El Consejo General del IFE 1996-2006

Existe sobre la faz de la tierra algn pas la autora se refiere a Mxico- que cuente con mejores
leyes, con ms instituciones (secretaras y subsecretaras, procuraduras y fiscalas, institutos y organismos,
comits y consejos) y que haya firmado tantos convenios y acuerdos nacionales e internacionales a favor de
todas las causas, las buenas, las mejores y las excelentes?. Sara Sefchovich en Pas de Mentiras, p. 27

El Instituto Federal Electoral (IFE) es una de las instituciones que pasarn a la historia como
una de las instituciones ms emblemticas de la transicin democrtica en nuestro pas.
Tras veintitrs aos de existencia, conviene recordar los retos cruciales que experiment su
Consejo General ciudadanizado en la delineacin de la estructura institucional que habra
de garantizar la organizacin de las elecciones federales y de obtener reconocimiento
internacional por su labor imparcial o apartidista. Desde luego, los retos que enfrenta el
ahora Instituto Nacional Electoral (INE) son muy distintos a los que enfrent el IFE puesto
que el hecho que el instituto tenga que centralizar los procedimientos electorales de los
institutos locales (entre otras cosas) implica cuestiones tcnicas muy delicadas para nuestra
democracia. El presente ensayo, tiene el objetivo de describir de qu manera se construy
el IFE a travs de su Consejo General, y asimismo, evaluar de qu modo podemos tipificar a
los consejeros electorales como una clase de funcionarios distinta a la clase poltica y de los
tecncratas. Con ello, se espera que hayamos podido contribuir con un marco de referencia
que nos permita interpretar mejor los retos del actual Consejo General en el diseo todava
inacabado institucional del INE.

Qu se entiende por la ciudadanizacin de los institutos electorales?

De acuerdo con el Dr. Jos Woldenberg 1, podemos entender por ciudadanizacin de los
institutos electorales mediante las siguientes dimensiones: la integracin masiva de los
ciudadanos en la mesas de la casilla y tambin en la organizacin de las elecciones por
ejemplo: los llamados Supervisores Electorales y los Capacitadores Electorales, entre otros-
,la integracin de ciudadanos en los Consejos Distritales y Locales y por ltimo, la
integracin de ciudadanos en el Consejo General del IFE. Este proceso de ciudadanizacin
tuvo lugar para otorgarle legitimidad democrtica al rgimen poltico del PRI2. No obstante,
este proceso de ciudadanizacin ya vena desencadenndose despus de las elecciones de
1988, con la promulgacin de sucesivas reformas electorales 3 que manifestaron
explcitamente las dos dimensiones de ciudadanizacin antes descritas. Las principales

1
Vase: Woldenberg, K. Jos. La ciudadanizacin del IFE. en IFE. Instituto Federal Electoral: 20 aos,
IFE, Mxico, 2010, pp. 156-177.
2
Baos Martnez, M. A. Palanca del cambio en Mxico en IFE. Instituto Federal Electoral: 20 aos,
IFE, Mxico, 2010, p.231.
3
La reforma poltico-electoral de 1977 y la reforma electoral de 1986.
modificaciones dentro del Consejo General del IFE, fueron: la salida del secretario de
Gobernacin como presidente del Consejo General, la prdida de voto de los
representantes de los partidos polticos provenientes de la Cmara Legislativa en el Consejo
y, la designacin de ocho consejeros electorales y un consejero electoral presidente del
Consejo, los nicos con derecho a voto. Por ltimo, la legislacin electoral decret que los
consejeros electorales seran propuestos y elegidos por las dos terceras partes de la Cmara
de Diputados.

En el proceso de legitimacin electoral del rgimen poltico del PRI entre el periodo que va
de 1988 a 1996, el hecho de que el Consejo General del IFE fuera modificado a favor de los
Consejeros Electorales en 1996, vino a fortalecer la confianza por parte de todos los partidos
polticos de oposicin acerca de que las elecciones seran organizadas imparcialmente. Y
por tanto, que las elecciones fueran organizadas de modo autnomo e independiente por
ciudadanos especializados o familiarizados en cuestiones electorales, quienes adems,
supuestamente seran tcnicamente neutrales a cualquier inters poltico. Por lo tanto,
que los Consejeros Electorales sean los nicos que posean voz y voto dentro del Consejo, y
que uno de ellos funja como presidente del mismo, y que por consiguiente, al menos
formalmente tenan asegurado la sumisin del gobierno federal y de los partidos polticos
ante sus decisiones apartidistas, el IFE adquiri pleno sentido como institucin de la
ciudadana. Porque los consejeros electorales, siguiendo la teora de la ciudadanizacin, son
ciudadanos elegidos de la sociedad civil quienes administran el instituto, de manera
imparcial, fuera de toda consideracin partidista en sus votaciones.

Lo interesante de la ideologa de ciudadanizacin ha sido el favorecimiento en la creacin

de una nueva burocracia electoral que no tiene parangn con la regin latinoamericana, e
inclusive me atrevo afirmar, con ninguno de los institutos electorales de los pases que
formaron parte de la llamada tercera ola de democratizacin. En este contexto,
ciudadanizar la administracin electoral signific hacer pasar el sistema de lealtad
individual a un sistema de responsabilidad pblica, es decir, de una administracin
electoral controlada polticamente por el gobierno federal a una administracin electoral
autnoma con sus propios mecanismos de ingreso y permanencia mediante el
establecimiento de un servicio electoral. No obstante, de acuerdo con uno de los creadores
de la actual ley del servicio electoral, Mauricio Merino Huerta, el establecimiento de un
servicio electoral en los primeros aos del IFE no vendra a acabar con el sistema de lealtad
individual4. Y ello no tanto por una corrupcin extendida en el funcionariado electoral sino
por los partidos polticos que juzgaron en base a las biografas polticas de los funcionarios.

4
Merino, Mauricio. El servicio civil de carrera del Instituto Federal Electoral en La transicin votada,
Fondo de Cultura Econmica, 2003, pp.106-125.
Por lo que slo sera a partir del establecimiento definitivo del servicio electoral en 1999
que cada funcionario sera juzgado en base a su rendimiento por evaluaciones peridicas.

De este modo, desde la generacin de Jos Woldenberg Karakowsky en el Consejo General

hasta la actual generacin del Dr. Lorenzo Crdova Vianello en la actualidad, existe un
amplio consenso acerca de la eficacia de la burocracia electoral. Prcticamente la cuestin
antidemocrtica de la administracin electoral que haba sido preocupacin de los partidos
de oposicin durante los primeros aos del IFE vendra a ser resuelto con la reforma del
Servicio Profesional Electoral, misma que garantizara la eficacia imparcial en la organizacin
de las elecciones. De hecho, la reforma del servicio electoral vino a ser modelo de referencia
en el intento por establecer una ley del Servicio Profesional en la administracin pblica
federal en el 20035. Adems, la burocracia electoral del IFE recibira reconocimientos
internacionales y sus altos funcionarios han participado en el asesoramiento acerca de la
construccin o en la re-estructuracin de institutos electorales en pases con democracias
en construccin.

A pesar de ello, nuestra burocracia electoral no escapara del todo a una determinada
connotacin peyorativa popular, aunque dicha connotacin no estara localizada en el tema
de su eficacia (que como hemos visto, existe un amplio consenso sobre ella) sino en el tema
del gran costo que resulta organizar las elecciones federales o el presupuesto asignado al
IFE en tiempos no electorales. Este es el tema que ensombrece el optimismo generalizado
sobre la burocracia electoral mexicana, y que es punto de crtica hacia ella. En efecto, para
ningn observador atento escapa el hecho de los enormes recursos econmicos que
emplea el IFE en la administracin electoral, tanto en tiempos electorales o no electorales 6.
Y es en este ltimo periodo, cuando el IFE no tiene elecciones por organizar, que el monto
del presupuesto asignado al instituto produce mayor escndalo en la opinin pblica. Hecho
que es ratificado por la evolucin de la partida del presupuesto anual recibida por el IFE
para el mantenimiento de la burocracia electoral en aos no electorales, que desde 1996 al
2007 ha tenido un crecimiento real de un 30.2% 7. Crecimiento que no se vio afectado, por
las reducciones al presupuesto del IFE llevado a cabo por la cmara de diputados hacia el

5
Mndez, Jos Luis. El servicio profesional de carrera en la administracin pblica federal en
Mndez, Jos Luis (coord.). Los grandes problemas de Mxico: Polticas Pblicas, El Colegio de Mxico, Mxico,
2010, pp. 179-202.
6
Mena Rodrguez, Marco A. Cuestan demasiado las elecciones en Mxico? Instituto Federal Electoral
en perspectiva, CIDE, Mxico, Octubre, 2010.
7
En 1996 el presupuesto asignado para actividades permanentes en aos no electorales pas de 5
mil 707.0 millones a 7 mil 433.6 millones de pesos en el 2007. Vase el documento elaborado por el Centro
de Estudios de las Finanzas Pblicas de la Cmara de Diputados, titulado Evolucin del Presupuesto de Egresos
Asignado al Instituto Federal Electoral 2000-2007. Disponible en la siguiente pgina de internet:
http://www.cefp.gob.mx/intr/edocumentos/pdf/cefp/cefp0112007.pdf.
final del Consejo de Woldenberg y que no ha sido sino hasta las polticas de austeridad
presupuestaria llevadas a cabo por el Consejo presidido por el Dr. Ugalde cuando se
establecieron por primera vez los estndares de disminucin en el costo de la organizacin
de las elecciones.

Recapitulacin histrica de los consejos general electorales desde 1994 hasta el

2006

Consejo General de 1994

Las innovaciones tcnicas institucionales de la reforma electoral de 1996, pareca resolver

los problemas de autoridad que ya haba venido experimentando la generacin anterior -
los Consejeros Ciudadanos (1994-1996)-. Aunque si bien la reforma electoral de 1994 haba
modificado la integracin del Consejo General a favor de los Consejeros Ciudadanos , ello
no significaba que los consejeros ciudadanos fueron reconocidos como figuras de mxima
autoridad tanto por los dems integrantes del Consejo como por parte de los de la Junta
General Ejecutiva.

Al haber sido elegidos los consejeros electorales dos meses y medio antes de la eleccin
presidencial de 1994, prcticamente su incidencia tanto en la toma de decisiones del
Consejo como en la supervisin del IFE en su conjunto fue casi nula durante el proceso
electoral. De acuerdo con Ackermann ..los consejeros es decir, los consejeros ciudadanos-
asumieron el papel de observadores en el proceso electoral, sin involucrarse demasiado en
las operaciones cotidianas del IFE o directamente enfrentar las posiciones de los partidos
polticos al interior del consejo- . Esta postura sera reforzada por la siguiente entrevista
que realizara Ackermann a un ex consejero ciudadano sin especificar la identidad del
entrevistado-:

no actuamos nunca en contra de una tendencia general de los partidos. Porque la fuerza poltica
estaba en los partidos, no en los consejeros. Nosotros no tenamos ninguna fuerza polticaAh haba la
mayora de uno, el secretario de Gobernacin, representante del presidente de la Repblica: era tan singular
en el Consejo que si l no estaba no haba mayora (el subrayado es mo). Podamos estar los diez restantes
que tenamos derecho a voto los integrantes de la Cmara legislativa-, pero si l no estaba presente no
haba qurum(el subrayado es mo) .

No sera el hecho de que los Consejeros Ciudadanos no ejercieran una autntica autoridad
sobre el rgano colegiado del Consejo General, la nica causa por lo que la reforma electoral
de 1996 los facultara legalmente para ello. Una de sus causas principales fue el dominio
persistente por parte del gobierno federal sobre toda la estructura burocrtica del IFE a
travs del Secretario de Gobernacin . Ello generara fuertes tensiones con los partidos
polticos, quienes prcticamente impugnaban cada resultado electoral despus de las
elecciones de 1988. Ante este hecho, el rgimen esperaba que con la promulgacin del
Estatuto de Servicio Profesional Electoral en 1993 y con la primera convocatoria para la
renovacin de los puestos, los partidos polticos sintieran la certeza de que el funcionariado
del IFE actuara con imparcialidad en la organizacin de las elecciones.

Pero los resultados de esta primera convocatoria de plazas del IFE parecan confirmar el
dominio del rgimen sobre su estructura burocrtica. Ms del 55% de las plazas fueron
ocupadas por quienes ya laboraban en el IFE, y que venan de la Comisin Federal Electoral
(CFE) . Por consiguiente, los partidos polticos respondieron con la reforma electoral de
1993, facultando al Consejo General ser la nica autoridad para nombrar a los directores
ejecutivos del IFE y a los Consejeros ciudadanos de los Consejos Locales, despojando de
dicha autoridad al Director Ejecutivo del IFE.

No obstante lo anterior, la demanda de imparcialidad de los funcionarios electorales

durante el proceso electoral de 1994 aument, debido a la crisis de la insurgencia del EZLN
y el magnicidio del candidato presidencial del PRI Luis Donaldo Colosio. Por ello, uno de los
pactos concebidos por los partidos polticos dentro del Acuerdo para la Paz, la Democracia
y la Justicia, fue revisar la estructura burocrtica del IFE, antes de las elecciones de 1994 .
El resultado de dicha revisin, fue la sustitucin de 246 vocales cuyos antecedentes
curriculares implicaban una idoneidad poltica escasa para participar en el proceso electoral
de 1994 El siguiente cuadro, muestra la distribucin de la sustitucin de los funcionarios
electorales a travs de las vocalas a las que pertenecan:

Cuadro 1.

Cargo Total de plazas en el cargo Nmero de funcionarios Porcentaje de

sustituidos funcionarios sustituidos
respecto del total de
plazas en el cargo

Vocal Ejecutivo 332 67 20.2

Vocal Secretario 332 45 13.6

Vocal del RFE 332 48 14.5

Vocal de Organizacin 332 46 13.9

Electoral

Vocal de Capacitacin 332 40 12.0

Electoral

Total 1,660 246 14.8

Fuente: IFE. 1994,Memoria del proceso electoral federal, Mxico, 1995, p. 55.
De acuerdo con Mauricio Merino Huerta, esta sustitucin de vocales fue conocida por los
que lograron permanecer en sus puestos como la noche de los cuchillos largos. Pero esta
purga de funcionarios antes de las elecciones de 1994, no impidi que los 10 000
observadores de Alianza Cvica encontraran serias irregularidades durante la jornada
electoral, declarando que la calidad de las elecciones se pone en duda . Por ello, una de
las prioridades que contemplaba la reforma electoral de 1996, fue la promulgacin de un
nuevo estatuto del Servicio Profesional Electoral y del Personal del Instituto Federal
Electoral , adems de someter a vigilancia y supervisin plena de cada rama administrativa
del IFE estatuyendo la conformacin de cinco comisiones permanentes . Las comisiones
creadas correspondan a cada rama administrativa-tcnica del IFE. Se componen por tres
consejeros electorales, donde uno de ellos acta como presidente de la misma. Esta
vinculacin entre los consejeros electorales y la Junta General Ejecutiva a travs de las
comisiones permanentes, resultan centrales para la operatividad del Instituto.

Consejo General, 1996-2003

Esta primera generacin de consejeros electorales fue presidida por Jos Woldenberg, de
1996 al 2003. Los consejeros que la integraran seran los siguientes: Jos Barragn
Barragn, Jess Cant Escalante, Jaime Crdenas Gracia, Alonso Lujambio Irazbal, Mauricio
Merino Huerta, Juan Molinar Horcasitas, Jacqueline Peschard Mariscal y Emilio Zebada.
Algunos de ellos eran acadmicos con un prestigio muy elevado que incluso anteriormente
ya haban participado en la consulta pblica de 1989 8. Woldenberg haba sido uno de ellos
y en su participacin en dicha consulta, ya haba argumentado las lneas generales de la
creacin del nuevo instituto federal electoral. Adems, era el nico consejero electoral que
anteriormente haba fungido como consejero ciudadano. Los dems consejeros electorales
no haban tenido una participacin directa en el IFE o institutos electorales estatales, a
excepcin de Juan Molinar Horcasitas y Gastn Luken Garza. Sin embargo, todos ellos
haban participado ampliamente en foros pblicos donde se discuta cuestiones electorales
o como asesores en los partidos polticos en relacin tambin con cuestiones electorales.
De forma indirecta, conocan los problemas del IFE, su forma de operar y el COFIPE. Por ello,
para esta primera generacin de consejeros electorales al momento de asumir sus cargos
el 31 de octubre de 1996, exista un amplio consenso por parte de los partidos polticos que
los haban designado.

Purgando la burocracia electoral.

Este entusiasmo generalizado de los consejeros electorales se reflejara en el firme

propsito de asegurar su reconocimiento de ser las mximas figuras de autoridad en el IFE.

8
Estas consultas pblicas fueron hechas por mandato del entonces presidente recin electo, Carlos
Salinas de Gortari.
Porque, como lo hemos sealado, anteriormente, las figuras apartidistas antecesores de los
consejeros electorales los consejeros magistrados y los consejeros ciudadanos- carecan de
un reconocimiento tanto legal como de facto de ser la mxima autoridad al interior del
Consejo General as como hacia todas las ramas administrativas del IFE. Si bien el
reconocimiento de ser las mximas figuras de autoridad dentro del nuevo Consejo General
estaba garantizado de esta nueva generacin de figuras apartidistas, por el solo hecho de
tener legalmente el monopolio al derecho de voto en su interior, la obtencin de
reconocimiento de ser las mximas figuras de autoridad por parte de todas las ramas
directivas del IFE no estaba confirmada de facto.

Los nuevos consejeros electorales saban bien que todos los directores ejecutivos de las
ramas administrativas del IFE estaban habituados a nunca rendir cuentas a las figuras
apartidistas del Consejo General. Porque durante 1990-1996, los directores ejecutivos
tenan como jefe inmediato al Secretario General, quien a su vez tena como superior al
Director Ejecutivo y era elegido directamente por el Secretario de Gobernacin, presidente
del Consejo General del IFE en ese periodo. De esta manera, los consejeros electorales
tenan slidos fundamentos para desconfiar en la imparcialidad de los altos funcionarios
ejecutivos del IFE.

Con la reforma electoral de 1996, los cargos de Secretario General y Director Ejecutivo
desaparecieron y las atribuciones de dichos cargos se distribuyeron entre el Consejero
Electoral presidente del Consejo General y el Secretario Ejecutivo. De esta manera, el
Secretario Ejecutivo es nombrado por el Consejo General a propuesta del Consejero
Presidente. Por lo cual, su nombramiento adquiere gran importancia debido a que el
Secretario Ejecutivo formalmente es el jefe superior de la Junta General Ejecutiva que
rene a los directores ejecutivos del IFE- y coordina los trabajos de rendicin de cuentas
horizontales- de los altos funcionarios ejecutivos del IFE al Consejo General.

Para perfeccionar la imparcialidad del funcionariado del IFE, a los consejeros electorales les
pareci crucial comenzar con la designacin de un Secretario Ejecutivo lo ms neutral
posible. Sin embargo, fue en este punto donde los consejeros electorales y el consejero
presidente entablaran su primera disputa. Woldenberg como presidente del Consejo,
quera imponer a Felipe Sols Acero, un funcionario electoral que haba fungido como
Director Ejecutivo de Organizacin Electoral del IFE durante el lapso de 1990 a 19969. Dicho
funcionario tena fuertes vnculos con el PRI y con el Secretario de Gobernacin, lo que haca
cuestionable su imparcialidad. De acuerdo con el testimonio de los ex consejeros

9
Este funcionario haba hecho su carrera de servidor pblico bajo la sombra del rgimen prista. Por
ejemplo, fue subdirector de Apoyo y Control de Delegaciones Estatales (1983-85), secretario particular del
director general del ISSTE (1986-1988), director de Desarrollo Institucional y Organizaciones Sociales de la
Secretaria de Gobernacin (1988-90).
electorales de esta generacin, haban aceptado Felipe Sols bajo la condicin de ser
removido despus de las elecciones intermedias de 1997. No obstante, la cuestin de
imparcialidad del funcionariado del IFE no qued resuelta.

La reforma electoral de 1996 haba establecido revisar de nuevo toda la estructura en los
rganos desconcentrados (Juntas Locales y Distritales) con la finalidad de determinar la
futura permanencia de sus funcionarios. Esto fue consecuencia en gran parte de la presin
que los partidos polticos de oposicin ejercan en revisar las trayectorias polticas de los
funcionarios electorales. Pero a diferencia de las destituciones de 1994, la revisin de la
estructura burocrtica estaba dirigida no por los partidos polticos sino por los consejeros
electorales mediante la Comisin del Servicio Profesional Electoral.

En las Juntas Locales, la Comisin del Servicio Profesional Electoral recibi un total de 30
impugnaciones, de los cuales los consejeros electorales encontraron nueve con pruebas
slidas de parcialidad poltica. Se procedi a la remocin de Vocales Ejecutivos de las Juntas
Locales en: Guerrero, Michoacn, Quertaro, Quintana Roo, Sinaloa 10, Tabasco, Tlaxcala,
Yucatn y en el Distrito Federal. En cuanto a las Juntas Distritales, de 300 vocales ejecutivos,
treinta y uno fueron removidos y seis ms renunciaron 11.

En el censo de la revisin, lo consejeros electorales se vieron abrumados por impugnaciones

de funcionarios electorales parciales por parte de los partidos polticos. De tal manera
que los consejeros electorales no podan hacer una revisin exhaustiva de la trayectoria
poltica por cada funcionario electoral impugnado, como bien lo recuerda Woldenberg:

.hubo quienes al entrar traan la idea de que todos los funcionarios

electorales- eran pristas y queran sacar una barredora; y habamos quienes
pensbamos que haba que darles una oportunidad y juzgarlos por su trabajo, y
que si cumplan se quedaban y si no, se iban, como debe tratar uno a cualquier
gente que es trabajador de una institucin 12.

La revisin de las plantillas de los funcionarios electorales de las Juntas Locales y Distritales
se dio bajo condiciones que evitaron el estancamiento de la revisin de impugnaciones de
trayectoria poltica, caso por caso. Para dicha revisin, adems de los representantes de los
partidos polticos, se convoc a organizaciones de la sociedad civil as como a las
autoridades electorales de cada estado federativo. Asimismo, se acord que los partidos

10
En el caso del vocal ejecutivo de la Junta local del estado de Sinaloa, fue rechazado su ratificacin
del cargo por el Consejo General por considerar que tenan vnculos con el PRI. Esto habra de ser confirmado
cuando el vocal ejecutivo destituido se incorpor al Consejo Estatal Electoral de Sinaloa como representante
del PRI.
11
IFE. Anlisis del sistema electoral mexicano. Informe de un grupo de expertos, Mxico, 1997, p.11.
12
Alonso, Jorge y Aziz Nassif Alberto. Campo electoral, espacios autnomos y redes: El Consejo
General del IFE, Cuadernos para la democratizacin, Mxico, 2005, p. 25.
polticos no pudiesen impugnar ms de dos propuestas propuestas de integracin
definitivas presentadas por las Juntas Locales y Distritales- en cada uno de los 32 consejos
locales y en los 3600 consejos distritales. Por esta razn, la revisin de la lista de los 384
funcionarios electorales de los Consejos Locales con todo y sus suplentes- solamente
resultaron impugnados 14 funcionarios.

Una vez integradas las Juntas Locales con los funcionarios aprobados, comenzaron a
revisarse las listas de los funcionarios de las Juntas Distritales, de las cules, en 29 Juntas
Locales fueron aprobadas la integracin de las Juntas Distritales de forma unnime. Por
consiguiente, con esta revisin de la estructura burocrtica electoral, el IFE estaba dispuesto
a realizar las elecciones intermedias de 1997. Teniendo como resultado una disminucin
significativa de las protestas post-electorales por motivos de parcialidad poltica por parte
de los funcionarios electorales, al menos hasta el 2003.

Despus de esta revisin exhaustiva de los rganos desconcentrados, la Comisin del

Servicio Profesional Electoral estableci los lineamientos generales de vigilancia y
planeacin de los mecanismos de permanencia y promocin del funcionariado del IFE,
como es evidenciado en el Mapa de la reforma al servicio profesional electoral. Este
documento fue el fundamento del nuevo Estatuto de Servicio Profesional Electoral,
aprobado por el Consejo General en Marzo de 1999. En ella se estableca que el ingreso,
permanencia y promocin de los funcionarios electorales se basara en un estricto sistema
meritocrtico. De este modo se exclua a los partidos polticos de la nominacin de los
funcionarios superando as, de acuerdo con Merino Huerta, la fase ..de revisin del
funcionamiento del IFE en base a las trayectorias polticas o biografa del funcionario 13, y
sustituyndola por evaluaciones objetivas de sus conocimientos y habilidades del cargo.

Los lineamientos de estas evaluaciones ya sea para la permanencia del cargo o para ocupar
plazas en concursos abiertos, fueron elaborados en conjuncin con la Junta General
Ejecutiva. Un ao despus de las elecciones intermedias de 1997, en Junio de 1998, la Junta
General Ejecutiva aplic exmenes para otorgar la titularidad de los funcionarios que
satisficieran los requisitos legales. Los funcionarios de las Juntas Locales y Distritales
creyeron que ste procedimiento sera para destituirlos de sus cargos como haba ocurrido
antes de las elecciones de 1994 y de 1997-. Sin embargo, los resultados de la aplicacin de
los exmenes fue que ms del 50% de los miembros del Servicio Profesional Electoral
obtuvo la titularidad de sus cargos antes de las elecciones del 2000 y cerca de un 70%
despus de dicha eleccin (1, 626 de un total de 2 359 funcionarios)14.

Bb 13 Cfr. Merino Huerta. El servicio profesional..., p.212.

14
Armbula Quiones, Rafael H. El servicio profesional electoral (1993-2003): En busca de un servicio
meritocrtico de carrera, Tesis de Licenciatura, Colegio de Mxico, Mxico, 2004, p.140.
A consecuencia de esto, se consider que el funcionariado del IFE en las Juntas Locales y
Distritales se hallaba bajo control y por tanto, fuera de toda sospecha de parcialidad. Si
bien, los partidos polticos no dejaron de impugnar a vocales de diversas Juntas Locales y
Distritales, las impugnaciones fueron bajando en nmero y en muy pocas se encontraron
respaldadas empricamente. No obstante, los consejeros electorales siguieron teniendo
conflictos con los altos funcionarios ejecutivos de la Junta General Ejecutiva. De acuerdo
con Ackermann, slo un Director Ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Polticos Mtro.
Arturo Snchez Gutirrez- permaneci los siete aos que dur el Consejo presidido por
Woldenbeng. En las dems direcciones ejecutivas hubo una constante renovacin de
titulares debido a conflictos con los consejeros electorales que se suscitaban en las
comisiones de supervisin de cada direccin ejecutiva.

El origen de estos conflictos en las comisiones permanentes, se debi a la existencia de

rendicin de cuentas de parte cada Director Ejecutivo de las reas del IFE hacia los
consejeros electorales. Adems, por medio de tales comisiones, los consejeros electorales
en conjuncin con el director ejecutivo estableceran los lineamientos de trabajo que debe
realizar cada rea ejecutiva y sus rganos desconcentrados. Sin embargo, la experiencia ha
demostrado que a menudo los consejeros electorales pasan por alto el trabajo colegiado
con el secretario ejecutivo e intentan ejercer presin sobre los directores ejecutivos, para
intervenir en el funcionamiento tcnico de su respectiva rea. Ello llev a afirmar a un ex
director ejecutivo:

Tericamente las comisiones slo seran rganos de supervisin peridica,

revisin de polticas generales, propuestas de polticas generales, digamos una
comisin parlamentaria no puede, no puede estar determinando cmo se maneja
una oficina del gobierno, bueno aqu s. La comisin se convierte en un rgano
permanente que muchas veces tiene ms peso, no, de hecho tiene ms peso que
un secretario ejecutivo y con frecuencia el director tiene un conflicto de lealtad15.

Este conflicto con los altos funcionarios ejecutivos se agravara con la permanencia de Felipe
Sols como Secretario Ejecutivo despus de las elecciones intermedias de 1997. En un
principio, Woldenberg deseaba ratificar a Sols como Secretario Ejecutivo, sin embargo,
ante las presiones de los consejeros electorales, tuvo que desistir. En su lugar, propona a
los Consejeros Electorales la nominacin de Alberto Begn, quien tambin fue vetado por
los consejeros electorales argumentando que haba forjado su carrera en el IFE bajo la
sombra de Sols. Al final, los consejeros electorales aceptaron la nominacin de Fernando
Zertuche que aunque tambin tena fuerte vnculos con el PRI, este funcionario mostraba
una actitud conciliadora hacia los consejeros electorales a diferencia de Sols.

15
Entrevista a un ex director ejecutivo del IFE. Cfr. Ackerman.op.cit.,p. 102.
Para antes de las elecciones presidenciales del 2000, los consejeros electorales se haban
dado cuenta que deban de establecer adecuados mecanismos de comunicacin entre ellos
y la Junta General Ejecutiva, Secretario Ejecutivo y el Presidente del Consejo General.
Realizar el monitoreo de las actividades de cada rea administrativa bajo la sospecha de
que los funcionarios del IFE responden a los intereses del partido gobernante, resultaba
poco eficiente y costoso pues generaba continuos conflictos intra-institucionales.
Asimismo, las reas administrativas del IFE iban tecnificndose cada da ms, por lo que su
monitoreo o supervisin requera de un conocimiento ms especializado, haciendo
irrelevante su monitoreo bajo la sola sospecha de responder a intereses polticos como tal
es el caso de la Direccin Ejecutiva del Registro Federal de Electores, el rea administrativa
ms impugnada del IFE desde sus comienzos. En el pasado, los partidos polticos
argumentaban que el padrn electoral tena serias inconsistencias por falta de cobertura y
actualizacin, prestndose a una manipulacin fraudulenta de las elecciones. Por
consiguiente, la Direccin Ejecutiva del Registro Federal de Electores fue el rea ms
vigilada de las ramas administrativas del IFE 16. Pero a pesar de que el padrn electoral se
actualizara y tendra una mejor cobertura, lo que hara que los partidos polticos lo
aceptaran para las elecciones de 1991 y 1994, las inconsistencias siguieron presentndose.
No obstante, los partidos polticos se dieron cuenta de que estas inconsistencias del padrn
electoral no se deban a una determinada intencionalidad poltica sino a la complejidad
tcnica misma que resulta de la actualizacin del padrn electoral. El padrn electoral tiene
que vencer los obstculos que le presenta la dinmica demogrfica de la poblacin pero,
sobre todo, la falta de coacciones jurdicas que orillen a los ciudadanos a actualizar su
credencial para votar, solicitarla o reportar de baja las de sus allegados por defunciones o
cambio domiciliario17.

Por consiguiente, para establecer los adecuados mecanismos de comunicacin dentro del
Consejo General y de ste hacia la Junta General Ejecutiva, los consejeros electorales, se
reunieron en Cuernavaca en 1999. Los resultados de dicha reunin, reforzaron la cohesin
del Consejo General y acordaron sostener una actitud comn en relacin a los modos de
interaccin que mantendran con la Junta General Ejecutiva. De acuerdo con Woldenberg:

Esa reunin fue de tal manera clave que decamos a partir de Cuernavaca (el
subrayado es mo). Debatimos y acordamos cmo bamos a comportarnos nosotros
entre nosotros, y de nosotros a la estructura. Se le dio un estatus a las comisiones.
Establecimos que toda la comunicacin hacia la estructura iba a ser a travs de la
secretara ejecutiva, porque de repente empezaban desde oficinas de consejeros a

16
Incluso, los partidos polticos de oposicin ya tenan mecanismos de monitoreo sobre el Registro
Nacional de Electorales desde la poca en la que perteneca a la CFE.
17
Vase: lvarez, J. M. El Registro Federal de Electores, el padrn electoral y la lista nominal, en
IFE. Instituto Federal Electoral: 20 aos, IFE, Mxico, 2010, pp. 178-197.
 dar instrucciones y eso era un desmadre en trminos organizativos. Todos nos
moderamos(el subrayado es mo) en Cuernavaca. Los consejeros tenan muy
buenos argumentos y entendieron que se necesitaba un cierto principio de orden
para que el Consejo se comunicara con las delegaciones, con los consejos o juntas
locales y distritales18.

En consecuencia, los conflictos del Consejo General con la Junta General Ejecutiva
empezaron a disminuir19. Mientras tanto, los consejeros ciudadanos que componan las
Juntas Locales y Distritales durante el periodo electoral, no abandonaban su actitud
combativa en contra de los funcionarios electorales. De este modo, segn Mauricio
Merino Huerta, ex consejero que presida la comisin del Servicio Profesional Electoral,
despus de la reforma estatutaria de 1999, la mayor desconfianza hacia los integrantes
del servicio profesional de carrera ya no provino de los partidos polticos como en la fase
inicial-, sino de los consejeros electorales locales y distritales, que con frecuencia
disputaban con los miembros del servicio la direccin y el sentido de los procesos
electorales, decisin por decisin y tarea por tarea20.

Este era un problema que tambin ya haba detectado Woldenberg 21, quien en la Tercera
Reunin Anual de Consejeros Locales Electorales, haba afirmado que el IFE no es una
institucin militante. Y exhortaba a los consejeros ciudadanos a que se condujeran ajenos a
cualquier inclinacin partidista pues como autoridades electorales haba que producir
confianza e inyectarla a ciudadanos, instituciones y partidos. Asimismo, les haca ver que
los consejeros ciudadanos no eran los creadores del cambio, ni actores del juego poltico,
ni parte del litigio electoral, sino un cauce de expresin y solucin civilizada del cambio
poltico que promova la sociedad plural, los partidos y la nueva normatividad 22.

A pesar de que este conflicto a nivel de los rganos desconcentrados entre los consejeros y
los funcionarios, fuera en aumento, no ocasionara serios conflictos post-electorales. Los
conflictos post-electorales que enfrentara el IFE ya no tendran que ver con impugnaciones
de supuesta parcialidad de los funcionarios electorales por parte de los partidos polticos.
Sino con su capacidad de fiscalizacin en el financiamiento de los partidos polticos, ya que

18
Cfr. Alonso y Aziz. op.cit. p. 37.
19
Podramos afirmar que el ltimo conflicto grave con la burocracia electoral por parte de los
consejeros electorales, sera el del Contralor General en 1999.
20
Cfr. Merino Huerta. El servicio profesional..., p. 219.
21
El consejero electoral Alonso Lujambio Irazbal, haba sugerido como solucin a este conflicto, la
necesidad de establecer que los consejeros electorales en los rganos desconcentrados sean elegidos por un
periodo similar al de los consejeros electorales del Consejo General y no slo por la duracin de los procesos
electorales.
22
Cfr. Alonso y Aziz. op. cit. p. 45.
su origen y destino resultaba cada vez crucial para establecer condiciones de competencias
electorales aceptadas por los partidos polticos como justas.

El Consejo General del 2003 al 2006.

Al momento de la eleccin de los nuevos consejeros electorales en el 2003, el PRI y el PAN

reunan las dos terceras partes de la Cmara de Diputados, necesarias para la eleccin de
los consejeros. A diferencia de lo ocurrido en la eleccin de los consejeros electorales en el
96, en esta ocasin los partidos polticos que reunan las dos terceras partes, no buscaron
un amplio consenso entre los dems partidos para la eleccin de los nuevos consejeros
electorales. Aunque si bien al principio de las negociaciones para la nominacin de los
consejeros, estos partidos acordaron que al PRD le tocara nominar a dos consejeros
electorales. Pero ante la insistencia del PRD de buscar reelegir al consejero Jess Cant
uno de los consejeros que se haba mostrado persistente en multar al PRI-, las
negociaciones fracasaron, terminando por excluir al PRD de la integracin del nuevo
Consejo General23.

El nombramiento de la nueva generacin de consejeros electorales ocurri bajo un

ambiente tenso. Entre el PRI y el PAN exista una actitud de revancha, demostrado tanto en
la negativa de nominar a los nuevos consejeros electorales en consenso con los dems
partidos como tambin en la negativa de reelegir a consejeros electorales de la generacin
de Woldenberg. El PRI y el PAN buscaban elegir gente de casa, como lo declar ante
Alianza Cvica24, uno de los ex consejeros electorales Juan Molinar Horcasitas- que haba
renunciado en el 2000 para incorporarse a las filas del PAN. De esta manera, la integracin
del nuevo Consejo General en el 2003, fue sancionada negativamente por los partidos
polticos por haber ocurrido bajo procedimientos antidemocrticos, por lo cual, la prensa
llamara a esta nueva generacin como el consejo del disenso. Aos despus, Luis Carlos
Ugalde en su libro As lo viv, entonces presidente del Consejo General elegido en el 2003,
recordara el origen antidemocrtico de su eleccin y de los dems consejeros electorales
de su generacin de la siguiente manera:

Nuestro pecado de origen provena no solo de la falta de transparencia con

que habamos sido seleccionados, sino, adems de la falta de reglas claras para
decidir. Nunca hubo una discusin abierta y pblica de los candidatos y sus mritos.
Nunca expusimos nuestras ideas para aspirar al cargo. Lo hacamos en

23
Cfr. Alonso y Aziz. Op.cit. pp. 72-73.
24
Alianza Cvica intent aliviar el ambiente tenso en la nominacin de los nuevos consejeros
electorales, proponiendo una lista de candidatos a consejeros electorales provenientes de luchas cvicas. Por
lo cual, cuando se entrevistaron con el entonces diputado panista, Juan Molinar Horcasitas, este les indic
que las cuotas para la eleccin de los consejeros para su partido (PAN), como para el PRI, se dara con gente
de casa. Ibd., p.72.
 conversaciones privadas, mas no en foros abiertos con legisladores de todos los
partidos. Esa falta de transparencia alentaba la sospecha de que los aspirantes a
consejeros podamos hacer pactos secretos inconfesables, a cambio de ser
apoyados25.

El nuevo Consejo General erigido el 3 de noviembre del 2003 y presidido por Luis Carlos
Ugalde, estaba compuesto del siguiente modo: Andrs Albo Mrquez, Virgilio Andrade
Martnez, Marco Antonio Gmez, Mara Teresa de Jess Gonzlez Luna Corvera, Luisa
Alejandra Latap Renner, Mara Lourdes del Refugio Lpez Flores, Rodrigo Alfonso Morales
Manzanares y Arturo Snchez Gutirrez. A diferencia del anterior consejo de Woldenberg,
casi todos los nuevos consejeros haban participado de forma directa en el IFE o en los
institutos estatales electorales del pas, a excepcin de la Consejera Electoral Luisa
Alejandra Latap.

Nuevos conflictos con la burocracia electoral.

Del cuadro anterior, resulta interesante sealar que a pesar de las promesas del PAN y el
PRI acerca de elegir a ciudadanos que pertenecieran por completo a la esfera civil, el
reclutamiento de los consejeros electorales se circunscribira al mbito de los funcionarios
electorales del IFE. Si bien los consejeros electorales que haban sido consejeros electorales
en los rganos desconcentrados del IFE y de los institutos estatales electorales, no son
estrictamente funcionarios permanentes a diferencia de los miembros del servicio
profesional electoral puesto que el hecho de pertenecer por tiempo completo durante el
periodo electoral, con autoridad legal dentro la estructura legal y de recibir un salario
dieta de asistencia-, los cualifica como un tipo especial de funcionarios 26. Por el momento
no me detendr a conceptualizar este tipo especial de funcionarios electorales, lo cual
realizar en las conclusiones del presente ensayo. Solo quisiera sealar las implicaciones en
la delineacin de los rasgos de reclutamiento que va adquiriendo el Consejo General del IFE
a partir de la integracin del Consejo de Ugalde.

Lo dicho anteriormente permite hacer una reflexin importante sobre el dominio de la

burocracia electoral. Si anteriormente los funcionarios electorales eran impugnados de
parcialidad por los partidos polticos, en apariencia, con la eleccin del nuevo Consejo
General pareciera que los partidos polticos extienden sus redes dentro de la burocracia
electoral para elegir a los nuevos consejeros. Ante todos los esfuerzos de Alianza Cvica, de
proponer candidatos a consejeros electorales provenientes de la esfera civil, y del
compromiso que haban asumido los partidos polticos en llevar este compromiso a cabo,
parece confirmarse la tendencia de que el carcter ciudadanizado del Consejo General va

25
Ugalde, Luis Carlos. As lo viv, Debolsillo, Mxico, 2010, pp. 35-36.
26
De acuerdo a nuestra terminologa, funcionarios fiduciarios.
quedando en manos de funcionarios electorales con lealtades partidista. No obstante, la
experiencia del consejo general de Ugalde en su relacin con los partidos que los
nominaron, muestra el dilema al que se ven enfrentados los consejeros electorales en
sostener sus lealtades (al menos para los consejeros electorales del Consejo General del
IFE) hacia los partidos polticos que los nominaron.

Este dilema se observa en la presin ejercida por el PRI27 para que Ugalde nominara a gente
cercana al partido, en los cargos de Secretario Ejecutivo, Contralor del IFE y Director
Ejecutivo de Capacitacin Electoral y Educacin Cvica. De acuerdo con Ugalde, esta presin
del PRI se ejercera sobre l llegando incluso amenazarlo tcitamente por no recompensar
el favor de haber sido nominado presidente del Consejo por el PRI. Sin embargo, si el
consejo general hubiera cedido a la presin del PRI, lo hubiera puesto en una situacin
difcil. Se hubiera confirmado la suposicin de que el consejo estaba cooptado por intereses
externos, lo cual resultaba peligroso para la legitimidad del consejo debido a que recibiran
su prueba de fuego no con una eleccin intermedia sino con una eleccin presidencial (la
eleccin presidencial del 2006). Y por tanto, necesitaba evitar la desconfianza hacia el
consejo por parte de los partidos polticos.

Pero el PRI no sera el nico partido poltico que ejerci presin sobre el consejo para que
ste respondiera a sus intereses. Otro gran conflicto que el consejo enfrent con un partido
poltico fue con el Partido Verde Ecologista de Mxico (PVEM). Este conflicto tuvo origen en
la queja que un militante de dicho partido interpuso ante el Tribunal Electoral, debido a que
los mecanismos de seleccin de los dirigentes del PVEM as como los estatutos del partido
eran antidemocrticos28. En reaccin a ello, el partido verde solicit al consejo general la
revisin de sus estatutos, esperando resolucin aprobatoria, lo cual efectivamente ocurri.
Aunque el Consejo General orden una serie de modificaciones a los estatutos del partido.
De acuerdo con el testimonio de Ugalde, haba votado a favor de los estatutos no con la
intencin de favorecer al PVEM sino con la intencin de contribuir a la cohesin unnime
del consejo en sus votaciones.

Sin embargo, la votacin a favor de los estatutos fue impugnada ante el tribunal electoral,
lo que ocasion una re-evaluacin del caso por parte de los consejeros electorales. Sin
contar con Ugalde, la mitad de los consejeros electorales abogaba por la no intervencin

27
El PRI tambin ejercera presin en ampliar el plazo de pagos de su multa interpuesta por el anterior
Consejo a 48 meses ms del tiempo estipulado. El alegato sostenido por el PRI para la ampliacin de dicho
plazo, era el hecho de que para las elecciones del 2006 se encontrara insolvente en financiar las campaas
polticas si continuaba con el plazo de pagos establecidos por el anterior consejo de Woldenberg.
28
El PVEM, desde su fundacin en 1986 hasta el 2008, slo haba tenido dos presidentes de partido.
Siendo el primero Jorge Gonzlez Torres hasta el 2001 y el segundo presidente, Jorge Emilio Gonzlez
Martnez, electo desde el 2001 hasta la fecha e hijo del primer presidente del partido.
del IFE en la vida interna de los partidos polticos. La otra mitad abogaba por la intervencin
del IFE en la vida interna de los partidos polticos como parte de la transparencia
democrtica que el IFE idealmente defiende. Mientras tanto, el PVEM haba modificado
los estatutos que le haba ordenado modificar el consejo general, y sin esperar el fallo del
tribunal exigi presin para que sus estatutos recibieran resolucin definitiva por parte del
IFE. Ante esta presin, el Consejo General acept someter de nuevo a votacin los estatutos
del partido, emitiendo Ugalde el voto de la diferencia en contra de los estatutos y as
quedando la resolucin del Consejo General en contra del PVEM. Lo que esto provoc la
salida del representante del PVEM y la posterior amenaza de este partido en someter a
juicio poltico a los consejeros electorales que haban votado en contra de las
modificaciones de sus estatutos29.

Podramos afirmar que este conflicto con el PVEM sera el ltimo gran conflicto que
enfrentara el Consejo General de Ugalde con los partidos polticos antes de las elecciones
presidenciales del 2006. Sin embargo, los conflictos con los partidos polticos no dejaron de
suscitarse en el nivel de impugnaciones contra las votaciones del consejo general. Es decir,
este consejo acumulara el mayor nmero de impugnaciones (105), en comparacin con el
anterior consejo presidido por Woldenberg dentro de los primeros 17 meses despus de
haber asumido en sus cargos los consejeros electorales. En el siguiente cuadro se muestra
la distribucin de las impugnaciones a travs de los distintos partidos polticos y
agrupaciones polticas que las impugnaron:

29
La votacin en contra de los estatutos del partido por parte del Consejo General, se vera
confirmada con la resolucin del Tribunal Judicial Electoral de la Federacin.
Cuadro #3:

Partidos Polticos y Nmero de

Agrupaciones Polticas Impugnaciones ante
Nacionales. el Trife.

PRD 18

PRI 15

PAN 12

PVEM 08

PT 06

Otros partidos. 19

Agrupaciones Polticas 27

Total 105

Fuente: Elaboracin propia basado en los presentado en Campo Electoral, Espacios Autnomos y Redes: El Consejo
General del IFE (1996-2005). Nota al pie nmero 90, pp. 94-95.

Como podemos ver en el cuadro, el mayor nmero de impugnaciones provino del PRD,
partido que constantemente haba sealado la partidizacin del consejo. El PRI y del PAN,
partidos polticos que eligieron a los consejeros electorales en el 2003, tambin presentaron
un alto nmero de impugnaciones contra las resoluciones de los consejeros electorales.
Como hemos visto, el PRI a diferencia del PAN, fue el partido que ms ejerci presin sobre
el consejo general para que respondiera a sus intereses. Esto se puede explicar en parte
porque en la eleccin de los consejeros electorales en el 2003, a causa de la correlacin de
fuerzas en la cmara de diputados, al PRI le toc elegir al presidente del consejo ms cuatro
consejeros electorales. Por lo tanto, el PRI pudo haber considerado que el Consejo General
o al menos su presidente, actuaran con plena lealtad al partido que los nomin.

Algunos analistas sealan que esta presin del PRI sobre el consejo era un reflejo del partido
por recuperar el dominio sobre la burocracia electoral, de modo similar a como lo tena en
el pasado con la CFE. Sin embargo, suponiendo que otro partido poltico hubiera podido
elegir el mayor nmero de consejeros electorales para integrar el Consejo General, hubiera
actuado de modo diferente al PRI, no desempeando ninguna presin sobre los consejeros
electorales para que cumplan sus intereses?. A juicio de Weber, es normal que en la
designacin poltica de cualquier director de una determinada institucin pblica, los que
hayan designado a dicho director posteriormente reclamen su lealtad para dar cabida a sus
intereses. Tal ha sido en el caso del proceso de designacin de los consejeros electorales.
Pero en este caso particular de la seleccin de los consejeros electorales, como lo
testimonia Ugalde e incluso tambin en algunas experiencias del Consejo de Woldenberg,
responder a los intereses de los partidos que los nominaron suele ocasionar tensin y
conflicto tanto al interior del consejo como del consejo hacia los partidos polticos. Por ello,
aunque no erradicando de manera total su lealtad a los partidos polticos que los
nominaron, los consejeros electorales tienden a mostrar independencia y autonoma frente
a los partidos polticos que los han nominado. Y esto a pesar de que los partidos polticos
tienen el recurso de someter a juicio poltico a los consejeros electorales. Y efectivamente,
los partidos polticos han amenazado a los consejeros electorales de someterlos a juicios
polticos, pero la experiencia de esos casos muestra que recurren a ello como un ltimo
recurso para lograr influenciar a los consejeros electorales. Tal fue el caso del PRI en 1999,
cuando amenaz a los consejeros electorales por haber incluido una propuesta del PRD de
revisar los gastos de la campaa de Zedillo en una sesin ordinaria. Seis aos despus en el
2005, cuando el PVEM amenaz a los consejeros electorales por haber votado en contra de
los estatutos del partido.

Sin duda, el reto mayor que enfrent el consejo de Ugalde y que puso en duda su
independencia y autonoma, fueron las elecciones presidenciales del 2006. Estas elecciones
plantearon desafos a la reforma electoral del 96 debido a que el modo de desenvolverse
las campaas electorales haba cambiado cualitativamente. Es decir, el acceso a los medios
masivos de comunicacin, T.V. y Radio principalmente, por los partidos polticos (y tambin
de terceros) que tengan los recursos econmicos para ello, cada vez ms resultaba un factor
esencial para el triunfo de las contiendas electorales. Lo que alteraba no slo el esquema
de las contiendas electorales mismas sino el proceso de seleccin de los candidatos oficiales
al interior de los partidos.

Esto tendra como consecuencia que, para las elecciones del 2006, los destapes para ser
candidatos oficiales de los partidos polticos ocurrieran por encima de lo estipulado
legalmente, y a su vez, desatara una reida competencia al interior de los partidos para
ganar la candidatura oficial. En esta reida competencia, los candidatos recurrieron a un
financiamiento muy por encima por lo estipulado legalmente para asegurarse su acceso en
la Televisin y Radio, ya que la ley electoral del 96 regulaba dbilmente el origen de su
financiamiento as como el tope de gasto en las pre-campaas electorales. Por ejemplo,
antes del inicio formal de las elecciones presidenciales del 2006, del 1 de julio del 2005 hasta
el 18 de enero del 2006, en televisin aparecieron 12 635 anuncios de precandidatos y 26
338 anuncios de propaganda poltica en la radio durante el mismo periodo. Los tres polticos
que ms anuncios pagaron seran los siguientes: Arturo Montiel del PRI, con 5 231 anuncios
en televisin y 6 011 en radio, Bernardo de la Garza del PVEM, con 2 641 promocionales en
Televisin y 1 714 en radio y Santiago Creel del PAN, con 1 481 anuncios en televisin y 8
586 en radio30. Ninguno de los pre-candidatos mencionados, fueron finalmente postulados
por sus respectivos partidos como candidatos oficiales a la presidencia de la repblica en
las elecciones del 2006.

Esta situacin ya haba sido prevista por el Consejo de Ugalde y por los partidos polticos
antes de las elecciones del 2006, por lo que era necesario realizar modificaciones a la ley
electoral del 96 con la intencin de obtener una mayor regulacin tanto en el
financiamiento de los partidos en las pre-campaas en las campaas electorales as como
obtener un acceso ms equitativo de los partidos en la televisin y radio. En este sentido,
en el 2004 Ugalde asisti a la Cmara de Diputados, a iniciativa del PRD, para tratar de
convencer a los diputados de los cambios necesarios a la legislacin electoral, haciendo la
siguiente declaracin:

El principal riesgo de la democracia mexicana deriva de los costos crecientes

para hacer campaas y ganar elecciones. Cuando ganar elecciones requiere sumas
elevadas de dinero, los candidatos recurrirn a fuentes legales e ilegales de
financiamiento. Si uno de los principales rubros de gasto es la publicidad en radio y
en televisin, es necesario encontrar mecanismos para que el acceso a la publicidad
electrnica sea menos oneroso y ms transparente 31.

La propuesta de cambios en la legislacin electoral no prosperara, a pesar de haber sido

elaborado un borrador que contenan los cambios propuestos por Ugalde y el entonces
diputado del PRD, Manuel Camacho Sols. De este modo, la legislacin electoral del 96 se
puso a prueba en las elecciones del 2006, en condiciones muy conflictivas. Debido a todos
los fracasos del PRI en tratar de coaccionar a los consejeros electorales y su presidente para
que respondieran a sus intereses, abogaba ahora por la sustitucin total de los consejeros
electorales. Asimismo, por parte del PRD, aduca como razn para la restitucin del Consejo
General, la dbil iniciativa mostrada por parte del Consejo en fiscalizar la conducta de los
actores polticos en la contienda electoral del 2006. Y por ltimo, el PAN accedi a pactar la
renovacin del consejo federal, con la finalidad de asegurar los votos necesarios para que
fueran aprobadas las reformas estructurales de PEMEX. Sin embargo, el amplio consenso
entre los partidos polticos para la renovacin del Consejo General durante el 2007-2008,
se debi a que los partidos queran evitar ser sancionados con altas mulas por parte de los
consejeros electorales. Todos los partidos polticos cometieron violaciones de los
reglamentos del Cofipe en la contienda electoral del 2006. Por lo cual, la investigacin de
estas violaciones la llev el consejero electoral Andrs Albo Martnez, dentro de la Comisin
de Fiscalizacin. Sin embargo, la reforma electoral del 2007 sorpresivamente desapareci

30
Cfr. Crdoba y Murayama. op.cit., p. 222.
31
Cfr. Ugalde, op.cit., p. 64.
la Comisin de Fiscalizacin, habiendo sido sustituida por la Unidad de Fiscalizacin de los
Partidos Polticos, y por tanto, desechando la investigacin fiscalizadora iniciada por el
Consejero Andrs Albo.

Conclusin: el tipo ideal de Consejos Electorales

La situacin de los consejeros electorales en el mbito de la dominacin legal no es

la misma situacin que la de un funcionario tpico. De un funcionario tpico, se espera
subordinacin de todo juicio personal. Si el funcionario discrepa con las rdenes que recibe,
est obligado a poner sus puntos de vista en conocimiento de su superior inmediato. Pero
si su superior insiste en que se cumplan las rdenes, a pesar de que el funcionario
internamente discrepe en acatarlas se ver obligado a cumplir porque de ello depende su
honor como funcionario pblico. En cambio, los consejeros electorales del Consejo General,
no tienen un superior inmediato de quien recibir rdenes y, por el contrario, se espera de
ellos que desplieguen plena independencia de juicio en el arbitraje de las justas condiciones
de las contiendas electorales. Por supuesto, esta independencia de juicio se restringe a la
interpretacin de la legislacin electoral, y aunque el alcance de esta interpretacin puede
ser limitado por el tribunal electoral, formalmente no estn supeditados a ningn superior
inmediato. Asimismo, el honor de los consejeros electorales como tipo especial de
funcionarios pblicos, depende tambin de su independencia con respecto a los partidos
polticos que originariamente los postularon. Por consiguiente, los consejeros electorales
del Consejo General (incluso de todos aquellos consejeros que integran temporalmente los
consejos electorales en las Juntas Locales y Distritales durante los periodos electorales)
idealmente se ponen al servicio no de una autoridad formal sino a la preservacin de
intereses fiduciarios en el IFE: la organizacin transparente e imparcial de las elecciones.
Por lo tanto, el IFE es una institucin fiduciaria con una estructura de autoridad colegiada
cuyos miembros (consejeros electorales) y su rama de funcionarios han hecho de la
ocupacin de organizar las elecciones en una profesin distintiva.

Entonces, si los consejeros electorales son funcionarios que preservan intereses fiduciarios
depositados en el IFE, qu los diferencia conceptualmente de los burcratas polticos y
tecncratas?. En apariencia, la conexin que mantienen los consejeros electorales con los
partidos polticos durante el proceso de su nominacin, impide toda diferenciacin
conceptual con respecto a los burcratas polticos. Y el mismo argumento se puede esgrimir
con respecto a los tecncratas, dado que la mayora de los consejeros electorales tambin
tienen una alta especializacin curricular. Pero si nos adentramos en un detallado examen
de las trayectorias de los consejeros electorales, podremos encontrar diferencias de los
consejeros con respecto a los burcratas polticos y tecncratas, e incluso, entre las mismas
generaciones de consejeros que han integrado el Consejo General del IFE.
En primer lugar, las trayectorias de los consejeros electorales desde el Consejo de
Woldenberg hasta el de Valds Zurita, en conjunto, dan cuenta de una tendencia hacia la
homogeneizacin de sus biografas. Los consejeros que integraron el Consejo General en
1996, principalmente eran polticos profesionales que vivan de y para la poltica. No quiere
decir esto que provenan de un activo trabajo de militancia en algn partido poltico, sino
que eran intelectuales que anteriormente venan haciendo poltica a favor de la
democratizacin de Mxico, como lo ejemplifica de manera contundente Jos Woldenberg
pero tambin Juan Molinar Horcasitas y Jacqueline Peschard. Por otro lado, muy pocos
miembros de esta generacin de consejeros posean una especializacin tcnica en
cuestiones electorales, a no ser por los consejeros que eran abogados 32 y por Juan Molinar
Horcasitas33. A pesar de falta de especializacin, el tiempo que dur el Consejo de
Woldenberg posea una aura de respeto en la opinin pblica que no volvera a estar
presente en la integracin de los subsiguientes Consejos Generales del IFE y del INE.

El desvanecimiento de esta aura de respeto que posean los consejeros electorales, adems
de las desilusiones que han provocado las disputas polticas en torno a ellos, tambin se ha
debido a la desaparicin de consejeros que poseen una trayectoria de intelectuales
autorizados (del tipo de Jos Woldenberg o Jacqueline Peschard) y la sustitucin de ellos
por meros tcnicos en la cuestin electoral. Aunque si bien en el Consejo de Ugalde
solamente el consejero Arturo Snchez Gutirrez haba sido un burcrata de alto puesto34,
los dems consejeros previamente haban sido vocales o consejeros de las Juntas Locales y
Distritales. Por consiguiente, esta misma tendencia es fortalecida con la integracin del
Consejo de Valds Zurita, donde se observa que casi todos sus consejeros electorales han
pertenecido a la burocracia del IFE, organismos electorales estatales o bien, en los
tribunales electorales de la federacin o estatales.

Ahora bien, la profesionalizacin de los consejeros electorales que integran el Consejo

General es una consecuencia normal de la misma especializacin burocrtica que el IFE ha
atravesado durante los aos que tiene de ser un organismo autnomo. No obstante, la
profesionalizacin de las figuras apartidistas (consejero electoral) tiene consecuencias que
lleva a diferenciarlos de los burcratas polticos y de los tecncratas35. A diferencia de la
vanguardia tecnocrtica, la profesionalizacin de los consejeros electorales no los ha
llevado a constituirse en una clase poltica de vital importancia para el Estado. Quizs la

32
Los consejeros electorales Jos Barragn Barragn y Jaime Crdenas Gracia.
33
Fue Director Ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Polticos de 1993 a 1996.
34
Fue Director Ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Polticos de 1996 al 2003.
35
Incluso, la profesionalizacin de los consejeros electorales se diferencia de sus homlogos en los
institutos electorales de la regin latinoamericana. En este caso, la mayora de estos institutos electorales son
gestionados por la figura de magistrados, como es el caso de Costa Rica, Panam, Guatemala, El Salvador,
Colombia, entre otros pases.
causa de esto sea la ausencia de hechos equivalentes a las crisis econmicas que hicieron
imprescindible el ascenso de la vanguardia tecnocrtica. Por el contrario, aquellos ex
consejeros electorales que decidieron forjarse una carrera como polticos profesionales
que viven de y para la poltica, polticamente son prescindibles36. Asimismo, aquellos ex
consejeros electorales que decidieron retornar a la academia o al periodismo, se
convirtieron en verdaderos honoratiores (notables) que viven de y para la poltica. Es decir,
ejercen su especializacin en la esfera pblica como autorizados intelectuales de la
democracia, cuyas opiniones profesionalizadas acerca de los acontecimientos polticos del
momento son muy respetables.

Qu consecuencias tiene, en trminos generales, la profesionalizacin de este tipo de

funcionarios fiduciarios (consejeros electorales) para la democracia en Mxico?. Se ha
sealado que la profesionalizacin de la burocracia del IFE se ha especializado en mayor
medida que los organismos electorales en Latinoamrica. No quiere decir que estos
organismos no regulen el reclutamiento de su funcionariado o que sean insensibles al
perfeccionamiento de la organizacin de las elecciones, como es evidenciado en las
conferencias de la Unin Interamericana de Organismos Electorales (UNIORE). Sino que
ninguno de ellos ha creado un rgano tcnico equivalente al Centro de Desarrollo
Democrtico del IFE, que est encargado de instrumentar (entre otros objetivos) el
Programa de Desarrollo Electoral, determinante para la profesionalizacin de su
funcionariado. En apariencia, parte de la expedicin de diplomas de especializacin
expedidos por el Centro o por otras instituciones universitarias en convenio con el IFE,
tienen como objetivo no tanto formar meros funcionarios sino tambin hombres y mujeres
cultivados en los valores de la cultura democrtica. No obstante, estos diplomas expedidos
en realidad pierden su encanto intelectual y ms bien, tienen la cualidad de incrementar
las ventajas econmicas de los funcionarios dentro de la institucin. Pero fuera de la
institucin, est extendida la apreciacin que los consejeros electorales y el funcionariado
del IFE son una casta privilegiada (pero indispensable) de la transicin democrtica en
nuestro pas. Sin embargo, esto no es un hecho aislado y ms bien se encuadra dentro de
los grandes procesos de burocratizacin en el estado mexicano, estimulada por la misma
transicin democrtica.

36
Como tal es el caso de los fracasos del ex consejero Santiago Creel Miranda, en ser nombrado como
candidato oficial por el PAN, para contender por la presidencia en Mxico. As como tambin, los conflictos
que tuvo el ex consejero Juan Molinar Horcasitas con respecto al incendio de la guardera ABC en Hermosillo
en Junio del 2009, por los cules fue destituido como director del IMSS.