e il loro rapporto con le fonti dell’ordinamento italiano
I. Le fonti del diritto internazionale
L’ordinamento (o diritto) internazionale è l’insieme delle norme giuridiche che regolano i rapporti dei membri della comunità internazionale
a)Diritto internazionale consuetudinario:
(fonti fatto)Si tratta di norme giuridiche non scritte di natura consuetudinaria (anche se vengono elencate nella Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati). Sono norme che vincolano automaticamente gli stati e che non necessitano di atti di recepimento (vedi art. 10 della Costituzione italiana).
b)Diritto internazionale pattizio:
(trattati-accordi) Si tratta di regole giuridiche stabilite da due o più stati che concludono fra loro un trattato o accordo internazionale. Si tratta di obblighi che vincolano solo gli stati contraenti. Salvo eccezioni, si tratta di norme che devono essere recepite mediante atti normativi interni. 1) Firma del Trattato Governo 2) Ratifica del Trattato Presidente della Repubblica In certi casi la r. è subordinata ad una legge di autorizzazione alla ratifica (art. 80 cost.) 3) Recepimento-Esecuzione Mediante un atto normativo interno L’entrata in vigore segue alla ratifica di tutti i contraenti
Trattati internazionali istitutivi di organizzazioni internazionali
Alcuni trattati non si limitano a stabilire obblighi specifici o a regolamentare i rapporti tra gli stati membri, ma costituiscono una organizzazione stabile per perseguire interessi comuni di varia natura (ONU, CEDU, CE-UE, etc.)
Organizzazioni internazionali Organizzazioni i cui organi dirimono controversie o amministrano interessi comuni senza produrre nuove norme giuridiche vincolanti gli stati membri
Organizzazioni sovranazionali (UE)
Organizzazioni i cui organi producono nuove norme giuridiche vincolanti gli stati membri. I trattati istituivi di queste organizzazioni istituiscono così un ordinamento giuridico autonomo.
II. Principi costituzionali in materia di fonti internazionali
a) Art. 10 L'ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute […].
b) Art. 11 L'Italia […] consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni; promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo. c) Art. 117 La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.
III. L’Unione Europea. Profilo istituzionale
Istituzioni principali 1) Consiglio (ex Consiglio dell’Unione europea o Consiglio dei Ministri) 2) Commissione europea 3) Parlamento europeo 4) Corte di Giustizia 5) Consiglio europeo I due consigli sono istituzioni “intergovernative”, che cioè rappresentano gli stati, mentre le altre sono istituzioni formate da individui indipendenti da vincoli con gli stati di appartenenza.
1) Consiglio *Composizione Composto di rappresentanti a livello ministeriale degli stati membri. È un’istituzione a composizione variabile. La presidenza è esercitata secondo un sistema di rotazione paritaria. * Funzioni principali - Funzione legislativa (un tempo esercitata in via esclusiva, oggi congiuntamente al PE) - Funzione di bilancio (condivisa con il PE) - Funzioni di coordinamento delle politiche economiche
2) Commissione * Composizione Persone competenti, indipendenti e imparziali; 1 cittadino per ciascuno stato membro (fino al 2014). La Commissione è nominata dal Consiglio, previa approvazione del Parlamento europeo. * Funzioni principali - Vigila sul rispetto degli obblighi comunitari. - Ha compiti esecutivi. In particolare, è titolare della funzione di esecuzione del bilancio UE. - Partecipa alla formazione degli atti comunitari (ad es. regolamenti, direttive e decisioni) mediante la proposta dell’atto (iniziativa esclusiva).
3) Parlamento europeo * Composizione Rappresentanti eletti direttamente dai cittadini degli stati membri * Funzioni - Funzione legislativa (unitamente al Consiglio) - Funzione di bilancio (unitamente al Consiglio) - Funzione di controllo politico della commissione (voto di approvazione della commissione; mozione di censura a maggioranza di 2/3) - Altre funzioni tipicamente parlamentari 4) Corte di giustizia * Composizione È composta da 1 giudice per ogni stato membro. È affiancata da 8 avvocati generali. Comprende il Tribunale di primo grado. Ha sede a Lussemburgo * Funzioni principali 1) Annullamento atti comunitari illegittimi 2) Interpretazione diritto comunitario (rinvio incidentale/pregiudiziale) 3) Controllo sulla condotta omissiva delle istituzioni 4) Accertamento delle infrazioni degli stati
5) Consiglio europeo * Composizione Capi di Stato e di governo + presidente eletto a maggioranza qualificata per 2 anni e mezzo + presidente della Commissione. * Funzioni Organo di impulso e di indirizzo politico generale dell’Unione europea
Altre istituzioni ed organi dell’Unione
BCE Corte di Conti BEI COREPER Comitato delle regioni/Comitato economico e sociale e altri comitati consultivi Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e di politica di sicurezza (ex Alto rappresentante per la PESC)
IV. Le fonti del diritto comunitario
Gerarchia delle fonti statali Gerarchia delle fonti comunitarie
1.Costituzione 1. Trattati istitutivi
2.Fonti primarie (legge, atti aventi forza di legge, ecc) 2.Fonti derivate (atti normativi 3.Fonti secondarie (regolamenti governativi) delle istituzioni: regolamenti, direttive, decisioni) 1.Le fonti primarie: i trattati I trattati costituiscono il fondamento, il quadro e i limiti del potere normativo delle istituzioni della Comunità europea.
I trattati sono gerarchicamente sovraordinati a tutte le fonti del diritto derivato
se un atto comunitario derivato contrasta con essi viene annullato dalla Corte di Giustizia.
Come sono modificabili le fonti comunitarie primarie? Attraverso la procedura di REVISIONE DEI TRATTATI (art. 48 TUE), che per la sua complessità ricorda un procedimento di revisione costituzionale, ma richiede in definitiva l’approvazione unanime di tutti gli Stati contraenti e la successiva ratifica secondo lo schema tipico del diritto internazionale. Esiste anche una procedura di revisione semplificata. 2.Le fonti derivate dai trattati I REGOLAMENTI LE DIRETTIVE LE DECISIONI LE RACCOMANDAZIONI (non vincolanti, quindi non vere fonti giuridiche) I PARERI (non vincolanti, quindi non vere fonti giuridiche) Altre fonti comunitarie sono: i principi generali (desunti dai trattati), le sentenze “creative” della Corte di giustizia, e i trattati conclusi dall’U.E.
art. 288 TFUE
(ex art. 249 TCE)
“Per esercitare le competenze dell'Unione, le istituzioni adottano regolamenti, direttive,
decisioni, raccomandazioni e pareri. Il regolamento ha portata generale. Esso è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri. La direttiva vincola lo Stato membro cui è rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi. La decisione è obbligatoria in tutti i suoi elementi. Se designa i destinatari è obbligatoria soltanto nei confronti di questi. Le raccomandazioni e i pareri non sono vincolanti.”
V. Efficacia delle norme comunitarie negli ordinamenti interni degli stati membri La Corte di Giustizia ha creato due principi basilari sull’efficacia delle norme comunitarie: 1. Il principio dell’effetto diretto E’ un principio introdotto dalla Corte di Giustizia nel 1963 che si basa sul seguente assunto: le norme giuridiche che sono chiare, precise e autosufficienti (tali cioè che non necessitano di ulteriori provvedimenti normativi delle autorità comunitarie o degli Stati membri) devono essere trattate, nell’ambito della sfera di applicazione del diritto comunitario, come il diritto nazionale. Pertanto l’effetto diretto è una caratteristica potenziale di tutti gli atti che producono effetti normativi nella comunità, siano essi norme del trattato o atti derivati, anche se non si tratta di regolamenti comunitari (cioè anche se non si tratta degli unici atti direttamente applicabili per espressa previsione del TCE). Mentre la diretta applicabilità è propria dei regolamenti ed è codificata nei trattati (vedi art. 288 TFUE), il principio degli effetti diretti si estende a tutte le norme comunitarie (diverse dai regolamenti) ed è di origine giurisprudenziale. Esempio: Sentenza Van Gend & Loos del 1963 (effetti diretti delle norme comunitarie) - Articolo 30 TFUE (ex articolo 25 TCE): “I dazi doganali all'importazione o all'esportazione o le tasse di effetto equivalente sono vietati tra gli Stati membri. Tale divieto si applica anche ai dazi doganali di carattere fiscale” Importando merci dalla Germania ai Paesi Bassi, l’impresa di trasporto Van Gend & Loos doveva corrispondere dei dazi doganali che essa riteneva contrari alla norma dell’allora trattato CEE. Il ricorso proponeva la questione del conflitto tra una normativa nazionale e le norme del trattato istitutivo. Adita dal giudice olandese, la Corte di Giustizia ha risolto la questione affermando la dottrina dell’effetto diretto e assicurando in tal modo all’impresa di trasporto una tutela diretta dei suoi diritti, ai sensi del diritto comunitario, dinanzi al giudice nazionale. I giudici della Corte di Giustizia hanno stabilito quanto segue: “Il disposto dell’art. 12 pone un divieto chiaro e incondizionato che si concreta in un obbligo non già di fare, bensì di non fare. (…) Il divieto dell’art. 12 è per sua natura perfettamente atto a produrre direttamente degli effetti sui rapporti giuridici intercorrenti fra gli Stati membri ed i loro amministratori”.
In seguito alla Van Gend & Loos, la Corte di giustizia tornerà con altre pronunce sugli effetti diretti delle norme comunitarie, chiarendo che anche le altre fonti (come le direttive e le decisioni e le stesse pronunce della Corte) possono contenere norme generali dotate di effetto diretto e che l’effetto diretto può riguardare anche un obbligo di fare, purché si tratti di un precetto chiaro e incondizionato.
2.Il principio del “primato” (o di supremazia)della norma comunitaria
Il trattato non conteneva una specifica “clausola di supremazia”, che è stata codificata solo con la dichiarazione allegata al Trattato di Lisbona del 2009. Anche questo principio è stato quindi introdotto, per la prima volta, dalla Corte di Giustizia e si basa sul seguente assunto: ogni norma comunitaria, sia essa un articolo del trattato o una disposizione amministrativa emanata dalla Commissione, prevale sulla legge nazionale con essa confliggente, indipendentemente dal fatto che quest’ultima sia emanata prima o dopo la norma comunitaria. Il principio di supremazia è di vitale importanza perché garantisce le condizioni di reciprocità fra gli stati e quindi la “tenuta” dell’Unione. Esempio: Sentenza Costa/Enel del 1964 I giudici della Corte di Giustizia hanno stabilito quanto segue:
“A differenza dei comuni trattati internazionali, il Trattato C.E.E. ha istituito un proprio
ordinamento giuridico, integrato nell’ordinamento giuridico degli Stati membri all’atto dell’entrata in vigore del Trattato e che i giudici nazionali sono tenuti ad osservare. [Gli stati membri] hanno limitato,sia pure in campi circoscritti, i loro poteri sovrani e creato quindi un complesso di diritto vincolante per i loro cittadini e per loro stessi. […] Il diritto nato dal Trattato non potrebbe, in ragione appunto della sua specifica natura, trovare un limite in qualsiasi provvedimento interno senza perdere il proprio carattere comunitario e senza che ne risultasse scosso il fondamento giuridico della stessa Comunità. Il trasferimento, effettuato dagli Stati a favore dell’ordinamento giuridico comunitario, dei diritti e degli obblighi corrispondenti alle disposizione del Trattato implica quindi una limitazione definitiva dei loro diritti sovrani, di fronte alla quale un atto unilaterale ulteriore, incompatibile col sistema della Comunità, sarebbe del tutto privo di efficacia”.
VI. Il “cammino comunitario” della Corte costituzionale
“Cammino comunitario” della Corte costituzionale = l’evoluzione della giurisprudenza costituzionale sull’applicazione dei 2 principi introdotti dalla Corte di Giustizia (vedi sopra) 1)Il “cammino comunitario” della Corte Costituzionale verso l’accoglimento del principio del primato A) L’iniziale giurisprudenza costituzionale: negazione del “primato” del diritto comunitario Sent. 7 marzo 1964 n. 14 (Costa/Enel): la Corte costituzionale afferma che le norme comunitarie sono da porre sullo stesso piano della legge ordinaria, dal momento che i trattati istitutivi sono stati recepiti con legge ordinaria. Ne consegue che i rapporti tra legge nazionale e norme comunitarie vengono ricondotti nella logica della successione delle leggi nel tempo “Non avendo l’art. 11 della Cost. conferito alla legge ordinaria, che rende esecutivo il Trattato, un’efficacia superiore a quella propria di tale fonte del diritto, {…} la violazione del Trattato, se importa responsabilità dello Stato sul piano internazionale, non toglie alla legge con esso in contrasto la sua piena efficacia. Nessun dubbio che il trattato spieghi l’efficacia ad esso conferita dalla legge di esecuzione. Ma poiché deve rimanere saldo l’impero delle leggi posteriori a quest’ultima, secondo i principi della successione delle leggi nel tempo, ne consegue che ogni ipotesi di conflitto tra l’una e le altre non può dar luogo a questioni di costituzionalità”.
B) La reazione della Corte di Giustizia
Sentenza C.G. Costa/Enel del 1964 (vedi retro): La Corte di Giustizia sancisce il primato del diritto comunitario sul diritto nazionale, anche di livello costituzionale, in termini di gerarchia del primo sul secondo.
C) La svolta della Corte costituzionale, dopo la reazione della Corte di Giustizia
Sent. 27 dicembre 1973 n. 183: la Corte costituzionale accoglie il principio del primato delle norme comunitarie nell’ordinamento interno, basandosi sul principio della COMPETENZA e non su quello GERACHICO. Sent. 20 giugno 1984 n. 170- Sent. 11 luglio 1989 n. 389: la Corte costituzionale sancisce il principio del “PRIMATO CON RISERVA”. Teoria dei CONTROLIMITI: il diritto comunitario non può violare i principi fondamentali e i diritti inviolabili (ossia il nucleo essenziale e inviolabile) della Costituzione italiana.
Sintesi: Le norme comunitarie prevalgono sulle norme del diritto interno di qualunque rango (compreso il livello costituzionale), con il solo limite dei principi fondamentali e dei diritti inviolabili sanciti e tutelati dalla Costituzione italiana.
Questa prevalenza opera come prevalenza nelle materie di competenza comunitaria e non come prevalenza gerarchica (come invece stabilisce la Corte di Giustizia). In sostanza, però, gli effetti sono analoghi.
Anticipando quanto si dirà tra poco (trattando degli effetti diretti), la prevalenza del diritto comunitario nelle materie di sua competenza viene garantita attraverso il meccanismo della “non applicazione” della norma interna confliggente con la norma comunitaria e non con l’annullamento della norma nazionale (a meno che la norma comunitaria sia priva degli effetti diretti e perciò non possa essere applicata dal giudice; in questo caso la norma nazionale con essa confliggente viene invalidata dalla Corte costituzionale tramite una sentenza di incostituzionalità per violazione dell’art. 11 Cost.; vedi postea).
2. Il “cammino comunitario” sull’applicazione del principio degli effetti diretti
A) Nel 1975, dopo avere accolto il principio del primato, la Corte costituzionale stabilisce che i giudici comuni disapplicano il diritto interno solo se si tratta di norme nazionali previgenti - Corte cost. Sent. 232 del 1975: i conflitti tra le norme interne previgenti e il diritto comunitario sopravvenuto vengono risolti dal giudice comune, il quale disapplica le norme nazionali, alla stregua di una comune forma abrogativa; i conflitti determinati da norme interne successive alle norme comunitarie danno luogo ad una questione di legittimità costituzionale della norma interna, di competenza della Corte costituzionale, in quanto violando l’art. 249 del Trattato di Roma si determina una violazione indiretta dell’art. 11 della Cost. B) La reazione della Corte di Giustizia: Caso Simmenthal Sent. 9 marzo 1978 causa 106/77: con la sentenza Simmenthal la Corte di Giustizia critica l’impostazione della Corte costituzionale: è sempre compito del giudice comune, e non della Corte costituzionale, risolvere i conflitti tra norme interne e norme comunitarie dotate di diretta applicabilità o di effetto diretto, non rilevando il momento dell’entrata in vigore. C) Ultima impostazione della Corte costituzionale: sentenza Granital. - Dopo il caso Simmethal, la Corte costituzionale (sentenza 170/1984 - caso Granital) torna ad affermare la competenza dei giudici comuni per tutti i conflitti tra norme comunitarie e norme interne direttamente applicabili (o dotate di effetti diretti), a prescindere dal momento dell’entrata in vigore. - Quando però la norma comunitaria non può essere applicata direttamente dal giudice, per risolvere l’antinomia con la norma interna si rende comunque necessario l’intervento della Corte costituzionale, che può dichiarare la norma interna incostituzionale per violazione dell’art. 11.
Sintesi: Il giudice comune risolve il conflitto norma interna-norma comunitaria in tutti i casi in cui tale conflitto abbia ad oggetto una norma comunitaria che egli può applicare direttamente (infatti, se egli è tenuto a non applicare la norma interna contrastante con quella comunitaria - interposta all’art. 11 - difetta il presupposto della rilevanza della relativa questione di legittimità costituzionale).
In caso contrario, rilevando una violazione di una norma comunitaria che egli non può applicare, si rivolge alla Corte costituzionale perché sia dichiarata l’incostituzionalità della norma nazionale che viola il diritto comunitario (e, indirettamente, l’art. 11 Cost.).
Si deve rivolgere alla Corte costituzionale anche nell’ipotesi di norma comunitaria contraria ai principi fondamentali e ai diritti inviolabili sanciti dalla Costituzione (stavolta la Corte può dichiarare incostituzionale la legge di autorizzazione alla ratifica del Trattato istitutivo).
