Pensamento financeiro

Quando falamos de Finanas Pblicas referimo-nos atividade econmica de um

ente pblico tendente afectao de bens satisfao de necessidade que lhe esto
confiadas na expresso do Professor Antnio de Sousa Franco. Enquanto neste caso
estamos perante a actividadede entes pblicos, por contraponto falamos de Finanas
Privadas para referiros aspectos monetrios do financiamento de uma economia,
incluindo as questes ligadas moeda, ao crdito, aos mercados financeiros, nos quais se
transaccionam activos representados por ttulos a mdio e longo prazos. Na terminologia
usada pela Escola de Lisboa iniciada pelo Prof. Sousa Francofala-se de fenmeno
financeiro quando respeita Finanas Pblicas e de fenmeno financial quando est em
causa a moeda e o crdito e as Finanas Privadas. Na encruzilhada entre as decises sobre
a satisfao das necessidades colectivas e o prosseguimento do interesse pblico
encontramos o fenmeno financeiro pblico e as finanas pblicas

a) em sentido orgnico, estamos perante os rgos do Estado ou de outrosentes pblicos

a quem compete gerir os recursos destinados satisfao denecessidades sociais.

b) em sentido objectivo, estamos perante a actividade atravs da qual o Estado ou outro

ente pblico afecta bens econmicos satisfao de necessidades sociais.

c) em sentido subjectivo, estamos perante a disciplina cientfica que estuda os princpios

e regras que regem essa actividade.

O fenmeno financeiro

Torna-se necessrio garantir a satisfao de necessidades sociais por entes pblicos em

virtude de o mercado, s por si, espontaneamente, no assegurar a compatibilidade entre
eficincia e equidade. A atual economia de mercado tem diversas limitaes que se
prendem com a desigualdade na distribuio da riqueza, a instabilidade na proviso de
necessidades, o custo crescente dos servios pblicos, as situaes monopolsticas
abundantes e crescentes, a existncia de exterioridades, bem como a m distribuio de
bens pblicos e de recursos entre o presente e o futuro. Porisso, torna-se indispensvel
aperfeioar os meios de regulao pblica relativamente economia, a fim de assegurar
um equilbrio entre a concorrncia e uma justa distribuio de recursos. A economia de
bem-estar pressupe sempre a considerao no s das necessidades individuais, mas
tambm da coeso social. preciso ter em considerao o que Arthur Cecil Pigou (1877-
1959), da escola de Cambridge, dizia sobre o bem-estar econmico. Esse tema tornou-se
hoje, alis, de uma importncia crucial, uma vez que as despesas pblicas tm de ser
limitadas, em razo da equidade inter-geracional, no podendo esquecer-se o resultado
em temos de qualidade de vida dos cidados, harmonizando equidade e eficincia. O
objetivo natural da atividade econmica corresponde ao aumento geral do bem-estar, que
depende, por sua vez, de duas condies essenciais: o aumento do rendimento nacional e
a distribuio desse rendimento. Num momento em que o endividamento atingiu nveis
incomportveis, essencial ponderar com especiais cautelas custos e benefcios no
formalmente, mas atendendo vida das pessoas concretas e s respetivas necessidades
humanas. O Estado, para A. C. Pigou, deve intervir, assim, atravs de meios tributrios e
outros, no sentido de corrigir a distribuio de rendimentos. Mas corrigir no pode
significar qualquer dirigismo ou limitao da livre iniciativa e do direito de propriedade.
Para cada sujeito econmico o ponto timo de oferta de bens pblicos aquele em que a
utilidade marginal dos bens pblicos igual desutilidade marginal do imposto. Importa,
pois, ter sempre em considerao a relao entre o pagamento de impostos e a proviso
de bens pblicos. Deste modo, A. C. Pigou considera que o aumento do bem-estar
econmico pode no traduzir-se em bem-estar social. Este exige, em abstrato, a igualdade
entre todos, porque s ento seriam iguais as utilidades marginais de todos os sujeitos
econmicos. No entanto, tal igualdade no existe de facto, alm de pr em risco a
liberdade individual. Por outro lado, a manuteno de nveis elevados de poupana
afetaria o bem-estar econmico. A igualdade , assim, uma referncia, que no pode
perder-se, havendo, porm, que proceder correo permanente das variveis
econmicas, a fim de harmonizar eficincia e equidade, corrigindo, designadamente, os
desajustamentos entre poupana e investimento. O fenmeno financeiro pblico est,
deste modo, sempre confrontado com a necessidade de considerar permanentemente o
equilbrio entre utilidade dos bens pblicos e desutilidade do imposto. S haver bem-
estar social se a desutilidade resultante do imposto for inferior utilidade assegurada pela
proviso dos bens pblicos.

Assim, a distribuio da carga fiscal deve assentar nos princpios segundo os quais: (a)
os desiguais devem ser tratados desigualmente, de acordo com uma diferenciao positiva
e (b) a reduo das desigualdades aumenta o bem-estar geral. Neste sentido, o imposto
deve ser repartido segundo as capacidades contributivas dos cidados, devendo as
despesas pblicas ser postas ao servio da justia distributiva. Nesta ordem de ideias A.
C. Pigou procurou formular um timo social, correspondente ao mximo de benefcios
para a comunidade, procurando precisar em que condies a perda de utilidade para
alguns membros pode resultar em melhoria do bem-estar social do conjunto. O fenmeno
financeiro que estudamos concretiza-se atravs de instituies financeiras pblicas. Com
efeito, para garantir um equilibrado provimento das necessidades sociais os Estados
modernos dispem de instituies financeiras de enquadramento, que so modos de
natureza constitucional, legislativa ou orgnica que visam racionalizar e controlar o
processo social de exerccio da atividade financeira pblica. As principais instituies
financeiras de enquadramento so: a Constituio Financeira; os rgos de deciso
financeira (Assembleia da Repblica, Governo, Regies Autnomas, Autarquias locais
etc.); o aparelho orgnico da administrao e gesto financeira (v.g. Ministrio das
Finanas); os planos financeiros relativos previso, execuo, controlo e
responsabilidade financeira (Oramento do Estado, Grandes Opes do Plano); o
patrimnio pblico; o tesouro pblico; o crdito pblico.

Podemos caracterizar o patrimnio pblico como o conjunto dos bens (duradouros e no

duradouros, do domnio pblico e do domnio privado) de que o Estado dispe para
satisfazer as necessidades sociais. Por sua vez, o tesouro pblico a instituio destinada
a centralizar todos os recebimentos e pagamentos do Estado. E o crdito pblico designa
o conjunto de operaes de endividamento e de gesto da dvida pblica praticadas pelo
Estado a fim de obter meios de liquidez para a cobertura das suas obrigaes. O
Oramento de Estado, como veremos de espao, uma previso, em regra anual, das
despesas a realizar pelo Estado e dos processos de as cobrir, incorporando a autorizao
concedida Administrao Financeira para cobrar receitas e realizar despesas e limitando
os poderes financeiros da Administrao em cada perodo anual (A. Sousa Franco). O
Oramento do Estado comporta trs elementos: econmico (uma vez que estamos perante
uma previso de gesto oramental - tratando-se de um plano financeiro); poltico (j que
uma autorizao poltica da Assembleia da Repblica - tratando-se de uma competncia
indelegvel no Governo, que apenas detm o poder de execuo oramental) e jurdico
(uma vez que o instrumento pelo qual se processa a limitao de poderes dos rgos da
Administrao no domnio financeiro). As funes oramentais so (a) econmicas,
ligadas racionalidade, eficincia e transparncia; (b) polticas, inerentes garantia
dos direitos fundamentais e garantia do equilbrio e separao de poderes; e (c) jurdicas,
ligadas limitao dos poderes executivos, a partir do respeito do princpio do
consentimento.

Os Parlamentos e a Democracia Representativa (em especial com as revolues inglesa e

americana) criaram-se e desenvolveram-se em torno do princpio do consentimento -
considerando que no deveria haver imposto sem representao - no taxation without
representation. Os representantes dos contribuintes do o seu acordo ao lanamento de
impostos e realizao de despesas. Os Parlamentos so, assim, verdadeiras "cmaras de
impostos". Os sistemas eleitorais evoluram nessa lgica. Primeiro, o sufrgio era
censitrio, s votando os que eram proprietrios ou tinham rendimentos. S depois veio
o sufrgio universal, envolvendo todos os cidados e coincidindo com o surgimento do
Estado social e dos sistemas universais de proteo social. Compreende-se, deste modo,
a importncia das modernas Constituies Financeiras. Com base nesta exigncia de
consentimento parlamentar dos Oramentos h um conjunto de regras constitucionais que
tm de ser respeitadas - anualidade, unidade oramental, universalidade, discriminao
oramental (incluindo a especificao, a no compensao e a no consignao),
publicidade equilbrio e solidariedade inter-geracional (cf. artigos 105,106 e 107 da
Constituio da Repblica e Lei de Enquadramento Oramental).

1.3. Poder e economia: ordenao, interveno e atuao econmicas. Recapitulemos o

que j estudmos anteriormente. Como vimos na Introduo Economia, na relao entre
o poder poltico e a economia, temos de referir, de um lado, a ordenao econmica,
atravs da qual o Estado define e executa padres e quadros no mbito dos quais vai
desenvolver-se no s o comportamento dos entes pblicos como o dos sujeitos
econmicos - desde a Constituio Econmica regulamentao pblica da economia,
passando pelas leis, e pela organizao das instituies relevantes para a vida econmica.
Mas, alm da ordenao econmica, temos a atuao econmica, a interveno
econmica e a direo econmica do Estado. Na atuao econmica, o Estado age por si
prprio, como se fosse um qualquer sujeito econmico privado, formulando escolhas e
opes econmicas, que no visam, porm, alterar os comportamentos de outros sujeitos
econmicos, devendo estar sempre pautadas pela defesa e salvaguarda do interesse
pblico.

Atravs da interveno econmica, o Estado tenta modificar a forma natural como os

agentes econmicos atuariam, quer atravs das polticas econmicas quer atravs de aes
pontuais atravs das quais se pretende melhorar a eficincia econmica. Na direo
econmica, caracterstica dos sistemas coletivistas o Estado modifica os quadros gerais
da atividade econmica, procurando substituir-se ao prprio mercado. Nas economias de
mercado, apenas a ordenao, a atuao e a interveno de Estado so compatveis com
a liberdade econmica e a prevalncia dos critrios de regulao ligados ao mercado.

Bibliografia

Antnio L. de Sousa Franco, Finanas Pblicas e Direito Financeiro, Almedina,

Reimpresso, Coimbra, 2007, pp. 3-45.

Guilherme dOliveira Martins e all., Lei de Enquadramento Oramental Anotada e

Comentada, Almedina, 2 ed., Coimbra, 2009.

Maria dOliveira Martins, Lies de Finanas Pblicas e Direito Financeiro, Almedina,

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Teixeira Ribeiro, Lies de Finanas Pblicas, Coimbra Editora, 1989, pp. 15-49. Paulo
Trigo Pereira e all., Economia e Finanas Pblicas, Escolar Editora, 2007.