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1 CONCEITO
2-FONTES
3-PRINCIPIOS
legalidade;
impessoalidade;
moralidade;
publicidade;
eficincia.
4-PODERES
o discricionrio;
os decorrentes da hierarquia;
o disciplinar;
o normativo; e
o de polcia.
7- PROCESSO ADMINISTRATIVO
8- PRINCPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO
Legalidade;
Impessoalidade:
Moralidade:
Publicidade:
Eficincia:
Supremacia do interesse pblico:
Motivao:
Razoabilidade:
Proporcionalidade:
Ampla defesa:
Contraditrio:
Finalidade:
Segurana Jurdica:
9-FATO ADMINISTRATIVO
10-ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
a) Presuno de legalidade;
b) Imperatividade;
c) Autoexecutoriedade;
d) Exigibilidade;
e) Tipicidade.
11- ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRATIVO (requisitos do ato administrativo)
competncia,
finalidade,
forma,
motivo
objeto
12- TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES
13-ATOS VINCULADOS E DISCRICIONRIOS
14-MOTIVAO DO ATO ADMINISTRATIVO
15-CONTROLE JUDICIAL
16 ESPCIES DE ATOS
Quanto ao contedo:
a) Autorizao;
b) Licena;
c) Admisso;
d) Permisso;
e) Homologao;
f) Aprovao;
g) Parecer;
h) Visto.
A lei 9.784/99 em seu artigo 2 faz referncia aos princpios da legalidade, finalidade, motivao,
razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse
pblico e eficincia.
A doutrina encontra ainda um nmero grande de outros princpios que tambm auxiliam o direito
administrativo e sero abordados adiante.
Legalidade: Com fundamento constitucional estampado no artigo 5, II, adverte que: ningum
ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei. De forma cristalina
estabelece uma rgida interpretao de que o administrador pblico deve obedecer estritamente o que
reza a lei, no oportunizando flexibilidade em inovar com subjetividade.
Helly Lopes Meirelles leciona que a legalidade, como princpio de administrao significa que
o administrador pblico est, em toda sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei, e as
exigncias do bem comum, e deles no se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato invlido e
expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso. (1998, p.67).
Veja ento que o cidado pode fazer tudo o que a lei no proba e este princpio manifesta que a
administrao pblica pode fazer to somente o que diz a lei, a o excesso levar a nulidade do ato.
Impessoalidade: o princpio que determina que a atividade administrativa tem que ter seu fim
voltada ao atendimento do interesse pblico, sendo vetada o atendimento vontades pessoais ou
favoritismo em qualquer situao.
Segundo Celso Antonio Bandeira de Mello, a impessoalidade funda-se no postulado da isonomia e
tem desdobramentos explcitos em variados dispositivos constitucionais como o artigo 37, II, que exige
concurso pblico para ingresso em cargo ou emprego pblico
Noutro giro, este princpio estabelece que os atos pblicos no podem conter marca pessoal do
administrador, pois os atos do administrador no so necessariamente deste e sim da
administrao,devendo todas as realizaes serem atribudas ao ente estatal que o promove. Desta feita,
entende-se que os atos no so necessariamente do agente, mas sim da administrao, sendo desta todo o
crdito. Na carta Magna, no artigo 37 cristalina lio, veja-se:
1 - A publicidade dos atos, programas, obras, servios e campanhas dos rgos pblicos dever ter
carter educativo, informativo ou de orientao social, dela no podendo constar nomes, smbolos ou
imagens que caracterizem promoo pessoal deautoridades ou servidores pblicos.
Moralidade: No se trata neste caso da moral comum, mas sim em um conjunto de regras que
excluem as convices subjetivas e intimas do agente pblico, trazendo baila uma
necessidade deatuao com tica mxima pr existente em um grupo social.
Para Helly Lopes Meirelles, este princpio constitui hoje pressuposto de validade de todo ato da
Administrao Pblica.
Para ilustrar, o STF em deciso assevera:
A atividade estatal, qualquer que seja o domnio institucional de sua incidncia, est necessariamente
subordinada a observncia de parmetros tico jurdicos que se refletem na consagrao constitucional
do princpio da moralidade administrativa. Esse postulado fundamental, que rege a atuao do Poder
Pblico, confere substncia e d expresso a uma pauta de valores ticos sobre os quais se funda a
ordem positiva do Estado. O princpio constitucional da moralidade administrativa, ao impor limitaes
ao exerccio do poder estatal, legitima o controle jurisdicional de todos os atos do Poder Pblico que
transgridam os valores ticos que devem pautar o comportamento dos agentes e rgos
governamentais. (ADI 2.661 MC, Rel. Min. Celso de Mello. DJ 23/08/02).
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005
MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de. Princpios Gerais de Direito Administrativo. Rio de Janeiro:
Forense, 1979.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. So Paulo: Malheiros,1998.
CRETELLA, Jnior, Jos. Curso de Direito administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1986.
PIETRO, Maria Sylvia Zanella de.Direito Administrativo, 22 ed,Ed Atlas,,So Paulo, 2009
Ato Administrativo
Quando o Estado externa a sua vontade, por meio de seus agentes, pratica ato administrativo. Ato
administrativo no se confunde com ato da administrao. Quanto a essa diferenciao, h duas
correntes:
a) 1 corrente entende que o ato da administrao gnero, que corresponde a todo e a qualquer
ato praticado pelo Estado. O ato administrativo seria espcie de ato da administrao. Assim, os
atos de direito privado praticados pelo Estado no seriam atos administrativos. Este seria somente aquele
sujeito ao regime jurdico-administrativo, com vistas a realizar o interesse pblico.
b) 2 corrente ato administrativo qualquer ato praticado pelo Estado, valendo-se de suas
prerrogativas, enquanto ato da administrao seria qualquer ato praticado sem essas prerrogativas. Essa
corrente majoritria, devendo ser adotada para concursos.
Fato administrativo, por sua vez, so situaes no atribudas ao homem, mas que geram efeitos no
mundo jurdico. Ex.: a morte natural de um servidor pblico. um fato natural que vai gerar efeitos na
esfera administrativa, sendo um deles a vacncia do cargo, conforme previsto na Lei 8.112/90.
O cargo vago pode ensejar a nomeao de outro servidor para o cargo ou mesmo a realizaode outro
concurso. Alm disso, a famlia do servidor poder pleitear penso em decorrncia de sua morte.
Porm, nem sempre esse atributo est presente nos atos administrativos. Ex: cobrana de uma sano
pecuniria. A possibilidade de autuar determinada multa auto-executvel (multa de trnsito), mas a
execuo, a cobrana dessa multa no o , pois no Brasil no existe a execuo administrativa, nem a
penhora administrativa. Se o pagamento da multa for resistido pelo particular, o Estado-Administrao
vai precisar do Estado-Juiz para penhorar os bens do devedor, para satisfazer o seu crdito por meio da
execuo judicial.
H autores que diferenciam a executoriedade da exigibilidade. Para tais autores, a executoriedade
corresponderia prpria auto-executoriedade do ato, enquanto a exigibilidade estaria relacionada
criao de meios indiretos para o cumprimento da obrigao, como, p.ex, a criao deum
cadastro de devedores.
A tipicidade do ato administrativo est ligada legalidade do ato, ou seja, seria a prtica do ato em
conformidade com a lei. mais uma forma de limitar a atividade do Estado do que uma prerrogativa
sua. Por isso tal atributo no mencionado por alguns autores.
Em provas de concursos, a banca costuma inverter os conceitos dos atributos do ato administrativo.
Atentar para a correta classificao e diviso deles, tendo bem claro os conceitos, principalmente os da
imperatividade e da autoexecutoriedade.
Os motivos apontados como suportes para o ato so determinantes. Se no existirem, o ato ser
invlido. Essa teoria aplica-se inclusive nos atos em que o administrador no obrigado a motivar, mas
o fez.
Nos atos em que a lei exige a motivao, como os previstos no artigo 50 da Lei 9.784, a
motivao tambm vinculante. Se os motivos enunciados para a realizao do ato no existirem, o ato
ser invlido, pois o objeto s existe se houver o motivo.
No ato vinculado, todos os elementos so vinculados, como o prprio nome diz: a competncia, a
finalidade, a forma, o motivo e o objeto. J no ato discricionrio, o motivo e o objeto no so vinculados.
equivocado dizer que ato discricionrio no possui elemento vinculado, pois a competncia, a
finalidade e a forma sempre o sero. A doutrina refere-se ao motivo e ao objeto do ato discricionrio
como mrito administrativo.
Em regra, os atos devem ser motivados. No ato vinculado, o Estado est adstrito lei, dela no
podendo se afastar. Para alguns autores, se h somente um nico objeto possvel em tais atos, no h que
se falar em motivao. Porm tal viso equivocada, pois no ato vinculado h o motivo e o objeto, mas
a motivao reside na adequao do fato norma.
No se pode, assim, simplesmente afirmar que tal servidor praticou ato de corrupo,devendo
haver a motivao de tal ato, provando-se que o motivo legal existe, sendo o objeto uma conseqncia
necessria.
O ato discricionrio, igualmente, exige motivao, no s para demonstrar que o motivo existe,
mas tambm para justificar a escolha do objeto. Discricionariedade significa liberdade, mas as
opes devem ser justificadas, pois deve o administrador escolher a opo mais razovel.
Controle judicial
No Brasil vigora o princpio da jurisdio nica, com base no artigo 5, inciso XXXV da
Constituio Federal (inafastabilidade da jurisdio), ou seja, h sempre a possibilidade de sedesfazer
um ato administrativo desfavorvel recorrendo-se ao Poder Judicirio, pelos mais diversos meios
existentes (aes, mandado de segurana, ao popular, etc.).
A doutrina divide esse controle em exame de legalidade e exame de mrito. O
controle delegalidade sempre cabvel, verificando o juiz se o ato est ou no em acordo com a lei. Esse
exame pode ser feito em relao ao ato vinculado, pois os seus elementos so vinculados; cabe tambm
em relao aos elementos vinculados do ato discricionrio (competncia, finalidade e forma).
Tambm cabe o controle de legalidade em relao aos elementos discricionrios do ato
discricionrio (motivo e objeto) quando houver uma opo ilegal. A discricionariedade a
liberdadedentro da lei, no podendo o agente extrapolar seus limites. Ex: se a lei prev suspenso de 10 a
90 dias, no pode o agente pblico aplicar tal penalidade por 120 dias. Nesse caso,
h arbitrariedade,pois a opo ilegal.
Quanto ao mrito, a corrente clssica entende que o Judicirio no pode fazer essa anlise, sob
pena de ofensa ao princpio da separao dos Poderes. O mrito administrativo no sindicvel, no
passvel de controle. A liberdade do agente pblico deve ser respeitada. a posio adotada para
provas de concursos.
Outra corrente, mais recente, admite a possibilidade de haver esse controle judicial. Haveriam
dois fundamentos para se admitir tal controle: o princpio da inafastabilidade do controle jurisdicional e
o princpio da razoabilidade (aplicao de penas diferenciadas para o mesmo fato).
Espcies de atos
Quanto ao contedo:
a) Autorizao;
b) Licena;
c) Admisso;
d) Permisso;
e) Homologao;
f) Aprovao;
g) Parecer;
h) Visto.
A autorizao utilizada, em uma primeira acepo, como controle de atividades privadas. Essas
atividades so exercidas normalmente sem controle estatal, mas algumas delas, pela sua repercusso
pblica, dependem de autorizao. Ex: empresas de segurana, instituies financeiras. O ato que vai
controlar e permitir que tal atividade funcione ser a autorizao.
Em uma segunda acepo, autorizao uma delegao ao particular para utilizar bens pblicos. Ex:
em algumas situaes, o Estado pode delegar seus bens a particulares, para que estes o utilizem de forma
privativa, como uma banca de revistas instalada em uma praa pblica.
Em uma terceira acepo, significa a autorizao uma forma de delegao de servios pblicos. Nada
obsta que o Estado delegue um servio pblico ao particular, por meio de concesso, permisso ou
autorizao. Alguns autores no admitem a autorizao como forma de delegao, pois o artigo 175 da
Constituio Federal a ela no faria aluso. Porm, outros dispositivos constitucionais a ela se referem,
apenas no estando prevista no artigo 175 para que no se lhe aplique a licitao.
A autorizao, em qualquer situao, um ato discricionrio. No h direito subjetivo por parte
do particular para utilizar o bem pblico.
CONCESSO PERMISSO
Licitao na modalidade concorrncia Licitao em qualquer modalidade
Deferida somente a pessoa jurdica Deferida a pessoa fsica ou jurdica
Smula 346. A administrao pblica pode declarar a nulidade dos seus prprios atos.
Smula 473. A administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornem
ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia ou
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvadas, em todos os casos, a apreciao judicial.
Os pareceres so atos opinativos, muitas vezes servindo de fundamento para que outros atos
administrativos sejam praticados. Alguns autores fazem a diferenciao entre parecer individual e
parecer normativo. O primeiro seria aplicvel a determinado caso concreto enquanto que o parecer
normativo uma norma, no se limitando ao caso concreto, normatizando determinada situao.
O parecer normativo geralmente expedido pela alta hierarquia, sendo, aps a sua aprovao,
vinculativo. No diz respeito a um processo especfico, mas sim a todos que eventualmente se
encontrem na situao normada.
Outra classificao muito cobrada em concursos pblicos, que remonta a Helly Lopes Meirelles,
a que divide os atos em: normativos, ordinatrios, negociais, enunciativos e punitivos.
O poder de normatizar pode ser exercido pela Administrao Pblica, a exemplo do decreto
regulamentar, j tratado anteriormente. Os atos ordinatrios disciplinam o funcionamento do Estado, a
exemplo das circulares, portarias, avisos, etc. Os atos negociais estariam associados s situaes em que
a vontade estatal vai ao encontro da vontade do particular, como, p.ex, as licenas.
Os atos enunciativos, como o prprio nome denota, so aqueles atos que atestam, que
certificam, a exemplo dos atestados, pareceres e certides. O Poder Pblico certifica uma situao
existente. Os atos punitivos so atos que implicam punies, restries a direito. O Estado faz uso do
seu poder de limitar, de restringir.
Os atos punitivos podem se externar, por exemplo, quando do exerccio do poder de polcia e
tambm pelo poder disciplinar. Os atos punitivos devem assegurar ao particular o exerccio dadefesa.
Alm disso, o Estado deve motivar os atos punitivos, possibilitando ao particular irresignar-se por
meio de recursos administrativos ou de ao judicial.
possvel haver um ato vlido e imperfeito, como tambm pode haver um ato invlido e perfeito.
Os atos podem ainda ser eficazes ou ineficazes. O ato pode ser perfeito, vlido e ineficaz. A ineficcia
refere-se a algum evento pendente, de um evento futuro, que ainda no ocorreu. Resumindo, o ato pode
ser:
Perfeito, vlido e eficaz concludo o ciclo de formao, encontra-se ajustado s exigncias legais e
est disponvel para deflagrao dos efeitos que lhe so tpicos;
Perfeito, invlido e eficaz concludo o seu ciclo de formao e apesar de no se achar conformado s
exigncias normativas, encontra-se produzindo os efeitos que lhe seriam inerentes;
Perfeito, vlido e ineficaz concludo o seu ciclo de formao e estando adequado aos
requisitos delegitimidade, no se encontra disponvel para ecloso de seus efeitos tpicos,
por depender de um termo inicial ou de alguma condio suspensiva, ou autorizao, aprovao ou
homologao, a serem manifestados por uma autoridade controladora;
Perfeito, invlido e ineficaz esgotado seu ciclo de formao, estando em desconformidade com a
ordem jurdica, seus efeitos no podem fluir por se encontrarem na dependncia de algum acontecimento
previsto como necessrio para a aprovao dos efeitos (condio suspensiva ou termo inicial, ou
aprovao ou homologao dependentes de outro rgo).
Quanto aos efeitos, o ato pode ser constitutivo, declaratrio e enunciativo. O ato enunciativo no produz
efeitos concretos, como p.ex. os pareceres. No ato declaratrio o Estado apenas externa o Direito, pois
ele j existe, como p.ex., o requerimento de aposentadoria. No ato constitutivo, a pretenso s surge aps
o ato em si.
Quanto aos direitos, o ato pode ser ampliativo ou restritivo. O ato ampliativo assegura direitos ao
particular ou ao agente pblico, como a nomeao de servidor para um cargo pblico. O ato restritivo
um ato que restringe direitos, como a cassao de uma licena, uma multa aplicada ao particular,
ademisso de um servidor pblico, etc.
A anulao e a revogao esto previstas no artigo 53 da Lei 9.784/99, alm de estarem contempladas
nas smulas 473 e 346 do STF. Anlise comparativa:
ANULAO REVOGAO
Ato ilegal Ato inoportuno ou incoveniente
Declarada pela Administrao Pblica ou pelo Declarada pela Administrao Pblica
Poder Judicirio
Efeitos ex tunc (retroativos) Efeitos ex nunc (proativos)
Ato vinculado se a ilegalidade existe, h Ato discricionrio o Estado decide se o ato
obrigao de anular o ato atende ou no ao interesse pblico
O Poder Judicirio pode revogar os seus atos administrativos, ou seja, as funes atpicas por ele
exercidas, pois que possui autonomia administrativa. O que no pode , na funo jurisdicional (funo
tpica), revogar ato administrativo de outro Poder.
Quando houver anulao, devem ser respeitados os eventuais direitos de terceiro de boa-f. Todo
ato administrativo presumivelmente legal, sendo assim mantido enquanto no for desfeito. O ato que
est produzindo efeitos gera conseqncias, como, p.ex., o investimento por determinada pessoa ou
empresa, em virtude desse mesmo ato.
Sendo desfeito o ato, isso poderia gerar enriquecimento ilcito por parte do Estado emdetrimento
do particular, o que deve ser rechaado pelo Direito, garantindo-se quele a justa indenizao
pelo desfazimento do ato, pois que este j produziu efeitos.
H alguns atos que no admitem a revogao, como o ato exaurido (ou consumado) e os atos
vinculados.
O ato nulo e o anulvel so aparentemente legais, apesar de ilegais, ou seja, a sua ilegalidade
de difcil visualizao. No ato inexistente, por sua vez, h flagrante ilegalidade, sendo esta manifesta.
O defeito de fcil visualizao nesses atos, que no chegam a produzir efeitos.
O ato anulvel admite convalidao, podendo o defeito ser sanado, ao contrrio do que ocorre
com o ato nulo. O direito brasileiro adota a teoria dualista quanto aos atos nulos e anulveis,
em detrimento da teoria monista.
Em princpio, a anulao auto-executvel, mas nada impede que em certas situaes seja assegurada a
ampla defesa e o contraditrio ao administrado.
Anteriormente havia dificuldade em convalidar um ato, pois no havia previso legal para tanto,
ao contrrio do que ocorre hoje, pois que prevista no artigo 55 da Lei 9.784. Desde essa lei adotou o
Brasil a teoria dualista da nulidade dos atos, abandonando a teoria monista, pois h dois caminhos
possveis: a anulao ou a revogao do ato. Portanto, toda a diferenciao entre atos nulos e
anulveis decorre da adoo dessa teoria.
Alguns autores costumam apontar alguns tipos de convalidao: ratificao, reforma e
converso. A ratificao est associada a atos que so praticados pela mesma autoridade administrativa
ou por uma autoridade superior, ratificando ato anterior, particularmente no que diz respeito forma e
competncia.
A reforma, por sua vez, ocorre quando um ato administrativo praticado, havendo uma parte
vlida e uma invlida, extirpando-se somente a parte invlida. Ex: determinado servidor beneficiado
com frias e licena. Aps a prtica do ato, o servidor pblico constata que no foi
cumprido determinado requisito para a obteno da concesso da licena, reformando o ato na parte
invlida, por meio de portaria, concedendo-lhe apenas as frias.
A converso ocorre quando pratica-se determinado ato administrativo que tambm possui uma
parte vlida e outra invlida, editando-se outro ato corrigindo o ato anterior. Ex: os servidores A e B so
promovidos, o primeiro por antiguidade e o ltimo por merecimento. Posteriormente, constata-se que o
servidor B no tinha direito promoo. Edita-se outra portaria, mantendo a promoo de A e
substituindo B por C, que o servidor que deveria realmente ser promovido. H a converso do ato em
outro, sanando-se o defeito existente.
O artigo 55 da Lei 9.784 enumera alguns requisitos indispensveis para que possa o ato ser
convalidado, devendo estar presentes de forma cumulativa. So eles: a) no pode prejudicar terceiros;
b) deve visar a realizao do interesse pblico; c) o vcio que atinge o ato deve ser sanvel.
Questo muito discutida na doutrina sobre a convalidao ser um ato vinculado ou um ato
discricionrio. Prevalece o entendimento de que um ato vinculado, pois a anulao tambm o . No
sendo o caso de anulao, sanado o defeito existente, deve-se aproveitar o ato.