Urbano C.

Berqo RSP

RSP Revisitada
A transformao do
Estado e a reforma do
serviopblico civil

Texto publicado na RSP de novembro de 1937 (ano 1, v. 1)

Urbano C. Berqo

Si ha realidade histrica que no possa ser negada ou desconhecida em nossos

dias, essa , sem dvida, a importncia rpidamente crescente que o Estado

vem adquirindo desde que a grande guerra comeou a abalar em seus fundamentos

a organizao decimononesca da vida social da humanidade. De 1929 para c,

entretanto, a extenso do poder e das responsabilidades do Estado est se

processando com tal vigor que mesmo alguns observadores argutos das grandes

transformaes sociais de nosso tempo se mostram atnitos e incapazes de

apreender a sua justa significao.

A Grande Depresso no dizer to acertado de Lionel Robbins foi um

terremoto que provocou o desabamento de uma parte considervel da estrutura

econmica do mundo, deixando patentes, ao mesmo tempo, a inadequao e a

ineficcia dos velhos metodos e instrumentos tradicionalmente empregados na

teraputica das crises. Essa grande depresso, prolongada, profunda, mltipla,

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RSP A transformao do Estado e a Reforma do Servio Pblico Civil
originada e agravada por uma sucesso e
uma superposio de crises, bancria,
agrcola, monetria, industrial, poltica
determinou um desajustamento geral,
manifesto de forma impressionante tanto
no domnio dos fatos como no das idias.
Surpreendidos, desconcertados por
seus efeitos, cuja amplitude e seriedade
no haviam siquer pressentido, os
dirigentes da quasi totalidade dos pases
se viram de um momento para outro
forados a agir com presteza para impedir
que, em virtude de um colapso
econmico de gravidade sem precedente,
a prpria organizao social viesse a ser
afetada em seus alicerces. O direcionismo
econmico deixou de constituir um
assunto de discusses e controvrsias de
carter terico ou de significao doutri-
nria para se pr na realidade dos fatos
como um problema prtico de vital
intersse para todas as naes.
Certo, ainda existem economistas e
teoristas polticos de compreenso tarda,
que persistem em asseverar que a direo
de uma dada economia nacional pelo
Estado no possvel nem desejvel. sses
retardatrios raciocinam como si o
direcionismo econmico fsse presen-
temente uma questo de simples opo e
no um imperativo irresistvel das circuns-
tncias histricas.
A ausncia de uma percepo segura
e rpida da natureza do problema e a falta
de adequao do aparelhamento adminis-
trativo ao desempenho das novas e graves
incumbncias que lhe eram impostas,
fizeram, porm, com que o desenvol-
vimento do direcionismo econmico
nestes sete anos se processasse da maneira
mais emprica, s apalpadelas, ora com
avanos excessivos, ora com recursos
bruscos, quasi sempre de forma pouco
rendosa, isto , com um gaspillage tal que
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os devotos do laissez-faire, em sua
incurvel miopia, julgaram ver nisso uma
triste confirmao prtica de seus pontos
de vista tericos. Um ilustre economista
francs, Henri Hauser, dizia no ha muito,
em artigo publicado na Rvue Economique
Internationale, que no mundo inteiro existe
hoje uma economia dirigida sem direo.
Que sentido pode ter essa afirmao
indubitvelmente irnica em seu aspecto
paradoxal? Simplesmente o que estamos
procurando mostrar: que o Estado se viu
repentinamente em muitos casos diante
de um verdadeiro salve-se quem puder!
obrigado a assumir a direo suprema das
atividades econmicas nacionais, sem que
os governantes estivessem preparados para
isso e sem que pudessem dispor dos instru-
mentos e meios convenientes.
Da o cunho de improvizao, a
carncia de organicidade que apresenta em
cada pas, mesmo naqueles em que o
Estado j possua, na prtica como na
doutrina, um carter totalitrio, o conjunto
de medidas adotadas com o objetivo de
permitir que o poder pblico pudesse dar
desempenho tarefa, agora obrigatria, de
direo da vida econmica. A medida,
porm, que o nacionalismo econmico se
acentuava, mais evidente se tornava que
longe de circunscrever a sua ao dirigente
ao domnio da economia, alis to vasto e
de fronteiras to difceis de demarcar na
prtica o Estado teria que ampli-la a
todos os setores da atividade humana.
Ao Estado ideal do velho liberalismo
mal necessrio que a sabedoria poltica deveria
restringir ao mnimo a realidade histrica
contrapunha a exigncia de um Estado
dinmico e omnipotente na defesa do
intersse pblico. claro, porm, que no se
trata de um Estado absorvente, hipertrofiado,
um monstro frio destruidor de toda individua-
lidade e compressor de toda iniciativa.
 Urbano C. Berqo
No, o Estado que as profundas
transformaes estruturais dstes ltimos
lustros esto exigindo e moldando sse
grande harmonizador de dissonncias a que se
refere Morstein Marx, ou seja, o regulador
supremo, rbitro e orientador das mltiplas
atividades individuais em conformidade
com o intersse nacional. sse novo
Estado, cujo surto por vezes doloroso se
constata por toda parte, tem necess-
riamente que apresentar uma feio adminis-
trativa dominante.
Administrative power appears as one
of the established political facts in present-
day government j constatava um autor
norte-americano em 1928 (Ernst Freund,
Administrative Powers over Persons and Property).
Fritz Morstein Marx, em seu excelente
estudo sbre Civil Service in Germany,
do qual transcrevemos essa citao de
Freund, acrescenta: desde ento, a
depresso econmica tem por toda parte
dado origem a instituies de emergncia,
cujas principais funes so antes de carter
administrativo do que legisltivo ou judicial.
A significao poltica do poder executivo
est crescendo constantemente. Constata
assim sse autor alemo que, independen-
temente de quaisquer ideologias, vem a
ao estatal, em conseqncia da formi-
dvel depresso econmica iniciada em
fins de 1929, se tornando cada dia mais
executiva, ou, em outras palavras, reves-
tindo uma feio administrativa acentuada.
A administrao pblica em seus
mltiplos aspectos aduz ainda Morstein
Marx tornou-se o principal intermedirio
pelo qual a sntese estatutriamente formu-
lada entre a iniciativa privada e o bem
pblico transformada em atualidade
social. Em seu papel de intermedirio, ela
hoje uma das fras dominantes que
moldam a atitude cvica. Muito mais do
que os ramos legislativo e judicial do
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govrno, ela realiza dia a dia, atravs
abundantes e mais ou menos subtis
contactos com o povo, a omnipresena do
Estado. O poder executivo no pode, por
conseguinte, continuar a ser encarado
meramente como um agente secundrio
de legislao. A rea de intersses humanos
que le virtualmente cobre corresponde
diversidade perplexionante das compe-
ties individuais, ou porque elas afetem o
grupo como tal, ou porque a mtua
interdependncia que caracteriza a socie-
dade contempornea imponha uma
reconciliao e um ajustamento, onde quer
que um conflito parea provvel. Dada
essa expanso obrigatria, bvio por que
a eficincia administrativa cada vez mais
reconhecida como o fundamento de um
bom govrno.
, pois, um fato de meridiana evi-
dncia que o poder pblico est passando
presentemente por uma transformao
extensa e profunda, cuja principal caracte-
rstica consiste na afirmao da
preeminncia da funo administrativa
preeminncia essa exigida pelas condies
da vida contempornea, no sendo,
portanto, como pensam tantos doutrinrios
sem senso realstico, um resultado da
aplicao de ideologias polticas. Trata-se
de uma tendncia histrica observada
desde vrios decnios, mas acentuada
fortemente pela grande guerra e suas
conseqncias e, de forma ainda mais
violenta, pela grande depresso econmica
de 1929 a 1936.
Nesta etapa da era industrial em que
estamos vivendo, indagar si o Estado deve
ou no dirigir a economia nacional apenas
fazer um esfro intelectual intil para
resolver uma pseudo-questo. O Estado
tem forosamente que agir como um
elemento de direo suprema nesse e em
outros domnios da vida social.
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A verdadeira questo que o direcio-
nismo faz surgir a seguinte: at que ponto
deve fazer-se sentir essa direo, a que normas deve
ela obedecer para que os seus resultados sejam os
mais favorveis comunidade nacional? Pensamos
que a ao do Estado atualmente deve visar,
antes e acima de tudo, harmonizar,
coordenar, sintonizar as atividades de vrias
ordens que se exercem no seio da socie-
dade, de modo a assegurar-lhes o mximo
rendimento em proveito da comunidade,
procurando, ao mesmo tempo, dentro de
tal orientao, garantir aquele mnimo de
liberdade e de iniciativa individuais sem o
qual no possvel o bom funcionamento
de uma economia complexa como a
atualmente dominante.
O direcionismo econmico, sendo
uma imposio dos fatos, se manifesta sob
as formas mais diversas e os graus mais
variados nas diferentes economias nacionais.
Em cada uma destas, em conformidade
com o seu tipo de constituio, com as suas
caractersticas individuais e com as circuns-
tncias histricas, a tendncia direcionista
se refrata, se amolda s condies da
ambincia.
No , pois, sem razo que se
empregam como equivalentes de dirigida,
na qualificao de economia, entre outros
trmos que no nos ocorrem agora, os
seguintes: planificada, ordenada, deliberada,
guiada, organizada, compensada, controlada,
manobrada, vigiada, regulada, orientada. No
ha evidentemente sinonmia perfeita entre
tais qualificativos; ao contrrio, les revelam
diferenas bem apreciveis na maneira de
conceber o direcionismo econmico.
Mas em meio a to pronunciadas
diferenciaes, que a prtica e conseqen-
temente as suas primeiras tentativas de
interpretao terica revelam, ressaltam
alguns aspectos que podem ser consi-
derados essenciais e permanentes. Um dles
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consiste na compreenso cada dia mais
generalizada e ntida da imprescindibilidade
de se nortear a ao do Estado segundo
as linhas bem definidas de um plano que
abranja o conjunto dos problemas econ-
micos nacionais e procure resolv-los
levando em conta principalmente o
intersse da Nao.
Alis, a nossa Constituio, determi-
nando em uma de suas disposies transi-
trias que seja elaborado um plano
econmico nacional, mostra que os nossos
legisladores constituintes de 1934 souberam
perceber claramente que a planificao no
hoje apenas conveniente, mas tambm
necessria. Devendo, pois, dirigir a economia
nacional em conformidade com um plano,
claro que o Estado tem necessidade de
proceder a uma reforma profunda de sua
estrutura a fim de torn-la adequada ao
desempenho dessa nova, difcil, complexa
e importantssima funo.
A vida econmica de nossa poca
cada vez mais dominada por um impe-
rativo: o da eficincia. Todas as atividades,
quer as empregadas no domnio da
produo, quer as que se exercem no da
repartio, vo tomando um aspecto
progressivamente tcnico. A racionali-
zao, surgida modestamente como um
esfro para elevar dentro de quadros
restritos o rendimento do trabalho
industrial, ampliou de tal forma a sua
esfera que no ha setor da atividade
humana em que ela presentemente no se
tenha tornado necessria.
Nessas condies, no poder o
Estado ser um dirigente seguro, um
regulador eficaz, um rbitro sbio da vida
econmica, si no estiver capacitado a
proceder como o agente supremo da
racionalizao, como o promotor da
racionalizao integral. J disse Harold
Laski, nesse livro admirvel que A
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Grammtar of Politics, que a ao adminis-
trativa do Estado contemporneo
preponderantemente uma questo de tcnica.
Tcnica de direo, de direo planificada,
acrescentamos.
A reforma da aparelhagem adminis-
trativa estatal tornou-se assim uma neces-
sidade urgente, e por sse motivo que,
mesmo nos pases de regimes polticos e
condies sociais mais distanciadas, a
premncia dessa reforma se tem feito sentir
com alta intensidade. O afeioamento da
maquinaria da administrao pblica
afeioamento deliberado, conciente s
grandes incumbncias que lhe so agora
universalmente reconhecidas, ocupa, por
conseguinte, um lugar de destaque na
ordem do dia dos problemas de govrno
de maior importncia atual e de significao
futura mais relevante.
Ora, a eficincia de uma administrao
pblica depende diretamente e em primeiro
lugar axiomtico da qualidade de seu
pessoal. Da a ateno redobrada que est
merecendo hoje a questo do aperfeioa-
mento do servio pblico civil, por parte
de todos os dirigentes nacionais cncios de
suas imensas responsabilidades.
Sem um servio pblico civil racional-
mente organizado, no pode o Estado
fazer frente, seno com um desperdcio
intolervel de esforos e de recursos e,
portanto, com uma eficcia muito
reduzida, aos problemas de crescente
complexidade, cuja soluo no pode,
entretanto, ser achada, ou siquer encami-
nhada, sino pelo poder pblico. Um
Estado ineficaz, emperrado, incapaz de agir
com segurana no trato de assuntos como
os de ordem econmica, que interessam
vitalmente a comunidade nacional, cons-
titue nas condies da vida contempornea
uma verdadeira ameaa ordem social e
segurana institucional.
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RSP
Tornar eficiente o aparlho estatal nas
presentes circunstncias histricas , pois,
contribuir da forma mais segura para
neutralizar os efeitos dos mltiplos fatores
de desagregao da ordem social, que hoje
mais intensamente do que nunca se mani-
festam por toda parte. No h, portanto,
problema algum, cuja soluo esteja recla-
mando atualmente maiores e mais
concientes esforos dos governantes de
quasi todos os pases, do que o da reforma
da estrutura e dos mtodos da adminis-
trao pblica.
Mas, como dissemos acima, a eficincia
de uma administrao pblica depende,
sobretudo, da qualidade de seu pessoal. A
importncia do elemento humano to
preponderante a que se torna inteiramente
vo qualquer esforo no sentido de
aperfeioar e aumentar o rendimento da
maquinaria administrativa, que no seja
precedido ou acompanhado pari passa pela
execuo de um programa de elevao da
capacidade funcional dos servidores do
Estado.
Aquilo que os inglses e os norte-
americanos chamam personnel policy est
sendo objeto de estudo, de investigaes e
debates, em diversos pases, sobretudo nos
Estados Unidos, havendo hoje em
conseqencia disso abundante bibliografia
consagrada aos vrios aspectos que
apresenta naturalmente sse problema.
Nos Estados Unidos, a poltica de recu-
perao e reforma o New Deal posta
em prtica pelo presidente Roosevelt veio
deixar visveis os males incalculveis decor-
rentes da falta de um servio pblico civil
altura das grandes responsabilidades do
Estado contemporneo.
Andrew Jackson afirmou recente-
mente o professor Dixon Ryan Fox,
presidente do Union College, de
Schenectady , consagrando o spoils system,
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desprofissionalizou por completo o
servio civil norte-americano. De meio
sculo para c, entretanto, graas princi-
palmente substituio gradativa do regime
de patronage pelos dos concursos pblicos,
os maus resultados do spoils system tm sido
consideravelmente atenuados.
Mas, ainda assim, uma das maiores
dificuldades encontradas pela poltica
roosevelteana consistiu precisamente na
carncia de um pessoal administrativo
capaz de fazer face s novas, grandes e
rduas tarefas que a necesssidade de lutar
eficazmente contra a depresso vinha
impor com uma premncia verdadei-
ramente atordoadora. O mesmo ocorreu,
de maneira mais acentuada aqui, ou mais
atenuada ali, em quasi todos os pases.
Das grandes naes, talvez tenha sido
a Inglaterra aquela em que o Estado
encontrou menos dificuldades em adaptar
os seus meios de ao s novas condi-
es oriundas da depresso. Deve ela, isso
quasi inteiramente excelncia de seu
Servio Civil, sobretudo, classe administra-
tiva, cuja competncia mais uma vez posta
rudemente prova numa emergncia de
tanta gravidade, se reafirmou de maneira
vitoriosa em benefcio da comunidade
britnica.
Mas, de modo geral, se pode asse-
verar que, de 1930 para c, no ha nao
em que o problema da reorganizao, e
em muitos casos simplesmente da
organizao, do servio pblico civil no
se tenha posto com agudeza. A depresso
econmica a todas atingiu profundamente
estruturalmente seria at mais acertado
dizer em graus diversos, certo, e por
isso mesmo a urgncia da reforma do
aparelhamento administrativo do Estado,
em particular do servio pblico civil, foi
ressentida desigual, mas simultneamente
por toda parte.
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Para enfrentar a resoluo de
problemas substancialmente idnticos os
decorrentes da extenso de suas atribuies,
mrmente as relacionadas com a direo
das atividades econmicas nacionais os
diversos Estados se viram forados a fazer
aplo a mtodos e medidas que, analisadas
a fundo, demonstram uma unidade
essencial. Em seu ltimo relatrio anual, o
Sr. Harold Butler, diretor da Repartio
Internacional do Trabalho, salientou com
muita justeza sse fato para demonstrar que,
no obstante as maiores divergncias
existentes, poltica e socialmente, a tcnica
da ao estatal, que vem sendo desen-
volvida em conseqencia da luta contra a
depresso, fundamentalmente a mesma
em quasi todos os pases.
Em inteira conformidade com o
programa desta Revista, procuraremos,
numa srie de artigos ulteriores, pr em
relvo os aspectos essenciais da transfor-
mao da estrutura e do funcionamento
do Estado contemporneo, tendo em vista,
principalmente, fazer ressaltar o carter de
necessidade de que, em conseqencia disso,
se reveste a reforma do servio pblico
civil. Fa-lo-emos mantendo-nos sempre
fieis ao critrio que nos parece o nico
admissvel no exame de to relevante
questo: o de inteira independncia em
relao a qualquer ideologia poltica ou
doutrina sociolgica.
Rio, 7 de outubro de 1937.
* Foram mantidas a ortografia e a
acentuao grfica da poca.