Por Mara
Isabel Remy,
investigadora
Son tan ineficientes los
del Instituto
de Estudios
Peruanos
gobiernos descentralizados?
(IEP).
La descentralizacin puede entenderse como
un proceso de transferencia de competencias
y recursos del gobierno central a los
gobiernos descentralizados, sean estos
regionales o municipales. El presente
artculo busca responder a la pregunta: en
materia de desarrollo rural, qu
competencias o funciones debera o podra
transferir el gobierno central?
Lo primero que se debe sealar es
que, desde las polticas de ajuste de los
aos noventa, el Estado peruano elimi-
n la mayor parte de instrumentos que
lo facultaban para apoyar procesos de
desarrollo rural, principalmente instru-
mentos financieros (bancas de fomen-
to a la agricultura o a la pequea in-
dustria rural) y actividades de investi-
gacin, extensin, promocin, asisten-
cia tcnica y capacitacin. Desde en-
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tonces, las unidades ejecutivas del sec-
tor, sus agencias agrarias1, tienen fun-
ciones muy limitadas, aunque conser-
van recursos humanos. Por otro lado,
el sector privado, que deba asumir las
funciones que antes realizaba el Esta-
do, tampoco lo hace.
La transferencia de estas agencias
agrarias y otros organismos del sector
todava dista de ser una realidad, a pe-
sar de que, como se consigna en el t-
tulo XI de la Ley Orgnica de Munici-
palidades, promulgada en 2003, los go-
biernos locales de los municipios rura-
les tienen a su cargo la promocin del
desarrollo agrario. As, durante todo
este ao se han venido haciendo pre-
parativos para la gran transferencia de
las agencias agrarias a los gobiernos
regionales, pero ella an no se ha pro-
ducido. Por su parte, el Programa Na-
cional de Cuencas Hidrogrficas en
Sierra (Pronamachcs) un instrumen-
to impulsado en los aos noventa para
incidir en las condiciones de desarrollo
rural en la sierra y que sigue concen-
trando una porcin nada despreciable
de los recursos del sector Agricultura,
equivalentes al 15% de su presupues-
to, habiendo estado incluido en mu-
chos de los decretos y resoluciones de
transferencia desde el ao 2003, sigue
siendo un pliego del Ministerio de Agri-
cultura.
Pero lo ms grave es que, hasta hoy,
el ttulo XI de la mencionada ley sigue
sin reglamentarse, impidiendo que se
transfieran a los gobiernos locales re-
cursos para promover el desarrollo
agrario de su localidad. En ausencia de
esta normativa, lo que ha venido suce-
diendo es que las demandas de desa-
L A R E V I S TA A G R A R I A / 9 0
Cuadro 1: Gasto de inversin de los gobiernos locales (en %), segn tamao de poblacin de distrito
Porcentaje del gasto
% de gasto destinado a inversiones
% de inversiones en agricultura
% de inversiones en electrificacin rural
% de inversiones en transporte (no vas urbanas)
Total % de inversiones en desarrollo rural
Fuente: SICON 2006. Elaboracin: IEP.
rrollo de las poblaciones rurales pasan
a ser efectivamente atendidas por los
gobiernos descentralizados, sobre todo
los distritales, con sus propios presu-
puestos en lugar de ser atendidas por
las agencias del gobierno central que
conservan competencias y los recur-
sos para ello.
Ser verdad tanta ineficiencia?
A pesar de la extendida idea de que
los gobiernos locales gastan mucho en
personal, mientras mantienen sus gas-
tos de inversin en niveles mnimos o
suntuarios, el cuadro 1 muestra cmo,
en municipios pequeos y medianos de
todo el pas, el gasto de inversin es
muy alto, proporcionalmente, y una
parte significativa va directamente a
diversas reas vinculadas al desarrollo
rural. A modo de comparacin, las in-
versiones del gobierno central solamen-
te llegan al 18% de su presupuesto
operativo. Como se aprecia en el cua-
dro 2, los gobiernos locales invierten
en desarrollo agrario mucho ms que
el gobierno central.
Algo semejante sucede en el sector
Educacin: los gobiernos locales invier-
ten en promedio el 9% del total de sus
gastos en la edificacin de locales es-
colares un porcentaje que se eleva
al 11 o 12% en los gobiernos locales
ms pequeos e intermedios, a pe-
sar de que los fondos para ello siguen
sin transferirse.
Pero, a pesar de todos estos esfuer-
zos, en 2007 los gobiernos descentra-
lizados han sido criticados por el go-
DICIEMBRE de 2007
Hasta 5,000 De 5,001 a 20,000 De 20,001 a 100,000 Ms de 100,000
67% 62%
13% 9%
6% 8%
13% 13%
32% 29%
bierno central de ser poco eficientes
en la ejecucin de sus inversiones, y
algunos dispositivos y anuncios re-
cientes parecen querer revertir los
procesos de transferencia. As por
ejemplo, en setiembre de este ao, el
Decreto Supremo 034-2007, del MTC,
aprob un nuevo clasificador de ru-
tas, por el cual, vas que hasta ahora
haban sido consideradas como cami-
nos departamentales o vecinales y
cuyos presupuestos eran ejecutados
por gobiernos regionales o locales,
devienen en nacionales. Por otro lado,
la Ley de Presupuesto, aprobada re-
cientemente, y que rige para 2008,
posterga la transferencia a los gobier-
nos locales del Programa Integral de
Nutricin del PRONAA la cere-
za del pastel de los programas ali-
mentarios por un ao ms (ser
en 2009?)2. Y, para terminar con los
ejemplos de esta preocupante tenden-
cia, el presidente Garca ha mostrado
su abierta intencin de retener el 50%
del canon que les corresponde a los
gobiernos locales, para ser gestiona-
do por programas del gobierno cen-
tral y entregado directamente a las po-
blaciones de bajos ingresos.
Son en verdad tan ineficientes los
gobiernos descentralizados? Las cifras
Cuadro 2: Inversiones ejecutadas en promocin agraria (en S/.)
Gobiernos locales
Programas del Ministerio de Agricultura*
* Incluye Pronamachs, Incagro, PSI.
Fuente: SICON 2006, SIAF-MEF 2006. Elaboracin: IEP.
45% 28%
3% 0%
4% 1%
8% 5%
15% 6%
muestran que unos s y otros no. A oc-
tubre de 2007, el gobierno central ha-
ba ejecutado slo el 43% de sus in-
versiones presupuestadas (SIAF-MEF
2007), mientras que, para el conjunto
de 25 gobiernos regionales, ese por-
centaje alcanz en promedio el 37%,
aunque un conjunto de estos gobiernos
entre los que estn los de Ica, Puno,
Apurmac, Arequipa, Junn, Ucayali,
Piura, Amazonas, Lambayeque, Aya-
cucho y Hunuco han ejecutado sus
presupuestos de inversin con ms efi-
ciencia que la que muestra el gobierno
central.
En resumen: el ao se cierra con
sombras en cuanto al futuro de la des-
centralizacin se refiere, y no se vis-
lumbra nada que muestre algn inte-
rs por apoyar el esfuerzo que vienen
realizando una multitud de gobiernos
locales, sobre todo pequeos, para pro-
mover las condiciones de desarrollo de
sus poblaciones rurales.
Notas
1
Las agencias agrarias funcionan para el sector
Agricultura, al menos en teora, como las unida-
des educativas o los centros de salud para los
sectores Educacin y Salud: son la unidad bsi-
ca de servicios directos a los ciudadanos. Por lo
general, su mbito es provincial.
2
Las referencias a ambas medidas me fueron
proporcionadas por Eduardo Balln.
242,849,234
126,037,344
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