asocia al juicio que se
realiza una vez culminada la accin o la intervencin. Busca responder interrogantes claves
sobre cmo se ha realizado la intervencin, si se han cumplido los objetivos
(concretamente, la medida en que stos han sido cumplidos), el nivel de satisfaccin de la
poblacin objetivo, entre otras. En suma, se busca evaluar cun bien o cun aceptable ha
sido el desempeo de determinado organismo pblico con el objetivo de tomar las
acciones necesarias para perfeccionar la gestin36.

2.6.2 Tipologas de indicadores

La clasificacin de los indicadores de desempeo es muy variada y tal como veremos en

algunos ejemplos de los recuadros sealados ms adelante, hay autores que establecen
tipologas de indicadores que abarcan seis o ms categoras, incorporando a las
dimensiones de evaluacin de la eficiencia, eficacia, economa, calidad, y tambin los
atributos de dichas medidas tales como equidad, entorno, tecnologa, etc.

No obstante lo anterior, y teniendo en cuenta el objetivo de los indicadores de desempeo

en el mbito pblico, abordaremos la siguiente taxonoma:37
***Ampliar con indicadores de desempeo sector pblico (carpeta: desempeo gestin
pblica).

a) Indicadores que entreguen informacin de los resultados desde el punto de vista de

la actuacin pblica en la generacin de los productos:

Insumos (Inputs)
Procesos o actividades
Productos (outputs)
Resultados finales (outcomes)

b) Indicadores desde el punto de vista del desempeo de dichas actuaciones en las

dimensiones de eficiencia, eficacia, calidad y economa.

La primera clasificacin permite referirse a los instrumentos de medicin de las principales

variables asociadas al cumplimiento de los objetivos: cuntos insumos se utilizaron,
cuntos productos y servicios se entregaron y cules son los efectos finales logrados.
Mientras que la segunda clasificacin se asocia al juicio que se realiza una vez finalizada la

36
Ministerio de Economa y Finanzas del Per (2000): Medicin y Evaluacin del Desempeo en la
Administracin Pblica. Documento de Trabajo del MEF, Lima.
37
Bonnefoy Juan Cristbal y Armijo Marianela. Ob. Cit. Pg. 25.
intervencin, y las preguntas que se intenta responder son: en qu medida se cumplieron
los objetivos, cul es el nivel de satisfaccin de la calidad percibida por los usuarios, cun
oportunamente lleg el servicio. Lo que se busca evaluar con las dimensiones de
eficiencia, eficacia, economa y calidad es cun aceptable ha sido y es el desempeo del
organismo pblico, cuya respuesta sirve para mejorar cursos de accin y mejorar la
gestin, informar a los diferentes grupos de inters y tener una base sobre la cual asignar el
presupuesto.

2.6.3 Control de la gestin pblica

En las ltimas dcadas y gracias a los avances tecnolgicos registrados en los sistemas
de informacin empresarial, se ha vuelto ms sencillo el control de la gestin de las
instituciones pblicas, llegando hasta confundirse lo trascendente con la manifestacin
fsica de la cosa, como dira Immanuel Kant en su Crtica de la razn pura, al referirse al
nfasis puesto sobre las herramientas de control, en contraposicin con la funcin de
contralora en s del desempeo de las organizaciones pblicas y el uso responsable de
los fondos que administran.

Se vuelve imprescindible as, el control de la gestin pblica mediante la formulacin

de una serie de indicadores que ayudan a alinear el desempeo de las instituciones con
las necesidades de los ciudadanos. Se observa entonces una separacin entre algn
esquema de control tradicional y el Cuadro de Mando Integral. Tambin es posible
ahora utilizar con mayor intensidad las tcnicas de anlisis estadstico para el estudio de
las relaciones causa-efecto entre indicadores, modelos de Capital Intelectual y una
metodologa de construccin del Balanced Scorecard (BSC) en el Sector Pblico.38

Lo importante de este tipo de instrumentos es que permiten completar los indicadores

usados tradicionalmente para evaluar el desempeo de las instituciones pblicas.
Gracias a este tipo de aportes, se revel ante los ojos de la administracin pblica, que
la gestin presupuestaria efectiva, no constitua una seal suficiente para valorar el

38
El concepto de cuadro de mando integral CMI (Balanced Scorecard BSC) fue dado a conocer en
la publicacin de enero/febrero de 1992 de la revista Harvard Business Review, basndose en un
trabajo realizado para una empresa de semiconductores; siendo sus autores, Robert Kaplan y David
Norton, quienes plantean que el CMI es un sistema de administracin o sistema administrativo
(Management system), que va ms all de la perspectiva financiera con la que los gerentes
acostumbraban evaluar la marcha de las empresas.
desempeo de las organizaciones y que gastar el 100% asignado para su funcionamiento
no deca mucho sobre la alineacin de su estrategia, con la visin y misin institucional,
ni del grado de satisfaccin de sus usuarios y la legitimidad alcanzada gracias a la
solucin de problemas comunes bajo su mbito de competencia.

El control en la administracin de negocios en general y en la gestin pblica, en

particular, constituye un elemento central para mejorar la efectividad de las
organizaciones, ya que permite medir el cumplimiento de las metas de gestin y al hacer
esto, sus autoridades pueden administrar ms fcilmente sus procesos y la ejecucin de
proyectos asociados a sus planes, y consiguientemente, pueden mejorarlos. Esto
significa que, al adoptar las autoridades de las instituciones pblicas -como una buena
prctica de gobierno corporativo- este tipo de controles, quedaran habilitados
claramente para implantar una cultura de mejora continua y alinear mejor sus planes con
las aspiraciones de los usuarios de la entidad.39

Vale la pena destacar, que el uso de indicadores de gestin constituye un recurso

insoslayable para el control de la ejecucin de un plan de accin, ya que para realizar
este ejercicio de seguimiento se deben utilizar medios (instrumentos) que permitan a los
encargados de la gestin pblica, capturar en primer lugar y medir en un segundo
momento, las manifestaciones tangibles o intangibles del fenmeno objeto de estudio40.
En este punto, no se hace ninguna valoracin sobre la informacin que se est
generando, slo basta recopilarla, sistematizarla, procesarla y presentarla de manera
sencilla de entender, para interpretarla con una actitud crtica posteriormente.

Se puede construir una enorme cantidad de indicadores para examinar determinado

fenmeno sobre el cual hay que tomar decisiones y promover acciones para incidir
sobre su evolucin futura, dependiendo de la valoracin que se haga sobre su
desempeo anterior; sin embargo, dependiendo de la efectividad lograda en la
identificacin de indicadores pertinentes para examinar el avance logrado en la
ejecucin de un plan, ms rpidas y apropiadas sern las decisiones tomadas para

39
Harvard Business School Press, "The Balanced ScoreCard: Translating Strategy into Action",
Boston, 1996:
40
El Cuadro de Mando provee una estructura para centrarse en los indicadores de cada proceso crtico
tales como: plan de negocio, distribucin de recursos, estrategias y retroalimentacin, aprendizaje,
comportamiento ante los clientes internos y externos y hacia acciones comunitarias.
impactar sobre su evolucin futura, adems, de contarse con informacin detallada que
soporte los indicadores generales, ms precisas sern las acciones correctivas que se
adopten, de ser esto necesario.

Los indicadores son medios que sirven para hacerse una idea de alguna variable en
particular, ya que sta no puede capturarse directamente por su naturaleza intangible o
su carcter subjetivo, de tal suerte que el nmero de queja podra considerarse un buen
indicador del grado de satisfaccin del cliente por ejemplo, esperndose que una
reduccin del nmero de stas, representara una mejora en su grado de satisfaccin.

Adicionalmente, se pueden establecer secuencias de patrones entre los resultados

hipotticos de cada indicador e intentar describir la cadena de eventos que deberan
observarse en la organizacin, para lograr sinergia de esfuerzos; en otras palabras, se
podra construir una especie de mapa de indicadores que en su conjunto, aporte
informacin compleja sobre el fenmeno estudiado41.

2.7 Sistemas de gestin pblica y evaluacin en Bolivia

Bolivia ha implementado varios sistemas de gestin e informacin, particularmente

sistemas orientados a organizar y facilitar la administracin financiera y el control de la
gestin pblica. Los avances tecnolgicos y conceptuales se reflejan en la apropiacin y
uso de conceptos y herramientas desarrollados a travs de la Ley N 1.178 de 1990 con la
que se incorporaron los primeros elementos que orientan la gestin pblica boliviana a
resultados.

A continuacin se describen los principales sistemas de gestin y control gubernamental,

as como sistemas de informacin para el seguimiento:42

41
El sistema de indicadores debe caracterizar el nivel tcnico - organizativo de la institucin, los
recursos que posee y los resultados generales de la actividad operativa con una alta calidad, los
recursos que administra y la efectividad de su empleo. De la correcta aplicacin de estos indicadores
depende, en gran medida, la localizacin y movilizacin de los esfuerzos internos.
42
Del Villar, Azul (2007). Fortalecimiento de los sistemas de monitoreo y evaluacin (M&E) en
Amrica Latina. Sistema de monitoreo y evaluacin en Bolivia. Banco Mundial CLAD, Centro
Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo. Pgs. 25-42.
a) Sistema Integrado de Gestin y Modernizacin Administrativa (SIGMA).- Se
implement con el fin de crear un sistema integrado para la administracin, gestin
y reporte de los gastos del sector pblico. El SIGMA se ha instalado en todos los
ministerios, los tres fondos de desarrollo (DUF, Direccin nica de Fondos; FPS,
Fondo de Inversin Productiva y Social; y FNDR, Fondo Nacional de Desarrollo
Regional), el Servicio de Impuestos y el Sistema de Pensiones. Abarca el gasto
ejecutado por el Tesoro, tanto el planificado como el ejecutado, con un nivel de
desagregacin bastante detallado. Esta informacin est disponible en tiempo real y
es importante para el control financiero.

b) Sistema Nacional de Planificacin (SISPLAN).- De acuerdo con su organizacin

institucional, el SISPLAN es un conjunto de procesos que se expresa en normas y
procedimientos de cumplimiento general para los niveles poltico, tcnico y
administrativo. Establece la forma y los mecanismos de participacin de los niveles
nacional, departamental y municipal en la racionalizacin de la toma de decisiones
para la asignacin de recursos pblicos, y en la definicin de las polticas de
desarrollo.

c) Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP).- Comprende normas,

instrumentos y procedimientos comunes para todas las entidades del sector
pblico. Con stos se formulan, evalan, priorizan, financian y ejecutan los
proyectos de inversin pblica, en el marco de los planes de desarrollo nacional,
departamental y municipal.

d) Sistema de Seguimiento y Evaluacin de la Gestin Pblica por Resultados

(SISER).- Fue creado como un instrumento de seguimiento y evaluacin del
desempeo de los ministerios, prefecturas y entidades, con base en la
Programacin de Operaciones Anual (POA) de cada entidad. En su concepcin
original se establece que busc realizar el seguimiento y la evaluacin a travs de
Compromisos de Resultados (CR), los cuales eran acordados entre la mxima
autoridad ejecutiva sectorial y el Presidente de la Repblica en un documento
formal. En teora, los CR se elaboraran con base en el POA y teniendo en cuenta
el presupuesto institucional, debindose detallar los objetivos de gestin,
 indicadores y fuentes de verificacin para posteriores anlisis, comparacin y
evaluacin peridica.

e) Sistema de Control Gubernamental (SCG).- Le Ley N 1178 tambin regula los

sistemas de administracin y de control de los recursos del Estado y ordena su
articulacin con los sistemas nacionales de planificacin e inversin pblica. Para
esto, bajo la coordinacin de la Contralora General de la Repblica, el SCG tiene
como propsito fiscalizar el uso de los recursos pblicos para el cumplimiento y
ajuste oportuno de las polticas, los programas, la prestacin de servicios y los
proyectos del sector pblico. Asimismo, el Sistema promueve la rendicin de
cuentas de todo servidor pblico y entidad, en especial en relacin con los
objetivos a que se destinaron los recursos y la forma y resultado de su aplicacin.
El SCG se aplica en todas las entidades del sector pblico, sin excepcin,
incluyendo los poderes Legislativo y Judicial. El SCG fiscaliza los siguientes
sistemas:

Programacin de Operaciones (SPO).

Organizacin Administrativa (SOA).
Presupuesto (SP).
Administracin de Personal (SAP).
Administracin de Bienes y Servicios (SABS).
Tesorera del Estado (STE).
Crdito Pblico (SCP).
Contabilidad Gubernamental Integrada (SGCI).

2.7.1 Mecanismos de control en la gestin pblica en Bolivia

La Constitucin prev la creacin de un poder o funcin autnoma especfica del Estado

para garantizar mecanismos de control y rendicin de cuentas con participacin ciudadana.
Esa instancia est integrada por la Defensora del Pueblo, para garantizar el cumplimiento
de los derechos ciudadanos, y la Contralora General, para el control de los rganos de la
administracin pblica.43

43
Prez Flores, Mendona Cunha Filho y Luiz Coelho Participacin ampliada y reforma del Estado
Mecanismos constitucionales de democracia participativa Anlisis de casos. Instituto Universitario
de Investigaciones de Ro de Janeiro. en OSAL (Buenos Aires: CLACSO). 2010. Pg. 17.
En Bolivia, este poder del Estado tambin incluye al Ministerio Pblico, encargado de
ejercer la accin penal pblica, que cumple funciones equivalentes, est incluida en la
Funcin Judicial y de Justicia Indgena.

En Bolivia, la Constitucin no prev mecanismos de participacin ciudadana en el proceso

de nombramiento de los rganos de control y rendicin de cuentas, pero da a la sociedad
civil el derecho de participar en la fiscalizacin, la denuncia de posibles casos de
revocacin, el control de la gestin pblica en todos los niveles estatales y de cualquier
empresa que use recursos pblicos. Sin embargo, la reglamentacin especfica sobre estos
mecanismos de participacin directa y control social todava no existe.

2.7.2 Ley de Administracin y Control Gubernamentales (SAFCO)

Como parte de las reformas de segunda generacin (complementacin del modelo

neoliberal a partir de 1995), se encontraba la Ley de Administracin y Control
Gubernamentales (SAFCO), que se constituye en la punta de lanza de las iniciativas
orientadas a lograr mayores niveles de eficacia en la administracin pblica, a travs de la
introduccin de modernos sistemas de administracin para programar y ejecutar las
actividades del Estado, as como para ejercer el control gubernamental sobre las mismas.

Esta ley promueve el uso eficaz y eficiente de los recursos pblicos e incorpora el concepto
del accountability, es decir la obligacin que tiene todo servidor pblico -sin diferencias
jerrquicas- de asumir responsabilidad plena por sus actos, rindiendo cuenta no slo del
destino de los recursos pblicos que se le confiaron para administrar, sino tambin de la
forma y resultados de su aplicacin; asimismo, se establece la nocin de la gestin pblica
por resultados, pero nicamente orientada a la gestin de los servidores pblicos. El
desarrollo de la capacidad administrativa para impedir, identificar y comprobar el manejo
incorrecto de los recursos del Estado, es otro de los propsitos de la Ley.44

44
Campero Nez del Prado, Jos Carlos. Gestin por resultados en Bolivia: el Sistema de
Seguimiento y Evaluacin de la Gestin Pblica por Resultados (SISER) CLAD, 2005
(http://www.clad.org.ve)
Desde su aprobacin la Ley SAFCO, represent un importante avance en materia de
modernizacin de la administracin pblica, al crear modernos sistemas de administracin
y control, bajo el rgimen de responsabilidad por la funcin pblica. La aplicacin de esta
Ley reforz la institucionalizacin de la Contralora General de la Repblica, como entidad
independiente, con autonoma tcnica y operativa, en las funciones del control
gubernamental.

La Ley SAFCO establece como uno de sus cuatro objetivos Lograr que todo servidor
pblico, sin distincin de jerarqua, asuma plena responsabilidad por sus actos rindiendo
cuenta no slo de los objetivos a que se destinaron los recursos pblicos que le fueron
confiados sino tambin de la forma y resultado de su aplicacin.

En este sentido, y para darle contexto a la rendicin de cuentas de la gestin del servidor
pblico la Ley SAFCO establece la creacin de los siguientes sistemas:

a) Sistemas para programar y organizar las actividades:

Programacin de Operaciones (SPO): traducir los objetivos y planes estratgicos

de cada entidad, concordantes con los planes y polticas generados por el Sistema
Nacional de Planificacin, en resultados concretos a alcanzar en el corto y mediano
plazo; en tareas especficas a ejecutar; en procedimientos a emplear y en medios y
recursos a utilizar, todo ello en funcin del tiempo y del espacio. Esta
programacin ser de carcter integral, incluyendo tanto las operaciones de
funcionamiento como las de ejecucin de preinversin e inversin. El proceso de
programacin de inversiones deber corresponder a proyectos compatibilizados
con las polticas sectoriales y regionales, de acuerdo con las normas del Sistema
Nacional de Inversin Pblica

Organizacin Administrativa (SOA): se definir y ajustar en funcin de la

Programacin de Operaciones. Evitar la duplicidad de objetivos y atribuciones
mediante la adecuacin, fusin o supresin de las entidades. Se centralizar en la
entidad cabeza de sector de los diferentes niveles de gobierno, las funciones de
adoptar polticas, emitir normas y vigilar su ejecucin y cumplimiento; y se
 desconcentrar o descentralizar la ejecucin de las polticas y el manejo de los
sistemas de administracin.

Presupuesto (SP): prever, en funcin de las prioridades de la poltica

gubernamental, los montos y fuentes de los recursos financieros para cada gestin
anual y su asignacin a los requerimientos monetarios de la Programacin de
Operaciones y de la Organizacin Administrativa adoptada

b) Sistemas para ejecutar las actividades programadas:

Administracin de Personal (SAP): en procura de la eficiencia en la funcin

pblica, determinar los puestos de trabajo efectivamente necesarios, los requisitos
y mecanismos para proveerlos, implantar regmenes de evaluacin y retribucin
del trabajo, desarrollar las capacidades y aptitudes de los servidores y establecer
los procedimientos para el retiro de los mismos.

Administracin de Bienes y Servicios (SABS): establecer la forma de

contratacin, manejo y disposicin de bienes y servicios

Tesorera y Crdito Pblico (STCP): manejar los ingresos, el financiamiento o

crdito pblico y programar los compromisos, obligaciones y pagos para ejecutar
el presupuesto de gastos

Contabilidad Integrada (SCI): incorporar las transacciones presupuestarias,

financieras y patrimoniales en un sistema comn, oportuno y confiable, destino y
fuente de los datos expresados en trminos monetarios. Con base en los datos
financieros y no financieros generar informacin relevante y til para la toma de
decisin por las autoridades que regulan la marcha del Estado y de cada una de sus
entidades
 c) Sistemas para controlar la gestin del Sector Pblico:

Control Gubernamental45 (SCG): tendr por objetivo mejorar la eficiencia en la

captacin y uso de los recursos pblicos y en las operaciones del Estado; la
confiabilidad de la informacin que se genere sobre los mismos; los
procedimientos para que toda autoridad y ejecutivo rinda cuenta oportuna de los
resultados de su gestin; y la capacidad administrativa para impedir o identificar y
comprobar el manejo inadecuado de los recursos del Estado. Estar integrado por
El Sistema de Control Interno que comprender los instrumentos de control previo
y posterior incorporados en el plan de organizacin y en los reglamentos y
manuales de procedimientos de cada entidad, y la auditoria interna; y El Sistema de
Control Externo Posterior que se aplicar por medio de la auditoria externa de las
operaciones ya ejecutadas

En el marco general normativo y de gestin, la Ley SAFCO establece que para el

funcionamiento anual de los sistemas de Programacin de Operaciones, Organizacin
Administrativa, Presupuesto y Tesorera y Crdito Pblico, los sistemas nacionales de
Planificacin e Inversin Pblica compatibilizarn e integrarn los objetivos y planes
estratgicos de cada entidad y los proyectos de inversin pblica que debern ejecutar, con
los planes de mediano y largo plazo, la poltica monetaria, los ingresos alcanzados y el
financiamiento disponible, mantenindose el carcter unitario e integral de la formulacin
del presupuesto, de la tesorera y del crdito pblico. [Y que] Los sistemas de Control
Interno y de Control Externo Posterior, adems de procurar la eficiencia de los sistemas de
administracin, evaluarn el resultado de la gestin tomando en cuenta, entre otros
criterios, las polticas gubernamentales definidas por los sistemas nacionales de
Planificacin e Inversin Pblica.

45
La Contralora General de la Repblica es el rgano rector del sistema de Control Gubernamental, el
cual se implantar bajo su direccin y supervisin. La Contralora General de la Repblica emitir
las normas bsicas de control interno y externo; evaluar la eficacia de los sistemas de control
interno; realizar y supervisar el control externo y ejercer la supervigilancia normativa de los
sistemas contables del Sector Pblico a cargo de la Contadura General del Estado del Ministerio de
Hacienda (Ley SAFCO 1990).
2.7.3 Sistema de Seguimiento y Evaluacin de la Gestin Pblica por Resultados
(SISER)46

Este Sistema fue creado en 1999 en el marco de las reformas a la administracin pblica y
de los esfuerzos de lucha contra la corrupcin, promovido por la Ley de Administracin
Financiera y Control Gubernamental, SAFCO (Ley N 1.178 de 1990), el Plan Nacional de
Integridad, y el Decreto Supremo N 25.410 y sus modificaciones a travs del Decreto
Supremo N 26.255. El Sistema dej de funcionar en enero de 2006.

El SISER fue creado como un instrumento de seguimiento y evaluacin del desempeo de

los ministerios, prefecturas y entidades, con base en la Programacin de Operaciones
Anual (POA) de cada entidad. En su concepcin original se establece que busc realizar el
seguimiento y la evaluacin a travs de Compromisos de Resultados (CR), los cuales eran
acordados entre la mxima autoridad ejecutiva sectorial y el Presidente de la Repblica en
un documento formal. En teora, los CR se elaboraran con base en el POA y teniendo en
cuenta el presupuesto institucional, debindose detallar los objetivos de gestin,
indicadores y fuentes de verificacin para posteriores anlisis, comparacin y evaluacin
peridica.

La operacin del SISER se realiz bajo la coordinacin de la Unidad de Modernizacin y

Gestin (UMG), actualmente denominada Direccin General de Supervisin de la Gestin
Pblica (DGGP), dependiente del Viceministerio de Coordinacin Gubernamental del
Ministerio de la Presidencia. Esta instancia tena bajo su responsabilidad disear los
reglamentos del Sistema, definir y evaluar los Compromisos de Resultados de cada
entidad, evaluar los informes tcnicos de validacin y velar por su implementacin y
funcionamiento.

En sus inicios, el Sistema cont con el apoyo de la Agencia de Cooperacin Tcnica

Alemana (GTZ), la cual promovi la constitucin de unidades en las entidades pblicas
para posibilitar la coordinacin gubernamental en el proceso de modernizacin de la

46
Debido a la imposibilidad de obtener informacin por parte de los actuales responsables del Sistema,
el anlisis se basa en el documento Gestin por resultados en Bolivia: el Sistema de Seguimiento y
Evaluacin de la Gestin Pblica por Resultados (SISER), de Campero Nez (2005), elaborado
por encargo del CLAD; y en el documento Bolivia: anlisis de indicadores de desempeo, aspectos
institucionales y sistemas de informacin para el monitoreo y la evaluacin (M&E), de M. F. Castro
(2007), elaborado por encargo del Banco Mundial.
administracin pblica. Posteriormente, se vincul el Banco Mundial y el BID en la
conformacin de un fondo, del cual se obtuvieron los primeros recursos para su desarrollo.
Entre 2004 y 2005, el BID aport recursos para evaluar y mejorar el SISER.

Durante su desarrollo inicial, el SISER cont con una importante validacin y apoyo en el
sentido que logr que el Gabinete Ministerial y el Presidente de la Repblica consideraran
los resultados arrojados por el SISER para la toma de decisiones. Sin embargo, problemas
tcnicos, metodolgicos y de procedimiento, en un contexto de intensos conflictos
polticos y sociales, demostraron la poca utilidad de la herramienta, con lo que el inters
inicial en la misma se diluy.

En el perodo 2003-2005, el SISER continu su desarrollo bajo otra dinmica; se

contrataron consultoras para su mejoramiento y se presentaron mensualmente al
Ministerio de la Presidencia y al Presidente de la Repblica informes de resultados en tres
gabinetes de ministros (econmico, poltico y social). No obstante, el Sistema perdi vigor
y la mayora de las entidades empezaron a considerarlo como un ejercicio con poca
agregacin de valor para la gestin.

Varios factores contribuyeron a este resultado. De una parte, el SISER aplic un enfoque
de seguimiento a metas priorizadas en cada sector, las cuales en la prctica se convertan
en el nico propsito de la gestin sectorial dado que eran supervisadas por el Presidente.
Lo anterior produjo fuertes resistencias al interior de los sectores dado que labores
misionales de carcter permanente se asuman como irrelevantes o de menor importancia
dentro de la gestin sectorial, invalidando los ejercicios de planificacin sectorial.

Por otra parte, el desarrollo y conceptuacin estuvo a cargo de consultores externos del
gobierno bajo la supervisin de la Vicepresidencia de la Repblica. Si bien el Decreto
Supremo contemplaba la participacin del Ministerio de Hacienda, no existe evidencia de
que ste haya participado de manera activa en su desarrollo. Igualmente, no hay indicios de
que organizaciones polticas civiles hubiesen participado como usuarios de su informacin,
aspecto que evidencia el escaso desarrollo de mecanismos de comunicacin y difusin de
los resultados del Sistema a actores diferentes a los gubernamentales.
Una ventaja de su ubicacin en el Ministerio de la Presidencia era la cercana al Presidente
de la Repblica, y ello por la ausencia de una instancia encargada de la planificacin y la
evaluacin de la gestin nacional. Sin embargo, dado que en su definicin y operacin no
se integr a las oficinas de planificacin sectoriales, el Sistema termin duplicando
competencias y funciones de los ministerios y generando informacin con poca o ninguna
utilidad para los sectores. Esto produjo fuertes resistencias en las entidades sectoriales, las
cuales nunca se apropiaron realmente de la herramienta.

La escasa vinculacin con el presupuesto fue otra de las debilidades del SISER. Durante el
proceso de desarrollo e implementacin, un sector del gobierno manifest la necesidad de
que el SISER estuviera ubicado en el Ministerio de Hacienda, con el fin de lograr el
vnculo necesario con los procesos presupuestales. Debido a esta falta de integracin,
muchos de los compromisos de resultados carecan de realismo dado que no incorporaban
adecuadamente las restricciones presupuestales, haciendo irrelevante o irrealizable el
compromiso en la prctica.

A lo anterior se sum que el personal que trabaj para SISER estuvo financiado en su
totalidad por recursos de la cooperacin internacional, lo que gener la percepcin de
transitoriedad sujeta al agotamiento de las fuentes de recursos. El Sistema, ni ninguna de
sus funciones se lograron institucionalizar en el Ministerio de la Presidencia.

Otro factor importante es que el SISER fue considerado como un instrumento oculto, del
cual slo tuvo conocimiento la Administracin Central. Ello impidi cumplir con el
propsito de estimular la transparencia en la gestin pblica, lo que impuso dudas
adicionales sobre su utilidad.

A lo anterior tambin contribuyeron las caractersticas de la herramienta tecnolgica. El

soporte en Access result inadecuado para las necesidades de informacin ya que no
cuenta con la posibilidad de agregar informacin, compararla con gestiones anteriores,
inter-operar con otros sistemas como el SIGMA, SISFIN y SISIN en tiempo real, y lo ms
importante, presentar la informacin en lnea para el ciudadano en un lenguaje amigable,
facilitando un efectivo control social.
As, a pesar de las bondades de la iniciativa SISER, en la prctica ste no estableci los
elementos conceptuales ni operativos necesarios para cumplir su propsito. La ausencia de
lneas de base, indicadores estandarizados, vinculacin con el presupuesto, controles de
calidad y mecanismos de difusin de la informacin, adems de la poca participacin de
los sectores en su definicin y operacin, entre otros aspectos, impidieron el cumplimiento
de su finalidad contribuyendo muy poco a la planificacin y a la gestin por resultados.
Debido a lo anterior, en enero de 2006 se desactiv el sistema. Despus de un ao de
inactividad, el Ministerio de la Presidencia abri un proceso de contratacin para su
rediseo, y a travs del Decreto Supremo N 29.003 de 2007 redefini su alcance,
centrando su funcin en aspectos de anlisis ejecutivos para el Presidente de la Repblica
en relacin con las implicaciones polticas de las medidas tomadas por la administracin.
En ese sentido, segn el Decreto en mencin, el SISER se convertir en usuario de la
informacin generada por el sistema de M&E del PND, as como de otros sistemas de
seguimiento en el marco del nuevo Sistema Nacional de Planificacin.

Con el fin de evitar la duplicidad de esfuerzos y recursos se recomienda al Ministerio de

Planificacin del Desarrollo involucrar activamente al Ministerio de la Presidencia en el
proceso de definicin del nuevo Sistema Nacional de Planificacin y sus componentes de
M&E. Asimismo, es conveniente determinar si el instrumento tecnolgico que deja el
SISER puede tener alguna utilidad. Ello puede implicar redisear la herramienta o
sustituirla para asegurar que sus bases conceptuales se ajusten al marco del nuevo
SISPLAN.

2.7.4 Sistema de Control Gubernamental (SCG)

Le Ley N 1.178 tambin regula los sistemas de administracin y de control de los recursos
del Estado y ordena su articulacin con los sistemas nacionales de planificacin e inversin
pblica. Para esto, bajo la coordinacin de la Contralora General de la Repblica, el SCG
tiene como propsito fiscalizar el uso de los recursos pblicos para el cumplimiento y
ajuste oportuno de las polticas, los programas, la prestacin de servicios y los proyectos
del sector pblico. Asimismo, el Sistema promueve la rendicin de cuentas de todo
servidor pblico y entidad, en especial en relacin con los objetivos a que se destinaron los
recursos y la forma y resultado de su aplicacin.
El SCG fiscaliza los siguientes sistemas:47

Programacin de Operaciones (SPO).

Organizacin Administrativa (SOA).
Presupuesto (SP).
Administracin de Personal (SAP).
Administracin de Bienes y Servicios (SABS).
Tesorera del Estado (STE).
Crdito Pblico (SCP).
Contabilidad Gubernamental Integrada (SGCI).

Por mandato legal, el SCG se aplica en todas las entidades del sector pblico, sin
excepcin, incluyendo los poderes Legislativo y Judicial. Sin embargo, la capacidad de la
Contralora General de la Repblica para realizar esta labor es todava muy dbil y por
tanto sta se realiza de forma muy parcial en algunas entidades y se restringe a un control
de cumplimiento de la normativa. El SCG est integrado por:

el Sistema de Control Interno, que comprende los instrumentos de control previo y

posterior, incorporados en el plan de organizacin y en los reglamentos y manuales
de procedimientos de cada entidad, y la auditora interna; y
el Sistema de Control Externo, que se aplica por medio de la auditora externa de
las operaciones ya ejecutadas.

Los sistemas de Control Interno y de Control Externo Posterior, adems de procurar la

eficiencia de los sistemas de administracin, evalan el resultado de la gestin tomando en
cuenta, entre otros criterios, las polticas gubernamentales definidas por los sistemas
nacionales de Planificacin e Inversin Pblica. Sus objetivos son los siguientes:

mejorar la eficiencia en la capacitacin y uso de los recursos pblicos, y en las

operaciones del Estado;

47
Campero Nez (2005), elaborado por encargo del CLAD; y en el documento Bolivia: anlisis de
indicadores de desempeo, aspectos institucionales y sistemas de informacin para el monitoreo y la
evaluacin (M&E), de M. F. Castro (2007), elaborado por encargo del Banco Mundial.
 aumentar la confiabilidad de la informacin que se genera sobre los mismos
(recursos y operaciones);
optimizar los procedimientos para que toda autoridad y ejecutivo rinda cuenta
oportuna de los resultados de su gestin; y
incrementar la capacidad administrativa para impedir o identificar y comprobar el
manejo inadecuado de los recursos del Estado.

De acuerdo con lo anterior, toda vez que la labor de la Contralora es todava muy dbil, el
fortalecimiento de las actividades de control de resultados de la gestin dentro del
Ejecutivo se hace aun ms necesario. Esto implica que el SISPLAN, el SIGMA y el SNIP,
entre otros sistemas de monitoreo y evaluacin, pueden contribuir de forma importante al
mejoramiento del control fiscal compartiendo la informacin que generan con la
Contralora. Es importante mencionar que los sistemas avanzados de gestin, M&E
normalmente establecen vnculos con los sistemas de Contralora con el fin de optimizar el
uso de la informacin del Estado, reducir los costos administrativos y mejorar el alcance de
las funciones de control fiscal y de rendicin de cuentas.