La adaptacin al
cambio climtico
P
Peter S. Heller y Muthukumara Mani
Si bien no se mencionan frecuentemente, los trastornos econmicos y fiscales que
probablemente produzca el cambio climtico mundial son todava inquietantes,
especialmente para los pases en desarrollo, y las autoridades deberan adoptar lo
antes posible medidas para suavizarlos.
T
RAS DECENAS de aos de debate se reconoce que
el calentamiento de la Tierra es inevitable y que sus
efectos probablemente se sentirn durante siglos.
Hasta los pronsticos ms moderados parecen
indicar que la temperatura del planeta est aumentando a un
paso sin precedente desde hace 10.000 aos. Si bien existe gran
incertidumbre con respecto al ritmo, magnitud y distribucin
regional de los cambios previstos para los prximos 100 aos,
se admite, en general, la necesidad de adoptar medidas de pol-
tica destinadas a mitigar las causas (vase el recuadro).
Hasta ahora la atencin se ha centrado en las naciones in-
dustriales debido a su contribucin a la actual concentra-
cin de gases de efecto invernadero. Mediante el Protocolo
de Kyoto, suscrito en diciembre de 1997, se comprometieron
a limitar las emisiones en relacin con los niveles de 1990. El
papel que debern desempear los pases en desarrollo sigue
siendo objeto de debate y los resultados sern cruciales dado
el rpido incremento de sus emisiones.
Pero se ha prestado mucha menos atencin a lo que los pa-
ses en desarrollo deberan hacer para adaptarse a las consecuen-
cias. Esto es particularmente inquietante pues el cambio cli-
mtico tiene efectos sobre la pobreza y el desarrollo. En gran
parte, probablemente los soporten los pobres de las zonas
rurales tropicales y subtropicales, que tienen una capacidad
extremadamente limitada para hacerles frente. Incluso un in-
cremento insignificante de la temperatura reducira la produc-
tividad agrcola en esas regiones. Ello agravar la malnutricin y
escasez de agua en muchas zonas, aumentando, a su vez, la inci-
dencia de las enfermedades de transmisin vectorial (como la
malaria y la fiebre del dengue) e hdrica (como el clera). El
ascenso del nivel del mar podra desplazar a decenas de millo-
nes de personas en los deltas de baja altitud en pases como
Bangladesh e India, o en pequeos estados insulares, y dificultar
el sustento de los pobres al limitar los productos y servicios pro-
venientes de sistemas ecolgicos como los arrecifes de coral,
manglares y bosques. Cmo pueden los pases en desarrollo
y sus asociados en el desarrollo mejorar su capacidad de
estrategia y adaptacin ante este panorama sombro?
La magnitud del problema
Los pronsticos de modelos informticos hacen pensar que es
probable que aumente la frecuencia e intensidad de los fen-
menos meteorolgicos extremos (precipitacin abundante y
Temperatura al alza
Las mediciones de la temperatura de la superficie terrestre
registradas diariamente en cientos de lugares durante los
ltimos 100 aos indican que ha aumentado en aproxima-
damente 0,56 grados Celsius. En los ltimos 20 aos este
incremento ha sido especialmente notable y considerable-
mente mayor que el nivel medio de calentamiento de todo
el siglo XX. Ha trado aparejado el retroceso de los glacia-
res, la disminucin del casquete glaciar rtico, el ascenso
del nivel del mar, el alargamiento de la estacin de creci-
miento de ciertos cultivos, y el arribo prematuro de las aves
migratorias. Basndose en el supuesto de que las emisiones
de gases termoactivos se acelerarn y en estimaciones mo-
deradas sobre la reaccin del clima, los modelos informti-
cos indican que hacia fines del siglo XXI la temperatura
media de la superficie terrestre habr aumentado entre 1,4
y 5,8 grados Celsius. Si bien existe cierta incertidumbre al
respecto, puede preverse al menos un cambio mnimo den-
tro de los mrgenes del pronstico. Para reducir esta incer-
tidumbre y posibilitar pronsticos ms exactos se necesita
una labor continua de vigilancia y seguimiento.
Finanzas & Desarrollo / Marzo de 2002 29
 Qu eficacia tienen los DELP contra el sida?
(Porcentaje del total) Mucha Media Poca
70
60
50
40
30
20
10
0
Anlisis Estrategias Metas a
sida-pobreza contra el sida corto plazo
Fuente: Estimaciones de los autores.
Nota: Datos basados en 5 DELP definitivos y 20 DELP provisionales de frica;
noviembre de 2001.
variable, ondas de calor, mareas de tormenta costeras, ciclones e
inundaciones) y que se sienta un creciente impacto econmico,
de manera similar a las crisis econmicas externas (vase el
grfico). En 1998, las prdidas econmicas relacionadas con el
clima en los pases en desarrollo ascendieron a unos US$42.000
millones, en gran medida atribuibles a las inundaciones del
Yangtse en China y al Huracn Mitch en Amrica Central; en
Nicaragua y Honduras el dao total estimado equivale, al
menos, a las dos terceras partes del PIB respectivo.
Probablemente el costo econmico total de los desastres sea
incluso mayor, pues estos clculos no incluyen muchos de los
efectos indirectos y secundarios sobre la actividad econmica,
como los ajustes involuntarios de la poltica monetaria y fiscal
y el aumento del endeudamiento.
En el corto plazo, las autoridades debern afrontar un cre-
ciente riesgo de perturbaciones reales en sus economas, lo
cual afectar el presupuesto y los saldos de las cuentas exter-
nas, as como el bienestar de los grupos ms vulnerables. En el
largo plazo, debern abordar los efectos del cambio climtico
en las estructuras bsicas de produccin real, y los pases que
dependen de la agricultura, la ganadera o la silvicultura sern
los ms afectados.
En principio existen o pueden crearse tecnologas que per-
mitan hacer frente a muchos de los efectos socioeconmicos
adversos previstos a largo plazo. En los pases industriales esta
labor estar principalmente en manos del sector privado (cabe
sealar, no obstante, que un calentamiento bajo o moderado de
la Tierra durante el prximo siglo probablemente beneficiar,
en trminos netos, a algunos pases industriales del hemisferio
norte). Pero en los pases en desarrollo los gobiernos debern
facilitar las actividades del sector privado y el costo podra afec-
tar considerablemente la poltica fiscal, tributaria y de gasto.
El proceso de adaptacin
Qu medidas de poltica deberan adoptarse teniendo en
cuenta que los gastos de adaptacin podran reducir inversio-
nes conducentes al aumento del ingreso real o la reduccin de
la pobreza?
Primero, al determinar la orientacin fiscal, los gobiernos
deberan considerar la posible vulnerabilidad de sus pases
frente a las perturbaciones econmicas creadas por fenmenos
30 Finanzas & Desarrollo / Marzo de 2002
Ninguna meteorolgicos extremos. Muchos pases en desarrollo debern
afrontar, en medida creciente, la carga financiera que representa
el suministro de socorro en casos de desastre y programas de
rehabilitacin en gran escala, as como la reduccin de las ren-
tas pblicas como resultado de la cada repentina de la produc-
cin y los ingresos. Por ejemplo, las grandes inundaciones
ocurridas en 1995 en Vietnam produjeron fuertes aumentos
del precio de los alimentos y presiones inflacionarias que no
pudieron compensarse totalmente con ayuda externa. Los pa-
Medidas a ses en desarrollo no pueden dar por supuesto que la asistencia
corto plazo internacional bastar para hacer frente a todas las perturbacio-
nes financieras, fiscales y reales. Por consiguiente, deben amor-
tiguar sus efectos financieros, ya sea mediante una reduccin
del monto total de la deuda o la creacin de fondos para con-
tingencias. Adems, en muchos pases el sector de los seguros
no ha evolucionado lo suficiente para optimizar la cobertura ni
las primas. Por lo tanto, los pases deben establecer institucio-
nes e instrumentos para mejorar la gestin del riesgo.
Segundo, los gobiernos deberan crear instituciones e incen-
tivos adecuados, proveer ms informacin al sector privado y
adquirir conocimientos bsicos sobre tecnologas adaptativas.
Puesto que el cambio climtico daar las bases de produccin
de muchas economas los esfuerzos encaminados a estimular
el crecimiento real deberan iniciarse antes de que empiecen a
acumularse las prdidas econmicas. Algunas posibilidades:
Evaluar las posibles consecuencias econmicas y formular
planes de accin con varios frentes para informar al sector privado
y promover la adaptacin. Esto podra incluir el fomento de
prcticas agrcolas destinadas a producir cultivos inmunes a la
variabilidad climtica (por ejemplo, las resistentes a la sequa),
el uso ms eficiente de recursos hdricos o, en los casos ms ex-
tremos, la reasignacin de mano de obra y el capital agrcola a
sectores ms productivos con mayores ventajas comparativas.
Asegurarse de que las seales emitidas por los precios in-
centivan la adaptacin. Esto puede afectar la poltica fiscal, el
marco normativo, los sistemas de seguros (por ejemplo, po-
dra ser til eliminar los sistemas de seguros que fomentan el
desarrollo en regiones expuestas a inundaciones costeras), y el
rgimen de derechos de propiedad.
Incentivar la investigacin y el desarrollo para aprovechar o
crear tecnologas en los sectores energtico, hdrico, agrcola, forestal
y ganadero. Los objetivos consistiran en crear nuevas variedades
de cultivos que puedan adaptarse a los cambios probables en la
intensidad y frecuencia de las precipitaciones, economizar re-
cursos hdricos y combustibles fsiles, controlar la infestacin
por plagas, y adaptarse a los efectos de un clima ms clido. Para
alentar la investigacin en estas reas, podra ser necesario otor-
gar subvenciones a universidades e institutos de investigacin u
obtener financiamiento de la comunidad internacional.
Invertir en infraestructura de prevencin para zonas densa-
mente pobladas expuestas a las mareas de tormenta costeras. Por
ejemplo, algunos ingenieros han sostenido que el delta de los
ros Ganges y Brahmaputra podra protegerse contra las ma-
reas del mismo modo que el delta del Rin en los Pases Bajos.
No est claro, sin embargo, si es posible aplicar medidas de
proteccin costera en la mayora de las regiones de delta; la
mayor parte de los pases afectados cuentan con una mnima
capacidad financiera, institucional y tcnica y, por tanto, es po-
sible que deban considerar el reasentamiento de millones de
personas. Podra ser necesario un replanteamiento radical de
las posibles fuentes de crecimiento y la ubicacin de la infraes-
tructura, especialmente en el caso de pases insulares de baja
altitud. Lamentablemente, en unos pocos casos la existencia
misma de estos pases podra estar amenazada. Por ejemplo, el
Gobierno de Tuvalu ha reconocido que la isla est condenada
y ha solicitado oficialmente a Australia y Nueva Zelandia que
otorguen la ciudadana a sus habitantes.
Tercero, los gobiernos deberan adoptar medidas fiscales orien-
tadas a proveer incentivos concretos para mitigar el cambio. En
muchos pases, los sectores agrcola e hdrico son innecesaria-
mente vulnerables frente a la variabilidad climtica debido a po-
lticas erradas. Si pudieran reducir esa vulnerabilidad mediante
la reforma (por ejemplo, eliminando las subvenciones para el
uso del agua y la energa) y un mejor uso de las tecnologas dis-
ponibles, seguramente seran ms resistentes al cambio climtico
a largo plazo producido por las actividades humanas.
La aplicacin de un impuesto a las emisiones de gas car-
bnico parece inevitable pues, tarde o temprano, los pases en
desarrollo debern mitigar los efectos del cambio climtico. A
medida que aumenta el ingreso per cpita las instalaciones de
produccin de energa obsoletas podran ir siendo remplaza-
das. Podran crearse incentivos econmicos orientados a fo-
mentar el uso de nuevas tecnologas con bajo consumo de
energa. Los pases en desarrollo pueden devengar ciertos be-
neficios fiscales si participan en el Mecanismo de Desarrollo
Limpio, por medio del cual un pas industrial puede en el
marco del Protocolo de Kyoto transferir tecnologas e inver-
sin a un pas receptor en desarrollo para reducir sus propias
emisiones por debajo de un nivel de referencia.
Cuarto, los pases en desarrollo cuyas economas sern perju-
dicadas por los esfuerzos mundiales de mitigacin deberan
idear polticas macroeconmicas que faciliten su adaptacin.
Los recientes anlisis del Grupo Intergubernamental de Exper-
tos sobre Cambios Climticos llevan a pensar que los pases
exportadores de petrleo podran ser perjudicados por los pro-
gramas mundiales de reduccin del consumo y las emisiones de
combustibles fsiles. Sin un intercambio de derechos de emi-
sin, el PIB de los pases no industriales exportadores de petr-
leo podra reducirse hasta en un 0,2% hacia 2010, y sus ingresos
provenientes del petrleo, hasta en un 25%. Con pleno inter-
cambio, el PIB se reducira en menos del 0,05%, y los ingresos
del petrleo, en un 13%. Los pases han procurado adaptarse
frente al previsto deterioro de su relacin de intercambio; tam-
bin deberan comenzar a adaptar el saldo fiscal y los incentivos
en el sector real. Como primera medida, podran reducir las
subvenciones a la energa e incrementar los ingresos de la tribu-
tacin de los productos derivados de combustibles fsiles.
Naturalmente, los pases en desarrollo cuentan con la asis-
tencia de varios organismos internacionales, incluidos el Pro-
grama de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, el
Fondo para el Medio Ambiente Mundial y el Banco Mundial.
La ampliacin de la asistencia oficial para el desarrollo con el
fin de cumplir con la meta del 0,7% del PIB en los pases indus-
triales debera incluir fondos destinados a ayudar a los pases en
Peter S. Heller, Subdirector Muthukumara Mani, econo-
del Departamento de mista en el Departamento de
Finanzas Pblicas del FMI. Finanzas Pblicas del FMI.
desarrollo a adaptarse al cambio climtico y a financiar la in-
vestigacin de tecnologas con bajo consumo de energa y prc-
ticas ptimas agrcolas y en otros sectores. Adems, la
comunidad internacional debera prepararse mejor para pro-
veer asistencia a corto plazo y conocimientos prcticos a fin de
prevenir o limitar los efectos adversos del cambio climtico.
Los problemas fiscales y macroeconmicos deben abordarse
en el marco de los exmenes anuales que el FMI realiza en sus
pases miembros y, en medida creciente, en el del anlisis de las
estrategias de reduccin de la pobreza. Adems, los pases con
dficit de balanza de pagos creados o exacerbados por las cats-
trofes naturales probablemente solicitarn ayuda de emergencia
del FMI.
Cualquiera sea su contribucin a los programas mundiales
de mitigacin, muchos pases en desarrollo no tendrn ms op-
cin que adaptarse a los efectos adversos previstos del cambio
climtico. Debern asegurarse de que sus estructuras jurdicas y
econmicas, as como las seales emitidas por los precios, fo-
mentan la adopcin de medidas adaptativas por parte del sec-
tor privado. Tambin debern tomar en cuenta su mayor
vulnerabilidad macroeconmica y ajustar sus actuales modelos
de desarrollo para reducir sustancialmente los costos futuros.
Para respaldar esta labor, la comunidad internacional de
donantes puede abordar las ineficacias del mercado en la pro-
duccin de bienes pblicos mundiales, estimular la creacin
de tecnologas, y contribuir a financiar los programas de so-
corro y adaptacin. De lo contrario, podra dificultarse el
logro del objetivo de reducir a la mitad el nmero de pobres
en todo el mundo antes de 2015. F&D
Sugerencias bibliogrficas:
Freeman, P., 2000, Infrastructure, Natural Disasters, and Poverty, en
Managing Disaster Risk in Emerging Economies, edicin a cargo de
Alcira Kreimer y Margaret Arnold, Disaster Risk Management Series, No. 2
(Washington: Banco Mundial).
Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), 2001, Third
Annual Assessment Report, Adaptation and Vulnerability (Cambridge,
Inglaterra: Cambridge University Press).
Munich Reinsurance Company, 2000, Annual Review: Natural Catas-
trophes 2000 (Munich: Munich Re Group).
National Research Council, Committee on the Science of Climate
Change, 2001, Climate Change Science: An Analysis of Some Key
Questions (Washington: National Academy Press).
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