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RESUMEN
1. NOCION DE LO PUBLICO'
Visin histrica
1 Documento elaborado para el Mdulo II del Diplomando en "Gobernabilidad y Desarrollo Local", ofrecido por el Instituto
Tecnolgico del Cauca y Construir Regin, Popayn, febrero de 2002.
2 Profesor de ciencia poltica en la Universidad de Notre Dame, Estados Unidos. El capital financiero y el futuro de la
Argentina, Pgina 12, Buenos Aires, 19 de marzo de 2001.
3 A partir de dos lecturas: Estado, gobierno y sociedad, por una teora general de la politica, Norberto Bobbio, Fondo de
Cultura Econmica, Mxico, 1994; e uso social del conocimiento y la defensa de lo pblico. Herrando Gmez Buenda,
Revista de la Universidad del Valle, N 10, abril de 1995.
4 Parbola del liberalismo, Marco Palacios, Editorial Norma, Bogot, 199, Pg. 271_
1
Algunos autores sitan el origen de lo pblico en los fundamentos del cristianismo,
cuyo mensaje esencial est basado en el amor al prjimo, dado que ste deja de
ser el miembro de mi grupo particular, llmese etnia, tribu, clan o familia. El
prjimo es el otro, como ser genrico: el ser humano sin demarcaciones
particularistas de ninguna naturaleza. El prjimo es el hombre.5
Naturaleza de lo pblico
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carcter consesuado, es decir fruto de acuerdos. Es la vida en la que se viven los
valores de la comunidad. Por ejemplo: no hay vida colectiva en manicomios o
crceles. La vida pblica es aquella parte de la vida colectiva que atiende las
aspiraciones y anhelos que trascienden la esfera privada pero que, igual, afecta a
esta.
9 Sobre este tema se sugiere revisar las teoras de John Rawis y Robert Nozick, en dos textos fundamentales: Teora de la
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Lo pblico y el mercado
Desde el anlisis econmico un bien pblico es aquel que no permite ningn tipo
de exclusin en su consumo. Tal es el caso de los servicios pblicos esenciales o
bienes pblicos puros, como la defensa exterior, la seguridad, la justicia, desde el
punto de vista del dao social, y la administracin general del Estado. Dicho de
otro modo en el mbito de los bienes pblicos se expresa tanto los lmites del
Estado, como los lmites del mercado.
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2. LA POLITICA PUBLICA: UNA APROXIMACION
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(planificadores y estrategas), las etapas de ejecucin, seguimiento, evaluacin y
control, son parte de la rutina administrativa del establecimiento.
El sesgo elitista (papel de los expertos) argumenta que las decisiones estn
reservadas a un pequeo grupo poltico que siempre tiene una buena
capacidad de negociacin. Esta corriente otorga estatus a las elites virtuosas
que relegan a un segundo plano la voz ciudadana.12
Las PP aparecen como un problema de estructuras, funciones y
procedimientos, vacos de contenido conflictivo; dicha ambigedad no permite
establecer la diferencia que, como PP, puede tener una sentencia judicial, una
ley del congreso, o un acto gubernamental. Es decir, para aclarar, que no toda
decisin tomada en funcin de unas competencias y responsabilidad se
constituye en una PP.
Por ltimo, esta definicin de PP, reduce el problema a un asunto exclusivo de
determinados sujetos o instancias, o como un acto racional, puro e indiscutible
de efectos predeterminados y controlados, sin consideracin de determinante
que la puedan obstaculizar. As Majone afirma que la limitacin del
decisionismo es su preocupacin exclusiva por los resultados y su falta
de inters por los procesos que los producen.
Otros enfoques
Para Yehezkel Dror las PP son un curso de accin poltica, lo que equivale a la
formulacin de opciones de decisin, incluyendo la identificacin de problemas, el
desarrollo de opciones, la evaluacin de un efecto compresivo, opciones futuras y
desarrollo de metas. A su turno Steven Kelman, sugiere una definicin de PP que
trascienda el problema de las decisiones. Ubica el inicio del proceso en las
ideas e intenciones que los ciudadanos quieren que el gobierno emprenda.
Estas ideas se producen en procesos de gobierno, a travs de cinco momentos
12 "....en el proyecto de desarrollo, todos somos expertos. Si los cuadros cientficos y tecnolgicos han acumulado amplios
poderes en la sociedad moderna, es solamente porque sus valores y visiones se han hecho eco de los nuestros
Siglo Veintiuno Editores, Pg.
amplificndolos y realizndolos". Berman, Marshall, Todo lo slido se deSvanece en el aire,
80.
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eleccin poltica, en el
diferentes: la idea poltica, como propuesta de cambio; la
momento en que el gobierno asume la responsabilidad de transformar las ideas en
acciones; la produccin poltica, lo que equivale a poner en marcha las acciones
finales o la llegada a los
del gobierno; las acciones gubernamentales
beneficiarios y por ltimo, los resultados en el mundo real, como efectos positivos
o negativos de las PP.
Enfoque estructural
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3. FORMACION DE LAS POLITICAS PUBLICAS
Para fines prcticos en la segunda parte de este captulo se presenta una sntesis
de un modelo aplicable de elaboracin de PP que puede resultar til en el mbito
local.
Por su parte Majone entiende la hechura de las PP como realidad y expresin del
"gobierno por discusin", que es caracterstica de la democracia, considerando,
con toda razn, que los asuntos pblicos son muy rara vez fras cuestiones
tcnicas o slo cuestiones apasionadamente valorativas, volvindose central el
debate y la institucionalizacin de la discusin: la tcnica del discurso llamada
"dialctica", que los griegos desarrollaron gracias a la prctica del gobierno
mediante discusin de las ciudades.
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Este mbito poltico de la construccin de la PP, consiste en reconocer que el
dilogo racional entre gobierno y sociedad, con sus evidencias empricas y
argumentaciones valorativas, puede suscitar la aceptacin y el consenso poltico a
travs del largo y sinuoso itinerario del debate entre posiciones y refutaciones,
malentendidos y aclaraciones. Por ello Majone sostiene que la PP est hecha de
palabras, en todas las etapas del proceso de formulacin de polticas.
Abusando tal vez del referente griego ya citado, en este caso el legado es vlido
para fundamentar la deliberacin pblica, como dialctica entre argumentos, a
travs de tres usos principales. El primero como mtodo de examen critico de los
supuestos de las diversas disciplinas especializadas; el segundo como tcnica
para defender opiniones propias y por ltimo como ejercicio educativo que permita
transformar al ciudadano comn en un sujeto informado y al especialista en un
individuo capaz de comunicarse con sus conciudadanos. Ambas cosas hacen
parte hoy de una agenda critica por que la "democracia liberal hoy es asimilada
a la democracia de los representantes; la democracia de los polticos o la
democracia de los partidos, y no a la democracia del demos".15
en REPUBLICANISMO
El pensamiento republicano frente a los dficit de la democracia liberal,
15 Hernndez, A.,
CONTEMPORANEO, Siglo del Hombre Editores - Universidad de los Andes, Bogot, 2002. Pg. 531.
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imponer controles para contener las pasiones
desenfrenadas, las ilusiones efmeras, los
intereses, los prejuicios y las ambiciones de la
ciudadana, y evitar la opresin sobre los
derechos de las personas".
El proceso de formulacin
S DEL PROCESO DE LA PP
FASE CARACTERISTICAS/USO
Planteamieno creativo del problema
Definicin de los objetivos
Iniciacin Diseo innovador de opciones_
Explicacin preliminar y aproximacin
de los conceptos, aspiraciones y
posibilidades.
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Investigacin de conceptos
Exmen cientfico de los impactos
correspondientes a cada opcin de
Estimacin intervencin o al no hacer nada.
Examen normativo de las
consecuencias probables.
Esquema del programa
Criterios e indicadores de rendimiento.
Debate de las opciones posibles.
Compromisos, negociaciones y ajustes.
Redaccin de fa incertidumbre de las
Seleccin opciones.
Elementos ideolgicos y no racionales
en la decisin.
Decisin entre opciones
Asignacin de resonsabilidades.
Desarrollo de normas, procedimientos y
lineamientos de ejecucin.
Implementacin Modificacin de decisiones por
restricciones operativas.
Establecimientos de objetivos,
estndares y cronogramas
Comparacin entre niveles esperados
Evaluacin de rendimientos.
Fijacin de responsabilidades
Determinacin de los costos,
consecuencias y beneficios por
clausura o reduccin de actividades.
Terminacin Mejoramiento, si es necesario.
Especificacin de nuevos problemas
con la conclusin.
Con sus ms y sus menos estas versiones confluyen en los siguientes integrantes
necesarios e interrelacionados de toda poltica: en lo fundamental se trata de
identificar una situacin problema, para cuya modificacin en el sentido deseado
se elige y efectua un determinado curso de accin o trazado que produce
determinados resultados tal vez diferentes de los deseados, incluso los cuales
pueden ser ms catastrficos que los observados en la situacin original.
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administrativas relegadas (quien ejecuta?) y tercero el entender fa poltica como
un curso de accin integrado por decisiones interdependientes y complementarias.
17 El auge de la denominada democracia de audiencias se convierte en un factor de interferencia (presin sobre los
actores gubernamentales) y de desplazamiento pasividad de la deliberacin ciudadana "faz tu faz". Los medios son la
"voz" de los ciudadanos, pero los medios son el mercado y a la vez de una seudo esfera pblica.
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en el sistema poltico. Se trata de cuestiones, conflictos o necesidades que
preocupan a los ciudadanos y que ellos, independientemente del gobierno o en
comunicacin con l, consideran como asuntos generales de estado.
Para que un asunto tenga acceso a la agenda necesita cumplir con tres requisitos:
que sea de amplio conocimiento pblico, que buena parte del pblico considere
que se requiere algn tipo de accin y que a los ojos de los miembros de la
comunidad la accin sea competencia de alguna entidad gubernamental.
Del captulo interior se intuye que la poltica es ms que la decisin (Aguilar, 1997)
y por ende, exhibe los limites de cualquier estudio de las polticas que busque
nica y exclusivamente mejorar la eficiencia de estas ltimas mediante un manejo
perfecto de sus aspectos tcnicos y econmicos. Reivindicar el carcter poltico de
la PP se puede confundir con la decisin de gobierno, en la expresin prctica del
equilibrio y punto de arreglo entre intereses privados divergentes. He aqu uno de
los puntos cruciales para interpretar la relacin entre PP y gobernabilidad, aunque
debiramos empezar por obtener un panorama definitorio de esta ltima.
La inusitada popularidad del trmino a veces no deja ver otros significados. Por
ejemplo desde el punto de vista de los procesos polticos, "gobernabilidad" puede
significar la creacin de consensos o la obtencin del consentimiento necesario
para llevar a cabo un programa, en un terreno donde est en juego una diversidad
de intereses.
18 A partir de la lectura Usos y abusos del concepto de gobernabilidad, Cynthia Hewiit de Alcantara, Revista Internacional de
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neoliberales se aadi la preocupacin por la "buena gobernabilidad" y por las
reformas institucionales.
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que la posibilidad de mantener el Estado y desarrollo en el marco del sistema
imperante y as como puede interpretar y satisfacer las crecientes necesidades de
la poblacin, aplicando una verdadera justicia social, o imponer los intereses de
minoras privilegiadas sobre los hombros oprimidos y violentados de las mayoras"
Por ltimo es evidente sugerir una reflexin que presente un nuevo modelo
interpretativo de las PP en que los problemas de territorialidad e
institucionalizacin del orden reducen los mrgenes de autonoma de los
gobiernos (locales) para estructurar e implementar sus polticas. Es decir, los
problemas que reducen la capacidad del gobernante para convertir sus
intenciones de gobierno en acciones gubernativas (Medelln, 2000), estara
redefiniendo el orden de las preocupaciones: bajo la premisa que el gobierno
(cualquiera que sea) debe recomponer los tejidos que la economa destroz, lo
que en palabra ms o palabras menos significa que sin gobernabilidad no hay
desarrollo posible. Gobernabilidad, entendida en este caso, no como un problema
disfuncional del Estado para reaccionar a las demandas de la sociedad y el
mercado, sino con referencia a la viabilidad poltica, como una determinada
intensidad de las tensiones y los conflictos que enfrenta el ejercicio de gobierno.
Desde una lectura de las finanzas pblicas, el tema hace parte de los paradigmas
contenidos en los programas de ajuste y reforma del Estado, luego de la crisis de
la deuda externa en 1982, en el mbito latinoamericano, y que tiene como lneas
gruesas la vigencia del mercado y el desmonte del intervencionismo estatal. Como
lo subraya el profesor Csar Giraldo20, no se puede olvidar que la crisis de la
deuda externa y la crisis fiscal estn relacionada con la crisis del modelo de la
acumulacin (llmese Modelo de Sustitucin de Importaciones), con la crisis del
intervencionismo estatal (planeacin indicativa, centralismo, fomento, proteccin) y
con la crisis poltica.
20 Crisis fiscal y financiera en Amrica Latina, Tercer Mundo Editores- ESAP, 2000.
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Como lo local es sinnimo de descentralizacin21, este fenmeno cobra vigencia a
partir del ajuste econmico reduccin del gasto pblico y aumento de tributos-
bajo el postulado de acercar el gobierno ms a los ciudadanos, pero tambin
como la necesidad de trasladar responsabilidades fiscales a las entidades
territoriales y de esa forma en teora- superar la crisis fiscal. Para la clase poltica
represent la posibilidad de reeditarse de las acusaciones por promover un
exceso del gasto pblico y nutrirse de la corrupcin en su ejecucin.22
21 La descentralizacin dentro del proceso de ajuste se justific como una estrategia de trasladar la responsabilidad del
gasto a los gobiernos locales para poder concentrar, desde el centro, las finanzas nacionales en el pago de la deuda
externa.
22 Algunos autores coinciden que la dase politica aprob los programas de ajuste, no importando su fondo antipopular, a
cambio de los beneficios que obtena con la descentralizacin.
23 Daro Restrepo, El mito de Ssifo o veinte aos de pujanza descentralizadora, Universidad Nacional, 1999.
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rentabilidad social, en lugar de la equidad, corno parte de esa transmutacin que
ha experimentado el papel redistribuidor del Estado, a cambio del rol asignador del
mercado.
24 En Colombia se apela a la despolitizacin como una poltica de la desconfianza por lo poltico a favor de lo tcnico, es
decir en contra de lo ciudadano.
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6. BIBLIOGRAFIA CONSULTADA
carlosvictoriamatelesat.com.co
Otros textos y comentarios de coyuntura tambin los puede encontrar en:
http://andarivel.blogspotcom
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