UNIVERSIDADE DE SO PAULO

FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CINCIAS HUMANAS

DEPARTAMENTO DE CINCIA POLTICA
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM CINCIA POLTICA

RENATA SCHLUMBERGER SCHEVISBISKI

REGRAS INSTITUCIONAIS E PROCESSO DECISRIO DE POLTICAS

PBLICAS: UMA ANLISE SOBRE O CONSELHO NACIONAL DE SADE
(1990-2006)

SO PAULO
2007
 UNIVERSIDADE DE SO PAULO
FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CINCIAS HUMANAS
DEPARTAMENTO DE CINCIA POLTICA
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM CINCIA POLTICA

RENATA SCHLUMBERGER SCHEVISBISKI

REGRAS INSTITUCIONAIS E PROCESSO DECISRIO DE POLTICAS

PBLICAS: UMA ANLISE SOBRE O CONSELHO NACIONAL DE SADE
(1990-2006)

Dissertao apresentada ao Programa de

Ps-Graduao em Cincia Poltica, do
Departamento de Cincia Poltica da
Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias
Humanas da Universidade de So Paulo,
para obteno do ttulo de Mestre.
Orientadora: Professora Dra. Marta
Teresa Arretche

SO PAULO
2007

2
 REGRAS INSTITUCIONAIS E PROCESSO DECISRIO DE POLTICAS
PBLICAS: UMA ANLISE SOBRE O CONSELHO NACIONAL DE SADE
(1990-2006)

Dissertao apresentada ao Programa de

Ps-Graduao em Cincia Poltica, do
Departamento de Cincia Poltica da
Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias
Humanas da Universidade de So Paulo,
para obteno do ttulo de Mestre.
Orientadora: Professora Dra. Marta
Teresa Arretche

Aprovado em: ___/___/____

Conceito: _______________

BANCA EXAMINADORA

Professora Marta Teresa Arretche

Universidade de So Paulo
Presidente

_______________________________________________________________
Professor Eduardo Csar Marques
Universidade de So Paulo
Membro

_______________________________________________________________
Professor Renato Monseff Perissinotto
Universidade Federal do Paran
Membro

3
 Para minha me Alice.

memria de meu pai Renato.

4
 AGRADECIMENTOS

CAPES pelo auxlio essencial a esta pesquisa.

Agradeo a todos do Conselho Nacional de Sade pela colaborao e

fornecimento dos dados utilizados para a realizao deste trabalho.

Aos conselheiros que gentilmente concederam as entrevistas.

Procuradoria Federal dos Direitos do Cidado pelo fornecimento de informaes

relativas ao Conselho.

Profa Dra Marta Teresa Arretche pela orientao desta pesquisa.

Agradeo ao Prof. Dr. Renato Monseff Perissinotto pelas discusses sobre o tema.

Professora Doutora Vera Schattan P. Coelho que fez parte da banca de

qualificao.

Aos professores da banca de defesa: Prof. Dr. Eduardo Marques e Prof. Dr.
Renato Monseff Perissinotto.

s Secretrias do Departamento de Cincia Poltica pelo apoio e amizade.

Ao Prof. Dr. Rafael Villa pelo grande incentivo, apoio e pelas conversas que
nasceram no perodo de graduao, na Universidade Federal do Paran.

s minhas queridas irms Simone e Alessandra pelo carinho e cuidado de

sempre!

A Wagner pelo apoio e cumplicidade.

A todos os meus amigos e amigas, especialmente Karla, pelas muitas conversas e

risadas, as quais trouxeram mais leveza aos meus dias. s queridas Gil e Gerby,
pelo carinho, pelos fins de tarde e fins de semana em So Paulo. Olivia pelas
conversas, to poucas e to boas. A todos os meus amigos queridos da UEL.

5
 A alienao/2

Os que mandam acreditam que melhor quem melhor copia. A cultura

oficial exalta as virtudes do macaco e do papagaio. A alienao na Amrica
Latina: um espetculo de circo. Importao, impostao: nossas cidades
esto cheias de arcos do triunfo, obeliscos e partenons. (...)
Eduardo Galeano (O Livro dos Abraos)

6
 RESUMO

Esta dissertao tem por objetivo analisar os determinantes institucionais

que afetam a capacidade de atuao de organismos colegiados como os
Conselhos Gestores de Polticas Sociais na produo de polticas pblicas. Para
tanto, realiza um estudo de caso sobre o Conselho Nacional de Sade (CNS), no
perodo compreendido entre 1990 e 2006.
Verificamos que as regras institucionais definem recursos importantes nas
mos do Poder Executivo, os quais servem como mecanismo de controle sobre o
processo decisrio da instituio. Trata-se do que denominamos instrumentos
reguladores, recursos definidos institucionalmente, utilizados pelo Ministro de
Estado da Sade para controlar a tomada de deciso por parte do Conselho,
afetando o perfil de suas polticas.

Palavras-chaves: Conselho Nacional de Sade, Polticas Pblicas, Sade,

Regras Institucionais.

7
 ABSTRACT

The aim of the present dissertation is to analyze the institutional determinants that
affect the action of collegiate bodies, such as the Managing Boards of Social
Policies in the making of Public Policies. Thus, a case study is conducted on the
National Health Council, in the period between 1990 and 2006.
This study confirms that the institutional rules define important resources
concentrated in the hands of the Executive Power and that rules are used to
control the institutions decision-making process. Its focus is what we call
regulating instruments, institutionally defined resources, used by the Health
Minister in order to control the Councils decision making powers.

Keywords: National Health Council, Public Policies, Health, Institutional Rules.

8
 SUMRIO

CAPTULO I - INSTITUIES, REGRAS DO JOGO E VETO PLAYERS.......... 15

1. Regras do Jogoe Pontos de Veto em Sistemas Polticos............................ 16
CAPTULO II - A LITERATURA SOBRE CONSELHOS GESTORES DE
POLTICAS SOCIAIS ............................................................................................ 25
1. Os Conselhos de Sade ............................................................................... 29
2. Consideraes Finais ................................................................................... 39
CAPTULO III - O CONSELHO NACIONAL DE SADE ....................................... 41
1. A Reforma Sanitria: O Novo Desenho Institucional do Setor Sade ........... 41
2. A Estrutura de Participao do Sistema de Sade Brasileiro: da Unio para os
Municpios.......................................................................................................... 43
3. O Conselho Nacional de Sade e seus Diferentes Formatos Institucionais .. 45
A) PRIMEIRO PERODO (1954-1969) ........................................................... 46
B) SEGUNDO PERODO (1970-1986) .......................................................... 50
C) TERCEIRO PERODO (1987-1990) .......................................................... 53
D) QUARTO PERODO: O ATUAL CONSELHO NACIONAL DE SADE..... 54
4. Consideraes Finais .................................................................................... 67
CAPTULO IV - DESENHO INSTITUCIONAL, PODER DE VETO E PRODUO
DE POLTICAS DE SADE .................................................................................. 70
1. O Perfil das Resolues do Conselho Nacional de Sade ............................ 73
1.1 Variaes na Produo de Polticas: o ndice de Resolues ..................... 73
1.2 Perfil dos Assuntos das Resolues........................................................... 76
1.3 Tempo de Discusso das Resolues e a Atuao das Comisses ........... 81
1.4 Participao dos Atores no Encaminhamento de Resolues para
Aprovao.......................................................................................................... 84
2. Instrumentos Reguladores e a Dinmica Decisria do Conselho Nacional de
Sade ................................................................................................................ 88
2.1 A Atuao dos Ministros .............................................................................. 93
5. Consideraes Finais .................................................................................. 105
CONCLUSO...................................................................................................... 109
ANEXOS ............................................................................................................. 113
BIBLIOGRAFIA ................................................................................................... 125
OUTROS DOCUMENTOS PESQUISADOS ....................................................... 128

9
 LISTA DE QUADROS E TABELAS

QUADRO 01 (anexo) ALTERAES NA COMPOSIO DO CONSELHO

NACIONAL DE SADE AO LONGO DO TEMPO ............................................. 114
QUADRO 02 QUADRO COMPARATIVO SOBRE AS COMPETNCIAS DO
CONSELHO NACIONAL DE SADE................................................................... 65
QUADRO 03 MODELO DE ATUAO DE CADA MINISTRO SEGUNDO O
USO DE CADA INSTRUMENTO REGULADOR .................................................. 72
TABELA 01: RESOLUES POR GESTO PRESIDENCIAL ........................... 74
TABELA 02 RESOLUES EMITIDAS POR REUNIO EM CADA GESTO
PRESIDENCIAL.................................................................................................... 75
TABELA 03 CATEGORIA GERAL DOS ASSUNTOS DAS RESOLUES.... 76
TABELA 04 - TIPO DE ASSUNTO DAS RESOLUES .................................... 77
TABELA 05 ASSUNTO DAS RESOLUES POR GESTO PRESIDENCIAL
.............................................................................................................................. 79
TABELA 06 - TEMPO PARA DISCUTIR AS RESOLUES .............................. 81
TABELA 07 DISCUSSO DA RESOLUO NA COMISSO ......................... 83
TABELA 08 PARTICIPAO DE CADA COMISSO NO ENCAMINHAMENTO
DE RESOLUES ............................................................................................... 84
TABELA 09 ATORES QUE ENCAMINHARAM RESOLUES PARA
APROVAO ....................................................................................................... 85
TABELA 10 PARTICIPAO DOS ATORES POR ASSUNTO DAS
RESOLUES ..................................................................................................... 87
TABELA 11 HOMOLOGAO DAS RESOLUES....................................... 88
TABELA 12 - TEMPO PARA HOMOLOGAR AS RESOLUES....................... 89
TABELA 13 NDICE DE IMPLEMENTAO DAS RESOLUES.................. 89
TABELA 14 USO DO VETO NAS RESOLUES POR GESTO
PRESIDENCIAL.................................................................................................... 91
TABELA 15 INCIDNCIA DE DECURSO DE PRAZO POR GESTO
PRESIDENCIAL.................................................................................................... 92
TABELA 16 NDICE DE RESOLUES POR TEMPO DE GESTO
MINISTERIAL ....................................................................................................... 94
TABELA 17 NDICE DE HOMOLOGAO DAS RESOLUES POR GESTO
MINISTERIAL ....................................................................................................... 95
TABELA 18 INCIDNCIA DE DECURSO DE PRAZO POR GESTO
MINISTERIAL ....................................................................................................... 99
TABELA 19 USO DE INSTRUMENTOS REGULADORES POR GESTO
MINISTERIAL ..................................................................................................... 101
QUADRO 02 (continuao) QUADRO COMPARATIVO SOBRE AS
COMPETNCIAS DO CONSELHO NACIONAL DE SADE............................. 117

10
 INTRODUO

O novo desenho institucional que passou a vigorar no Brasil aps a

Constituio de 1988 em alguns setores importantes de polticas pblicas,
notadamente nas reas de seguridade social e de sade, aponta para duas
caractersticas principais: descentralizao, isto , a transferncia de
responsabilidade decisria para as unidades sub-nacionais (Estados e Municpios)
e participao, a qual confere ao processo decisrio um vis essencialmente
participativo atravs dos Conselhos Gestores de Polticas Sociais.
Os Conselhos, especialmente os de Sade, podem ser compreendidos
como resultantes de um movimento de contestao na dcada de 1980, ao padro
centralizador e autoritrio do Estado e sua capacidade para responder s
demandas da sociedade por maior acesso aos servios de sade. Dessa forma,
esperava-se que a participao da sociedade organizada no interior do Estado
contribusse para tornar as polticas mais transparentes e mais adequadas aos
interesses dos setores afetados pelas decises governamentais. Ao mesmo
tempo, a sociedade poderia fiscalizar as aes da burocracia estatal, imprimindo
uma lgica mais democrtica s decises.
Assim, os Conselhos de Sade possibilitariam que a sociedade
participasse mais ativamente do processo decisrio de polticas pblicas, tornando
as decises mais transparentes e mais adequadas s demandas dos diversos
atores sociais. Alm disso, essa participao contribuiria positivamente para
desenvolver uma cultura cvica nesses atores.
Na literatura que analisa essas instituies, observamos que os estudos
consideram a participao da sociedade civil organizada como uma das principais
inovaes desse formato institucional. As discusses em torno dessa problemtica
recolocam questes importantes para a Democracia, na medida em que procuram
compreender aspectos como a relao entre participao social e
desenvolvimento de uma cultura cvica, a qualidade da representao nessas
arenas, a posio ideolgica das autoridades federais, estaduais e municipais com
relao participao.

11
 Nesses estudos, verificamos que a capacidade que essas instituies
possuem para influenciar a definio do policy making (produo de polticas) tem
sido analisada sob a perspectiva dos determinantes da participao. A hiptese
que orienta esses estudos parte do princpio de que a qualidade na participao
contribuiria para a democratizao do processo de deciso governamental e para
que as polticas atendessem s demandas da sociedade.
Consideramos que esses estudos tm o mrito de abarcar uma parte
importante da explicao sobre o funcionamento dessas instituies e sobre o
perfil das polticas pblicas. Entretanto, existe uma dimenso pouco privilegiada
pela literatura, a qual diz respeito s regras institucionais. Como evidenciou Ellen
Immergut (1996), so elas que influenciam a tomada de deciso, criando
diferentes limites e oportunidades para a ao dos atores envolvidos.
Nesse sentido, consideramos que existem variveis institucionais
responsveis por afetar a capacidade dos Conselhos para influenciar polticas
pblicas. Argumentamos que a atuao dessas instituies participativas no
mbito do Poder Executivo no depende apenas do perfil da participao, mas
tambm da regras institucionais.
Esta pesquisa tem a finalidade de trazer essa contribuio, realizando um
estudo de caso sobre o Conselho Nacional de Sade (CNS), no perodo
compreendido entre 1990 e 2006. Partimos dos pressuposto de que as regras
institucionais definem recursos importantes nas mos do Poder Executivo, os
quais servem como mecanismo de controle sobre o processo decisrio da
instituio. Trata-se do que denominamos instrumentos reguladores, recursos
definidos institucionalmente, utilizados pelo Ministro de Estado da Sade para
controlar a tomada de deciso por parte do Conselho e, por conseguinte, o perfil
de suas polticas.
No primeiro captulo discutimos os pressupostos da literatura terica sobre
instituies, ressaltando a importncia das regras institucionais na definio de
recursos como o poder de veto no mbito de sistemas polticos. Sobre essa
questo, apresentamos a contribuio de trs autores: Immergut (1996), Tsebelis
(1997) e Cameron (2000).

12
 Em seguida, discutimos as principais teses que norteiam os estudos sobre
Conselhos Gestores de Polticas Sociais. Como poderemos observar neste
captulo, a maior parte dessa literatura faz uma investigao sobre o perfil da
participao presente nessas instituies. Consideramos que alm desses fatores
existem outros, de carter institucional, influenciando essas instituies, tal como
procuramos demonstrar no terceiro captulo.
Este, por sua vez, faz uma anlise da histria institucional do Conselho
Nacional de Sade (CNS), cuja criao data de 1937. Investigamos as suas
diversas reformulaes ao longo do tempo e, como procuraremos demonstrar, a
peculiaridade nessa trajetria est no fato de que o Ministro de Estado da Sade
sempre ocupou o cargo de Presidente do CNS, a possibilidade de desempatar
votaes, alm de uma prerrogativa fundamental: a autoridade para acatar ou no
as resolues do Conselho.
Nesse sentido, consideramos que, se por um lado os Conselhos
representam uma ruptura em relao ao formato institucional que vigorou at
1990, devido institucionalizao da participao social no mbito do Estado, por
outro, manteve-se uma continuidade dada pela possibilidade aberta ao Poder
Executivo Ministro de vetar as decises tomadas pela instituio.
Verificar em que medida isso afeta a atuao do CNS na elaborao e
fiscalizao das polticas de sade, constitui o foco de anlise do quarto captulo.
Este, faz uma anlise da principal forma de deliberao do Conselho Nacional de
Sade: as resolues. Trata-se de um mapeamento detalhado com a finalidade de
verificar: a) quais assuntos so objeto de resoluo; b) os ndices de homologao
e c) implementao das resolues; d) a atuao das comisses no processo de
aprovao; e) os atores que tm participado no encaminhamento das resolues
para aprovao no plenrio. Todas essas categorias so analisadas de acordo
com as gestes de cada um dos Presidentes da Repblica e considerando a
vigncia de cada Ministro.
Conforme poderemos observar, o uso que cada Ministro fez do que
denominamos instrumentos reguladores contribuiu significativamente para definir

13
a capacidade do Conselho Nacional de Sade transformar suas principais
decises em polticas pblicas.

14
 CAPTULO I

INSTITUIES, REGRAS DO JOGO E VETO PLAYERS

O neo-institucionalismo constitui uma corrente de estudos das Cincias

Sociais que tem ressaltado o papel das instituies na compreenso dos
processos polticos e sociais. Segundo essa perspectiva, as instituies importam
e adquirem centralidade nas anlises, as quais permeiam diferentes questes
como o funcionamento do mercado, as polticas pblicas, a formao das classes
sociais e a constituio dos Estados nacionais.
O termo instituio na literatura neo-institucionalista empregado com
um significado genrico que denota limites e constrangimentos ao comportamento
dos atores. Em outras palavras, uma instituio define as regras do jogo em
termos de restries e oportunidades aos comportamentos individuais (DIEMEIER
& KREHBIEL, 2002, p. 4). Dessa forma, o que essa literatura sugere que regras,
leis, procedimentos, normas, arranjos institucionais e organizacionais influenciam
o comportamento, de tal forma que em uma situao de deciso, estabelecem
restries a escolhas individuais. 1
De acordo com March e Olsen (MARCH e OLSEN, 1984), o
desenvolvimento do neo-institucionalismo est relacionado transformao que
tem sido operada no plano das instituies sociais, polticas e econmicas nas
ltimas dcadas. A literatura tem atribudo grande ateno a elas, principalmente
aquelas que se referem ao legislativo, aos oramentos, produo de polticas
pblicas e elites polticas. Alm disso, h estudos sobre o Estado, o
desenvolvimento da capacidade administrativa nacional, em anlises sobre a
quebra de regimes democrticos, nas discusses sobre corporativismo, entre
outras anlises 2 .

1
Em Marques (Marques, 1997) encontramos uma discusso acerca dos limites do termo
instituio, posto que na literatura, o mesmo tem sido motivo de polmica.
2
March e Olsen tambm mencionam que as instituies polticas esto presentes nas anlises
marxistas que procuram pensar o Estado. Alm disso, h estudos sobre as organizaes formais e,
particularmente, estudos sobre o papel de algumas organizaes na implementao de polticas
pblicas. (MARCH e OLSEN, 1983, p.734)

15
1. Regras do Jogoe Pontos de Veto em Sistemas Polticos

O estudo de Ellen Immergut (IMMERGUT, 1996) se prope analisar o

processo de criao do seguro nacional de sade na Frana, na Sua e na
Sucia, procurando demonstrar que embora as caractersticas dos programas
propostos tenham sido semelhantes, as polticas adotadas foram muito
diferentes 3 . O que se verificou como resultado dos conflitos que permearam a
aprovao das polticas foi a constituio de trs sistemas de sade, que
representam trs modelos de interveno governamental na rea: o sistema sueco
foi considerado como o mais socializado da Europa, o suo o mais privatizado e o
francs, uma espcie de meio-termo conflituoso entre os dois.
Na opinio de Immergut (1996), a divergncia nesses resultados no pode
ser explicada por diferenas de opinio entre os legisladores, pelas diferenas nas
preferncias de partidos polticos ou por diferenas nas preferncias e na
organizao dos vrios grupos de interesse envolvidos na questo. A tese
defendida pela autora sugere que a melhor explicao desses resultados se
encontra na anlise das instituies polticas de cada pas. So elas que
estabelecem diferentes regras do jogo para polticos e para grupos de interesse,
buscando aprovar ou bloquear planos de ao. (IMMERGUT, 1996, p.140)
Nessa perspectiva, portanto, verificamos que a capacidade de
mudana/estabilidade das polticas est relacionada ao tipo de arranjo
institucional. O ponto de partida para a explicao so as regras que compem o
desenho institucional. So elas que determinam procedimentos que facilitam ou
impedem a traduo do poder poltico em polticas concretas. A tomada de
deciso, portanto, adquire lgicas distintas, visto que o conjunto de normas
institucionais define os parmetros de ao do governo e a influncia dos grupos
de interesse.
Nesse estudo de caso, portanto, as diferenas na capacidade de os
grupos de interesse nos trs pases conseguirem obter resultados polticos
favorveis, assim como as diferenas na capacidade de os governos aprovarem

3
Convm explicitar que nesse estudo, no apenas os projetos continham semelhanas, mas grupos de
interesse de posio social equivalente possuam objetivos parecidos.

16
suas propostas legislativas, encontra-se na dinmica institucional do processo de
tomada de deciso poltica. Dinmica que foi abordada pela autora tendo em vista
as regras constitucionais e os resultados eleitorais.
A fim de comprovar a sua tese, Immergut (1996) descarta aquelas
explicaes centradas na anlise do poder de uma classe, no caso a classe
mdica, assim como aquelas que enfatizam o poder dos sindicatos e partidos de
esquerda, para enfatizar as regras do jogo. Assim, voltando-se para a dinmica
institucional do processo de tomada de deciso poltica, a autora apresenta o seu
modelo explicativo.
O nmero e as oportunidades de veto a que esto submetidas as decises
polticas adquire relevncia na anlise de Immergut (1996), visto que capaz de
determinar a sorte de uma proposta legislativa. Nesse caso, podem ser previstos
vetos a partir da composio partidria das diferentes arenas polticas, assim
como por meio das regras de transferncia do processo decisrio de uma arena
para outra.
De acordo com a autora, regras formais como a separao entre os
poderes Executivo e Legislativo, ou a diviso da Legislatura em duas cmaras,
acabam por estabelecer a quantidade de instncias de deciso necessria para a
aprovao de uma lei e, por conseguinte, o nmero e a localizao de potenciais
vetos. Alm disso, a autora aponta que as oportunidades de veto so
influenciadas pelos resultados eleitorais e pelas caractersticas do sistema
partidrio que, por sua vez, afetam a distribuio dos representantes dos partidos
nas diferentes arenas polticas.
Um sistema poltico, de acordo com Immergut (1996), a maneira pela
qual as instituies polticas repartem os votos entre diferentes jurisdies, em
combinao com a distribuio partidria desses votos.(IMMERGUT, 1996,
p.144) Dessa maneira, fatores polticos e institucionais do origem a lgicas
complexas de tomada de deciso, que criam diferentes oportunidades e limites
para a ao, tanto dos lderes polticos quanto dos grupos de interesse.
Immergut (1996) afirma que as normas constitucionais e os resultados
eleitorais criam diferentes limitaes capacidade do governo de implantar novas

17
polticas. Esses obstculos polticos e institucionais orientam o processo decisrio
por caminhos diferentes, em diferentes sistemas polticos. As oportunidades de
veto que determinam se a instncia efetiva de deciso ser a arena executiva, a
arena parlamentar, ou ainda a arena eleitoral. Os mecanismos especficos de veto
determinam com preciso que polticos ou eleitores tm o poder de ratificar ou
rejeitar as polticas propostas.(IMMERGUT, 1996, p. 146)
O poder dos grupos de interesse, de acordo com a autora, tambm
depende de mecanismos institucionais. Segundo essa perspectiva, as
oportunidades de influenciar as decises por parte desses grupos no est
associada aos recursos de que dispem, como por exemplo, dinheiro, nmero de
membros ou ainda, contatos que mantm com polticos. Na verdade, a relao
desses grupos com o sistema poltico deve ser compreendida atravs de uma
anlise da receptividade das instituies s presses polticas.
Do estudo de Immergut (1996), portanto, pode-se depreender que as
instituies que determinam o ponto de equilbrio entre as demandas dos vrios
grupos de interesse e os objetivos programticos do Executivo. Alm disso, o
estudo procura ressaltar o impacto que as instituies polticas podem ter sobre a
capacidade de cada um dos atores ser bem-sucedido em conflitos em torno de
prticas polticas. Assim, de acordo com a autora, propiciando diferentes
oportunidades de vetar uma legislao, as instituies modificam o peso relativo
dos atores, assim como as estratgias mais oportunas para defender interesses
semelhantes. ( IMMERGUT, 1996, p. 148)
Sobre a questo do veto, Tsebelis (TSEBELIS, 1997) afirma que a
estabilidade das polticas est relacionada ao nmero de veto players, sua
congruncia e coeso. Sob o ponto de vista desse autor, um veto player um ator
individual ou coletivo cuja concordncia necessria para que se tome uma
deciso poltica. Assim, h veto players institucionais, os quais so especificados
pela Constituio (pesos e contrapesos) e veto players partidrios.
O potencial de mudana de polticas, portanto, est relacionado ao
desenho institucional, o qual define a capacidade de influncia dos veto players.

18
 Tsebelis (1997) um autor que se posiciona criticamente frente a algumas
anlises que examinam diferentes variveis como pares dicotmicos, como a
distino entre tipo de regime (parlamentarismo oposto ao presidencialismo), tipo
de legislatura (unicameral contra bicameral) e sistema partidrio (bipartidrio ou
pluripartidrio). Segundo o autor, analisar esses fatores isoladamente pode induzir
a erros:

meu argumento de que a lgica do processo decisrio nos sistemas presidencialista

muito parecida com a lgica de deciso dos sistemas parlamentaristas pluripartidrios. O
processo decisrio do bicameralismo e do presidencialismo apresentam tambm muitas
caractersticas comuns. Alm disso, no pretendo discutir os prs e os contras de cada
uma das alternativas institucionais (...). Em vez disso, fao uma comparao entre todas
as instituies do ponto de vista de uma nica varivel importante: a capacidade de
mudar as polticas pblicas. Meu objetivo proporcionar um modelo analtico coerente
para a realizao de comparaes entre regimes, legislaturas e sistemas
partidrios.(TSEBELIS, 1997, p.91)

No estudo de Tsebelis (1997), a varivel dependente potencial de

mudana de polticas existentes em diferentes contextos institucionais. A ausncia
deste potencial o autor denomina de estabilidade das polticas. Segundo o
argumento do autor, a estabilidade das polticas fonte de instabilidade do
governo ou do regime. Essa interpretao baseia-se no conceito de veto player
(ator com poder de veto) em diferentes contextos institucionais. Nesse sentido,
Tsebelis (TSEBELIS, 1997, p.91) demonstra que a estabilidade das polticas
aumenta com (1) o nmero de atores envolvidos; (2) com sua incongruncia
(divergncia de posies polticas) e (3) com a coeso interna a cada um deles.

Tsebelis (1997) define algumas condies sob as quais possvel ou no

alterar polticas: os que no esto satisfeitos com o status quo preferem um
sistema poltico capaz de introduzir mudanas rapidamente; defensores do status
quo preferem um sistema capaz de produzir polticas estveis. Pode acontecer de
as estruturas institucionais reagirem com uma velocidade maior ou menor do que
seria desejvel: a rapidez de uma deciso no que diz respeito mudana de
status quo ser boa se a situao for indesejvel (ou porque uma pequena maioria
controla o governo), ou se um choque exgeno vier a transformar o processo

19
desejvel. O compromisso com a no-interferncia, por sua vez, pode ser
prefervel se o status quo for desejvel, ou se um choque externo for benfico.
(TSEBELIS, 1997, p.92-93)

Ao falar de veto player, o autor define em termos de institucional veto

player (especificados pela constituio pesos e contrapesos) e veto players
partidrios ou partisan veto players, partidos que integram uma coalizo
governamental 4 . De forma resumida, pode-se dizer que se o nmero de veto
players institucionais especificado pela Constituio, o nmero de veto players
partidrios especificado de modo endgeno pelo sistema de partidos e pelas
coalizes de governo de cada pas em particular.(TSEBELIS, 1997, p.98) 5

A definio do nmero de veto players para Tsebelis (1997) pode ser

deduzida diretamente da definio do conceito: trata-se de qualquer ator
institucional ou partidrio capaz de bloquear a adoo de uma poltica. Um ator
institucional s ser computado como portador de um poder de veto se detiver
poder formal para faz-lo.

Segundo Tsebelis (1997), partidos diferentes devem ser computados

como diferentes veto players. Alm disso, no que diz respeito distncia entre
veto players institucionais, isto , as Cmaras e os Presidentes, essa distncia
pode variar de uma eleio para a outra. Dois veto players institucionais e
composies polticas diferentes devem ser computados como dois atores
distintos. Uma vez mais, a distncia varia em funo da composio das casas
legislativas. Se essa composio for idntica, os dois atores institucionais so
idnticos e devem ser computados como um s.

4
O autor parte da premissa de que um projeto do governo tem de ser aprovado pela maioria dos
atores relevantes dentro de cada partido que compe a coalizo governamental. (TSEBELIS, 1997,
p.96)
5
O autor menciona que h outras categorias de veto players em diferentes sistemas polticos:
grandes grupos de interesse; representantes dos trabalhadores e das empresas; atores
institucionalizados: tribunais, maiorias qualificadas exigidas pela Constituio, referendos. Em
linhas gerais, o nmero de veto players varia de acordo com o assunto em discusso. (TSEBELIS,
1997, p.100)

20
 De um modo geral, os atores partidrios devem ser computados como distintos,
enquanto os atores institucionais podem ser absorvidos (ou seja, eliminados do cmputo
em virtude da congruncia). A conseqncia disso que se os dois grupos
parlamentares de todos os partidos (que ocupam assentos na Cmara e no Senado)
forem idnticos, o nmero final de veto players ser igual ao nmero de atores
partidrios necessrios para formar o governo de coalizo. Se os grupos parlamentares
dos partidos no forem congruentes, o nmero de veto players ser maior que o nmero
de partidos que integram a coalizo governamental. (TSEBELIS, 1997, p.102-103)

Entre as principais proposies de Tsebelis (1997), destacamos que a

estabilidade das polticas de um sistema poltico aumenta de acordo com o
nmero de veto players, diminui com sua congruncia (na verdade, se dois atores
forem completamente congruentes, eles podem ser considerados como um s) e
aumenta com a coeso de cada um deles. Segundo o autor, pela lgica dos
processos decisrios, para que ocorra uma mudana no status quo, deve haver a
concordncia de um certo nmero de veto players. Segundo essa abordagem,
apenas trs caractersticas desses atores importam: seu nmero, sua congruncia
e sua coeso.

Em linhas bem gerais, e seguindo meu argumento, os sistemas que tm mltiplos veto
players incongruentes e coesos devero revelar nveis mais elevados de estabilidade no
processo de formulao de polticas do que os sistemas que contam apenas com um
nico veto player ou com um pequeno nmero de veto players sem coeso e
congruentes. (TSEBELIS, 1997, p.107)

Portanto, a estabilidade e mudana de polticas em qualquer sistema

poltico, seja ele presidencialismo ou parlamentarismo, em suas mltiplas feies,
depender da concordncia de um certo nmero de veto players. Analiticamente,
segundo essa abordagem, apenas trs caractersticas desses atores importam:
seu nmero, sua congruncia e sua coeso.
Outra perspectiva analtica relativa ao uso do veto pode ser ilustrada com
o estudo de Charles M. Cameron (CAMERON, 2000). Para este autor, o uso do
veto por parte dos presidentes constitui uma forma de atingir seus objetivos
polticos. Num sistema de separao de poderes, o poder de veto adquire
relevncia estratgica, uma vez que se constitui num importante mecanismo de

21
barganha disposio dos presidentes, quando se trata de perseguir metas
polticas.
O que se constata, de acordo com Cameron (2000) que o veto tende a
ser utilizado com pouca freqncia. Nesse caso, o autor argumenta que essa
situao pode corresponder a casos de no-deciso. Em outras palavras, o
Congresso age de forma a prever a possvel reao do Executivo, alterando as
polticas no sentido da preferncia deste ltimo. Dessa forma, os projetos de lei
so calibrados, de forma a evitar o veto.
Tal situao, entretanto, se d em condies onde a informao
completa. Do contrrio, quando o Congresso no possui informaes sobre o que
o presidente pode ou no tolerar num projeto de lei, o jogo se altera no sentido de
criar ricas oportunidades para que o presidente desenvolva um comportamento
estratgico, mediante ameaas de veto. Assim, parte-se do pressuposto de que o
comportamento do Congresso encontra-se influenciado pelas circunstncias sob
as quais se d o uso do veto, ou seja, em situaes de informao completa e
incompleta. Vejamos nas palavras do autor:

A particularly interesting form of strategic behavior is the veto threat. If Congress is quite
sure what the president will accept, there is no room for threats to affect congressional
behavior. But if Congress is not sure how far it can push the president before provoking a
veto, a veto threat may warn Congress that it is close to or over the line. Perhaps
Congress responds to the threat by modifying the proposed legislation before sending it to
the president. (CAMERON, 2000, p. 19)

importante frisar que em situaes de ameaa de utilizao do veto,

este no precisa, necessariamente, ser aplicado para surtir o efeito desejado.
Segundo Cameron, the veto does not need to be used to have an effect.
Anticipation is sometimes enough. Presidents help anticipation along by making
veto threats, which, somewhat amazingly, do shape legislation and head off
vetoes. (CAMERON, 2000, p. 20)
Em situaes de informao incompleta, instaura-se um jogo de ameaas,
cuja principal conseqncia se verifica na definio de polticas. Trs situaes
foram apontadas por Cameron como caractersticas desse processo. Na primeira
delas, um presidente intransigente pode usar o veto para acabar com um projeto

22
de lei. Nesse caso, o constante reenvio do mesmo e, por conseguinte, a
manuteno do veto elimina qualquer possibilidade de promulgao da lei em
questo.
Na segunda possibilidade, o presidente pode forar o congresso a criar
um novo projeto prova de veto. Em tal situao, o presidente poder contestar,
entretanto, preferir este verso original. E, finalmente, o presidente pode forar
o Congresso a reescrever o projeto vetado. Feitas as concesses, o projeto
repassado ser assinado pelo presidente.
O que se verifica em todas essas situaes o uso do veto como
mecanismo estratgico de barganha, atravs do qual o presidente possui
condies de imprimir s polticas seus prprios interesses.
Em seu estudo, Cameron desenvolve trs modelos em que o veto
concebido como barganha. O mecanismo do primeiro modelo enfatiza a lgica da
antecipao, a qual se d por meio de jogos seqenciais, onde os atores detm
informao suficiente para prever aes e reaes. Nesse caso, afirma o autor, o
modelo explora como o poder de veto do presidente afeta o equilbrio entre os
poderes.
O mecanismo do segundo modelo, por sua vez, a incerteza. O modelo
demonstra como a incerteza modera a ao do Congresso e faz com que o
equilbrio de poder seja alterado, sendo at certo ponto, transferido para o
presidente. Nessa situao, a incerteza favorece a atuao estratgica do
Executivo, por meio do recurso ameaa.
O mecanismo do terceiro modelo, finalmente, a reputao. Novamente,
a relao entre os atores se d mediante jogos seqenciais. Nesse caso, o
presidente age estrategicamente, manipulando a crena em torno de sua
reputao na negociao de uma lei. Em tal situao, pensando em futuras
negociaes, o presidente dissimula seu verdadeiro interesse naquela questo,
disseminando um determinado perfil de reputao 6 .

6
O presidente pode se mostrar mais ou menos cooperativo de acordo com seus objetivos polticos
futuros.

23
 Verificamos que no caso das Executive Orders, a mudana no status quo
v-se condicionada por uma alterao nas preferncias dos atores no mbito do
Congresso. importante mencionar que no caso norte-americano, o carter
descentralizado do mesmo configura um ambiente marcado por mltiplos vetos.
Por conseguinte, qualquer proposta de mudana que represente um deslocamento
no ordenamento de preferncias dos atores, tende a ser vetada.
Assim, sob o ponto de vista das polticas, todos os atores envolvidos no
processo devem estar de acordo com a nova deciso. Caso contrrio, o que se
verifica a existncia de constantes paralisias. Nesse sentido, pode-se dizer que
h uma vasta rea em que difcil modificar polticas.
No que diz respeito ao poder de veto, ficou constatado a partir da
literatura, que este se torna um importante instrumento de barganha nas mos do
presidente. Na relao entre Executivo e Legislativo, a balana de poderes tende
a se deslocar no sentido do primeiro, visto que este se encontra em condies de
forar o Congresso a produzir polticas no sentido de seus interesses.
Nesses termos, em situaes de informao completa e incompleta, o
presidente e o Congresso participam de um jogo em que antecipao, ameaas e
reputao so as principais estratgias quando se trata de definir polticas.
Como foi possvel observar, o foco dessa literatura recai sobre as
instituies, mais especificamente, sobre o desenho institucional. Nessa
perspectiva, as instituies definem as regras do jogo e, portanto, afetam
escolhas coletivas, de tal forma que criam restries e oportunidades ao
comportamento dos atores.
Um dos aspectos importantes evidenciados por esses estudos, diz
respeito aos pontos de veto aos quais esto submetidas as decises sobre
polticas, os quais so definidos pelas regras institucionais. Assim, produzir
mudanas no status quo, ou seja, alterar polticas pblicas passa a depender das
oportunidades de veto, conforme elucidou Ellen Immergut (1996), do nmero,
congruncia e coeso dos veto players, segundo Tsebelis (1997). Alm disso, o
veto constitui um recurso importante como evidenciou Cameron (2000), para
barganhar resultados polticos.

24
 CAPTULO II

A LITERATURA SOBRE CONSELHOS GESTORES DE POLTICAS SOCIAIS

A partir da Constituio Brasileira de 1988, uma institucionalidade poltica

proliferou por todo o pas, integrando a nova estrutura do Estado: os Conselhos
Gestores de Polticas Sociais.
Institudos juntamente com outros mecanismos democrticos como a
iniciativa de lei popular, o plebiscito e o referendo, os Conselhos Gestores fazem
parte de uma nova estrutura organizativa do Estado brasileiro, marcada pela
descentralizao das polticas sociais e participao da sociedade 7 .
Por todo o pas foram instaurados Conselhos Gestores localizados nas
trs esferas de governo (Federal, Estadual e Municipal), em setores como
educao, sade, emprego, alm daqueles criados para atender a segmentos
como a mulher, o negro, o idoso e os direitos da criana e do adolescente,
garantindo a participao de representantes da sociedade civil organizada, de
forma permanente.
Toda essa estrutura faz parte do Estado, apresentando atribuies
deliberativas, no que diz respeito formulao de polticas pblicas, e
fiscalizadoras no que se refere sua execuo e implementao. Nesse sentido,
segmentos representativos da sociedade e do Estado se renem, a fim de
deliberar e fiscalizar aes tanto do setor privado, quanto do setor pblico.
Esse formato institucional atraiu a ateno de vrios pesquisadores
preocupados em estudar aspectos como a emergncia histrica dessas
instituies como a atuao dos movimentos sociais nas dcadas de 1970 e 1980
na difuso desse modelo (GOHN, 2001), assim como fatores relacionados ao

7
No que diz respeito rea da sade a Constituio Brasileira de 1988, em seus artigos 196 e
198, garante o acesso universal e igualitrio aos servios de sade, alm de prescrever que a
participao da comunidade constitui uma das diretrizes que organizam esse sistema. No entanto,
somente as Leis 8.080 e 8.142, promulgadas no final do ano de 1990, estabelecem os princpios
organizativos do sistema, assim como regulamenta a participao da comunidade atravs dos
Conselhos de Sade e Conferncias de Sade previstas nas trs esferas de governo.

25
desenvolvimento do sistema descentralizado de polticas sociais no qual essas
instituies esto inseridas (JACOBI, 2000).
Mas afinal, o que so os Conselhos Gestores de Polticas Sociais? Sob o
ponto de vista de Snia Draibe (1998), eles representam uma nova
institucionalidade, na medida em que consolidam na esteira da democratizao,
novos mecanismos de expresso, representao e participao de interesses
forjados pelos movimentos sociais.(DRAIBE, 1998, p.01)
Para a autora, essa nova estrutura de representao e participao tende
a introduzir uma alterao no padro at ento vigente de formao e tomada de
decises sobre polticas sociais. Com os Conselhos, afirma Draibe, uma parte
substancial da nova tessitura da vida em democracia passa a ser moldada por
essas instituies, oferecendo alternativas de expresso s foras puras dos
pretritos movimentos sociais. (DRAIBE, 1998, p.01)
Essas caractersticas apontadas por Draibe so consideradas por Maria
da Glria Gohn (GOHN, 2001), a qual atribui ao cenrio de intensas mobilizaes
sociais caracterstico das dcadas de 1970 e 1980, as razes que nos permitem
compreender os Conselhos Gestores enquanto nova institucionalidade de
representao social.
De acordo com Gohn (2001), a forma Conselho no constitui algo novo na
histria. Duas formas de conselho que existiram no sculo XX no Brasil so
destacadas pela autora: os criados pelo prprio Poder Executivo para mediar suas
relaes com as organizaes populares, como os Conselhos Comunitrios,
criados junto administrao municipal ao final da dcada de 1970; e os
Conselhos Populares, construdos pelos movimentos de igual carter ou por
setores organizados da sociedade civil em suas relaes de negociao com o
poder pblico, ao final dos anos 1970 e parte dos anos 1980.
No que diz respeito forma Conselho atual, a sua institucionalizao pelo
poder Legislativo se deu aps presses e demandas da sociedade civil. De acordo
com a autora, os Conselhos se originam da tendncia institucionalizao de
novas relaes sociais, as quais so marcadas pela interveno social peridica

26
e planejada, ao longo de todo o circuito de formulao e implementao de uma
poltica pblica. (GOHN, 2001, p.57)
Alm disso, para Gohn (2001), os Conselhos possibilitam o
reordenamento das polticas pblicas na direo de formas de governana mais
democrticas, em funo do novo padro de relaes que se estabelecem entre
Estado e sociedade, a partir da participao de segmentos sociais no processo de
formulao e deciso sobre polticas pblicas. (GOHN, 2001, p.83)
Ao mesmo tempo em que foi incentivada pela mobilizao social e poltica
no perodo citado, a criao dos Conselhos Gestores tambm est relacionada ao
processo de descentralizao pelo qual passou o Sistema Brasileiro de Proteo
Social na dcada de 1990.
Esse processo de transferncia de atribuies e competncias aos
Estados e Municpios permitiu, na viso de Jacobi (JACOBI, 2000), que a gesto
das polticas sociais na esfera local fosse aberta participao da sociedade no
debate e na formulao dessas polticas por meio dos Conselhos Gestores.
De acordo com a perspectiva desse autor, as transformaes poltico-
institucionais decorrentes do processo de descentralizao tendem a contribuir
para o processo de democratizao do Estado. Na medida em que o ingresso da
cidadania organizada na mquina do Estado permite conhecer melhor seu
funcionamento e seus limites e estimula uma relao de co-responsabilidade e de
disputa, produzindo consensos cada vez mais qualificados e dissolvendo o
autoritarismo do Estado tradicional sob presso da sociedade organizada.
(JACOBI, 2000, p. 143-144)
Desse modo, na perspectiva do autor, a incorporao da sociedade civil
organizada no mbito da esfera decisria local contribui para a aproximao das
relaes entre Estado e sociedade, para o desenvolvimento da cidadania, assim
como para a gesto compartilhada dos bens pblicos.
Na perspectiva de Santos Jr. (SANTOS Jr, 2001), entretanto, o modelo de
governana descentralizado, tendo nos municpios sua extenso final,
incompleto. Para o autor, que buscou analisar em que medida a descentralizao
e a municipalizao das polticas pblicas no Brasil caminham na direo do

27
aprofundamento da democratizao da esfera local de governo, embora existam
canais de interao entre governo e sociedade, tais como os Conselhos
Municipais, a existncia de profundas desigualdades sociais contribui para o baixo
grau de participao, alm de produzir graves restries ampla incluso social
(SANTOS Jr., 2001, p.233).
No mesmo sentido aponta o estudo realizado por Mauro Rego dos Santos
(SANTOS, 2000), aps constatar diferenas significativas entre os municpios e os
Conselhos Municipais da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro (RMRJ).
De acordo com a perspectiva desse autor, o modelo de participao
instaurado pelos Conselhos Gestores, deve estar associado a um projeto mais
amplo de democratizao da esfera municipal, onde sejam identificados aspectos
como o capital social existente, os principais conflitos sociais, a sobreposio de
atribuies dos Conselhos, assim como a capacidade tcnica para o
enfrentamento dos problemas sociais por parte dessas instncias colegiadas.
(SANTOS, 2000, p.152)
Alm disso, deve ser fomentada a participao social, por meio da criao
de outros espaos que articulassem as principais demandas e prioridades da
populao. Nesse sentido, por meio desse projeto a participao da sociedade
estaria inserida, para alm dos Conselhos, num conjunto mais amplo de polticas
responsveis pela criao de um processo de democratizao na esfera
municipal.
Esses estudos ilustram um pouco a forma que tem adquirido o debate
acerca dos Conselhos Gestores. Se, por um lado essas instituies representam a
possibilidade de ampliao da participao social e formas de governana mais
democrticas, por outro, esse processo no automtico, visto que est
condicionado s especificidades das realidades estaduais e municipais/locais nas
quais os mesmos esto inseridos. No prximo tpico, abordaremos sob o ponto de
vista da literatura, alguns dos principais fatores que tm influenciado a atuao
dos Conselhos Gestores de Polticas Sociais no processo de
deliberao/formulao e fiscalizao de polticas, dando nfase aos estudos
sobre Conselhos de Sade, objeto desta pesquisa.

28
1. Os Conselhos de Sade

No mbito da poltica de sade, o movimento no sentido da criao dos

Conselhos Gestores no surge no perodo de elaborao da Constituio Federal,
mas de um processo anterior de contestao ao modelo oficial de sade no pas,
iniciado na dcada de 1970 com o Movimento pela Reforma Sanitria. Esse
movimento, sob os auspcios da abertura poltica, inseriu na agenda pblica a
necessidade de se alterar o modelo vigente de assistncia, centrado no seguro
social, por meio da implantao de uma nova poltica de servios de cunho
democratizante que garantisse acesso universal aos servios de sade e
atendesse aos princpios de eqidade, descentralizao e participao social.
De forma concomitante, um processo de reformas polticas comeava a
surgir, a partir das primeiras aes pela abertura poltica, no sentido de alterar o
modelo centralizado de gesto das polticas de sade, por meio da implantao do
Sistema nico de Sade (SUS). Aos poucos, foi se instituindo o novo modelo
poltico-assistencial para o setor sade, calcado na descentralizao, na eqidade
e na participao social. No final da dcada de 1980, o surgimento e proliferao
dos Conselhos Gestores de Polticas Sociais interligou Estado e sociedade na
gesto e controle social das polticas pblicas.
Grande parte da literatura sobre o funcionamento dessas instituies tem
privilegiado, em grande medida, uma avaliao acerca da efetividade de seu
carter participativo. A preocupao recorrente dos analistas reside no fato de que
a simples existncia de canais como os Conselhos no se revela suficiente para
promover uma participao efetiva num contexto em que fatores socioculturais
tm influenciado a qualidade dessa participao.
Nesse sentido, para autoras como Coelho (COELHO, 2004), aspectos
como o autoritarismo do Estado brasileiro, a presena de uma cultura poltica
autoritria - entrave ao reconhecimento do outro como cidado -, a fragilidade da
vida associativa e a prpria resistncia dos atores sociais e estatais em aceitarem
participar desses fruns tem comprometido a efetiva participao social no
processo de formulao e gesto da poltica de sade. (COELHO, 2004, p.256)

29
 Dessa forma, segundo a literatura, compreender a capacidade de
influncia dos Conselhos sobre o processo de produo de polticas - formulao
e controle social significa compreend-los a partir dos condicionantes da
participao poltica.
Para avaliar o quo efetivo o carter participativo dos Conselhos,
algumas variveis podem ser consideradas, como, por exemplo, a relao entre
participao social e desenvolvimento de uma cultura cvica (LABRA e
FIGUEIREDO, 2002; RIBEIRO, 2001; FUKS, PERISSINOTTO e RIBEIRO, 2003),
a forma de eleio dos representantes da sociedade civil (COELHO, 2004), a
qualidade da representao dos usurios (LABRA, 2002), a orientao poltico
ideolgica do Executivo local (CORTES, 1998), etc.
O estudo de Labra e Figueiredo (LABRA & FIGUEIREDO, 2002) prope
verificar at que ponto a participao nos Conselhos de Sade fomenta um crculo
virtuoso caracterizado pelo envolvimento dos cidados em questes de interesse
geral, pela acumulao de capital social e pelo despertar de uma cultura cvica,
contribuindo, em ltima instncia, para o fortalecimento da democracia. Os autores
apontam que tal crculo possvel, pois, mesmo num contexto desfavorvel ao
pleno desenvolvimento de uma verdadeira cidadania 8 , os dados indicaram que os
conselheiros atribuem alto valor sua participao nessas instncias. Alm disso,
essa participao os levou a se interessar por assuntos relativos ao papel e
funcionamento dos poderes pblicos, a buscar a superao pessoal e a acumular
um capital cultural, social e poltico 9 . A participao, portanto, os tm levado a se
sentirem mais cidados, mais pertencentes comunidade e mais responsveis
perante ela pela qualidade do atendimento sade (LABRA e FIGUEIREDO,
2002, p.546).
Por outro lado, verificou-se que o crculo virtuoso ainda dbil, no que diz
respeito s condies efetivas de participao enquanto controle social,

8
De acordo com os autores, a Regio Metropolitana do Estado do Rio de Janeiro onde a pesquisa
foi realizada reside uma populao bastante carente de todo tipo de equipamento urbano e de
bens culturais, e em cujas periferias persiste uma cultura poltica de mando dos caciques locais e
de submisso do povo a seus favores ou presses. (LABRA & FIGUEIREDO, 2002, p.546).
9
Os dados referem-se a entrevistas feitas com os conselheiros.

30
 posto que no consegue romper o crculo inverso, vicioso, alimentado por polticos e
burocratas e interesses particulares empenhados em impedir que se atinja o objetivo
mais importante o acesso dos cidados a informaes vitais, como so as relativas a
quanto, onde e como se gasta o dinheiro de seus impostos no que se refere a aes
destinadas a cuidar da sade da populao.(LABRA & FIGUEIREDO, 2002, p.546)

Podemos constatar, a partir dessa anlise que a efetividade da

participao, bem como o desenvolvimento de uma cultura cvica em instituies
como os Conselhos de Sade, est relacionada ao contexto sciopoltico no qual
est inserido. Alm disso, no que diz respeito ao controle social fatores como o
acesso a informao tem atuado como entraves a essa prtica.
Sob o ponto de vista da participao nos Conselhos como sinnimo de
uma cultura cvica, o estudo de Ednaldo Ribeiro (RIBEIRO, 2001) mais otimista,
ao analisar empiricamente as orientaes polticas subjetivas partilhadas por
conselheiros do CONSUL (Conselho de Sade da Regio Sul de Londrina) no
interior do Paran.
De acordo com a anlise do autor, a cultura poltica verificada entre os
entrevistados tende a contribuir para o aprofundamento da participao em canais
alternativos como os Conselhos. Isso se deve, particularmente, a uma combinao
aparentemente contraditria entre adeso aos valores democrticos e
desconfiana e rejeio s instituies representativas democrticas.
Para Ribeiro (2001), essa dicotomia est relacionada constatao dos
atores de uma efetiva incapacidade administrativa dos representantes em
solucionar crises. Por conseqncia, h um reforo da participao na percepo
dos conselheiros sobre a importncia da participao popular atravs de canais
alternativos como os Conselhos (RIBEIRO, 2001, p.110).
Em outro estudo (FUKS, PERISSINOTTO & RIBEIRO, 2003), a anlise
esteve voltada relao entre cultura poltica e desigualdade, abarcando uma
investigao dos membros dos principais Conselhos Gestores de Polticas Sociais
(Conselho de Sade, Conselho de Assistncia Social, Conselho do Trabalho e
Conselho da Criana e do Adolescente) no municpio de Curitiba, estado do
Paran.

31
 Nessa anlise, a primeira constatao dos autores aponta para o fato de
que os grupos analisados possuem, em relao populao brasileira em geral,
maior quantidade de recursos de cultura poltica e, portanto de incentivos ao
ativismo poltico. Tanto em termos do perfil scio-econmico, como em termos de
cultura poltica, o grupo sob investigao constitui uma elite. Dessa forma, os
autores afirmam que o entendimento corrente do Conselho como uma instituio
caracterizada pela participao ampliada deve ser relativizada. luz dos dados
apresentados, Fuks, Perissinotto e Ribeiro consideram que:

se, de um lado, parece evidente que a participao nos conselhos amplia aquela
presente nas instituies polticas tradicionais, por outro, as pesquisas existentes
indicam que a emergncia dos conselhos gestores de polticas pblicas no superou a
distino entre uma minoria de cidados politicamente ativos e maioria passiva.(FUKS,
PERISSINOTTO & RIBEIRO, 2003, p.129-130)

O segundo ponto investigado pelos autores analisa a cultura poltica como

um recurso desigualmente distribudo entre os grupos que compem as
instituies analisadas 10 e que, portanto, pode ser pensada como uma das bases
da desigualdade poltica. Orientados pela questo como se d a distribuio da
cultura poltica entre os diversos segmentos (usurios, trabalhadores, prestadores
de servio e gestores) que compem os conselhos analisados?, os autores
afirmam que as desigualdades existem, mas elas no tm qualidade cumulativa,
ou seja, nenhum segmento possui maior quantidade de todos os recursos. Assim,
embora dispersa, a desigualdade existe, sendo convertida em formas
diferenciadas de influncia poltica entre os segmentos que compem os
Conselhos 11 .

10
Tanto o Conselho de Sade como o Conselho de Assistncia Social so compostos por quatro
segmentos: os gestores (representantes do governo), os trabalhadores, os prestadores de servio
e os usurios. H diferena, porm, no que diz respeito ao peso de cada um desses segmentos
nos dois conselhos. O Conselho da Criana e do Adolescente formado por dois segmentos: o
governamental e o no-governamental, sendo este ltimo composto apenas por prestadores de
servio.
11
importante destacar que dois segmentos so apontados como contando com condies
favorveis para atuar nos Conselhos no que se refere posse de recursos de cultura poltica: os
prestadores de servio e os usurios. Entretanto, considerando o conjunto dos dados, os
trabalhadores e os gestores possuem os recursos de forma mais equilibrada, segundo a opinio
dos autores. (FUKS, PERISSINOTTO &RIBEIRO, 2003, p.137)

32
 Qual seria o impacto dessas instituies sobre a cultura poltica dos seus
membros, notadamente sobre o seu interesse por poltica e, como esse impacto
mediado pela natureza dos segmentos e das associaes que compem os
conselhos? Segundo a interpretao de Fuks, Perissinotto e Ribeiro, h uma
relao positiva entre, de um lado, ter vida associativa e, de outro, avaliar que a
participao nos conselhos teve como efeito aumentar o interesse desses agentes
por poltica. Assim, em princpio, a avaliao de que o interesse por poltica
aumentou seria decorrncia no apenas da experincia no Conselho, mas
tambm da existncia de algum vnculo associativo externo instituio.(FUKS,
PERISSINOTTO & RIBEIRO, 2003, p.142)
No que diz respeito questo da representao, o estudo de Vera
Schattan P. Coelho (COELHO, 2004), sobre os Conselhos de Sade da cidade de
So Paulo considera que a legitimidade e a efetiva participao nessas
instituies depende em grande medida da presena de uma sociedade civil
organizada e/ou de autoridades polticas comprometidas com a democracia
participativa.
Com o intuito de investigar sob que condies os Conselhos da cidade de
So Paulo conseguem fazer valer princpios de organizao democrticos e baixar
os custos associados participao poltica dos segmentos que contam com
menos capacidade de mobilizao, conhecimentos tcnicos e recursos
comunicativos, Coelho sai em defesa de novos procedimentos de representao.
O processo de seleo praticado nessas instituies, em que os prprios
conselheiros decidem quem deve atuar como representante no Conselho,
contribui para que grupos excludos no-organizados, ou mesmo grupos
organizados, mas sem os mesmos vnculos polticos acabem no participando.
Alm disso, de acordo com os dados o processo de escolha de representantes se
apresentou extremamente insulado, isto , pouco participativo, marcado por
pequena divulgao sobre o processo de escolha de representantes 12 .

12
Outro aspecto relativo forma como realizada a escolha do representante diz respeito ao fato
de que a eleio direta em assemblia dos membros da associao no um mtodo
generalizado, segundo a anlise de Labra e Figueiredo (LABRA & FIGUEIREDO, 2002, p.544). No

33
 por essas razes que a autora questiona a legitimidade dessas arenas
decisrias, visto que deve haver critrios e procedimentos definidos de forma a
garantir que grupos excludos ganhem espao no processo de formulao e
gesto da poltica de sade 13 .
O estudo de Soraya Cortes (CORTES, 1998) tambm traz contribuies
importantes para a compreenso dos fatores que influenciam a dinmica de
participao nos Conselhos de Sade.
Nesse estudo, a autora afirma que aspectos como a estrutura institucional,
a organizao dos movimentos popular e sindical na respectiva esfera; a posio
das autoridades federais, estaduais e municipais de sade com relao
participao; e a dinmica de funcionamento do Conselho, seriam os principais
determinantes que viabilizariam a experincia da participao.
Para Cortes, o funcionamento dos Conselhos limitado e condicionado
pela realidade concreta das instituies e da cultura poltica dos municpios
brasileiros. Isso significa afirmar que embora a estrutura institucional dos
Conselhos seja a mesma em todo o pas, porque regida por princpios
constitucionais da Unio para os estados federados, a implementao e o
funcionamento adequado dessa estrutura em termos de participao poltica,
depende de caractersticas essencialmente locais. Alm disso, o papel de atores
localizados em postos de comando deve ser destacado, tendo em vista que o
maior acesso a informaes e aos meios essenciais para implementao de
polticas faz com que esses atores detenham poder considervel de influncia na
tomada de decises 14 .

caso dos conselhos da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, o que se constata o duplo papel
do conselheiro representante e dirigente da associao.
13
A autora aponta cinco critrios para assegurar a legitimidade da representao: 1) identificar
pessoas, grupos ou associaes que representam interesses de alguma forma afetados pelas
polticas a serem implementadas; organizar a representao de forma a 2) reproduzir o perfil
sociodemogrfico da populao; a 3) representar as principais posies em disputa; a 4) fazer uso
de princpios de ao afirmativa, ou a 5) oferecer incentivos estruturais capazes de fomentar a
participao de grupos vulnerveis. (COELHO, 2004, p. 260-261)
14
No que diz respeito influncia do gestor na dinmica interna de debate e deliberao dos
Conselhos, podemos citar tambm o estudo de Perissinotto (2004) sobre o Conselho Municipal de
Assistncia Social de Curitiba. De acordo com o autor, se h um segmento que conduz as
deliberaes dentro do Conselho, durante as gestes analisadas, este o segmento dos gestores.
Esse controle, por sua vez, exercido sem que qualquer debate ou contestao sejam suscitados.

34
 Importante apreciar a atitude dos gestores em relao participao de usurios.
Dependendo de suas preferncias polticas, eles podem promover diferentes tipos de
participao. So eles que definem a natureza do apoio, em termos de infra-estrutura, a
ser colocada disposio dos Conselhos. (...) A trajetria pessoal pode caracterizar os
gestores como membros ativos de uma categoria profissional ou como integrantes de um
policy community tentando influenciar o processo de deciso que tem lugar no setor
pblico. (CORTES, 2002, p.170-171)

A atuao de grupos de interesses tambm produz efeitos sobre o

processo participativo, segundo a perspectiva de Ribeiro (RIBEIRO, 1997). De
acordo com esse autor, a ao de grupos de interesses em arenas como os
Conselhos de Sade acaba por ser institucionalizada, gerando uma dinmica em
que os conflitos e os mecanismos de constituio de consensos e rupturas
passam a fazer parte da estrutura dos Conselhos, criando dois modelos bsicos
de interao entre grupos de interesses e atores governamentais. Cada modelo
influencia o processo poltico de maneira diferenciada.
Um deles se baseia na vocalizao poltica, em que h o predomnio de
denncias, por parte dos grupos, tendo como conseqncia direta a sobrecarga
de demanda sobre a agenda poltica. O outro se baseia num modelo de
pactuao poltica, expressando o predomnio de acordos entre os grupos de
interesses e, portanto, a auto-limitao na formulao de demandas.
Alguns estudos tm analisado os Conselhos sob o ponto de vista do
controle social. O que se constata nessas anlises, no entanto, a ausncia de
uma especificao sobre o que se compreende por controle social. Alm disso,
as abordagens centram-se apenas nas condies que favorecem ou no a prtica
do controle social, deixando de lado as possveis conseqncias dessa prtica
para a produo de polticas pblicas.
Embora se verifique essa lacuna, as anlises revelam constataes
importantes como as apontadas por Soraya Cortes (CORTES, 2000), Amlia
Cohn, (COHN, 2000) e Antonio Ivo de Carvalho (CARVALHO, 1997) ao levantar
alguns dos problemas enfrentados por essas instituies no desempenho do
controle social e dos avanos que traz para a democratizao do Estado.

Como conseqncia, o que se constata a existncia de uma certa harmonia no processo

decisrio, entre os segmentos que compem a arena. (PERISSINOTTO, 2004, p.69)

35
 Na perspectiva de Soraya Cortes (CORTES, 2000), o controle social no
mbito da poltica de sade deve transcender a experincia dos Conselhos de
Sade, tendo em vista que o papel dessas instituies tem sido alterado em
situaes especficas de corrupo e de interveno do Poder Executivo na
agenda dos Conselhos.
Segundo a autora, em situaes em que se constata a existncia de
corrupo no aparato do Poder Executivo, os Conselhos de Sade chegam a
assumir o papel que, na verdade, deveria ser exercido pelas secretarias de sade,
atuando como executores da poltica de sade na instncia correspondente. Alm
disso, em muitos casos h uma reduo na rea de atuao poltica dessas
instituies, a qual passa a ser restrita ao entorno das direes do Poder
Executivo na rea de sade. Um ltimo aspecto mencionado por Cortes o fato
de a mediao de muitos projetos conflitantes deixar de ser feita no processo
decisrio dos conselhos, para ocorrer nos gabinetes dos gestores pblicos de
sade.
Desse modo, Cortes (2000) compreende que, para alm dos Conselhos
de Sade, devem ser constitudos novos mecanismos de participao, tais como
Conselhos Gestores em unidades ambulatoriais e em hospitais, cujos servios so
financiados pelo SUS (Sistema nico de Sade), assim como em indstrias
farmacuticas pblicas. Alm disso, o controle social exercido pelos Conselhos de
Sade pode ser estimulado, por meio da maior interlocuo dessas instncias
colegiadas com os Tribunais de Contas e com o Ministrio Pblico.
Assim como Cortes, Amlia Cohn (COHN, 2000) tambm identifica alguns
problemas que vm sendo enfrentados pelos Conselhos de Sade, no
desempenho da atribuio fiscalizadora. De acordo com essa autora, embora
essas instituies possuam um forte potencial para conduzir as polticas de sade
na direo do interesse pblico, o que se identifica nesses espaos uma forte
tendncia burocratizao. Isso se deve s limitaes que se estabelecem s
deliberaes, pois no sendo da alada dos Conselhos questes de abrangncia
macroestrutural, estas instncias vm-se limitadas a discutir questes do cotidiano
da administrao. Alm disso, como j apontado por Cortes, a agenda de reunies

36
 freqentemente composta pelo Secretrio de Sade ou por algum de sua
confiana.
Como alternativa a esses entraves, Cohn (2000) aponta para a
importncia do Poder Legislativo, capaz de auxiliar os Conselhos na tarefa de
canalizar e representar os interesses dos amplos setores da sociedade na esfera
da poltica de sade.
A perspectiva desenvolvida por Antonio Ivo de Carvalho (CARVALHO,
1997) parte inicialmente de uma crtica s anlises que superestimam a margem
de efetividade dos Conselhos como arenas decisrias. Para ele, embora os
Conselhos de Sade constituam inovaes institucionais, orientadas para alterar o
padro de recepo e processamento de demandas pelo Estado na rea de
sade, no sentido do seu alargamento, no se deve partir de uma concepo
ilusria de um Estado neutro, passvel de ser conduzido pelos segmentos que
obtenham vantagens circunstanciais nesse espao decisrio (CARVALHO, 1997,
p.99).
Na viso do autor, os Conselhos promovem accountability vertical, mas de
tal forma que no sejam concebidos como instrumentos da sociedade para
guerrear, invadir ou vigiar o Estado, mas sim como estruturas de carter pblico,
que, luz do pacto do bem-comum estabelecido para a sade, examina e acolhe
demandas, compatibiliza interesses e chancela uma agenda setorial de interesse
pblico, capaz ento de parametrar a ao do Estado (CARVALHO, 1997,
p.104).
Sobre a possibilidade de construo do interesse pblico em arenas
decisrias como os Conselhos de Sade h o estudo de Mrcio R. Sales (SALES,
2004). Este autor busca analisar empiricamente se existem condies favorveis
para a construo de interesses que sejam pblicos, na esfera das decises
polticas, e que superem os interesses imediatos de determinados grupos no
interior do Conselho Municipal de Sade de Curitiba (CMSC).
Segundo o ponto de vista de Sales (2004), o interesse pblico fruto da
interao de indivduos e grupos portadores de interesses prprios. Tal interao,
mesmo que por vezes provoque conflitos, capaz de influenciar a opinio e a

37
vontade dos atores polticos de uma determinada instituio, desde que esta
rena condies favorveis.(SALES, 2004, p.33)
Entre as condies favorveis, o autor destaca (1) a existncia de debates
entre os participantes do Conselho, (2) a existncia de deliberaes e se (3) as
decises repercutem na administrao municipal. Alm disso, segundo Sales, os
assuntos tratados pelo conselho devem, necessariamente, (4) representar
demandas pblicas ou coletivas de seus sujeitos sociais, ou seja, seus assuntos
no podem se limitar a questes internas ao prprio Conselho.
De acordo com o autor, embora o conselho em questo rena trs das
quatro condies apontadas - existncia de debates, existncia de deliberao e
agenda composta por assuntos substantivos e de interesse pblico o mesmo se
credencia como portador e sinalizador do interesse do conjunto da sociedade. As
decises, no entanto, precisam avanar no sentido de ser formalizadas atravs de
resolues 15 .
Uma ltima referncia de estudo buscou verificar de que maneira o
controle social promovido por instituies como os Conselhos de Sade tendo
em vista a sua configurao jurdico-institucional e o seu processo decisrio
(SCHEVISBISKI, SALES, FUKS, 2004). Nesse artigo, quatro condies so
consideradas favorveis prtica efetiva do controle social: 1) a distribuio
homognea da participao poltica entre os segmentos que compem o
conselho; 2) a existncia de arena politicamente ativa; 3) uma agenda substantiva
voltada para o controle social; e 4) o recurso a deliberaes de teor impositivo.
De acordo com as concluses, vlidas para uma arena em particular, o
Conselho Municipal de Sade de Curitiba, h condies ao mesmo tempo
favorveis e desfavorveis para o exerccio fiscalizador, evidenciando a
complexidade e especificidade dessas arenas decisrias. Se, por um lado, a arena
revela nveis substanciais de atividade poltica, por outro, poucas decises
tomadas pelo Conselho apresentaram um carter eminentemente impositivo.

15
As resolues so apontadas com certa freqncia pela literatura que analisa a problemtica do
controle social, pois, de acordo com as normas constitucionais, cabe ao secretrio de sade
homologar as decises do Conselho consubstanciadas em Resolues. O que se verifica em
algumas situaes o gestor deixando de acatar essas resolues (LABRA, 2002)

38
 Dessa forma, de acordo com a interpretao dos autores, o Conselho
Municipal de Sade de Curitiba atua encaminhando a maior parte das questes de
carter fiscalizatrio a outras instncias que contam com instrumentos mais
eficientes para atuar nessa rea, como o caso do Ministrio Pblico e do Poder
Legislativo.

2. Consideraes Finais

Como foi possvel observar neste captulo, os Conselhos Gestores so

vistos pela literatura como instituies responsveis por alterar o padro at ento
vigente de formao e tomada de decises sobre polticas sociais no Sistema
Poltico brasileiro. De acordo com essa perspectiva, eles possibilitam um
reordenamento das polticas na direo de formas de governana mais
democrticas, devido ao novo padro de relaes que passam a estabelecer entre
Estado e Sociedade por meio da participao de segmentos sociais no processo
de formulao e deciso de polticas.
Para que possam efetivamente produzir este reordenamento os
Conselhos precisam satisfazer algumas condies, relacionadas principalmente
questo da participao social. A literatura considera que um dos pressupostos
para a democratizao dos processos de deciso no mbito do Estado est
relacionado existncia de certos condicionantes que favoream a qualidade da
participao social no mbito dos Conselhos. Assim, havendo qualidade na
participao dos atores - representatividade dos conselheiros perante suas
entidades, qualificao em termos de conhecimentos tcnicos e acesso
informao para deliberar, cultura poltica dos conselheiros, elevando a
participao em termos de um engajamento cvico, entre outros fatores apontados
pela literatura - os processos de deciso mostrar-se-iam cada vez mais
democrticos e voltados para as demandas sociais.
Entretanto, convm fazermos a seguinte questo: considerando
hipoteticamente que um Conselho tenha satisfeito todas essas condies relativas
participao, podemos afirmar que o mesmo consegue efetivamente influenciar
a produo de polticas, tornando-as mais democrticas e afinadas com o

39
interesse da sociedade? Em outras palavras, a qualidade da participao um
fator suficiente para explicar a capacidade dos Conselhos para influenciar a
produo de polticas?
Responder a essa questo significa considerar outros fatores que vm
atuando sobre essa participao, tais como as regras institucionais. So elas que
definem, por exemplo, o poder de veto e a capacidade de aprovao das polticas
por parte dos atores envolvidos no processo decisrio.
Assim, no caso do Conselho Nacional de Sade, torna-se importante
saber se as suas principais decises podem ser vetadas e, em caso positivo, por
qual ator, e quais os recursos que o Conselho dispe para aprovar suas principais
decises polticas as resolues. O prximo captulo ser dedicado a uma
anlise dessas consideraes, a partir do desenho institucional do Conselho
Nacional de Sade, objeto deste trabalho.

40
 CAPTULO III

O CONSELHO NACIONAL DE SADE

1. A Reforma Sanitria: O Novo Desenho Institucional do Setor Sade

A experincia atual dos Conselhos de Sade nasce na dcada de 1970,

num perodo marcado por intensas transformaes no modelo poltico-assistencial
do Sistema de Sade Brasileiro, assim como pelo surgimento de movimentos
reivindicatrios na rea de sade. A combinao desses dois fatores contribuiu
para que no mbito poltico-institucional fosse consolidado o Sistema nico de
Sade (SUS) e para que se constitusse a base scio-poltica sobre a qual se deu
a institucionalizao da participao nos moldes de organismos colegiados, como
os Conselhos de Sade.
Esses movimentos reivindicatrios constituram o Movimento da Reforma
Sanitria Brasileira que, na cena setorial, representou a insero de novos atores,
tais como intelectuais, profissionais de sade e movimentos sociais. Dentre as
principais propostas defendidas pelo Movimento estavam aquelas dirigidas
promoo de uma nova poltica de sade de cunho democrtico que garantisse o
maior acesso aos servios de sade, assim como os princpios da universalidade,
eqidade, descentralizao, universalizao e participao da comunidade.
A emergncia desses novos atores ativos e organizados esteve associada
a um outro processo auto-reformador do sistema de sade, a partir da segunda
metade da dcada de 1970, caracterizado pela implantao de vrias propostas
como uma rede de servios que atendesse aos princpios da hierarquizao,
descentralizao e universalizao.
O primeiro programa a implementar esses princpios foi o Programa de
Interiorizao das Aes de Sade e Saneamento (PIASS), em 1976. Aps quatro
anos, foi criado o Programa Nacional de Servios Bsicos de Sade (PREV-
SADE), o qual, na realidade, nunca saiu do papel. Logo em seguida, foi
concebido o plano do Conselho Nacional de Administrao da Sade

41
Previdenciria (CONASP), em 1982, a partir do qual foi implementada a poltica
das Aes Integradas de Sade (AIS), em 1983.
Em maro de 1986, a VIII Conferncia Nacional de Sade marca o incio
da participao institucional de representantes da sociedade civil no processo de
concertao de interesses e pactuao de polticas em sade. No corpo de
propostas da Conferncia, a temtica da descentralizao, universalizao e
participao adquirem densidade, alm da redefinio dos papis institucionais
das unidades polticas (Unio, Estados, Municpios) na prestao dos servios de
sade. Nesse momento, ganha peso e importncia a sociedade civil no interior da
Reforma Sanitria, adquirindo status de protagonista do processo de planejamento
em sade, entendido na sua dimenso poltica e social de pactuao e
viabilizao de polticas (CARVALHO, 1995).
A questo da democratizao do aparelho estatal tambm constava no
temrio da VIII Conferncia, contribuindo para que a proposta do controle sobre os
processos de gesto e execuo das polticas do novo sistema tivesse
participao da sociedade civil organizada. Nesse sentido, o relatrio final da
Conferncia apresentou como aspectos principais: a participao da populao na
gesto, execuo e avaliao das aes de sade; a formao de Conselhos de
Sade nos nveis local, municipal, regional e estadual, sendo compostos por
representantes da sociedade civil organizada 16 .
Logo aps, em 1987, implementado o Sistema Unificado e
Descentralizado de Sade (SUDS), cujas diretrizes anunciaram a criao do SUS
em 1988 pela Constituio Brasileira, sendo elas a universalizao e a eqidade
no acesso aos servios, a integralidade dos cuidados, a regionalizao dos
servios de sade, o desenvolvimento de instituies colegiadas gestoras, alm
de uma poltica de recursos humanos.
Um aspecto importante do processo de formulao da proposta de
reordenamento institucional e jurdico do sistema de sade do pas, o qual estaria

16
Para maiores informaes sobre as Conferncias Nacionais de Sade, ver artigo de ESCOREL,
S. e BLOCH, R. A. (2005) As Conferncias Nacionais de Sade na Construo do SUS. In: LIMA,
N. T. (org.) Sade e Democracia: histria e perspectivas do SUS. Rio de Janeiro: Editora
FIOCRUZ.

42
delineado nos marcos da nova Constituio foi a formao de uma comisso, a
Comisso Nacional da Reforma Sanitria, de composio paritria
(Governo/Sociedade), contribuindo mais uma vez para que o processo se
caracterizasse pela concertao e pactuao de interesses.
As diretrizes encaminhadas pela Comisso para a poltica de sade se
resumem universalizao da ateno, a equidade no atendimento, a
integralidade das aes de sade, a descentralizao e a participao dos
usurios (da populao) no controle sobre a formulao e a execuo da poltica
de sade, assegurando a participao efetiva dos profissionais de sade nesse
processo (CARVALHO, 1995).
Nesses termos, tal como sintetizado por Carvalho (1995), o quadro das
relaes Estado-Sociedade no final da dcada de 1980 caracterizava-se pela
crescente permeabilizao do Estado s demandas/reivindicaes de setores
sociais at ento excludos ou pouco contemplados nas agendas pblicas, o que
suscitou modificaes na arquitetura institucional do Estado em direo criao
de espaos permanentes para esses setores atravs de suas representaes.
(CARVALHO, 1995, p.46).

2. A Estrutura de Participao do Sistema de Sade Brasileiro: da Unio para

os Municpios

A promulgao da nova Constituio traz alteraes importantes para a

poltica de sade, ao estabelecer em seu artigo 196 que esta um direito de todos
e um dever do Estado, devendo-se garantir o acesso universal e igualitrio. J no
que diz respeito participao, a Constituio prescreve no seu artigo 198 que a
participao da comunidade constitui uma das diretrizes que organizam o sistema
de sade, tal como se observa abaixo:

43
 As aes de sade e servios pblicos de sade integram uma rede regionalizada e
hierarquizada e constitui um sistema nico, organizado de acordo com as seguintes
diretrizes:
I - Descentralizao com direo nica em cada esfera de governo;
II - Atendimento integral com prioridade para as atividades preventivas sem prejuzo dos
servios assistenciais;
III - Participao da comunidade. 17

Os princpios organizativos e operacionais do sistema, no entanto, apenas

foram estabelecidos no final de 1990, atravs das Leis 8.080/90 e 8.142/90. A
primeira delas, Lei 8.080, de 19 de Setembro de 1990, constitui a Lei Orgnica da
Sade (LOS) que regulamenta as aes e servios de sade e institui o SUS,
alm de definir as competncias das trs esferas de governo (Federal, Estadual e
Municipal), no que diz respeito gesto desse novo Sistema.
No que concerne participao e aos mecanismos de controle e
fiscalizao, a LOS apenas estabelece a participao da comunidade no artigo 7,
inciso VIII, e a competncia s trs esferas de governo de definir as instncias e
mecanismos de controle, avaliao e fiscalizao das aes e servios de sade
(Artigo 15, inciso I), sem estabelecer a existncia de Conselhos de Sade.
Somente a Lei 8.142, de 28 de Dezembro de 1990, que dispe sobre a
participao da comunidade na gesto do Sistema nico de Sade que institui a
Conferncia de Sade e o Conselho de Sade 18 como instncias colegiadas com
atribuies especficas, sendo compostas paritariamente por representantes do
governo, prestadores de servio, profissionais de sade e usurios do Sistema
nico de Sade 19 .

O Conselho de Sade, em carter permanente e deliberativo, rgo colegiado composto

por representantes do governo, prestadores de servio, profissionais de sade e
usurios, atua na formulao de estratgias e no controle da execuo da poltica de
sade na instncia correspondente, inclusive nos aspectos econmicos e financeiros,
cujas decises sero homologadas pelo chefe do poder legalmente constitudo em cada
esfera de governo. 20

17
BRASIL. Constituio (1988)
18
importante enfatizar que a natureza das Conferncias e dos Conselhos de Sade
diferenciada, conforme o que estabelece a legislao, algo que contribui para estabelecer um
papel especfico a cada um desses fruns participativos no que diz respeito participao da
comunidade, elaborao de polticas e ao controle social.
19
A paridade diz respeito composio do segmento usurio (50%), em relao aos demais
segmentos.
20
Lei 8.142/90, Art. 1, 2.

44
 Enquanto instncias colegiadas de carter permanente, os Conselhos tm
a prerrogativa de controlar periodicamente a execuo da poltica, ao mesmo
tempo que possuem a atribuio deliberativa. Isso torna os Conselhos instncias
sempre prontas a emitir pareceres, resolues, num exerccio cotidiano de
acompanhamento das aes da burocracia estatal.
No que diz respeito s atribuies e prerrogativas de cada Conselho de
Sade, cabe ao Regimento Interno da instituio defini-las.

3. O Conselho Nacional de Sade e seus Diferentes Formatos Institucionais

Diferentemente dos Conselhos de Sade institudos no Brasil a partir dos

anos 1990, o Conselho Nacional de Sade possui antecedente mais remoto,
quando a Lei 378, de 13 de Janeiro de 1937, d nova organizao ao Ministrio da
Educao e Sade Pblica, instituindo o Conselho Nacional de Sade (CNS) e
dando-lhe a atribuio de, juntamente com o Conselho Nacional de Educao,
assistir ao Ministrio.
A composio, o funcionamento e a competncia do Conselho Nacional
de Sade, no entanto, foram definidas somente dezessete anos mais tarde, por
meio do Decreto n 34.347, de 08 de Abril de 1954. Desde ento, vrios decretos
foram promulgados com a finalidade de reestruturar o Conselho Nacional de
Sade. As principais alteraes, no entanto, ocorreram em sua composio
conforme apontam Silva e Abreu (2002) 21 .
Com relao ao controle exercido pelo Ministrio da Sade sobre a
instituio, verificamos que no h alteraes, uma vez que o Ministro sempre
deteve prerrogativas decisrias importantes. No que diz respeito a esse aspecto, o
ano de 1990 marca uma linha mais de continuidade, do que de ruptura em relao
aos formatos institucionais anteriores.
A fim de que possamos analisar esses aspectos, seguimos Silva e Abreu
(SILVA e ABREU, 2002, p.43), os quais subdividem a histria institucional do

21
Neste artigo possvel acompanhar as diversas alteraes na composio do Conselho
Nacional de Sade ao longo do tempo.

45
CNS em trs perodos distintos: 1) Primeiro Perodo: 1954-1969; 2) Segundo
Perodo: 1970-1986; e 3) Terceiro Perodo: 1987-1990 22 . Podemos acrescentar
ainda um quarto perodo, a partir de 1990, correspondendo ao perodo em que
estamos analisando.

A) PRIMEIRO PERODO (1954-1969)

Entre os anos 1937 e 1954, o Conselho Nacional de Sade permaneceu

inativo, uma vez que necessitava de decreto especfico que o regulamentasse.
Nesse perodo, o desenho institucional do setor sade atrelava sade educao,
por meio do Ministrio da Educao e Sade - MES 23 . Somente em 1953 que se
estabelece a separao, criando-se o Ministrio da Sade, por meio do Decreto n
34.596, de 16 de Novembro de 1953 24 .
O primeiro Regimento do Conselho Nacional de Sade 25 promulgado no
governo Vargas, estabeleceu que o mesmo seria composto por dezessete
membros, sendo que dois dos mais importantes departamentos - de sade e da
criana - estavam presentes 26 :
O Conselho Nacional de Sade era presidido pelo Ministro de Estado e,
nos seus impedimentos, pelo Chefe de Gabinete. A secretaria do conselho ficava
a cargo de um servidor do Ministrio da Sade, designado pelo Ministro. As
deliberaes do Conselho eram tomadas por maioria dos membros presentes,
cabendo ao Presidente o voto de qualidade. Alm disso, ficou estipulado que os

22
Os autores no discutem os decretos e as alteraes promovidas no Regimento Interno do
Conselho Nacional de Sade ao longo dos anos 1990. Neste trabalho, pretendemos analisar essas
alteraes.
23
Em 1937, o antigo Ministrio da Educao e Sade Pblica passa a denominar-se Ministrio da
Educao e Sade, tal como disposto no Decreto n 378, de 13/01/1937. O Conselho Nacional de
Sade passa a fazer parte dessa nova estrutura.
24
Uma discusso mais aprofundada sobre as variveis polticas que interferiram na criao do
Ministrio da Sade, pode ser encontrada em HAMILTON, W. & FONSECA , C. O. Polticas, Atores
e interesses no processo de mudana institucional: a criao do Ministrio da Sade em 1953.
Histria, Cincias, Sade Manguinhos, 10(3): 791-826, 2003.
25
Decreto n 34.347, de 8 de Abril de 1954.
26
O Ministrio da Sade era composto pelos seguintes rgos: Gabinete do Ministro (G.M.),
Conselho Nacional de Sade (C.N.S.), Comisso Nacional de Alimentao (C.N.A.), Seo de
Segurana Nacional (S.S.N.), Servio de Documentao (S.D.), Servio de Estatstica da Sade
(S.E.S.), Departamento de Administrao (D.A.), Departamento Nacional de Sade (D.N.S.),
Departamento Nacional da Criana (D.N. Cr.) e Instituto Oswaldo Cruz (I.O.C.)

46
membros do conselho receberiam uma gratificao que variava de Cr$ 1.000,00 a
Cr$ 4.000,00 cruzeiros por ms.
Em 1959, no governo Kubitschek, um novo decreto 27 modificou a
composio do Conselho Nacional de Sade, aumentando de dezessete para
vinte e quatro os membros do conselho.
No ano seguinte, em 1960, o Regimento do conselho novamente
alterado 28 . Em 1962, o Decreto n 847, de 05 de Abril de 1962, consolidou e
modificou a legislao, revogando todas as disposies anteriores. Nele, so
estabelecidas pela primeira vez as competncias do CNS, sendo que este passa a
ser composto por vinte e seis membros, destacando-se a presena do Presidente
do Conselho de Medicina da Previdncia Social do Ministrio do Trabalho 29 .
De acordo com o decreto, os membros no pertencentes aos quadros
burocrticos do Estado deveriam ser nomeados pelo Presidente da Repblica,
mediante indicao do Ministro de Estado da Sade.
Nesse perodo, portanto, o Conselho Nacional de Sade apresentou um
desenho institucional em que estavam presentes os principais atores do setor,
tanto do lado do Estado, agregando diretores dos principais departamentos
(Departamento Nacional de Sade, de Endemias Rurais e da Criana) e outros
Ministrios Trabalho e Educao; como do lado da sociedade, entendida aqui
como associaes tcnico-cientficas - Academia Nacional de Medicina,
Associao Mdica Brasileira, Sociedade Brasileira de Higiene 30 e Associao
Interamericana de Engenharia Sanitria.

27
Decreto n 45.913, de 29 de Abril de 1959.
28
Decreto n 47.793, de 11 de Fevereiro de 1960.
29
A distino estabelecida na prestao de servios de sade durante o governo Vargas, em que,
de um lado havia a assistncia mdica individual previdenciria, destinada aos inseridos no
mercado formal de trabalho e amparada por princpios corporativos, desenvolvida pelo Ministrio
do Trabalho Indstria e Comrcio, e do outro, o Ministrio da Educao e Sade Pblica (Mesp),
cuja assistncia era destinada aos que no se encontravam na rea de abrangncia da medicina
previdenciria pobres, desempregados -, torna relevante a presena de um representante da
Previdncia Social no Conselho Nacional de Sade. Isso porque, indica a promoo de um
processo de interlocuo importante na rea da sade, dada a distino institucional entre duas
reas de gesto em polticas pblicas de sade que acabou por marcar as aes de sade no
Brasil. Entretanto, somente uma pesquisa mais detida nesse perodo poderia elucidar com mais
clareza o que estamos indicando.
30
Fundada em 1923, sob a presidncia de Carlos Chagas, poca diretor do Departamento
Nacional de Sade Pblica, a Sociedade Brasileira de Higiene era constituda por sanitaristas,

47
 O carter consultivo do conselho passa a ser estabelecido, mediante a
definio das seguintes competncias:

Examinar questes ou problemas que digam respeito Sade sua

promoo, proteo e recuperao propondo o estudo de medidas
adequadas sua soluo;
Propor a realizao de indagao cientfica, pesquisas e estudos para
esclarecimentos de fatos de relevante interesse no campo da sade
pblica;
Opinar sobre trabalho com risco de vida insalubre e nocivo sade;
Opinar sobre matria submetida sua apreciao por dispositivo legal ou
solicitao do Ministro da sade, sobre assuntos pelo mesmo julgados
oportunos.
Alm disso, o artigo 6 do decreto estabelece que o conselho sempre ser
consultado sobre normatizaes na rea da sade e, principalmente, sobre
questes oramentrias, tal como abaixo relacionado:

Regulamentos, regimentos, normas, projetos de decretos e de leis,

atinentes a problemas de sade, na esfera de ao do Ministrio da Sade;
Convnios internacionais relativos a questes de sade;
Composio da proposta oramentria anual do Ministrio da Sade,
podendo oferecer sugestes, quando julgadas necessrias e oportunas;
Denegao e revogao de registro de especialidades farmacuticas,
quando submetidas apreciao do Ministro da Sade, em grau de
recurso.
O que se verifica que o Conselho adquiriu a possibilidade de propor
mudanas no oramento anual da sade. Alm disso, foram estabelecidas regras
para suas reunies e votaes.

sendo que entre os seus objetivos estava servir como espao de organizao nacional de
especialistas na rea e fomentar o debate cientfico em torno dos problemas e solues das
questes sanitrias do pas. De acordo com MERHY (1992) a sociedade tambm pretendia
aumentar a influncia dos mdicos e sanitaristas na definio das polticas pblicas para o setor.

48
 Novamente, so promovidas alteraes no desenho institucional do
Conselho Nacional de Sade, por meio do Decreto n 55.242, de 18 de Dezembro
de 1964. A reestruturao do Conselho se deu de tal forma que se eliminou a
relao com a Previdncia, visto que estava prevista a participao do Presidente
do Conselho de Medicina da Previdncia Social do Ministrio do Trabalho. Alm
disso, o Conselho deixou de opinar sobre questes oramentrias, sendo que
suas competncias foram definidas de forma mais genrica 31 .
Nesse ltimo decreto, verificamos que o Conselho Nacional de Sade
passou a opinar apenas sobre matrias que lhe fossem submetidas por fora de
disposio legal ou sob solicitao do Ministro de Estado. O que se verifica,
portanto, o fato de o Conselho no possuir mais a possibilidade institucional de
estabelecer sua prpria agenda. O Ministrio permaneceu hegemnico no
plenrio. Alm disso, conforme j indicamos, a Previdncia deixou de ter
participao no conselho.
A legislao analisada mostra que todos os representantes eram
escolhidos pelo Executivo, sejam eles funcionrios do prprio Ministrio da Sade
ou especialistas em temas da sade. Alm disso, os cargos mais importantes do
conselho possuem relao direta com o Ministro, seja o cargo de presidente, em
que o prprio Ministro quem o assume, seja o cargo de secretrio, o qual
indicado pelo Ministro.
Outro fator importante, presente em todos os decretos, diz respeito ao
voto de qualidade do Presidente do Conselho Ministro da Sade , o qual lhe
confere importante recurso de poder durante as reunies plenrias, podendo
desempatar decises.

31
De acordo com o Art. 2, do Decreto n 55.242, de 18 de Dezembro de 1964, so competncias
do Conselho Nacional de Sade, opinar: I) sobre matrias que lhe devam ser submetidas por fora
de disposio de lei; II) Mediante solicitao do Ministro de Estado da Sade sobre: a) questes e
problemas relativos promoo, recuperao e proteo de sade, indicando medidas adotadas
para sua soluo; b) sobre a realizao de pesquisas cientficas e estudos atinentes e assuntos
relacionados com a sade; e c) sobre projetos de regimentos regulamentos, leis e decretos
relacionados com atividades tcnicas, especficas do Ministrio da Sade.

49
B) SEGUNDO PERODO (1970-1986)

Nesse perodo, o Conselho Nacional de Sade entra numa segunda

etapa, passando a ser regulamentado pelo Decreto Lei n 67.300, de 30 de
Setembro de 1970, o qual lhe atribui escopo, funes e estrutura mais definidas,
procurando compatibiliz-lo com o processo de modernizao conservadora em
andamento no pas 32 .
Na rea da sade, tal processo apontava para a consolidao do modelo
mdico-assistencial privatista, cuja lgica iria prevalecer nas duas dcadas
seguintes. Acompanhando o padro da poca, vigente em outras reas de
polticas pblicas, o novo Conselho Nacional de Sade ganha uma composio
que, simultaneamente, assegura a presena de atores privilegiados no projeto
hegemnico e garante o controle do governo sobre seu funcionamento
(CARVALHO, 1995, p.32).
De acordo com o art. 1 do citado Decreto, compete ao conselho
examinar e emitir parecer sobre questes ou problemas relativos promoo,
proteo e recuperao da Sade, que sejam submetidos sua apreciao pelo
Ministro de Estado, bem como opinar sobre matria que, por fora de lei, tenha
que ser submetida sua apreciao.(BRASIL, Decreto Lei no 67.300, de 30 de
Setembro de 1970)
A escolha dos membros participantes continuava a cargo do Ministro de
Estado, reproduzindo uma certa representatividade controlada que alcanava
uma elite mdica, comprometida com o processo de medicalizao/privatizao
ento vigente.
A partir desse Decreto, o conselho passa a contar com uma certa
estrutura, possuindo uma secretaria integrada por funcionrios do Ministrio da
Sade, designados pelo Ministro de Estado, sendo que caberia a um deles
exercer a chefia e secretariar os trabalhos das sesses.

32
Fazemos referncia apenas ao Decreto, pois o Regimento Interno do Conselho trata
exclusivamente das normas que regem o funcionamento das reunies, tal como disposto na
Portaria n 149, de 16/06/1971. Em contraste, verificaremos mais frente que o Regimento Interno
de 1977 apresenta escopo mais definido, no que diz respeito s competncias do conselho e de
suas cmaras tcnicas.

50
 Alm disso, ficou estabelecido que o Conselho teria um Vice-Presidente
escolhido entre os membros do Conselho e designado pelo Ministro de Estado,
para substitu-lo em seus impedimentos e exercer atribuies que lhe fossem
delegadas.
De acordo com Silva e Abreu (2002), apesar da falta de inovaes
institucionais, dotou-se o conselho de uma estrutura burocrtica estvel. Na
opinio de Carvalho (1995), a feio do CNS , ento, a de um rgo tcnico com
funes normativas, enquanto sua legitimidade funda-se no prprio Estado, na
medida em que seus membros, direta ou indiretamente, dependem da indicao
dos detentores do Poder Executivo.(CARVALHO, 1995, p.33)
No governo Geisel, a promulgao da Lei n 6.229, de 17/06/1975,
contribui para alterar o ambiente institucional no qual o CNS estava inserido 33 . O
Decreto n 79.056, de 30/12/1976, por sua vez, reestruturou o Ministrio da
Sade, sendo que o CNS foi definido como um rgo colegiado pertencendo
estrutura bsica do Ministrio 34 . Competiria ao CNS examinar e propor solues
para problemas concernentes promoo, proteo e recuperao da sade e
elaborar normas por meio de suas cmaras tcnicas, sobre assuntos especficos a

33
A Lei n 6.229, de 17/06/1975, constituiu o Sistema Nacional de Sade (SNS). Ela estabelece
que o complexo de servios, do setor pblico e do setor privado, voltados para aes de interesse
da sade, constitui o Sistema Nacional de Sade, organizado e disciplinado nos termos desta lei,
abrangendo as atividades que visem promoo, proteo e recuperao da sade (art. 1o, Lei
no 6.229, de 17/06/1975).
34
De acordo com o Decreto, O Ministrio da Sade foi constitudo por vrios rgos e entidades.
So rgos da sua Estrutura Bsica: a) rgos de Assistncia Direta e Imediata ao Ministro de
Estado: 1.Gabinete do Ministro (GM); 2. Consultoria Jurdica (CJ); 3. Diviso de Segurana e
Informaes (DSI); 4. Coordenadoria de Comunicao Social (CCS); b) rgo Colegiado: 1.
Conselho Nacional de Sade (CNS); c) rgos Centrais de Planejamento, Coordenao e
Controle Financeiro; 1. Secretaria Geral (SG); 2. Inspetoria Geral de Finanas (IGF); d) rgos de
Administrao de Atividades Auxiliares: 1. Departamento de Administrao (DA); 2. Departamento
de Pessoal (DP); e) rgos de Administrao de Atividades Especficas: 1. Secretaria Nacional de
Vigilncia Sanitria (SNVS); 2. Secretaria Nacional de Aes Bsicas de Sade (SNABS); 3.
Secretaria Nacional de Programas Especiais de Sade (SNPES); 4. Superintendncia de
Campanhas de Sade Pblica (Sucam); f) rgos de Coordenao e Atuao Regional: 1.
Coordenadoria de Sade da Amaznia (Corsam); 2. Coordenadoria de Sade do Nordeste
(Corsane); 3. Coordenadoria de Sade do Centro-Oeste (Corcentro); 4. Coordenadoria de Sade
do Sudeste (Corse); 5. Coordenadoria de Sade do Sul (Corsul). So Entidades Vinculadas e
Supervisionadas: a) Autarquia: 1. Instituto Nacional de Alimentao e Nutrio (Inan); b)
Fundaes: 1. Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz); 2. Fundao Servio da Sade Pblica (FSESP);
3. Fundao das Pioneiras Sociais (FPS). (Art. 3o, Decreto no 79.056, de 30/12/1976).

51
serem encaminhados apreciao do ministro de Estado (art. 8, Decreto no
79.056, de 30/12/1976).
O Decreto modificou a estrutura institucional do conselho, incorporando a
ele, como Cmaras Tcnicas, de acordo com o art. 21 e 22, o Conselho de
Preveno Antitxico 35 , a Comisso Nacional de Hemoterapia; a Comisso
Nacional de Normas e Padres para Alimentos; e a Comisso Nacional de
Fiscalizao de Entorpecentes.
As Portarias 360/77 e 204/78 dotam o CNS da estrutura tcnica e
administrativa necessrias ao seu funcionamento como rgo consultivo com
atribuies normativas. So estabelecidas seis Cmaras Tcnicas, entre as quais:
Entorpecentes e Txicos, Hemoterapia, Alimentos, Saneantes domissanitrios,
Cosmticos e Medicamentos, assim como a possibilidade de estabelecer
comisses permanentes.
Alm disso, a Secretaria Executiva instituda, com atribuies e meios
para o suporte administrativo das atividades do CNS.
Entre as competncias do Conselho, o Regimento Interno estabelece: I)
Examinar e propor solues aos problemas concernentes sade, sob quaisquer
aspectos; II) Dirimir divergncia em matria que envolva competncia de mais de
uma Cmara Tcnica; III) Analisar Resolues Normativas das Cmaras Tcnicas;
IV) Enviar matria para apreciao da Cmara Tcnica respectiva.
A subordinao de cmaras tcnicas ao Conselho Nacional de Sade faz
com que haja um processo de descentralizao de atribuies no interior do CNS.
A essa instituio compete deliberar sobre as concluses das Cmaras, quando
submetidas ao plenrio.
O que foi possvel verificar, mediante anlise dos vrios decretos
analisados, diz respeito ao fato de que o conselho foi constantemente
reestruturado pelo Ministrio da Sade, no que se refere sua composio e s
suas competncias. Uma anlise mais acurada detendo-se sobre as atas poderia
indicar qual o impacto dessas alteraes sobre a atuao do conselho. Alm

35
Institudo pelo Decreto n 69.845, de 27/12/1971, e denominado a partir da, Comisso de
Preveno Antitxico.

52
disso, seria necessrio analisar qual foi a sua importncia para o desenvolvimento
da poltica de sade no perodo.

C) TERCEIRO PERODO (1987-1990)

Sob a influncia do movimento sanitarista e s vsperas da Constituio

de 1988, o CNS sofre novas alteraes. O Conselho passa a ser reconhecido
como rgo de deliberao coletiva de segundo grau, cuja finalidade seria
assistir o Ministro de Estado na implantao e execuo da Poltica Nacional de
Sade. O Decreto n 93.933, de 14/01/1987, deu-lhe funes normativas no que
concerne promoo, proteo e recuperao da sade. Caber-lhe-ia
privativamente dispor sobre questes de interesse sanitrio relativo ao uso
humano de medicamentos, produtos de higiene, cosmticos, alimentos,
hemoterapia, entorpecentes e saneantes domissanitrios, ressalvada as
competncias da Secretaria Nacional de Vigilncia Sanitria. Seria de sua
competncia, tambm, o exerccio da funo de avaliao tecnolgica e
estabelecimento de padres de assistncia sade (Art. 1, 2 e 3, Decreto n
93.933, de 14/01/1987).
O atual Conselho Nacional de Sade foi institudo pelo Decreto n 99.438,
de 07/08/1990 e, no que diz respeito s suas competncias e sua composio,
marca uma linha mais de ruptura do que de continuidade com relao aos seus
formatos anteriores.
No podemos dizer o mesmo, no entanto, com relao aos poderes do
Ministro da Sade no interior do conselho. Conforme poderemos verificar mais
frente, o Ministro continua detendo o cargo mais importante do conselho que o
de presidente, alm de deter a prerrogativa de indicar o secretrio executivo do
conselho, outro cargo de relativa importncia.
No que se refere s votaes, o Ministro, enquanto presidente do
conselho continua possuindo voto comum e voto de qualidade, sendo que este
utilizado com a finalidade de desempatar decises.

53
D) QUARTO PERODO: O ATUAL CONSELHO NACIONAL DE SADE

Institudo antes da aprovao das Leis 8.080, de 19/10/1990 e 8.142, de

28/12/1990, as quais se referem participao como diretriz do Sistema nico de
Sade (SUS), a reformulao e institucionalizao do Conselho Nacional de
Sade foram pautadas por um processo de negociao e pelo estabelecimento de
regras capazes de favorecer o controle por parte do Ministrio da Sade no seu
interior, tal como se estabelecia nos formatos anteriores.
Sob o governo do ento Presidente da Repblica Fernando Collor de
Mello, e sob a chefia do Ministro de Estado da Sade, Alceni Guerra, uma
comisso foi formada com o intuito de estabelecer o desenho institucional do
Conselho Nacional de Sade.
De acordo com entrevistas realizadas, o Ministro Alceni Guerra tentou
convencer o Presidente Collor acerca da importncia do Conselho, o qual,
segundo um dos entrevistados 36 , teceu comentrio no sentido de alertar o perigo
que poderia representar para o governo uma instituio nos moldes propostos, ou
seja, contendo participao de setores organizados da sociedade 37 . Alm disso,
havia dificuldades junto assessoria jurdica do Presidente 38 .
A principal estratgia para que o Conselho fosse aprovado pelo Presidente
e que foi sugerida pelo assessor jurdico do Presidente Collor, passou a ser a
montagem de um formato institucional, demonstrando hipoteticamente como
seriam as discusses do conselho, assim como os possveis embates.
Dando prosseguimento a essa estratgia montou-se um painel com os
possveis oponentes do Conselho, as possveis pautas de votao, conforme o
jogo de interesses dos diversos grupos: entidades privadas, hospitais privados,
portadores de patologia e deficincia, trabalhadores do setor e governo,

36
Entrevista nmero 14.
37
De acordo com a entrevista nmero 14, o Presidente Collor teceu comentrios como este: olha,
vocs no vo criar um conselho pra gente ficar apanhando, mas est na Constituio, temos que
cumprir, vamos fazer. Esse comentrio demonstra um pouco o receio que marcou o processo de
institucionalizao da participao social no interior do Estado, por meio do Conselho Nacional de
Sade.
38
Segundo uma das entrevistas, havia dificuldades de ordem jurdica, mas tambm de carter
poltico como observamos no trecho seguinte: o conselho dessa natureza no vai ser bom pro
governo, pode ser bom pro Estado, mas no bom pro governo(ENTREVISTA NMERO 14).

54
procurando demonstrar como seriam conduzidas as discusses. O objetivo,
segundo um dos entrevistados, era estabelecer uma composio, procurando
demonstrar que havia equilbrio de foras no interior do CNS:

Ns fizemos uma verdadeira balana de foras l dentro. Quem iria votar

sistematicamente contra o governo e quem iria votar sistematicamente a favor. Quem iria
decidir pelo melhor. Existia um grupo duro que iria votar contra. Existia um grupo duro
que iria votar sempre a favor do governo e existia um outro grupo que seria o fiel da
balana nessas votaes. Que seria decisivo. Ento, ns equilibramos
isso.(ENTREVISTA NMERO 13)

Assim, a composio do CNS foi sendo estabelecida tendo essa premissa

bsica como princpio norteador.
Ao delinear-se a conjugao de foras no interior do CNS, a proposta foi
encaminhada ao Presidente Collor, o qual questionou item por item, cada um dos
grupos que faziam parte da composio do Conselho segundo o formato
apresentado, preocupando-se com os possveis posicionamentos contra e a favor
do governo.
O Decreto foi assinado somente quando se verificou que o Ministro
possuiria, no interior do CNS, dois votos: o de conselheiro e o de qualidade, sendo
detentor da prerrogativa de desempatar as decises:

o grande entrave foi mostrar ao presidente Collor que o governo tinha chances de
ganhar e qual foi a grande manobra que ns fizemos - ningum pode nos acusar de
nada -, o Ministro teria voto de Minerva e voto como membro. O Ministro era detentor de
dois votos. Na pior das hipteses, na equalizao das foras, o ministro poderia
desempatar. Esse foi o ponto fundamental. (ENTREVISTA NMERO 13)

Dessa forma, delineou-se o formato institucional do Conselho Nacional de

Sade, com a finalidade de manter-se entre os grupos participantes, um equilbrio
de foras e, nas mos do Ministro da Sade, a possibilidade de dar a ltima
palavra nas votaes.
No Decreto n 99.438, de 07/08/1990, so estabelecidas as competncias
do Conselho, de maneira sinttica e genrica: I) atuar na formulao da estratgia
e no controle da execuo da Poltica Nacional de Sade, em nvel federal; II)
estabelecer as diretrizes a serem observadas na elaborao dos planos de sade,

55
em funo das caractersticas epidemiolgicas e da organizao dos servios; III)
elaborar cronograma de transferncia de recursos financeiros dos Estados, Distrito
Federal e Municpios, consignados ao Sistema nico de Sade; IV) aprovar os
critrios e valores para a remunerao de servios e os parmetros de cobertura
assistncia; V) propor critrios para a definio de padres e parmetros
assistenciais; VI) acompanhar e controlar a atuao do setor privado da rea da
sade credenciado mediante contrato e convnio; VII) acompanhar o processo de
desenvolvimento e incorporao cientfica e tecnolgica na rea da sade,
visando observao de padres ticos compatveis com o desenvolvimento
scio-cultural do pas; e VIII) articular-se com o Ministrio da Educao quanto
criao de novos cursos de ensino superior na rea da sade, no que concerne
caracterizao das necessidades sociais (Art. 1, Decreto n 99.438, de
07/08/1990).
Com relao ao Regimento Interno do CNS, essas competncias foram
novamente explicitadas, tendo sido assegurado ao Ministro da Sade, alm da
prerrogativa do voto comum e o de qualidade, a possibilidade de deliberar ad
referendum do Conselho 39 no que diz respeito a determinados aspectos:

O Presidente do Conselho Nacional de Sade ter, alm do voto comum, o de

qualidade, bem assim a prerrogativa de deliberar ad referendum do Plenrio, exceto no
referente aos incisos II, IV, VI, VIII, IX, XIII e XIV do Artigo 2 deste regimento.
(Regimento Interno do Conselho Nacional de Sade, Braslia, 1991) 40

O Conselho, no entanto, resguardou o direito de deliberar sobre essas

decises, tal como disposto no Art. 14, 5 do seu Regimento Interno.
Entre as competncias do CNS que passaram a ser objeto de deliberao
por parte do Ministro, de modo ad referendum do Conselho, citamos:

39
importante mencionar que durante o processo de aprovao do Regimento Interno do
Conselho, as atas apontam que houve resistncias quanto a essa prerrogativa, sendo aceita
somente a partir do momento em que a Consultoria Jurdica do Ministrio da Sade deu o seu
parecer sobre o assunto, o que revela a importncia da burocracia no processo de deliberao do
Conselho Nacional de Sade.
40
importante mencionar que o Regimento Interno do CNS foi alterado no ano de 1998, sendo
objeto de anlise mais frente. O que importante considerar nesse momento, so as
prerrogativas atribudas ao Ministro da Sade, no momento em que se institua o conselho sob o
governo do Presidente Collor.

56
 Deliberar sobre estratgias e atuar no controle da execuo da Poltica
Nacional de Sade, inclusive nos seus aspectos econmicos e
financeiros 41 ;
Assistir ao Ministro de Estado da Sade no processo de planejamento e
oramentao do Sistema nico de Sade e avaliar a execuo de suas
aes;
Deliberar sobre a proposta do cronograma de transferncia de recursos
financeiros aos Estados, Distrito Federal e Municpios e a outras
instituies, consignados ao Sistema nico de Sade e proposto pelo
Ministrio da Sade;
Participar da elaborao da proposta oramentria da Unio,
correspondente direo nacional do Sistema nico de Sade, de
consignao de recursos conta do Oramento da Seguridade Social e
supervisionar a operacionalizao do Fundo Nacional;
Aprovar, coordenar e supervisionar as Comisses Intersetoriais de que
tratam os Artigos 12 e 13 da Lei 8.080/90 e outras comisses necessrias
ao efetivo desempenho do Conselho Nacional de Sade;
Acompanhar o processo de desenvolvimento e incorporao cientfica e
tecnolgica na rea da sade, visando a observao de padres tcnicos
compatveis com o desenvolvimento scio-cultural do pas, respeitando-se
os princpios ticos universalmente aceitos;
Promover a articulao interinstitucional e intersetorial para garantir a
ateno sade constitucionalmente estabelecida;
Estabelecer parmetros nacionais quanto a poltica de recursos humanos a
ser seguida no mbito do Sistema nico de Sade;
Acompanhar e controlar as atividades das instituies privadas de sade,
credenciadas mediante contrato, ajuste ou convnio;
Opinar e decidir sobre:
a. Planos de sade, encaminhados pelos respectivos conselhos;

41
Essa constitui uma das principais competncias dos conselhos de sade como um todo, visto
que est definida pelo Art. 1, 2, da Lei 8.142, de 28/12/1990.

57
 b. Divergncias suscitadas pelos conselhos Estaduais, Municipais de
Sade, bem assim por outros rgos de representao, na rea da sade;
c. Credenciamento de instituies de sade que se candidatem a
realizar pesquisas em seres humanos.
Assim, no que diz respeito formulao da poltica, sua execuo e aos
aspectos financeiros do setor, em termos de planejamento e oramentao do
SUS, o conselho deixa de deter a prerrogativa de pronunciar-se de maneira
exclusiva sobre essas questes.
Alm disso, de acordo com o Decreto 0.002, de 12/11/1991, delegada
competncia ao Ministro de Estado da Sade para homologar as decises
emanadas pelo Conselho Nacional de Sade, nos termos do art. 1, 2, da Lei
8.142, de 28/12/1990 42 .
Na hiptese de no homologao por parte do Ministro, o Regimento
Interno do CNS de 1998 assegura no seu art.15, 3, 4 e 5 que a matria deve
retornar ao conselho na reunio seguinte, acompanhada de justificativa e proposta
alternativa, se de sua convenincia. O resultado da deliberao do plenrio ser
novamente encaminhado ao Ministro para homologao e publicao no Dirio
Oficial da Unio, no prazo mximo de trinta dias, a contar da aprovao da
plenria.
A no homologao, nem manifestao do Ministro at trinta dias aps o
recebimento da deciso demandar solicitao de audincia especial com o
Ministro para comisso de conselheiros especialmente designada pelo Plenrio.
Analisadas e/ou revistas as Resolues, seu texto final ser novamente
encaminhado para homologao e publicao devendo ser observado o prazo
estipulado de trinta dias. Permanecendo o impasse, o CNS, com aprovao de
dois teros (2/3) de seus membros, poder representar ao Ministrio Pblico

42
Alm das Resolues, o CNS tambm possui outros tipos de deciso, tais como Moo,
Recomendao e Deliberao. As Recomendaes passaram foram emitidas a partir de 1995, j
as Deliberaes, a partir de 2.001 e as Moes, desde 1998. No entanto, somente as Resolues
so homologadas pelo Ministro de Estado da Sade.

58
Federal, se a matria constituir, de alguma forma, desrespeito aos direitos
constitucionais do cidado 43 .
No que se refere composio do Conselho, conforme j indicamos, a
mesma foi estabelecida com o objetivo de alcanar um equilbrio de foras. Nesse
caso, a paridade foi mantida (50% usurios, 50% demais segmentos: governo,
prestadores de servio, trabalhadores do setor), embora a forma como a mesma
foi estabelecida tenha gerado dvidas quanto legitimidade com que os
interesses das diversas entidades esto representados em cada segmento.
Assim, entre o segmento dos usurios do Sistema nico de Sade, esto:

Um representante da Central nica dos Trabalhadores (CUT);

Um representante da Confederao Geral dos Trabalhadores (CGT);
Um representante da Confederao Nacional dos Trabalhadores na
agricultura (CONTAG);
Um representante da Confederao Nacional da Agricultura (CNA);
Um representante da Confederao Nacional do Comrcio (CNC);
Um representante da Confederao Nacional da Indstria (CNI);
Um representante da Confederao Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB);
Um representante da Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia
(SBPC);
Dois representantes do Conselho Nacional das Associaes de Moradores
(CONAM);
Cinco representantes de entidades representativas de portadores de
patologias.

De acordo com um entrevistado que participou da elaborao da

composio do Conselho, a participao das Confederaes entre os usurios foi
estabelecida porque as mesmas recebiam servios de sade do governo,
comportando-se, portanto, como usurios do sistema:

43
Todavia, a interpretao jurdica sobre essa questo afirma que as resolues podem ser
contestadas pelo CNS junto ao Ministrio Pblico somente quando as mesmas forem homologadas
pelo Ministro, gerando um impasse.

59
 Pode ter sido um equvoco, mas desta forma foi aceita. Todo mundo que usa do sistema,
ns chamamos de usurios. Por exemplo: todos os sindicatos, os patronais: sindicato
patronal da Indstria, sindicato patronal do comrcio, sindicato patronal da agricultura,
sindicato dos trabalhadores na indstria, sindicado dos trabalhadores no comrcio e
sindicato dos trabalhadores na agricultura, temos paridade aqui nos usurios, porque
uns pagam imposto e outros tambm pagam, so sistemas que usam do sistema de
sade. 44

No segmento gestor, cuja representao governamental, estavam

presentes:
Um representante do Ministrio da Educao;
Um representante do Ministrio do Trabalho e da Previdncia Social;
Um representante do Ministrio da Economia, Fazenda e Planejamento;
Um representante do Ministrio da Ao Social;
Um representante do Ministrio da Sade;
Um representante do Conselho Nacional dos Secretrios de Sade
(CONASS);
Um representante do Conselho Nacional de Secretrios Municipais de
Sade (CONASEMS).

No que diz respeito ao segmento dos Prestadores de Servios ao SUS, o

Decreto estabelece dois representantes para o conjunto das seguintes entidades:
Federao Nacional de Estabelecimentos e Servios de Sade FENAESS,
Associao Brasileira de Medicina de Grupo ABRAMGE, Federao Brasileira
de Hospitais FBH, Associao Brasileira de Hospitais ABH e Confederao
das Misericrdias do Brasil. Para que cada entidade participasse do CNS, havia
um rodzio entre as mesmas ao final de cada gesto.
No que diz respeito ao segmento dos trabalhadores do setor sade,
estabeleceu-se:

44
Entrevista nmero 13.

60
 Um representante das seguintes entidades nacionais de representao
dos mdicos: Conselho Federal de Medicina, Associao Brasileira
AMB e Federao Nacional dos Mdicos FNM 45 .
Dois representantes das entidades nacionais de representao de
outros profissionais da rea de sade.
Trs representantes da comunidade cientfica e da sociedade civil,
indicados pelo Ministro de Estado da Sade.

Assim, o Conselho Nacional de Sade, segundo o formato institucional de

1991, era formado por 30 membros titulares, todos nomeados pelo Presidente da
Repblica, sendo que os representantes eram indicados pelas entidades, no que
se refere s organizaes da sociedade civil; pelos Ministros de Estado, com
relao aos representantes dos Ministrios indicados; e pelo Ministro da Sade,
quanto aos representantes da comunidade cientfica e sociedade civil.
O trmino do mandato dos membros do Conselho se dava em
consonncia com o mandato do Presidente da Repblica, sendo que, a qualquer
tempo, as entidades poderiam propor a substituio de seus respectivos
representantes, por intermdio do Ministro de Estado da Sade.
Diferentemente dos perodos anteriores, as funes de membro do CNS
no seriam mais remuneradas, sendo o seu exerccio considerado relevante
preservao da sade da populao.
O cargo de Secretrio(a) Executivo(a) do CNS continuou sendo designado
pelo Ministro de Estado da Sade, com a possibilidade de substituir o Presidente
do Conselho (Ministro) nos seus impedimentos. No que se refere s suas
atribuies, estas so praticamente as mesmas num comparativo entre o
Regimento Interno de 1990 e 1998 46 .

45
Recentemente, com a reformulao do processo de escolha das entidades, por meio de
processo eleitoral, algo que ser discutido mais frente, o grande conflito foi a presena de
cadeira exclusiva para os mdicos no CNS.
46
Entre as atribuies estritamente polticas do(a) Secretrio(a) Executivo(a) do CNS esto: a)
Despachar com o Presidente do Conselho Nacional de Sade os assuntos pertinentes ao
Conselho; b) Manter entendimentos com dirigentes dos demais rgos do Ministrio da Sade, de
outros do Poder Pblico e da Sociedade Civil Organizada no interesse dos assuntos afins; c)
Acompanhar e agilizar as publicaes das Resolues do Plenrio. (Conselho Nacional de Sade,

61
 A principal alterao nesse ltimo caso foi a criao de uma Secretaria
Executiva, com atribuies tcnicas e, alm disso, da Comisso de Coordenao
Geral (CCG), composta por trs conselheiros indicados pelo plenrio, com
mandato de um ano, revogvel somente uma vez, com a finalidade de
acompanhar as atividades da Secretaria Executiva, bem como, organizar a pauta
das reunies.
O formato institucional do CNS tambm foi alterado diversas vezes, no
que diz respeito sua composio e, no ano de 1998, no que se refere
especificamente sua organizao e competncias, por meio de seu novo
Regimento Interno.
At o ano dois mil e trs (2003), verificamos poucas alteraes na
composio do Conselho. As que so promovidas se referem representao dos
Ministrios, relativos ao segmento gestor, no sentido de incorporao/excluso de
representantes, assim como alteraes em suas denominaes. Alm disso, no
que se refere ao segmento dos usurios, houve alteraes marginais, por meio do
acrscimo de uma ou outra entidade. J no que diz respeito ao segmento dos
prestadores de servio, a partir de 1995 passam a fazer parte do rodzio de
entidades a Unimed do Brasil e Federao Nacional das Seguradoras 47 .
Em novembro de 2003, seguindo a resoluo n 333, de 04/11/2003,
promulga-se o Decreto n 4.878, de 18/11/2003, estabelecendo nova composio
ao Conselho Nacional de Sade. Nesse decreto, diferentemente dos anteriores, as
entidades e os representantes do segmento gestor deixam de ser nomeados, para
serem definidos de forma genrica. Alm disso, inclui-se a representao de
entidades nacionais de organizaes indgenas e de movimentos organizados de
mulheres em sade 48 . Segundo esse novo formato, o Conselho passa a possuir

Resoluo n 291, de 06 de maio de 1998, art.28, Inciso IV, VI, VIII). Recentemente, o conselho
inova sua estrutura organizativa, estabelecendo a existncia de uma Mesa Diretora. O CNS ainda
est discutindo as suas atribuies, mas j sinaliza no sentido de transferir todas as competncias
polticas do(a) Secretrio(a) Executivo(a) para a Mesa Diretora.
47
No quadro 01, em anexo, possvel acompanhar as vrias alteraes promovidas na
composio do Conselho Nacional de Sade durante a dcada de 1990. No que diz respeito
composio do Conselho a partir de 2003, no foi possvel incluir na tabela, pois o Decreto deixa
de nome-las, se limitando a defini-las em termos genricos.
48
O decreto n 4.878, de 18/11/2003 estabelece a representao do Conselho Nacional de Sade
da seguinte forma: I Representantes dos usurios: a) sete entidades nacionais de portadores de

62
quarenta membros titulares e oitenta representantes suplentes, incluindo primeiro
e segundo suplentes.
Em junho de 2006, por meio da Resoluo n 361 e do Decreto n 5.839,
de 11 de Julho de 2006, o Conselho inova no sentido de redefinir o processo de
escolha de seus representantes. Aps dois anos de debates e negociaes, as
entidades do Conselho Nacional de Sade passam a ser escolhidas por meio de
um processo eleitoral. Alm disso, abre-se a possibilidade de que o Presidente do
Conselho deixe de ser o Ministro de Estado da Sade, passando a ser eleito entre
os conselheiros do CNS.
No que diz respeito s competncias do Conselho Nacional de Sade,
uma comparao entre os Regimentos Internos do Conselho Nacional de Sade,
de 1990 e 1998, nos leva a afirmar que algumas competncias foram ampliadas,
mediante a incorporao de elementos das Leis 8.080/90 e 8.142/90, assim houve
acrscimo de novas atribuies. Citamos como exemplo a questo da deliberao
de normas bsicas nacionais para operacionalizao do Sistema nico de Sade,
a regulao do setor privado da rea da sade, a poltica de recursos humanos, a
deciso sobre impasses ocorridos nos Conselhos Estaduais e Municipais de
Sade, o desenvolvimento de normas sobre tica em pesquisas envolvendo seres
humanos e outras questes no campo da Biotica, acompanhando sua
implementao.
Vejamos comparativamente dois itens importantes para a atuao do
Conselho: oramento e formulao de polticas. Os demais podem ser verificados
no Quadro 02, em anexo.

patologias e deficincias; b) um de confederaes nacionais de entidades religiosas; c) dois de

centrais sindicais; d) um de entidades nacionais de aposentados e pensionistas; e) um de
entidades nacionais de trabalhadores rurais; f) um de entidades nacionais de associaes de
moradores e movimentos comunitrios; g) um de entidades nacionais de empresrios da indstria;
h) um de entidades nacionais de empresrios do comrcio; i) um de entidades nacionais de
empresrios da agricultura; j) um das sociedades nacionais para pesquisa cientfica; k) um de
entidades nacionais de organizaes indgenas; l) um de entidades nacionais de movimentos
organizados de mulheres em sade; m) um de movimentos nacionais populares; II
representantes dos trabalhadores em sade: a) sete de entidades nacionais de trabalhadores em
sade; b) dois da comunidade cientfica; c) um de entidades nacionais dos mdicos; III
representantes dos gestores e prestadores de servios de sade: a) seis de gestores federais; b)
um do Conselho Nacional de Secretrios de Sade (CONASS); c) um do Conselho Nacional de
Secretrios Municipais de Sade (CONASEMS); d) dois de prestadores de servios de sade.

63
 De acordo com a tabela abaixo, no que diz respeito aprovao do
oramento da sade, o Regimento Interno de 1990 estabelece que o Conselho
deve participar e assistir ao Ministro de Estado da Sade no processo de
planejamento e oramentao do SUS, enquanto o segundo regimento, lhe
confere um papel mais atuante, no sentido de que este deve aprovar a proposta
oramentria.
No que se refere ao repasse de recursos financeiros aos Estados, Distrito
Federal e Municpios, item III do quadro abaixo, o segundo Regimento Interno do
Conselho estabelece que o mesmo deve aprovar os critrios para o repasse
desses recursos, assim como o respectivo cronograma de transferncia,
diferenciando-se do primeiro, o qual estabelece que o Conselho deve deliberar
sobre a proposta do cronograma de transferncia (grifo nosso). primeira vista, a
diferena entre os dois regimentos sugere que se trata apenas de redao.
Entretanto, a palavra aprovar define o tipo de deliberao que o Conselho deve
conferir, sem deixar margens qualquer tipo de dvida. Alm disso, passa a ser o
prprio Conselho o responsvel pela definio dos critrios de repasse de
recursos, assim como passa a ser de sua responsabilidade o acompanhamento de
sua execuo. Nesse sentido, no que diz respeito a esse quesito, amplia-se a
margem de atuao do Conselho.
No que diz respeito fiscalizao da aplicao dos recursos financeiros,
item IV, a forma como o segundo regimento interno a define, tambm amplia a
participao do Conselho, no sentido de que tambm cabe a este definir diretrizes.
Quanto ao segundo item, verificamos que o Conselho deixa de exercer a
referida competncia. No que se refere ao item V, o segundo regimento procura
garantir legitimidade sua atuao, ao respaldar-se pela lei orgnica da sade.

64
 QUADRO 02 QUADRO COMPARATIVO SOBRE AS COMPETNCIAS DO
CONSELHO NACIONAL DE SADE 49
Competncias Item Regimento Interno 1990 Regimento Interno 1998
Oramento I Assistir ao Ministro de Estado da Aprovar a proposta setorial da
Sade no processo de sade, no Oramento Geral da
planejamento e oramentao do Unio e, participar da consolidao
Sistema nico de Sade e avaliar do Oramento da Seguridade
a execuo de suas aes. Social, aps anlise anual dos
Participar da elaborao da planos de metas, compatibilizando-
proposta oramentria da Unio, o com os planos de metas
correspondente direo nacional previamente aprovados.
do Sistema nico de Sade, de
consignao de recursos conta
do Oramento da Seguridade
Social e supervisionar a
operacionalizao do Fundo
Nacional.

II Supervisionar a aplicao dos

critrios estabelecidos no Art. 35
da Lei n 8.090/90, relativas a
fixao de valores a serem
transferidos aos Estados, Distrito
Federal e Municpios e
consignados ao Sistema nico de
Sade no mbito da Unio.
III Deliberar sobre a proposta do Aprovar os critrios para o repasse
cronograma de transferncia de de recursos financeiros s unidades
recursos financeiros aos Estados, federadas e a outras instituies e
Distrito Federal e Municpios e a respectivo cronograma e
outras instituies, consignados acompanhar sua execuo.
ao Sistema nico de Sade e
proposto pelo Ministrio da Sade.
IV Fiscalizar a movimentao dos Definir diretrizes e fiscalizar a
recursos financeiros do Sistema movimentao e aplicao dos
nico de Sade, no mbito da recursos financeiros do Sistema
Unio, apreciar e pronunciar-se nico de Sade, no mbito federal
conclusivamente, sobre os (Leis 8.080/90 e 8.142/90)
relatrios de gesto do Sistema
nico de Sade apresentados
pelo Ministrio da Sade.
V Aprovar os critrios e valores para Aprovar os critrios e valores para
remunerao de servios e para remunerao de servios e os
cobertura assistencial e de parmetros de cobertura
ateno sade no mbito do assistencial conforme art. 26 da Lei
Sistema nico de Sade. 8.080/90.

49
O leitor poder observar o quadro completo em anexo.

65
 No que diz respeito formulao de polticas, a principal alterao que o
Conselho deixa de opinar sobre os planos estaduais e municipais de sade.

QUADRO 02 QUADRO COMPARATIVO SOBRE AS COMPETNCIAS

DO CONSELHO NACIONAL DE SADE (Cont.)
Competncias Item Regimento Interno 1990
Formulao I Estabelecer diretrizes a serem
de Polticas observadas na elaborao dos
planos de sade do Sistema
nico de Sade, em funo das
caractersticas epidemiolgicas e
de organizao de servios de
cada jurisdio administrativa e
deliberar sobre o Plano Nacional
de Sade.
II Propor critrios para definio de
padres e parmetros de ateno
sade.
III Opinar e decidir sobre planos
estaduais de sade,
encaminhados pelos respectivos
Conselhos.
Regimento Interno 1998
Estabelecer diretrizes a serem
observadas na elaborao dos
planos de sade do Sistema nico
de Sade, no mbito nacional, em
funo dos princpios que o regem
e de acordo com as caractersticas
epidemiolgicas e das
organizaes dos servios em cada
jurisdio administrativa (Lei
8.080/90)
Deliberar sobre os modelos de
ateno sade da populao e de
gesto do Sistema nico de Sade.

Um ltimo aspecto a ser mencionado sobre a estrutura organizativa do

CNS, diz respeito s suas comisses e grupos de trabalho. A lei 8.080, de 19 de
Setembro de 1990, no seu Art. 13, estabelece a criao de comisses
intersetoriais subordinadas ao CNS, sendo integradas pelos Ministrios e rgos
complementares e por entidades representativas da sociedade civil.
Consubstanciadas nos dois Regimentos do CNS, esto as seguintes comisses
intersetoriais: a) Alimentao e Nutrio; b) Saneamento e Meio Ambiente; c)
Vigilncia Sanitria e Farmacoepidemiologia; d) Recursos Humanos; e) Cincia e
Tecnologia; f) Sade do Trabalhador.
De acordo com o Regimento Interno, ao CNS cabe criar outras comisses
e grupos de trabalho, em carter permanente ou transitrio, com atuao
essencialmente complementar do Conselho, articulando e integrando rgos,
instituies e entidades que geram os programas, suas execues, e os
conhecimentos e tecnologias afins, recolhendo-os e processando-os, visando

66
produo de subsdios, propostas e recomendaes ao Plenrio do Conselho
Nacional de Sade (Conselho Nacional de Sade, Resoluo n 291, Art.20).
As comisses podem ser compreendidas como espaos de discusso
temtica no interior do Conselho, contribuindo para qualificar os debates e as
deliberaes. Consideramos que elas tm um papel tcnico - discutir questes
relacionadas rea da sade -, como tambm de articulao poltica como
apontou uma conselheira ao referir-se Comisso:

Acho que, em geral, elas [comisses] tm um duplo papel. Eu conheo mais a comisso
de oramento e finanas, ento, tem um papel primeiro tcnico de ter informaes sobre
como est sendo a execuo do oramento da sade que foi aprovado. As reunies so
mensais e sempre participam os tcnicos do ministrio da sade para dar essas
informaes, os esclarecimentos necessrios. E tem tambm um papel poltico que uma
das principais questes a que o SUS tem que ter o financiamento necessrio. Ento,
medida que o oramento no est sendo executado corretamente ou mesmo durante os
processos de discusso do oramento quando a proposta apresentada no est de
acordo com a legislao ento, a COFIN sempre um espao para se buscar fazer a
articulao poltica tanto com o Ministrio, como com o Congresso Nacional, outros
setores do governo tambm. Ento esse o papel mais ou menos permanente. Ento eu
acho que a maior parte das comisses tambm tinha esse papel de procurar analisar do
ponto de vista da poltica daquela rea e buscar articulao poltica necessria para que
os objetivos que ela tem sejam cumpridos. Acho que nunca deixa de ter os dois papis.
Talvez algumas tenham um acento mais tcnico e outras um acento mais poltico.
Depende tambm do momento, da conjuntura. Sempre tem os dois papeis eu
O
acho.(ENTREVISTA N 02)

importante mencionar que as comisses no so reguladas por

preceitos institucionais que as permitam impor a sua vontade frente do plenrio
do Conselho. Este, por sua vez, sempre soberano para fazer alteraes nas
propostas de resoluo encaminhadas pelas comisses para votao 50 .

4. Consideraes Finais

O Conselho Nacional de Sade, conforme procuramos demonstrar passou

por diversas alteraes ao longo de sua histria institucional, sendo a mais
recente, o estabelecimento de um processo eleitoral como requisito para a escolha

50
Em comparao com as Comisses do Congresso Norte-Americano, por exemplo, as comisses
do Conselho Nacional de Sade detm menos recursos institucionais para restringir a influncia do
plenrio no contedo das resolues, j que no possvel obstruir a tramitao, ou aprovao de
matria contra a sua vontade. Para uma discusso mais aprofundada, ver SHEPSLE e
WEINGAST, 1984.

67
de conselheiros e do seu Presidente. A relevncia dessa alterao est no fato de
que, diferentemente das outras, foram os conselheiros representativos da
sociedade civil que promoveram a mudana nas regras do jogo, no que diz
respeito composio e ao cargo de Presidente do CNS.
Apesar desse fato, o que constatamos com relao ao perodo que
analisamos que, embora tenha ocorrido a institucionalizao de preceitos
importantes da Reforma Sanitria e da VIII Conferncia Nacional de Sade com
relao participao social em instncias colegiadas como os Conselhos, o
Conselho Nacional de Sade apresenta elementos de continuidade em relao ao
seu formato institucional antigo, ou seja, ao formato que vigorou at 1990, ano em
que ocorreu a sua reformulao.
Assim, embora algumas entidades da sociedade civil organizada tenham
sido chamadas para discutir a composio do CNS, o seu desenho institucional foi
estabelecido, de forma a garantir que fosse aprovado pelo Presidente Fernando
Collor de Mello. Isso significa afirmar que o governo tentou manter o controle
sobre o Conselho, garantindo ao Ministro prerrogativas decisrias importantes.
Sob esse ponto de vista, a continuidade qual nos referimos diz respeito
ao fato de que o Ministro de Estado da Sade, no interior do CNS, detm o cargo
mais importante o de Presidente -, alm de possuir voto comum e o de
qualidade, sendo este utilizado apenas para desempatar decises. Outro aspecto
est relacionado s Resolues, principais decises do Conselho, as quais devem
ser homologadas pelo Ministro. Quanto ao cargo de secretrio e coordenador do
Conselho, eles continuam sendo indicados pelo Ministro.
A essas prerrogativas foi acrescentado que cabe ao Ministro deliberar ad
referendum do Conselho, no que diz respeito a determinadas competncias,
ainda que se assegure que essas decises devam passar pelo Plenrio do CNS.
Devemos considerar, no entanto, que h elementos de ruptura em relao
ao formato anterior, visto que o CNS passa a contar com novas competncias, de
carter deliberativo e fiscalizador sobre a formulao de polticas, inclusive nos
seus aspectos econmicos e financeiros. Alm disso, embora a composio tenha
sido fruto de um processo de negociao, houve uma ampliao, no sentido de

68
uma abertura para setores organizados da sociedade civil, diferentemente de seu
formato anterior em que estavam presentes somente segmentos do governo e de
uma elite mdica.
Tendo em vista esses fatores, afirmamos que o desenho institucional do
Conselho Nacional de Sade, embora atenda aos preceitos de participao e
controle social to caros ao movimento pela reforma sanitria brasileira, e, alm
disso, tenha passado por reformulaes em 1998 no seu Regimento Interno, e em
2006, no que se refere ao processo de escolha de seus conselheiros processo
eleitoral -, continua dependendo do aval do Ministro para promulgar suas
principais decises.
Tendo em vista essas consideraes, sugerimos que existe um poder de
veto no processo decisrio do Conselho Nacional de Sade, estabelecido pelo seu
prprio desenho institucional. O Ministro da Sade, alm de deter recursos
importantes como o fato de poder alterar o contedo de decises atravs de
portarias administrativas, tambm assegura a possibilidade de vetar resolues
emitidas pelo CNS. Alm disso, no plenrio do Conselho, detm o cargo mais
importante e, quando deixa de assumi-lo, o repassa a uma pessoa de sua
confiana, o secretrio executivo do Conselho.
Nessa perspectiva, portanto, partimos do pressuposto de que a
capacidade do Conselho Nacional de Sade formular e controlar a poltica de
sade no depende apenas dos determinantes relacionados participao, mas
tambm do poder de veto a que esto submetidas suas decises.
Nesse caso, o desenho institucional contribuiu significativamente para
garantir ao Ministro da Sade recursos de controle importantes na cadeia
decisria do CNS. Ao Conselho, definiu a existncia de um processo necessrio e
cotidiano de negociao para a aprovao e implementao de suas decises.
No prximo captulo, analisamos mais detidamente essas questes.

69
 CAPTULO IV

DESENHO INSTITUCIONAL, PODER DE VETO E PRODUO DE POLTICAS

DE SADE

No captulo anterior analisamos o jogo das regras, ou seja, o processo

de negociao poltica que resultou na conformao do conjunto de normas
institucionais que regem o Conselho Nacional de Sade. Conforme
demonstramos, essas normas contriburam para concentrar nas mos do Ministro
de Estado da Sade instrumentos reguladores importantes na cadeia decisria do
CNS.
Entre os instrumentos reguladores definidos pelas regras institucionais
esto: a) em caso de empate nas votaes da plenria, cabe ao Ministro o voto de
Minerva, isto , de desempate; e tambm b) poder de veto, isto , a
possibilidade de homologar ou no as resolues do Conselho. Acrescentamos
um terceiro instrumento que denominamos decurso de prazo, casos em que o
Ministro ultrapassa o tempo regimentalmente estabelecido de trinta dias para
homologar as resolues, o que prejudicaria tcnica e politicamente a validade e
viabilidade dessas decises 51 .
Outro instrumento utilizado como recurso para regular as polticas do
Conselho, diz respeito participao do Ministro nas reunies, atuando como
Presidente do CNS. Atravs desse recurso, o Ministro expressa suas preferncias,
permitindo aos conselheiros fazer um clculo poltico, no sentido de adequar seus
interesses aos do governo. Em casos onde no h essa possibilidade, cabe ao
Conselho arriscar uma aprovao ou veto.
O ltimo instrumento refere-se implementao das resolues, um
recurso que tambm utilizado como mecanismo para invalidar deliberaes do
plenrio do Conselho. Nesse caso, o CNS raramente consegue antecipar o uso
desse recurso por parte do Ministro, o que faz com que o seu impacto sobre o

51
Desses trs instrumentos, podemos observar que os dois primeiros representam o uso das
regras institucionais, enquanto o terceiro se fundamenta na prtica de burl-las.

70
comportamento da instituio seja baixssimo. Ele serve apenas como ltimo
recurso queles Ministros que j homologaram a resoluo.
Neste captulo, o objetivo principal analisar em que medida esses
instrumentos reguladores tm sido utilizados pelo Ministro de Estado da Sade
como mecanismo de controle sobre as decises do CNS. Partimos do pressuposto
de que o controle direto sobre os resultados outputs das polticas, dado pela
possibilidade aberta ao Ministro para homologar ou no as resolues, dentro ou
fora do prazo legal, contribui para calibrar as polticas definidas pela instituio,
promovendo um processo de adequao de preferncias por parte do Conselho.
Com base na forma de atuao de cada Ministro construmos dois
modelos explicativos, cada qual representando as estratgias utilizadas para
exercer maior controle sobre o processo decisrio do Conselho Nacional de
Sade, definindo a capacidade da instituio para influenciar as polticas pblicas.
Cada modelo fundamenta-se na variao no uso de cada instrumento
regulador. A sua utilidade est em demonstrar que as decises do Conselho tm
sido controladas pelos diversos Ministros, seja calibrando-as, isto , adequando
preferncias, seja impedindo-as de se tornarem polticas pblicas 52 pelo uso do
veto e decurso de prazo 53 .
Um dos modelos denomina-se modelo cooperativo. Ele representa casos
em que o Ministro participa com maior freqncia das reunies do Conselho. Em
situaes desse tipo, o Ministro tende a homologar a maior parte das resolues e
no prazo legal.
Para adequar preferncias, a participao nas reunies a via escolhida
pelo Ministro, seja pessoalmente ou mediante representantes da burocracia do

52
Consideramos que, no caso do Conselho Nacional de Sade, uma deciso consubstancia-se em
poltica pblica a partir do momento em que adquire status de deciso jurdica. Nesse caso, ela
deve ser homologada pelo Ministro de Estado da Sade e publicada no Dirio Oficial da Unio.
53
No consideramos no modelo o voto de desempate, visto que este nunca foi utilizado no
Conselho Nacional de Sade, devido paridade que concentra cinqenta por cento (50%) dos
votos no segmento dos usurios. Tendo em vista que esse segmento na maioria das vezes se
associa com o dos trabalhadores, as decises sempre so tomadas por maioria dos votos, ou
seja, setenta e cinco por cento (75%). Quanto ao recurso da no-implementao, consideramos
que este o ltimo recurso disposio do Ministro que j homologou a resoluo. J que o seu
impacto sobre o comportamento da instituio baixo, no o consideramos no modelo, embora
faa parte da anlise.

71
Ministrio da Sade. Nesse caso, a principal estratgia do governo a de evitar
um conflito aberto com o Conselho - casos representativos do uso do veto -, o que
faz com que, quando uma resoluo fuja ao padro ideal de negociao via
Conselho, o instrumento regulador mais utilizado o decurso de prazo 54 .
O outro modelo denomina-se modelo no-cooperativo, casos em que o
Ministro no participa das reunies do Conselho e, portanto, o recurso mais
utilizado para calibrar as polticas o veto, embora tambm seja feito uso de
decurso de prazo em menor escala.
Em situaes como essa, na qual o Ministro ignora a possibilidade de
atuar como Presidente da instituio, cabe ao Conselho avaliar os custos de
encaminhar uma resoluo que esteja margem do rol de preferncias deste ator.
O clculo poltico do Conselho, no entanto, dar-se- apenas em casos de
informao completa, ou seja, situaes em que os conselheiros saibam
previamente qual a posio do governo sobre determinada poltica.
Tendo em vista que nesse caso no h como saber qual ser a deciso
do Ministro, visto que o mesmo no participa das reunies, o acesso informao
depende da participao de conselheiros representativos do governo e, ainda, das
comisses, cujo papel buscar informaes para que o Conselho possa deliberar.
No quadro abaixo esto sintetizados os principais elementos de cada
modelo.

QUADRO 03 MODELO DE ATUAO DE CADA MINISTRO SEGUNDO O USO DE CADA

INSTRUMENTO REGULADOR
INSTRUMENTOS REGULADORES
Participao Decurso ndice de Veto ndice de
nas Reunies de Prazo Utilizao Utilizao
Modelo
SIM SIM ALTO SIM BAIXO
Cooperativo
Modelo
No- NO SIM BAIXO SIM ALTO
Cooperativo

54
Alguns Ministros, por conta de sua trajetria pessoal ou por filiar-se a um partido de esquerda
como o PT (Partido dos Trabalhadores) valorizam a participao social, evitando contrariar
abertamente as posies do Conselho pelo uso do veto.

72
 Utilizamos como unidade de anlise as resolues aprovadas pelo
Conselho, desde 1990 at 2006, contabilizando 358 resolues. Essas decises
foram classificadas e analisadas, tendo como fonte de informaes
complementares as atas da instituio, assim como entrevistas realizadas com
conselheiros 55 .
Inicialmente, procuraremos analisar alguns aspectos relativos ao
comportamento decisrio da instituio, como: a) o ndice de resolues emitidas
pelo Conselho, a fim de avaliar se existem variaes na produo de polticas ao
longo das gestes de governo (Presidencial e Ministerial); b) o tipo de assunto
deliberado pelo CNS, visto que convm verificar em que medida a instituio
decide sobre assuntos relevantes para o setor sade, exercendo efetivamente
suas competncias; c) o tempo que cada deciso levou para ser discutida pela
plenria, revelando aspectos sobre a eficcia dos acordos internos no processo de
aprovao das resolues; d) a atuao das comisses; e e) os atores que
encaminharam resolues para aprovao pelo plenrio do Conselho.
Em seguida, analisamos as resolues sob o ponto de vista do uso de
instrumentos reguladores, segundo gesto presidencial e evidenciando a atuao
de cada Ministro. Consideraremos, principalmente, o ndice de resolues
homologadas e se houve decurso de prazo. Outro fator importante, diz respeito
no-implementao das resolues, ltimo recurso em casos onde j houve
homologao.

1. O Perfil das Resolues do Conselho Nacional de Sade

1.1 Variaes na Produo de Polticas: o ndice de Resolues

O Conselho Nacional de Sade aprovou, de 1991 at 2006, 358

resolues para serem homologadas pelos respectivos Ministros de Estado da
Sade. Trata-se de uma dinmica decisria expressiva, se a compararmos a de

55
Em anexo, encontra-se o livro de cdigos organizado para orientar a classificao das
resolues no banco de dados estatstico. Fazemos referncia ao livro de cdigos desenvolvido
pelo ncleo de pesquisa Democracia e Instituies Polticas Paranaenses, coordenado pelo Prof.
Dr. Mario Fuks, o qual est disponvel no site /www.nadd.prp.usp.br/cis

73
outros Conselhos de Sade como a do Conselho Municipal de Sade de Curitiba -
o qual, de 1991 at 2001 aprovou apenas 46 resolues 56 - enquanto que, no
mesmo perodo, o CNS aprovou 313 resolues.
Vejamos primeiramente como o Conselho se comportou ao longo de cada
gesto presidencial. Importa saber se haveria alguma variao significativa no
nmero de resolues na passagem de um governo para outro.
Na tabela 01, os dados revelam que o Conselho Nacional de Sade emitiu
a maior parte de suas resolues, cerca de 80,7%, nas duas primeiras gestes de
governo, ou seja, na gesto de Fernando Collor de Mello e Itamar Franco 57 , e
primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso. A partir de 1998 at 2006,
observa-se uma queda significativa no ndice de resolues emitidas pela
instituio, variando entre 7,8% no segundo mandato de Fernando Henrique
Cardoso e 11,5% durante o governo de Luiz Incio Lula da Silva.

TABELA 01: RESOLUES POR GESTO PRESIDENCIAL

Gesto de Governo Nmero de Resolues %

Collor/Itamar Franco 148 41,3%

FHC (I Mandato) 141 39,4%
FHC (II Mandato) 28 7,8%
LULA 41 11,5%
Total 358 100%
FONTE: Banco de dados da autora.

Um dado importante est no comportamento diferenciado da instituio

nos dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso. Na primeira gesto, observa-
se que o Conselho manteve o ndice de resolues muito prximo ao do perodo
anterior relativo ao governo Collor / Itamar Franco. J na segunda gesto h uma
reduo, visto que o Conselho emitiu apenas 28 resolues ao longo de quatro
anos.

56
Os dados referem-se pesquisa realizada sobre os Conselhos Gestores de Polticas Sociais da
cidade de Curitiba, coordenada pelo Prof. Dr. Mario Fuks e esto disponveis no site do Consrcio
de Informaes Sociais (CIS), www.nadd.prp.usp.br/cis.
57
Optamos por agregar os dados relativos s gestes dos presidentes Fernando Collor de Mello e
Itamar Franco, visto que o Conselho permaneceu somente por um ano sob a gesto de Collor at
a data de seu impeachment.

74
 No governo Lula, por sua vez, esse ndice aumenta um pouco, isto ,
passa de 7,8% no segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, para 11,5%,
mas no representa um aumento significativo, se comparado s duas primeiras
gestes presidenciais.
Nesse sentido, observa-se que o CNS produziu grande nmero de
decises sobre poltica de sade at 1998, visto que nos oito primeiros anos de
atuao foram 289 resolues e, de 1998 a 2006, nos ltimos oito anos, portanto,
apenas 69 resolues.
Considerados esses dados em termos do nmero de resolues por
reunio, na tabela 02 verifica-se que tanto no governo Collor/Itamar Franco, como
no primeiro mandato presidencial de Fernando Henrique Cardoso o CNS deliberou
cerca de 3,7 resolues por reunio, acima, portanto, da mdia do Conselho de
2,2 resolues por reunio. J no segundo mandato de Fernando Henrique
Cardoso, o ndice permanece em 0,6. No governo Lula, por sua vez, o ndice sobe
um pouco, mas ainda permanece abaixo da mdia, ou seja, 0,9 resolues por
reunio.

TABELA 02 RESOLUES EMITIDAS POR REUNIO EM CADA GESTO PRESIDENCIAL

Gesto de Governo Nmero de Nmero de Nmero de Resolues
Resolues Reunies por Reunio
Collor/Itamar 148 40 3,7
Franco
FHC (I Gesto) 141 39 3,6
FHC (II Gesto) 28 44 0,6
LULA 41 42 0,9
Total 358 165 2,2
FONTE: Banco de dados da autora.

Nesse sentido, verificamos que houve uma diminuio significativa na

atividade poltica do Conselho, em termos de decises consubstanciadas em
resolues.
Que fatores poderiam explicar a variao encontrada? Esses dados
poderiam ser avaliados sob o ponto de vista da dinmica de institucionalizao do
Conselho e da prpria poltica de sade no Brasil. Nessa perspectiva, certas
demandas j teriam sido objeto de deciso poltica por parte do governo e do

75
Conselho, contribuindo para uma reduo no nmero de resolues emitidas pela
instituio.
Esse argumento, no entanto, pode ser refutado apenas com uma breve
leitura das atas do Conselho posteriores a 1998. Nelas, observamos que a pauta
continua repleta de assuntos que demandam deliberao por parte da instituio.
Afirmamos que a variao encontrada pode ser explicada pelo uso por parte do
Ministro de instrumentos reguladores, os quais j fizemos referncia. Nesse caso,
trata-se da atuao de Ministros no cooperativos, conforme teremos a
oportunidade de observar mais frente.
Neste momento ainda, convm analisarmos se o Conselho decide sobre
assuntos relevantes para o sistema de sade nacional, objeto da prxima seo.

1.2 Perfil dos Assuntos das Resolues

Na tabela 03, a maior parte das resolues do CNS, cerca de 72,6%,

dizem respeito a assuntos pblicos, ou seja, a assuntos que se reportam ao
Sistema nico de Sade e no dinmica interna do Conselho.

TABELA 03 CATEGORIA GERAL DOS ASSUNTOS DAS RESOLUES

Categoria Geral dos Assuntos Nmero de Resolues %

Assuntos Internos 98 27,4%

Assuntos Pblicos 260 72,6%
Total 358 100%
FONTE: Banco de dados da autora.

Quando desmembramos esses assuntos, no entanto, verificamos que as

resolues relacionadas a questes importantes da rea de sade, como, por
exemplo, financiamento e elaborao de polticas, apresentam praticamente o
mesmo ndice alcanado por assuntos como Criao de Comisso que se refere
apenas organizao interna do Conselho. De acordo com os dados da tabela 04,
20,4% das resolues dizem respeito a Criao de Comisso, enquanto 19,8% a
Finanas e 18,2% a Elaborao e Discusso de Polticas de Sade.

76
TABELA 04 - TIPO DE ASSUNTO DAS RESOLUES
ASSUNTOS Nmero de %
Resolues
ASSUNTOS INTERNOS Regimento 9 2,5%
Interno/Organizao Interna
Criao de Comisso 73 20,4%
(convocao)
Capacitao de Conselheiros 3 0,8%
Participao de Conselheiros 6 1,7%
em Conferncias/Comisses
ASSUNTOS PBLICOS Organizao do SUS 23 6,4%
Finanas 71 19,8%
Recursos 16 4,5%
Humanos/Funcionalismo
Sade
Participao 22 6,1%
Elaborao e Discusso de 65 18,2%
Polticas de Sade
Programas Governamentais 20 5,6%
Contratos e Convnios 4 1,1%
Credenciamento 1 0,3%
Fiscalizao 2 0,6%
Ensino/Escolas Mdicas 31 8,7%
Medicina Suplementar 2 0,6%
Outros 10 2,8%
Total 358 100%
FONTE: Banco de dados da autora.

Assim, entre quinze tipos de assuntos decididos no Conselho, trs se

destacam, somando 58,4% das resolues. E entre estes, por sua vez, apenas
dois se reportam ao Sistema de Sade (Finanas e Elaborao de Polticas de
Sade), enquanto o terceiro Criao de Comisso revela apenas aspectos
da organizao interna do Conselho, ou seja, da forma como se organiza o
processo decisrio no mbito do CNS.
Ao observarmos os dados a partir de cada umas das gestes
presidenciais, na tabela 05, nas duas primeiras gestes as deliberaes do CNS
versam sobre um nmero maior de assuntos, ainda que haja uma certa
concentrao de decises em questes como Criao de Comisso, Finanas
e Elaborao e Discusso de Polticas Pblicas. A partir do primeiro governo de
Fernando Henrique Cardoso alguns assuntos deixam de ser objeto de resoluo,
como, por exemplo, Capacitao, Credenciamento, Fiscalizao e, no

77
segundo mandato, Participao de Conselheiros em Conferncias/Comisses,
Recursos Humanos, Contratos / Convnios e Medicina Suplementar.

78
 TABELA 05 ASSUNTO DAS RESOLUES POR GESTO PRESIDENCIAL

ASSUNTOS

Regimento Comisso Participao Capacitao Organizao Finanas Recursos Participao Elaborao Programas Contratos/ Credenciamento Fiscalizao Ensino/ Medicina Outros TOTAL
Interno de do SUS Humanos/ de Polticas Convnios Escolas Suplementar
Conselheiros/ Funcionalismo de Sade
Conferncias Sade

148
6 100%
Collor/ 5 30 2 1 10 33 10 14 19 2 1 2 10 0 3
4% 41,4%
Itamar 3,4% 21% 1,3% 0,7% 6,7% 22,3% 6,7% 9,4% 12,8% 1,3% 0,6% 1,3% 6,7% 0% 2,1%
Franco 30%
55,5% 41,1% 33,3% 33,3% 45,4% 46,5% 62,5% 63,6% 29,2% 50% 100% 100% 32,2% 0% 30%

141
2 23 100%
FHC 4 0 8 35 5 2 34 8 2 0 0 9 2 7
1,4% 16,3% 39,4%
Primeiro 2,8% 0% 6% 24,8% 3,5% 1,4% 24,1% 5,7% 1,4% 0% 0% 6,4% 1,4% 4,9%
Mandato 22,2% 31,5%
66,6% 0% 36,4% 49,3% 31,2% 9,1% 52,3% 40% 50% 0% 0% 29,1% 100% 70%

28
100%
7,8%
FHC 1 10 0 0 1 1 0 4 5 2 0 0 0 4 0 0
Segundo 3,6% 35,7% 0% 0% 3,6% 3,6% 0% 14,3% 17,8% 7,1% 0% 0% 0% 14,3% 0% 0%
Mandato
11,1% 13,7% 0% 0% 4,5% 1,4% 0% 18,2% 7,7% 10% 0% 0% 0% 12,9% 0% 0%

41
100%
1 10 0 2 4 2 1 2 7 4 0 0 0 8 0 0 11,4%
LULA 2,4% 24,4% 0% 4,8% 14,3% 4,8% 2,4% 4,8% 17,1% 14,3% 0% 0% 0% 19,5% 0% 0%
11,1% 13,7% 0% 66,6% 18,2% 2,8% 6,2% 9,1% 10,7% 20% 0% 0% 0% 25,8% 0% 0%

358
16 100%
9 73 6 3 22 71 22 65 20 4 1 2 31 2 10
4,4% 100%
Total 2,5% 21% 1,7% 0,8% 6,2% 19,8% 6,2% 18,1% 5,6% 1,1% 0,3% 0.5% 8,6% 0,5% 2,8%
100%
100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

FONTE: Banco de dados da autora

79
 Na gesto de Luiz Incio Lula da Silva, por sua vez, alguns assuntos so
retomados pela instituio, como Capacitao e Recursos Humanos,
permanecendo, no entanto, a ausncia de questes como Participao de
Conselheiros em Conferncias/Comisses, Contratos/Convnios,
Credenciamento, Fiscalizao e Medicina Suplementar.
Tendo em vista o que j demonstramos acerca da diminuio no ndice de
resolues a partir de 1998, esses dados se revestem de importncia quando
observamos essa variao em termos de assuntos deliberados. De acordo com a
tabela 05, em assuntos como Finanas, as resolues do CNS oscilam entre
46,5% e 49,3% nas duas primeiras gestes de governo, passando para 1,4% e
2,8%, nas gestes de Fernando Henrique Cardoso (segundo mandato) e Lula.
Nesse sentido, em questes relativas a financiamento, assunto de extrema
relevncia para o Sistema nico de Sade, o Conselho emitiu apenas trs
resolues ao longo dos ltimos oito anos.
No caso de outro assunto que constitui competncia do CNS como
Elaborao de Polticas de Sade, tambm h uma significativa variao, cerca
de 29,2% e 52,3% nos dois primeiros mandatos presidenciais, e 7,7% e 10,7%
nos ltimos oito anos, no segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso e
governo Lula.
Em outro assunto, como Criao de Comisso, objeto de interesse dos
conselheiros, tendo em vista que se trata de organizar e criar espaos de
discusso em torno de temas de interesse das entidades participantes do
Conselho, tambm observamos uma clara reduo no nmero de resolues. Nas
duas primeiras gestes oscilam entre 41,1% e 31,5%, caindo para 13,7% a partir
de 1998, quando ento permanece constante.
Em termos de produo de polticas de sade, portanto, h uma
significativa variao ao longo dos ltimos oito anos por parte do CNS. Embora o
perfil dos assuntos permanea relativamente constante, o ndice de assuntos
importantes para o setor foi sendo consideravelmente reduzido. Alm disso,

80
observa-se um importante contraste na atuao do Conselho em duas gestes de
um mesmo presidente, Fernando Henrique Cardoso 58 .

1.3 Tempo de Discusso das Resolues e a Atuao das Comisses

No que diz respeito ao tempo que cada resoluo levou para ser aprovada
pelo plenrio, a tabela 06 indica que o CNS aprova rapidamente suas resolues,
visto que 83% delas foram decididas pelo plenrio em apenas uma reunio.

TABELA 06 - TEMPO PARA DISCUTIR AS RESOLUES

N Reunies N Resolues %
1,00 297 83%
2,00 42 11,7%
3,00 7 2%
4,00 7 2%
5,00 3 0,8%
7,00 1 0,3%
11,00 1 0,3%
Total 358 100%
FONTE: Banco de dados da autora.

Esses dados sugerem que as negociaes e acordos relativos ao

processo de votao das resolues tendem a ser estabelecidos com grande
eficcia, no sentido de que so fechados de tal forma a garantir que o processo de
deciso se d em uma nica reunio. A forma como so feitos esses acordos,
segundo um conselheiro entrevistado, pode ocorrer previamente, embora o debate
no plenrio faa com que os conselheiros precisem fech-los no decorrer da
reunio.

58
importante frisar que no constituiu objetivo deste trabalho inferir as razes que determinaram
o perfil das polticas discutidas e aprovadas pelo Conselho Nacional de Sade. Sabemos que
muitas delas esto relacionadas aos interesses dos diversos atores envolvidos, assim como a
questes conjunturais como, por exemplo, as vrias resolues sobre financiamento no primeiro
governo de Fernando Henrique Cardoso. Nesse caso, por exemplo, constava na agenda do
Conselho a discusso permanente sobre a necessidade de garantir mais recursos para a sade.
Algo que culminou na criao da CPMF (Contribuio Provisria sobre Movimentaes
Financeiras), cujos recursos seriam inicialmente destinados apenas esse setor.

81
 No vou te dizer que no possvel [estabelecer acordos antecipadamente]. Depende. A
maioria dos acordos acontece previamente, mas quando vai para o pleno do Conselho,
esses acordos prvios so muito pequenos. No pleno do Conselho muitas vezes
necessrio parar, tomar caf, ir para o almoo, a l no almoo se fecham os acordos ou
nos corredores a gente consegue fechar alguns consensos 59 .

O fato de que a maior parte das resolues foi discutida pelos

conselheiros em apenas uma reunio pode indicar tambm que eles possuem
informao suficiente para deliberar.
Na prtica decisria do CNS, as comisses tm um papel importante no
sentido de reunir elementos tcnicos e polticos para o processo de deliberao no
plenrio. So elementos tcnicos, na medida em que h busca de informaes
junto s secretarias do Ministrio da Sade ou de um conhecimento especializado
sobre o tema. E polticos, quando se estabelecem articulaes seja com setores
interessados naquela poltica, seja com o setor governamental, por exemplo, o
Ministrio da Sade e o Congresso Nacional.
Alm disso, a atuao das comisses indica que h um espao de
discusso temtica no interior do Conselho Nacional de Sade, contribuindo para
qualificar o debate e as deliberaes. Mais a frente poderemos analisar em que
medida esse nmero elevado de comisses tambm atua em termos de uma
participao efetiva na aprovao de resolues durante o processo decisrio do
CNS.
No que diz respeito atuao das comisses no processo de deliberao
das resolues, a tabela 07 indica que 42,5% dessas decises foram discutidas no
mbito das comisses, ou seja, uma parte importante das decises do Conselho
so frutos lgica decisria, ou seja, passam primeiramente pelo crivo de uma
comisso para posterior ratificao pelo plenrio.
Embora no represente o maior ndice, essa percentagem relevante,
uma vez que as comisses agregam interesses de acordo com temticas e
possuem o papel de munir o Conselho com informaes tcnicas, alm de
realizarem uma atuao poltica, no sentido de estabelecerem articulaes com
setores do Ministrio da Sade.

59
Entrevista n 01.

82
TABELA 07 DISCUSSO DA RESOLUO NA COMISSO
Nmero de Resolues %

Sim 152 42,5%

No 206 57,5%
Total 358 100%
FONTE: Banco de dados da autora.

Entre as comisses que mais atuaram, destaca-se a Comisso de

Oramento e Finanas, com 32,7% de participao no processo decisrio das
resolues. Em segundo lugar, com 17,7% est a Comisso de Sade do ndio.
Outras possuem entre cinco e dez por cento, como a Comisso Intersetorial de
Sade da Mulher (CISMU), com 4,7%; a Comisso de Recursos Humanos com
5,6%, a Comisso de Sade do Trabalhador, com 7,5%, as Comisses de Cincia
e 5,6%, Cincia e Tecnologia com 7,5%; e, finalmente, a Comisso Tcnica de
Atuao Profissional da rea da Sade com 8,4%, e a Comisso Nacional de
tica em Pesquisa, com 9,4% de participao.
Quanto s demais, algumas no chegam a atingir cinco por cento de
atuao (Comisso de Alimentao e Nutrio - 2,8%; de Saneamento e Meio
Ambiente 0,9%; de Vigilncia Sanitria e Farmacoepidemiolgica 0,9%;
Comisso Tcnica de Prestadores de Servios de Sade 0,9%; e de Sade
Mental 0,9%).

83
TABELA 08 PARTICIPAO DE CADA COMISSO NO ENCAMINHAMENTO DE
RESOLUES
Nmero de
Comisso Resolues %
Alimentao e Nutrio 3 2,8%
Saneamento e Meio Ambiente 1 0,9%
Vigilncia Sanitria e Farmacoepidemiologia
1 0,9%
Recursos Humanos 6 5,6%
Sade do ndio 19 17,7%
Sade do Trabalhador 8 7,5%
Comisso de Oramento e Finanas
35 32,7%
Comisso Tcnica de Atuao Profissional da rea da
9 8,4%
Sade
Comisso Tcnica de Prestadores de Servios de Sade
1 0,9%

Cincia e Tecnologia 8 7,5%

Comisso Nacional de tica em Pesquisa - CONEP
10 9,4%
Comisso Intersetorial de Sade da Mulher - CISMU
5 4,7%
Sade Mental 1 0,9%
Total 1071 100%
FONTE: Banco de dados da autora.
Nota 1: Consideramos apenas os dados sobre Comisses Permanentes.

1.4 Participao dos Atores no Encaminhamento de Resolues para

Aprovao no Plenrio do Conselho

De acordo com a tabela 09, a proposta final de resoluo apresentada

pelos atores ao final do debate, foi encaminhada por dois atores principais:
membros do Conselho e membros de comisso que, juntos, somam 77,6%. A
margem de atuao do Ministrio da Sade relativamente pequena, cerca de
9,2% das resolues. A presena de assessores tcnicos, da Secretaria Executiva
do Conselho e da atuao da Comisso Intergestores Tripartite so ainda menos
expressivas.
Esses dados indicam que atores externos ao CNS tm pouca participao
no encaminhamento das resolues para deliberao, sendo algo que compete

84
aos conselheiros, seja atuando como representantes de comisses ou na
dinmica decisria do plenrio.

TABELA 09 ATORES QUE ENCAMINHARAM RESOLUES PARA APROVAO

Atores Nmero de Resolues %

Ministrio da Sade 33 9,2%
Membros do Conselho 138 38,5%
Assessoria Tcnica do Conselho
12 3,4%
Membros de Comisso 140 39,1%
Comisso Intergestores Tripartite
1 0,3%
Secretaria Executiva 3 0,8%
Outros 1 0,3%
Indefinido 30 8,4%
Total 358 100%
FONTE: Banco de dados da autora.

Na tabela 10 observa-se a participao de cada um dos atores

mencionados acima, nos diversos assuntos consubstanciados em resoluo. Ao
analisarmos separadamente a participao de cada um, verificamos aspectos
acerca dos interesses de cada uma das categorias de atores envolvidos no
processo deliberativo do Conselho Nacional de Sade.
Atores representativos do Ministrio da Sade, por exemplo,
encaminharam e aprovaram propostas de resoluo relativas, principalmente, ao
assunto financiamento, com 45,5%. Outro assunto est relacionado a Elaborao
de Polticas de Sade, com 21,2%, alm de Programas Governamentais e
Ensino / Escolas Mdicas, com 12,1%.
Algumas destas resolues dizem respeito proposta oramentria do
Ministrio da Sade 60 , reajuste de valores e procedimentos das tabelas do
Sistema de Informaes Hospitalares (SIH/SUS) e Sistema de Informaes
Ambulatoriais (SIA/SUS) do SUS 61 . Entre os programas, podemos citar Poltica

60
Resoluo nmero 08 (29/08/ 1991).
61
So exemplos de resolues, nmero 64 (08/07/1993), 66 (05/08/1993), 75 (02/09/1993), 78 e
79 (02/09/1993), 85 e 86 (11/11/1999), 97 (21/12/1993), 98 (03/02/1994), 101 (28/02/1994), 104
(07/04/1994).

85
Nacional de Reduo de Morbimortalidade por Acidente e Violncia 62 , Poltica
Nacional de Assistncia Farmacutica 63 e Poltica Nacional de Saneamento
Ambiental 64 .
Quanto aos demais atores, verificamos que os assuntos encaminhados e
aprovados como resoluo so aqueles relacionados a Criao de Comisso,
Finanas e Elaborao de Polticas de Sade.
Um dado relevante diz respeito ao fato de que um assunto como
Finanas foi encaminhado para deliberao por quatro atores: Membros de
Comisso (39,4%), Ministrio da Sade e Membros do Conselho, ambos com
21,1%, e Assessoria Tcnica (14,1%). No que diz respeito a este ltimo ator, como
podemos verificar na tabela abaixo, a sua participao no Conselho Nacional de
Sade ocorreu, em sua maior parte (83,3%), no encaminhamento de questes
relacionadas a financiamento. Isso demonstra que o Conselho se valeu desse tipo
de conhecimento tcnico para qualificar suas deliberaes e, dessa forma,
influenciar decises relativas a recursos para o Sistema nico de Sade 65 .

62
Resoluo nmero 309 (08/03/2001).
63
Resoluo nmero 338 (06/05/2004).
64
Resoluo nmero 341 (01/09/2004).
65
Um dado importante diz respeito ao ndice de homologao dessas resolues. De acordo com
os dados, das resolues encaminhadas sobre Financiamento, apenas aquelas que partiram de
Membros do Conselho sofreram veto (das quinze resolues, cinco foram vetadas), em contraste
com aquelas de atores como Ministrio da Sade e Assessoria Tcnica do Conselho, as quais
foram todas homologadas.

86
TABELA 10 PARTICIPAO DOS ATORES POR ASSUNTO DAS RESOLUES

Assuntos

Participao
Regimento de Recursos
Criao de Capacitao Elaborao de Contratos Ensino/ Total
Interno/ Conselheiros Organizao Humanos/ Programas Medicina
Atores Comisso de Finanas Participao Polticas de e Credenciamento Fiscalizao Escolas Outros
Organizao em do SUS Funcionalismo Governamentais Suplementar
(convocao) Conselheiros Sade Convnios Mdicas
Interna Conferncias/ Sade
Comisses
1 1 0 0 0 15 0 0 7 4 1 0 0 4 0 0 33
Ministrio da
3,0% 3,0% 0,0% 0,0% 0,0% 45,5% 0,0% 0,0% 21,2% 12,1% 3,0% 0,0% 0,0% 12,1% 0,0% 0,0% 100%
Sade
11,1% 1,4% 0,0% 0,0% 0,0% 21,1% 0,0% 0,0% 10,8% 20% 25,0% 0,0% 0,0% 12,9% 0,0% 0,0% 9,2%
6 35 1 1 9 15 5 12 29 6 2 1 1 9 1 5 138
Membros do
4,3% 25,4% 0,7% 0,7% 6,5% 10,9% 3,6% 8,7% 21,0% 4,3% 1,4% 0,7% 0,7% 6,5% 0,7% 3,6% 100%
Conselho
66,7% 47,9% 33,3% 16,7% 39,1% 21,1% 31,3% 54,5% 44,6% 30% 50% 100% 50% 29,0% 50% 50% 38,5%
Assessoria 1 1 0 0 0 10 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 12
Tcnica do 8,3% 8,3% 0,0% 0,0% 0,0% 83,3% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100%
Conselho 11,1% 1,4% 0,0% 0,0% 0,0% 14,1% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 3,4%
1 29 2 2 10 28 10 9 22 7 0 0 0 16 1 3 140
Comisso 0,7% 20,7% 1,4% 1,4% 7,1% 20% 7,1% 6,4% 15,7% 5% 0,0% 0,0% 0,0% 11,4% 0,7% 2,1% 100%
11,1% 39,7% 66,7% 33,3% 43,5% 39,4% 62,5% 40,9% 33,8% 35,0% 0,0% 0,0% 0,0% 51,6% 50% 30% 39,1%
Comisso 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1
Intergestores 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100%
Tripartite 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 4,3% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,3%
0 1 0 0 1 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 3
Secretaria
0,0% 33,3% 0,0% 0,0% 33,3% 0,0% 0,0% 0,0% 33,3% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100%
Executiva
0,0% 1,4% 0,0% 0,0% 4,3% 0,0% 0,0% 0,0% 1,5% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,8%
0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 1
Outros 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100%
0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 5,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,3%
0 6 0 3 2 3 1 1 6 2 1 0 1 2 0 2 30
Indefinido 0,0% 20% 0,0% 10% 6,7% 10% 3,3% 3,3% 20% 6,7% 3,3% 0,0% 3,3% 6,7% 0,0% 6,7% 100%
0,0% 8,2% 0,0% 50% 8,7% 4,2% 6,3% 4,5% 9,2% 10% 25,0% 0,0% 50% 6,5% 0,0% 20% 8,4%
9 73 3 6 23 71 16 22 65 20 4 1 2 31 2 10 358
TOTAL 2,5% 20,4% 0,8% 1,7% 6,4% 19,8% 4,5% 6,1% 18,2% 5,6% 1,1% 0,3% 0,6% 8,7% 0,6% 2,8% 100%
100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
FONTE: Banco de dados da autora.

87
2. Instrumentos Reguladores e a Dinmica Decisria do Conselho Nacional
de Sade

As tabelas desta seo trazem alguns dados sobre o uso de instrumentos

reguladores no Conselho.
De acordo com a tabela 11, a maior parte das resolues do Conselho
Nacional de Sade, 83,5%, foram homologadas pelo Ministro de Estado da Sade.
O veto, portanto, ocorreu em apenas 16,5% das resolues aprovadas pelo CNS.

TABELA 11 HOMOLOGAO DAS RESOLUES

Nmero de %
Resolues
Sim 299 83,5%
No 59 16,5%
Total 358 100%
FONTE: Banco de dados da autora.

Tendo em vista que o Regimento Interno estabelece que o prazo mximo

para homologao das resolues trinta dias, contados a partir da data de
aprovao pelo plenrio, a tabela 12 aponta o tempo que cada resoluo levou
para ser homologada. O objetivo analisar em que medida o Ministro extrapolou
esse prazo, algo que poderia contribuir para prescrever o teor da resoluo,
enfraquecendo a sua importncia e o seu impacto.
De acordo com os dados, 76,5% das resolues foram homologadas no
prazo estabelecido, ou seja, at trinta dias aps a sua aprovao no plenrio.
Convm examinar, no entanto, quais Ministros demoraram mais tempo para
homologar e sobre quais assuntos. Algo que ser considerado mais a frente.

88
TABELA 12 - TEMPO PARA HOMOLOGAR AS RESOLUES
Tempo N %
Resolues
At 30 dias 229 76,5%
De dois meses a um ano 70 23,4%
Total 299 100%
FONTE: Banco de dados da autora.

A ltima tabela traa um panorama das resolues depois de

homologadas pelo Ministro. O objetivo, nesse caso, verificar em que medida
essas decises foram efetivamente implementadas. A classificao das
resolues obedece ao critrio adotado pelo CNS 66 . No que se refere
especificamente categoria Situao Indefinida, consideramos os casos em que
o prprio Conselho no possui registro sobre a real situao da resoluo.
De acordo com os dados, boa parte das resolues homologadas foi
implementada, um ndice que atinge 62,2%, contra 30,4% de resolues no
implementadas.

TABELA 13 NDICE DE IMPLEMENTAO DAS RESOLUES

Nmero de
Resolues %
Implementada 186 62,2%
No Implementada 91 30,4%
Revogada 8 2,7%
Parcialmente
6 2,0%
Implementada
Situao Indefinida 8 2,7%
Total 299 100%
FONTE: Banco de dados da autora.

Esses dados sugerem que boa parte das resolues assinadas saiu do
papel. Algo que, no entanto, no invalida a relevncia do ndice de 30,4% de
resolues no implementadas, pois ele indica que um nmero razovel de
polticas aprovadas pelo Conselho foram engavetadas.

66
A classificao das resolues foi realizada pelo Conselho Nacional de Sade

89
 Esses dados poderiam indicar que o CNS possui um padro timo de
eficcia deliberativa, visto que mais de oitenta por cento de suas decises foram
homologadas e, ainda, mais de setenta e cinco por cento delas foram no prazo
legalmente estabelecido. No que diz respeito implementao, os ndices
diminuem um pouco, mas ainda assim apontam que a maior parte das decises
chegam a ser implementadas.
Antes de prosseguirmos, no entanto, vejamos os dados de uma forma
mais fragmentada, sob a perspectiva das gestes presidenciais.
De acordo com a tabela 14, verificamos que o ndice de resolues no
homologadas ao longo das gestes presidenciais relativamente prximo,
apresentando uma variao de 22% a 35,6% nos trs primeiros mandatos
presidenciais, com exceo do governo Lula, onde no passa de 8,5%.
O dado que chama ateno nessa tabela diz respeito ao fato de que
mesmo havendo reduo no nmero de resolues no segundo mandato de FHC,
o ndice de veto verificado permanece constante, acompanhando, portanto, a
tendncia verificada nos dois governos anteriores.
Nesse sentido, se observarmos os dados sob o ponto de vista do nmero
de resolues por gesto, no segundo mandato de FHC o ndice de veto cobre
75% de todas as resolues emitidas pelo Conselho nesse perodo. Enquanto que
no governo Collor/Itamar o ndice no passa de 8,8%, no primeiro mandato de
FHC, 14,2% e governo Lula, 12,2%.

90
TABELA 14 USO DO VETO NAS RESOLUES POR GESTO PRESIDENCIAL
Gesto de Governo SIM NO Nmero de Resolues

Collor/Itamar Franco 135 13 148

91,2% 8,8% 100%
45,1% 22% 41,4%
FHC (I Mandato) 121 20 141
85,8% 14,2% 100%
40,5% 33,9% 39,4%
FHC (II Mandato) 7 21 28
25% 75% 100%
2,3% 35,6% 7,8%

LULA 36 5 41
87,8% 12,2% 100%
12,1% 8,5% 11,4%
Total 299 59 358
83,5% 16,5% 100%
100% 100% 100%
FONTE: Banco de dados da autora.

Os dados da tabela abaixo apontam o uso de decurso de prazo em cada

uma das gestes presidenciais. Conforme podemos observar, embora a maior
parte, 76,6% das resolues, no tenha sido objeto desse recurso, existe uma
variao importante no primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso.
Observamos que, comparativamente aos demais perodos, o decurso de prazo
foi um instrumento utilizado em 60% das resolues.

91
TABELA 15 INCIDNCIA DE DECURSO DE PRAZO POR GESTO PRESIDENCIAL
Gesto de Governo SIM NO TOTAL

Collor/Itamar Franco 14 121 135

10,4% 89,6% 100%
20% 52,8% 45,1%
42 79 121
FHC (I Mandato) 34,7% 65,3% 100%
60% 34,5% 40,5%
4 3 7
FHC (II Mandato) 57,2% 42,8% 100%
5,7% 1,3% 2,4%
10 26 36
LULA 27,8% 72,2% 100%
14,3% 11,3% 12,1%
70 229 299
Total 23,4% 76,6% 100%
100% 100% 100%
FONTE: Banco de dados da autora

Percebemos que os ndices agregados indicam que o Conselho

demonstra grande eficcia poltica para aprovar suas principais decises e, ainda,
no prazo legal. Ao observarmos esses dados por gesto presidencial, no entanto,
percebemos variaes importantes, as quais esto relacionadas ao uso que cada
Ministro fez dos instrumentos reguladores.
Deixamos um pouco de lado, portanto, aquelas hipteses que extraem da
participao social a explicao para esse fenmeno. Nesse caso, alteraes no
perfil dos atores envolvidos no processo de deliberao promoveriam a variao
apontada.
Analisamos as entidades participantes do Conselho e verificamos que no
houve mudana significativa nos atores participantes. Conforme demonstra o
quadro 01 em anexo, o regimento interno estabelecia at 2003 a nomenclatura de
praticamente todas as entidades que deveriam compor os segmentos do Conselho
Nacional de Sade. Os representantes dessas organizaes, por sua vez, em sua
maioria, conforme apontaram as entrevistas, se revezavam nos cargos de titular e
suplente ao longo das gestes. Somente a partir de 2006 passa a vigorar a

92
existncia de um processo eleitoral para fins de seleo das entidades
participantes do Conselho.
Nesse sentido, a explicao no poderia partir somente do perfil dos
atores participantes, haja vista que ele sofreu poucas alteraes no decorrer dos
anos. Sugerimos, por sua vez, que a variao encontrada est relacionada s
regras institucionais. Em outros termos, consideramos que as regras que
estabelecem instrumentos reguladores ao Ministro de Estado da Sade so
responsveis por afetar significativamente a dinmica decisria do Conselho
Nacional de Sade.
Na prxima seo classificaremos cada Ministro de acordo com os
modelos propostos no incio deste captulo. O objetivo demonstrar as
possibilidades do Conselho Nacional de Sade aprovar suas polticas e, portanto,
influenciar o processo mais amplo de definio das polticas para o setor.
Isso porque, conforme j defendemos, a capacidade do CNS formular
polticas e fiscalizar as aes do Executivo no depende somente da maior ou
menor qualidade da participao, mas tambm das regras institucionais que
definem os recursos e instrumentos que esto disposio dos atores para
influenciar os processos de deciso poltica dessas instituies.

2.1 A Atuao dos Ministros

Entre 1990 e 2006, treze Ministros assumiram o Ministrio da Sade, e,

por conseguinte, a presidncia do Conselho Nacional de Sade. Cada um deles,
por sua vez, permaneceu no cargo por perodos diferentes 67 . Nesse sentido, na

67
Com relao ao perodo que estamos analisando, o Ministro Alceni Guerra permaneceu no cargo
no perodo de 15/03/1990 a 23/01/1992; Jos Goldemberg, de 24/01/1992 a 12/02/1992; Adib
Jatene esteve no cargo por duas oportunidades, de 12/02/1992 a 02/10/1992 e de 01/01/1995 a
06/11/1996; Jamil Haddad, de 08/10/1992 a 19/08/1993, Henrique Santillo, de 30/08/1993 a
01/01/1995; Jos Carlos Seixas, de 06/11/1996 a 13/12/1996; Carlos Csar de Albuquerque, de
13/12/1996 a 31/03/1998; Jos Serra, de 31/03/1998 a 20/02/2002; Barjas Negri, de 21/02/2002 a
31/12/2002; Humberto Costa, de 01/01/2003 a 08/07/2005; Jos Saraiva Felipe, de 08/07/2005 a
31/03/2006 e Jos Agenor lvarez, de 31/03/2006 a 16/03/2007. Apenas o ex-Ministro Saulo Pinto
Moreira, o qual permaneceu no cargo entre 19/08/1993 e 30/08/1993, no participou da
homologao das resolues do CNS.

93
tabela 16, consideramos o nmero de resolues emitidas na gesto de cada
Ministro, tendo em vista o tempo que cada um deles permaneceu no cargo.
Os dados sugerem que o Conselho Nacional de Sade emitiu em mdia,
cerca de 2,2 resolues por reunio. Quando comparamos a atuao do CNS na
gesto de cada Ministro, percebemos que o nmero de resolues aprovadas pelo
plenrio do Conselho varia. Como, por exemplo, nas gestes de Alceni Guerra,
Jamil Haddad e Barjas Negri, em que cada um esteve frente do Conselho por
nove reunies. Enquanto na gesto de Barjas Negri menos de uma resoluo foi
emitida por reunio, na gesto de Alceni Guerra chegou a duas e, na de Jamil
Haddad, 4,4 resolues por reunio, acima da mdia do Conselho.
Outro exemplo diz respeito ao ex-Ministro Jos Serra. Nesse caso, na
gesto do Ministro que mais tempo permaneceu na Presidncia do Conselho,
poucas resolues foram emitidas pela instituio, menos de uma por reunio.
Na gesto de Humberto Costa tambm observamos que o Conselho
emitiu poucas resolues (1,1 resoluo por reunio), assim como nas gestes
dos Ministros Jos Saraiva Felipe (0,8) e Jos Agenor lvarez da Silva (0,6).

TABELA 16 NDICE DE RESOLUES POR TEMPO DE GESTO MINISTERIAL

Ministro N Resolues N Reunies Nmero de Resolues
por Reunio
Alceni Guerra 18 09 2,0
Jos Goldemberg 5 01 5,0
Jamil Haddad 40 9 4,4
Henrique Santillo 82 15 5,5
Jos Carlos 09 03 3,0
Seixas
Adib Jatene 49 22 2,2
Carlos Csar de 69 13 5,3
Albuquerque
Jos Serra 41 42 0,9
Barjas Negri 04 09 0,4
Humberto Costa 31 29 1,1
Jos Saraiva 07 08 0,8
Felipe
Jos Agenor 03 05 0,6
Alvarez da Silva
Total 358 165 2,2
FONTE: Banco de dados da autora.
Nota 01: Consideramos as reunies cuja data coincide com a ltima resoluo homologada
pelo Ministro.

94
 No que diz respeito ao ndice de homologao das resolues do CNS,
podemos observar na tabela 17 que tanto Alceni Guerra, como Jos Goldemberg
e Jos Carlos Seixas foram Ministros que homologaram todas as resolues do
Conselho Nacional de Sade. Outros Ministros, por sua vez, deixaram de
homologar uma ou duas resolues, como o caso de Jamil Haddad (uma
resoluo), Adib Jatene (duas resolues), Humberto Costa (duas resolues),
Jos Saraiva Felipe (duas resolues) e Jos Agenor Alvarez da Silva (uma
resoluo).
Entre os Ministros que deixaram de homologar um nmero maior de
resolues esto Henrique Santillo e Carlos Csar de Albuquerque, ambos com
onze resolues. Dois Ministros, por sua vez, vetaram mais que homologaram, o
caso de Jos Serra e Barjas Negri.

TABELA 17 NDICE DE HOMOLOGAO DAS RESOLUES POR GESTO MINISTERIAL

Ministro Foi Homologada? Total
sim no
Alceni Guerra 18 0 18
Jos Goldemberg 5 0 5
Jamil Haddad 39 1 40
Henrique Santillo 71 11 82
Jos Carlos Seixas 9 0 9
Adib Jatene 47 2 49
Carlos Csar de Albuquerque 58 11 69
Jos Serra 15 26 41
Barjas Negri 1 3 4
Humberto Costa 29 2 31
Jos Saraiva Felipe 5 2 7
Jos Agenor Alvarez da Silva 2 1 3
Total 299 59 358
FONTE: Banco de dados da autora.

Esses dados podem ser explicados pela participao de alguns Ministros

nas reunies do Conselho Nacional de Sade, contribuindo para que houvesse
maior ndice de homologao. De acordo com um conselheiro entrevistado, os ex-
Ministros Jamil Haddad e Adib Jatene participavam com muita freqncia das
reunies do Conselho, debatendo e discutindo diretamente com os conselheiros.

95
 Primeiro, o Jatene, viciado em Conselho, presidia todas as reunies. Estava sempre
presente e debatia. Ele no s chegava l para ouvir e dizer o que estava fazendo, mas
ele debatia fortemente as medidas que o Conselho estava discutindo, as agendas
estabelecidas pelo Conselho. Ento, com o Jatene foi um perodo muito fcil que ele,
tanto na primeira como na segunda gesto, foi um perodo em que o Conselho andou
rpido porque tinha a presena do seu presidente. (...) Quando ele no homologava,
vinha debater. s vezes no respondia, no mandava isso por escrito, mas vinha debater
e mostrar as falhas, dar os argumentos dele para a no homologao e pedir a formao
de comisses para o entendimento. (...) Ento, o Jatene foi muito fcil. O Jamil Haddad
tambm foi muito fcil. O Jamil era um homem de participao social, muito fcil.
(Entrevista n 03)

Quando Henrique Santillo assumiu o Ministrio da Sade, em 30/08/1993,

o CNS passou a ter dificuldades homologatrias. Segundo o entrevistado, passou-
se a no homologar, nem apresentar ao Conselho posio contrria referida
resoluo.

O Henrique Santillo de Gois no participava muito do Conselho, mas no era um

entrave especfico. Passou-se a a ter dificuldades homologatrias (...) E o Ministro
passava a: nem homologava, nem ia ao Conselho representar contra que era o direito
dele. Se comeou o papel de no dizer nada, nem homologava, apesar da presena do
Cndido que era um aliado do conselho 68 . Tinha essa dificuldade, ficava muito difcil.
Passava o tempo o Conselho exigindo, e o tempo ia passando sem que a medida
entrasse, tornando quase que invlida a deliberao. (Entrevista n 03)

A mesma ausncia foi atribuda aos ex-Ministros Carlos Csar de

Albuquerque e Jos Serra. Com relao ao primeiro, um conselheiro afirmou que
Foi um tempo de relao muito tensa entre o Conselho e o Ministrio, o Conselho
passou a degladiar-se com o Ministrio da Sade.(Entrevista n 03)
No que diz respeito relao do Conselho com o ex-Ministro Jos Serra,
o conselheiro relata uma grande dificuldade: Com o Serra foi mais difcil. Era uma
pessoa mais autoritria do que hoje, um vis muito autoritrio. Tratava o
Conselho de cima para baixo, como um rgo auxiliar e no deliberativo.
Praticamente s homologou as resolues que interessavam a ele.(Entrevista n
03)
Em outra entrevista, outro conselheiro confirma o fato de que o ex-Ministro
Jos Serra no comparecia s reunies do CNS, sendo uma relao de grande
conflito: Tivemos ento, o Serra que essa foi a relao conflituosa. O Serra s foi

68
O entrevistado se refere a Joo Jos Cndido, secretrio executivo do Conselho na poca.

96
a duas reunies do Conselho. (...) Ele no assinava as resolues do Conselho. A
gente questionava e tal.(Entrevista n01)
Quanto aos Ministros mais recentes, o mesmo entrevistado aponta a
existncia de boas relaes com o CNS ainda que houvesse alguns conflitos: o
Humberto Costa, [tinha] uma relao excelente com o Conselho, ia a praticamente
todas as reunies, j o Saraiva Filipe tinha uma relao de respeito com o
Conselho, teve um incio de conflitos e a relao atual com o Agenor foi, na minha
opinio, uma relao de extrema transparncia...(Entrevista n01)
Tendo em vista o teor das entrevistas e os dados das tabelas relativos
homologao das resolues, consideramos que alguns Ministros mais atuantes
junto ao Conselho, podem ter dirimido possveis conflitos nas prprias reunies
plenrias do CNS. Dessa forma, contriburam para que as resolues tivessem
maior identidade com os interesses do Ministrio da Sade. Em outros casos, por
sua vez, o conflito foi transferido para o gabinete do Ministro, elevando o nmero
de resolues no homologadas.
Convm verificar ainda, se as resolues homologadas foram publicadas
no prazo, conforme estabelece o Regimento Interno do CNS, correspondente a
trinta dias aps sua aprovao pelo plenrio. Consideramos que a demora para
homologar uma resoluo pode servir de recurso aos Ministros que no tenham
interesse em assin-la, contribuindo para enfraquecer o teor poltico dessas
decises, assim como a sua imediata aplicabilidade.
Na tabela 18, entre os Ministros que homologaram praticamente todas as
resolues do Conselho, somente Jos Goldemberg, Jamil Haddad, Jos Carlos
Seixas e Jos Agenor Alvarez da Silva publicaram as resolues no prazo
legalmente estabelecido.
Quanto ao Ministro Alceni Guerra observamos que as resolues foram
homologadas fora do prazo em virtude da demora na aprovao do Decreto que
confere competncia homologatria ao Ministro, a qual se deu somente em
12/11/1991, quando j havia ocorrido vrias reunies do Conselho 69 .

69
As razes que justificam a demora na aprovao deste decreto no foram investigadas neste
trabalho. Podemos apenas sugerir que pode ter sido uma estratgia do governo para inviabilizar a
implementao das decises tomadas nesse perodo.

97
 O Ministro Henrique Santillo homologou apenas uma resoluo fora do
prazo. Quanto aos demais Ministros verificamos que, no caso de Carlos Csar de
Albuquerque, das 58 resolues homologadas, 32 esto fora do prazo, ou seja,
55,2%. Outro Ministro, Jos Serra, tambm homologou fora do prazo, pois de 15
resolues homologadas, 11 excedem o perodo de 30 dias, entre dois meses e
um ano. A entrevista de um conselheiro confirma esses dados: claro que com o
Serra nunca tinha homologao imediata. Elas ficavam l para ser analisadas
pelos escales jurdicos do Ministrio, tudo levava a isso, um processo lento e de
baixa capacidade homologatria(Entrevista n.03)
No que diz respeito ao ex-Ministro Barjas Negri, a sua nica resoluo
homologada demorou mais de dois meses para ser assinada. Podemos destacar
ainda Humberto Costa, o qual, 31,1% das resolues que homologou foi fora do
prazo.

98
TABELA 18 INCIDNCIA DE DECURSO DE PRAZO POR GESTO MINISTERIAL
Ministro SIM NO TOTAL

Alceni Guerra 12 6 18
66,6% 33,3% 100%
17,2% 2,6% 6,1%
Jos Goldemberg 0 5 5
0% 100% 100%
0% 2,2% 1,7%
Jamil Haddad 0 39 39
0% 100% 100%
0% 17,1% 13,1%
Henrique Santillo 1 70 71
1,4% 98,6% 100%
1,4% 30,6% 23,7%
Jos Carlos Seixas 0 9 9
0% 100% 100%
0% 3,9% 3,1%
Adib Jatene 3 44 47
6,3% 93,6% 100%
4,3% 19,2% 15,7%
Carlos Csar de Albuquerque 32 26 58
55,2% 44,8 100%
45,7% 11,3% 19,4%
Jos Serra 11 4 15
73,3% 26,7% 100%
15,7% 1,7% 5,1%
Barjas Negri 1 0 1
100% 0% 100%
1,4% 0% 0,3%
Humberto Costa 9 20 29
31,1% 68,9% 100%
12,8% 8,7% 9,7%
Jos Saraiva Felipe 1 4 5
20% 80% 100%
1,4% 1,7% 1,7%
Jos Agenor Alvarez da Silva 0 2 2
0% 100% 100%
0% 0,8% 0,7%
TOTAL 70 229 299
23,4% 76,6% 100%
100% 100% 100%
FONTE: Banco de dados da autora.

99
 Vejamos ainda o que os dados nos dizem quando agregamos o uso de
dois instrumentos reguladores: veto e decurso de prazo. Na tabela 19,
observamos que o uso de cada recurso variou para cada Ministro. Com relao ao
decurso de prazo, verificamos que apenas Humberto Costa e Carlos Csar de
Albuquerque optaram por esse recurso. No caso de Alceni Guerra, conforme j
apontamos, o Decreto que define a autoridade homologatria ao Ministro demorou
para ser aprovado, o que contribuiu para elevar o ndice de decurso de prazo na
gesto desse Ministro.
Os Ministros que usaram o veto foram Henrique Santillo (91,7%), Jos
Serra (70,2%) e Barjas Negri (75%). Outros Ministros tambm se destacaram, mas
o nmero de resolues extremamente baixo, como Jamil Haddad e Jos
Agenor lvarez, cada um com uma nica resoluo vetada e Saraiva Felipe que,
de trs resolues nas quais houve uso de instrumentos reguladores, duas foram
objeto de veto.

100
TABELA 19 USO DE INSTRUMENTOS REGULADORES POR GESTO MINISTERIAL
Ministro DECURSO DE VETO Total
PRAZO
Alceni Guerra 12 0 12
100% 0% 100%
17,2% 0% 9,3%
Jos Goldemberg 0 0 0
0% 0% 0%
0% 0% 0%
Jamil Haddad 0 1 1
0% 100% 100%
0% 1,7% 0,7%
Henrique Santillo 1 11 12
8,3% 91,7% 100%
1,4% 18,6% 9,3%
Jos Carlos Seixas 0 0 0
0% 0% 0%
0% 0% 0%
Adib Jatene 3 2 5
60% 40% 100%
4,3% 3,4% 3,8%
Carlos Csar de Albuquerque 32 11 43
74,4% 25,6% 100%
45,7% 18,6% 33,3%
Jos Serra 11 26 37
29,7% 70,2% 100%
15,7% 44,1% 28,7%
Barjas Negri 1 3 4
25% 75% 100%
1,4% 5,1% 3,1%
Humberto Costa 9 2 11
81,8% 18,2% 100%
12,8% 3,4% 8,5%
Jos Saraiva Felipe 1 2 3
33,4% 66,6% 100%
1,4% 3,4% 2,3%
Jos Agenor Alvarez da Silva 0 1 1
0% 100% 100%
0% 1,7% 0,8%
TOTAL 70 59 129
54,3% 45,7% 100%
100% 100% 100%
FONTE: Banco de dados da autora.

101
 Podemos perceber nesta tabela que os Ministros que mais utilizaram
instrumentos reguladores foram Carlos Csar de Albuquerque (33,3%) e Jos
Serra (28,7%), seguidos por Alceni Guerra e Henrique Santillo, ambos com 9,3%,
Humberto Costa (8,5%), Adib Jatene (3,8%), Barjas Negri (3,1%) Jos Saraiva
Felipe (2,3%), Jos Agenor lvares da Silva (0,8%) e Jamil Haddad (1,7%).
Apenas dois Ministros no utilizaram esses instrumentos: Jos Goldemberg e
Jos Carlos Seixas.
Tendo em vista os dados apresentados at o momento, podemos agora
indicar de que forma cada Ministro atuou, tendo em vista os dois modelos
considerados neste trabalho, apontando o seu impacto para o Conselho Nacional
de Sade, em termos da sua capacidade para influenciar as polticas de sade.
Entre os Ministros cooperativos destacamos Alceni Guerra, Jos
Goldemberg, Jamil Haddad, Adib Jatene, Humberto Costa, Jos Saraiva Felipe e
Jos Agenor Alvarez da Silva. So representativos do modelo no-cooperativo os
Ministros Henrique Santillo, Carlos Csar de Albuquerque, Jos Serra e Barjas
Negri.
Conforme j observamos, os dados apontam variao no uso que cada
Ministro fez dos instrumentos reguladores. Assim, entre os Ministros cooperativos
verificamos as seguintes situaes: a) aqueles que participaram das reunies, no
usaram o poder de veto, nem decurso de prazo: Jos Goldemberg e Jos Carlos
Seixas; b) Ministros que usaram todos os recursos: Adib Jatene; c) casos em que
houve predominncia no uso de decurso de prazo: Humberto Costa e Alceni
Guerra; e d) Uso do poder de veto para um nmero reduzido de resolues: Jamil
Haddad, Jos Agenor Alvarez da Silva e Jos Saraiva Felipe.
Quanto aos Ministros no-cooperativos observamos que todos utilizaram
os dois recursos, decurso de prazo e poder de veto, havendo variao no
nmero de resolues: a) Henrique Santillo e Barjas Negri utilizaram decurso de
prazo em apenas uma resoluo, priorizando o veto; b) Jos Serra tambm
priorizou o poder de veto, embora para um nmero bem maior de resolues, se
comparado aos Ministros anteriores, enquanto Carlos Csar de Albuquerque,
priorizou decurso de prazo.

102
 Na gesto de cada Ministro, portanto, observamos que h variaes na
capacidade do Conselho Nacional de Sade transformar suas principais decises
as resolues em polticas pblicas. A variao, conforme j afirmamos,
depende da combinao no uso de cada instrumento regulador.
Vamos agora retomar alguns aspectos apontados neste captulo sobre a
atuao do Conselho Nacional de Sade, tendo em vista o perfil de cada Ministro.
Observamos que nos primeiros quatro anos de governo, entre 1990 e
1994, assumiram a pasta da sade Ministros com um perfil cooperativo: Alceni
Guerra, Jos Goldemberg, Adib Jatene e Jamil Haddad. A nica exceo
Henrique Santillo.
Dado o perfil dos Ministros, observamos na tabela 14 deste captulo que a
gesto de Collor/Itamar Franco caracterizou-se por um nmero elevado de
resolues homologadas. Com relao ao decurso de prazo, a tabela 15 indicou
que o ndice pequeno, dado o nmero de resolues emitidas no perodo.
No primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso, de 1994 a 1998,
quatro Ministros assumiram o Ministrio, sendo dois cooperativos, Jos Carlos
Seixas e Adib Jatene e dois no-cooperativos, Carlos Csar de Albuquerque e
Jos Serra. Nesse perodo, a maior parte das resolues foi homologada,
verificando-se, no entanto, um aumento no uso de decurso de prazo, devido
principalmente, atuao do Ministro Albuquerque.
No segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso houve o predomnio
de Ministros no-cooperativos Jos Serra e Barjas Negri e o instrumento
regulador mais utilizado foi o poder de veto. Nos casos em que houve
homologao, por sua vez, a maior parte foi objeto de decurso de prazo. O que
contribuiu para que em quatro anos, apenas trs resolues fossem homologadas
no prazo legal. Das sete resolues assinadas pelo Ministro, duas no foram
implementadas.
Como resultado, observamos que Conselho se comportou emitindo um
nmero baixssimo de resolues durante esses quatro anos (segundo mandato
de Fernando Henrique Cardoso). A via utilizada pelos conselheiros foi a de tentar

103
dialogar com o Ministro, formando uma comisso para tentar negociar em seu
gabinete a homologao de cada resoluo, como apontou um conselheiro:

Eu me lembro de um incidente quando o Serra era Ministro da Sade que

durante dez ou onze meses, quer dizer, onze reunies consecutivas do
Conselho, nenhuma das decises do Conselho tinha sido homologada ou no
homologada. Ele simplesmente tinha ignorado todas elas. (ENTREVISTA N11)

Alm disso, verificamos tambm que o Conselho recorreu a outras formas

de deciso que no necessitam de homologao, como Deliberaes e
Recomendaes. Essas decises apresentam um papel eminentemente poltico,
de marcar a posio do Conselho sobre determinadas questes, visto que no
adquirem o status de deciso governamental, j que no so assinadas pelo
Ministro.
Verificamos tambm que essa experincia contribuiu para que os
conselheiros verificassem a necessidade de alterar algumas regras do jogo, algo
que foi possvel apenas na gesto Lula. Em 2006, modificaes no processo de
escolha dos conselheiros, o cargo de Presidente deixou de restringir-se ao
Ministro, para ser objeto de disputa entre os membros do Conselho, mediante
processo eleitoral.
Na ltima gesto que analisamos, durante o governo Lula, a atuao de
trs Ministros cooperativos contribuiu para a maior incidncia de resolues
homologadas. Nos casos de maior conflito, houve a preferncia pelo uso de
decurso de prazo.
Um dado relevante diz respeito ao baixo nmero de resolues emitidas
pelo Conselho neste perodo, acompanhando um pouco a tendncia anterior.
Esses dados refletem o quanto a ateno da instituio esteve voltada nesse
momento para uma rediscusso de suas regras institucionais, o que contribuiu
para a reduo no nmero de polticas encaminhadas para homologao.
Assim, a experincia anterior com Ministros no-cooperativos gerou a
necessidade do Conselho rediscutir sua prpria organizao institucional, no que
diz respeito principalmente presidncia da instituio, um cargo considerado
irrelevante por Jos Serra e Barjas Negri, mas que para os conselheiros poderia

104
servir para pressionar o Ministro, se ocupado por representantes da prpria
instituio.

5. Consideraes Finais

Este captulo teve a finalidade de analisar a atuao do Conselho Nacional

de Sade (CNS), desde a sua reformulao em 1990 at 2006, atravs de uma
anlise das resolues. Essas decises representam a principal forma de
deliberao dos Conselhos de Sade no Brasil, pois somente mediante a
homologao do gestor passam a ter validade jurdica, ou seja, transformam-se
em polticas pblicas.
A principal preocupao foi demonstrar o uso de instrumentos reguladores
por parte do Ministro como forma de controlar as decises do CNS.
Consideramos relevante analisar no apenas em que medida essas
decises foram ou no vetadas, mas tambm sobre quais assuntos o Conselho
Nacional de Sade deliberou ao longo desses anos. Analisamos se esses
assuntos dizem respeito a questes relevantes para o Sistema nico de Sade e
quais assuntos foram objeto de homologao e de veto por parte de cada Ministro
da Sade.
Esse tipo de anlise tambm possibilitou uma compreenso acerca do
cotidiano decisrio do CNS, no que se refere atuao das comisses, ao tempo
que cada resoluo levou para ser discutida e aprovada pelo plenrio, e, ainda,
quais atores tm participado no encaminhamento dessas decises para
deliberao.
Ao analisarmos todas as resolues do CNS verificamos que embora a
maior parte delas diga respeito a assuntos relacionados diretamente ao Sistema
nico de Sade, quando desmembrados, mostram-se concentrados em apenas
trs (Criao de Comisso, Finanas e Elaborao e Discusso de Polticas
Pblicas), sendo que o primeiro diz respeito dinmica organizacional interna do
Conselho. Esses trs assuntos, portanto, ocupam 58,4% da agenda de resolues
do CNS.

105
 Sobre a dinmica decisria do Conselho, verificamos que as comisses
so relativamente atuantes e que as decises so tomadas rapidamente, ou seja,
uma nica reunio suficiente para discutir, negociar e aprovar uma proposta.
Os atores que vm atuando no encaminhamento das deliberaes so do
prprio Conselho. O que indica que se trata de uma arena restrita atuao de
atores internos no momento de encaminhar propostas para aprovao pelo
plenrio.
Ao considerarmos os dados a partir da gesto de cada um dos
Presidentes da Repblica observamos que ao longo do tempo h alteraes
importantes no processo decisrio do CNS. Em primeiro lugar, o alto ndice de
resolues nos governos de Fernando Collor de Mello e Itamar Franco, e primeiro
mandato de Fernando Henrique Cardoso. A partir do seu segundo mandato,
observa-se uma queda substancial no nmero de resolues, como no perfil dos
assuntos. Nesse caso, nos ltimos oito anos o CNS deixou de se posicionar sobre
questes importantes para o setor como financiamento.
Observamos que o Conselho emite resolues em maior e menor nmero
dependendo do Ministro que est no cargo. Podemos citar o fato de que, sob a
Presidncia do ex-Ministro Jos Serra, o qual permaneceu por cerca de quatro
anos no cargo, o Conselho Nacional de Sade emitiu cerca de uma resoluo por
reunio, abaixo, portanto, da sua mdia de 2,2 resolues por reunio.
Conforme verificamos, o CNS se comportou de maneira diferente na
gesto de cada um dos Ministros. Em alguns casos o plenrio aprovou mais e em
outros menos resolues. Alguns Ministros, por sua vez, homologaram mais,
outros menos. O que indica que o gestor constitui um ator extremamente relevante
na dinmica decisria do Conselho.
No que diz respeito homologao, os dados revelaram que 83,5% das
resolues foram homologadas, sendo a maior parte delas no prazo
70
estabelecido .

70
O Regimento Interno do CNS estabelece que em casos de no homologao de uma resoluo
cabe ao Conselho recorrer ao Ministrio Pblico Federal, a fim de contestar o veto. Conforme
verificamos junto Procuradoria Federal dos Direitos do Cidado, o Conselho no recorreu
nenhuma vez a essa instncia.

106
 Conforme procuramos demonstrar atravs das entrevistas, esse alto
ndice pode estar associado presena de alguns Ministros nas reunies do
Conselho, visto que aqueles que mais participaram foram justamente os que mais
homologaram resolues. Nesse caso, podemos sugerir que a participao do
Ministro contribuiu para forjar o consenso entre Conselho e Ministrio.
Outras entrevistas apontaram que a homologao se d apenas quando
as deliberaes vo de encontro ao interesse do gestor 71 . Nesse caso, ento,
esses ndices revelam forte convergncia de interesses, sugerindo, novamente,
que, ou o gestor constri o consenso junto aos conselheiros, participando das
reunies, ou, por outro lado, deve haver uma forte convergncia ideolgica entre
as duas partes, de forma a favorecer a assinatura das resolues 72 .
Em casos nos quais o Ministro recorre ao veto consideramos a
possibilidade de que entram em jogo presses externas ao Conselho, as quais
no podem ser antecipadas pelos conselheiros. o caso, por exemplo, da quebra
de patentes de medicamentos, na gesto de Jos Saraiva Felipe. De acordo com
um conselheiro, a resoluo deixou de ser homologada porque

outros Ministrios que no o da sade, pressionaram no sentido de que uma deciso

dessa poderia ter retaliaes econmicas, repercusses. Enfim, iam extrapolar o mbito
da sade. Alm de toda uma discusso, se quebrasse a patente, o Brasil teria ou no
capacidade de produo de genricos. Ento, esse foi um debate.(Entrevista n 05)

Os dados que possumos, no entanto, apenas nos permitem fazer

algumas indicaes sobre as razes para a no homologao. O que importante
mencionar, neste momento, que, tendo em vista que a autoridade homologatria
no est nas mos dos conselheiros, mas do Ministro, essa simples regra afeta a

71
De acordo com um conselheiro: ao longo do tempo, o que a gente percebe que, todas aquelas
deliberaes que no vo de encontro s diretrizes, s polticas, s intenes imediatas do gestor,
elas so proteladas, so subestimadas, no so assinadas, com nuances entre um e outro
governo.(Entrevista n 05)
72
No que diz respeito a esse ponto, vrios entrevistados mencionaram que existem afinidades
ideolgicas entre os conselheiros, sob o ponto de vista partidrio. Nesse sentido, em situaes
onde o partido do Ministro est em oposio ao do Conselho, haveria maiores conflitos e, portanto,
dificuldades homologatrias e baixa atividade poltica do Conselho. Tendo em vista que a questo
partidria no foi objeto de investigao desta pesquisa, no foi possvel verificar analiticamente
essas constataes.

107
tomada de decises do Conselho Nacional de Sade e, por conseguinte, a
participao da arena no policy making setorial.

108
 CONCLUSO

As vrias experincias de participao e deliberao no canrio brasileiro

atual, relacionadas, principalmente, a Conselhos Gestores de Polticas Sociais,
Oramento Participativo e Conferncias tm despertado o interesse de diversos
pesquisadores para uma compreenso dos limites e possibilidades desses canais
participativos. No bojo desse debate tambm esto presentes questes acerca da
renovao da democracia em nosso pas.
As questes que permeiam esse debate, especialmente no que diz
respeito aos Conselhos, como sintetizou Luciana Tatagiba (TATAGIBA, 2002)
voltam-se para o fato de que a participao no interior do Estado reverteria o
padro autoritrio, centralizador e excludente caracterstico das agncias estatais,
dada a vigncia de um perodo ditatorial no Brasil. Como decorrncia desse
processo, a participao contribuiria para tornar as decises cada vez mais
voltadas para as demandas da sociedade, imprimindo uma lgica mais
democrtica na definio da prioridade na alocao de recursos pblicos
(TATAGIBA, 2002, p.47).
A literatura, por sua vez, vem compreendendo a problemtica dos
Conselhos luz, principalmente, da participao. O objeto desses estudos tem
sido, essencialmente, o de qualificar essa participao, investigando quem so os
atores que atuam nessas instituies, qual o impacto dessa participao em
termos de cultura poltica, o problema da representatividade dos conselheiros,
entre outros aspectos conforme indicamos no segundo captulo.
Este trabalho procurou contribuir para o debate acerca dos fatores que
atuam sobre a principal atribuio dessas instituies: a elaborao de polticas
pblicas e a fiscalizao das aes do Poder Executivo. queles estudos que
derivam dos determinantes da participao a explicao para essa problemtica,
acrescentamos outras variveis explicativas relacionadas s regras institucionais.
Consideramos que elas tambm importam quando se trata de analisar a atuao
dos Conselhos Gestores de Polticas Sociais na produo e fiscalizao de
polticas.

109
 Investigamos nosso objeto de pesquisa a partir da questo: Em que
medida o desenho institucional influencia a capacidade do Conselho Nacional de
Sade transformar decises em polticas pblicas?
O CNS foi a instituio escolhida para realizar essa anlise, porque a sua
criao data de 1937. Assim, nos interessava traar um perfil comparativo dos
preceitos institucionais que definiram as regras do processo decisrio do CNS ao
longo do tempo.
Como observamos no terceiro captulo, a legislao que define a
participao da sociedade em Conselhos (Lei 8.142/90), mantm um preceito
institucional antigo que a prerrogativa do Ministro para homologar as resolues.
O estudo sobre a trajetria institucional do CNS demonstra claramente que esse
preceito sempre existiu, seja em perodos democrticos ou autoritrios. Nesse
sentido, consideramos que embora a forma Conselho represente uma ruptura em
relao ao formato que vigorou at 1990, devido institucionalizao da
participao social no mbito do Estado, manteve-se uma continuidade dada pela
possibilidade aberta ao Poder Executivo Ministro de vetar as decises
tomadas pela instituio.
Nessa perspectiva, ao Estado reserva-se o direito de checar e calibrar
as polticas conforme lhe aprouver. Ao Conselho, por sua vez, cabe adequar suas
preferncias para facilitar a homologao de suas resolues.
Ao analisarmos as regras do jogo, portanto, observamos que a
capacidade do Conselho Nacional de Sade elaborar e fiscalizar as aes do
Poder Executivo, na figura do Ministrio da Sade, no depende somente da
maior ou menor qualidade da participao, mas tambm das prerrogativas
institucionais. So elas que lhe definem os recursos e instrumentos que
possibilitam aos atores influenciar o processo de deciso poltica dessas
instituies.
A anlise das resolues do CNS no captulo anterior demonstrou que os
instrumentos reguladores definidos pelo desenho institucional do Conselho foram
utilizados por parte dos vrios Ministros que assumiram a pasta da sade de
maneira diferenciada. Alguns Ministros, mais cooperativos, em alguns casos, at

110
comprometidos com experincias de participao social, priorizaram alguns
instrumentos, em detrimento de outros. Nesse caso, conforme demonstramos,
evitou-se instaurar um ponto de conflito entre Conselho e Ministrio, utilizando-se
a participao nas reunies e decurso de prazo, ao invs de veto.
Verificamos que nas gestes desses Ministros, o nmero de resolues
emitidas pela instituio foi maior, algo que pode estar relacionado ao sentimento
de eficcia deliberativa, ou seja, percepo dos conselheiros de que suas
decises foram acatadas pelo Ministro, embora grande parte delas esteja mais
prxima da escala de preferncias do Ministrio, do que dos conselheiros e suas
demandas.
Em casos onde houve o predomnio de Ministros no-cooperativos como
foi no segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, a ausncia nas reunies
do Conselho, associada ao uso do instrumento regulador mais conflitivo - o poder
de veto -, contribuiu para diminuir a sensao de eficcia deliberativa dos
conselheiros. Ainda que a pauta estivesse repleta de questes para serem
transformadas em polticas pblicas, houve uma diminuio no nmero de
resolues encaminhadas para homologao.
A sada para o Conselho, nesse caso, foi a tentativa de negociao com o
Ministro atravs da criao de uma comisso de conselheiros. Alm disso, o CNS
recorreu a outras formas de deliberao, as quais no precisam da assinatura do
Ministro.
Essa experincia contribuiu para que o CNS internalizasse a necessidade
de rever as suas regras institucionais, especialmente no que diz respeito
presidncia do Conselho. A partir de 2006, na gesto do Presidente Lula, ela
deixou de ser exclusividade do Ministro, para ser objeto de disputa entre os
conselheiros, mediante processo eleitoral. Dessa forma, acabou se transformando
num instrumento de presso poltica dos conselheiros junto queles Ministros que
negarem ou postergarem a homologao de resolues.
Nesse caso, portanto, a Presidncia do Conselho, um instrumento
regulador que sempre foi exclusivo do Ministro, deslocou-se para as mos dos
conselheiros, sendo ressignificado politicamente.

111
 Conforme procuramos demonstrar ao longo deste trabalho, a elaborao
de polticas pblicas e a fiscalizao das aes do Estado por parte de instituies
colegiadas como os Conselhos Gestores de Polticas Sociais, tm sido afetadas
tanto pelos condicionantes da participao social, como pelas regras institucionais.
Sob a perspectiva deste estudo, so elas que definem a existncia de
instrumentos reguladores disponveis ao Poder Executivo, responsveis por afetar
o perfil das polticas emitidas por essas instituies.

112
ANEXOS

113
 73
QUADRO 01 (anexo) ALTERAES NA COMPOSIO DO CONSELHO NACIONAL DE SADE AO LONGO DO TEMPO
1990 1992 1994 1995 1996 1999

Decreto 99.438 571 1.353 1.448 1974 2.979

07/08/91 22/06/92 29/12/94 06/04/95 05/08/96 02/03/99
Entidades N N N N N N

Ministrio da 01 X 01 X 01 X 01 Ministrio da 01 X 01 Ministrio da

Educao Educao e Educao
do Desporto
Ministrio do Trabalho 01 X 01 Ministrio do 01 Ministrio do 01 Ministrio do 01 X 01 Ministrio do
e da Previdncia Trabalho e da Trabalho Trabalho Trabalho e
Social Administrao Emprego
Ministrio da 01 X 01 X 01 Ministrio da 01 Ministrio do 01 X 01 X
Economia, Fazenda e Fazenda Planejamento
Planejamento e Oramento
Ministrio da Ao 01 X 01 X 01 Ministrio do - - - - - -
Social Bem-Estar
Social
- - - 01 Ministrio da 01 X 01 Ministrio da 01 X 01 X
Previdncia Previdncia e
Social Assistncia
Social
Ministrio da Sade 01 X 01 X 01 X 01 X 01 X 01 X
- - - - - 01 Secretaria de - - - - 01 Secretaria de
Planejamento, Estado de
Oramento e Planejamento
Coordenao e Avaliao da
da Presidncia da
Presidncia Repblica
da Repblica

73
Siglas presentes na tabela: CUT (Central nica dos Trabalhadores); CGT (Confederao Geral dos Trabalhadores); CONTAG (Confederao
Nacional dos Trabalhadores na Agricultura); CNA (Confederao Nacional da Agricultura); CNI (Confederao Nacional da Industria);CNC
(Confederao Nacional do Comrcio); CNBB (Confederao Nacional dos Bispos do Brasil); SBPC (Sociedade Brasileira para o Progresso da
Cincia); CONAM (Confederao Nacional das Associaes de Moradores); CFM (Conselho Federal de Medicina); AMB (Associao Mdica
Brasileira); FNM (Federao Nacional dos Mdicos); FENAESS (Federao Nacional de Estabelecimentos e Servios de Sade); ABRAMGE
(Associao Brasileira de Medicina de Grupo); FBH (Federao Brasileira de Hospitais); ABH (Associao Brasileira de Hospitais); CFM
(Confederao das Misericrdias do Brasil); COPAB (Confederao Brasileira de Aposentados e Pensionistas);

114
QUADRO 01 ALTERAES NA COMPOSIO DO CONSELHO NACIONAL DE SADE AO LONGO DO TEMPO (Cont.)
1990 1992 1994 1995 1996 1999

Decreto 99.438 571 1.353 1.448 1974 2.979

07/08/91 22/06/92 29/12/94 06/04/95 05/08/96 02/03/99
Entidades N N N N N N

- - - - - - - 01 Ministrio da 01 X 01 Ministrio da
Agricultura, do Agricultura e
Abasteciment do
o e da Abastecimento
Reforma
Agrria
CONASS 01 X 01 X 01 X 01 X 01 X 01 X
CONASEMS 01 X 01 X 01 X 01 X 01 X 01 X
CUT 01 X 01 X 01 X 01 X 01 X 01 X
- - - - - 01 Central Geral 01 Fora Sindical 01 X 01 X
dos
Trabalhadores
CGT 01 X 01 X 01 X - - - - - -
CONTAG 01 X 01 X 01 X - - - - - -
CNA 01 X 01 X 01 X 01 X 01 X 01 X
CNI 01 X 01 X 01 X 01 X 01 X 01 X
CNC 01 X 01 X 01 X 01 X 01 X 01 X
CNBB 01 X 01 X 01 X 01 X 01 X 01 X
SBPC 01 X 01 X 01 X 01 X 01 X 01 X
CONAM 02 X 02 X 02 X 01 X 01 X 01 X
- - - - - - - 01 COBAP 01 X 01 X
Escolhido entre as 01 X 01 X 01 X 01 X 01 X 01 X
seguintes entidades
de representao dos
mdicos: CFM, AMB,
FNM.
Representantes das 02 X 02 X 02 X 02 X 02 X 02 X
entidades nacionais
de representao de
outros profissionais
da rea da sade.

115
QUADRO 01 ALTERAES NA COMPOSIO DO CONSELHO NACIONAL DE SADE AO LONGO DO TEMPO (Cont.)
1990 1992 1994 1995 1996 1999

Decreto 99.438 571 1.353 1.448 1974 2.979

07/08/9 22/06/92 29/12/94 06/04/95 05/08/96 02/03/99
1
Entidades N N N N N N

Representantes das 02 X 02 X 02 X 02 FENAESS, 02 X 02 X

seguintes entidades ABRAMGE,
prestadoras de FBH, ABH,
servios privados na CFM, Unimed
rea da sade:
do Brasil,
FENAESS,
Federao
ABRAMGE
FBH, ABH, CFM Nacional das
Seguradoras
Entidades 05 X 06 X 06 X 06 X 06 X 06 X
representativas de
portadores de
patologia
Representantes da 03 X 03 X 03 X 03 X 03 X 03 X
comunidade cientfica
e da sociedade civil
indicados pelo
Ministro de Estado da
Sade.
74
TOTAL 30 32 34 31 31 31

74
Estamos considerando como nmero total de conselheiros apenas os titulares.

116
QUADRO 02 (anexo) QUADRO COMPARATIVO SOBRE AS COMPETNCIAS DO CONSELHO NACIONAL DE
SADE
Competncias Regimento Interno 1990
Principal Atribuio Deliberar sobre estratgias e atuar no controle da execuo da Poltica
Nacional de Sade, inclusive nos seus aspectos econmicos e
financeiros.
Oramento Assistir ao Ministro de Estado da Sade no processo de planejamento e
oramentao do Sistema nico de Sade e avaliar a execuo de suas
aes.
Supervisionar a aplicao dos critrios estabelecidos no Art. 35 da Lei n
8.090/90, relativas a fixao de valores a serem transferidos aos Estados,
Distrito Federal e Municpios e consignados aos Sistema nico de Sade
no mbito da Unio.
Deliberar sobre a proposta do cronograma de transferncia de recursos
financeiros aos Estados, Distrito Federal e Municpios e a outras
instituies, consignados ao Sistema nico de Sade e proposto pelo
Ministrio da Sade.
Fiscalizar a movimentao dos recursos financeiros do Sistema nico de
Sade, no mbito da Unio, apreciar e pronunciar-se conclusivamente,
sobre os relatrios de gesto do Sistema nico de Sade apresentados
pelo Ministrio da Sade.
Participar da elaborao da proposta oramentria da Unio,
correspondente direo nacional do Sistema nico de Sade, de
consignao de recursos conta do Oramento da Seguridade Social e
supervisionar a operacionalizao do Fundo Nacional.
Aprovar os critrios e valores para remunerao de servios e para
cobertura assistencial e de ateno sade no mbito do Sistema nico
de Sade.
Formulao de Estabelecer diretrizes a serem observadas na elaborao dos planos de
Polticas sade do Sistema nico de Sade, em funo das caractersticas
epidemiolgicas e de organizao de servios de cada jurisdio
administrativa e deliberar sobre o Plano Nacional de Sade.
Regimento Interno 1998
Atuar na formulao e no controle da execuo da Poltica
Nacional de Sade, inclusive nos seus aspectos econmicos e
financeiros, e nas estratgias para sua aplicao aos setores
pblico e privado.
Aprovar a proposta setorial da sade, no Oramento Geral da
Unio e, participar da consolidao do Oramento da Seguridade
Social, aps anlise anual dos planos de metas, compatibilizando-
o com os planos de metas previamente aprovados.
Aprovar os critrios para o repasse de recursos financeiros s
unidades federadas e a outras instituies e respectivo
cronograma e acompanhar sua execuo.
Definir diretrizes e fiscalizar a movimentao e aplicao dos
recursos financeiros do Sistema nico de Sade, no mbito
federal (Leis 8.080/90 e 8.142/90)
Aprovar os critrios e valores para remunerao de servios e os
parmetros de cobertura assistencial conforme art. 26 da Lei
8.080/90.
Estabelecer diretrizes a serem observadas na elaborao dos
planos de sade do Sistema nico de Sade, no mbito nacional,
em funo dos princpios que o regem e de acordo com as
caractersticas epidemiolgicas e das organizaes dos servios
em cada jurisdio administrativa (Lei 8.080/90)
117
QUADRO 02 QUADRO COMPARATIVO SOBRE AS COMPETNCIAS DO CONSELHO NACIONAL DE SADE
(CONTINUAO)
Propor critrios para definio de padres e parmetros de ateno Deliberar sobre os modelos de ateno sade da populao e de
sade.
Opinar e decidir sobre planos estaduais de sade, encaminhados pelos
respectivos conselhos.
Recursos Humanos Estabelecer parmetros nacionais quanto a poltica de recursos humanos
a ser seguida no mbito do Sistema nico de Sade.
Conferncias de Aprovar o regimento, a organizao e as normas de funcionamento de
Sade Conferncias Nacionais de Sade, reunidas, ordinariamente, a cada
quatro anos, e convoc-las, extraordinariamente, na forma prevista pelo
1, Art. 1, da Lei 8.080/90.
Setor Privado Acompanhar e controlar as atividades das instituies privadas de sade,
credenciadas mediante contrato, ajuste ou convnio.
Conselhos de Sade Opinar e decidir sobre divergncias suscitadas pelos Conselhos
(Estaduais, Distrito Estaduais e Municipais de Sade, bem assim por outros rgos de
Federal e Municipais) representao, na rea da sade.
Articulao Aprovar, coordenar e supervisionar as Comisses Intersetoriais de que
Intersetorial tratam os Artigos 12 e 13 da Lei 8.080/90 e outras comisses necessrias
ao efetivo desempenho do Conselho Nacional de Sade.
Promover a articulao interinstitucional e intersetorial para garantir a
ateno sade constitucionalmente estabelecida.
gesto do Sistema nico de Sade.
Estabelecer diretrizes gerais e aprovar parmetros nacionais
quanto poltica de recursos humanos para a sade.
Propor prioridades, mtodos e estratgias para a formao e
educao continuada dos recursos humanos do Sistema nico de
Sade
Aprovar a organizao e as normas de funcionamento das
Conferncias Nacionais de Sade, reunidas ordinariamente, a
cada quatro anos, e convoc-las, extraordinariamente, na forma
prevista pela Lei 8.142/90.
Participar da regulao e do controle social do setor privado da
rea da sade (Lei 8.080/90)
Opinar e decidir sobre impasses ocorridos nos Conselhos
Estaduais e Municipais de Sade, neste ltimo caso, aps ouvida
a instncia estadual na condio de instncia recursal.
Articular e apoiar, sistematicamente, os
Conselhos Estaduais e Municipais de Sade, visando a
formulao e realizao de diretrizes bsicas comuns e a
conseqente potencializao do exerccio das suas atribuies
legais.
Criar, coordenar e supervisionar Comisses Intersetoriais e outras
que julgar necessrias, inclusive Grupos de Trabalho, integradas
pelos ministrios e rgos competentes e por entidades
representativas da sociedade civil (Lei 8.080/90)
Incrementar e aperfeioar o relacionamento sistemtico com os
poderes constitudos, Ministrio Pblico, Congresso Nacional e
Mdia, bem como setores relevantes no representados no
conselho.
Articular-se com outros conselhos setoriais com o propsito de
cooperao mtua e de estabelecimento de estratgias comuns
para o fortalecimento do sistema de participao e controle social.
118
QUADRO 02 - QUADRO COMPARATIVO SOBRE AS COMPETNCIAS DO CONSELHO NACIONAL DE SADE
(CONTINUAO)
Desenvolvimento Acompanhar o processo de desenvolvimento e incorporao cientfica e Acompanhar o processo de desenvolvimento e incorporao
Cientfico e tecnolgica na rea da sade, visando a observao de padres tcnicos cientfica e tecnolgica na rea da sade, visando a observao
Tecnolgico na rea compatveis com o desenvolvimento scio-cultural do pas, respeitando- de padres tcnicos compatveis com o desenvolvimento scio-
da Sade se os princpios ticos universalmente aceitos. cultural do pas.
Opinar e decidir sobre o credenciamento de instituies de sade que se Desenvolver normas sobre tica em pesquisas envolvendo seres
candidatem a realizar pesquisas em seres humanos. humanos e outras questes no campo da Biotica e acompanhar
sua implementao.
Criao de Cursos Assistir o Ministrio da Educao quanto a criao de novos cursos de Deliberar sobre a necessidade social de novos cursos de nvel
na rea da sade ensino superior na rea da sade, na forma do Art. 2 do Decreto n superior na rea da sade e cooperar na melhoria da qualidade da
98.377, de 08/11/1989. formao dos trabalhadores da sade.
Divulgao Divulgar suas aes atravs dos diversos mecanismos de
comunicao social.
Assuntos Internos Solicitar ao Ministro da Sade a substituio do Coordenador
(CNS) Geral da Secretaria Executiva, diante de situaes que a
justifiquem, por deliberao da maioria absoluta do Plenrio do
CNS.

119
 CONSELHO NACIONAL DE SADE

Livro de Cdigos da Planilha (unidade de anlise: Resolues e Atas)

1) n - Numerao das Resolues (de 01 a 357)

2) Ministro
Alceni Guerra ________________________________________ 1
Jos Goldemberg _____________________________________ 2
Jamil Haddad ________________________________________ 3
Henrique Santillo______________________________________ 4
Jos Carlos Seixas ____________________________________ 5
Adib D. Jatene________________________________________ 6
Carlos C. de Albuquerque_______________________________ 7
Jos Serra___________________________________________ 8
Barjas Negri _________________________________________ 9
Humberto Costa ______________________________________ 10
Jos Saraiva Felipe____________________________________ 11
Jos Agenor Alverez da Silva ____________________________ 12

3) Situao do Ministro
Interino _____________________________________________ 1
Efetivo ______________________________________________ 2
Em exerccio _________________________________________ 3

4) Data (em que foi aprovada a Resoluo)

5) Reunio (nmero da reunio em que foi aprovada a resoluo)
6) Publicao no D.O.U. (data da publicao no dirio oficial da unio)
7) Tempo para Publicao no Dirio Oficial (a diferena entre as datas de
aprovao da resoluo e sua publicao no Dirio Oficial)75

Uma Semana / 15 dias _________________________________ 1

De 16 a 30 dias _______________________________________ 2
De 2 a 6 meses _______________________________________ 3
De 7 meses a 1 ano ___________________________________ 4
Mais de 1 ano ________________________________________ 5
No ato da aprovao___________________________________ 6

75
Essa classificao representa uma aproximao do tempo real que cada resoluo levou para
ser publicada, tendo em vista a data da sua aprovao em plenrio. Somente dessa forma foi
possvel agrup-las, facilitando a anlise.

120
8) Grande Assunto:

Assuntos Internos _____________________________________ 1

Assuntos Pblicos_____________________________________ 2

6) Assunto: (vinculado aos Assuntos Internos)

Regimento Interno / Organizao Interna do CNS ____________ 11

Criao de Comisso __________________________________ 12
Capacitao _________________________________________ 13
Participao de Conselheiros em conferncias/
Comisses de Negociao ______________________________ 14
Outros (assuntos de pouca relevncia) ____________________ 98

7) Assunto (vinculado a Assuntos Pblicos)

Organizao do SUS __________________________________ 20

Finanas ____________________________________________ 21
Recursos Humanos / Funcionalismo Sade ________________ 22
Participao _________________________________________ 23
Elaborao e Discusso de Polticas de Sade ______________ 24
Programas Governamentais/Poltica Nacional _______________ 25
Contratos e Convnios _________________________________ 26
Credenciamento ______________________________________ 27
Fiscalizao _________________________________________ 28
Ensino/Escolas Mdicas ________________________________ 29
Medicina Suplementar _________________________________ 30
Outros ______________________________________________ 99

8) Sub-Assunto

Organizao do SUS

Descentralizao______________________________________ 201
Organizao das Aes e Servios de sade _______________ 202
Outros ______________________________________________ 97

Finanas

FNS prestao de contas _______________________________ 211

Tabela do SUS _______________________________________ 212
Oramento / LDO _____________________________________ 213
Fiscalizao _________________________________________ 214
Pedido de Auxlio ao Fundo _____________________________ 215
Emendas Parlamentares com recursos para projetos _________ 216
Doao dirigida ao Fundo _______________________________ 217

121
Aplicao de Recursos no SUS (fiscalizao) _______________ 218
Outros ______________________________________________ 91

Recursos Humanos / Funcionalismo Sade

Contratao__________________________________________ 222
Terceirizao_________________________________________ 223
Regime de Trabalho ___________________________________ 224
Formao de Recursos Humanos/Treinamento ______________ 225
Mesa de Negociao __________________________________ 226
Outros ______________________________________________ 92

Participao

Conselhos (criao/homologao) e Conselheiros ___________ 235

Conferncia Nacional de Sade __________________________ 236
Conferncias _________________________________________ 237
Outros ______________________________________________ 93

Elaborao e Discusso de Polticas de Sade

Previdncia __________________________________________ 241

Rede Hospitalar/ambulatorial ____________________________ 242
Sade Pblica ________________________________________ 243
Plano Nacional de Sade _______________________________ 244
Campanhas Assistenciais _______________________________ 245
Organizao de Aes e Servios de Sade ________________ 247
Medicamentos________________________________________ 248
Outros ______________________________________________ 94

Fiscalizao

Responsabilizao Mdica ______________________________ 281

Prestao de Servio (demora/irregularidades no atendimento) _ 282
Outros ______________________________________________ 95

Contratos e Convnios

Reforma de Hospitais __________________________________ 261

Prestao de Servios _________________________________ 262

Ensino/Escolas Mdicas

Criao de Novos Cursos na rea da Sade ________________ 291

Pesquisa Cientfica ____________________________________ 292
Currculo ____________________________________________ 293

122
 Medicina Suplementar

Planos de Sade Privados ______________________________ 301

9) Tempo de Discusso (quantas reunies/meses levou a discusso)

1 reunio ____________________________________________ 1
2 reunies ___________________________________________ 2
3 reunies ___________________________________________ 3
4 reunies ___________________________________________ 4
5 reunies ___________________________________________ 5
..... _________________________________________________ ...

10) Passou por alguma Comisso?

Sim ________________________________________________ 1
No ________________________________________________ 2

11) A Comisso permanente ou especial/temporria?

Permanente__________________________________________ 1
Especial/temporria ___________________________________ 2

11.a) Qual?

Alimentao e Nutrio _________________________________ 21

Saneamento e Meio Ambiente ___________________________ 22
Vigilncia Sanitria e Farmacoepidemiologia ________________ 23
Recursos Humanos____________________________________ 24
Cincia e Tecnologia___________________________________ 25
Sade do Trabalhador _________________________________ 26
Comisso de Oramento e Finanas ______________________ 27
Outras (Comisses Temporrias/Grupos de Trabalho) ________ 99

11) Homologao de Resoluo

Sim ________________________________________________ 1
No ________________________________________________ 2

11.a) Situao da Resoluo Homologada:

Implementada ________________________________________ 11
No Implementada ____________________________________ 12
Em Vigor ____________________________________________ 13
Revogada ___________________________________________ 14
Aguarda Homologao _________________________________ 15

123
 Parcialmente Implementada _____________________________ 16

12) Quem apresentou/encaminhou proposta de resoluo sobre o

assunto?

Membros do Ministrio da Sade _________________________ 1

Membros do Conselho _________________________________ 2
Assessoria Tcnica do Conselho _________________________ 3
Membro de Comisso __________________________________ 4
Comisso Intergestores Tripartite_________________________ 5
Mesa Diretora ________________________________________ 6
Outros (Deputados, etc) ________________________________ 7
Indefinido____________________________________________ 9

124
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OUTROS DOCUMENTOS PESQUISADOS

BRASIL. CONSTITUIO (1988)

BRASIL. Lei no 378, de 13 de Janeiro de 1937. D nova, organizao ao Ministrio

da Educao e Sade Pblica.

BRASIL. Lei no 6.229, 17 de Junho de 1975. Dispe sobre a organizao do

Sistema Nacional de Sade.

BRASIL. Lei no 8.080, de 19 de Setembro de 1990. Dispe sobre as condies

para a promoo, proteo e recuperao da sade, a organizao e o
funcionamento dos servios correspondentes, e d outras providncias.

BRASIL. Lei no 8.142, de 28 de Dezembro de 1990. Dispe sobre a participao

da comunidade na gesto do Sistema nico de Sade (SUS) e sobre as
transferncias intergovernamentais de recursos financeiros na rea da sade e d
outras providncias.

BRASIL. Decreto do Conselho de Ministro no 847, 05 de Abril de 1962. Aprova o

regimento do Conselho Nacional de Sade, do Ministrio da Sade.

128
BRASIL. Decreto no 4.878, de 18 de Novembro de 2003. Dispe sobre a
composio do Conselho Nacional de Sade - CNS e d outras providncias.

BRASIL. Decreto no 34.347, de 8 de Abril de 1954. Aprova o Regimento do

Conselho Nacional de Sade.

BRASIL. Decreto no 34.596, de 16 de Novembro de 1953. Aprova o Regulamento

do Ministrio da Sade, criado pela Lei de nmero 1.920, de 25 de julho de 1953,
e d outras providncias.

BRASIL. Decreto no 45.913, de 29 de Abril de 1959. Modifica o Regimento do

Conselho Nacional de Sade, aprovado pelo Decreto n 35.347, de 8 de abril de
1954.

BRASIL. Decreto no 47.793, de 11 de Fevereiro de 1960. Modifica o Regimento do

Conselho Nacional de Sade aprovado pelo Decreto n 35.347, de 8 de abril de
1954 e alterado pelo Decreto de nmero 45.913, de 29 de abril de 1959.

BRASIL. Decreto no 55.242, de 18 de Dezembro de 1964. Reestrutura o Conselho

Nacional de Sade.

BRASIL. Decreto no 67.300, de 30 de Setembro de 1970. Dispe sobre o

Conselho Nacional de Sade e d outras providncias.

BRASIL. Decreto no 69.845, de 27 de Dezembro de 1971. Regulamenta a Lei n

5.726 de 29 de outubro de 1971.

BRASIL. Decreto no 79.056, de 30 de Dezembro de 1976. Dispe sobre a

organizao do Ministrio da Sade e d outras providncias.

BRASIL. Decreto no 93.933, de 14 de Janeiro de 1987. Dispe sobre a

organizao e atribuies do Conselho Nacional de Sade, e d outras
providncias.

BRASIL. Decreto no 99.438, de 07 de Agosto de 1990. Dispe sobre a

organizao e atribuies do Conselho Nacional de Sade, e d outras
providncias.

BRASIL. Portaria do Ministrio da Sade no 149, de 16 de Junho de 1971. Aprova

o regimento interno do Conselho Nacional de Sade.

BRASIL. Portaria do Ministrio da Sade no 204, de 09 de Maio de 1978. Aprova o

regimento interno das Cmaras Tcnicas do Conselho Nacional de Sade; revoga
o disposto no item v do artigo 32 do regimento aprovado pela portaria ministerial
360/bsb, de 30 de setembro de 1977 e o Conselho de Preveno Antitxico e a

129
Comisso Nacional de Fiscalizao de Entorpecentes constituiro a Cmara
Tcnica de Entorpecentes e Txicos do Conselho Nacional de Sade.

BRASIL. Portaria do Ministrio da Sade no 360, de 05 de Outubro de 1977.

Aprova o regimento interno do Conselho Nacional de Sade.

130