O Papel Das Organizações Da Sociedade Civil Na Política Pública

UNIVERSIDADE DE SO PAULO
ESCOLA DE ARTES, CINCIAS E HUMANIDADES

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM GESTO DE POLTICAS PBLICAS
GABRIELA HORESH BRETTAS
O papel das organizaes da sociedade civil na poltica pblica

de assistncia social no Brasil: dilemas e tenses na proviso de servios
So Paulo
2016
GABRIELA HORESH BRETTAS
O papel das organizaes da sociedade civil na poltica pblica

de assistncia social no Brasil: dilemas e tenses na proviso de servios
Verso original
Dissertao apresentada Escola de Artes,

Cincias e Humanidades da Universidade de
So Paulo para obteno do ttulo de Mestre
em Cincias pelo Programa Ps-graduao em
Gesto de Polticas Pblicas.
rea de concentrao:
Anlise de Polticas Pblicas
Orientadora:
Prof. Dra. Renata Mirandola Bichir
So Paulo
2016
Autorizo a reproduo e divulgao total ou parcial deste trabalho, por qualquer meio
convencional ou eletrnico, para fins de estudo e pesquisa, desde que citada a
fonte.
CATALOGAO-NA-PUBLICAO
(Universidade de So Paulo. Escola de Artes, Cincias e Humanidades. Biblioteca)
Brettas, Gabriela Horesh

O papel das organizaes da sociedade civil na poltica pblica de
assistncia social no Brasil : dilemas e tenses na proviso de servios /
Gabriela Horesh Brettas, orientadora, Renata Mirandola Bichir. So
Paulo, 2016
177 f.: il.
Dissertao (Mestrado em Cincias) - Programa de Ps-

Graduao em Gesto de Polticas Pblicas, Escola de Artes,
Cincias e Humanidades, Universidade de So Paulo, So Paulo.
Verso original
1. Assistncia social - Brasil. 2. Polticas pblicas - Brasil. 3.

Organizaes da sociedade civil de interesse pblico. I. Bichir,
Renata Mirandola, orient. II. Ttulo
CDD 22.ed. 361.30981

3
Nome: BRETTAS, Gabriela Horesh

Ttulo: O papel das organizaes da sociedade civil na poltica pblica de assistncia social no
Brasil: dilemas e tenses na proviso de servios
Dissertao apresentada Escola de Artes,

Cincias e Humanidades da Universidade de
So Paulo para obteno do ttulo de Mestre
em Cincias pelo Programa Ps-graduao em
Gesto de Polticas Pblicas.
rea de concentrao:
Anlise de Polticas Pblicas
Aprovado em: ___ /___ /____
Banca Examinadora
Prof. Dr. ____________________________ Instituio: ________________________

Julgamento: _________________________ Assinatura: ________________________



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AGRADECIMENTOS
Muitas vezes, me surpreendo, me assusto e me admiro com a fora dos acasos em minha
vida; coisas inesperadas que acontecem, a princpio sem sentido e que, depois, ganham um
significado prprio, determinante e especial. Com certeza, este processo de mestrado foi
permeado por esses deliciosos momentos.
Assim, comeo agradecendo a um desses acasos, sem dvida, a pessoa mais fundamental
neste processo. Um presente que a vida me trouxe, Renata Bichir, alm de excelente
orientadora com seu olhar analtico atento e provocativo, com a disponibilidade incansvel
para dilogos, infinitas leituras e todas as formas de apoio, com a biblioteca ambulante que
sua cabea, com sua experincia de mundo real (to cara e necessria ao mundo acadmico)
e com sua capacidade de articulao terica e analtica , me ensinou muito tambm como
professora, pessoa e amiga querida em todo esse caminho. Agradeo, sobretudo, por ter
ressignificado no apenas este trabalho, mas a minha relao e vivncia desse processo to
intenso, tortuoso, desafiador e rico que o mestrado.
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES), agradeo pelo

financiamento destes dois anos de estudos e pesquisa, por meio da bolsa de mestrado.
Profa. Dra. Andrea Leite Rodrigues, agradeo pela orientao no perodo inicial deste
mestrado.
Aos professores do curso, aqui representados por aqueles com quem tive aulas diretamente,
agradeo as contribuies tericas e por me apresentarem o mundo de GPP: Fernando Coelho,
Ceclia Olivieri, Jos Carlos Vaz, Martim Jayo, Wagner Iglesias e Andrea Rodrigues.
Ao grupo de pesquisa do Centro de Estudos da Metrpole (CEM/Cebrap), coordenado pela

Profa. Dra. Renata Bichir, do qual fao parte e cujas discusses esto diretamente refletidas
neste trabalho e com o qual as reflexes deste trabalho tambm pretendem contribuir:
Pamella, Clara, Enc, Z, Leila e Akira, parceiros do grupo, muito obrigada pelas ricas trocas.
Aos queridos companheiros dessa jornada, amigos que este mestrado me trouxe e a quem
agradeo pelas risadas, conversas, compartilhamento de ansiedades (e a gente bem bom
nisso!), cervejas e estudos coletivos nas bibliotecas (ou piscinas do Cep!): Tay, R, Isa, Jean,
Gabi F., Bruno Martinelli, Lili, Lari, Thomaz, Sol e Gioia. Que linda aventura, ficou muito
5
mais gostosa com vocs!
Em nome de Nadia, Paulinha Delage, Carol e Betina, sempre presentes, com seu interesse,
disponibilidade, leituras atentas e tantos outros tipos de ajuda e apoio (desde o projeto de
pesquisa), estendo meu carinho a todos os outros muitos amigos queridos, a quem agradeo
presena e amor nesse percurso to solitrio.
Celo e Vi, seus lindos, obrigada por todas as oportunidades e incentivos que me deram e
fizeram a vida me dar; obrigada pela delcia de terem me dado uma famlia exageradamente
prxima e participativa nos processos uns dos outros. Obrigada pelos cuidados e mimos, pela
perspectiva poltica e humana, sempre, e pelo amor delicado e presente. Pai, obrigada tambm
pelas leituras e revises atentas e cuidadosas (e pelas levantadas de bola ao final delas!). Ju,
Teco, Maricota e Livinha, obrigada pela boniteza da companhia, das muitas conversas e
cuidados; obrigada por existirem e a vida ter colocado vocs como irmos, de sangue ou de
corao!
Ao Peu, me emociono ao escrever para agradecer a quem talvez tenha ficado com a parte mais
difcil: a presena e fora constantes, as escutas sobre as tantas crises do processo, os
conselhos que simplificavam tudo, a leveza, alegria e desprendimento que me inspiraram a
viver tudo do jeito que foi. Agradeo ao companheirismo e amor cotidianos. Por me fazer
descobrir, a cada dia, a beleza do compartilhar vidas.
6
De tudo ficaram trs coisas:

a certeza de que estava sempre comeando,
a certeza de que era preciso continuar e
a certeza de que seria interrompido
antes de terminar.
Fazer da interrupo um caminho novo,
fazer da queda, um passo de dana,
do medo, uma escada,
do sonho, uma ponte,
da procura, um encontro.
(Fernando Sabino, O Encontro Marcado)
E uma das condies necessrias a pensar certo

no estarmos demasiado certos de nossas certezas.
(Paulo Freire, Pedagogia da autonomia: saberes necessrios prtica educativa)
7
RESUMO
BRETTAS, Gabriela Horesh. O papel das organizaes da sociedade civil na poltica pblica
de assistncia social no Brasil: dilemas e tenses na proviso de servios. 2016. 177 f.
Dissertao (Mestrado em Gesto de Polticas Pblicas) Escola de Artes, Cincias e
Humanidades, Universidade de So Paulo, So Paulo, 2016. Verso original.
Esta dissertao discute os dilemas e tenses envolvidos na proviso de servios

socioassistenciais por atores no-estatais, por meio da compreenso da atual dinmica de
papeis e relaes entre Estado e organizaes da sociedade civil (OSC) na rea da assistncia
social no Brasil, sobretudo frente s reconfiguraes na poltica nacional ocorridas no perodo
recente (a partir dos anos 2000) o que tem como marco o Sistema nico da Assistncia
Social (SUAS). Para tal, buscou-se analisar o processo de constituio do papel das OSC na
rea da assistncia social no Brasil no ltimo sculo, identificando os efeitos dos principais
marcos temporais e normativos desta trajetria, para, assim, discutir o significado da criao e
implementao do SUAS no que se refere s relaes entre Estado e OSC; alm disso,
pretendeu-se identificar as diferentes concepes a respeito do atual papel das OSC na poltica
pblica de assistncia social. Entre as principais tendncias e resultados identificados,
observou-se uma expressiva participao das OSC na composio (junto com o poder
pblico) da oferta de servios do SUAS, realidade esta bastante heterognea territorialmente
no pas. possvel destacar tambm um processo de mudana de concepes hegemnicas a
respeito da participao privada na oferta dos servios do SUAS ao longo do processo de
implementao deste sistema, com crescente reconhecimento, legitimao e, sobretudo,
regulamentao de sua atuao na lgica dessa poltica nacional. Apesar do intenso esforo de
regulamentao da atuao das OSC na poltica pblica de assistncia social, observou-se que
o modo como os direcionamentos do SUAS so implementados por elas no uniforme e
pode envolver diferentes dinmicas, que variam de acordo com os perfis organizacionais, os
recursos de poder e os contextos territoriais e institucionais locais.
Palavras-chave: Organizaes da sociedade civil. Sistema nico de Assistncia Social.

Assistncia social. Proviso de servios.
8
ABSTRACT
BRETTAS, G. H. The role of civil society organizations in social assistance policy in Brazil:
tensions and dilemmas in the provision of services. 2016. 177 p. Dissertation (Master of
Science) School of Arts, Sciences and Humanities, University of So Paulo, So Paulo,
2016. Original version.
This Dissertation aims to discuss tensions and dilemmas in the provision of social assistance
services by non-state actors, approaching the dynamics among state and civil society
organizations (CSOs) in the field of social assistance in Brazil, especially concerning the
current political context (from the 2000s) - which is defined by the performance of the
Unified Social Assistance System (USAS). To this end, changes in the role of CSOs in the
field of social assistance in Brazil are analysed, while effects of major events and regulatory
frameworks are identified. Accordingly, the meaning and the implementation process of the
USAS is discussed with regard to the state-CSOs relationship. Furthermore, the aim of this
investigation was to identify the various conceptions of the current role of CSOs in social
assistance policies. Among the main trends and results described, a significant participation of
CSOs (in partnership with the government) in providing USAS services is prominent, besides
a very heterogeneous reality in the country. A process of change in the hegemonic
conceptions of private participation in the provision of USAS services throughout the system
implementation was highlighted, mainly a growing recognition, legitimacy and, above all,
regulation of its activities in the logics of national policy. In spite of the intense effort for
regulating CSOs social assistance actions, it was observed that the way that the USAS
directions are implemented by them is not uniform and may involve different dynamics that
vary significantly corresponding to their organizational profiles, their power resources as well
as their territorial and local institutional contexts.
Keywords: Civil society organizations. Unified Social Assistance System. Social assistance.
Provision of services.
9
LISTA DE FIGURAS

Grfico 1 Evoluo da quantidade de equipamentos pblicos (CRAS e CREAS) e de
organizaes da sociedade civil conveniadas com municpios e estados na rea da
assistncia social Brasil, 2007 a 2014................................................................. 96
10
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 Descrio das entrevistas realizadas na pesquisa e cdigo de identificao de cada

uma delas ............................................................................................................... 26
Tabela 2 Principais marcos na trajetria das organizaes da sociedade civil na rea da

assistncia social .................................................................................................... 74
Tabela 3 Servios do SUAS de acordo com seus nveis de complexidade e a participao

das organizaes da sociedade civil em sua oferta ................................................ 81
Tabela 4 Definies normativas relevantes no arranjo institucional envolvendo as

organizaes da sociedade civil no SUAS............................................................. 86
Tabela 5 Instrumentos de contratualizao e repasse de recursos para as organizaes da

sociedade civil que atuam na rea da assistncia social ........................................ 91
Tabela 6 Tipos e instrumentos de financiamento e repasse de recursos pblicos s

organizaes da sociedade civil que atuam na rea da assistncia social.............. 93
Tabela 7 Quantidade de Unidades, governamentais e no-governamentais, que compem a

rede socioassistencial dos municpios brasileiros Brasil, 2014 .......................... 97
Tabela 8 Quantidade de centros de convivncia, segundo a natureza e Unidade da Federao

Brasil, 2014 ......................................................................................................... 98
Tabela 9 Total de unidades da rede de proteo social especial de alta complexidade

Brasil, 2014 .......................................................................................................... 100
Tabela 10 Fontes de financiamento e principais fontes de financiamento das organizaes

privadas de assistncia social em 2010 Brasil, 2011 ........................................ 102
Tabela 11 Perodo de fundao das organizaes de assistncia social (base FASFIL 2010) e
de implantao dos centros de convivncia e unidades de acolhimento (base
Censo SUAS 2014) Brasil ................................................................................ 104
Tabela 12 Unidades de prestao de servios de assistncia social privadas sem fins

lucrativos, por tipo de servios socioassistenciais prestados, segundo as classes de
tamanho da populao dos municpios Brasil, 2014-2015 ............................... 105

11
lucrativos, por tipo de servios socioassistenciais prestados, segundo as Grandes

Regies e Unidades da Federao Brasil, 2014-2015 ...................................... 106

lucrativos com outros servios, projetos e programas socioassistenciais
desenvolvidos, por existncia de regulamentao em tipificao especfica,
segundo o perfil do servio, projeto ou programa socioassistencial Brasil, 2014-
2015 ..................................................................................................................... 108

lucrativos, por forma de chegada dos usurios, existncia de critrio de seleo de
atendimento e registro dos atendimentos Brasil, 2014-2015 ............................ 111
12
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ABONG Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais

CEBAS Certificado de Entidades Beneficentes de Assistncia Social
CF/88 Constituio Federal de 1988
CIT Comisso Intergestora Tripartite
CNAS Conselho Nacional de Assistncia Social
CNEAS Cadastro Nacional de Entidades de Assistncia Social
CNSS Conselho Nacional de Servio Social
CRAS Centro de Referncia da Assistncia Social
CREAS Centros de Referncia Especializada de Assistncia Social
FNAS Fundo Nacional de Assistncia Social
GIFE Grupo de Empresas, Institutos e Fundaes Empresariais
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
LA Liberdade assistida
LBA Legio Brasileira da Assistncia
LOAS Lei Orgnica da Assistncia Social
MDS Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
MROSC Marco Regulatrio das Organizaes da Sociedade Civil
MSE Medida socioeducativa
NOB/SUAS Norma Operacional Bsica do SUAS
OSC Organizaes da Sociedade Civil
PAIF Servio de proteo e atendimento integral famlia
PAEFI Servio de proteo e atendimento especializado a famlias e indivduos
PEAS Pesquisa de Entidades Privadas sem Fins Lucrativos de Assistncia Social
PNAS Poltica Nacional de Assistncia Social
PSC Prestao de servios comunidade
PT Partido dos Trabalhadores
SAGI Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (MDS)
SCFV Servio de convivncia e fortalecimento de vnculos
SGPR Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica
SNAS Secretaria Nacional de Assistncia Social (MDS)
13
SUAS Sistema nico da Assistncia Social

SUS Sistema nico de Sade
14
SUMRIO

INTRODUO ...................................................................................................................... 16
1 IMPLEMENTAO E COORDENAO DE POLTICAS PBLICAS:

CONTRIBUIES TERICAS PARA PENSAR A PROVISO DE SERVIOS NA
POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL ............................................................................ 31
1.1 Perspectiva histrica na anlise de polticas sociais: contribuies do
neoinstitucionalismo histrico............................................................................................... 31
1.2 As dinmicas de coordenao na implementao de polticas pblicas ......................... 36
2 O PROCESSO DE CONSTITUIO DAS RELAES ENTRE ESTADO E

ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL NO CAMPO DA ASSISTNCIA SOCIAL
NO BRASIL ............................................................................................................................ 46
2.1 Trajetria das relaes entre Estado e organizaes da sociedade civil na rea da
assistncia social no sculo XX ............................................................................................ 47
2.2 A reforma "tardia" na rea da assistncia social e o Sistema nico da Assistncia
Social: implicaes nas relaes entre Estado e organizaes da sociedade civil no perodo
recente (2003-2014) .............................................................................................................. 62
2.2.1 Movimentos paralelos: o debate em torno do Marco Regulatrio das Organizaes
da Sociedade Civil ............................................................................................................. 72
3 O CENRIO DAS ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL NA ATUAL

POLTICA PBLICA DE ASSISTNCIA SOCIAL NO BRASIL .................................. 79
3.1 O arranjo institucional envolvendo as organizaes da sociedade civil na proviso de
servios no Sistema nico da Assistncia Social ................................................................. 80
3.2 Caracterizao das organizaes da sociedade civil de assistncia social no Brasil ...... 94
4 DILEMAS E TENSES DA PROVISO DE SERVIOS POR ORGANIZAES

DA SOCIEDADE CIVIL NO SISTEMA NICO DA ASSISTNCIA SOCIAL .......... 114
4.1. Os efeitos da trajetria da assistncia social no processo de estruturao do SUAS ... 114
4.2. Formulao e implementao da poltica pblica de assistncia social: o lugar
institucional das organizaes da sociedade civil e as dinmicas de proviso de servios 120
15
4.2.1 Centralizao decisria e regulamentao no processo de formulao da poltica de

assistncia social: o papel de coordenao do governo federal ....................................... 121
4.2.1.1 Efeitos dos instrumentos da poltica pblica o SUAS: regulamentao e gesto
das organizaes da sociedade civil............................................................................ 126
4.2.2 A proviso descentralizada de servios na poltica de assistncia social: dinmicas
de implementao envolvendo organizaes da sociedade civil ..................................... 132
4.3. O SUAS e as organizaes da sociedade civil: as relaes entre atores pblicos e
privados e suas implicaes identitrias.............................................................................. 140
CONSIDERAES FINAIS ............................................................................................... 148
REFERNCIAS.................................................................................................................... 158
APNDICE ........................................................................................................................... 168

APNDICE A Roteiros de entrevista e quadros analticos.............................................. 168
APNDICE B Modelo de Termo de Consentimento para participao nas entrevistas .. 177
16
INTRODUO
Este trabalho busca compreender os dilemas e tenses envolvidos na atual dinmica de

papeis e relaes entre Estado e organizaes da sociedade civil (OSC) na proviso de
servios na rea da assistncia social no Brasil, sobretudo frente s reconfiguraes na poltica
nacional ocorridas no perodo recente (a partir dos anos 2000) o que tem como marco o
Sistema nico da Assistncia Social (SUAS). Como ser explorado, os direcionamentos
adotados parecem tornar mais complexas estas relaes e a gesto pblica no campo da
assistncia social e sua anlise relevante do ponto de vista poltico e acadmico.
A partir de uma perspectiva histrica, desenvolvida na literatura por autores
vinculados ao neoinstitucionalismo histrico, entende-se que essa reflexo implica em
compreender o processo de constituio do papel das OSC na poltica pblica de assistncia
social no Brasil no ltimo sculo, buscando identificar os efeitos, continuidades e rupturas nos
padres dessas relaes no perodo recente. A partir da, ganha importncia a discusso sobre
o significado da criao e implementao do SUAS como marco normativo e institucional que
possivelmente tem impacto sobre as relaes entre Estado e OSC nessa rea.
O perodo dos dois governos de Lula (2003-2010) e o primeiro de Dilma (2011-2014)
foi marcado pela ampliao e estruturao das polticas sociais em mbito nacional, processo
que tem como referncias importantes os programas e planos implementados na rea da
assistncia social, concretizados com o SUAS instrumento criado em 2005 pelo governo
federal e coordenado pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS),
que visa organizar a gesto da poltica de assistncia social no Brasil. Vale destacar que o
SUAS parte e consequncia de um movimento mais amplo e processual de reconhecimento
e construo da assistncia social como poltica pblica de responsabilidade estatal, que ganha
fora a partir da promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF/88) e inclui outros marcos
igualmente importantes como a Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), aprovada em
1993, ou a elaborao da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), de 2004. Apesar de
as OSC estarem previstas nessas normativas, estas so tidas como prestadoras
complementares de servios socioassistenciais, o que traz mudanas relevantes, uma vez que
deixam de ser provedoras exclusivas desses servios como se verificava anteriormente
como padro historicamente enraizado em muitos municpios brasileiros. Assim, bastante
difundida a interpretao do SUAS como um processo de regulao estatal no campo da
proteo social, no qual se pretende constituir o campo do dever de Estado (SPOSATI,
17
2009, p. 47-48) de modo que o Estado, alm do papel de regulador e coordenador da

poltica, passa a executar diretamente servios socioassistenciais.
O termo organizaes da sociedade civil (OSC) aqui utilizado para designar pessoas
jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos e com finalidade pblica, conforme
estabelecido pela legislao brasileira atual (BRASIL, 2014c). A utilizao desse termo
bastante recente na literatura brasileira e vem crescendo nos ltimos anos. As OSC seriam as
famosas e comumente chamadas de ONGs (Organizaes No-Governamentais) ou
organizaes do Terceiro Setor, termos que vm caindo em desuso em funo de seu carter
impreciso, alm de se tratar de uma definio com base na negao aquilo que no (no
caso, organizaes que no so Estado, o que poderia incluir diversos outros atores, como as
empresas ou os partidos polticos). Esses conceitos e definies no so, de modo algum,
consensuais, sendo este um debate que envolve uma srie de nuances e disputas de sentidos.
A similaridade do conceito de OSC ao de ONG, ambos empregados com sentido mais
amplo, proposta por alguns autores, como Teodsio (2014, p. 129), que considera que esse
termo abarca diferentes aparatos institucionais, que tm em comum [...] o fato de resultarem
da articulao de indivduos na esfera pblica, ou seja, surgem em torno de fluxos de ao
coletiva. Outros autores, como Lavalle, Castello e Bichir (2007), apesar de tambm
explorarem os vrios tipos de OSC, chamam a ateno para o fato de que o conceito de
ONG, no Brasil, utilizado na literatura para se referir mais especificamente s
organizaes "de advocacy", isto , cuja atuao se direciona defesa de causas e demandas
enquanto sua acepo mais genrica seria a utilizada no debate internacional, por trs do
conceito de "NGO" (Non-Governmental Organization).
Neste trabalho, o termo adotado, de modo abrangente, OSC, assumindo-se que ele
inclui diferentes formatos e tipos de iniciativas institucionalizadas (associaes ou fundaes)
da sociedade civil. A utilizao desse termo inclusive na discusso histrica poderia incorrer
numa espcie de anacronismo (uma vez que esse um conceito recente e ser usado para se
referir a organizaes muito anteriores a ele); entretanto, esta opo se justifica justamente
pelo sentido amplo utilizado, que abarca essas formas anteriores, ainda que, no momento de
sua criao, elas no fossem designadas dessa forma.
De acordo com a ltima FASFIL1 (IBGE, 2012), em 2010, havia 291 mil fundaes
1
A FASFIL 2010 se trata da edio mais recente desta pesquisa que examina o universo das fundaes
privadas e associaes sem fins lucrativos no Brasil, realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica (IBGE) e Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), em parceria com o Grupo de
Institutos, Fundaes e Empresas (GIFE) e Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais
(ABONG).
18
privadas e associaes sem fins lucrativos no Brasil. Tratando mais especificamente das
organizaes que atuam na rea da assistncia social, a ltima edio (2014-2015) da
Pesquisa de Entidades Privadas sem Fins Lucrativos de Assistncia Social (PEAS) abrange
um universo de quase 14 mil unidades de prestao de servios socioassistenciais privadas
sem fins lucrativos (IBGE, 2015).
Um dos consensos na literatura a caracterizao do setor das OSC como bastante
diversificado (BRINKERHOFF, J.; BRINKERHOFF, D., 2002; ZIMMER, 2010) e as formas
de classificao dos vrios tipos de organizaes que so abrangidos pelo conceito de OSC
tambm so muitas. Alves (2005) chama a ateno para uma contradio na produo
acadmica nessa rea, uma vez que muitos autores, apesar de reconhecerem a
heterogeneidade das aes e tipos de organizaes dentro do campo das OSC, ao
manipularem conceitos para categoriz-lo, acabam por reduzi-lo e criam "[...] um monoplio
de saber sobre o universo no-lucrativo a partir de seu prprio ponto de vista" (ALVES, 2005,
p. 2).
A partir de um amplo trabalho emprico, a tipologia proposta por Lavalle, Castello e
Bichir (2007) busca classificar os atores abrangidos pelo universo das OSC ou
"organizaes civis", para citar o conceito utilizado pelos autores e, para isso, se baseia nos
critrios de (a) relao das organizaes com seus beneficirios e (b) perfil das atividades.
Entre os tipos de OSC resultantes do cruzamento desses dois critrios, esto: as "organizaes
populares", que se orientam para a mobilizao coletiva de demandas populares; as
"articuladoras", que so organizaes fundadas por outras entidades e que buscam coordenar e
articular aes, agendas e capacidades de diferentes atores; as "ONGs", que, como j
destacado, se referem a organizaes de advocacy; os "fruns", que so espaos de encontro e
consolidao de agendas; as "associaes de bairro", que tm atuao territorial e buscam
canalizar demandas sobre infraestrutura urbana; as "associaes comunitrias", que servem
aos seus membros, que constituem grupos de convivncia especficos; e, finalmente, as
"entidades assistenciais", que "[...] trabalham prestando servios diretos a terceiros,
concebidos como pblicos-alvo a partir de critrios de vulnerabilidade" (LAVALLE;
CASTELLO; BICHIR, 2007, p. 490) estas ltimas sero as aqui focadas (alm de algumas
associaes de bairro e associaes comunitrias, desde que estejam voltadas diretamente
execuo de servios populao).
Vale destacar que a anlise e discusso sobre os perfis e relaes das OSC com o
Estado varia de acordo com a rea de poltica pblica abordada cada uma com suas
peculiaridades e trajetrias especficas. No caso da assistncia social, entre as diversas formas
19
possveis de classificao, as resolues do Conselho Nacional da Assistncia Social (CNAS)

vigentes atualmente distinguem entre entidades de atendimento, de assessoramento e de
defesa e garantia de direitos (Resolues CNAS no. 109/2005, 27/2011 e 33/2011). Para a
discusso aqui pretendida, sero focadas as organizaes do primeiro tipo, que prestam
servios socioassistenciais contnuos diretamente a indivduos e famlias. Com base nessas
distines mencionadas, a nfase deste trabalho estar nas OSC de atendimento que atuam na
rea da assistncia social, o que busca privilegiar a reflexo sobre o papel das OSC na
proviso de servios da assistncia social, considerando-se que a questo de quem (ou as
diferentes perspectivas histricas e polticas sobre quem deve ser) o executor da poltica
parece ser central nos distintos direcionamentos que ela assume.
Assim, se no perodo da dcada de 1990, o discurso oficial das reformas
governamentais defendeu um processo de transferncia de responsabilidades e atividades
pblicas para outros atores em diversas reas, considerando-se que, dessa forma, o Estado
abandona o papel de executor ou prestador direto de servios (BRASIL, 1997b, p. 9), no
caso particular da assistncia social, identifica-se um processo oposto, no qual o Estado
comea a assumir a execuo direta de diversos servios, sobretudo por meio da criao, em
todo territrio nacional, de equipamentos pblicos como os Centros de Referncia da
Assistncia Social (CRAS) e Centros de Referncia Especializada de Assistncia Social
(CREAS). Mais do que isso, possvel observar um processo de estruturao da poltica
pblica nessa rea, o que implicou na regulao da atuao dos atores que dela fazem parte,
como as OSC. Nesse sentido, como ser aprofundado neste trabalho, a constituio dessa
poltica envolve uma dinmica de interaes e interpretaes de papeis pautada por
instituies como normas, sistemas de informao e instrumentos de polticas pblicas ,
que vm sendo construdas recentemente e que parecem ser centrais nesse processo de
alterao de padres histricos de proviso dos servios, por um lado, ao passo que reforam
outros, por outro.
A partir desses aspectos, uma srie de questes, referentes aos dilemas e tenses
envolvidos nessas relaes entre Estado e OSC no contexto atual na rea da assistncia social,
so abordadas neste trabalho: 1) De que maneira o SUAS altera o papel das OSC nas polticas
pblicas e sua relao com o Estado? 2) Do ponto de vista do Estado, de que maneira so
estabelecidos parmetros mnimos que assegurem o carter pblico dos servios do SUAS
(executados tambm pelas OSC)? 3) Por outro lado, da perspectiva das OSC de atendimento
que atuam na rea da assistncia social, de que maneira esta vinculao direta com o Estado
influencia suas escolhas estratgicas e focos de atuao? 4) De que maneira os servios
20
realizados pelas OSC dialogam, influenciam e so influenciados por aquilo que preconizado
na atual poltica de assistncia social? 5) Quais so os espaos de autonomia e
discricionariedade por parte das OSC frente s regulamentaes nessa rea (inclusive para que
se permitam adaptaes a contextos e dinmicas locais)?
Naturalmente, no h a inteno de responder todas essas questes neste trabalho,
considerando a complexidade nelas envolvida, bem como o fato de abarcarem aspectos
relacionais e interpretativos, alm de se referirem a processos ainda em aberto. Entretanto,
buscando dialogar com os distintos aspectos, questionamentos e tenses aqui brevemente
destacados, pretende-se, neste trabalho, identificar de que maneira os diferentes atores-chave
significam os papeis do Estado e das OSC na poltica pblica de assistncia social, justamente
considerando que esses papeis no esto dados ou possam ser revelados; pelo contrrio,
entende-se que esses so processos ainda em curso, permeados por significados em disputa2.
Nesse sentido, fundamental identificar tambm os principais marcos temporais e normativos
na trajetria da assistncia social no que se refere ao papel das OSC nesse campo portanto,
sem a pretenso de reconstituir a histria dessa rea, mas sim privilegiando o processo de
constituio das relaes entre atores pblicos e privados que dela fazem parte. Dessa forma,
destaca-se a inteno de analisar os processos e espaos de construo institucional em torno
de um sistema ainda em implementao, com foco em seus efeitos nas relaes que se
estabelecem entre Estado e OSC nessa rea.
A partir das questes destacadas, possvel explicitar algumas hipteses que norteiam
os focos de investigao, escolhas metodolgicas e de lentes tericas adotadas nesta pesquisa.
Em primeiro lugar, acredita-se que o perodo inicial de implementao do SUAS (a partir de
2005) foi marcado por uma concepo de afirmao da ao estatal (com foco voltado
execuo dos servios socioassistenciais diretamente por equipamentos pblicos), o que
implicaria em uma diminuio da importncia das OSC no papel da proviso de servios;
entretanto, ao longo dos anos, houve um processo de flexibilizao dessa ideia e a oferta
privada tambm foi reconhecida e incorporada lgica do sistema. Um segundo ponto que a
incorporao e regulamentao da participao das OSC no SUAS no necessariamente
produz alteraes efetivas em sua atuao (identitrias ou nos servios realizados), sendo as
adaptaes mais substantivas aquelas operacionais e referentes s exigncias relacionadas ao
repasse de recursos; ademais, provavelmente, o modo pelo qual essas dinmicas ocorrem na
2
Como ser aprofundado na descrio das estratgias metodolgicas, no h a inteno de se fazer uma
anlise profunda ou exaustiva acerca destas interpretaes, mas sim sobrepor, por meio da realizao de
entrevistas, olhares dos diferentes tipos de atores envolvidos nestas relaes.
21
prtica variam imensamente de acordo com os diferentes perfis organizacionais e contextos

locais. Alm disso, entende-se que as OSC que atuam na rea da assistncia social assumem
um papel de carter bastante executor, no sentido de realizao de servios definidos pelo
poder pblico, de modo pouco propositivo, com pouco espao para perseguir objetivos e
propostas prprios, o que tambm implica em sua baixa autonomia e frgil postura crtica e de
controle social em relao ao Estado. Por fim, outra hiptese que pretende ser verificada neste
trabalho de que a participao privada na oferta de servios socioassistenciais no perodo
recente se estabelece a reboque da estruturao de capacidades estatais para oferta
diretamente pblica, de modo que h uma tendncia de que, medida em que o Estado cria
equipamentos, equipes e expertise para execuo dos servios, haja uma diminuio da oferta
e conveniamento com OSC para tal (levando, no limite, ao fechamento de muitas
organizaes).
Vale mencionar que a vinculao desse problema de pesquisa com o campo de
pblicas tem se mostrado um caminho bastante rico de reflexo. Ao longo do processo de
produo de polticas pblicas, possvel identificar diversos atores, para alm do Estado,
agindo e influenciando-o, o que torna essas dinmicas cada vez mais complexas; dessa forma,
so fundamentais anlises que busquem compreender as interaes entre atores estatais e no-
estatais nas polticas pblicas, uma vez que elas tm implicaes nos contedos, formatos e
decises assumidos.
A discusso mais aprofundada da ideia de OSC implica na reflexo sobre suas
dinmicas de interao com outros atores, sobretudo o Estado. Contrapondo-se a alguns
autores, Lavalle e Szwako (2015) defendem que a relao entre Estado e sociedade civil no
se trata de uma dicotomia, mas, ao contrrio, estes "se constituem mutuamente" (p. 9), de
modo que se estabelece entre esses mbitos uma relao de codeterminao. Nesse sentido, a
anlise dos papeis e interaes entre Estado e OSC se revela um importante e complexo
campo de estudos e interpretaes, que, de acordo com esses autores, vem sendo expandido e
passa por renovaes analticas.
Como se busca defender, o foco no papel das OSC nas polticas pblicas uma opo
relevante, pouco explorada ou problematizada (COUTO et al., 2011), sobretudo no que se
refere a abordagens mais analticas e explicativas (e menos normativas) como a pretendida
neste trabalho3 , de modo que esse um campo permeado por dilemas, questionamentos e
3
Dessa forma, este trabalho se aproxima mais diretamente da abordagem da cincia poltica sobre as polticas
pblicas, que se prope a compreender as polticas e o Estado por meio de um olhar analtico e que busca
considerar a complexidade envolvida nestes processos assim, tm menos destaque nesta pesquisa objetivos
relacionados a preocupaes operacionais ou prescritivas que marcam o campo da administrao pblica
22
perguntas em aberto. Nesse sentido, no se pretende aqui concluir o quo positivas ou

negativas so essas relaes como fazem muitas das interpretaes nesse campo (sobretudo,
a partir da dcada de 1990) , mas sim compreender como essas relaes ocorrem no caso da
poltica de assistncia social.
A reviso bibliogrfica realizada mostrou que grande parte dos trabalhos que buscam
discutir as polticas pblicas a partir do papel e relaes do Estado com as OSC se baseiam e
enfatizam os efeitos das dinmicas que marcam a administrao pblica na dcada de 1990,
porm, so ainda preliminares as anlises que incluem processos e marcos mais recentes em
suas discusses. Por outro lado, os muitos estudos sobre a poltica recente de assistncia
social tendem a analisar a implantao do SUAS exclusivamente a partir da perspectiva
governamental, mas so incipientes as reflexes que buscam discutir as dinmicas e papeis
dos atores envolvidos ou que dialoguem com o campo de polticas pblicas a exemplo do
que comeam a propor, em relao a aspectos distintos, os trabalhos de Couto et al. (2011), de
Stuchi, Paula e Paz (2012) ou de Gutierres (2015). justamente nesta arena de anlise que,
a partir de uma perspectiva histrica, procura compreender como Estado e OSC interagem e
estabelecem relaes de papeis na poltica pblica na rea de assistncia social que este
trabalho se insere e com a qual busca colaborar. Assim, apesar de dentro do escopo modesto
de uma pesquisa de mestrado, pretende-se contribuir com o desafio proposto por Lavalle e
Szwako (2015, p. 15), a partir de um panorama do atual estgio da discusso terica nesse
campo:
[...] documentar extensivamente as diversas modalidades de interdependncia que

ocorrem em diferentes interfaces scio-estatais [...]; identificar padres pretritos de
interdependncia entre atores sociais e Estado, diagnosticar padres emergentes e se
debruar sobre as consequncias dessas transformaes.
Dessa forma, acredita-se que a rea da assistncia social se trata de um caso especialmente
interessante para se pensar a proviso de polticas pblicas envolvendo atores no-estatais
(neste caso, as OSC), uma vez que os processos especficos vivenciados nesse campo
problematizam e desafiam anlises muitas vezes generalizadoras que discutem as dinmicas
entre Estado e OSC de modo mais abrangente.
Para tal, alm da j mencionada discusso histrica, este trabalho dialoga com as
contribuies tericas a respeito de implementao e coordenao de polticas pblicas que
envolve tambm as temticas de instrumentos de polticas pblicas e capacidades
institucionais. Dessa forma, procura-se equilibrar reflexes que olhem tanto para o mbito da
(MARQUES, 2013).
23
estrutura (com foco nas instituies) das poltica pblica, como para o da agncia (ou dos
modos como se do, na prtica, as dinmicas de sua operao). Esse debate a respeito das
perspectivas tericas adotas aprofundado no primeiro captulo.
Aspectos metodolgicos
A pesquisa aqui apresentada se trata de um estudo qualitativo norteado por objetivos

analticos e explicativos e que prope uma abordagem interpretativista, que busca
compreender o fenmeno analisado a partir dos significados e conceitos produzidos e
utilizados pelos atores a ele relacionados (GEPHART, 2004). Dessa forma, considerando que
o objeto de estudo se refere atuao e inter-relao entre diferentes tipos de atores
(governamentais e no governamentais) e envolve processos ainda em curso e permeados por
definies em disputa, essa perspectiva permite examinar a complexa rede de interpretaes
produzidas (VERGARA; CALDAS, 2005) afastando-se do intuito de revelar uma nica
verdade (DENZIN; LINCOLN, 2000). Para tal, a proposta de coleta e anlise dos dados
buscou combinar algumas estratgias complementares, tais como anlise de documentos
pblicos e de dados secundrios e entrevistas.
A anlise de documentos pblicos teve como inteno compreender como a poltica
da assistncia social (e, sobretudo, o SUAS) vem se estruturando e, com isso, definindo e
normatizando a atuao do Estado e das OSC de atendimento ao longo do tempo. Para isso,
foram analisados os normativos relevantes relacionados a essa temtica: alm dos documentos
fundamentais da rea da assistncia social, reconhecidos como os norteadores e fundantes do
SUAS (como a LOAS, a PNAS e as Normas Operacionais NOBs/SUAS), foi essencial
acessar as publicaes de deliberaes do CNAS e do MDS (resolues e decretos-lei)
referentes a questes mais especficas. Esse tipo de instrumento legislativo, alm de contribuir
na anlise da estrutura e funcionamento desse sistema, permitiu compreender o carter
processual de construo e regulao dos papeis e modos de atuao e de relao das OSC
com o Estado dentro do SUAS. Dessa forma, a partir desse material, pretendeu-se, como
sugere Spink (1999, p. 136), obter dados que, no que se refere aos direcionamentos da poltica
de assistncia social, possam [...] refletir as transformaes lentas em posies e posturas
institucionais assumidas, bem como o [...] ir e vir das verses circulantes assumidas ou
advogadas.
24
Outra importante fonte de informaes para esta pesquisa se refere a dados

secundrios, sobretudo, as pesquisas estatsticas e bases de dados j publicadas pelo governo
federal. Entre as principais, est a PEAS, que teve sua primeira edio publicada em 2006 e a
segunda em 2014-2015. Esta pesquisa realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica (IBGE) em parceria com o MDS e extrai dados da FASFIL (pesquisa que examina
o universo de todas as fundaes privadas e associaes sem fins lucrativos no Brasil), com
foco nas organizaes prestadoras de servios socioassistenciais e abrangidas pela poltica
pblica; a PEAS (sobretudo a edio mais recente) trouxe importantes dados que permitiram
caracterizar o campo das OSC que atuam na rea da assistncia social. Outra fonte de dados
relevante o Censo SUAS, que realizado anualmente desde 2007, por meio de um trabalho
conjunto entre a Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS) e a Secretaria de
Avaliao e Gesto da Informao (SAGI), ambas vinculadas ao MDS; as informaes
coletadas, entre outras coisas, subsidiam o governo federal no processo de expanso do
cofinanciamento para os servios socioassistenciais. A principal contribuio desta pesquisa
se refere s informaes referentes composio da oferta dos servios socioassistenciais
entre unidades pblicas e privadas, o que fundamental a esta reflexo.
A fim de gerar informaes e identificar tendncias em relao ao comportamento das
parcerias estabelecidas entre Estado e OSC de atendimento na rea da assistncia social ao
longo do tempo, os dados relevantes de ambas as pesquisas foram analisados, resumidos,
organizados e interpretados; tambm foram realizados exerccios comparativos de
justaposio de informaes distintas e de aplicao de filtros a partir das bases brutas de
dados. De modo geral, possvel destacar dois principais usos a partir da opo metodolgica
de anlise de dados secundrios: alm de gerarem as informaes propriamente ditas
fundamentais para a caracterizao do campo das OSC que atuam na rea da assistncia e a
compreenso das dinmicas de oferta pblica e privada de servios no SUAS , estas
pesquisas revelam os distintos focos de ateno das burocracias do MDS e as agendas
governamentais ao longo do processo de implementao desse sistema.
Por fim, realizou-se um total de catorze entrevistas, com diferentes tipos de atores.
Num primeiro momento, foram feitas trs entrevistas de tipo exploratrio, com pesquisadoras
do campo de OSC cujos trabalhos so referncias importantes para esta pesquisa; so elas:
Ana Claudia Teixeira (UNICAMP), Jlia Amncio (UFLA) e Patrcia Mendona
(EACH/USP). Estas entrevistas, em formato aberto4, trouxeram importantes contribuies em
4
As duas primeiras entrevistas (Ana Claudia Teixeira e Jlia Amncio) foram completamente abertas; j a
ltima delas (Patrcia Mendona) foi dividida em uma primeira parte aberta e outra baseada em um roteiro
25
relao aos direcionamentos do projeto de pesquisa, uma vez que orientaram novas escolhas e
tambm legitimaram a relevncia da proposta. Alm disso, essas conversas resultaram em
indicaes de trabalhos e atores relevantes no campo, que foram includos no processo desta
pesquisa.
J as entrevistas da etapa de pesquisa de campo propriamente dita envolveram atores-
chave de diversos perfis e grupos relacionados ao problema de pesquisa: burocracias do
governo federal trs gestores pblicos da SNAS/MDS e uma da Secretaria-Geral da
Presidncia da Repblica (SGPR) , uma representante do CNAS (pela sociedade civil), um
pesquisador da rea do servio social (e que tambm j foi gestor do MDS e representante
governamental no CNAS) e, finalmente, gestores de cinco OSC de atendimento na rea da
assistncia social, com perfis bastante diversos (alm da representante do CNAS, que tambm
OSC).
O processo de preparo das entrevistas envolveu o mapeamento e definio dos nomes
(de pessoas ou cargos e das instituies) a serem entrevistados, os convites e negociaes para
participao na pesquisa e a elaborao de cinco roteiros semi-estruturados, especficos para
cada grupo de entrevistas (separados em: SNAS/MDS, SGPR, CNAS, pesquisadores e OSC).
Todos os roteiros foram formulados a partir dos principais conceitos e constructos do quadro
terico, bem como das questes analticas e hipteses desta pesquisa, o que foi sintetizado em
quadros analticos ao final de cada roteiro os roteiros e seus respectivos quadros analticos
esto disponveis no Apndice A desta dissertao.5
As OSC entrevistadas foram definidas a partir de alguns critrios gerais, incluindo a
diversidade regional, de porte de municpio no qual se localiza, do tipo de servio prestado e
do porte da OSC com a inteno de abranger diferentes perfis e contextos, o que foi
norteado pela anlise de dados secundrios doe caracterizao cenrio nacional e do campo de
OSC que atuam na rea da assistncia social. Alm disso, foram selecionadas organizaes
mais antigas fundadas, no mais tardar, at os primeiros anos da dcada de 1990, de modo
que, em suas trajetrias organizacionais, tenham vivenciado os principais marcos histricos
discutidos nesta pesquisa. Todas as OSC entrevistadas esto cadastradas na base de dados do
Censo SUAS 2014 (BRASIL, 2015a), sendo algumas delas selecionadas diretamente desta
base (de modo aleatrio, aps a aplicao de uma srie de filtros relacionados aos critrios
descritos) e outras cujo contato foi facilitado por outras formas de indicao e intermediao.
semi-estruturado.
5
O roteiro direcionado s OSC passou por uma reviso ao longo do processo da pesquisa e foi reformulado a
segunda verso pode ser encontrada no Apndice A.6.
26
As entrevistas foram realizadas presencialmente6 ou por telefone (caso este de duas

entrevistas com OSC) e, em todos os casos, seu udio foi gravado, com a prvia autorizao
dos entrevistados, que tambm assinaram um Termo de Consentimento (cujo modelo pode ser
verificado no Apndice B) concordando em participar da pesquisa nos termos propostos. As
entrevistas realizadas so descritas no quadro abaixo; a fim de manter a confidencialidade dos
nomes dos entrevistados, porm sem perder a informao que contextualiza o perfil e lugar de
fala de cada um deles, na ltima coluna desse quadro, prope-se um cdigo que identificar
cada entrevistado nas citaes diretas e indiretas ao longo desta dissertao.7
Tabela 1 Descrio das entrevistas realizadas na pesquisa e cdigo de identificao de cada

uma delas
Instituio / Perfil Cargo (ou nome) do Cdigo de
Tipo de ator Data
institucional entrevistado identificao
Entrevistas exploratrias
UNICAMP Ana Claudia Teixeira 05/11/14 -
Acadmico Universidade Federal de Lavras
(professores/ Jlia M. Amncio 13/11/14 -
(UFLA)
pesquisadores)
EACH/USP Patrcia Mendona 26/11/14 -
Entrevistas da etapa de campo
Coordenadora-Geral
Departamento da Rede
de Acompanhamento
Socioassistencial Privada do 17/06/15 Rede/DRSP
da Rede Socioassis-
SUAS (SNAS/MDS)
tencial Privada
Coordenadora-geral
Governo Departamento da Rede de Certificao das
federal / Socioassistencial Privada do Entidades 17/06/15 Cebas/DRSP
atores estatais SUAS (SNAS/MDS) Beneficentes de
Assistncia Social
Ex-Diretora do
Departamento da Rede
Departamento (Obs.: Ex-diretora/
Socioassistencial Privada do 16/06/15
no mais gestora na DRSP
SUAS (SNAS/MDS)
SNAS/MDS)
6
Para a realizao de entrevistas presenciais com gestores pblicos federais, representante do CNAS e o
pesquisador da rea da assistncia, foi realizada uma viagem Braslia em junho/2015, que contou com
auxlio financeiro do Programa de Mestrado em Gesto de Polticas Pblicas (EACH/USP) verba PROAP.
7
A estratgia de confidencialidade foi alterada ao longo do processo de entrevistas, sendo as primeiras no-
confidenciais (o que parecia fazer sentido, uma vez que os cargos dos entrevistados so informaes
importantes para contextualizar seu lugar de fala e j eram, em si, reveladores da identidade de seus
ocupantes); entretanto, como as falas das entrevistas foram bastante institucionais (e pouco pessoais), optou-
se por designar apenas o cargo/instituio destes entrevistados. Esta deciso tambm foi guiada pelo objetivo
de padronizao no uso dos resultados, j que, na etapa de entrevistas com as OSC, foi pactuada a
preservao dos nomes dos entrevistados e suas instituies (com a inteno de criar um ambiente mais
confortvel e livre de possveis restries s colocaes).
27
Assessora especial
do Gabinete da
Secretaria-Geral da Presidncia Assessora/
SGPR; principal 16/06/15
da Repblica (SGPR) SGPR
liderana governa-
mental no MROSC
CNAS
Conselheira nacional
OSC internacional; grande
(representante da
porte; atuao em muitos
sociedade civil) do
CNAS municpios brasileiros; base 17/06/15 SC/CNAS
CNAS; coordenadora
religiosa (catlica); atuao nas
da unidade do Rio
reas de educao e assistncia
Grande do Norte
social.
Professor e pesqui-
sador de servio
Acadmico
social; foi conselhei- Pesquisador/
(professores/ Universidade Federal de Gois 18/06/15
pesquisadores) ro e vice-presidente UFGO
do CNAS; foi
burocrata no MDS1
Federao nacional de
Coordenadora
organizaes que atuam em
Nacional de
todo o pas na rea de 20/08/15 OSC1
Assistncia Social da
atendimento a pessoas com
Federao3
deficincia; grande porte.2
Organizao internacional;
Entrevista conjunta
atuao em muitos municpios
com duas pessoas da
brasileiros; base religiosa
equipe da sede
(catlica); representao em
nacional (gesto
diversos conselhos (municipais
central):
e nacionais); grande porte
1) Coordenao de 26/11/15 OSC2
(oramento anual no Brasil de
desenvolvimento
mais de R$ 20 milhes);
institucional;
servios na rea da educao e
2) Responsvel pela
da assistncia social
cooperao
(convivncia e fortalecimento
internacional
de vnculos).
OSC de
Organizao de pequeno/mdio
assistncia
social porte; atuao local (mbito
municipal); base religiosa
Coordenao de uma
(catlica); servio de
das unidades de 25/11/15 OSC3
acolhimento institucional;
acolhimento.
fundao na dcada de 1980.
Municpio (metrpole, capital):
Belo Horizonte (MG)4
Organizao de mdio porte
(oramento anual de cerca de Entrevista conjunta
R$ 3 milhes), atuao local com duas pessoas da
(em uma comunidade gesto da
especfica); fundada na dcada organizao:
de 1950; servios na rea da 1) Diretora do centro 09/12/15 OSC4
educao e da assistncia social da criana e do
(convivncia e fortalecimento adolescente;
de vnculos). 2) Diretora executiva
Municpio (metrpole, capital): (da organizao)
So Paulo (SP)5
28
Organizao de pequeno porte

(oramento anual da parte da
assistncia social de menos de
R$ 300 mil); atuao local;
fundada no final da dcada de
Assistente social
1970; servios na rea da 16/12/15 OSC5
(coordenao)
educao (creche) e da
assistncia social (convivncia e
fortalecimento de vnculos).
Municpio de pequeno porte (20
mil habitantes): Carambe (PR)6
1
Por ser este um entrevistado com perfil e trajetria profissional diversificada, esta entrevista mesclou os
roteiros direcionados a pesquisadores, ao MDS e ao CNAS, assumindo carter bastante livre.
2
Organizao sugerida na banca de qualificao de mestrado.
3
nica entrevista com OSC realizada a partir da primeira verso do roteiro (Apndice A5). Todas as demais
foram feitas com base na segunda verso (Apndice A6).
4
Organizao selecionada diretamente da base do Censo SUAS, a partir dos critrios: execuo de servio de
acolhimento institucional (o mais realizado por organizaes privadas, entre os de proteo social de alta
complexidade), mdio porte e localizao no estado de Minas Gerais (o segundo estado, depois de So Paulo,
com maior concentrao de unidade de acolhimento).
5
convivncia e fortalecimento de vnculos (o mais realizado por OSC), atuao local (bairro) em So Paulo (o
maior municpio do pas e o estado que mais concentra OSC que atuam na rea da assistncia social).
6
convivncia e fortalecimento de vnculos (o mais realizado por OSC), pequeno porte, localizada em um
municpio de pequeno porte e da regio Sul do pas (a segunda, depois da Sudeste com maior concentrao de
OSC que atuam na rea da assistncia social sendo o estado o Paran o com maior quantidade dessas
organizaes, depois de SP e MG).
Fonte: Elaborao prpria.
Aps realizadas, as entrevistas foram transcritas e analisadas a partir da estratgia de

categorizao, ou anlise por templates, como proposto por King (2004), que se refere
utilizao de tcnicas de organizao e anlise de dados textuais. Para tal, o pesquisador
produz uma lista de categorias relacionadas aos temas identificados nesses textos e os
organiza de modo a representar as relaes entre eles. Essas categorias que podem ser mais
descritivas ou interpretativas so atribudas a segmentos dos textos analisados, que passam a
ser identificados a determinado tema. Essa uma tcnica considerada apropriada em
pesquisas nas quais se pretende apreender perspectivas e vises divergentes para um mesmo
fenmeno (KING, 2004), como proposto aqui. Como sugere Godoy (2006), o processo de
categorizao exige a segmentao e diviso dos dados em unidades, entretanto,
fundamental que essa dinmica se d sem que se perca a sua conexo com o todo. Nessa
perspectiva, as categorias so entendidas como tentativas e preliminares desde o incio da
anlise e permanecem flexveis j que, sendo derivadas dos prprios dados, devem acomodar
dados posteriores (GODOY, 2006, p. 138), de modo que podem e devem ser revistas
constantemente. Dessa forma, as categorias finais utilizadas na anlise das entrevistas que
derivaram dos referenciais tericos, das questes e hipteses de pesquisas, dos quadros
29
analticos dos roteiros e dos prprios resultados obtidos foram:

Papeis e relaes entre Estado e OSC
Definio setorial da rea da assistncia social / intersetorialidade
Concepes do papel das OSC no SUAS
Processos de adaptao institucional das OSC ao SUAS (desenvolvimento de
estratgias, capacidades institucionais, etc.)
Dinmicas de implementao da poltica pelas OSC (adaptaes nos servios,
discricionariedade, etc.)
Identidade das OSC
Regulamentao e coordenao da poltica de assistncia social (governo federal)
Instrumento de polticas pblicas
Disputas polticas na construo da poltica de assistncia social (ex: no CNAS)
Seguindo algumas das recomendaes de Tesch (19908 apud GODOY, 2006, p. 137-
138), a anlise de dados ocorreu de modo concomitante e paralelo sua coleta (e no
considerada uma ltima etapa, feita somente quando o restante fosse finalizado) inclusive
norteando novas escolhas metodolgicas.
Ao longo de todo o percurso desta pesquisa, buscou-se lidar com o desafio de
realizao de uma anlise em nvel meso (mbito nacional), porm sem perder de vista a
intensa heterogeneidade a envolvida, tanto no que se refere ao campo das OSC, quanto ao
que se denomina por Estado, considerando-se tambm as diversidades territoriais e
especificidades locais o que inclui, entre outros tantos fatores, as diferenas regionais, de
porte e perfis de organizaes e municpios, de capacidades institucionais instaladas, nas
relaes intergovernamentais, etc. Essa escolha teve reflexos na discusso analtica e tambm
norteou, dentro dos limites de escopo desta pesquisa, algumas opes metodolgicas como,
por exemplo, a anlise de dados secundrios por estados e a exemplificao de casos
municipais para algumas variveis (e no apresentao apenas de valores nacionais
agregados) ou, ainda, a seleo das OSC entrevistadas levando em considerao a diversidade
geogrfica, de porte e servio realizado.
8
TESCH, R. Qualitative research: Analysis Types and Software Tools. New York: Falmer. 1990.
30
Nesta Introduo, buscou-se delimitar e contextualizar os problemas e objetivos desta

pesquisa de mestrado, justificar sua relevncia e pertinncia e explicitar as principais escolhas
analticas e tericas realizadas. Alm disso, foi apresentada a proposta metodolgica de
trabalho que o processo desta pesquisa percorreu (as estratgias e seus objetivos).
O Captulo 1 dedicado discusso conceitual e terica a partir das lentes analticas
que nortearam este trabalho. Em primeiro lugar, trata da perspectiva histrica de anlise, para,
em seguida, aprofundar as contribuies das reflexes a respeito da implementao,
coordenao e instrumentos de polticas pblicas, alm de breves destaques ao debate sobre
capacidades estatais e institucionais.
O intuito do Captulo 2 resgatar a trajetria da rea da assistncia social no Brasil, a
partir da tica do processo de constituio das relaes entre Estado e OSC nesse campo e do
papel das OSC na oferta de servios socioassistenciais, com foco no sculo XX e, sobretudo,
incio do XXI (quando se consolida a implementao do SUAS). O captulo se encerra com
uma breve discusso sobre os movimentos recentes em torno da construo de um novo
Marco Regulatrio das Organizaes da Sociedade Civil (MROSC) no pas. Ao longo deste
captulo so destacados os principais marcos normativos e institucionais dessa trajetria, com
foco em seus significados histricos.
O Captulo 3 parte da compreenso do aparato normativo e institucional do SUAS,
envolvendo a descrio do arranjo institucional que estrutura e regulamenta o lugar das OSC
na atual poltica de assistncia social (com foco no funcionamento do sistema por meio da
anlise do contedo de seus normativos fundamentais), para, em seguida, realizar uma
caracterizao do universo de OSC que atuam na rea de assistncia social no Brasil e da
proviso de servios socioassistenciais o que se baseia em um exerccio de anlise de dados
secundrios oriundos de pesquisas realizadas em mbito nacional.
No Captulo 4, busca-se articular as diferentes reflexes realizadas ao longo do
trabalho, discutindo os resultados da pesquisa luz das contribuies tericas; seu foco est
no dilogo a respeito dos dilemas e tenses envolvidos na proviso de servios
socioassistenciais por OSC na atual poltica de assistncia social.
Por fim, as Consideraes Finais so dedicadas sntese dos principais achados do
trabalho, discutindo as hipteses iniciais que o nortearam e evidenciando as contribuies
desta pesquisa. Alm disso, so destacadas agendas para pesquisas futuras, suscitadas pelas
reflexes aqui realizadas e que derivam dos limites do escopo e do enfoque deste trabalho.
31
1 IMPLEMENTAO E COORDENAO DE POLTICAS PBLICAS:

CONTRIBUIES TERICAS PARA PENSAR A PROVISO DE
SERVIOS NA POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL
Este captulo busca dialogar com as principais lentes tericas que trazem contribuies
diretas para a anlise do objeto desta pesquisa. As opes tericas e analticas deste trabalho
tm como inteno colaborar com uma anlise de carter explicativo (e no normativo ou
prescritivo) e orientada compreenso da complexidade dos processos de polticas pblicas e
de relao entre os atores neles envolvidos.
O captulo est divido em duas sees. A primeira dedicada aos aportes do
neoinstitucionalismo histrico e da observao das trajetrias para a compreenso de
dinmicas e instituies polticas. Em seguida, prope-se um aprofundamento em questes
mais relacionadas ao nvel da agncia das polticas pblicas, com destaque s contribuies
das discusses tericas sobre implementao, coordenao e instrumentos de polticas
pblicas, alm de breves menes ao debate sobre capacidades estatais e institucionais.
1.1 Perspectiva histrica na anlise de polticas sociais: contribuies do

neoinstitucionalismo histrico
Neste trabalho, a abordagem histrica se revela importante para a compreenso do

problema de pesquisa proposto, uma vez que contribui na anlise dos efeitos das alteraes na
poltica de assistncia social ao longo do tempo. Dessa forma, o uso do neoinstitucionalismo
histrico se justifica diante do fato de que os padres de relao entre atores estatais e no-
estatais so construdos processualmente e esta pesquisa busca analisar se o SUAS produz
alteraes nesses padres histricos e de que maneira. Como se aprofundar, as propostas de
mudanas abarcadas por esse sistema esto fortemente relacionadas evoluo institucional
desta rea isto , relativa ao arcabouo normativo, aos instrumentos de poltica pblica e aos
espaos de pactuao da poltica.
O conceito de instituio bastante abrangente e assume nfases distintas de acordo
com cada abordagem institucionalista. De modo geral, essas seriam construes sociais e
32
polticas que organizam e governam as aes e interaes entre os atores em um processo de

poltica pblica. Mais especificamente, a abordagem histrica do neoinstitucionalismo
entende as instituies como regras formais que condicionam o comportamento dos atores
(LASCOUMES; LE GALS, 2012).
Como aborda Arretche (1995), as anlises do neoinstitucionalismo histrico procuram
explicar as polticas sociais como resultado de configuraes histricas particulares e de
estruturas sociais e instituies polticas. De acordo com esta perspectiva, a formulao e a
implementao das polticas sociais so orientadas pela prpria capacidade estatal e as
estruturas institucionais do Estado, tais como se conformaram historicamente em cada pas,
influenciam a formao e o desenvolvimento dos interesses e das modalidades de ao dos
grupos da sociedade civil (ARRETCHE, 1995, p. 30).
Essa uma abordagem cara anlise aqui proposta, uma vez que nos convida
compreenso das especificidades da poltica de assistncia no Brasil, que esto relacionadas
s escolhas e modelos adotados ao longo de sua trajetria e que nortearam as possibilidades
e limites de atuao dos atores pblicos e privados historicamente envolvidos nessa rea.
Especificamente no que se refere participao de organizaes pblicas e privadas na
proviso de servios, o caso da assistncia social se diferencia (e at mesmo se ope) s
dinmicas ocorridas em outras reas de poltica pblica, uma vez que se constata a ausncia
quase total do Estado nesse campo, tanto no que se refere sua responsabilizao por essa
rea nunca antes pensada enquanto poltica pblica de fato , como prpria proviso de
seus servios. Enquanto em algumas outras reas a execuo privada ganhou fora apenas a
partir da dcada de 1990 sobretudo, com o movimento de reformas administrativas do
Estado , no caso da assistncia, a oferta de servios j era realizada praticamente apenas por
iniciativas da sociedade civil h sculos e, nesse mesmo perodo, o foco passou a estar
justamente na ampliao do papel do Estado e na criao e consolidao da oferta pblica de
servios.
Como mostra Ann Shola Orloff (19939 apud ARRETCHE, 1995, p. 32-35), as estruturas
institucionais e as polticas especficas condicionam decisivamente o timing e o carter das
polticas sociais implementadas (ARRETCHE, 1995, p. 32); desse modo, so considerados
elementos centrais de anlise: a formao do Estado nacional (no que se refere definio das
capacidades estatais e ao grau de autonomia do Estado); o contexto institucional (que inclui o
conjunto de organizaes e procedimentos em um dado perodo, de modo que
historicamente mutvel e sujeito a ao dos grupos politicamente organizados); e, finalmente,
9
ORLOFF, A. S. The Politics o f Pensions. Wisconsin, University of Wisconsin Press. 1993.
33
os processos de policy feedback (a ideia de que as caractersticas das polticas j estabelecidas

influenciam as polticas seguintes) (ARRETCHE, 1995).
Este ltimo aspecto central para o neoinstitucionalismo histrico: as decises tomadas
em relao a uma instituio tero influncia prolongada na poltica dominante, de modo que
importante compreender a histria poltica das instituies e as decises tomadas
anteriormente para a anlise das aes e decises atuais de uma instituio. Esta ideia tambm
explorada por Peters (2012), que mostra que, para essa escola, o conceito de dependncia
de trajetria implica em uma situao de inrcia em relao s decises polticas iniciais, que
tenderiam a persistir no caminho que a instituio tomou dados os altos custos polticos, de
tempo e recursos que as alteraes implicariam. Dessa forma, as mudanas so entendidas
como lentas e ocorreriam dentro do caminho de formao da instituio; a alterao desse
rumo possvel, mas requer forte presso poltica para ser produzida (PETERS, 2012). Esta
ideia se relaciona diretamente aos pressupostos tericos do incrementalismo, que, em
oposio concepo que enfatiza a racionalidade das decises, entende que as polticas
pblicas so modificadas a partir de uma srie de pequenas decises incrementais, tomadas de
modo pouco coordenado, a partir do modelo experincia/erros, e, s vezes, acidentalmente
(LINDBLOM, 196810 apud LASCOUMES; LE GALS, 2012, p. 111-112).
Como se observa, o tema da mudana poltica um importante objeto de discusso na
literatura do neoinstitucionalismo histrico. Uma das formas de explicar como elas ocorrem,
dada essa fora inercial que tende manuteno das polticas, a ideia de conjunturas
crticas, que seriam momentos raros e relativamente curtos, aps longos perodos de
continuidade institucional, nos quais os constrangimentos mudana so reduzidos, o que
abre possibilidades para que ocorram alteraes nos direcionamentos das polticas
(CAPOCCIA; KELEMEN, 200711 apud MARIN, 2012, p. 25). De modo similar, esta ideia
tambm foi desenvolvida por alguns autores com o conceito de equilbrio pontuado
(punctuated equilibrium), que consistiriam em alteraes radicais nos padres incrementais e
ocorreriam em contingncias especficas (REZENDE, 2012).
Mais recentemente, so diversos os trabalhos que desenvolvem crticas a essas
formulaes clssicas do neoinstitucionalismo histrico. Lascoumes e Le Gals (2012)
atentam para o uso determinista, simplista ou meramente descritivo desses conceitos e
pressupostos; exemplos disso seriam a adoo da ideia de que nada muda como ponto de
10
LINDBLOM, C. The policy making process, (teed. 1983). 1968.
11
CAPOCCIA, G. & KELEMEN, R. D. The Study of Critical Junctures Theory, Narrative, and
Counterfactuals in Historical Institutionalism. World Politics, n. 59, p. 341-369, 2007.
34
partida das anlises ou a superestimao do conceito de dependncia de trajetria, utilizado

a priori para explicar a inrcia das polticas pblicas. Na mesma linha, Rezende (2012)
considera que essas explicaes tradicionais baseadas, de modo geral, em modelos
incrementais ou abordagens de equilbrio pontuado consideram apenas variveis exgenas,
sem incorporar causas institucionais para explicar as mudanas e as prprias instituies.
Outra limitao estaria relacionada ao vis da estabilidade, que seria til para compreender
fenmenos associados ordem, mas que no d conta dos processos complexos de mudana.
Alm disso, pressupor que, para explicar um fenmeno, necessrio compreender as
mudanas anteriores, na perspectiva de sequncias dependentes, no limite, levaria ao
conhecido problema da regresso ao infinito e reduziria a capacidade analtica sobre esses
processos, ao inibir [...] a compreenso dos efeitos dinmicos dos legados sobre o
comportamento e a ao relativa formao das preferncias dos agentes, a construo das
identidades, a ao estratgica e sobre o processo decisrio que produz a mudana a partir das
instituies. (REZENDE, 2012, p. 117).
Dessa forma, a partir da reviso e comparao de trabalhos do que chama de
neoinstitucionalismo histrico de segunda gerao12, este autor prope que teorias mais
robustas sobre mudana institucional devem envolver variveis referentes a dimenses da
agncia, dos elementos subjetivos e informais, das tenses dinmicas e dos efeitos no-
intencionais, considerando a interao de atores e instituies nesses processos. Assim,
entende-se que [...] as instituies produzem significado, contexto e oportunidades para
elaborao estratgica de alternativas que so fundamentais na anlise poltica das
mudanas. (REZENDE, 2012, p. 124).
No caso da assistncia social, foi central investigar de que maneira as mudanas de
modelo propostas nas ltimas duas dcadas e as concepes que as permeiam lidaram com o
legado dessa rea, uma vez que a nfase no reconhecimento da assistncia como poltica
pblica de responsabilidade estatal, a partir da CF/88, se ope diretamente ao modelo de
atuao de carter voluntarista, generalista, fragmentado e subsidirio que foi reforado
historicamente nesse campo. Diferentemente da literatura amplamente difundida na rea do
servio social, entende-se que a fora do legado no caso da assistncia no relevante por si
s: a preocupao analtica central desta pesquisa est voltada ao jogo entre as foras de
mudana (os constrangimentos e condicionantes desses processos) e o peso relativo da
12
Os trabalhos nomeados de neoinstitucionalismo de segunda gerao por Rezende (2012) se tratam de
formulaes mais recentes de autores que desenvolvem teorias a partir da anlise crtica das discusses
clssicas do neoinstitucionalismo histrico, chamado tradicional ou de primeira gerao por Rezende.
35
permanncia do legado, o que implica na compreenso dos efeitos dos padres de relaes
que foram constitudos nas escolhas estratgicas, concepes e disputas de sentido que
marcam a poltica pblica recente de assistncia social e, nesse sentido, a discusso sobre
em que medida os normativos so suficientes para garantir mudanas nas formas de interao
entre os atores envolvidos. Os reflexos dos desafios envolvidos nessa mudana de perspectiva
da assistncia so diversos e envolveram dificuldades de concretizao desse modelo (que
demorou mais de uma dcada para ser de fato implementado, entre sua elaborao com a
LOAS, em 1993, e sua efetivao com a NOB/SUAS de 2005), um intenso esforo de
normatizao dessa rea e inmeros dilemas no que se refere efetiva implementao dessas
regulamentaes especialmente, no caso da participao privada na proviso de servios
socioassistenciais, uma vez que muitas organizaes j tinham atuao consolidada antes da
estruturao dessa poltica.
Entre as variveis desenvolvidas pela segunda gerao de autores como relevantes para
a compreenso dos processos de mudana institucional, possvel destacar as categorias
analticas relacionadas ao plano das ideias. Nesse sentido, entende-se que as novas
concepes e conceitos que emergem na poltica de produo de reformas tm papel
fundamental nesses processos. Assim, importante considerar, nas anlises sobre esses
fenmenos, as dinmicas de formao de crenas e de estruturao das preferncias e
expectativas dos atores neles envolvidos (LIEBERMAN, 200213 apud REZENDE, 2012, p.
121).
De acordo com Hall (1990), essa discusso remete ideia de paradigmas, que envolvem
as dimenses cognitiva, normativa (sobre o que conveniente) e prtica (como se deve agir
concretamente). Segundo este autor, as mudanas podem ser de diferentes nveis, de acordo
com o tipo de elementos que elas mobilizam: a alterao nas ferramentas, tcnicas e
instrumentos seria mais frequente e proporcionaria mudanas de primeira ordem, enquanto as
modificaes no modos de ao da poltica seriam as de segunda ordem nesses mbitos, se
dariam os ajustes comuns da poltica; j as mudanas paradigmticas mais radicais (terceira
ordem) esto relacionadas aos objetivos, aos princpios gerais da poltica e s estruturas do
Estado. Esses processos de mudana se relacionam a dinmicas de aprendizagem social e
poltica envolvendo no apenas as burocracias mas tambm atores externos ao aparato
estatal , nas quais as ideias so consideradas centrais: os policymakers atuam dentro de um
paradigma de poltica pblica, isto , uma estrutura de ideias e padres que se reflete na
13
LIEBERMAN, R. Ideas, institutions, and political order: explaining political change. American Political
Science Review, 96 (4), p. 697-711, 2002.
36
natureza dos problemas que pretendem ser enfrentados, nos objetivos da poltica e no tipo de
instrumentos utilizados para atingi-los (HALL, 1990; LASCOUMES; LE GALS, 2012).
Essas so perspectivas importantes para pensar as transformaes na poltica de
assistncia social no perodo recente, no sentido de se compreender em que medida estas
envolvem, de fato, mudanas de paradigma dessa rea como defendido por muitos atores
acadmicos e polticos do campo da assistncia social. Alm disso, interessante observar as
mudanas de concepes hegemnicas ao longo do prprio processo de implementao do
SUAS ou, no mnimo, dos distintos pesos que diferentes ideias assumiram nos ltimos anos.
A partir dessas discusses, acredita-se ser relevante a identificao dos grandes marcos,
pontos de inflexo e evoluo dos referenciais no processo de normatizao dos mbitos
pblico e privado na poltica pblica de assistncia social no Brasil, destacando as
continuidades e rupturas ao longo desse percurso. Assim, privilegiar um perodo determinado
(2003-2014) como objeto de pesquisa implica em compreender tambm os processos e
dinmicas histricos (sobretudo do ltimo sculo) que, como se observar, tm efeitos diretos
nos direcionamentos mais recentes a esta discusso se prope o segundo captulo. Por outro
lado, lidando com a questo da temporalidade das dinmicas polticas e de mudana, assume-
se o desafio de analisar um processo em curso, uma vez que o SUAS se trata de um sistema
ainda em implementao e as opes conceituais e polticas adotadas so objeto de disputa e
esto em construo.
Nesse sentido, como discutido nesta seo, se o neoinstitucionalismo histrico
contribui com a anlise da estrutura da poltica, por outro lado, limitado na reflexo sobre o
mbito da agncia e de seu modus operandi. Entretanto, so muitas as contribuies tericas
j consolidadas que se ocupam desse tipo de questo analtica, como as teorias de
implementao e instrumentos de polticas pblicas que envolvem diretamente as discusses
sobre coordenao de polticas pblicas, as tenses em termos de regulamentao e execuo
da poltica, os temas relacionados a capacidades institucionais na proviso da poltica e o
debate sobre arranjos e intermediaes entre os mbitos pblico e privado. A essas discusses
se dedica a prxima seo deste captulo.
1.2 As dinmicas de coordenao na implementao de polticas pblicas
No campo de polticas pblicas, tem destaque uma srie de temas voltados a processos
37
de desenvolvimento e estruturao do Estado (o que se relaciona tambm ao debate a respeito

de seus papeis), bem como a suas interaes com outros atores. Este trabalho est mais
diretamente voltado s abordagens de polticas pblicas desenvolvidas no campo da cincia
poltica e entende que a produo de polticas pblicas implica necessariamente em algum
tipo de envolvimento do Estado14. Entretanto, isso no significa que esse processo se restrinja
ao estatal, comumente abrangendo outros contextos institucionais e atores (no-estatais),
como as OSC.
Em um balano das principais vertentes analticas do campo de polticas pblicas, Faria
(2003) chama a ateno para a insuficincia dos modelos tradicionais (como o pluralismo, o
corporativismo ou o marxismo) para explicar as interaes entre atores pblicos e privados na
produo de polticas pblicas, dada a tendncia diversificao e complexificao desses
processos nas ltimas dcadas. De modo similar, Lascoumes e Le Gals (2012) atentam para
o processo de reconfigurao do que chamam, de modo mais abrangente, de ao pblica,
resultante da proliferao dos problemas pblicos, das tcnicas de interveno, ferramentas e
instrumentos e, o que nos central, dos atores e espaos uma vez que se verifica a presena
de outros agentes organizadores da interveno pblica (alm do Estado e da administrao
piramidal), o que implica em uma crise da separao clssica entre os mbitos pblico e
privado. Com isso, as anlises da ao pblica vivenciam o desafio de discutir e representar a
complexidade e mobilidade a envolvidas; a proposta de uma sociologia da ao pblica
estaria relacionada, justamente, a formas de reflexo sobre as novas configuraes entre
Estado e sociedade civil que enfatizem [...] no apenas as aes dos atores, suas interaes e
o sentido que lhes atribui, mas tambm instituies, as normas, as representaes coletivas e
os procedimentos que disciplinam o conjunto de tais interaes (LASCOUMES; LE
GALS, 2012, p. 39-40).
A partir dessas contribuies, entende-se aqui que as relaes entre Estado e OSC so
contingentes e complexas, de modo que devem ser discutidas dentro da trajetria, contexto e
especificidades de cada rea de poltica pblica. Com isso, para alm de elucidar as diferenas
entre os setores, como fazem muitos autores, pretende-se explorar suas inter-relaes e
dilemas, como vm propondo algumas discusses mais recentes no campo das OSC
14
Vale destacar que a ideia do Estado como protagonista em um processo de polticas pblicas no , de modo
algum, um consenso na literatura voltada a este tema. crescente tambm, sobretudo nas escolas
estadunidenses, a abordagem multicntrica, que considera que qualquer ator governamental ou no
governamental pode ser protagonista no estabelecimento de uma poltica pblica, desde que sua finalidade
seja pblica (de modo que as polticas governamentais seriam apenas um subconjunto das polticas pblicas)
(SECCHI, 2013). A esta interpretao se relaciona a perspectiva pluralista, que entende o interesse pblico
como resultante da agregao de interesses privados (BRINKERHOFF, J.; BRINKERHOFF, D., 2002).
38
(BRINKERHOFF, J.; BRINKERHOFF, D., 2002; LAVALLE; SZWAKO, 2015). Para dar
conta deste objetivo, diferentes lentes tericas so importantes e trazem contribuies
complementares a esta reflexo.
A respeito da implementao de polticas pblicas, vasta a literatura que trata desse
tema, ainda que esse seja um campo caracterizado, sobretudo na produo nacional, por
diversas lacunas analticas, como a de discusses que tenham como foco os atores no-estatais
que influenciam a implementao das polticas (LOTTA, 2012). Atualmente, j bastante
difundida a ideia de que a implementao se refere a processos no-automticos, ou seja, no
se trata da simples execuo do que foi formulado; de modo muito mais dinmico, ela
influenciada por diversos fatores contextuais e tambm por efeitos de feedback das polticas
anteriores conforme desenvolvido pelo neoinstitucionalismo histrico.
Assim, as dinmicas reais da poltica mostram a limitao de modelos mais clssicos,
como o do ciclo de polticas pblicas, que parte de lgicas lineares e sequenciais que no
consideram sua complexidade que enfatizada por Sabatier (2007) ao defender, de modo
alternativo, o conceito de processos de polticas pblicas (policy process). Autores que
criticam essas vises chamam a ateno para os efeitos de retroalimentao da implementao
sobre a formulao (MENICUCCI, 2006) e para o fato de a implementao ser permeada por
decises e transformaes da poltica originalmente concebida. Ao estudar a reforma do
sistema de sade da dcada de 1990 no Brasil, Menicucci (2006) mostra como sua
implementao acabou por se configurar como um processo de formulao desta poltica.
Como se observar, em alguns sentidos, dinmica similar ocorreu no percurso da
implementao do SUAS, uma vez que um de seus principais esforos esteve na produo
normativa de carter processual, que traduziu, ao longo dos ltimos dez anos, as diferentes
concepes e direcionamentos que foram sendo construdos e repensados nessa poltica.
A partir desses entendimentos, um pressuposto que os resultados da implementao
no apenas podem, como muito provavelmente sero (PRESSMAN; WILDAVISKY, 1984),
diferentes daquilo que se concebeu inicialmente. Assim, definies mais recentes de
implementao de polticas pblicas ressaltam seu carter contingente e associam esse mbito
quilo que se d entre as intenes governamentais (ou expectativas da poltica) e seus
resultados percebidos na prtica (seu impacto na realidade) (FARIA, 2012).
Entretanto, Lotta (2012) atenta para a necessidade de as anlises nesse campo no se
restringirem simples identificao da distncia entre o que foi planejado e o que foi
colocado em prtica, ou, em outras palavras, a evidenciar os erros desse processo, como
comumente se direciona parte dessa literatura o que, em muitas anlises deriva em
39
discusses prescritivas que buscam sugestes de como minimizar esses supostos dficits
(LIMA; DASCENZI, 2013; LOTTA, 2012).
Nesse sentido, uma contribuio possvel e interessante a compreenso de como a
discricionariedade opera na atuao dos atores que implementam a poltica, entendendo-se
que, mesmo que haja padres e normas definidos, h espaos de autonomia para uma srie de
decises de como aplic-los que so tomadas por eles. Assim, o poder discricionrio na
execuo local das polticas pblicas pode ser regulamentado por regras secundrias de
aplicao, que se referem aos princpios prticos desenvolvidos pelos atores na materializao
da ao pblica; estas podem ser de trs tipos: de interpretao das regras formais; de
negociao e adaptao s demandas e contextos locais; ou, ainda, de resoluo de conflitos
(em casos de divergncias com executores ou destinatrios) (LASCOUMES; LE GALS,
2012).
Dessa forma, como os resultados da poltica dependem dos contextos de sua
implementao, possvel que uma mesma regulamentao produza resultados distintos em
realidades diferentes (LOTTA, 2012). Assim, os conflitos de interesse so entendidos como
parte integrante da dinmica da poltica (GONTIJO, 2012) e a discricionariedade como algo
que no em si positiva ou negativa, uma vez que pode significar, em sentido mais interativo
em relao formulao, adaptaes locais por atores que detm maior conhecimento sobre
essa realidade, alm de fonte de inovaes e de processos de aprendizagem (LIMA;
DASCENZI, 2013). Esses so aspectos extremamente relevantes na discusso sobre a
proviso de servios socioassistenciais por OSC, com foco nos espaos de autonomia e
adaptao que essas tm ao executarem a poltica de assistncia social. Uma das hipteses
exploradas nesta pesquisa de que o modo como os direcionamentos do SUAS so
implementados pelas OSC varia de acordo com os perfis organizacionais (incluindo tamanho,
composio das fontes de recursos, trajetrias organizacionais, expertises de atuao, relao
com outras reas de poltica, entre outros aspectos) e os contextos territoriais e institucionais
locais (por exemplo, de acordo com as caractersticas como porte, oramento, composio
poltico-partidria, grau de dependncia de recursos condicionados, etc.).
A partir dessas ideias, contrapontos e pontos de ateno, este trabalho buscar
compreender alguns dilemas e questes relevantes do processo de implementao da poltica
de assistncia social por OSC a partir da discusso sobre a importncia da estrutura
institucional (isto , normativa e referente aos arranjos que organizam a poltica de assistncia
social), porm considerando tambm a agncia dos atores na implementao das diretrizes
formuladas (o modo de interao com essa estrutura) ainda que esse no se trate de um
40
estudo sobre a operao da discricionariedade na proviso dos servios pela OSC.15

Essas so discusses que remetem diretamente ao jogo tenso e dinmico entre
regulao e implementao da poltica, aspecto central na anlise dos papeis de atores
pblicos e privados no SUAS. Diante da complexidade do processo de polticas pblicas,
fundamental considerar a interdependncia entre os papeis do Estado e de organizaes no-
estatais em sua produo, de modo que compreender o escopo e perfil de atuao das OSC
passa, necessariamente, pela discusso dos espaos, possibilidades e limites de atuao do
Estado.
Nesse sentido, ainda que abordada pontualmente, a reflexo sobre o desenvolvimento
de capacidades estatais importante para compreender as dimenses envolvidas na forma
como o Estado define agendas, formula e implementa as polticas pblicas16. As capacidades
estatais se referem a recursos (institucionais, humanos e financeiros), tecnologias e
instrumentos de poltica pblica sendo que esses elementos podem ser articulados de
diferentes maneiras e gerar distintos resultados (BICHIR, 2016b). De acordo com os papeis
assumidos pelos atores nas polticas, so requeridas e necessrias determinadas habilidades e
condies.
Dessa forma, como discute Bichir (2016b, p. 10), fundamental destacar que esse
conceito inclui
(...) dimenses tcnicas e administrativas (tais como existncia de rgos e agncias

com autoridade e alguma autonomia para formulao e implementao;
disponibilidade, perfil e capacitao de recursos humanos; disponibilidade de
recursos financeiros; instrumentos de regulao e transferncia de recursos) e
tambm dimenses polticas e relacionais como formas de coordenao entre reas
governamentais e no governamentais; construo de coalizes de apoio e formas de
construo de legitimidade para as agendas propostas.
Nesse sentido, de modo articulado com as propostas do neoinstitucionalismo histrico,

entende-se que esse um conceito que deve ser compreendido em perspectiva histrica, com
foco em suas mudanas de sentido ao longo do tempo e de acordo com os contextos polticos
e institucionais (BICHIR, 2016b).
Esses so aspectos tericos importantes na discusso do caso da assistncia social,
15
Assim, ainda que a discusso terica sobre implementao de polticas pblicas traga importantes elementos
para o aprofundamento analtico do objeto desta pesquisa, este no se trata de um estudo de implementao,
o que, naturalmente, perseguiria objetivos distintos dos aqui pretendidos e requereria outros focos e
estratgias analticos e metodolgicos.
16
Vale destacar que o campo terico que discute o conceito de capacidades estatais bastante amplo, sendo
este um termo polissmico e cujos significados no so consensuais (BICHIR, 2016b). Dessa forma, este
conceito aqui utilizado de modo instrumental, sendo destacadas apenas as definies e elementos que
trazem contribuies diretas a esta discusso.
41
uma vez que possibilitam analisar quais e de que forma so desenvolvidas capacidades pelo
Estado e pelas OSC para consolidao da poltica pblica e quais so suas implicaes no que
se refere s dinmicas entre a regulamentao e proviso no SUAS e nos papeis assumidos
por estes atores. Assume-se que a construo de capacidades de formulao e gesto da
poltica pelo Estado na ltima dcada em termos de efetivao de rgos gestores e equipes
prprias, tcnicas e ferramentas de gesto, instrumentos de coordenao, etc. , ainda que
fundamental, por si s, no garante a consolidao dos direcionamentos e resultados
pretendidos na poltica pblica. Assim, preciso considerar os efeitos dessas capacidades e
sua relao com diversas outras dimenses, entre as quais as capacidades desenvolvidas pelos
atores operadores da poltica, como os equipamentos pblicos (CRAS e CREAS) e as OSC
de modo que a utilizao da ideia de capacidades institucionais, em sentido mais abrangente,
parece fazer sentido.
Na reflexo sobre esses contornos, h de se considerar as dinmicas de
descentralizao e coordenao das polticas pblicas. De modo mais amplo, descentralizao
se refere a uma forma de organizao do Estado (GOMES, 2010). Entre os diferentes
significados que esse termo pode assumir, possvel destacar o sentido de reduo do escopo
do governo federal em funo da transferncia de atribuies do governo para o setor privado
(ALMEIDA, 1995) ainda que esse tema esteja majoritariamente voltado, na literatura,
discusso sobre o federalismo, com foco na transferncia de capacidades e responsabilidades
do governo central para as instncias subnacionais (ALMEIDA, 1995; ARRETCHE, 2004,
2012; PALOTTI; COSTA, 2011). Diante dos objetivos deste trabalho, ser enfocado o
primeiro (e menos utilizado) uso desse conceito, de modo completamente articulado s
discusses sobre coordenao de polticas envolvendo atores no-estatais ainda que a
discusso sobre as relaes federativas no SUAS seja de extrema relevncia e objeto de
importantes estudos.
As reflexes sobre a descentralizao das polticas sociais passam a ser amplamente
difundidas no Brasil a partir do contexto de redemocratizao e promulgao da CF/88. As
caractersticas prprias de cada poltica social dificultaram ou facilitaram a implementao
desse modelo (PALOTTI; COSTA, 2011). Almeida (1995) enfatiza que os formatos e ritmos
de reformas de descentralizao entre as reas de polticas sociais foram influenciados por um
conjunto de fatores: a) a existncia ou no, em mbito federal, de polticas deliberadas nesse
sentido; b) a natureza e poder das coalizes reformadoras; c) caractersticas prvias de cada
rea (isto , seu legado). Como se aprofundar, no caso da assistncia social, h a
especificidade de um arranjo institucional prvio extremamente fragmentado no que se refere
42
ao mbito da proviso (uma vez que seus servios j eram executados por organizaes
privadas), de forma que [...] o processo de descentralizao poltico-administrativa do SUAS
implica definio de parmetros e diretrizes nacionais [...] e implementao local dos
servios (BICHIR, 2016a, p. 3). Nesse sentido, na rea da assistncia, A descentralizao
deve lidar com o duplo desafio de institucionalizar e legitimar um campo de atuao estatal e,
ao mesmo tempo, coordenar aes dos entes federados (PALOTTI; COSTA, 2011, p. 212)
e tambm das organizaes privadas.
Embora com foco no tema de descentralizao e relaes entre as diferentes esferas de
governo, numa discusso sobre o federalismo brasileiro, algumas das anlises de Arretche
(2012) podem contribuir tambm com o problema aqui proposto. possvel emprestar a
reflexo desenvolvida por esta autora no que se refere aos mecanismos institucionais que
permitem ao governo central obter a cooperao dos governos subnacionais para
problematizar tambm de que maneira se d a dinmica envolvendo atores privados,
sobretudo no que se refere aos conceitos e pontos de ateno analticos destacados. Nesse
sentido, importante distinguir diferentes papeis que podem ser assumidos no processo de
polticas pblicas: o de policy decision-making, que se refere quele que tem poder decisrio
(right do decide); e o de policy-making, ocupado por aqueles que executam a poltica e que,
assim, dispe do poder de implementao (right to do) (ARRETCHE, 2012). Retomando a
discusso anterior, vale destacar que esses diferentes papeis requerem capacidades tambm
distintas: para a formulao e aprovao de polticas, so importantes, por exemplo,
capacidades informacionais, relativas ao desenho e s regras das polticas ou conciliao de
interesses, enquanto que, para a implementao, preciso ter capacidades financeiras, de
infraestrutura ou, ainda, de capilaridade (SOUZA, 201017 apud BICHIR, 2011, p. 60). A partir
dessa distino, o argumento central de Arretche (2012) que possvel ter descentralizao
da execuo de polticas e centralizao da autoridade, de modo que essas esferas so
compatveis. Essas so ideias bastante relevantes para se pensar o objeto desta pesquisa, uma
vez que, com o SUAS, o Estado tende a fortalecer esses dois papeis, tanto de formulao e
normatizao da poltica, como diretamente na sua implementao, quando passa a executar
diretamente diversos servios, de modo compartilhado com as OSC.
amplamente difundida na literatura que discute a participao de organizaes
privadas na esfera pblica, a ideia de que os desafios de coordenao da poltica pblica se
ampliam com o nmero crescente de atores que passam a execut-la (ALFORD; O'FLYNN,
17
SOUZA, C. Modernizao do Estado. Relatrio para o Projeto Perspectivas dos investimentos sociais no
Brasil (PIS-BNDES). 2010.
43
2012; BRINKERHOFF, J.; BRINKERHOFF, D., 2002; GOLDSMITH; EGGERS, 2006;

KETTL, 1998). Entretanto, alm da quantidade e diversidade de organizaes envolvidas na
proviso das polticas, fundamental a reflexo sobre os padres de relao entre elas e seus
reflexos na implementao das polticas, tendo importncia as formas de constrangimentos
institucionais existentes em cada rea para que o interesse pblico prevalea sobre o privado.
A discusso sobre coordenao tem como foco os diferentes incentivos e mecanismos
que buscam garantir apoio no processo de implementao das polticas, vinculando-se
diretamente com as dimenses polticas e relacionais de capacidades incluindo a construo
de interesses comuns, legitimidade e acordos entre os atores envolvidos. Vale destacar que a
coordenao reflete um conjunto de relaes baseadas em estruturas hierrquicas
diferentemente da cooperao, que envolveria interaes horizontais (GONTIJO, 2012).
Nesse sentido, o governo central se constitui como um ator fundamental, sobretudo, no que se
refere ao papel estratgico de formulao das reformas de descentralizao e s funes de
superviso e regulao das polticas e dos atores nela envolvidos (GOMES, 2010).
Neste mbito, ainda que reconhecendo o espao existente para self-rule, considera-
se que [...] a regulao federal reduza significativamente as margens de autonomia decisria
das unidades constituintes (ARRETCHE, 2012, p. 24). Mais especificamente, a concentrao
de autoridade regulatria na Unio (normativa e de capacidade de gasto) seria fundamental no
estabelecimento de patamares bsicos dos servios e consequente diminuio das
desigualdades locais, ao promover homogeneidade na operao das regras em todo o territrio
nacional (ARRETCHE, 2004, 2012). De modo geral, a convergncia naquilo que
preconizado e regulamentado a partir do governo federal impulsionada por obrigaes
constitucionais ou pelo controle de recursos; assim, de se esperar que resultados mais
homogneos sejam encontrados quanto maior for a capacidade da Unio de empregar seus
instrumentos de regulao (ARRETCHE, 2012, p. 171).
Entretanto, vale destacar que, apesar desses aspectos mais gerais, essas capacidades e
mecanismos institucionais variam nas diferentes reas de polticas pblicas (BICHIR, 2011;
ARRETCHE, 2012), uma vez que a concentrao da autoridade poltica tambm distinta de
acordo com as relaes que so estabelecidas em cada rea especfica (ARRETCHE, 2004).
Dessa forma, apesar de se reconhecer a importncia dos elementos estruturais, resgatando as
reflexes sobre implementao de polticas pblicas, h de considerar que regras
institucionais no necessariamente produzem efeitos similares em contextos distintos, sendo
que os resultados tambm dependem do comportamento dos distintos atores envolvidos e de
sua capacidade de institucionalizao das mudanas e direcionamentos propostos (GOMES,
44
2010). No caso da assistncia social, a estruturao dessa poltica pblica esteve diretamente
associada criao de mecanismos de coordenao no mbito federal, direcionados aos
estados e municpios, na lgica federativa do SUAS, mas tambm s OSC sobretudo
normativos (relacionados ao esforo de criao de conceitos, processos e parmetros comuns
e homogneos) e de incentivos e constrangimentos financeiros (fundamentalmente, a partir da
criao de fundos especficos, da lgica de cofinanciamento e condicionamento de
transferncias de recursos e dos mecanismos de isenes fiscais). Porm, a adeso e
efetividade dos instrumentos de regulao federal e os resultados da poltica tambm so
influenciados por uma srie de dinmicas e fatores locais entre os quais, as capacidades
institucionais, os arranjos prvios, os graus de dependncia/autonomia e outros recursos de
poder.
Como possvel perceber, o debate sobre instrumentos de poltica pblica est
implcito nessa reflexo e especialmente interessante para pensar essas dinmicas de
regulamentao e implementao no caso da proviso da poltica de assistncia; para isso, as
contribuies de Lascoumes e Le Gals (2007) so fundamentais. De acordo com estes
autores, os diferentes tipos de instrumentos de poltica pblica esto diretamente relacionados
a tipos de relaes polticas e de legitimidade que eles produzem: os instrumentos legislativos
e regulatrios, por exemplo, tm funes simblica (so uma manifestao do poder legtimo,
remetem a um processo de tomada de deciso que os precede), axiolgica (estabelecem os
valores e interesses protegidos pelo Estado) e pragmtica (uma vez que orientam
comportamentos sociais e organizam sistemas de superviso); os instrumentos fiscais e
econmicos produziriam efeitos similares aos anteriores, porm, so percebidos em termos de
sua eficincia econmica e social (por meio de tcnicas e ferramentas monetrias como, por
exemplo, os subsdios e isenes, que direcionam o comportamento dos atores que pretendem
acess-los); os instrumentos baseados na comunicao e informao geram relaes polticas
a partir da ideia de audincia democrtica; j os baseados no acordo e incentivos esto
relacionados concepo de um Estado mobilizador, que busca o envolvimento direto da
sociedade; finalmente, os padres de facto e de jure se referem a ajustes dentro da
sociedade civil e a mecanismos competitivos, cuja legitimidade combina a racionalidade
tcnica e cientfica e a racionalidade democrtica (desenvolvimento negociado e abordagens
cooperativas) (LASCOUMES, LE GALS, 2007).
O aspecto central para Lascoumes e Le Gals (2007) nesta discusso que os
instrumentos de poltica pblica refletem significados e escolhas polticas, uma vez que esto
carregados de valores e interpretaes sociais; entretanto, estas dimenses so camufladas
45
pelo carter aparentemente tcnico e neutro dos instrumentos compreendidos, pelas

abordagens pragmticas, como solues evidentes e secundrias para problemas e questes
relacionadas ao aumento de efetividade das polticas. Ao contrrio, os autores consideram que
os instrumentos entendidos como as ferramentas e modos de operao utilizados no
processo de polticas pblicas so permeados por histria e suas propriedades esto
diretamente relacionados aos objetivos que carregam; assim, eles seriam dispositivos
simultaneamente tcnicos e sociais. Enfatizando a dimenso poltica e institucional dos
instrumentos uma vez que eles podem determinar o comportamento dos atores, afetar as
relaes de poder, privilegiar determinados interesses, ampliar ou restringir possibilidades de
atuao, criar sentidos de legitimidade e impulsionar certas representaes dos problemas e do
mundo , a compreenso de seus efeitos polticos e no modo pelo qual organizam as relaes
sociais fundamental na anlise de polticas pblicas (LASCOUMES, LE GALS, 2007,
2012).
No caso dos processos de regulamentao e consolidao da poltica de assistncia
social, diversos foram os instrumentos criados no sentido de moldar, conhecer e acompanhar a
atuao de seus operadores em mbito local (sejam eles pblicos ou privados) o que se
traduz em definies normativas, sistemas cadastrais informatizados, pesquisas e anlise de
dados, lgicas de condicionamento de recursos, ferramentas de fiscalizao etc. (a serem
aprofundados, sobretudo, no terceiro captulo). Dessa forma, nos termos propostos por
Lascoumes e Le Gals (2007), se buscaria estabilizar e tornar mais visvel e previsvel o
comportamento desses atores, entre os quais esto as OSC caso no qual essas iniciativas se
mostram ainda mais importantes, considerando-se que muitas dessas organizaes carregam
em si modos de atuao prprios, baseados em seus referenciais e abordagens particulares,
consolidados por dcadas.
A partir das reflexes tericas sobre implementao de polticas pblicas, capacidades
estatais e institucionais, descentralizao, coordenao e instrumentos de polticas pblicas
temas estes inteiramente inter-relacionados e complementares , pretendeu-se, neste captulo,
articular discusses que trazem contribuies para a anlise mais aprofundada sobre o
problema desta pesquisa, com nfase na reafirmao dos aspectos polticos e relacionais
envolvidos no processo de produo de polticas pblicas.
46
2 O PROCESSO DE CONSTITUIO DAS RELAES ENTRE ESTADO E

ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL NO CAMPO DA
ASSISTNCIA SOCIAL NO BRASIL
Este captulo tem a inteno de resgatar a trajetria das relaes entre Estado e OSC ao
longo do tempo sobretudo, a partir do sculo passado18 , enfatizando as especificidades
dessas dinmicas na rea da assistncia social, por meio da anlise dos marcos histricos e
normativos relevantes nesse processo. Apesar do foco desta pesquisa ser o perodo recente
(2003-2014), o esforo de discutir o papel das OSC na rea da assistncia social num
horizonte temporal mais amplo est em buscar compreender os efeitos de legado nesse campo
para alm da simples identificao das continuidades, discutindo tambm seu impacto nas
concepes, agendas e desenvolvimento institucional na poltica atual. Dessa forma, pretende-
se chegar a uma compreenso mais ampla e profunda dos significados das dinmicas atuais e
seu contexto institucional o que tem como fundamento terico e analtico as contribuies
do neoinstitucionalismo histrico, conforme aprofundado no captulo anterior.
Partindo da anlise dessa trajetria das relaes entre Estado e OSC na assistncia social
ao longo do sculo XX, em seguida, sero aprofundados os movimentos ocorridos mais
especificamente no perodo aqui enfocado (2003-2014), destacando o SUAS enquanto marco
fundamental desse processo. Ainda na seo dedicada anlise do perodo recente, ser
abordado brevemente o chamado novo Marco Regulatrio das Organizaes da Sociedade
Civil (MROSC) Lei n 13.019/2014 , uma vez que este um elemento constitutivo desse
caminho histrico e que passa a compor o conjunto de regulamentaes das relaes entre
Estado e OSC de modo geral, afetando tambm aquelas que atuam na rea da assistncia
social. Neste captulo, o foco est na discusso sobre os significados histricos e efeitos dos
marcos e regulamentaes abordados (sendo a anlise do contedo dos normativos atuais
aprofundada no prximo captulo, cuja primeira parte dedicada descrio do
funcionamento do arranjo institucional envolvendo as OSC no SUAS).
18
A origem da participao de organizaes privadas na oferta de servios assistenciais remete a perodos
muito mais distantes. O foco no sculo XX se justifica pelo fato de que a partir deste momento (sobretudo a
partir da dcada de 1930, no governo Vargas) que surgem as primeiras formas de normatizao dessas
relaes pelo Estado e, portanto, a criao de instrumentos e aparatos institucionais de reconhecimento das
OSC na poltica pblica. Essa escolha respaldada pela literatura que trata da trajetria da assistncia social
(AMNCIO, 2008b; MARIN, 2012; MESTRINER, 2008) e tambm em entrevista com especialista da rea
(Pesquisador/UFGO, 2015).
47
2.1 Trajetria das relaes entre Estado e organizaes da sociedade civil na rea da
assistncia social no sculo XX
Esta seo se prope a analisar a histria da assistncia social a partir da lente das
relaes entre Estado e OSC, com foco na normatizao dessas relaes, para compreender os
efeitos das alteraes nos padres de relacionamento entre esses atores ao longo do tempo.
Como se observar, a presena dessas organizaes na proviso de servios assistenciais no
uma novidade das ltimas dcadas; ao contrrio, esse um padro historicamente reforado
e que tem implicaes importantes na configurao da poltica de assistncia.
No caso brasileiro, possvel identificar a presena de instituies privadas atuando na
rea social desde o sculo XVI, no perodo colonial, a exemplo da Irmandade da Misericrdia,
importada de Portugal e implantada em diversas localidades brasileiras, que dava dotes e se
responsabilizava pelos caixes de pessoas pobres. Organizaes similares, que atuavam como
espcies de albergues ou hospitais e com atendimento conjunto e indistinto a uma massa de
pessoas (rfos, invlidos, enfermos, delinquentes, alienados, etc.) se multiplicaram
ao longo dos sculos XVI e XVII, estendendo-se tambm pelo perodo imperial
(MESTRINER, 2008). Estas organizaes eram guiadas pelos objetivos da caridade, da
filantropia e da assistncia e se confundiam com os prprios espaos da igreja como o
caso das Santa Casas de Misericrdia, as primeiras organizaes formalmente constitudas no
Brasil (ANDION, 2007).
Essa fora da igreja (sobretudo, a catlica) na rea da assistncia social ser uma
caracterstica fundamental desse campo, uma vez que continuar presente ao longo de toda
sua histria, at os dias atuais, o que traz importantes implicaes na constituio dessa rea:
"A Igreja Catlica, que tradicionalmente dominou o setor da filantropia [...] Com sua 'fora
disciplinadora', colaborou tambm para o abrandamento das presses populares, disputando
subliminarmente com o Estado o controle social e ideolgico sobre a sociedade."
(MESTRINER, 2008, p. 286).
Neste contexto, a ideia de benemerncia associada a sentidos de voluntarismo,
bondade e auxlio implicou em uma concepo de assistncia social como equivalente a
aes de qualquer tipo e orientadas por quaisquer princpios (desde que fossem carregadas de
bondade) e direcionadas a qualquer ser humano (MESTRINER, 2008). Como se observar,
a fora dessa concepo genrica da assistncia social e os elementos nela implicados, tais
48
como aleatoriedade, fragmentao, heterogeneidade e carter circunstancial tem reflexos

nas dinmicas institucionais at o perodo atual, sobretudo no que se refere a um esforo das
normatizaes de enfrentar essa concepo e definir os contornos setoriais e a identidade da
rea.
No perodo da Primeira Repblica (a partir de 1889 at as primeiras dcadas do sculo
XX), ganhou fora a concepo do que Mestriner (2008) chama de uma filantropia
higinica, baseada nas ideias de assistncia, preveno e segregao estabelecendo uma
conexo direta entre as reas da assistncia social e da sade. Nesta poca, as obras sociais
passaram a realizar atendimentos por especialidades, distinguidos por tipo de pblico: as
crianas, por exemplo, eram atendidas em asilos, orfanatos ou internatos, enquanto doentes
eram destinados a sanatrios, dispensrios ou lazaretos, os imigrantes a instituies de auxlio
mtuo e assim por diante (MESTRINER, 2008).
A partir da dcada de 1920 e, sobretudo, na Era Vargas (1930-1945), no contexto de
implementao da industrializao no pas, verificou-se o fortalecimento dos movimentos
sociais e urbanos, marcados pela influncia das ideologias de esquerda, que surgem como
resposta s questes sociais e conflitos decorrentes desse processo (ANDION, 2007;
MESTRINER, 2008, 2012). Nesse perodo, com a gradativa regulamentao do trabalho no
comrcio e na indstria, as questes trabalhistas ganharam destaque. As organizaes
privadas assistenciais passaram a ter papel importante nessa engrenagem, uma vez que
focavam os desempregados, as pessoas sem condies de trabalhar e os segmentos de
trabalhadores excludos das medidas de regulamentao das condies de trabalho que eram
restritas queles que eram formalmente contratados e sindicalizados. Dessa forma, passou a
ser de interesse do Estado reconhecer e apoiar a rede de instituies que davam conta dessa
enorme demanda da populao que no estava sendo atendida pela normatizao estatal.
Neste contexto, ocorreram as primeiras iniciativas de regulao estatal das OSC na
rea da assistncia. A primeira delas foi a criao, em 1930, de auxlios diretos a OSC; esses
auxlios oriundos da contribuio da caridade, cobrada sobre a importao de bebidas
alcolicas nas alfndegas no obedeciam a critrio algum, somente s preferncias dos
governantes (MESTRINER, 2008). No ano seguinte, Vargas criou a Caixa de Subvenes
(Decreto-lei n 20.351/1931), vinculada ao Ministrio da Justia, que passou a ser responsvel
pela seleo e fiscalizao desses auxlios j neste momento, para acesso s subvenes, era
exigido atestado de funcionamento e gratuidade dos servios (MESTRINER, 2008).
Entretanto, o marco fundamental deste perodo a criao, em 1938, do Conselho
Nacional de Servio Social (CNSS), rgo importante para a institucionalizao do
49
mecanismo de subvenes federais para organizaes que executassem aes na rea social
(esse conselho emitia os pareceres que davam acesso s subvenes), configurando-se, assim,
como uma primeira forma de regulamentao dos recursos que j vinham sendo repassados
pelo Estado para as organizaes (AMNCIO, 2008b; JACCOUD, 2012). Formado por
notveis, em um pacto com as oligarquias, e baseado em uma legislao de controle, em
seus primeiros anos de existncia, esse conselho buscou profissionalizar crescentemente sua
atuao, aumentando a equipe e a frequncia de trabalho, mantendo uma ateno rigorosa
lei e criando estratgias de acompanhamento das entidades, inclusive com visitas in loco
(MESTRINER, 2008). Essa tentativa de assumir papel normatizador e regulador ser, mais
tarde, deixada de lado pelo CNSS, que ter sua trajetria de quase setenta anos (at a sua
extino na dcada de 1990) marcada por funes restritas a dinmicas cartoriais de cadastro
e atribuio de subvenes.
No contexto de desenvolvimento industrial, a qualificao da mo-de-obra
especializada era tida como eixo fundamental. Nesse intuito, o Estado passou a investir em
atividades profissionalizantes e a pressionar o empresariado a faz-lo. Assim, foram criadas as
organizaes que hoje configuram o chamado Sistema S, sendo a primeira delas o Servio
Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI)19 (MESTRINER, 2008). Outra frente de
atuao filantrpica que ganha fora nesta poca a ateno aos pobres em geral, o que se
baseia no pressuposto moralista de que era necessrio disciplin-los para prevenir problemas
sociais; assim multiplicam-se instituies de diversos tipos internatos, creches,
educandrios, ambulatrios, alojamentos para imigrantes, dispensatrios (de recm-
nascidos), escolas de ofcio, entre outros com carter disciplinador, nas quais as frentes de
sade, educao e amparo social se confundiam e eram tratadas uniformemente
(MESTRINER, 2008). Como se observar, essa uma dimenso que, no perodo mais
recente, vem tona com o desafio de definio da esfera de atuao e das especificidades do
pblico da assistncia social, que tem que lidar com esse padro de ateno total das OSC,
que buscam solucionar todos os tipo de demandas de pessoas pobres.
Alm disso, essas dinmicas, que se enfatizaram nos anos seguintes, criaram uma clara
separao entre os servios destinados classe trabalhadora (legalizada e sindicalizada) e
aqueles direcionados ao restante da populao vulnervel, consolidando o que Santos (1979)
caracteriza como cidadania regulada. De modo geral, neste perodo, As instituies sociais
19
Posteriormente, na dcada de 1940, j no governo Dutra, com o Estado fortalecendo a atuao em aliana
com a elite industrial emergente sobretudo na rea educacional, foram criados o Servio Nacional de
Aprendizagem do Comrcio (Senac), Servio Social do Comrcio (Sesc) e Servio Social da Indstria (Sesi)
(MESTRINER, 2008).
50
passam a figurar como instrumento desse controle social e poltico, disciplinando as relaes
sociais vigentes (MESTRINER, 2008, p. 103) e a assistncia social [...] se reduz mais a
uma prtica de ajustamento social, a uma poltica integrativa: harmonizar as classes em
conflito, substituir a vadiagem por hbitos sadios de trabalho (MESTRINER, 2008, p.
110).
Em 1942, foi criada a Legio Brasileira da Assistncia (LBA), instituio que funda a
assistncia pblica com alcance nacional; neste momento, esse rgo era voltado defesa
maternidade e infncia, por meio da criao de servios de atendimento e aglutinao de
organizaes assistenciais (AMNCIO, 2008b; MESTRINER, 2008). Esse um marco
fundamental na discusso aqui proposta, uma vez que esta a primeira iniciativa de
interveno direta do Estado e instalada em nvel federal no Brasil (este aspecto ser
retomado mais adiante).20
Em 1943, para ter acesso s subvenes, mais do que os pareceres, passou a ser
necessrio o registro da entidade filantrpica no CNSS esta legislao foi reformulada em
1951 (Lei n 1.493/1951) e utilizada at os dias atuais. Com isso, o CNSS teve seu papel
ampliado, uma vez que no apenas concedia auxlios, mas tambm se tornou responsvel pelo
reconhecimento oficial das organizaes sem fins lucrativos (MESTRINER, 2008).
A Constituio Federal de 1946 isentou de impostos as instituies de assistncia
social. Com isso, ampliou-se a abrangncia desses benefcios fiscais, at ento restritos a
poucas instituies que os acessavam de modo particularizado. Entretanto, essa mudana
levar mais de uma dcada para ser regulamentada, o que ocorreu apenas com a Lei n
3.193/1957, que veta que qualquer ente federativo recolha impostos de organizaes de
educao e assistncia social alm de outros tipos de instituies tambm beneficiadas por
essa lei, tais como templos de qualquer culto ou partidos polticos (MESTRINER, 2008).
No final da dcada de 1950, a Lei n 3.577/1959 oficializou a possibilidade de iseno
da cota patronal da contribuio Previdncia Social s instituies com certificado de fins
filantrpicos (introduzido com essa lei), o que teve forte impacto nos recursos da Previdncia,
alm de abrir precedentes fiscais. Em 1961, foi institudo (Decreto-lei n 50.517/1961) o
certificado de Utilidade Pblica (tambm existente at hoje), como um meio para acesso a
benefcios, como a iseno de contribuio previdenciria. Ainda neste ano, registra-se mais
uma iniciativa governamental de nfase e incentivo s instituies caritativas: a anistia
20
Alm disso, este rgo teve sua liderana atribuda a Darci Vargas, esposa do ento presidente Getlio
Vargas, o que inaugura uma tradio na assistncia social brasileira que se apresenta como desafio no mbito
de gesto da poltica at os dias atuais: o chamado primeiro-damismo.
51
quelas com dbitos acumulados (MESTRINER, 2008).

Essa sequncia de legislaes e iniciativas de ampliao de benefcios s OSC revela
um movimento de emergncia da regulao estatal na rea social neste perodo e, de modo
correlato, de reconhecimento das parcerias do Estado com as organizaes privadas como
cerne da oferta de servios nesse campo. Dessa maneira, afirma-se um modelo de Estado de
carter subsidirio, marcado pela ausncia de responsabilizao do poder pblico e pela
atuao quase exclusivamente privada (JACCOUD, 2012).
A dcada de 1960 foi marcada pela expanso da LBA, que assumiu importncia
nacional no aparato institucional da assistncia social no Brasil ao longo das dcadas: criada
como uma instituio voltada criao de servios especficos, a LBA passou a ter ampla
estrutura institucional nacional (com rgos centrais, estaduais e municipais), forte
capilaridade nos municpios (o que vinha crescendo desde meados da dcada de 1940, ainda
no governo Dutra), poder de mobilizao e parcerias com atores, pblicos e privados, de
diferentes setores (AMNCIO, 2008b; MESTRINER, 2008). Com isso, cresceu o carter de
execuo e implementao (alm de coordenao) dessa instituio. Esse um ponto
fundamental dentro da reflexo aqui pretendida, uma vez que essa foi a nica iniciativa que
diferiu do padro de execuo de servios socioassistenciais somente por organizaes
privadas at este momento. Como se observar, dinmica similar (de proviso de servios
realizada diretamente por organizao pblica) ser repetida somente nos anos 2000, com a
criao do SUAS apesar de bastante distinta em diversos aspectos.
O perodo do regime militar (1964-1985) marcado por dinmicas permeadas por
dilemas. As polticas sociais ocuparam papel importante na lgica de desenvolvimento dos
governos militares, corroborando com ela. Medeiros (2001) mostra como, num contexto
direcionado ao crescimento econmico e marcado por impulsos desenvolvimentistas, o
aparato estatal perdeu o carter populista caracterstico do momento anterior e assumiu
direcionamento compensatrio por meio de polticas assistencialistas, a fim de tentar
neutralizar as desigualdades que se acentuaram com o modelo econmico adotado. Neste
perodo, com base financeira e administrativa mais consolidada, houve a possibilidade de
aes mais abrangentes na rea social, inclusive com maior volume de recursos destinados a
ela, o que atraiu a iniciativa privada e se desdobrou em uma dinmica de privatizao das
polticas sociais. Em uma perspectiva de favorecimento dos estratos de maior renda, reafirma-
se o carter meritocrtico, particularista e clientelista do Estado brasileiro, o que tendeu ao
reforo das desigualdades j existentes anteriormente (MEDEIROS, 2001).
Neste contexto, a rea da assistncia social reafirma seu carter conservador,
52
relacionado tambm lgica de represso: as atividades sociais eram executadas somente por
organizaes certificadas e fiscalizadas pelo CNSS ou por aes institucionais e
governamentais e tinham funo de amenizar problemas sociais (relacionados ao aumento
acentuado da desigualdade) (MESTRINER, 2008)21. Este perodo consolida o que Mestriner
(2008, p. 164) chama de Estado assistencial, caracterizado por polticas compensatrias (e
fraco compromisso com a erradicao da pobreza), alianas pontuais com a sociedade civil e
proviso direta (estatal) de servios limitada.
Outro elemento que se afirma neste momento e que importante na compreenso da
rea da assistncia social, dados os reflexos que tem nos direcionamentos assumidos
recentemente, o sentido complementar que ela assume em relao s outras reas setoriais
de polticas pblicas:
Como retaguarda da rea de sade, a assistncia desenvolve-se na linha da

complementao do tratamento, com atendimentos de prtese, rteses,
medicamentos, suplementos alimentares; como retaguarda de outras reas,
desenvolve pretensiosas propostas de formao e colocao de mo-de-obra,
implantao de creches, melhoria de habitao, alfabetizao de adultos e outros.
(MESTRINER, 2008, p. 165)
Esse carter de retaguarda de outras reas implicar em uma concepo da assistncia social
enquanto poltica secundria, que resulta em um desafio de definio afirmativa desse campo
que marcar a sua trajetria at o perodo atual, quando se observa uma srie de esforos e
direcionamentos institucionais que buscam lidar com isso.
Em 1969, a LBA foi transformada em fundao (Decreto-lei n 593/1969), passando a
ser mantida com recursos de subvenes das trs instncias federativas de governo. Assim,
tornou-se uma organizao privada regida por regras oramentrias da Unio e com
possibilidade de estabelecer parcerias com outras organizaes privadas para dar conta da
demanda movimento este que se ampliou e alcanou um grande nmero de organizaes
conveniadas (MESTRINER, 2008). Ou seja, apesar de ter se tratado de uma iniciativa anterior
de organizao pblica de carter executor de aes sociais, com o tempo, a LBA foi sendo
transformada, por um lado, em organizao privada e, por outro, em uma espcie de
21
No campo das OSC de modo mais abrangente, diversas associaes foram postas em um campo "anti-
governamental", caracterizado por movimentos de represso e conflito com o Estado (LANDIM, 2002); neste
contexto, a sociedade civil se destaca como espao poltico e aparecem as primeiras ONGs. Este um
momento de surgimento de novos e diversos movimentos sociais, existentes at hoje, como as comunidades
eclesiais de base e as associaes de moradores, e parte da sociedade civil assume outra postura frente ao
Estado: [...] da mesma forma que os movimentos [sociais], a postura das ONGs, na sua origem, ser
caracterizada por uma atitude de contraposio () [ao] Estado (ANDION, 2007, p. 111), tendo como um
de seus principais objetivos ao longo dos anos a [...] construo de um projeto alternativo de democracia
(TEIXEIRA, 2003, p. 40). Dessa forma, neste momento, a sociedade civil se confunde com oposio poltica
(LANDIM, 2002), assumindo carter reivindicatrio e militante (MENDONA, 2009).
53
organizao guarda-chuva de atuao tambm indireta. Dessa forma, possvel observar

como praticamente inexistente e desafiadora na prtica a atuao direta pelo Estado na
trajetria da assistncia social.
Do ponto de vista do posicionamento do Estado, sobretudo a partir da dcada de 1970,
no contexto de busca por estruturao e racionalizao das polticas sociais, verifica-se um
processo de crescente burocratizao de sua relao com as OSC, com a disseminao dos
convnios como meios de regulao dessas relaes vale destacar que os convnios no
substituram as formas anteriores de parcerias (como as subvenes, imunidades e isenes),
mas, ao contrrio, esses diversos instrumentos coexistem (AMNCIO, 2008b). Com isso, por
um lado, o Estado passa a ter um papel tcnico e regulador, ao assumir funes de assessoria e
superviso nessa nova lgica de controle; por outro, as OSC tm que se adaptar cada vez mais
aos padres jurdico-contbil e burocrticos exigidos (AMNCIO, 2008b; MESTRINER,
2008). Esse o momento de consolidao de um modelo nomeado por Mestriner (2008, p.
170) de assistncia por convnios. Vale observar que, neste momento, o carter regulador
do Estado bastante voltado a questes de repasse de recursos (relaes jurdicas, controle,
rotinas burocrticas, etc.), porm, ainda sem a preocupao de definio de padres de
atuao ou referentes aos parmetros dos servios realizados (o que s se verificar a partir
dos anos 2000).
Se no final dos anos 1960 e incio dos de 1970 houve um movimento de ampliao das
isenes por meio de diversas legislaes, no perodo seguinte, tem incio processo oposto, de
retrao desses incentivos em 1977, revogada a iseno da cota patronal, o que
permaneceu at 1991. Em termos do aparato de gesto da assistncia social, em 1974, foi
criado o Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS), que inclua a Secretaria de
Assistncia Social, rgo de carter consultivo, mas com o papel importante de formulao de
uma poltica de combate pobreza neste perodo. Enquanto isso, o CNSS viveu um crescente
acmulo no processo de registro das organizaes, de modo que, ainda na dcada de 1970, foi
criada uma secretaria executiva nesse conselho. Este ponto importante porque esta
secretaria, teoricamente, tinha como funes [...] estudar, planejar, coordenar e executar
atividades-meio e promover o levantamento de dados para anlise e assessoramento de suas
atividades-fim (Decreto n 70.716/1972, Art. 1 apud MESTRINER, 2008, p. 174-175).
Ainda que esses princpios j tenham sido mencionados neste perodo, esse olhar de
planejamento, monitoramento e avaliao subsidiando a gesto estratgica na rea da
assistncia social s comea a ser efetivamente desenvolvido nos ltimos anos, com o
desenvolvimento concreto de instrumentos para tal e, ainda assim, est em processo de
54
construo.
O perodo da democratizao brasileira comea a revelar a existncia de uma
diversidade de projetos polticos no pas antes unificados pela causa da democratizao. Por
um lado, no que se refere ao campo mais amplo da sociedade civil organizada, neste
movimento de abertura poltica, torna-se marcante a necessidade de diferenciao das OSC
em relao ao Estado, com a reafirmao de um discurso de que ONG no substitui Estado,
sua vocao a sociedade civil (LANDIM, 2002, p. 27-8), e neste momento que passa a
ser utilizado o termo "ONG" (Organizao No-Governamental)22. Neste perodo, observa-se
o surgimento e crescimento de movimentos sociais, bem como maior ateno aos temas de
direitos humanos e relacionados urgncia de polticas sociais. A reativao e surgimento
dessas organizaes contrasta [...] flagrantemente com a cultura autoritria, patrimonialista e
clientelista, ainda prevalente (MESTRINER, 2008, p. 185) no campo da assistncia social e
ganha fora o discurso crtico dessas novas organizaes ao modelo tradicional de atuao na
rea socioassistencial. Entretanto, necessrio atentar para o fato de que essa ciso de perfil
desses dois grupos (organizaes novas X tradicionais) abstrato e generalizante, sendo que
existem muitas organizaes antigas da assistncia que, nesse perodo, passam a incorporar
perspectivas e abordagens inovadoras em sua atuao, por um lado, e, por outro, organizaes
que nascem nas ltimas dcadas mas so guiadas por concepes de trabalho conservadoras e
de cunho assistencialista. Lavalle e Bueno (2013) mostram que a nova sociedade civil
categoria que inclui as ONGs (mais vinculadas defesa de direitos), as organizaes
articuladoras e os fruns , que surge a partir deste perodo e ao longo da dcada de 1990, no
substitui, mas sim convive com as organizaes tradicionais como associaes de bairro,
associaes comunitrias e entidades sem fins lucrativos.
Mais especificamente na rea da assistncia social, em 1986, foi criada Comisso de
Apoio Reestruturao da Assistncia Social (Portaria n 3.764/86), que fortaleceu o
diagnstico de que o modelo vigente era marcado por problemas como:
[...] concepo assistencialista e utilizao clientelista das aes, insuficincia de

recursos, fragmentao institucional, superposio de aes realizadas pelas trs
instncias de governo, excessiva centralizao financeira e poltico-admistrativa das
polticas e programas federais e baixa qualidade de atendimento. (ALMEIDA, 1995,
p. 98).
22
Neste contexto, colocada a estas OSC a escolha sobre participar ou no da poltica pblica e de seus canais
institucionalizados (o que no era uma possibilidade no cenrio anterior de regime autoritrio) e, com isso, o
impasse entre as OSC sobre se subordinar ou no ao Estado: A questo que surge como ocupar esses
novos canais de interface de forma qualificada (TEIXEIRA, 2000, p. 38) e o desafio se torna [...] discernir
e optar entre aes que podem aumentar a capacidade da sociedade de influenciar e controlar governos e
aes que so apenas paliativas para a ausncia do Estado (TEIXEIRA, 2000, p. 73).
55
Alm disso, esta comisso trouxe uma srie de propostas para lidar com essas questes,
incluindo concepes de cidadania, priorizao de pblicos vulnerveis, descentralizao e
municipalizao, participao, entre outros (ALMEIDA, 1995). Apesar de no ter sido
efetivada, essa discusso influenciou as diretrizes adotadas na CF/88 (BICHIR, 2011).
No que se refere rea da assistncia social, a CF/88 passou a reconhec-la como
poltica pblica, compondo, junto com as reas da sade e da previdncia, o trip da
seguridade social, e estabeleceu como princpios a participao social e a integralidade da
assistncia. Dado o carter no contributivo e baseado na oferta de servios e benefcios,
verifica-se uma ampliao substantiva dos direitos, rompendo-se com a lgica relacionada ao
favor ou benemerncia. Esse um marco fundamental para esta discusso uma vez que, com
a CF/88, essa poltica passa a ser considerada como de responsabilidade estatal (AMNCIO,
2008b; BICHIR, 2011; JACCOUD, 2012; MESTRINER, 2008, 2012).
A CF/88 tem papel de extrema importncia tambm no que se refere elaborao das
propostas de descentralizao das polticas sociais, ao instituir um modelo de federalismo que
buscou ampliar as atribuies e autonomia dos municpios (ALMEIDA, 1995, 2004; BICHIR,
2011; MELO, 2005) o que s de fato regulamentado e concretizado posteriormente.23 A
partir deste momento, observa-se um movimento de experimentaes no que se refere
descentralizao da prestao de servios sociais, ao aumento de formas de participao social
e parceirizao entre os diferentes setores, que marcam uma primeira onda de reformas da
proteo social (DRAIBE, 1997). Na rea da assistncia social, esse foi um processo lento e
sua municipalizao se completou apenas na segunda metade da dcada de 1990 (ALMEIDA,
2004). Neste movimento, teve incio a discusso a respeito da definio dos papeis dos
diferentes nveis governamentais na gesto das polticas sociais no Brasil: esfera federal,
foram atribudas funes mais reguladoras, relacionadas formulao, coordenao,
normatizao e controle da poltica aonde se inclui o estabelecimento de convnios com as
OSC24.
Entretanto, apesar desses importantes avanos trazidos pela CF/88 para a estruturao
da poltica de assistncia, a concretizao desses princpios em normatizaes especficas se
23
A ideia de descentralizao das polticas sociais no Brasil ganhou fora no contexto da CF/88, com a
afirmao de novo modelo em oposio lgica autoritria, fortemente centralizadora, fragmentada e
desigual na distribuio de servios e benefcios que marcou o perodo anterior (regime militar). Assim, a
ideia de descentralizao envolve uma forte confuso conceitual, uma vez que passa a ser tida como
associada a ideias de democracia, devoluo de autonomia e cidadania e norteada pela inteno de corrigir
essas desigualdades sociais e distores do sistema anterior; nesse sentido, a descentralizao nas polticas
sociais era entendida como meio para o objetivo de garantia de eficcia e equidade (ALMEIDA, 1995).
24
Atualmente, com o fortalecimento da lgica descentralizada da poltica, na rea da assistncia social, os
convnios com as OSC so estabelecidos somente pelo poder pblico municipal e estatal, por meio do
repasse de recursos fundo-a-fundo no existem modalidades de convnio diretos entre a Unio e as OSC.
56
deu em ritmo lento comparado ao processo ocorrido em outras polticas setoriais e levou
mais de uma dcada e meia para se completar. Naturalmente, as diretrizes normativas no so
auto-executveis por si s e diversos outros fatores seriam necessrios para implementar os
direcionamentos propostos: alm das questes de prioridade governamental e oportunidades
polticas, nesse momento, ainda no se havia desenvolvido capacidades e instrumentos
concretos de planejamento, gesto e coordenao por parte do Estado (JACCOUD, 2012).
Nesse sentido, um marco importante a aprovao da LOAS em 1993, que consolida
esses princpios da CF/88 citados e estrutura a poltica de assistncia social de forma
integrada, descentralizada e participativa (AMNCIO, 2008b; BICHIR, 2011; JACCOUD,
2012)25. A LOAS fundamental aqui, uma vez que prope um reordenamento institucional
no qual o Estado tem primazia na conduo da poltica. Mais do que isso, essa lei tambm
comea a definir e regular as organizaes qualificadas como "entidades de assistncia social
e prev que, para obter esse reconhecimento, preciso que as organizaes sejam inscritas
nos conselhos de assistncia social (BRASIL, 1993, Arts. 3 e 9).
Vale destacar que o processo de elaborao da LOAS contou com a participao de
uma srie de atores no-governamentais, de diferentes campos (profissional, da sociedade
civil e da academia):
Esse processo foi conduzido no apenas por agncias de governo; o segmento

reformista de assistentes sociais, suas organizaes representativas e os cursos
universitrios aos quais estavam vinculados, com o apoio de algumas entidades
privadas que proviam esse tipo de servio, participaram da elaborao de propostas
subsequentes para o setor, levando adiante sua aprovao e implementao.
(AMNCIO; SERAFIM; DAWBOR, 2011, p. 298)
No mbito institucional e de gesto tambm se observam algumas mudanas

importantes. A abertura poltica e recuperao das liberdades trouxe visibilidade s questes
de corrupo e apropriao privada de instituies pblicas, com forte questionamento
desmoralizao de algumas organizaes. A no priorizao da rea da assistncia, que se
manteve atrasada em seu processo de estruturao e articulao, bem como o cenrio nacional
marcado por escndalos de corrupo incluindo o impeachment do ento presidente
Fernando Collor de Mello jogaram luz no diagnstico de composio clientelista de seus
rgos e de ingerncia poltica nos processos de conveniamento e benefcios. Nesse contexto,
25
Porm, o processo de elaborao e aprovao da LOAS no se deu de modo linear; ao contrrio, foi
permeado por disputas e dificuldades polticas at sua promulgao. Almeida (1995) chama a ateno para
um processo longo e instvel de construo desta lei, caracterizado por movimentos e rumos distintos
tomados pelos poderes Executivo e Legislativo inclusive, a primeira verso da LOAS foi integralmente
vetada pelo ento presidente Collor, em 1990.
57
a LBA e o CNSS, que j tinham passado por escndalos nesse sentido, entraram em processo
de decadncia, que levou sua extino (MESTRINER, 2008).
Em 1993, a LOAS extinguiu o CNSS considerado locus de clientelismo e
fisiologismo e criou o CNAS, que manteve as funes de regulao das aes, registro e
certificao das OSC na rea da assistncia social (AMNCIO, 2008b; JACCOUD, 2012;
MESTRINER, 2008). Esse carter conservador e a estrutura que o CNAS herda do modelo do
CNSS26 ter importantes implicaes ao longo das dcadas seguintes e passar por mudanas
mais efetivas somente em 2009, quando o processo de certificao ser desvinculado desse
conselho. Por outro lado, h algumas inovaes organizacionais e polticas importantes no
CNAS nesse momento, relacionadas ao papel de gesto democrtica no acompanhamento e
deliberao sobre a poltica pblica da assistncia social, o que reflete sua estrutura enquanto
rgo independente de indicaes da Presidncia da Repblica (como era o CNSS) e de
composio paritria e democraticamente designada27. Por fim, ainda nesse mbito do aparato
estatal da rea da assistncia social, no ano seguinte, em 1994, depois de mais cinquenta anos
de existncia, a LBA tambm extinta.
No perodo restante da dcada de 1990, houve outros importantes avanos, sobretudo,
no desenvolvimento institucional da rea da assistncia social com destaque criao dos
conselhos, fruns, fundos e planos de assistncia social , alm de iniciativas voltadas
discusso e reflexo sobre temas relacionados estruturao da poltica e regulamentao de
princpios da LOAS, que contaram com o envolvimento de grupos da sociedade civil
organizada e de universidades. Porm, no que se refere ao financiamento da poltica,
distribuies de competncias entre os entes federados (PALOTTI; COSTA, 2011) e
implementao propriamente dita dos equipamentos pblicos (com execuo de servios
diretamente estatal), verifica-se uma srie de desafios sua consolidao ao longo desta
dcada, o que pode ser explicado por diferentes tipos de constrangimentos institucionais.
Em primeiro lugar, importante compreender o contexto poltico e econmico mais
amplo, que se relaciona com as opes administrativas e institucionais adotadas nos anos
1990 no pas. Esse perodo marcado por um movimento de reformas da administrao
pblica no mundo (o que j vinha ocorrendo desde a dcada de 1980) e no Brasil, o que
26
Junto com as funes at ento exercidas pelo CNSS, o CNAS assume diversos de seus problemas, tais
como: uma enorme quantidade de processos de subvenes sem prestao de contas, falta de estrutura fsica,
o mesmo espao e equipe do CNSS, processos mal estruturados e falta de clareza de critrios para inscrio
das OSC (MESTRINER, 2008).
27
Composto por dezoito representantes e seus suplentes, o CNAS apresenta estrutura de nove conselheiros
governamentais (incluindo representantes dos estados e municpios) e outros nove representando a sociedade
civil (entre eles, representantes de usurios, de entidades e de profissionais da rea da assistncia social).
Cada gesto tem dois anos de vigncia e eleita em foro prprio.
58
ocorre nos governos Fernando Henrique Cardoso (1995-2002). Norteada melhoria do

desempenho da gesto pblica, de modo que suas organizaes passassem de estruturas
rgidas a instituies inovadoras, a Reforma do Estado de 1995 teve como um de seus
elementos centrais a desconstruo da dicotomia pblico-privado (BRESSER PEREIRA;
SPINK, 1998), a partir da ideia de constituio de uma esfera pblica no-estatal. Nesse
sentido, uma novidade introduzida foi a reestruturao das atividades estatais, que criou, entre
outras, a categoria de servios no-exclusivos, que poderiam ser oferecidos tambm pelos
setores privado e pblico no-estatal28 proposta esta na qual os servios deveriam ser
financiados ou subsidiados pelo Estado, mas controlados pela sociedade (por meio de
organizaes privadas, entre as quais, as OSC) (BRESSER PEREIRA, 1998; PACHECO,
2010). Dessa forma, por meio do chamado processo de publicizao, definido enquanto a
produo no-lucrativa pela sociedade de bens ou servios pblicos no-exclusivos de
Estado (BRASIL, 1997b, p. 7), o Estado refora a delegao de papeis, responsabilidades e
servios de grande amplitude e importncia.
Apesar da nfase poltica e acadmica que a literatura coloca nesse processo29,
diferentemente de outras reas de polticas sociais, no caso especfico da assistncia social,
como se observa ao longo de trajetria com distanciamento temporal mais amplo, esse no
um marco que introduz mudanas fundamentais em seus arranjos institucionais. Ao contrrio,
a importncia deste momento no processo de constituio da poltica de assistncia est
exatamente no sentido oposto: trata-se de mais um elemento conjuntural de constrangimento
ao processo de implementao da concepo da assistncia social como poltica de
responsabilidade estatal afinal, no seria nesse movimento mais amplo de agendas polticas
direcionadas reduo do Estado e transferncia de suas responsabilidades e atividades para o
setor pblico no-estatal nas demais reas que os princpios e diretrizes da CF/88 e da
LOAS (centrados na afirmao da ao estatal) se concretizariam.
Outro fator importante que dificulta a implementao dos princpios reformadores da
assistncia o corte de gastos em um contexto de ajuste fiscal, no qual fica cada vez mais
explcita a no priorizao dessa rea em comparao a outras polticas sociais
28
Alm deste tipo, de acordo com o Plano Diretor de Reforma do Estado, as atividades podem ser ligadas ao
ncleo estratgico (onde so definidas as leis, as polticas e os meios de seu cumprimento) ou, ainda, ser
exclusivas (que incluem as funes de controle, fiscalizao, seguridade e subsdio), ligadas diretamente
ao estatal.
29
bastante amplo o debate sobre as implicaes dos processos de reformas da administrao pblica nos
papeis assumidos e dilemas das relaes entre Estado e OSC nas polticas pblicas, tanto na literatura
internacional (ALFORD; O'FLYNN, 2012; KETTL, 1998; MINOGUE; POLIDIANO; HULME, 1998;
PETERS; SAVOIE, 1996; POLLITT; BOUKAERT, 2011) como na anlise do caso brasileiro
(BOCAYUVA, 1999; CARDOSO, 1998; COELHO, 2012; DAGNINO, 2002; MONTAO, 2000;
REZENDE, 2002; TEIXEIRA, 2000).
59
concretamente, neste perodo, extinto, em 1998, do Ministrio de Bem Estar Social e a

assistncia social excluda do oramento da seguridade social (ALMEIDA, 1995). Mestriner
(2008, p. 26) traz a imagem da assistncia social como rea sacrificada neste movimento.
De modo geral, o que se observa neste perodo so medidas amplas em mbito federal
que no esto alinhadas e, na maioria das vezes, contradizem as inovaes e processos de
estruturao das polticas setoriais. Um exemplo dessa dinmica que se destaca neste perodo
a criao do Programa Comunidade Solidria, que reunia iniciativas governamentais e da
sociedade civil em programas sociais que objetivavam o combate pobreza. Este projeto,
presidido pela ento primeira-dama Ruth Cardoso e vinculado Presidncia da Repblica
(Casa Civil), foi avaliado como algo destoante com o que havia sido preconizado pela CF/88
e com o que se estava construindo na poltica de assistncia, um retrocesso que reafirmava
[...] uma tradio de paralelismo e superposio que sempre levaram disperso e
desqualificao da assistncia social no pas (MESTRINER, 2008, p. 275). Esse um
exemplo emblemtico das dinmicas deste perodo, uma vez que revela o reforo de padres
constitudos nessa rea, tanto em relao ao contedo da poltica (dado seu carter
fragmentado e de vis caritativo), como a questes institucionais e de gesto (incluindo a
lgica do primeiro-damismo e a vinculao a rgos paralelos, ou seja, a no-afirmao de
institucionalidade prpria da assistncia social).
Ainda na dcada de 1990, que marcada por um forte crescimento do campo das OSC
no Brasil, com o conhecido boom das ONGs, observa-se o surgimento e estruturao
tambm de organizaes financiadoras nacionais vinculadas a empresas (institutos e
fundaes empresariais que vo constituir o campo de investimento social privado) e de
agncias da cooperao internacional. Esse cenrio, atrelado ao movimento de ampliao das
parcerias entre Estado e OSC de modo geral (resultante dos direcionamentos da Reforma de
1995), implica na criao de novas categorias e legislaes destinadas a regulao dessas
relaes. Dessa forma, repete-se o padro de sucessiva elaborao de instrumentos e
mecanismos, que, em muitos casos, passam a se sobrepor, de modo a se estabelecer uma
infinidade de exigncias em um sistema de regulaes extremamente complexo e
burocratizado (AMNCIO, 2008b). Nesse sentido, uma nova legislao importante que foi
introduzida no campo das OSC a Lei da OSCIP (Lei n 9.790/1999) (BRASIL, 1999), que
tem como objetivo estabelecer quais organizaes podem fazer parcerias com o poder pblico
e de que maneira essa relao deve ocorrer. Esta nova legislao institui o Termo de Parceria
como instrumento para regular essas parcerias e, mais do que isso, por meio da definio de
condies, metas, resultados, cronogramas e critrios de avaliao de desempenho, bem como
60
da existncia de rgos especficos de fiscalizao, comisses de avaliao, etc. (BRASIL,

1999), cria-se uma situao na qual as OSC passam a ser encaradas, cada vez mais, como
espcies de prestadores de servio do Estado nos termos utilizados pela literatura.30
No caso especfico das organizaes que atuam na rea da assistncia social, esse um
ponto fundamental, uma vez que elas so OSC e, assim, devem conhecer e se nortear por
essas categorias e regulaes do campo como um todo , ao mesmo tempo que operam dentro
de uma poltica setorial, que apresenta caractersticas, princpios e normatizaes prprios.
Nesse sentido, Mestriner (2008, p. 28-29) chama a ateno para o fato de que essa nova
legislao desconsiderou a LOAS na rea da assistncia social, de modo que a categoria de
OSCIP no se conecta com a nova lgica pensada para a poltica de assistncia: [...] ao criar
uma legislao paralela, que no resolve os problemas burocrticos e as indefinies desta
parceria, ainda cria mais contradies ao fazer conviver dois marcos reguladores
controversos.
Mesmo dentro do prprio escopo da assistncia social, possvel identificar diferenas
de direcionamentos e contradies de lgicas, como ocorre no tenso e polmico processo em
torno das certificaes de entidades beneficentes, no final da dcada de 1990 e anos 2000.
Como discutido anteriormente, os mecanismos de isenes fiscais e subvenes no so uma
novidade na virada do sculo XX; ao contrrio, tratam-se da estratgia mais antiga de repasse
de recursos (nesse caso, indiretos) a organizaes privadas responsveis pela proviso de
servios sociais. Seguindo a tendncia de sucessiva criao de instrumentos de regulao das
OSC, em 1998, regulamentada a concesso do Certificado de Entidade de Assistncia Social
(CEBAS), principal instrumento de financiamento indireto (via exoneraes tributrias) das
OSC que atuam na rea da assistncia social31. Alm de esse ter sido um processo que no
incluiu participao e deliberao do CNAS (rgo recm-criado, supostamente tambm para
contribuir na regulamentao destas organizaes e diretamente afetado pelo CEBAS), este
30
Outra categoria introduzida no mesmo perodo a de Organizaes Sociais (OS) (institudas pela Lei n
9.637/1998), um mecanismo para gesto da sociedade em atividades no-exclusivas, que se trata de uma
qualificao que a administrao pblica outorga a uma entidade privada, sem fins lucrativos, para que ela
possa receber determinados benefcios do poder pblico (dotaes oramentrias, isenes fiscais, etc.), para
a realizao de seus fins, que devem ser necessariamente de interesse da comunidade. Para as questes
abordadas neste trabalho, as OS no se tratam de um marco relevante, uma vez que no abrangem a rea da
assistncia social (as reas includas so sade, ensino, pesquisa cientfica, desenvolvimento tecnolgico,
proteo e preservao do meio ambiente). Ainda assim, vale mencionar que a confuso entre estas diversas
categorias (como as OS e OSCIP) tem importantes implicaes no que se refere falta de clareza nas
fronteiras entre os mbitos pblico e privado e consequente dificuldade de definio de responsabilidades e
papeis (AMNCIO, 2008b).
31
A regulamentao da iseno de impostos e contribuies sociais para as chamadas entidades beneficentes
ocorreu em 1991 (Lei n 8.212) e a concesso o CEBAS propriamente dita foi regulada em 1998 (Lei n
2.535), estabelecendo as reas de atuao e condies para a certificao das organizaes (JACCOUD,
2012).
61
conselho ficou responsvel pela certificao no apenas das entidades de assistncia social,
mas tambm das atuantes nas reas de educao e sade. Alm de problemas como
sobrecarga de trabalho e desvio de funo do CNAS, essa dinmica gerou uma srie de
desafios, uma vez que se dava sem a definio de parmetros referentes ao pblico-alvo e
servios nem critrios de gratuidade ou parte contbil e oramentria das organizaes, de
modo a impor srias dificuldades de controle e fiscalizao (JACCOUD, 2012).
Neste resgate dos principais marcos das relaes entre Estado e OSC ao longo do
sculo XX, fica evidente que, no caso da assistncia social, essa dinmica de envolvimento de
outros atores, que no estatais, na proviso de servios pblicos no uma novidade
(AMNCIO, 2008b; JACCOUD, 2012; MESTRINER, 2008, 2012). Pelo contrrio, essa
uma caracterstica duradoura, reforada por meio de uma srie de dispositivos institucionais e
que desafia a distino entre compromissos e competncias do Estado e da sociedade. Alm
desse elemento de continuidade, possvel destacar, sinteticamente, alguns padres
consolidados ao longo dessa trajetria e que so especialmente relevantes para a compreenso
das dinmicas no perodo recente, uma vez que seus efeitos influenciam diretamente os
direcionamentos adotados.
Assistncia social como rea subsidiria e sem responsabilizao estatal.
Concepo genrica de assistncia social como um elemento reforado historicamente:
ideia de assistncia como rea no especializada, sem objetivos e parmetros prprios,
retaguarda de outras polticas sociais, que abrange qualquer tipo de
atividade/servio, direcionada a lidar com todas as questes da pessoa pobre.
Modo de atuao e execuo dos servios baseado em preferncias e crenas
particulares das OSC; inexistncia de parmetros pblicos para os servios ofertados;
fragmentao da oferta dos servios.
Inexistncia ou falta de clareza de critrios nos repasses de recursos pblicos s
organizaes privadas que realizavam servios socioassistenciais (preponderncia de
interesses particulares como norteadores da lgica de alocao dos recursos pblicos).
Relao burocratizada (carter cartorial) do Estado com as organizaes privadas;
ausncia de capacidades de gesto e coordenao por parte do Estado.
Sobreposio de instrumentos normativos e contratuais e de lgicas distintas (ora
conflitantes) na relao entre organizaes privadas e o Estado tanto em relao a
outros campos como dentro da rea da assistncia.
62
Como discutido, ainda neste perodo abordado nesta seo, j surgem movimentos de
criao de instrumentos e legislaes importantes que buscam modificar esse modelo e lidar
com esses elementos de legado (sobretudo, a CF/88 e a LOAS). Entretanto, a rea da
assistncia social no assistiu concretizao de muitas das mudanas preconizadas por esses
referenciais, como ocorreu em outras polticas sociais, como a sade, educao e previdncia
social (ALMEIDA, 2004; MELO, 2005), uma vez que essa no se mostrou uma rea
prioritria (BICHIR, 2011). Delineadas na CF/88 e, mais detalhadamente, na LOAS, ser
somente nos anos 2000 que se consolidaro as reformas nesse campo. Passemos, ento a
anlise do perodo mais recente, foco desta pesquisa.
2.2 A reforma "tardia" na rea da assistncia social e o Sistema nico da Assistncia

Social: implicaes nas relaes entre Estado e organizaes da sociedade civil no
perodo recente (2003-2014)
Apesar de a assistncia social no ter se mostrado uma prioridade nas reformas da

dcada de 1990, como ocorreu com outras polticas setoriais, o momento de abertura
democrtica e o processo constituinte foram tambm marcos fundamentais para a ruptura de
padres constitudos e disparadores de um longo processo de constituio da poltica pblica
nessa rea que se concretiza a partir dos anos 2000.
Em 2003, tem incio o governo Lula, em um clima de grandes expectativas de
mudana no pas, sobretudo, no que se refere ateno rea social. Neste momento, a gesto
da rea da assistncia social ainda era realizada pela Secretaria Especial da Assistncia e
Promoo Social, ento chefiada por Benedita da Silva. J em 2004, criado o Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) que, sob o comando de Patrus Ananias,
acelerou e fortaleceu o processo de construo do SUAS. Esse um marco fundamental,
sendo a criao do MDS mais um elemento institucional de afirmao da assistncia social
enquanto poltica setorial especfica e com rgo de gesto prprio e de status ministerial
uma vez que, como visto, at ento, havia sido historicamente vinculada a outras reas (como
a Sade ou a Previdncia Social) ou tratada genericamente (vinculada Casa Civil ou
diretamente Presidncia da Repblica).
Alm disso, a figura de Patrus Ananias no comando do MDS configurou uma janela
de oportunidade no sentido de intensificao do processo de implementao do SUAS, uma
63
vez que, como mostram Abers, Serafim e Tatagiba (2014), por um lado, experimentou-se
novos padres de interao entre os movimentos sociais e o Estado, sendo criados novos
repertrios e circunstncias nessas relaes; por outro, muitos ativistas foram convidados para
trabalhar em rgos do governo federal, de modo que a burocracia passou a se configurar
enquanto espao de militncia poltica, por dentro do Estado: o compromisso apaixonado de
vrios desses ativistas durante este perodo resultou em uma atuao baseada em um forte
senso de urgncia, que buscava [...] trazer avanos s lutas sociais construdas e legitimadas
nas dcadas anteriores no mbito das redes movimentalistas que compem a sociedade civil
brasileira (ABERS; SERAFIM; TATAGIBA, 2014, p. 350).
Assim, essas inovaes institucionais, aliadas s crescentes presses e articulaes da
sociedade civil, refletiram-se em importantes marcos de afirmao da rea da assistncia
social e de implementao dos princpios propostos desde o incio da dcada de 1990. Ainda
em 2004, aprovada a Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) e, j no ano seguinte,
publicada a NOB/SUAS. Vale destacar que, para alm do protagonismo estatal, esses
processos contaram com importante participao de grupos da sociedade civil (incluindo seus
representantes no CNAS, alm de pesquisadores, militantes e profissionais da rea) o que
tem como uma das instncias fundamentais as conferncias nacionais de assistncia social
(MARIN, 2012) sendo a PNAS, inclusive, publicada como deliberao da IV Conferncia
Nacional (realizada em dezembro de 2003).
A PNAS um interessante documento que busca detalhar e justificar as escolhas
polticas da rea da assistncia social, enfatizando seus conceitos, princpios e concepes.
Entre as justificativas dos novos direcionamentos, explicita-se o diagnstico da trajetria
dessa rea: [...] a histria das polticas sociais no Brasil, sobretudo, a da assistncia social,
marcada pela diversidade, superposio e, ou, paralelismo das aes, entidades e rgos, alm
da disperso de recursos humanos, materiais e financeiros (BRASIL, 2005, p. 47). Esta
poltica define tipos de segurana de responsabilidade da assistncia, nveis de complexidade
dos servios e a criao de equipamentos pblicos de assistncia social, alm de estabelecer a
necessidade de se constituir uma rede formada por organizaes de carter no governamental
que atuem nas reas da assistncia social, de carter complementar s aes governamentais
(JACCOUD, 2012). Assim, apesar de reconhecer a sociedade civil como parceira, a PNAS
ressalta o papel central do Estado na conduo da poltica pblica: No entanto, somente o
Estado dispe de mecanismos fortemente estruturados para coordenar aes capazes de
catalisar atores em torno de propostas abrangentes, que no percam de vista a universalizao
das polticas, combinada com a garantia de equidade (BRASIL, 2005, p. 47). Os princpios
64
expressos na PNAS so materializados com a NOB/SUAS, de 2005, que concretiza e

operacionaliza o SUAS, e traz em si a preocupao de estabelecimento de uma poltica
pblica na rea da assistncia social que esteja inserida em todo o territrio nacional de
acordo com os princpios e direcionamentos preconizados em mbito federal.32 A NOB/SUAS
enfatiza o desafio, presente at hoje, de padronizao da atuao das organizaes privadas de
acordo com aquilo que preconizado pela poltica.
Nesse sentido, a partir da elaborao da PNAS e da NOB/SUAS, ganha fora o
movimento de estruturao desse sistema, sobretudo por meio do esforo de regulamentao
da rea da assistncia social o que se verifica na elaborao de uma srie de instrumentos
legislativos (resolues, decretos, leis, etc.) referentes a seus diversos aspectos: estrutura,
lgica de funcionamento, operacionalizao, equipamentos pblicos, recursos humanos,
definio e qualificao dos servios, constituio da rede socioassistencial, e assim por
diante. Mais voltado discusso deste trabalho, um marco fundamental a Tipificao
Nacional de Servios Socioassistenciais (BRASIL, 2009a) aprovada em 2009 pelo CNAS ,
que estabelece padres para a organizao e execuo dos servios abrangidos pela rea da
assistncia social. Essa uma referncia importante na busca por regulamentar e criar
parmetros mnimos para os servios considerados pblicos, independentemente de serem
executados por organizaes estatais ou OSC.33
Por ser o SUAS um sistema ainda em construo e implementao, as interpretaes
na literatura apresentam nfases distintas, entre outras coisas, em funo do momento em que
so realizadas. Ainda assim, bastante difundida a viso de que o SUAS um marco de
extrema importncia dentro da trajetria da assistncia social, uma vez que traz consigo uma
nova configurao de papeis e relaes entre os atores. Nesse sentido, em oposio
perspectiva anterior, que coloca luz no princpio de subsidiariedade, entendendo que o Estado
tem papel mnimo na poltica, o momento mais recente traz uma nova concepo, que busca
configurar a assistncia social enquanto poltica de Estado (SPOSATI, 2009). Assim, um
aspecto fundamental nesse processo o fato de o Estado passar a ter responsabilidades
claramente definidas, no sentido de normatizar, coordenar e financiar a poltica (AMNCIO,
32
O SUAS tem inspirao em outros sistemas nacionais de polticas pblicas, como o Sistema nico de Sade
(SUS). De modo geral, estes sistemas apresentam como caractersticas centrais "[...] os repasses federais para
financiamento da implementao municipal das polticas, com financiamento fundo-a-fundo e criao de
espaos de participao e controle social" (BICHIR, 2011, p. 40). Esta tendncia lgica de
institucionalizao de sistemas nicos marcada por uma dinmica na qual [...] so construdos arcabouos
legais e institucionais, a partir da Unio, cujo objetivo descentralizar aes, programas e recursos desde que
adequados aos formatos advindos e propugnados pelo Governo Federal, tornando-se, assim Sistemas
Nacionais (LEITE; FONSECA, 2011, p. 101).
33
O detalhamento da estruturao dos servios socioassistenciais definida com esta Tipificao aprofundado
no captulo 3.
65
2008a).
Como possvel perceber, esse percurso de construo da rea da assistncia social
como poltica pblica de fato foi marcado, nas ltimas dcadas, por sucessivos instrumentos
normativos, cada um deles enfatizando e reafirmando os mesmos princpios centrais, alguns j
preconizados na CF/88 e mais detalhados na LOAS. Se nos anos 1990 se observou um desafio
de concretizao dessas novas concepes, na dcada seguinte, teve grande importncia a
implementao efetiva desses direcionamentos o que envolveu a instalao de equipamentos
pblicos, contratao e capacitao de equipes de funcionrios pblicos, criao e adaptao
de rgos gestores, conselhos e fundos em mbitos municipal e estadual, criao de
instrumentos de regulamentao e coordenao das organizaes privadas, etc. , tudo em
ritmo relativamente acelerado, tendo em vista a complexidade das dimenses em um pas
como o Brasil.
Esse processo de desenvolvimento e estruturao da poltica envolveu mudanas que
no esto estabelecidas de maneira homognea e os papeis e limites dos atores se encontram
em processo de disputa. Dessa forma, o momento de criao e primeiros anos de
implementao do SUAS (a partir de 2005) esteve mais voltado estruturao da gesto do
sistema, com nfase na centralizao da execuo de servios diretamente pelo Estado em
um esforo intenso de afirmao da ao estatal, como resposta ao modelo anterior que
caracterizou a rea da assistncia social. Entretanto, com o tempo, medida que so
vivenciados os desafios da implantao do SUAS e a poltica vai se estruturando, ganha
espao tambm o tema do papel de atores no-estatais dentro desse sistema. Passa a ficar
evidente que as OSC so indispensveis na rea da assistncia social, visto que atendem uma
demanda expressiva, possuem acmulo de conhecimento e aprendizados em relao
execuo desses servios e tm insero local relevante.
Dessa maneira, sobretudo a partir de 2010 (aproximadamente), o discurso oficial
governamental passou a incorporar, crescentemente, o reconhecimento da importncia das
OSC como integrantes do SUAS e a ideia de rede socioassistencial privada para designar o
conjunto de organizaes parceiras na execuo das polticas. Nesse sentido, a elaborao de
uma srie de novas regulamentaes, instrumentos e mecanismos de reconhecimento e
regulao da atuao das OSC continua sendo uma tendncia observada nos ltimos anos,
inclusive com a criao, em 2010, do Departamento da Rede Socioassistencial Privada do
SUAS, vinculado SNAS/MDS (Decreto n 7.079/2010).
As entrevistas realizadas mostram essas disputas e mudanas de perspectivas a respeito
da nfase na proviso de servios socioassistenciais por atores pblicos ou privados no SUAS
66
ao longo da primeira dcada de sua implementao, destacando as nuances desse debate

dentro do MDS. Como se observa, as concepes hegemnicas se refletem nas agendas
prioritrias em cada momento, sendo a afirmao da ao estatal (e a instalao dos
equipamentos pblicos) a ideia de maior evidncia nos anos iniciais do SUAS.
Eu acredito que o Sistema nico [da Assistncia Social] nasce numa perspectiva de
dar resposta pblica, da primazia do Estado, do Estado dizendo que responsvel.
Ento, em algum momento, isso pode ter ficado to forte que no se destacou tanto a
importncia das entidades. Por qu? Porque estava num momento de consolidar a
ao pblica; ento eu entendo que so momentos. O Estado dizendo ns somos
responsveis. [...] A partir desse primeiro momento, eu acredito que o pensamento
de que a rede pblica se complementa com a rede privada, das organizaes da
sociedade civil, ele comea num outro momento ento a ser pensado. Num momento
assim: j tenho CRAS em todos os municpios brasileiros... Ento, eu acho assim
que na questo de gesto a preocupao foi em consolidar o sistema pblico. E
nunca descartando que as entidades compem esse sistema. Tanto que a partir de
2011 [...] comea a ganhar um destaque maior [...] essa questo de que a rede
socioassistencial ela complementada pelas entidades de assistncia social, elas
comeam a aparecer com mais evidncia. Ento, a eu entendo que essa ideia fica
mais forte [...]. Vamos dizer, ento na metade da vida do SUAS, a gente comea a
falar: olha, a rede pblica ela se fortalece e se complementa com a rede privada para
formar a rede socioassistencial. (Rede/DRSP, 2015)34
Dentro da assistncia, a maior parte das pessoas que est l, como elas participaram
do rompimento que foi colocar a assistncia na Constituio, como se tudo que
existisse antes, todas essas entidades representassem o velho e fosse impossvel voc
construir o novo com elas. (Ex-diretora/DRSP, 2015)35
Esta segunda fala tambm atenta para a relao dessas agendas prioritrias (de construo do
novo) com o perfil e origem dos empreendedores polticos nesse primeiro momento que,
como destacado, eram, sobretudo, ativistas e acadmicos da assistncia social (ABERS;
SERAFIM; TATAGIBA, 2014). Como mostra Gutierres (2015) em sua tese sobre a trajetria
do movimento em defesa da assistncia social, bastante relevante a influncia das relaes
desses ativistas com grupos do Partido dos Trabalhadores (PT) no processo de formulao e
implementao do SUAS. Tambm importante que, entre os gestores pblicos do MDS, foi
expressiva a presena de burocratas que haviam ocupado cargos pblicos em municpios que
j tinham desenvolvido, em mbito local, experincias de polticas de assistncia mais
voltadas aos princpios da LOAS e que, assim, foram modelos e referncias fundamentais na
formulao e implementao da poltica nacional como o caso de Belo Horizonte (MG),
que teve peso na composio das equipes federais, tambm em funo de o MDS ser
comandado por Patrus Ananias neste momento (que tambm teve essa origem)36
34
Entrevista concedida autora em 17 de junho de 2015.
35
36
Antes ser nomeado Ministro, Patrus Ananias foi vereador e prefeito eleito em Belo Horizonte (MG).
67
(GUTIERRES, 2015).
Vale destacar que a criao do Departamento da Rede Socioassistencial Privada do
SUAS tambm est diretamente relacionada aos rumos que tomaram os dilemas em torno da
certificao das entidades beneficentes, um captulo bastante relevante e tenso neste percurso
e que merece ser aprofundado. Alm das discusses j existentes a respeito da necessidade de
mudanas em relao ao [...] padro de relaes pblico-privado na assistncia social [...]
discricionrio, burocrtico e cartorial, sem nenhuma avaliao qualitativa [...]
(MESTRINER, 2008, p. 264-265) que permitia a apropriao da poltica pblicas por
interesses privados, alm de gerar problemas de sobrecarga e desvio de funo do CNAS ,
um importante episdio, que teve grande repercusso em 2008, corroborou com as mudanas
institucionais adotadas em relao ao processo de certificao e ao papel desse conselho. A
chamada Operao Fariseu, da Polcia Federal, identificou, por meio de um complexo
sistema de investigao, um esquema de fraude e corrupo no processo de concesso do
CEBAS que envolveu cerca de sessenta organizaes, um valor calculado de pelo menos 2
bilhes de reais desviados (referentes a isenes fiscais indevidas) e a priso de seis
integrantes do CNAS.
Com esses escndalos ganhando visibilidade e a certificao entrando no debate
pblico, em 2009, com a promulgao de uma nova legislao (Lei n 12.101/2009), a
concesso do CEBAS se desvinculou do CNAS e passou a ser emitida diretamente por cada
ministrio setorial no caso das OSC de assistncia social, pelo MDS, que, para absorver essa
funo, cria, ento, o citado Departamento da Rede Socioassistencial Privada do SUAS.
Naturalmente, esse foi um processo permeado por disputas e reflexes sobre as questes
polticas por trs do reconhecimento e certificao do carter pblico de organizaes
privadas e suas implicaes no papel dos rgos responsveis por isso:
[O processo de certificao] um processo burocrtico, no poltico. Porque se for

poltico, voc cria privilgios. um processo que voc tem que dar iguais condies
para as pessoas solicitarem a certificao. Voc tem uma entidade, eu tambm tenho,
a t l o que tanto eu como voc temos que cumprir, est l a regra [...] Ento nunca
fez o menor sentido isso ficar no CNAS. (Pesquisador/UFGO, 2015)37
As entrevistas realizadas com pessoas que eram burocratas da SNAS ou representantes

do CNAS nesse perodo mostraram que este momento de passagem da certificao para o
MDS impactou fortemente as dinmicas institucionais do CNAS e do MDS e tambm suas
relaes com as OSC:
37
68
Voc tem um problema muito grande naquele momento de descrdito das entidades,
aquela questo da CPI das ONGs, Operao Fariseu, que aconteceu tudo ao mesmo
tempo. Ento aquelas entidades estavam sendo vilanizadas, as entidades viraram os
grandes bandidos, as grandes responsveis por tudo de mau que acontece no Brasil,
toda a corrupo do mundo comeou nas entidades (aquela coisa bem miditica
mesmo). E, do lado do poder pblico, voc tem tambm uma desconfiana muito
grande dessas entidades. Ento quando a certificao vem pro MDS, ela vem numa
coisa quase blindada, de a gente no pode conversar com as entidades, a gente no
pode receber, no pode falar... Porque era exatamente isso: voc tinha uma atuao
(que uma atuao que eu acho absolutamente regular, absolutamente correta que o
CNAS faz, de receber as entidades, pra conversar e orientar as entidades) que, de
repente, virou tudo aquilo um grande cartrio de compra e venda de certificao.
Ento, toda aquela atividade que era necessria de conversa, de bate-papo, de
orientao, de repente, virou quase um palavro. Voc escuta histrias de que todos
os telefones do CNAS eram grampeados, ento era uma situao absolutamente
assustadora. [...] E a gente demorou muito tempo pra perder esse rano. [...] E a
gente est h muito pouco tempo reabrindo canais com entidades. (Cebas/DRSP,
2015)38
Alm dessas mudanas institucionais, derivam desse processo importantes discusses

a respeito do papel das OSC que atuam na rea da assistncia social e de suas relaes com o
Estado. Uma questo que rapidamente se coloca s OSC nesse momento a necessidade de
definio de qual das trs reas (educao, sade ou assistncia social) se enquadrar e,
consequentemente, qual aparato normativo e institucional setorial seria sua referncia
clareza esta que, em muitos casos, poderia estar bastante distanciada do modo como as OSC
organizavam e realizavam seus servios, gerando diversos questionamentos e dvidas para
elas e tambm para os rgos responsveis pela certificao:
Mas a voc vai ter uma grande parte das entidades que vai ter dificuldade de se
definir nesse processo, de olhar aquele documento da Tipificao [Nacional dos
Servios Socioassistenciais] e se enxergar ali dentro. Porque ele vai olhar l e vai
falar: t certo, eu fao isso, eu atendo a criana que foi vtima de abuso sexual, mas
eu tambm dou reforo escolar pra essa mesma criana, poxa vida, e eu tambm
distribuo prtese, rtese, dentadura e culos pra essa mesma criana... ento eu sou o
que? Sou sade, educao, assistncia, o qu? Pra quem que eu peo o certificado?
(Pesquisador/UFGO, 2105)39
O CNAS fez uma primeira triagem do que era educao, sade, assistncia, s que
isso no estabilizou rapidamente, at hoje fica se discutindo se um processo da
educao, da sade, da assistncia... E a gente ento triou e, no perodo que eu
estava l, acho que mais de mil processos ficaram rodando assim... Ento, a gente
fazia muito essa discusso: se uma entidade faz um trabalho no contra-turno, um
servio de convivncia ou um reforo escolar, tem umas discusses muito sutis,
que a prpria legislao no est dando conta... A voc vai jogar a responsabilidade
pra entidade? Voc vai dizer: ah, a entidade de educao e est querendo entrar na
assistncia, quando nem as polticas pblicas conseguiram se entender direito? (Ex-
diretora/DRSP, 2015)40
38
39
40
Entrevista concedida autora em 16 de junho de 2015. Estas consideraes remetem diretamente reflexo
69
A partir da descrio desses conturbados movimentos em relao ao CEBAS,

interessante observar como a certificao das entidades para financiamento indireto esteve,
at recentemente, divorciada das demais dinmicas de estruturao da poltica pblica de
assistncia social que marcaram as ltimas dcadas, uma vez que, por muito mais tempo, os
processos do CEBAS se configuraram muito mais como uma continuidade do modelo anterior
de uma lgica cartorial e pouco desenvolvida no que se refere aos princpios de equidade e
cobertura e ao olhar estratgico de gesto baseado no planejamento e monitoramento das
demandas e ofertas de servios. Alm disso, at poucos anos atrs, ainda tratava
indistintamente organizaes de educao, sade e assistncia social, em uma modelo que
refora o legado do carter generalista das polticas sociais, sobretudo, aquelas voltadas ao
combate pobreza e vulnerabilidades sociais (caracterizadas pela ideia de que qualquer coisa
serve). Assim, chama a ateno como o processo de certificao no foi includo ou, com
outra nfase, esteve na contramo das dinmicas de normatizao e parametrizao
desenvolvidas no restante da poltica (desde a CF/88 e a LOAS, at a criao e
implementao do SUAS). Foi somente a partir dessas mudanas normativas e institucionais
recentes que as dinmicas e mecanismos de certificao parecem ter comeado a se integrar e
se articular de fato com o SUAS. Esta anlise tambm se reflete na fala da entrevista com
Cebas/DRSP (2005)41:
Em 2009, com a lei 12.101, que a nossa atual lei de certificao, que a gente
comea a ter uma construo de uma lei de certificao que seja vinculada a uma
poltica. Ento, qual a nossa ideia: a certificao t a, essas entidades so isentas,
mas ento vamos induzir a atuao delas pra que elas trabalhem em consonncia
com a poltica pblica. [...] Ento, a partir de 2009, voc realmente tem o CEBAS
como um indutor de poltica pblica.
Como dito, medida que essas questes so encaminhadas jurdica e

institucionalmente, no perodo seguinte, elas se refletem em um enorme esforo do rgo
gestor nacional e do CNAS em definirem e regulamentarem as OSC de assistncia social
para alm das questes legais envolvidas, parece haver a um aspecto identitrio fundamental.
Nesse sentido, em 2011, observam-se importantes iniciativas legislativas no sentido de
definio das entidades de assistncia social (os tipos de atuao compreendidos nessa
categoria) e de estabelecimento de critrios para seu reconhecimento como parte da poltica
pblica nessa rea (principalmente, a Lei n 12.435/2011 e Resolues 27/2011 e 33/2011 do
sobre intersetorialidade nas polticas sociais e aos limites dos instrumentos normativos em relao s
realidades institucionais e aos modos de operao da poltica; algumas questes referentes a estas temticas
sero aprofundadas no quarto captulo.
41
70
CNAS).
Vale destacar que a ideia de rede socioassistencial privada do SUAS e o
Departamento a ela destinado, ainda que tenham surgido fortemente impulsionados por esse
tenso contexto do processo de certificao, com o tempo foram se estruturando e
ultrapassando esta questo. Dessa forma, o fortalecimento desse departamento revela um
processo de desenvolvimento de seu papel de gesto dessas relaes com organizaes
privadas, orientado ao olhar mais estratgico baseado no conhecimento e monitoramento do
campo de organizaes que compem essa rede42 assim, esse departamento se estrutura em
duas coordenaes-gerais: a de Certificao das Entidades Beneficentes de Assistncia Social
e uma de Acompanhamento da Rede Socioassistencial Privada.
Nesse sentido, no mbito de desenvolvimento de capacidades relacionadas capacitao
e coordenao, podem ser destacadas duas iniciativas bastante recentes: a criao do
Capacita SUAS, programa nacional que visa criar a Rede Nacional de Capacitao e
Educao Permanente para a formao dos profissionais do SUAS, incluindo os de
organizaes pblicas e das OSC43; e a estruturao do Aprimora Rede44, que visa monitorar e
qualificar os servios ofertados pela rede socioassistencial privada, sendo sua principal
ferramenta o Cadastro Nacional de Entidades de Assistncia Social (CNEAS), que tem a
inteno de consolidar informaes sobre as entidades desse tipo, a fim de caracteriz-las,
conhecer os servios ofertados e contribuir na qualificao e integrao dessa rede (a lgica
envolvendo o CNEAS ser aprofundada no prximo captulo).45
De modo geral, pode-se dizer que o campo da assistncia social no Brasil, apesar de
constitucionalmente estabelecido, ainda se trata de uma construo heterognea e permeada
por movimentos de desconstrues e contradies (SPOSATI, 2009). Nesse sentido, se, por
um lado, o Estado reassume um papel central nas polticas pblicas, por outro, gera-se uma
situao na qual o papel das OSC nessa arena ainda mais outorgado pelo Estado, que
passa a conceder espaos e tambm a impor seus limites de modo que as organizaes se
adequam aos papeis e formatos de atuao e relaes definidos pelo poder pblico. O discurso
oficial enfatiza essa dinmica na qual a primazia estatal se manifesta, inclusive, em sua
42
Nesse sentido, tambm importante tambm a existncia de outra Secretaria dentro do MDS, a SAGI,
destinada avaliao e o monitoramento das aes e programas desenvolvidos pelo MDS.
43
Programa Nacional de Capacitao do SUAS Capacita SUAS (Resoluo n 008/2012 do CNAS). Esta
proposta prev o estabelecimento de parcerias do MDS com instituies de ensino superior, que ficam
responsveis por estas capacitaes.
44
Programa Nacional de Aprimoramento da Rede Socioassistencial Privada do SUAS - Aprimora Rede, criado
por meio da Resoluo n 004/2014 do CNAS.
45
Alm destas iniciativas, vale destacar como instrumentos de gesto e monitoramento do MDS a j citada
PEAS e o tambm Censo SUAS. Estas duas pesquisas sero aprofundadas no captulo 3.
71
prerrogativa de reconhecimento da importncia das OSC na poltica (o que tambm

explcito nos instrumentos normativos da rea, como mostra o captulo seguinte):
A prpria existncia de um marco regulatrio aplicvel s entidades traduz a

primazia do Estado responsabilidade de coordenar a poltica de assistncia social,
dispor sobre normas gerais e organizar a oferta e reconhece a necessidade e
importncia da participao das entidades no SUAS. (STUCHI, 2015, slide 18).
Dada a trajetria das relaes entre Estado e OSC na rea da assistncia social,
possvel verificar, em sntese, que, em primeiro lugar, estas no so uma novidade do final do
sculo XX, mas sim um padro que se estende no tempo, atravessando diferentes regimes,
ideologias e formatos institucionais que o Estado brasileiro assumiu (AMNCIO, 2008b,
MESTRINER, 2012). Mais do que isso e nos alinhando a argumentos de Amncio (2008b)
, fica demonstrado que a intensificao dessas parcerias a partir do processo de
redemocratizao e reformas da administrao pblica no pode ser lida, de modo linear e
simplista, como transferncia de responsabilidades do Estado para a sociedade e, to pouco,
como seu suposto sinnimo, desresponsabilizao do Estado. Pelo menos, no
genericamente, em todas as reas de polticas pblicas e as dinmicas de consolidao da
poltica de assistncia social mostram que essa no necessariamente uma equivalncia.
Como desenvolvido neste captulo, a regulao do setor privado se revela objeto de
constante ateno e desafio por parte do Estado brasileiro nessa trajetria, sendo um fator de
continuidade ao longo do tempo os investimentos de recursos e esforos de normatizao da
atuao das OSC, de acordo com os objetivos e prioridades estatais. Entretanto,
historicamente, essa regulao esteve limitada contratualizao com organizaes privadas,
que se mantiveram realizando seus prprios servios, a partir de suas prprias concepes e
abordagens individuais, gerando forte fragmentao e disperso da atuao nessa rea. J a
consolidao da poltica pblica de assistncia social que se observa na ltima dcada
implicou em um esforo muito mais intenso de regulamentao da atuao dessas
organizaes e dos servios por elas realizados o que envolve diferentes estratgias de
conhecimento do campo, insero das OCS na poltica, induo a adaptaes ao que
preconizado pelo modelo vigente, acompanhamento e gesto das OSC , a fim de garantir que
um novo paradigma se efetive.
Nos ltimos anos, a questo de regulao das relaes entre Estado e OSC de modo
geral para alm da especificidade da rea setorial da assistncia social tem sido, mais uma
vez, debatida, com o movimento de construo e aprovao do que ficou conhecido como
MROSC.
72
2.2.1 Movimentos paralelos: o debate em torno do Marco Regulatrio das Organizaes da

Sociedade Civil
No caso das parcerias entre Estado e OSC, baseadas na lgica de contratualizao, a

discusso acerca dos sistemas de regulao e controle fundamental e, como visto, objeto de
constantes debates e inovaes normativas e regulatrias. Mais recentemente, no Brasil, este
debate esteve presente na movimentao a respeito do MROSC sancionado pela Presidenta
Dilma Rousseff em julho de 2014, enquanto Lei n 13.019 (BRASIL, 2014c). Esse marco
regulatrio fruto de forte articulao da sociedade civil em busca de aperfeioar o ambiente
jurdico e institucional relacionado s OSC (em sentido mais amplo) e suas relaes com o
Estado, por meio da criao de um novo conjunto de leis que garantisse autonomia,
transparncia e segurana jurdica a essas parcerias.
Vale destacar que o incio desse debate se d no mesmo perodo e contexto no qual
ganha fora a ideia da rede socioassistencial privada no SUAS, e esses movimentos se
influenciam em alguma medida. Em seu resgate, Ex-diretora/DRSP (2015)46 considera que o
debate do MROSC enfatiza a importncia histrica das OSC e as aprendizagens por elas
acumuladas para alm do diagnstico negativo difundido na rea da assistncia social a
respeito dessas organizaes nesse momento , o que impacta as concepes e
direcionamentos setoriais a partir de ento:
Eu acho que aconteceu uma coisa interessante [...]. O Lula j tinha uma
sensibilidade grande pra essa relao com as organizaes, mas a Dilma, primeiro
ela vem com aquele movimento complicado dos convnios, de cortar, mas ela se
comprometeu com a Plataforma do Marco Regulatrio e, ao ter uma rea dentro do
governo que estava cuidando dessa Plataforma, isso chama a ateno pra esse tema,
da importncia pra democracia que essas organizaes tm, do arejamento, eu acho
que de muita tecnologia social mesmo. uma rea que, como as organizaes foram
as responsveis pelos servios da assistncia at a Constituio que a gente no
tinha servio pblico na rea da assistncia , elas dominam os erros e acertos, as
metodologias que funcionaram.
Entre as diversas novidades que a legislao traz, face discusso aqui proposta, ganha
destaque o intuito de afirmao das OSC enquanto organizaes especficas. Nesse sentido,
h um esforo de diferenciao em relao atuao do Estado, o que se verifica na busca por
46
73
uma designao afirmativa: Organizao da Sociedade Civil, em oposio a Organizao

No-Governamental. A entrevista com Assessora/SGPR (2015)47, a principal liderana
governamental no processo de construo do MROSC, ressaltou esse aspecto:
Quando a gente tratou da nomenclatura organizao da sociedade civil foi uma

opo poltica, de afirmar que so organizaes da prpria sociedade civil, e no
trazer pro conceito dessas organizaes a ideia do no-governamental. Porque as
organizaes tm autonomia, inclusive, pra ser to livre que ela pode atuar em reas
que no seja s... Pra no ser eu fao a mesma coisa que o governo, mas eu no sou
o governo... No! Eu posso fazer coisas que so muito diferentes do governo, e eu
sou uma organizao da sociedade civil, ou eu posso fazer coisas super alinhadas ao
governo e eu sou uma organizao da sociedade civil.48
Alm dessa questo conceitual, o intuito de afirmao desse campo tambm se estende
adoo de instrumentos e referenciais jurdicos prprios49 como ser aprofundado no
prximo captulo. Vale destacar que esses novos instrumentos se propem a de fato substituir,
e no coexistir com os anteriores (o que, como observado, ocorreu muitas vezes na trajetria
das regulamentaes das parcerias entre atores pblicos e privados no Brasil). A fala de
Assessora/SGPR (2015)50 enfatiza esses aspectos:
A tendncia de quando a gente cria instrumentos prprios a gente criar um campo

prprio. [...] No caso da Lei 13.019, ela tem um dispositivo que afasta a aplicao da
Lei 8.666 [Lei das Licitaes] e que afasta a aplicao dos convnios. Isso uma
inovao, porque ela no uma lei que busca s conviver com as demais e fica em
aberto no que couber; ela busca dizer exatamente o que cabe a essas relaes.
importante ressaltar que, apesar de aprovada em julho de 2014, essa lei teve sua
entrada em vigor (prevista inicialmente para outubro de 2014) prorrogada pela primeira vez
para julho de 2015 (por meio da Lei n 13.102, de 27 de fevereiro de 2015) e, cumprido este
prazo, novamente adiada para janeiro de 2016 (edio da Medida Provisria n 684, de 21 de
julho de 2015), ambas assinadas pela Presidenta Dilma Rousseff. As justificativas
governamentais para essa dificuldade de entrada em vigor dessa legislao se referem ao
processo de adaptao de organizaes pblicas e privadas aos novos formatos e exigncias
(BRASIL, 2015d). Assim, em janeiro/2016, a lei entrou em vigor, porm somente para as
parcerias com OSC estabelecidas pela Unio e pelos estados, sendo que os municpios tm at
47
48
Vale destacar que os esforos em se afastar do termo Organizao No-Governamental ou,
simplesmente, ONG tambm esto relacionados aos escndalos de corrupo envolvendo este tipo de
organizao, que foram investigados nas famosas CPIs das ONGs, que, dada sua grande repercusso na
mdia, levaram ao desgaste deste conceito.
49
So eles: o Termo de Colaborao e Termo de Fomento, que substituem os convnios (detalhamento no
captulo 3).
50
74
2017 para se adaptarem ao novo modelo.51

No caso das OSC que atuam na rea da assistncia social, essas mudanas no campo
mais amplo de OSC podem gerar sobreposies em relao s definies setoriais da
assistncia, resultando em dilemas identitrios j que a nfase entre ser OSC ou de
assistncia social tem implicaes diferentes e tambm prticos e procedimentais no que
se refere orientao legal, funcionamento das parcerias, modelos de prestao de contas, etc.
Retomando as diferentes interpretaes sobre os papeis e protagonismo dos atores na
poltica pblica, o dilogo aqui proposto mostra como os movimentos de abertura e incluso
de outros atores, que no o Estado, na arena poltica no significam que este no tenha um
papel. O reconhecimento das OSC enquanto atores relevantes que conhecem as realidades
locais, desenvolvem solues, tecnologias e inovaes, exercem controle social e se
constituem enquanto importante arena de conflitos e demandas direcionadas ao poder pblico
no necessariamente enfraquece ou tira a importncia do papel do Estado. As tendncias das
polticas atuais mostram como as dinmicas de abertura, descentralizao ou recentralizao
no Estado no se configuram em processos lineares e as interpretaes a seu respeito devem
levar em considerao essa complexidade.
A tabela a seguir busca organizar os principais marcos da trajetria da rea da

assistncia social, no que se refere relao do Estado com as organizaes privadas
envolvidas na oferta de servios socioassistenciais pblicos, conforme abordado ao longo
deste captulo. Buscou-se sintetizar, seguindo a sequncia cronolgica, as principais
mudanas que cada um deles traz. A segunda parte da tabela, em cinza, destaca o perodo
focado nesta pesquisa (2003-2014).
Tabela 2 Principais marcos na trajetria das organizaes da sociedade civil na rea da

assistncia social
Marco Data Tipo / tema Aspectos / mudanas centrais Observaes

Caixa de 1931 Financiamento Primeira forma de repasse de Num primeiro
Subvenes repasse de recursos (auxlios momento, a utilizao
(Decreto-lei n diretos) a OSC. Neste momento, desses recursos
20.351/1931) j direcionada seleo e aleatria, no segue
51
Alm disso, diante destes desafios, foi proposto o Projeto de lei n 21/2015 (que deriva da Medida Provisria
684/2015) (BRASIL, 2015c), sancionado com vetos pela Presidenta em dezembro de 2015, que prope
alteraes na Lei 13.019/2014 (MROSC), no sentido justamente de flexibilizar algumas de suas diretrizes e
exigncias.
75
fiscalizao desses auxlios. nenhum critrio ou

diretriz.
Criao CNSS 1938 Gesto; Institucionaliza mecanismo de Trata-se da primeira
(Decreto-lei n regulamentao subvenes federais para as OSC. forma de
525/1938) CNSS responsvel pela emisso regulamentao dos
de pareceres para acesso s repasses de recursos do
subvenes. Estado para as OSC.
Passa a assumir
funes de repasse de
recursos e subvenes,
fiscalizao e controle.
rgo existente at
1993.
Criao da LBA 1942 Gesto; Funda assistncia social em Modelo centralizado
(Decreto-lei n regulamentao mbito nacional. Trata-se do de gesto; baixa
4830/1942) reconhecimento e primeira efetividade social.
tentativa de regulamentao da expandida na dcada
atuao das OSC. de 1960.
Registro das 1943 Contratualizao; Torna-se necessrio registro no Esta legislao
entidades no regulamentao; CNSS para acesso s subvenes reformulada em 1951 e
CNSS gesto (e no apenas parecer). Com isso, vigente at hoje.
o CNSS no apenas concede
auxlios, mas tambm
responsvel pelo reconhecimento
oficial destas organizaes.
Constituio 1946 Regulamentao Amplia a iseno de impostos a Esta iniciativa ser
Federal de 1946 todas as instituies de assistncia regulamentada apenas
social. em 1957, coma Lei n
3.193/1957.
Lei n 3.577/1959 1959 Regulamentao; Oficializa a possibilidade de
induo iseno da cota patronal da
contribuio Previdncia Social
s instituies com certificado de
fins filantrpicos.
Certificado de 1961 Regulamentao; Institui o Certificado de Utilidade A ideia de utilidade
Utilidade Pblica induo Pblica, que reconhece carter pblica j era presente
(Decreto-lei n pblico da atuao de desde 1935, porm, at
50.517/1961) organizaes privadas e d acesso este momento, tinha
a benefcios (isenes). carter apenas honor-
fico. Esta certificao
existe at hoje.
Convnio 1960 Contratualizao; Convnio como instrumento Instrumento vigente
financiamento jurdico que estabelece as relaes at 2015, quando ser
entre Estado e OSC. modificado.
Constituio 1988 Estruturao da Reconhecimento da assistncia
Federal poltica pblica social como poltica pblica
de assistncia (compondo o trip da Seguridade
social; gesto Social, junto com a Sade e a
Previdncia). Concepo da
assistncia social enquanto direito
e poltica de responsabilidade
estatal. Descentralizao das
polticas sociais.
76
LOAS 1993 Estruturao da Consolidao dos princpios da

(Lei n poltica pblica CF/88 e estruturao da poltica de
8.742/1993) de assistncia assistncia social de forma
social; gesto integrada, descentralizada e
participativa (reordenamento
institucional).
Estruturao da Em seu Artigo 3, define e regula
poltica pblica as "entidades de assistncia social"
de assistncia e estabelece a necessidade de
social; gesto; inscrio nos conselhos de
regulamentao; assistncia social para serem
induo reconhecidas na poltica.
Gesto Criao do CNAS Com isso, extingue-se
o CNSS (e a LBA no
ano seguinte).
CEBAS 1998 Regulamentao; Regulamentao do CEBAS, Neste momento, o
(Decreto n financiamento; principal instrumento de CNAS responsvel
2.536/1998) induo financiamento indireto pela emisso do
(exoneraes tributrias) das OSC CEBAS para
que atuam na rea social. organizaes que
atuam nas reas da
sade, educao e
assistncia social.
Lei da OSCIP (Lei 1999 Contratualizao; Ttulo criado para regularizar
n 9.790/1999) regulamentao quais organizaes podem fazer
parcerias com o poder pblico,
estabelecendo condies e
procedimentos para tal. Institui o
Termo de Parceria como
instrumento de contratualizao
(coexistindo com outros
instrumentos).
PNAS 2004 Estruturao da Define princpios e diretrizes para Nesse contexto,
poltica pblica a implementao do SUAS. Traz comeam a ganhar
de assistncia uma lgica mais explicativa e fora as ideias de
social; gesto; discursiva; desenvolve a proposta complementariedade e
regulamentao do sistema, explicitando, corresponsabilidade
analisando e justificando seus entre aes estatais e
direcionamentos e princpios. privadas.
Estabelece tipos de segurana de
responsabilidade da assistncia, Os princpios da PNAS
nveis de complexidade dos so concretizados com
servios e a criao de a NOB/SUAS, no ano
equipamentos pblicos de seguinte.
assistncia social. Afirma a
responsabilizao estatal pela
poltica e as OSC como ofertantes
complementares na rede de
servios socioassistenciais.
NOB/SUAS 2005 Estruturao da Concretiza normativamente os importante destacar
poltica pblica princpios e diretrizes que o conceito de
de assistncia desenvolvidos na PNAS. Entre os vnculo SUAS
social; gesto; vrios aspectos delimitados, define definido neste
regulamentao servios, traz a ideia de momento tem sentido
77
vigilncia socioassistencial, distinto do empregado

estabelece parmetros para atualmente (ver Cap.
organizao da rede 3).
socioassistencial e j traz o
conceito de vnculo SUAS.
NOB/SUAS RH 2006 Estruturao da Com o objetivo de profissionali-
(Resoluo n poltica pblica zao da gesto do SUAS nos trs
269/2006 do de assistncia nveis de governo, especifica
CNAS) social; gesto; parmetros para a atuao de pro-
regulamentao fissionais na rea da assistncia
social, incluindo os profissionais
de OSC que atuam nessa rea.
Decreto n 2007 Estruturao da Caracteriza as entidades e
6.308/2007 poltica pblica organizaes de assistncia social
de assistncia e define os critrios para seu
social; gesto; reconhecimento nesta categoria.
regulamentao
Tipificao 2009 Estruturao da Estabelece padres para a Importante na
Nacional de poltica pblica organizao e execuo dos regulamentao e
Servios Socio- de assistncia servios abrangidos pela rea da tentativa de dar
assistenciais social; gesto; assistncia social. unidade nacional aos
(Resoluo n regulamentao; servios, inclusive os
109/2009 do induo executados pelas OSC.
CNAS)
Lei n 2009 Regulamentao; A certificao (CEBAS) passa a
12.101/2009 gesto ser desvinculada do CNAS e sua
emisso se d diretamente por
cada ministrio setorial (pelo
MDS, no caso das OSC de
assistncia social).
Departamento da 2010 Gesto; Criao do Departamento da Rede Este departamento
Rede regulamentao Socioassistencial Privada do criado quando a
Socioassistencial SUAS, vinculado SNAS/MDS. certificao (CEBAS)
Privada do SUAS Este departamento compreende passa a ser responsa-
(Decreto n coordenaes de certificao das bilidade do MDS.
7.079/2010) entidades de assistncia social Porm, posteriormente,
(CEBAS) e de acompanhamento seu papel passa a
dessa rede de OSC que atuam na incluir tambm o
rea da assistncia social. acompanhamento e
gesto dessa rede.
Lei n 2011 Estruturao da Atualiza a LOAS e consolida os Complementa o
12.435/2011 poltica pblica princpios do SUAS. Define Decreto n 6.308/2007.
de assistncia critrios para reconhecimento das
social; OSC como parte da poltica
regulamentao pblica de assistncia social.
Resolues 2011 Estruturao da Classificam as OSC que atuam na
27/2011 e 33/2011 poltica pblica rea da assistncia social em:
do CNAS de assistncia entidades de atendimento,
social; gesto; entidades de assessoramento e
regulamentao entidades de defesa e garantia de
direitos.
Programa 2012 Estruturao da Visa criar a Rede Nacional de
Nacional de poltica pblica Capacitao e Educao
78
Capacitao do de assistncia Permanente para a formao dos

SUAS social; gesto profissionais do SUAS, incluindo
(Resoluo n os de organizaes pblicas e de
8/2012 do CNAS) OSC.
Programa 2014 Estruturao da O Programa Nacional de O CNEAS j teve sua
Nacional de poltica pblica Aprimoramento da Rede primeira carga de
Aprimoramento da de assistncia Socioassistencial Privada do informaes e est em
Rede social; gesto; SUAS - Aprimora Rede visa fase de implementao
Socioassistencial regulamentao; monitorar e qualificar os servios e insero de dados.
Privada do SUAS induo ofertados por essa rede. Sua
(Resoluo n principal ferramenta o Cadastro
4/2014 do CNAS) Nacional de Entidades de
Assistncia Social (CNEAS).
Lei n 2014 Contratualizao; Aprovao do MROSC. Esta lei teve sua
13.019/2014 regulao; Movimento de afirmao do entrada em vigor
financiamento conceito de organizaes da adiada duas vezes: para
sociedade civil (OSC), bem como julho de 2015 (Lei n
de sua importncia, autonomia e 13.102/2015) e, depois,
segurana jurdica com criao para janeiro de 2016
de instrumentos jurdicos prprios. (Medida Provisria n
684/2015).
Fonte: Elaborao prpria a partir da anlise dos normativos mencionados, bem como de reflexes de Amncio
(2008b), Bichir (2011), Jaccoud (2012), Mestriner (2008, 2012), Paz (2012) e Stuchi, Paula e Paz (2012).
79
3 O CENRIO DAS ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL NA ATUAL

POLTICA PBLICA DE ASSISTNCIA SOCIAL NO BRASIL
Como abordado no captulo anterior, os movimentos mais recentes na rea da

assistncia social revelam processos no lineares e permeados por disputas no que se refere ao
direcionamento da poltica pblica de assistncia social de modo geral, bem como do papel
das OSC como constitutivas de uma rede privada motivada por objetivos e princpios
pblicos.
Este captulo ser dedicado a uma explorao acerca do lugar institucional das OSC na
poltica de assistncia social. Para isso, sero abordados alguns aspectos que tratam do
funcionamento do SUAS, no que se refere aos instrumentos e dispositivos institucionais que
regulam o espao e funes das OSC dentro desse sistema (regulamentaes e formas de
vinculao das OSC, de contratualizao e de repasse de recursos). Em seguida, proposto
um panorama que busca representar a realidade das OSC de assistncia social no Brasil
atualmente, por meio de uma caracterizao dessas organizaes, que tem como base
pesquisas realizadas por instituies reconhecidas nacionalmente. Essa discusso possibilitar
identificar dinmicas de composio (entre organizaes de natureza pblica e privada) da
oferta dos servios do SUAS, bem como caractersticas da atuao e do funcionamento das
OSC que operam na rea da assistncia social. Com isso, pretende-se trazer importantes
contribuies reflexo proposta neste trabalho, uma vez que sero destacados elementos que
permitem compreender, em um primeiro momento, o aparato normativo e de regulamentaes
do SUAS (isto , referentes sua estrutura), para, em seguida, passar discusso de como
esses pressupostos, conceitos e princpios vm se consolidando na prtica da operao do
sistema ainda que mantendo olhar ampliado, no nvel de anlise da poltica pblica em
mbito nacional.
Ambos os blocos que organizam este captulo trazem tambm reflexes a partir da
perspectiva proposta por Lascoumes e Le Gals (2007), em especial no que se refere ao
convite de compreenso do papel dos instrumentos de polticas pblicas nas mudanas dessa
poltica, de acordo com as concepes e objetivos polticos nelas envolvidos.
80
3.1 O arranjo institucional envolvendo as organizaes da sociedade civil na proviso de

servios no Sistema nico da Assistncia Social
Com a intensificao do movimento de normatizao e regulamentao na assistncia

social no perodo recente, so muitos os instrumentos jurdicos que definem, classificam e
estabelecem critrios e parmetros que afetam as OSC que atuam nessa rea, de modo que se
observa uma multiplicidade de lgicas presentes nesse campo. Esta seo pretende organizar
essa discusso, destacando as categorias e estruturas mais relevantes no arranjo institucional
que vem sendo construdo com o SUAS no que se refere participao das OSC que atuam na
rea da assistncia social.
O SUAS concretiza os contedos e definies expressos na PNAS, relacionados
estruturao da gesto da poltica de assistncia social, e visa unificar seus conceitos e
procedimentos em todo territrio nacional; esse sistema pblico se prope a organizar, de
forma descentralizada, as aes socioassistenciais no Brasil, englobando os benefcios
assistenciais e diferentes servios e pblicos. De acordo com a PNAS e com a LOAS (Art.
23), so entendidos por servios as "Atividades continuadas [...] que visam a melhoria da vida
da populao e cujas aes estejam voltadas para as necessidades bsicas da populao,
observando os objetivos, princpios e diretrizes estabelecidas [...]" (BRASIL, 2005, p. 22).
A Tipificao Nacional dos Servios Socioassistenciais define e organiza a lgica dos
servios, buscando estabelecer uma referncia unitria, em todo o territrio nacional, de
parmetros para seu funcionamento e de nomenclatura dos servios. Assim, de acordo com
essa legislao, no SUAS, os servios so organizados por nveis de complexidade,
distinguindo-se entre proteo social bsica voltada preveno de situaes de risco e ao
fortalecimento de vnculos familiares e comunitrios e proteo social especial
direcionada a indivduos e famlias que j se encontram em situao de risco pessoal e/ou
social. Este ltimo mbito, por sua vez, divide os servios entre mdia e alta complexidade:
no primeiro caso, esto os servios que oferecem atendimento queles que tm seus direitos
violados, mas em situaes nas quais no houve rompimento dos vnculos familiares e
comunitrios; j o mbito da alta complexidade voltado a situaes de perda de referncias
e/ou ameaa, de modo que se busca garantir proteo integral a esses indivduos ou famlias,
que necessitam ser retirados do convvio familiar e/ou comunitrio.
Nem todos os servios compreendidos por essas esferas podem ser oferecidos por
OSC o servio de proteo e atendimento integral famlia (PAIF) e o servio de proteo e
81
atendimento especializado a famlias e indivduos (PAEFI) so implementados

exclusivamente pela esfera estatal (pelo CRAS e pelo CREAS, respectivamente). Todos os
demais servios estabelecidos na Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais podem
ser ofertados por atores pblicos e/ou privados porm, nesse caso, essa oferta deve ser
referenciada ao equipamento pblico ao qual se relaciona (CRAS ou CREAS). Na proteo
social bsica, os demais servios so o servio de convivncia e fortalecimento de vnculos
(SCFV) e o servio de proteo social bsica no domiclio para pessoas com deficincia e
idosas (ambos podendo ser ofertados por OSC) apesar de serem apenas dois, esses so
servios bastante abrangentes, uma vez que incluem diferentes grupos etrios, desdobrando-se
em diferentes enfoques de atendimento. J os servios de proteo social especial de mdia
complexidade que podem ser realizados tambm pelas organizaes privadas incluem: o
servio especializado em abordagem social; o servio de proteo social a adolescentes em
cumprimento de medida socioeducativa (MSE) de liberdade assistida (LA) e prestao de
servios comunidade (PSC); o servio de proteo social especial para pessoas com
deficincia, idosas e suas famlias; e o servio especializado para pessoas em situao de rua.
Por fim, na proteo social especial de alta complexidade, esto os servios de acolhimento
institucional, em repblica e em famlia acolhedora e o servio de proteo em situaes de
calamidades pblicas e de emergncias (BRASIL, 2009a). A Tabela 3 detalha e organiza esta
estruturao dos servios proposta pela Tipificao, com destaque para a participao das
OSC em sua oferta incluindo, na ltima coluna (entre parnteses), a unidade que est
estabelecida como equipamento recomendado para a realizao de cada servio.
Tabela 3 Servios do SUAS de acordo com seus nveis de complexidade e a participao

das organizaes da sociedade civil em sua oferta
Nvel de Participao
Tipo de
comple- Servio Detalhamento das OSC /
proteo
xidade (Unidade)
Servio de
No. Oferta
proteo e
Trabalho social com famlias, de carter necessariamente
atendimento
continuado, protetivo e preventivo. estatal.
integral
(CRAS)
famlia (PAIF)
Trabalho em grupos com finalidade de defesa Sim.
Servio de
e afirmao de direitos, fortalecimento da (CRAS ou cen-
Proteo social convivncia e
convivncia familiar e comunitria e alcance tros da criana,
bsica fortalecimento
de alternativas para enfrentamento da vulne- adolescente,
de vnculos
rabilidade social. dividido por faixa etria juventude e ido-
(SCFV)
do pblico (crianas, adolescentes e idosos) sos referenciados)
Servio de Objetiva a garantia de direitos, o
Sim.
proteo desenvolvimento de mecanismos para a
(Domiclio do
social bsica incluso social, a equiparao de
usurio)
no domiclio oportunidades e a participao e o
82
para pessoas desenvolvimento da autonomia das pessoas

com deficin- com deficincia e pessoas idosas, prevenindo
cia e idosas situaes de risco, a excluso e o isolamento.
Servio de apoio, orientao e acompanha-
Servio de mento a famlias com um ou mais de seus
proteo e membros em situao de ameaa ou violao
No. Oferta
atendimento de direitos (como: qualquer tipo de violncia,
necessariamente
especializado abuso e/ou explorao sexual; aplicao de
estatal.
a famlias e MSE ou de proteo; trfico de pessoas;
(CREAS)
indivduos situao de rua; abandono; traba-lho infantil;
(PAEFI) discriminao em decorrncia da orientao
sexual e/ou raa/etnia).
Busca assegurar trabalho social de abordagem Sim.
Servio
e busca ativa que identifique, nos territrios, a (CREAS ou
especializado
incidncia de trabalho infantil, explorao unidade especfica
em abordagem
sexual de crianas e adolescentes, situao de referenciada ao
social
rua, entre outras. CREAS)
Mdia complexidade
Servio de
Prov ateno socioassistencial e
proteo
acompanhamento a adolescentes e jovens em
social a ado-
cumprimento de medidas socioeducativas em
lescentes em Sim.
meio aberto, determinadas judicialmente.
cumprimento (CREAS)
Busca contribuir para o acesso a direitos e
de medida
para a resignificao de valores na vida
socioeducativa
pessoal e social dos adolescentes e jovens.
de LA e PSC
Servio de Atendimento especializado a famlias com
Sim
proteo so- pessoas com deficincia e idosos com algum
(Domiclio do
cial especial grau de dependncia, que tiveram suas
usurio, centro-
para pessoas limitaes agravadas por violaes de direitos.
dia, CREAS ou
com deficin- Busca promover a autonomia, a incluso
unidade
Proteo cia, idosas e social e a melhoria da qualidade de vida das
referenciada)
social suas famlias pessoas participantes.
especial Realizao de atendimento e atividades com
Sim
Servio pessoas que utilizam as ruas como espao de
(Centro de
especializado moradia e/ou sobrevivncia, que visam o
referncia
para pessoas desenvolvimento de sociabilidades, na
especializado para
em situao de perspectiva de fortalecimento de vnculos
populao em
rua interpessoais e/ou familiares que oportunizem
situao de rua)
a construo de novos projetos de vida.
Acolhimento em diferentes tipos de Sim
equipamentos, destinado a famlias e/ou (Unidade de
indivduos com vnculos familiares rompidos acolhimento, que
Servio de ou fragilizados, a fim de garantir proteo inclui: abrigos
acolhimento integral. Divide-se em acolhimento institucionais;
institucional direcionado especificamente a: crianas e casas-lar; casas de
adolescentes; adultos e famlias; mulheres em passagem;
Alta complexidade
situao de violncia; jovens e adultos com residncias

deficincia; idosos. inclusivas)
Repblicas que oferecem proteo, apoio e
moradia subsidiada a grupos de pessoas
maiores de 18 anos em estado de abandono,
situao de vulnerabilidade e risco pessoal e
social, com vnculos familiares rompidos ou
Servio de
extrema-mente fragilizados e sem condies Sim
acolhimento
de moradia e autossustentao. O atendimento (Repblica)
em repblica
busca apoiar a construo e o fortalecimento
de vnculos, a integrao e participao social
e o desenvolvimento de sua autonomia.
Direcionado a: jovens; adultos em processo de
sada das ruas; idosos.
83
Organiza o acolhimento de crianas e

adolescentes, afastados da famlia por medida
de proteo, em residncia de famlias Sim
Servio de acolhedoras cadastradas, at que seja possvel (Unidade de
acolhimento o retorno famlia de origem ou, na sua referncia e
em famlia impossibilidade, o encaminhamento para residncia da
acolhedora adoo. Responsvel por selecionar, capacitar, famlia
cadastrar e acompanhar as famlias acolhe- acolhedora)
doras, bem como acompanhar a criana e/ou
adolescente acolhido e sua famlia de origem.
Servio de Promove apoio e proteo populao
Sim
proteo em atingida por situaes de emergncia e
(Unidades
situaes de calamidade pblica, com a oferta de
referenciadas ao
calamidades alojamentos provisrios, atenes e provises
rgo gestor da
pblicas e de materiais, conforme as necessidades
assistncia social)
emergncias detectadas.
Fonte: Elaborao prpria a partir da Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais (BRASIL, 2009a) e de
entrevistas realizadas (Ex-diretora/DRSP, 201552; Rede/DRSP, 201553).
A grande mudana, no que se refere proviso de servios de assistncia social, que

o Estado tambm passa a execut-los diretamente. Nesse sentido, fundamental a criao dos
equipamentos pblicos previstos no SUAS, implementados em mbito municipal em todo
territrio nacional com a funo de prestar servios diretamente populao: os CRAS, que
so a porta de entrada para os atendimentos dentro do mbito da proteo social bsica, e os
CREAS, voltados aos servios da proteo social especial. Esses equipamentos so
necessariamente estatais contando com infraestrutura, equipes e execuo das atividades
diretamente pelo poder pblico. Entretanto, importante destacar que a Tipificao no
explicita com clareza, para todos os casos, essas definies sobre a natureza das organizaes
ofertantes dos servios e, portanto, sobre os limites de atuao das OSC no SUAS.54
Dessa forma, os normativos da rea da assistncia compreendem que o SUAS est
baseado em uma rede socioassistencial, que composta por unidades pblicas e privadas
(estas de carter complementar s primeiras). A constituio dessa concepo uma das
principais nfases no processo de construo do SUAS, uma vez que se estabelece a partir do
esforo de consolidao de uma rede de fato (isto , articulada e norteada pelos mesmos
princpios, objetivos e abordagens), com a inteno de ruptura em relao ao padro de
52
53
54
Como se observa na tabela acima, em alguns casos, como no PAIF, afirma-se explicitamente que sua oferta
deve ser realizada exclusivamente pelos CRAS (e somente por ele), enquanto para outros (como o SCFV ou
o servio especializado em abordagem social, por exemplo) est colocada, ainda que muito genericamente, a
possibilidade de oferta por outros centros ou unidades; porm, em outros casos (como no servio
especializado para pessoas em situao de rua ou no de proteo social a adolescentes em cumprimento de
MSE, entre outros), esta informao no fica clara e este ponto no detalhado ou regulamentado em
legislaes posteriores, ainda que seja de conhecimento geral que estes servios so realizados tambm por
OSC.
84
atuao fragmentada e baseada em referncias individuais que marcou a rea da assistncia

social por sculos na linha do que vem sendo discutido neste trabalho, no se est
assumindo que essas ideias preconizadas no mbito normativo se estabeleam
necessariamente dessa maneira ao serem implementadas, de modo que necessrio considerar
tambm as dinmicas de sua operao (captulo 4). A NOB/SUAS estabelece como
parmetros fundamentais para essa rede socioassistencial com destaque para aqueles que
enfatizam questes que se contrapem diretamente aos principais aspectos do diagnstico da
rea da assistncia social que foi consolidado e difundido:
a) oferta integrada, de servios, programas, projetos e benefcios de proteo social

[...]; b) carter pblico de co-responsabilidade e complementaridade entre as aes
governamentais e no-governamentais de Assistncia Social evitando paralelismo,
fragmentao e disperso de recursos; c) hierarquizao da rede pela complexidade
dos servios e abrangncia territorial de sua capacidade em face da demanda; d)
porta de entrada unificada dos servios para a rede de proteo social bsica, por
intermdio de unidades de referncia e para a rede de proteo social especial por
centrais de acolhimento e controle de vagas; e) territorializao da rede de
Assistncia Social sob os critrios de: oferta capilar de servios, baseada na lgica
da proximidade do cotidiano de vida do cidado; localizao dos servios para
desenvolver seu carter educativo e preventivo nos territrios com maior incidncia
de populao em vulnerabilidades e riscos sociais; f) carter contnuo e sistemtico,
planejado com recursos garantidos em oramento pblico, bem como com recursos
prprios da rede no-governamental; g) referncia unitria em todo o territrio
nacional de nomenclatura, contedo, padro de funcionamento, indicadores de
resultados de rede de servios, estratgias e medidas de preveno quanto presena
ou ao agravamento e superao de vitimizaes, riscos e vulnerabilidades sociais.
(BRASIL, 2005, p. 95, grifo nosso).
Vale destacar que, apesar de j presente na NOB/SUAS em 2005, o conceito de rede

socioassistencial objeto de disputa e seu sentido vem sendo construdo e repensado ao longo
do tempo. Nesse sentido, nos ltimos anos, se fortaleceu a ideia de que esta rede se estrutura a
partir dos servios ofertados, de carter pblico (seja por organizaes pblicas ou privadas),
o que refora os servios como articuladores da finalidade pblica da atuao das OSC o
que implica no enfraquecimento da ideia de rede socioassistencial privada do SUAS:
Esse um conceito que foi sendo construdo, mas que a gente t tentando
desconstruir. A ideia de voc trabalhar com uma rede privada e rede pblica uma
ideia que ela at contraproducente dentro da ideia da rede SUAS. [...] A ideia que
o servio que est sendo ofertado um servio pblico, ento, voc no deveria ter
essa diferenciao entre o que ofertado pelo pblico e o que ofertado pelo
privado. (Cebas/DRSP, 2015)55
O conceito e papel das OSC vm sendo objeto de crescente construo normativa no

sentido de definir e regulamentar o lugar dessas organizaes na poltica de assistncia social.
55
85
Nesse sentido, a referncia central o conhecido artigo 3 da LOAS, que qualifica as

"entidades e organizaes de assistncia social como "[...] aquelas que prestam, sem fins
lucrativos, atendimento e assessoramento aos beneficirios abrangidos por esta lei, bem como
as que atuam na defesa e garantia de seus direitos (BRASIL, 1993, Art. 3). O decreto n
6.308 de 2007 toma esta definio como referncia para definir essas organizaes como
aquelas que tm as seguintes caractersticas: I - realizar atendimento, assessoramento ou
defesa e garantia de direitos na rea da assistncia social [...]; II - garantir a universalidade do
atendimento, independentemente de contraprestao do usurio; e III - ter finalidade pblica e
transparncia nas suas aes. (BRASIL, 2007). Posteriormente, outros normativos
referendam e complementam este decreto, entre eles, a Lei n 12.435, de 2011 (BRASIL,
2011a). Aps diferentes legislaes que buscaram rever e aperfeioar parmetros e modos de
funcionamento desse aparato institucional envolvendo as OSC, a Resoluo n 014 de 2014
do CNAS estabelece como critrios para reconhecimento das OSC como pertencentes rea
da assistncia social: execuo de aes de carter continuado, permanente e planejado;
servios, programas, projetos e benefcios socioassistenciais ofertados visando a autonomia e
garantia de direitos dos usurios; garantia de gratuidade em todos os servios, programas,
projetos e benefcios socioassistenciais; e garantia da existncia de processos participativos
dos usurios (BRASIL, 2014b, Art. 6).
Alm disso, tambm derivam dessas definies os tipos de organizaes que se
enquadram como de assistncia social, que podem ser de: atendimento, que prestam
servios, executam projetos e programas e concedem benefcios, de forma continuada, s
famlias e indivduos em situaes de vulnerabilidades ou risco social e pessoal;
assessoramento, que desempenham aes que visam o fortalecimento dos movimentos sociais
e das organizaes de usurios, formao e capacitao de lideranas, dirigidos ao pblico da
poltica de assistncia social; ou defesa de direitos, voltadas para a defesa, efetivao e
promoo dos direitos socioassistenciais, construo de novos direitos, promoo da
cidadania, enfrentamento das desigualdades sociais e articulao com rgos pblicos de
defesa de direitos, dirigidos ao pblico da assistncia social (BRASIL, 2014b, Art. 6).
A tabela a seguir busca sintetizar os principais conceitos e definies abordadas neste
captulo:
86
Tabela 4 Definies normativas relevantes no arranjo institucional envolvendo as

organizaes da sociedade civil no SUAS
Referncia
Objeto Detalhamento
normativa
Atividades continuadas que visam a melhoria da vida da populao e cujas LOAS
Servio aes estejam voltadas para as necessidades bsicas da populao, (1993); PNAS
observando os objetivos, princpios e diretrizes estabelecidas. (2004)
Parmetros (sntese): oferta integrada; carter pblico; co-responsabilidade e
complementariedade entre as aes estatais e no-estatais; hierarquizao por
Rede socio- nveis de complexidade dos servios; porta de entrada unificada; NOB/SUAS
assistencial territorializao; carter contnuo e sistemtico, planejado com recursos (2005)
garantidos em oramento pblico e recursos prprios da rede no-
governamental; referncia unitria.
Caractersticas:
I - realizar atendimento, assessoramento ou defesa e garantia de direitos na
rea da assistncia social, na forma deste Decreto; Decreto n
II - garantir a universalidade do atendimento, independentemente de 6.308/2007
contraprestao do usurio; e
III - ter finalidade pblica e transparncia nas suas aes.
Critrios cumulativos para inscrio das entidades ou organizaes de
Entidade ou Assistncia Social, bem como dos servios, programas, projetos e benefcios
organizao socioassistenciais:
de assistncia I - executar aes de carter continuado, permanente e planejado;
social II - assegurar que os servios, programas, projetos e benefcios
Resoluo
socioassistenciais sejam ofertados na perspectiva da autonomia e garantia de
CNAS n
direitos dos usurios;
014/2014
III - garantir a gratuidade e a universalidade em todos os servios,
programas, projetos e benefcios socioassistenciais;
IV garantir a existncia de processos participativos dos usurios na busca
do cumprimento da efetividade na execuo de seus servios, programas,
projetos e benefcios socioassistenciais.
I - de atendimento: aquelas que, de forma continuada, permanente e
planejada, prestam servios, executam programas ou projetos e concedem
benefcios de proteo social bsica ou especial, dirigidos s famlias e
indivduos em situaes de vulnerabilidades ou risco social e pessoal, nos
termos das normas vigentes.
II - de assessoramento: aquelas que, de forma continuada, permanente e
planejada, prestam servios e executam programas ou projetos voltados
Tipos de
prioritariamente para o fortalecimento dos movimentos sociais e das Resoluo
organizaes
organizaes de usurios, formao e capacitao de lideranas, dirigidos ao CNAS n
de assistncia
pblico da poltica de assistncia social, nos termos das normas vigentes. 014/2014
social
III - de defesa e garantia de direitos: aquelas que, de forma continuada,
permanente e planejada, prestam servios e executam programas ou projetos
voltados prioritariamente para a defesa e efetivao dos direitos
socioassistenciais, construo de novos direitos, promoo da cidadania,
enfrentamento das desigualdades sociais e articulao com rgos pblicos
de defesa de direitos, dirigidos ao pblico da poltica de assistncia social,
nos termos das normas vigentes.
Fonte: Elaborao prpria a partir de Brasil (1993, 2005, 2007, 2014b).
Um ponto importante que deriva dessas definies normativas de organizaes de

assistncia social a reflexo sobre os sentidos dessas categorias para as OSC, sobretudo,
considerando-se que muitas delas j existiam antes da criao e regulamentao dessas
87
definies, e no necessariamente se reconhecem dessa forma. Alm de questes identitrias e

a respeito do espao de atuao dessas organizaes (que sero aprofundadas no prximo
captulo), no que se refere ao funcionamento do sistema, entende-se que as OSC podem ter
diferentes tipos de atuao (a partir da lgica baseadas nos servios como unidade central):
elas podem ser exclusivas de assistncia social (de modo que todos seus projetos, aes e
programas esto no campo da assistncia social, conforme estabelecido pelas legislaes
dessa rea) ou no; neste caso, possvel distinguir entre as organizaes preponderantes de
assistncia social que podem ter aes, projetos ou programas relacionados a outras
polticas setoriais, porm sua atuao principal (isto , aquela na qual h maior destinao do
oramento da organizao) na rea da assistncia e, por fim, aquelas que atuam
majoritariamente em outras reas, mas que tm alguma ao, projeto ou programa na rea da
assistncia social (neste caso, esta oferta especfica vinculada poltica de assistncia)56.
Para ser reconhecida como organizao de assistncia social, ou seja, como parte da
poltica pblica dessa rea, necessria a inscrio no conselho municipal de assistncia
social57; podem ser inscritas as organizaes e/ou os servios, programas, projetos e
benefcios socioassistenciais, sendo a inscrio considerada uma [...] autorizao de
funcionamento no mbito da Poltica Nacional de Assistncia Social (BRASIL, 2014b, Art.
5). Cabe aos conselhos de assistncia social todas as atividades relacionadas ao recebimento,
anlise e deliberao sobre os pedidos de inscrio58, bem como de acompanhamento e
fiscalizao das organizaes (BRASIL, 2014b). Vale destacar que a inscrio e
acompanhamento por parte dos conselhos independente do fato de a instituio receber ou
no recursos pblicos.
Quando a organizao reconhecida como parte da poltica de assistncia social, a
lgica do SUAS prev diferentes formas de sua vinculao a ele, sendo a primeira delas,
justamente, a inscrio, o nvel inicial de pertencimento. Uma vez inscritas, as organizaes
devem ser cadastradas pelo rgo gestor municipal no CNEAS ferramenta criada em 2014,
apesar de j prevista na LOAS e na NOB/SUAS , que visa reunir informaes sobre as
organizaes inscritas nos conselhos de assistncia social que prestam servios
56
Vale destacar que esta classificao amplamente utilizada entre as equipes do MDS e CNAS (e tem relao
com a atual lgica de emisso do CEBAS), porm, estas no so categorias definidas nos normativos da rea
(no esto regulamentadas).
57
Vale destacar que os CRAS tambm so atores importantes deste processo de insero das OSC no SUAS,
uma vez que a legislao vigente estabelece como uma de suas funes a identificao e reconhecimento das
organizaes que podem compor a rede socioassistencial, isto , cuja atuao est dentro do mbito SUAS e
que, assim, podem ofertar servios e pertencer poltica de assistncia social.
58
Estas atividades incluem anlise documental, visitas tcnicas, reunies de discusso dos processos,
notificaes sobre as decises e envio de documentao para o rgo gestor para cadastro das organizaes
ou ofertas em sistema nacional.
88
socioassistenciais. Por ser um sistema implementado recentemente59, o CNEAS ainda no

est funcionando normalmente60, mas a proposta que ele seja integrado lgica de
pertencimento das organizaes ao SUAS e funcione tambm como instrumento de
acompanhamento da atuao dessas organizaes pelo poder pblico local61; assim, a ideia
que o CNEAS esteja diretamente atrelado (e fornea as informaes) ao processo de
certificao (CEBAS), o terceiro nvel de vinculao, que d acesso iseno das
contribuies da Seguridade Social como mecanismo de financiamento indireto. Por fim, o
nvel mximo de pertencimento das organizaes ao sistema seria o Vnculo SUAS,
categoria ainda no institucionalizada62, que traria a garantia de financiamento pblico
organizao. Como explica Rede/DRSP (2015)63,
O que se pretende do Vnculo [SUAS] que haja um financiamento do governo

federal maior pra essas entidades. Porque, se a gente diz que ela passou por vrios
patamares e alcanou um status dentro da poltica de assistncia social, de estar
condizente com esta poltica, ela precisava ser premiada por isso. [...] [Assim, se
estaria] dando a possibilidade ao municpio de contratualizar com as entidades, e por
isso financi-las, por estarem de acordo com a assistncia social. Ento, seria assim:
voc tem o Vnculo, est garantido voc ter esse contrato; seria mais garantido ter
um financiamento do governo do que as outras que no tm.
Neste momento, a lgica de estgios sucessivos ainda no est concretizada possvel, por
exemplo, haver uma organizao que tenha CEBAS, mas que ainda no tenha sido cadastrada
no CNEAS. Ainda assim, importante trazer esse modelo que vem sendo idealizado pelas
equipes da SNAS, uma vez que, para alm de suas questes tcnicas, ele revela aspectos
fundamentais, inclusive, tendo em vista a trajetria da assistncia social: esta proposta busca
inserir de fato o CEBAS dentro da lgica de sistema e da poltica como um todo, o que,
apesar das importantes mudanas a partir de 2009 (com a separao setorial da certificao e a
59
A primeira carga de dados se encerrou em 31 de julho de 2015, no modelo de incentivo por parte do governo
federal (que repassou recursos aos municpios, com valor definido por cadastro concludo e enviado pelas
gestes municipais). Desde ento, o sistema foi fechado para realizao de anlises dos dados obtidos e
melhorias em seu funcionamento, porm, a proposta que este cadastro seja constantemente alimentado,
como ferramenta integrante do funcionamento do SUAS.
60
O CNEAS est em fase de implementao: na primeira etapa de insero de dados deste cadastro (que se
encerrou em julho de 2015), o preenchimento estimado pelo MDS foi de cerca de 40% (includo a o
cadastro de organizaes e de aes ou servios especficos) informaes fornecidas por Rede/DPSPS
(2015), em conversa telefnica posterior entrevista.
61
Alm de ser o rgo pblico municipal quem preenche este cadastro (e no as prprias OSC), h estratgias
previstas como etapas deste cadastro que buscam incentivar esta aproximao, como as visitas tcnicas in
loco (que devem ser realizadas pelo rgo gestor municipal antes da alimentao do cadastro, inclusive,
inserindo no CNEAS o agendamento e parecer de realizao da visita).
62
Vale destacar que o termo vnculo SUAS j aparece na LOAS, porm, com sentido bastante genrico e
distinto do que vem sendo proposto atualmente (como uma das formas de pertencimento das OSC ao SUAS).
Na discusso recente, esta ainda uma ideia um pouco vaga, que no est regulamentada (est em processo
de elaborao de minuta de decreto por parte da SNAS, para ser expedido pela Presidncia da Repblica).
63
89
emisso pelos ministrios de cada rea), ainda no se efetivou; o que mostra o trecho da
entrevista de Ex-diretora/DRSP (2015)64 a seguir:
A dificuldade ali no Departamento [da Rede Socioassistencial Privada do SUAS]

que a concesso do CEBAS a relao direta com a entidade, quando eu estou
falando de um sistema descentralizado. Qual o desafio ao levar o CEBAS pra l?
transformar o CEBAS num instrumento da poltica. E a eu tenho que, praticamente,
descentralizar o CEBAS. Embora o meu processo administrativo seja direto com a
entidade, a minha deciso tem que ser tomada com base na forma como ela atende o
servio l na ponta, na relao dela com o municpio. A a discusso do tal Vnculo
SUAS. O que a gente fez: bom, como a gente no podia falar pro CEBAS eu no
quero mais voc, eu quero induzir a poltica pblica, porque era incorreto, porque
o CEBAS era constitucional e tal65. Ento, o que eu disse: olha, a hora que eu
construir esse desenho de vnculo SUAS, isso condio o suficiente pra voc ter o
CEBAS e o que tambm condio para ter o CEBAS o cadastro. E o que o
cadastro? O cadastro o preenchimento de informaes sobre a entidade pelo
municpio. Ento, municpio, me diga o que essa entidade faz a no seu mbito local,
eu valido aqui e, com base nisso, eu concedo o CEBAS, no mais com um
documento que ela me traz diretamente dentro do processo.
Um ltimo elemento referente s lgicas de contratualizao e insero das OSC na

poltica de assistncia social se trata da relao desta poltica com as mudanas propostas com
o MROSC. Como essa uma legislao que comea a ser implementada apenas em
janeiro/2015, ainda no foi possvel verificar como essas relaes se concretizam e sero
destacados apenas os aspectos que se relacionam diretamente com essa discusso.
Em primeiro lugar, o MROSC cria instrumentos jurdicos prprios de contratualizao,
em substituio ao convnio (o mesmo instrumento que estabelece as parcerias do governo
federal com estados e municpios, que era utilizado at ento): o Termo de Colaborao
(utilizado no caso de execuo de polticas pblicas, por induo da formulao, sendo a
administrao pblica quem define seus parmetros caso enfocado neste trabalho) e o
Termo de Fomento (mais voltado livre iniciativa da sociedade civil, no qual as OSC
apresentam sua proposta de trabalho). Assim, com esses novos instrumentos (sobretudo o
segundo), a nova lei refora o carter autnomo das OSC, no necessariamente executoras de
servios pblicos, podendo tambm propor projetos prprios para financiamento pblico.66
64
65
Neste trecho, h uma referncia uma disputa jurdica em torno do CEBAS, no que se refere definio de
se esta certificao se trata de uma forma de iseno ou de imunidade, o que teria reflexos em seu carter
constitucional ou no. Este dilema originou a Ao Direta de Inconstitucionalidade n 2028-5, que tramitou
durante muitos anos at a deliberao final do Supremo Tribunal Federal, em 2012, atestando a
constitucionalidade desta certificao (entendida como uma forma de iseno fiscal).
66
Alm destes aspectos, esta lei traz outras mudanas e inovaes, entre as quais tm destaque as seguintes:
chamamento pblico obrigatrio (transparncia e democratizao do acesso s parcerias, por meio de
editais); remunerao das equipes de trabalho (com encargos sociais inclusos); sistema que prev
simplificao na prestao de contas em caso de parcerias de menor valor (at R$ 600 mil); manifestao de
interesse social (a possibilidade de as prprias OSC, movimentos sociais e interessados elaborarem propostas
de chamamento pblico); e monitoramento e avaliao (criao de comisses com esta finalidade e
90
Entre as mudanas abarcadas pelo MROSC, o estabelecimento da obrigatoriedade do

chamamento pblico, como um procedimento prvio de escolha das organizaes que
estabelecero parceria com o poder pblico, merece algumas notas. Esta alterao impacta
diretamente as organizaes que prestam servios de natureza continuada, como no caso das
OSC de atendimento da rea da assistncia social, uma vez que implica em uma lgica por
projetos de tempo determinado que difere amplamente do carter contnuo, permanente e
planejado da oferta de servios preconizado pela legislao especfica da rea da assistncia
social. 67 As falas de Assessora/SGPR (2015)68 explicita esse dilema:
[...] no prprio decreto, a gente est trabalhando para buscar solues que possam
reconhecer essa ideia de natureza continuada, mas toda a ideia da lei de trabalhar
por projetos; ento, o que a gente est tentando imprimir tambm que a natureza
continuada tenha uma lgica de permanncia maior. Ento, [o que est sendo
proposto ] [...] cinco anos de vigncia o prazo mximo para as parcerias com as
OSC, podendo ser de at dez para as entidades de natureza continuada, j
imaginando nessa lgica de que, para essas entidades, a gente precisaria ter um
alargamento desse prazo porque o ciclo de vida de uma parceria de natureza
continuada mais extenso. Mas, ao mesmo tempo tambm, no tem muito espao,
na legislao que foi aprovada no Congresso, de se considerar eterno. E esse um
debate, que a gente precisa enfrentar.
A gente tem uma dificuldade de reconhecer a prestao do servio pblico de forma

continuada pelas OSC sem que haja um deadline pra isso. Porque tem umas
contradies dentro da histria... De um lado, sim, o servio de natureza
continuada, mas o servio de responsabilidade do Estado. Ento ele prestado por
uma OSC; a OSC, ao prestar esse servio, ela tem direito adquirido de prestar esse
servio?
Esta tenso entre os referenciais contratuais que vm sendo construdos na rea da

assistncia social e no campo das OSC de modo mais amplo traz, com muita clareza, a
dimenso poltica dos instrumentos de polticas pblicas, que vo muito alm de aspectos
tcnicos ou pragmticos e produzem efeitos prprios, como propem Lascoumes e Le Gals
(2007). Por trs dos formatos contratuais e dos tempos mximos permitidos para parcerias das
OSC com o poder pblico questes de carter aparentemente tcnico e neutro , h uma
realizao de pesquisas junto aos beneficirios) (BRASIL, 2014c)

67
Entre as modificaes propostas pelo Projeto de lei n 21/2015 que flexibiliza algumas diretrizes e exigncias
do MROSC, est a observncia s normas especficas das polticas setoriais e suas respectivas instncias de
pactuao e deliberao (BRASIL, 2015c, Art. 2-A), o que dialoga diretamente com estas tenses entre as
diferentes lgicas do campo mais geral das OSC e da rea da assistncia social. Ainda no possvel
compreender o significado mais concreto que esta diretriz assumir em relao a estes pontos de tenso com
a rea das assistncia; de qualquer forma, a simples elaborao deste artigo j revela que estes so dilemas
presentes nos espaos de construo institucional desses campos. Alm desta, algumas modificaes
relevantes abarcadas por este projeto de lei se referem a: simplificao do plano de trabalho, procedimentos
de despesas e regras de prestao de contas; o afastamento da aplicao do MROSC a organizaes do
Sistema S e aquelas certificadas como OSCIP (que mantm o Termo de Parceria como instrumento de
contratualizao com o poder pblico); e a revogao do ttulo de Utilidade Pblica Federal.
68
91
disputa de concepes polticas e ideolgicas a respeito do papel do Estado e do significado

da participao de organizaes privadas na esfera pblica, concepes essas que esto
diretamente relacionadas trajetria de cada um desses campos: como discutido
anteriormente, o caso das organizaes que atuam na rea da assistncia social bastante
especfico em comparao ao campo das OSC de modo geral; enquanto, no primeiro caso,
historicamente se consolidou um modelo de atuao baseado na execuo dos servios
praticamente apenas por instituies privadas, no campo mais amplo da sociedade civil
organizada, essa participao das OSC na proviso das polticas pblicas ganha fora a partir
da dcada de 1990 e, atualmente, a discusso sobre seu papel tende a estar mais relacionada a
temas como experimentao e inovao social, insero local, relacionamento e
empoderamento das comunidades, controle social, articulao intersetorial, etc. No caso da
assistncia social, a garantia do carter contnuo do atendimento est diretamente vinculada ao
esforo de afirmao da assistncia social como direito assegurado aos cidados (e no algo
espordico e pontual, realizado de acordo com o voluntarismo, como se constituiu
historicamente).
A partir dos aspectos aqui descritos e discutidos, a tabela a seguir organiza as formas
de relao das OSC que atuam na rea de assistncia social com o poder pblico, incluindo os
modelos de sua vinculao ao SUAS e as questes relativas contratualizao. Vale
mencionar que alguns dos elementos includos nesse quadro ainda no foram
institucionalizados (regulamentados) nestes casos, verifica-se destaque em cinza na tabela.
Tabela 5 Instrumentos de contratualizao e repasse de recursos para as organizaes da

sociedade civil que atuam na rea da assistncia social
Tipo de Referncia
Instrumento Detalhamento
instrumento normativa
Realizada pelos conselhos municipais de assis-
Resoluo CNAS n
Inscrio tncia social, trata-se da autorizao de funcio-
014/2014
namento no mbito da poltica dessa rea.
LOAS (1993);
Ferramenta que rene informaes sobre as
Tipos de NOB/SUAS (2005);
CNEAS organizaes inscritas que prestam servios
vinculao da Resoluo CNAS n
socioassistenciais.
organizao ao 004/2014
SUAS Certificao que possibilita a iseno tributria Lei n 12.101/2009
CEBAS
das contribuies da Seguridade Social. Decreto n 8.242/2014
Nvel mximo de pertencimento ao SUAS, Proposta de Decreto
Vnculo
garantiria financiamento pblico pelo MDS, depende de
SUAS
organizao. Ainda no implantado. expedio presidencial
Instrumento jurdico prprio para
Instrumento Lei n 13.019/2014
Termo de contratualizao das OSC com o poder pblico
jurdico de (implementao adiada
Colaborao para execuo de polticas pblicas. Substitui o
contratualizao para jan/2016)
convnio. Ainda no implementado.
92
Procedimento prvio de escolha das

Escolha das Chamamento
organizaes que estabelecero parceria com o
organizaes pblico
poder pblico.
Fonte: Elaborao prpria a partir de pesquisa em publicaes legislativas (BRASIL, 1993, 2005, 2009b, 2014b,
2014c) e das entrevistas realizadas (Rede/DRSP, 2015; Cebas/DRSP, 2015; Ex-diretora/DRSP, 2015).
Por fim, no que se refere s formas de repasse de recursos financeiros do poder

pblico para as OSC, possvel distinguir entre o financiamento direto e indireto. No SUAS,
o financiamento direto nunca se d diretamente do governo federal para as organizaes. A
partir da ideia de que esse um processo que envolve o conjunto formado pela Unio, estados
e municpios, o ento chamado de cofinanciamento se baseia na lgica de repasses fundo-a-
fundo, na qual a Unio, por meio do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS) repassa
recursos para os fundos de assistncia social dos entes federados, que contratualizam com as
OSC (em geral, os municpios e, em poucos casos, os estados). Para que possa haver esse
repasse entre os fundos, condio que se tenha constitudo, nos nveis estadual e municipal,
o conselho de assistncia social, alm da elaborao de planos e a instituio e funcionamento
do fundo, com alocao de recursos prprios (das gestes pblicas locais) em seu oramento.
Uma vez nos fundos de assistncia social, os recursos devem ser destinados de acordo com
critrios de partilha aprovados pelos conselhos de assistncia social. A proposta que esta
partilha e alocao de recursos se baseie em
[...] critrios pautados em diagnsticos e indicadores socioterritoriais locais e

regionais que dem conta de contemplar as demandas e prioridades apresentadas de
forma especfica, a partir das diversidades apresentadas pelas diferentes realidades
que convivem no pas, bem como em pactos nacionais e em critrios de equalizao
e correo de desigualdades. (BRASIL, 2005, p. 130).
Com esta descentralizao poltico-administrativa no financiamento da assistncia social,

busca-se fortalecer a autonomia federativa e a responsabilizao das gestes pblicas pela
resposta estatal em mbito local.
J o financiamento indireto se baseia em mecanismos de exonerao tributria, como
as isenes fiscais69, que dispensam o pagamento do tributo devido (COLIN, 2012). As
entidades sem fins lucrativos de modo geral so isentas de pagamento de imposto de renda e
contribuio social sobre lucro lquido, por meio de auto-declarao (na Declarao de
69
importante destacar que h um amplo debate jurdico em torno das formas de exonerao tributria, que,
alm das isenes, inclui: a) imunidade, que se trata do impedimento da incidncia da regra da tributao, de
modo que o poder tributrio no pode ser exercido; b) remisso, que extingue a exigibilidade do pagamento
do tributo, por meio do perdo da dvida; c) anistia, assegura apenas o perdo de multa tributria, mas no de
crdito tributrio; d) incentivos fiscais, que colocam disposio os gastos governamentais indiretos de
natureza tributria (COLIN, 2012).
93
Imposto de Renda). Para ter acesso iseno das contribuies sociais patronais, necessrio
o j citado CEBAS. Esta certificao concedida pelo governo federal s entidades sem fins
lucrativos reconhecidas como entidades beneficentes de assistncia social e possibilita a
iseno das contribuies sociais e a priorizao na celebrao de convnios com o poder
pblico.70 Como j mencionado, com as mudanas na legislao referente a essa certificao,
a partir de 2009, tornou-se necessrio que as organizaes que atuem em mais de uma rea
(educao, sade e assistncia social) requisitem a certificao em funo de sua rea de
atuao preponderante (e junto ao respectivo Ministrio desta rea). A rea de preponderncia
definida a partir da atividade econmica principal constante no CNPJ da instituio, a rea
na qual realizada a maior parte de suas despesas. No caso da assistncia social, so
condies para concesso do CEBAS, a organizao: estar constituda a, no mnimo, doze
meses71; prestar servios ou realizar aes socioassistenciais, de forma gratuita, continuada e
planejada, para os usurios e para quem deles necessitar; estar inscrita no respectivo conselho
municipal de assistncia social; e integrar o CNEAS.
A Tabela 6 sintetiza as formas possveis de financiamento s OSC que atuam na rea
das assistncia social:
Tabela 6 Tipos e instrumentos de financiamento e repasse de recursos pblicos s

organizaes da sociedade civil que atuam na rea da assistncia social
Tipo de Referncia
Instrumento Detalhamento
financiamento normativa
Modelo de repasse fundo-a-fundo, a partir do FNAS
para os fundos de assistncia social dos entes
NOB-SUAS
Direto Cofinanciamento federados. Contratualizao com as OSC pelos
(2005)
estados ou municpios, por meio dos Conselhos de
Assistncia Social (define critrios de partilha).
Iseno Imposto de Qualquer entidade sem fins lucrativos pode ter
Renda e iseno do pagamento de imposto de renda e
Lei
Indireto Contribuio contribuio social sobre lucro lquido, por meio de
n 9.532/1997
Social sobre Lucro auto-declarao (na Declarao de Imposto de
Lquido Renda).
70
Mais especificamente, as isenes compreendidas pelo CEBAS so as de: I) 20%, destinadas Previdncia
Social, incidentes sobre o total das remuneraes pagas, devidas ou creditadas a qualquer ttulo, durante o
ms, aos segurados empregados, trabalhadores avulsos e contribuintes individuais (autnomos) que prestem
servios entidade; II) 1%, 2% ou 3% destinadas ao financiamento de aposentadorias especiais e de
benefcios decorrentes dos riscos ambientais do trabalho, incidentes sobre o total das remuneraes pagas,
devidas ou creditadas a qualquer ttulo, durante o ms, aos segurados empregados e trabalhadores avulsos
que prestem servios entidade; III) 15%, destinadas Previdncia Social, incidentes sobre o valor bruto da
nota fiscal ou fatura de servios prestados por cooperados por intermdio de cooperativas de trabalho; IV)
contribuio incidente sobre o lucro lquido (CSLL), destinada seguridade social; V) COFINS incidente
sobre o faturamento, destinada seguridade social; VI) PIS/Pasep incidente sobre a receita bruta, destinada
seguridade social (BRASIL, [2014e?]).
71
A lei prev que este perodo mnimo poder ser reduzido se a organizao for prestadora de servios por
meio de contrato, convnio ou instrumento congnere com o SUAS, em caso de necessidade local atestada
pelo gestor do respectivo sistema (BRASIL, 2009b, Art. 3).
94
Certificado que d acesso a iseno de contribuies

sociais patronais. No caso das OSC com atuao Lei
CEBAS
preponderante na rea da assistncia social, n 12.101/2009
emitida pelo MDS.
Fonte: Elaborao prpria a partir de pesquisa em publicaes legislativas (BRASIL, 1997a, 2005, 2009b).
3.2 Caracterizao das organizaes da sociedade civil de assistncia social no Brasil
Esta seo prope uma caracterizao, em mbito nacional, dos elementos centrais a
respeito do funcionamento do SUAS, no que se refere participao das organizaes
privadas na proviso de seus servios. Frente a este objetivo, entende-se que h dois nveis de
anlise fundamentais envolvidos nessa proposta e que merecem ser destacados: o da
composio da oferta dos servios no SUAS (por organizaes pblicas e privadas) e o que
se detm no campo das OSC que provisionam servios socioassistenciais compreendendo o
perfil dessas organizaes, dos servios por ela ofertados e de suas dinmicas de
financiamento e de relacionamento com os atores estatais (bem como a mudana dessas
caractersticas ao longo do tempo).
Para tal, sero utilizados dados secundrios, provenientes de algumas pesquisas
amplas realizadas pelo governo federal (em parceria com instituies de pesquisa
reconhecidas), entre as quais se destacam a PEAS e o Censo SUAS. A PEAS uma pesquisa
realizada pelo IBGE em parceria com o MDS que tem como foco exatamente as organizaes
privadas que ofertam servios na rea da assistncia social e j teve duas edies realizadas,
uma delas em 2006 (no contexto do incio de implementao do SUAS) e a outra em 2014-
201572. A PEAS parte da base de dados da FASFIL73, selecionando as organizaes
classificadas nos grupos 05 - Assistncia Social e, dentro do 09 Desenvolvimento e defesa
de direitos, nos subgrupos 09.5 - Defesa de direitos de grupo e minorias e 09.6 - Outras
72
A expectativa inicial era que a anlise comparada das duas edies da PEAS, referentes a cenrios e marcos
temporais bastante relevantes a esta pesquisa de 2006 (contexto do incio da implementao do SUAS) e o
atual (2014-2015) permitisse elucidar as mudanas de perfis e espao ocupado pelas OSC no SUAS ao
longo da primeira dcada de sua vigncia; entretanto, no perodo entre estas duas pesquisas, muitas foram as
mudanas na lgica de organizao do SUAS, o que se refletiu no formato das edies, de modo que o tipo
de informaes nelas disponveis , em sua maioria, distinto, o que limita o exerccio comparativo.
73
A FASIL uma pesquisa que examina o universo mais amplo das fundaes privadas e associaes sem fins
lucrativos no Brasil, realizada pelo IBGE, IPEA, GIFE e ABONG, e com apoio da SGPR. A PEAS de 2006
se baseia na edio de 2002 (publicada em 2004) da FASFIL, enquanto a de 2014-2015 utiliza sua ltima
edio, realizada em 2010, sendo os resultados publicados em 2012. Nos resultados desta ltima edio, o
total de OSC no Brasil de 290.692 instituies, das quais 10,5% (30,4 mil) foram classificadas como
entidades de assistncia social (IBGE, 2012).
95
formas de desenvolvimento e defesa de direitos.74 J o Censo SUAS realizado anualmente

desde 2007 pela SNAS e SAGI (MDS) e se trata de uma importante estratgia de gesto da
poltica de assistncia social pelo governo federal. Seus dados so coletados por meio de
formulrios eletrnicos preenchidos, em mbito municipal e estadual, pelos rgos gestores,
conselhos e unidades de atendimento, que permite definir indicadores dimensionais, ndices
de desenvolvimento e patamares mnimos anuais para as unidades de assistncia social.
Inicialmente voltada exclusivamente para os CRAS, esta pesquisa vem ampliando seu escopo
a cada ano e, desde 2010, passou a incluir tambm as organizaes privadas que fazem parte
do SUAS, trazendo dados mais detalhados nos casos de unidades de acolhimento
institucional75 e de centros de convivncia (que respondem a formulrios especficos).76
Dentro da lgica de uma rede socioassistencial composta por servios realizados por
unidades pblicas e privadas, importante analisar como os equipamentos pblicos se
caracterizam nesse sistema ao longo do tempo (e sua relao com a variao no nmero de
OSC): os CRAS quase duplicaram de quantidade nos ltimos oito anos, alm de j estarem
presentes em quase todos os municpios (em 98,4% deles em 2014)77; no caso dos CREAS,
observa-se dinmica proporcionalmente similar (Grfico 1).
Dados anlogos sobre as quantidades de unidades de OSC que realizam servios no
mbito do SUAS ao longo dos anos so temporalmente mais limitados, uma vez que s
passaram a ser coletados no Censo SUAS a partir de 2010. Apesar disso, possvel comparar
a evoluo de organizaes pblicas e privadas no processo de construo e implementao
do SUAS. O Grfico 1 revela um movimento muito claro de diminuio do nmero de
74
Este foi o critrio utilizado na segunda edio, porm, na edio de 2006, foram selecionadas apenas as
organizaes classificadas como Assistncia Social, sem incluir as de defesa de direitos (grupo 09). Esta
mudana metodolgica tem reflexos nos dados e deve ser considerada na anlise comparativa dos resultados
das duas edies. Ainda sobre os detalhes metodolgicos, apesar de a FASFIL ser extremamente relevante e
aprofundar informaes que contribuem muito com esta discusso, preciso ponderar que sua base, da qual a
PEAS parte, utiliza os dados do Cadastro Central de Empresas (Cempre). Assim, so consideradas as
atividades principais da organizao se acordo com seu CNPJ, o que nem sempre se adequa lgica da
assistncia social descrita na seo anterior; em funo disso, esta base pode excluir um nmero expressivo
de organizaes que compe a rede socioassistencial do SUAS, como no caso daquelas classificadas em
outras categorias (como religio, educao ou sade), que, ainda que prestem servios dentro da
poltica de assistncia social, no so consideradas na base da PEAS. A proposta que, em breve, o CNEAS
possa servir como base de dados preliminar para esta pesquisa, o que, em tese, solucionaria este problema.
75
Dentro da categoria de unidades de acolhimento utilizada no Censo SUAS, esto contemplados os abrigos
institucionais, casa lar, casas lar em aldeia, casas de passagem, repblicas, residncias inclusivas e outras
formas.
76
Vale destacar que no foi possvel acessar as bases da PEAS 2014-2015 (mesmo aps contato com as equipes
do MDS), que ainda no foram disponibilizadas; dessa forma, os dados obtidos so referentes s
sistematizaes e agregaes publicadas, sendo que uma srie de visualizaes e anlises relevantes no
puderam ser realizadas. J as bases de todas as edies do Censo SUAS foram amplamente exploradas e
permitiram importantes reflexes.
77
Isso no significa que, em todos estes municpios, a quantidade de CRAS existente corresponda quilo que
preconizado pelo SUAS, no que se refere cobertura territorial de equipamentos pblicos.
96
organizaes conveniadas no SUAS (que recebem recursos pblicos de estados e municpios)

medida em que h a expanso da implementao dos equipamentos pblicos responsveis
diretamente pela oferta de servios (os CRAS e CREAS). Mais do que isso, realizando um
rpido exerccio, observa-se que essas variaes se do em quantidades prximas: enquanto,
entre 2010 e 2014, houve criao de 2.069 CRAS e CREAS, para o mesmo perodo, a reduo
no nmero de OSC conveniadas para oferta de servios do SUAS foi de 2.548.
Grfico 1 Evoluo da quantidade de equipamentos pblicos (CRAS e CREAS) e de

organizaes da sociedade civil conveniadas com municpios e estados na rea
da assistncia social Brasil, 2007 a 2014
14.000
12.259
11.475
12.000
10.714
10.190
9.965
Nmero de unidades
10.000
8.088
7.725 7.883
7.475
8.000
6.801
5.798
6.000 5.074
4.195
4.000
2.249 2.372
2.109 2.167
1.590
2.000 1.200
669 586 565 415
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Quantidade total de CRAS

Quantidade total de CREAS
Total de OSC conveniadas (e que recebem recursos) com os municpios
Total de OSC conveniadas (e que recebem recursos) com os estados
Nota: No h dados disponveis para todas as variveis desde 2007. Dessa forma, cada linha inicia a partir do
ano que teve incio o levantamento de seus dados.
Fonte: Elaborao prpria a partir de Censo SUAS 2010, 2011, 2012, 2013 e 2014 (BRASIL, 2011b, 2013a,
2013b, 2014d, 2015a).
Esta informao refora a hiptese de que o desenvolvimento de capacidades do

Estado para a execuo direta de servios socioassistenciais incluindo infraestrutura e
equipes prprias, insero territorial, expertise, etc. , de alguma maneira, diminui a
relevncia da oferta privada. Dessa forma, o carter complementar das organizaes privadas
97
e o princpio de primazia estatal, ambos explicitados nos principais normativos da assistncia

social, ganham contornos prticos e concretos, que ressaltam a percepo de que o lugar
destas organizaes no SUAS diretamente influenciado pelo papel ocupado pelo Estado
nesse sistema (e pelos espaos deixados por ele). Ainda assim, esta no uma relao de
causalidade direta isto , o desenvolvimento desse tipo de capacidade para oferta estatal de
servios no implica necessariamente na diminuio da participao privada; como ser
aprofundado no captulo seguinte, outras dimenses tambm influenciam os modelos
adotados na composio da oferta de servios, como as dinmicas locais relacionadas aos
arranjos institucionais prvios, ao grau de autonomia/dependncia e s agendas e escolhas
polticas no mbito dos municpios.
A partir dessa reflexo, relevante analisar a composio da oferta de servios
socioassistenciais no SUAS, o que revela a existncia de diferenas de acordo com o nvel de
complexidade dos servios78, como mostra a Tabela 7.
Tabela 7 Quantidade de Unidades, governamentais e no-governamentais, que compem a

rede socioassistencial dos municpios brasileiros Brasil, 2014
Total de unidades da rede
Nvel de complexidade Unidades no governamentais

Unidades pblicas Total
conveniadas
N % N % N
Proteo Bsica 18.883 75,3 6.205 24,7 25.088
Mdia
4.217 72,1 1.630 27,9 5.847
Proteo complexidade
Especial Alta
1.800 34,7 3.384 65,3 5.184
complexidade
Total 24.900 68,9 11.219 31,1 36.119
Fonte: Elaborao prpria a partir de Censo SUAS 2014 (BRASIL, 2015a).
No caso da proteo social bsica, possvel observar que as OSC se referem a quase
um quarto das unidades que provisionam servios socioassistenciais na proteo bsica. Alm
disso, nesse mbito onde, em nmeros brutos, mais OSC atuam (6.205). Os dados revelam
uma marcante diferena no territrio nacional no que se refere composio da oferta desses
servios. No caso das unidades que realizam SCFV (servio este que, entre todos do SUAS,
mais concentra OSC), h uma forte variao no peso que a oferta privada ocupa entre os
estados e municpios: como mostra a Tabela 8, enquanto, nos estados de So Paulo e Rio
78
Na discusso sobre os servios, no sero abordados aqueles cuja oferta exclusivamente estatal, PAIF e
PAEFI.
98
Grande Sul, 82% e 80,7%, respectivamente, desse servio ofertado por OSC, em estados
como Rio Grande do Norte, Amap, Paraba, Tocantins e Roraima, esta parcela no chega a
um dcimo da oferta sendo que, em Roraima, esse servio no realizado por nenhuma
organizao privada (a oferta exclusivamente por unidades pblicas). H tambm
especificidades ao enfocar os municpios, como no caso emblemtico de So Paulo (SP), onde
praticamente toda (99,8%) a oferta do SCFV realizada por organizaes privadas. Por fim,
em termos de quantidade de pessoas atendidas por esse servio, no total, as organizaes
privadas so responsveis pelo atendimento a 596.508 usurios (o que corresponde a 57,4%
do total de usurios desse servio, sendo o restante atendido por unidades pblicas) (BRASIL,
2015a).
Tabela 8 Quantidade de centros de convivncia, segundo a natureza e Unidade da Federao

Brasil, 2014
No governamental Governamental Total
UF Quantidade de Quantidade de Quantidade
centros de % centros de % de centros de %
convivncia convivncia convivncia
AC 9 40,9% 13 59,1% 22 100%
AL 5 11,1% 40 88,9% 45 100%
AM 29 64,4% 16 35,6% 45 100%
AP 1 9,1% 10 90,9% 11 100%
BA 85 18,6% 371 81,4% 456 100%
CE 112 52,1% 103 47,9% 215 100%
DF 59 77,6% 17 22,4% 76 100%
ES 81 48,5% 86 51,5% 167 100%
GO 62 28,1% 159 71,9% 221 100%
MA 57 18,5% 251 81,5% 308 100%
MG 695 74,7% 235 25,3% 930 100%
MS 75 40,1% 112 59,9% 187 100%
MT 6 10,9% 49 89,1% 55 100%
PA 22 26,2% 62 73,8% 84 100%
PB 11 7,6% 133 92,4% 144 100%
PE 83 19,0% 354 81,0% 437 100%
PI 64 55,2% 52 44,8% 116 100%
PR 276 46,9% 312 53,1% 588 100%
RJ 154 57,9% 112 42,1% 266 100%
RN 12 9,5% 114 90,5% 126 100%
RO 3 18,8% 13 81,3% 16 100%
RR 0 0,0% 11 100,0% 11 100%
RS 388 80,7% 93 19,3% 481 100%
SC 253 65,4% 134 34,6% 387 100%
99
SE 31 32,6% 64 67,4% 95 100%

SP 1947 82,0% 426 18,0% 2373 100%
TO 1 5,0% 19 95,0% 20 100%
Total 4521 57,4% 3361 42,6% 7882 100%
Fonte: Censo SUAS 2014 (BRASIL, 2015a).
Ainda tratando especificamente dos centros de convivncia, um dado de extrema

importncia se organizao oferta ou no outros servios alm desse, o que traz a discusso
tanto sobre os sentidos da classificao das OSC como sendo de assistncia social (e da
presena da lgica institucional dessa rea nos servios por ela ofertados), como dos
contornos setoriais da assistncia social. possvel observar que pouco mais da metade
(53,2%) dos centros de convivncia realizam exclusivamente o SCFV; j entre as unidades
pblicas, esta parcela bem maior (77,3%). No caso das organizaes privadas, entre as 2.115
que realizam outros servios alm do SCFV, mais da metade (52,2%) realiza algum servio
que no socioassistencial e cerca da metade delas (50,7%) oferta servios na rea da
educao (tais como: creche, reforo escolar, entre outros) (BRASIL, 2015a). Esse dado
chama a ateno para a forte relao entre as reas da assistncia e educao na prtica de
atuao das OSC que realizam SCFV, o que, posteriormente, tambm foi verificado nas
entrevistas com OSC que ofertam esse servio.
Na proteo social especial de mdia complexidade, analisando a quantidade de
unidades de cada tipo que ofertam tais servios (Tabela 7), percebe-se que as organizaes
privadas se referem a cerca de 28% do total de unidades que realizam servios de mdia
complexidade (um total de 1.630 instituies). No caso da alta complexidade, a oferta de
servios por organizaes privadas , aproximadamente, duas vezes maior do que a pblica
(65,3 e 34,7%, respectivamente). A Tabela 9 mostra que essa preponderncia da oferta
privada se mantm em todos os tipos de acolhimento, exceto no caso de mulheres vtimas de
violncia (em que 57,4% das unidades so pblicas). O tipo de acolhimento com maior
parcela de unidades privadas o destinado a idosos, seguido pelo de jovens e de pessoas com
deficincia. Em termos absolutos, as unidades privadas se concentram nos casos de
acolhimento a idosos e a crianas e adolescentes.
100
Tabela 9 Total de unidades da rede de proteo social especial de alta complexidade

Brasil, 2014
Natureza da unidade
Unidades no
Tipo de unidade de acolhimento Unidades pblicas governamentais Total
privadas
N % N % N
Unidade de acolhimento para crianas e
1.424 47,6 1.567 52,4 2.991
adolescentes
Unidade de acolhimento para jovens
(maiores de 18 anos) egressos dos
33 20,6 127 79,4 160
servios de acolhimento de crianas e
adolescentes
Unidade de acolhimento para idosos 253 13,1 1.684 86,9 1.937
Unidade de acolhimento para pessoas em
217 36,2 383 63,8 600
situao de rua
Unidade de acolhimento para pessoas
71 20,6 274 79,4 345
com deficincia
Unidade de acolhimento para mulheres
101 57,4 75 42,6 176
vtimas de violncia
Outras unidades de acolhimento 67 24,0 212 76,0 279
Nota: Uma mesma organizao pode realizar mais de um tipo de acolhimento.
Fonte: Censo SUAS 2014 (BRASIL, 2015a).
Ainda a respeito da proteo social especial, uma informao que chama a ateno e
que traz indcios contrrios hiptese de que as OSC seriam opes ainda mais relevantes em
situaes de ausncia de equipamentos pblicos (reforando seu carter substitutivo) a
constatao de que a maioria dos municpios que no possuem CREAS encaminha as
situaes de violaes de direitos a outros equipamentos pblicos ao CRAS (em 73,6% dos
municpios), ao CREAS de outro municpio (3,7%) ou CREAS regional (12,1%) , sendo que
apenas 9,4% deles afirmam encaminhar esses casos para entidades conveniadas no municpio
(BRASIL, 2015a)
Quando analisadas as caractersticas das parcerias com as OSC na rea da assistncia
social, possvel observar, no mbito estadual, que 42,3% dos estados afirmam ter convnios
e repassar recursos diretamente para essas organizaes para a realizao de servios da
proteo social bsica e a mesma quantidade no caso da proteo social de mdia
complexidade; j para servios de alta complexidade, mais da metade dos estados (57,6%)
realizam esses convnios. Entretanto, analisando a quantidade de organizaes conveniadas
com o nvel estadual, do total de 415 instituies, quase metade (49,4%) oferta servios da
proteo social bsica enquanto apenas 18,3% o fazem no mbito da proteo social
101
especial de mdia complexidade e 32,3% na alta complexidade79 (BRASIL, 2015a).

J no mbito municipal, em termos de nmero de organizaes conveniadas, no caso
especfico das unidades de acolhimento, 82,3% tm convnios e recebem recursos do governo
municipal. J entre as que realizam SCFV, 75,5% das OSC so conveniadas com os
municpios; entretanto, apesar de esse ser um nmero alto, pequena a parcela de OSC que
executam esse servio e que afirmam terem participado de algum edital ou chamamento
pblico no ltimo ano (27,5%) (BRASIL, 2015a). Esta uma informao importante tendo
em vista o novo formato institucional proposto pelo MROSC, que, conforme explorado na
seo anterior, traz como uma de suas mudanas a necessidade de chamamentos pblicos para
que possa haver parcerias entre Estado e OSC (o que, assim, implicar em adaptaes por
parte da maioria dos municpios brasileiros).
Nessa discusso, tem importncia a anlise da composio oramentria das
organizaes, informao cujos dados disponveis mais recentes so os do Censo SUAS de
2011 (BRASIL, 2013a) (referentes ao oramento de 2010)80. Em relao s fontes de
financiamento das organizaes privadas de assistncia social em 2010, como mostra a Tabela
10, a grande maioria (78,8%) recebeu algum tipo de recurso pblico (incluindo aqueles
provenientes de subvenes, convnios e parcerias); tambm so expressivas as fontes de
receita prpria (isto , recursos decorrentes de mensalidades ou doaes de membros ou
associados) e as privadas (de doaes eventuais); as fontes de financiamento internacional
foram as menos acessadas por essas organizaes (especialmente no caso de recursos
internacionais pblicos). Finalmente, importante destacar que metade das OSC teve como
principal fonte de financiamento neste perodo os recursos pblicos. Apenas como exerccio
(considerando-se que so bases com objetivos e metodologias distintos), interessante
comparar esses resultados com a PEAS 2006, que tambm investigou as fontes de recursos
das organizaes: naquele momento (do incio do SUAS), a parcela de organizaes que
recebiam recursos pblicos era bem menor (55,6%), sendo que menos de um tero (32,6%)
delas tinha esta como fonte principal (IBGE, 2007). Dessa forma, percebe-se um movimento,
ao longo do processo de implementao do SUAS, de ampliao no nmero de organizaes
79
Alm disso, vale notar que sua distribuio desigual entre os estados, sendo o nmero de instituies
conveniadas bastante elevado no caso de alguns estados (como o Cear, com 96 organizaes conveniadas, e
Pernambuco, com 85), enquanto outros oito estados no tm nenhum convnio direto (BRASIL, 2015a).
80
A partir da edio de 2012, deixou de existir o questionrio para toda a rede privada e se passou a utilizar um
especfico para unidades de acolhimento (incorporando o formulrio para centros de convivncia somente na
ltima edio, de 2014). Nestes questionrios especficos (unidades de acolhimento e centros de
convivncia), a nica questo referente parte de financiamento se a organizao possui convnio com o
poder pblico municipal para repasse de recursos financeiros para manuteno especificamente do servio
tratado no questionrio mas no h perguntas sobre as demais fontes de recursos.
102
privadas que atuam dentro do mbito da assistncia social que recebem alguma forma de
recurso pblico assim, mesmo com a entrada estatal na proviso direta, as OSC no
perderam recursos nesse processo, pelo contrrio (ainda que, como mencionado, tenha
diminudo a quantidade organizaes conveniadas). Esta informao tambm pode refletir o
movimento, ao longo do processo de implementao do SUAS, de crescente reconhecimento
da importncia da oferta de servios por essas organizaes inclusive com
institucionalizao disso (por meio das regulamentaes e tambm do repasse de recursos
pblicos).
Tabela 10 Fontes de financiamento e principais fontes de financiamento das organizaes

privadas de assistncia social em 2010 Brasil, 2011
Fontes de Principal fonte

financiamento de financiamento
em 2010 em 2010
Fontes de financiamento N % N %
Prpria (recursos decorrentes da prestao de servios da
2.552 27,0% 976 10,3%
entidade)
Prpria (recursos decorrentes de mensalidades/ doaes
5.899 62,4% 2.038 21,6%
dos membros ou associados)
Privada (recursos de doaes e parcerias com empresas e
3.992 42,2% 834 8,8%
entidades privadas)
Privada (recursos de doaes eventuais) 5.590 59,1% 580 6,1%
Pblica (recursos de subvenes, convnios e parcerias
7.453 78,8% 4.786 50,6%
com rgos ou entidades pblicas)
Internacional Privada (recursos de entidades e
699 7,4% 229 2,4%
organizaes internacionais)
Internacional Pblica (recursos de pases estrangeiros,
68 0,7% 13 0,1%
ONU, etc.)
Nota: N Total = 9.456 organizaes.

Fonte: Elaborao prpria a partir de Censo SUAS 2011 (BRASIL, 2013a).
Especificamente em relao aos recursos pblicos indiretos, 73,8% do total de

organizaes possuam, em 2011, isenes e/ou imunidades respaldadas em normativos
legais; destas (correspondentes a 6.975 organizaes), 72% se referem a taxas e tributos
municipais, 65% ao imposto de renda, 55% contribuio patronal (vinculada ao CEBAS) e
47% a taxas e tributos estaduais (sendo as demais formas de isenes e imunidades menos
expressivas) (BRASIL, 2013a). Atualmente, 5.637 organizaes possuem CEBAS na rea da
assistncia social (vlido ou vigente) e outras 1.229 entidades possuem processo de concesso
de certificao pendente de deciso informaes referentes ao terceiro trimestre de 2015
(BRASIL, 2015b).
Aprofundando no campo das OSC que atuam na rea da assistncia social, os
103
resultados da PEAS 2014-2015 (IBGE, 2015) trazem importantes informaes que

contribuem em sua caracterizao e, mais do que isso, na identificao de dinmicas
relevantes na proviso privada de servios no SUAS. Esta pesquisa trabalha com um total de
13.659 organizaes81, das quais a maior parte (52,4%) est concentrada em municpios mais
populosos (com mais de 500 mil habitantes). Alm disso, h forte concentrao regional no
eixo Sul-Sudeste, sendo que mais da metade do total (52,5%) est localizada no Sudeste e um
quarto delas (25,9%) na regio Sul; no Nordeste, esto 12,2% das organizaes, no Centro-
Oeste, 6,8% delas e, finalmente, a regio Norte, com a menor quantidade de OSC de
assistncia social (2,6%). Tambm possvel observar uma distribuio bastante desigual
entre os estados, sendo So Paulo o com maior concentrao de OSC que atuam na assistncia
social, seguido por Minas Gerais (28,7% e 17% do total nacional, respectivamente), enquanto
todos os estados da regio Norte e a maioria dos do Nordeste no passam da casa de 1%
dessas organizaes (IBGE, 2015).
Uma informao que a PEAS no explicita, mas que importante a esta reflexo, o
perodo de fundao das OSC. Apenas para estabelecer um parmetro aproximado, possvel
se basear nos dados sobre as organizaes classificadas como de assistncia social na
FASFIL82, que revelam que um tero das organizaes ativas em 2010 foi fundada a partir
dos anos 2000, sendo que mais de 60% do total foram criadas a partir dos anos 1990. A
Tabela 11 traz esses dados e tambm outros referentes data de implementao
especificamente dos centros de convivncia e unidades de acolhimento privados do SUAS,
extrados das bases do Censo SUAS 2014, onde se observa tendncia similar, sendo ainda
maior a parcela de organizaes existentes hoje que surgiram a partir dos anos 2000. Vale
destacar a alta porcentagem (28,8%) de unidades de acolhimento mais antigas, criadas at o
final da dcada de 1970, sendo uma parte relativamente significativa delas fundadas no incio
do sculo XX (3% do total dessas unidades foram criadas entre 1900 e 1930) seguramente,
esta caracterstica est relacionada com o perfil da atuao das organizaes de assistncia
social historicamente, uma vez que as formas mais antigas de atendimentos se tratavam,
justamente, dos ento asilos, orfanatos ou internatos.
81
Este o nmero total de organizaes consideradas dentro do escopo da pesquisa, isto , aquelas ativas, que
atuam de fato no mbito da poltica de assistncia social, que concordaram em participar da pesquisa e cujas
entrevistas foram concludas depois de se ter partido de uma base inicial composta por 16.984
organizaes, da quais foram descartadas as que no se enquadravam em alguma destas caractersticas
(pouco mais de trs mil) (IBGE, 2015).
82
Entre as quase 300 mil organizaes da FASFIL, 30,4 mil so classificadas como entidades de assistncia
social.
104
Tabela 11 Perodo de fundao das organizaes de assistncia social (base FASFIL 2010) e
de implantao dos centros de convivncia e unidades de acolhimento (base
Censo SUAS 2014) Brasil
Base FASFIL 2010 Base Censo SUAS 2014
Unidade de atendimento (no-
Organizaes de governamentais)
Perodo de assistncia social Centros de Unidades de
fundao convivncia acolhimento
N % N % N %
At 1980 5.108 16,8% 798 17,7% 975 28,8%
Entre 1981 e 1990 5.629 18,5% 601 13,3% 346 10,2%
Entre 1991 e 2000 9.394 30,9% 915 20,2% 688 20,3%
A partir de 2001* 10.283 33,8% 2.193 48,5% 1.359 40,2%
Sem resposta - - 14 0,3% 16 0,5%
Total 30.414 100% 4.521 100% 3.384 100%
*Abrange o perodo at 2010 na FASIL e at 2014 no Censo SUAS.

Fonte: Elaborao prpria a partir de FASFIL 2010 (IBGE, 2012) e Censo SUAS 2014 (BRASIL, 2015a).
Com foco mais voltado aos servios ofertados por essas organizaes, os dados do
Censo SUAS j haviam revelado que elas estavam concentradas quantitativamente na
proteo bsica (apesar de serem proporcionalmente mais relevantes, na composio da oferta
com as unidades estatais, na proteo social especial de alta complexidade). As informaes
da PEAS confirmam o predomnio absoluto do SCFV em relao a todos os outros, uma vez
que ele realizado por mais de trs quartos das organizaes (75,4%). Em seguida, tm
destaque os servios de proteo especial para pessoas com deficincia, idosas e suas famlias
(21%) caracterizado pelo peso de organizaes como as APAE, AACD, entre muitas outras
com perfil similar, cuja atuao e presena marcam fortemente o campo socioassistencial do
Brasil, historicamente e nos dias atuais e os de acolhimento institucional (20,5%) sendo
que cada organizao pode ofertar mais de um servio (IBGE, 2015).
As Tabela 12 e Tabela 13 detalham essas informaes e mostram que a distribuio
das organizaes de acordo com o porte dos municpios e tambm entre os estados e regies
segue a mesma tendncia e proporo do total em cada um dos servios socioassistenciais.
Alm disso, vale notar uma informao que no est explcita na tabela: como de se esperar,
a quantidade de organizaes varia de modo muito prximo concentrao populacional de
acordo com o porte dos municpios.83
83
De acordo com o Censo Demogrfico 2010, a populao residente de acordo com o porte dos municpios ,
respectivamente (na ordem apresentada na tabela), de 2,3%, 4,5%, 10,4%, 16,4%, 11,7%, 25,5% e 29,3%,
enquanto a distribuio das OSC de assistncia social de 3%, 5%, 11%, 17%, 12%, 24% e 28% (ou seja, a
diferena de distribuio no passa de 1,5% entre as duas variveis).
105
Tabela 12 Unidades de prestao de servios de assistncia social privadas sem fins lucrativos, por tipo de servios socioassistenciais
prestados, segundo as classes de tamanho da populao dos municpios Brasil, 2014-2015
Unidades de prestao de servios de assistncia social privadas sem fins lucrativos
Tipo de servio socioassistencial prestado
Total
de rua
Outro(s)
de vnculos
situaes de
institucional
Proteo em
pessoas com
suas famlias
Acolhimento
Convivncia e
domiclio para
fortalecimento
adolescentes em
cumprimento de
Proteo social a
e de emergncias
Proteo especial
para pessoas com
Especializado em
abordagem social
Proteo bsica no
Especializado para
MSE de LA e PSC
deficincia e idosas
pessoas em situao
deficincia, idosas e
calamidades pblicas
N % N % N % N % N % N % N % N % N % N %
Brasil 13.659 100% 10.297 75,4% 1.968 14,4% 941 6,9% 902 6,6% 2.872 21,0% 559 4,1% 2.808 20,6% 675 4,9% 2.828 20,7%
Classes de tamanho da populao dos municpios (nmero de habitantes)
At 5.000 411 3,0% 308 75% 92 22% 19 5% 19 5% 109 27% 13 3% 49 12% 16 4% 83 20%
5.001 a
728 5,3% 568 78% 172 24% 60 8% 66 9% 265 36% 23 3% 143 20% 37 5% 110 15%
10.000
10.001 a
1.448 10,6% 1.080 75% 301 21% 118 8% 135 9% 500 35% 49 3% 336 23% 82 6% 276 19%
20.000
20.001 a
2.298 16,8% 1.697 74% 381 17% 154 7% 196 9% 582 25% 68 3% 568 25% 125 5% 474 21%
50.000
50.001 a
1.629 11,9% 1.211 74% 263 16% 140 9% 99 6% 382 23% 85 5% 367 23% 104 6% 365 22%
100.000
100.001 a
3.273 24,0% 2.466 75% 412 13% 191 6% 164 5% 587 18% 139 4% 708 22% 165 5% 722 22%
500.000
Mais de
3.872 28,3% 2.967 77% 347 9% 259 7% 223 6% 447 12% 182 5% 637 16% 146 4% 798 21%
500.000
Nota: Os valores percentuais destacados se referem ao total nacional de OSC (N total = 13.659). J os demais valores devem ser lidos na lgica por linha (N total o valor
total da respectiva linha).
Fonte: Elaborao prpria a partir de PEAS 2014-2015 (IBGE, 2015).
106
Tabela 13 Unidades de prestao de servios de assistncia social privadas sem fins lucrativos, por tipo de servios socioassistenciais
prestados, segundo as Grandes Regies e Unidades da Federao Brasil, 2014-2015
Unidades de prestao de servios de assistncia social privadas sem fins lucrativos
Total
PSC
idosas
Outro(s)
de vnculos
situaes de
institucional
calamidades
Proteo em
emergncias
pessoas com
deficincia e
Acolhimento
pblicas e de
MSE de LA e
Especializado
Convivncia e
fortalecimento
e suas famlias
situao de rua
Proteo bsica
para pessoas em
adolescentes em
cumprimento de
Proteo social a
Proteo especial
para pessoas com
Especializado em
abordagem social
no domiclio para
deficincia, idosas
N % N % N % N % N % N % N % N % N % N %
Brasil 13.659 100% 10.297 75,4% 1.968 14,4% 941 6,9% 902 6,6% 2.872 21,0% 559 4,1% 2.808 20,6% 675 4,9% 2.828 20,7%
Norte 356 2,6% 267 75% 78 22% 22 6% 30 8% 79 22% 2 1% 46 13% 19 5% 68 19%
RO 72 0,5% 46 64% 7 10% 4 6% 8 11% 20 28% 2 3% 14 19% 4 6% 16 22%
AC 12 0,1% 11 92% 0 0% 0 0% 0 0% 1 8% 0 0% 3 25% 1 8% 1 8%
AM 35 0,3% 29 83% 10 29% 4 11% 4 11% 9 26% 0 0% 8 23% 5 14% 6 17%
RR 3 0,0% 2 67% 0 0% 1 33% 0 0% 0 0% 0 0% 1 33% 0 0% 1 33%
PA 153 1,1% 119 78% 40 26% 6 4% 7 5% 23 15% 0 0% 11 7% 8 5% 25 16%
AP 12 0,1% 6 50% 2 17% 1 8% 2 17% 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% 6 50%
TO 69 0,5% 54 78% 19 28% 6 9% 9 13% 26 38% 0 0% 9 13% 1 1% 13 19%
Nordeste 1.668 12,2% 1.292 77% 212 13% 176 11% 127 8% 285 17% 92 6% 277 17% 114 7% 364 22%
MA 121 0,9% 105 87% 20 17% 17 14% 10 8% 18 15% 2 2% 17 14% 10 8% 18 15%
PI 81 0,6% 54 67% 12 15% 4 5% 4 5% 15 19% 0 0% 4 5% 3 4% 26 32%
CE 280 2,0% 227 81% 39 14% 31 11% 20 7% 39 14% 9 3% 43 15% 13 5% 49 18%
RN 96 0,7% 77 80% 9 9% 8 8% 7 7% 21 22% 6 6% 20 21% 10 10% 20 21%
PB 145 1,1% 114 79% 14 10% 46 32% 39 27% 56 39% 41 28% 19 13% 6 4% 21 14%
PE 284 2,1% 203 71% 26 9% 14 5% 14 5% 42 15% 10 4% 54 19% 16 6% 73 26%
AL 63 0,5% 50 79% 10 16% 5 8% 1 2% 15 24% 3 5% 14 22% 5 8% 14 22%
SE 96 0,7% 64 67% 12 13% 4 4% 7 7% 16 17% 2 2% 15 16% 10 10% 30 31%
BA 502 3,7% 398 79% 70 14% 47 9% 25 5% 63 13% 19 4% 91 18% 41 8% 113 23%
Sudeste 7.172 52,5% 5.381 75% 906 13% 466 6% 411 6% 1.531 21% 294 4% 1.692 24% 272 4% 1.448 20%
MG 2.342 17,1% 1.705 73% 351 15% 141 6% 149 6% 594 25% 84 4% 622 27% 129 6% 506 22%
ES 219 1,6% 166 76% 33 15% 15 7% 17 8% 69 32% 8 4% 61 28% 11 5% 38 17%
RJ 693 5,1% 543 78% 67 10% 41 6% 28 4% 162 23% 24 3% 140 20% 41 6% 132 19%
107
SP 3.918 28,7% 2.967 76% 455 12% 269 7% 217 6% 706 18% 178 5% 869 22% 91 2% 772 20%
Sul 3.531 25,9% 2.637 75% 630 18% 208 6% 251 7% 776 22% 120 3% 566 16% 233 7% 743 21%
PR 1.472 10,8% 1.149 78% 274 19% 80 5% 91 6% 329 22% 62 4% 262 18% 86 6% 254 17%
SC 903 6,6% 687 76% 183 20% 59 7% 81 9% 199 22% 22 2% 83 9% 73 8% 200 22%
RS 1.156 8,5% 801 69% 173 15% 69 6% 79 7% 248 21% 36 3% 221 19% 74 6% 289 25%
Centro-
932 6,8% 720 77% 142 15% 69 7% 83 9% 201 22% 51 5% 227 24% 37 4% 205 22%
Oeste
MS 223 1,6% 173 78% 40 18% 12 5% 28 13% 52 23% 9 4% 58 26% 6 3% 44 20%
MT 194 1,4% 133 69% 30 15% 15 8% 17 9% 43 22% 6 3% 30 15% 12 6% 61 31%
GO 373 2,7% 294 79% 54 14% 34 9% 35 9% 85 23% 22 6% 109 29% 15 4% 78 21%
DF 142 1,0% 120 85% 18 13% 8 6% 3 2% 21 15% 14 10% 30 21% 4 3% 22 15%
Nota: Os valores percentuais destacados se referem ao total nacional de OSC (N total = 13.659). J os demais valores devem ser lidos na lgica por linha (N total o valor
total da respectiva linha).
108
Uma informao extremamente relevante discusso deste trabalho a que se refere a

outros servios socioassistenciais (ltima coluna das tabelas anteriores). Mais de 20%
(2.828 unidades) das OSC que atuam na rea da assistncia social executam outros servios
dentro da rea socioassistencial, porm no estabelecidos na Tipificao Nacional. Este
nmero inclui tanto servios que estejam regulamentados pelos estados e/ou municpios (em
normativos prprios), como os que no esto regulamentados por nenhum mbito estatal. A
Tabela 14 detalha o que est includo nesta categoria, revelando que, quando h
regulamentao local, esta se d mais em mbito municipal do que estadual. Entretanto, o
aspecto central explicitado que a maior parte (65%) destes casos so servios que no esto
regulamentados por nenhuma legislao ou instncia pblica esta parcela de unidades
corresponde a 13,4% do total de organizaes de assistncia social, portanto, uma quantidade
significativa de instituies que no atuam norteadas pelos padres e exigncias vigentes na
poltica pblica de assistncia social (pelo menos, no identificam essa vinculao). Essas
informaes chamam a ateno para o fato de que, a despeito da forte nfase no
desenvolvimento normativo que marca o processo de construo institucional da poltica de
assistncia social, ainda se observa uma parcela considervel de OSC cuja atuao conta com
referenciais prprios ou de outras reas de poltica. Alm disso, mostra a importncia das
regulamentaes municipais e estaduais (previstas na legislao e importantes para sua
adaptao aos contextos e arranjos prvios locais), que so a principal referncia para 991
organizaes de assistncia social (o que corresponde a cerca de 7% do total delas).

lucrativos com outros servios, projetos e programas socioassistenciais
desenvolvidos, por existncia de regulamentao em tipificao especfica,
segundo o perfil do servio, projeto ou programa socioassistencial Brasil,
2014-2015
Unidades de prestao de servios de assistncia social privadas
sem fins lucrativos com outros servios, projetos e programas
socioassistenciais
Regulamentao em tipificao especfica
Perfil do servio, projeto ou
Sim, do poder Sim, do poder
programa socioassistencial Total
pblico pblico No
estadual municipal
N %* N % N % N %
Total 2.828 100% 304 11% 687 24% 1.837 65%

Qualificao profissional e
567 20% 94 17% 171 30% 302 53%
incluso produtiva
Projetos de enfrentamento
756 27% 93 12% 186 25% 477 63%
pobreza
109
Projeto de incluso digital 344 12% 50 15% 120 35% 174 51%
Comunidades Teraputicas 161 6% 29 18% 41 25% 91 57%
Apoio e acolhimento para
pessoas em tratamento de 224 8% 30 13% 51 23% 143 64%
sade e famlias
Apoio a pessoas e famlia
80 3% 9 11% 25 31% 46 58%
migrante
Centro de Referncia para
25 1% 4 16% 10 40% 11 44%
populao LGBT
Outros 1.988 70% 189 10% 472 24% 1.327 67%
Alguns dados trazem informaes sobre os modos de atuao e funcionamento das

OSC da rea da assistncia social que so interessantes para refletir sobre seu modus
operandi. A Tabela 15 engloba uma srie de dados referentes ao modo pelo qual os usurios
acessam as organizaes o que bastante diferente de acordo com o perfil do servio e de
seus parmetros de atendimento e como estas inserem os usurios nos servios. Uma
informao interessante a respeito de quem faz o encaminhamento dos usurios para as
organizaes que, enquanto, em 2006, apenas 3% das entidades recebiam encaminhamentos
dos CRAS (IBGE, 2007), atualmente, esse nmero varia entre 40 e 61% (a depender do
servio) (IBGE, 2015), de modo que, atualmente, parece haver uma articulao mais efetiva
entre essa rede (e indcios de que a lgica de complementaridade esteja mais consolidada) do
que no momento do incio de implementao do SUAS. Essa questo foi vivenciada por uma
das OSC entrevistadas, que descreveu o processo de mudana na lgica do fluxo de insero
dos usurios nos servios:
As crianas eram selecionadas aqui dentro: a me vinha e deixava o nome numa lista
de espera; a, a assistente social pegava dados bsicos e perguntava qual era mais ou
menos a necessidade, o que estava motivando a me a buscar [a organizao]; a,
quando abria vaga, a gente ia vendo as prioridades e ia selecionando. A, na poca
da Tipificao, quando a gente teve que mudar a forma, a gente decidiu, junto com o
CRAS e com o conselho, que o CRAS identificaria essas famlias. Porque a gente
estava fazendo o oposto, a gente segurava as famlias aqui e as famlias no iam l,
e, na verdade, as famlias tm que procurar o CRAS por uma necessidade maior, s
vezes, elas vo l por outra questo por exemplo, vo tentar um benefcio, o Bolsa
Famlia, e a a quando esto l, na hora da entrevista e do cadastro, a assistente
social identifica que elas tm criana e que ela est ficando largada na rua, a a
assistente social encaminha pra c. (OSC5, 2015)84
Ainda sobre o acesso dos usurios s OSC, possvel observar que, em todos os
servios (aos quais se aplica), pouco mais da metade das organizaes tm critrios para
seleo das pessoas que sero atendidas. Esse um elemento que traz em si um ponto de
84
Entrevista concedida autora em 16 de dezembro de 2015.
110
intensas reflexes na assistncia a respeito de qual seria seu pblico: no processo, das ltimas
duas dcadas, de constituio de uma poltica pblica de assistncia social, buscou-se afirmar
e delimitar sua abrangncia e especificidades porm, em um processo permeado por
revises e disputas de concepes (um exemplo seria o debate, na estruturao dos servios,
sobre segmentao etria, por um lado, e convivncia intergeracional, por outro). Nesse
sentido, h uma opo implcita na lgica do SUAS por uma perspectiva universalizante em
relao a seu pblico isto , seus servios so direcionados a qualquer cidado ou famlia
que se encontre nas situaes de vulnerabilidade dentro do mbito de ateno do sistema,
independentemente de sua condio socioeconmica ou de qualquer outro critrio pr-
definido85 , porm especfica na ateno delimitada a partir dos nveis de proteo e
parmetros dos servios, conforme estabelecido na Tipificao Nacional dos Servios
Socioassistenciais (em oposio perspectiva, historicamente consolidada, de ateno
genrica, em todas as reas e demandas, direcionada populao pobre). Como se observa na
tabela, so pouqussimas (no mximo 5%) as organizaes que utilizam renda familiar
como critrio de seleo de seus usurios, enquanto o critrio de grau de vulnerabilidade /
risco pessoal e social o mais recorrente (usado por cerca de um tero das organizaes,
entre os servios aos quais se aplica) o que revela que essa concepo de caracterizao do
pblico da assistncia social (a partir do conceito de situao de vulnerabilidade social) parece
estar sendo incorporada por grande parte das OSC (ao menos, no nvel de alinhamento do
discurso).
85
Vale destacar que essa perspectiva universalizante do pblico da assistncia tendeu a se atenuar, diante da
progressiva insero de critrios de priorizao da populao pobre e extremamente pobre (beneficirios do
Programa Bolsa Famlia).
111
Tabela 15 Unidades de prestao de servios de assistncia social privadas sem fins lucrativos, por forma de chegada dos usurios, existncia
de critrio de seleo de atendimento e registro dos atendimentos Brasil, 2014-2015
de rua
idosas
de vnculos
institucional
emergncias
pessoas com
suas famlias
Acolhimento
pblicas e de
de LA e PSC
Convivncia e
fortalecimento
de calamidades
adolescentes em
Proteo social a
Especializado em
abordagem social
com deficincia e
Proteo bsica no
Especializado para
pessoas em situao
deficincia, idosas e
cumprimento de MSE
Proteo em situaes
Proteo especial para
domiclio para pessoas

Totais de unidades 10.297 % 1.968 % 941 % 902 % 2.872 % 559 % 2.808 % 675 %
Busca ativa 3.311 32,2% 1.022 51,9% - - - - 984 34,3% 224 40,1% 436 15,5% - -
Forma de chegada dos usurios Espontnea 8.481 82,4% 1.433 72,8% - - - - 2.280 79,4% 410 73,3% 1.696 60,4% - -
Encaminhamento 6.922 67,2% 1.208 61,4% - - - - 2.343 81,6% 320 57,2% 2.457 87,5% - -
Sim 5.396 52,4% 984 50,0% - - - - 1.563 54,4% - - 1.610 57,3% - -
Endereo
294 2,9% 46 2,3% - - - - 72 2,5% - - - - - -
residencial
Renda domiciliar 576 5,6% 78 4,0% - - - - 85 3,0% - - - - - -
Existncia de
Composio
critrio de 93 0,9% 7 0,4% - - - - 20 0,7% - - - - - -
familiar
seleo para Principal
Grau de
atendimento aos critrio de
vulnerabilidade/ 3.231 31,4% 702 35,7% - - - - 917 31,9% - - - - - -
usurios do seleo
risco
servio
Ordem de
571 5,5% 45 2,3% - - - - 168 5,8% - - - - - -
chegada
Religio 12 0,1% 1 0,1% - - - - 2 0,1% - - - - - -
Outro 619 6,0% 105 5,3% - - - - 299 10,4% - - - - - -
No 4.901 47,6% 984 50,0% - - - - 1.309 45,6% - - 1.198 42,7% - -
Nota: Os campos sem valores se referem a casos que no se aplicam ao servio (portanto, nulos).
112
Com a discusso ainda centrada nos servios, constata-se que 30,5% dos centros de
convivncia declaram ter orientao religiosa, nmero que sobe para 57,5% no caso das
unidades de acolhimento. interessante perceber que essas parcelas caem significativamente
no caso de organizaes pblicas, entre as quais apenas 12,4% e 15,5%, respectivamente,
possuem orientao religiosa (BRASIL, 2015a). Nesse sentido, de se supor que as OSC,
existentes h mais tempo e constitudas a partir da referncia da benemerncia das igrejas
(sobretudo, a catlica), ainda carreguem com fora o vis religioso sobretudo, no caso das
que realizam acolhimento, cuja atuao , em geral, ainda mais antiga e relacionada a esta
origem. Esse , inclusive, um tema em disputa e que tange a discusso sobre a
regulamentao do atendimento realizado pelas OSC, envolvendo os dilemas por trs de uma
lgica de organizaes que so privadas (e, portanto, autnomas e independentes, com
identidade prpria), porm ofertam servios pblicos (e que, assim, precisam obedecer a
parmetros e critrios estabelecidos na poltica pblica). Nesse sentido, a orientao religiosa
em si no se trata de um desafio ou algo que v contra os princpios da poltica de assistncia;
a questo central em que medida, na prtica do atendimento, isso influencia o carter
pblico do servio (o que envolve as discusses sobre implementao da poltica por OSC).
Um trecho da entrevista com Pesquisador/UFGO (2015)86 traz tona as tenses envolvidas
nesse debate:
No entanto, essa rede [privada], com o SUAS, tem sim e isso mais do que
convico que se enquadrar dentro dos parmetros pblicos, dos parmetros
republicanos. Ou seja, ela tem que atender com qualidade, ela tem que ser instituda
de maneira democrtica, se ela recebe recursos pblicos para atender a populao.
Ainda que ela seja de origem, por exemplo, confessional, na porta de entrada SUAS,
esse atendimento tem que ser laico. [...] E mexer nisso no significa interferir na
liberdade de culto, de crena, ou que possa haver um carter confessional na
estrutura de formao das entidades, no se trata disso. Se trata de que, se ela abriu
um servio de atendimento pra populao e esse servio tenha um carter pblico
mesmo que a entidade seja privada, mas o servio de carter pblico , portanto
ele tem que agir como se pblico fosse, principalmente se receber recurso pblico.
Por fim, outra caracterstica ainda bastante presente na rea da assistncia social no
Brasil a do voluntarismo, dada a forte presena de voluntrios entre os profissionais das
organizaes privadas: em mbito nacional, 77,1% das OSC contam com esse tipo de vnculo
de trabalho (sendo que parcela menor, de 68,1% delas, tem funcionrios contratados), nmero
que chega a 81% na regio Centro-Oeste e a 80,5% no Nordeste (IBGE, 2015).
Em dilogo com a discusso de Lascoumes e Le Gals (2007), baseada na ideia de que
os instrumentos de polticas pblicas (entre eles, as pesquisas, levantamentos e anlises de
86
113
dados) no so algo simplesmente tcnico, mas, ao contrrio, trazem em si significados

prprios e teorizaes a respeito das relaes sociais, no caso da poltica de assistncia social,
o foco das pesquisas tratadas neste captulo revelam direcionamentos que esto totalmente
relacionados s mudanas polticas de concepes e entendimentos a respeito da rede
socioassistencial do SUAS e do papel das OSC nela.
Nesse sentido, as edies do Censo SUAS passaram, no decorrer dos anos, a
incorporar uma diversidade cada vez maior de atores que fazem parte da poltica de
assistncia social, comeando pelos CRAS e CREAS, passando pelos rgos gestores e
conselhos em mbitos municipal e estadual, at chegar nas organizaes privadas. Alm
disso, o prprio perfil dos questionrios (e o tipo de perguntas que eles incluem) mudou ao
longo do tempo, deixando de lado questes especficas a organizaes de natureza privada e
passando a focar nas questes centrais sobre parmetros de funcionamento dos
estabelecimentos e dos servios, de acordo com aquilo que tipificado. J no caso da PEAS,
de modo geral, possvel destacar que houve uma total mudana em sua estrutura e focos de
investigao, sobretudo em funo dos reflexos da Tipificao Nacional, que foi elaborada no
perodo entre suas duas edies. Alm disso, vem se fortalecendo a necessidade de
consolidao de bases de dados prprias, relacionadas s formas de reconhecimento e
incluso das OSC ao SUAS, a fim de combinar e articular suas lgicas. Esta reflexo
aprofundada no captulo seguinte.
Dessa forma, observa-se um processo crescente de ateno do Estado (pelo menos, em
mbito federal) em conhecer e monitorar o campo das OSC como um todo e, principalmente,
os detalhes de sua atuao e funcionamento87, o que parece estar relacionado a um movimento
de reconhecimento e afirmao do papel e importncia dessas organizaes no SUAS. Mais
do que isso, no processo de regulamentao da poltica e dos servios por ela ofertados,
norteado pela tentativa de consolidar parmetros nicos para sua execuo (em todo o amplo
territrio e incluindo uma diversidade de tipos de organizaes executoras), essa parece ser
uma estratgia fundamental e necessria. A discusso a respeito dos dilemas e tenses
envolvidos nesse amplo esforo de regulamentao da rea da assistncia social ser
aprofundada na reflexo proposta no prximo captulo.
87
Nesse sentido, so muitas e extensas as questes, nestas pesquisas, referentes a estrutura e equipamentos das
organizaes, horrios de funcionamento, forma de identificao da unidade, protocolos de atendimento,
formatos e temticas abordadas nas atividades, etc.
114
4 DILEMAS E TENSES DA PROVISO DE SERVIOS POR

ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL NO SISTEMA NICO DA
ASSISTNCIA SOCIAL
Este captulo procura articular as discusses realizadas ao longo deste trabalho,

abordando os efeitos da trajetria da participao privada na rea da assistncia social, o papel
das OSC no arranjo institucional proposto com o SUAS e a anlise do campo das OSC que
atuam na assistncia e da realidade da oferta pblica e privada nesse sistema, luz das lentes
tericas propostas. Esta reflexo tambm conta com a contribuio das entrevistas realizadas
na etapa de campo desta pesquisa, fundamentais para a compreenso dos dilemas e tenses
envolvidos na atual poltica de assistncia social, no que se refere proviso de seus servios.
Este ltimo captulo se divide em trs partes. A primeira delas dedicada discusso
dos efeitos do percurso histrico da rea da assistncia social em suas configuraes atuais, a
partir dos referenciais do neoinstitucionalismo histrico. Em seguida, so aprofundadas as
dinmicas de formulao e implementao da poltica pblica de assistncia, incluindo o
debate sobre centralizao e descentralizao e o papel dos instrumentos de poltica pblica.
Finalmente, a ltima seo trata das questes identitrias implicadas nos papeis assumidos
pelos diferentes atores no SUAS e das relaes estabelecidas entre eles.
4.1. Os efeitos da trajetria da assistncia social no processo de estruturao do SUAS
A discusso histrica aqui realizada enfatizou o fato de a execuo de servios

socioassistenciais sempre ter sido, no Brasil, realizada quase exclusivamente por organizaes
privadas. Analisando essa trajetria at o incio da ltima dcada do sculo XX, afirmar que
as OSC se constituram como as nicas implementadoras da poltica nessa rea seria incorrer
em uma espcie de anacronismo, no sentido de que no havia poltica pblica estabelecida
para tal; estas organizaes simplesmente executavam aes socioassistenciais continuadas,
de acordo com suas referncias, vontades, prioridades e crenas. A partir da CF/88 e,
sobretudo, nos anos 2000, verifica-se um movimento de responsabilizao estatal pela
assistncia, que implicou, antes de tudo, na formulao de uma poltica para esta rea.
115
Em relao implementao desta poltica, o cenrio envolveu importantes mudanas.

No que se refere proviso de servios, a grande novidade esteve na indita oferta
diretamente estatal com equipamentos, equipes e instrumentos prprios. No campo privado,
o destaque no est no aumento ou diminuio de organizaes envolvidas na proviso de
servios (debate este mais relevante em outras reas de poltica): muitas organizaes
privadas que j ofertavam servios socioassistenciais continuaram a faz-lo e uma parcela
considervel de OSC que atuam hoje na assistncia foi criada j dentro da perspectiva do
SUAS. Mais do que a questo do nmero ou tipos de organizaes, o ponto central em relao
proviso privada a intensa dinmica de regulamentao dessa rea: para alm do mbito de
caracterizao dos servios socioassistenciais, esses esforos se direcionaram no sentido de
constituio de uma lgica para esta rea, um modelo que envolve a definio conceitual e
normativa dos perfis, papeis e relaes entre os atores.
Dessa forma, para alm de continuidades ou caractersticas histricas e culturais, a
ideia dos padres histricos consolidados na assistncia (ou o legado dessa rea) parece ser
muito mais relevante para compreender os contornos que assume a consolidao do SUAS:
mais do que a ideia de dependncia da trajetria (path dependence) em si, a fora que assumiu
o diagnstico desta trajetria a partir do perodo de redemocratizao difundido e reforado
nos mbitos acadmico, poltico/governamental e de articulao da sociedade civil teve
influncia direta nas agendas e modelos adotados na formulao da poltica de assistncia
social. Em outras palavras, o processo de construo institucional do SUAS parte e se refere
diretamente caracterizao da rea socioassistencial como um conjunto de aes pontuais,
de carter genrico, fragmentado e subsidirio e baseadas em uma lgica centralizadora
conforme amplamente enfatizado pela literatura e pelo discurso profissional e poltico do
campo da assistncia social (como aparece em COLIN, 2012; COUTO, 2009; MESTRINER,
2008, 2012; SPOSATI, 2009 e tambm na entrevista com Pesquisador/UFGO, 201588) , no
sentido de procurar desenvolver um modelo que buscasse enfrentar e contrapor esta
herana.
Esta reflexo se relaciona concepo dos processos de mudana como sendo gerados
pelas relaes entre os modelos institucionais e as ideias, de modo que mudanas abruptas
tendem a ser mais acentuadas quando h um alto grau de tenso entre esses mbitos
(REZENDE, 2012). Assim, para alm do arranjo institucional e normativo, o prprio SUAS
se constitui enquanto ideia-fora defendida por empreendedores polticos do campo da
assistncia social. A partir do resgate histrico desenvolvido no segundo captulo, fica claro
88
116
que, apesar das importantes inovaes na rea da assistncia social desenhadas na CF/88 e ao
longo da dcada de 1990, foi a partir do governo Lula que as mudanas propostas se
concretizaram. Como mostram, com muito mais profundidade, alguns importantes trabalhos
(ABERS; SERAFIM; TATAGIBA, 2014; GUTIERRES, 2015), a consolidao do SUAS
nesse momento est associada a uma janela de oportunidade criada pela orientao poltica e
agendas prioritrias desse governo (nesse momento, com forte ateno s polticas sociais) e
ao perfil dos profissionais que passaram a ocupar cargos da gesto pblica no MDS (ativistas
do campo da assistncia e burocratas em gestes municipais petistas que haviam tido
experincias de implantao de programas governamentais j voltados s ideias preconizadas
pela LOAS). Nesse contexto, as articulaes dos setores acadmico e da sociedade civil
organizada conseguiram influenciar mais fortemente a formulao da poltica e foram
tomadas decises e escolhas que privilegiaram a construo institucional do SUAS a partir de
determinadas perspectivas atenuando a dicotomia entre Estado e sociedade e ressaltando
tambm a dimenso relacional dessas dinmicas.
Entre os principais elementos de legado destacados no segundo captulo, a concepo
genrica de assistncia social enquanto ao benemerente, no especializada e direcionada a
solucionar todos os tipos de demandas da populao pobre se refletiu em um intenso esforo
no apenas de construo de uma poltica pblica (de responsabilidade estatal), mas de uma
poltica pblica setorial, no sentido da necessidade identitria de definio de seus limites,
escopo, concepes e parmetros (ainda que a intersetorialidade seja um princpio importante,
como abordado mais adiante).
Nesse percurso, as referncias das outras reas de polticas sociais cujos processos
de estruturao receberam mais ateno e investimentos e se consolidaram num momento
anterior ao da assistncia foram fundamentais no movimento de consolidao da poltica de
assistncia social, tanto no sentido de trazerem influncias diretas (de caractersticas e lgicas
de funcionamento), como, mais subjetivamente, ao se configurarem como norteamentos e
bases comparativas nas reflexes identitrias desse campo. Essas ideias so bastante presentes
ainda hoje, como ficou evidente em diversas das entrevistas realizadas com atores
governamentais, que trazem um sentido da construo institucional da poltica de assistncia
quase como uma equiparao de status em relao s outras reas de polticas sociais:
O SUAS faz uma opo nessa tenso: ele ratifica a setorializao da assistncia. Ele
diz o seguinte: a Constituio colocou a assistncia como Seguridade Social junto
com a Sade e a Previdncia. Ento, se a Sade e a Previdncia tm de gesto e
espaos prprios, se elas tm financiamento prprio, se elas tm servios prprios, a
assistncia tambm vai ter tudo isso gesto prpria, financiamento prprio,
117
servios prprios. (Pesquisador/UFGO, 2015)89
A poltica de sade, por exemplo [...]. Eu acho que precisamos comear a tomar
coisas boas das outras polticas, pra aprender pra ns. Um estabelecimento que se
diz de sade ele tem que ter profissionais, ele tem que estar registrado no conselho,
ele tem que estar dentro do sistema deles, ele precisa responder aos sistemas que a
sade coloca. Ento, eu acho que a gente est caminhando muito pra isso.
(Rede/DRSP, 2015)90
No caso das OSC, essas menes a outras reas tambm so presentes, porm com sentido
bastante distinto, diretamente relacionado comparao entre os valores dos recursos
envolvidos nas parcerias (enfatizando que os valores repassados pela assistncia so mais
baixos) como fica explcito nesta fala, que revela algumas estratgias desenvolvidas por
OSC maiores e que tm relao com outras polticas setoriais, no sentido das adaptaes e
remanejamentos internos dos recursos:
Bom, a assistncia tem dificuldade grande de verbas ainda? Tem. A assistncia est
posta, mas no temos ainda muitos anos de luta para que ela possa ter tido realmente
condies de assumir grandes patrocnios de trabalho, como hoje a sade onde
voc atende o indivduo, voc pago, o SUS te paga, faz o repasse. [...] [No caso da
nossa organizao], que consegue ter atendimento na sade, na educao e na
assistncia, claro que, se a assistncia deficitria, muitas vezes, a sade me supre;
o que eu tenho de receita na sade eu redistribuo, no sentido de que o caixa nico.
[...] A assistncia praticamente uma rea deficitria, ora, se eu tenho uma rea
superavitria, [....] ela talvez me pague uma parte, de alguns meses, da assistncia.
(OSC1, 2015)91
Essa perspectiva de definio do escopo da rea da assistncia social tem implicaes

diretas no perfil dos servios ofertados pelas OSC. Como mencionado, o padro histrico de
atuao em diversas reas caracterstico de muitas organizaes que compem esse campo,
sendo a lgica setorial algo recente no campo da sociedade civil organizada, consequncia da
regulamentao de sua participao na oferta de servios pblicos e de suas parcerias com o
Estado muitas organizaes comumente definiam sua atuao simplesmente como social,
o que envolvia atividades e abordagens relacionados educao, sade, cultura, meio
ambiente, defesa de direitos, etc. Diante disso, a delimitao sobre o que de
responsabilidade da assistncia e, acima de tudo, sobre o que no gera tenses e dilemas a
essas organizaes durante o processo de construo institucional dessa poltica, uma vez que
elas no necessariamente identificam seu trabalho a partir dessa lgica setorializada:
Esta concepo outra que tambm bate de frente com as entidades. Porque, como
no havia regulao e a regulao vem com o SUAS, as entidades, que existem
89
90
91
Entrevista concedida autora em 20 de agosto de 2015.
118
desde que Cabral chegou aqui, elas fazem isso desde esse tempo. Agora, em 2004,
chegou um povo dizendo que o que elas fazem desde 1500 t errado? Elas foram
constitudas para atender a populao pobre em qualquer tipo de dificuldade que elas
tenham. Ento, isso vai na contramo da lgica da setorializao da poltica. Dando
um exemplo, como se o menino pobre da escola no fosse responsabilidade da
poltica de educao, porque quem tem que dar conta de que esse menino pobre
tenha caderno pra estudar ou comida pra comer e poder aprender a assistncia; a
funo da educao colocar o professor na sala de aula e ensinar o menino a
aprender a ler e escrever... O cara pobre que precisa de um tratamento de sade, a
poltica de sade no precisa dar conta disso, a poltica de assistncia que tem que
dar conta de fazer o cara chegar at o hospital, a sade vai precisar ter um mdico,
pra examinar o cara e dar receita pra ele, o resto no mais com a sade.... E o que
acontece: as entidades se constituram nessa lgica, no que chamamos de instituio
total; ento, o cara entra l e tem todos os atendimentos. Ele tem tudo porque, no
entendimento das organizaes sociais, tudo aquilo assistncia social.
(Pesquisador/UFGO, 2015)92
Este trecho mostra tambm uma tenso entre, de um lado, a busca por enfrentar a lgica da
assistncia como tapa-buracos das outras reas (no sentido de ser a responsvel por lidar
com suas lacunas), estruturando objetivos prprios e definidos e, de outro, a proposta de
articulao intersetorial com outras polticas sociais como uma de suas diretrizes centrais
como explicitado nos normativos fundamentais desta rea (BRASIL, 2005).93
Entre as implicaes desse movimento de estruturao da poltica de assistncia social
que busca enfatizar uma ruptura em relao ao legado prvio da rea, os resultados dessa
pesquisa revelam que houve distintas concepes e direcionamentos ao longo do processo de
implementao do SUAS. Nos primeiros anos desse processo (a partir de 2004), observou-se
uma tentativa de mudana radical de paradigma a respeito dos papeis do Estado e da
sociedade civil na poltica; dessa forma, a nfase esteve na consolidao da oferta estatal. No
contexto de entusiasmo com ideias como responsabilizao estatal ou, em acepo mais
carregada ideologicamente (como abordado por parte da literatura) retomada do Estado
(COUTO, 2009) , os esforos e investimentos prioritrios se direcionaram construo e
expanso dos equipamentos pblicos e se difundiu, ainda que de modo nada consensual, a
concepo de perda da importncia ou, no limite, de eliminao do papel das OSC nessa rea.
Claramente, estas concepes (e seu desdobramento em agendas estatistas) se relacionam ao
perfil ativista e de esquerda dos grupos que ocuparam os cargos na gesto federal neste
momento, como discutido anteriormente.
Entretanto, no decorrer dos anos de implementao do SUAS, quando os conceitos e
92
93
Nas entrevistas realizadas com OSC, esta delimitao do escopo de atuao da rea da assistncia social se
mostrou um desafio bastante presente no caso do SCFV, pelo prprio perfil do servio: em sua proposta
preventiva, o carter abrangente e interdisciplinar ressaltado (envolvendo zonas cinzentas, sobretudo,
com a rea da educao). Este ponto ser resgatado mais adiante.
119
princpios idealizados passaram a ganhar concretude, foi se ressaltando a necessidade e

relevncia da oferta privada de servios no SUAS (e a impossibilidade de seu alijamento). A
partir de ento, fortalecida, nos direcionamentos institucionais da poltica, a perspectiva de
uma rede socioassistencial baseada na lgica de servios, que podem ser ofertados,
complementarmente, por organizaes pblicas ou privadas. A partir de ento, constitui-se a
necessidade de regulamentao da atuao dessas organizaes, sendo que, a partir de 2011,
intensa a produo normativa nesse sentido. Um marco que foi destacado na discusso
histrica como um dos desencadeadores desse movimento foi a transferncia da funo de
emisso do CEBAS para o MDS, que trouxe tona a necessidade de olhar de modo
estruturado para estas OSC, estabelecendo critrios e parmetros para sua participao no
SUAS, alm de demandar a criao de estruturas e estratgias de gesto federal desse
conjunto de organizaes. Assim, esse processo de flexibilizao de uma proposta mais
estadocntrica do SUAS (que se verifica sobretudo a partir de 2010) implicou na necessidade
de desenvolvimento de outras capacidades estatais relacionadas ao conhecimento,
monitoramento, regulamentao e coordenao da atuao privada.
Vale destacar tambm que esses movimentos esto diretamente relacionados e so
influenciados por constrangimentos objetivos, como por exemplo as questes oramentrias,
sendo que a expanso do papel do Estado na rea da assistncia social depende fortemente da
disponibilidade financeira, de modo que, em contextos de retrao econmica e necessidade
de cortes nos gastos pblicos (como dos anos mais recentes), a atuao das organizaes
privadas se mostra ainda mais indispensvel.
Naturalmente, essas no so perspectivas estanques e sequenciais ao longo do
processo, mas sim concepes polticas distintas que so fontes de intensos debates a respeito
dos papeis e limites de cada mbito vises que seguem sendo disputadas nos diferentes
campos e espaos de construo institucional da poltica, porm, com pesos e nveis distintos
ao longo do tempo, como mostram os trechos de entrevistas a seguir:
[...] naquele primeiro momento, a gente fez uma opo e eu acho que foi uma
opo correta dentro do SUAS de, primeiro, nos preocuparmos com a
normatizao da relao pblico-pblico, ento, do modelo descentralizado, das
responsabilidades da Unio, dos Estados, Municpios, fazer esse desenho primeiro
(ento, vem a a NOB/SUAS, etc.). E a gente deixou essa questo das entidades,
digamos, pra um segundo momento. At porque sempre foi a questo mais tensa.
(Ex-diretora/DRSP, 2015)94
Eu acho que tem oscilado. Num primeiro momento, (...) na hora em que o Estado
assume a sua responsabilidade de dizer eu sou o responsvel por dar conta disso,
94
120
mas eu preciso reconhecer que eu no dou conta sozinho. Nessa hora, ele diz eu
no tenho uma infraestrutura suficiente, eu no tenho a intencionalidade poltica, eu
no tenho a condio econmica pra dar conta disso tudo de uma vez s e eu
reconheo que tem uma histria a de organizaes, de entidades, que no pode ser
perdida. E por que que no pode ser perdida? Porque eles me so teis, eu preciso
compor com quem j faz. Se por um lado, muito longinquamente ele diz eu preciso
fazer justia a essa histria, muito mais perto, ele diz eu preciso me utilizar dela.
(SC/CNAS, 2015)95
Ainda que a presena das organizaes privadas dentro da lgica da poltica de

assistncia j esteja mencionada desde a LOAS (em 1993), hoje parece ser evidente sua
indispensabilidade na rede de execuo desta. Essa concepo das OSC como parte da rede
e no como a rede em si j , por si s, uma mudana substantiva em relao ao que se
observa na trajetria dessa rea, uma vez que significa que essa responsabilidade
compartilhada com o poder pblico. Mais do que isso, a principal mudana, ainda no mbito
da estrutura da poltica, est na nfase no carter complementar destas organizaes, de modo
que se entende ser prefervel que a oferta seja estatal. Ainda assim, esses so elementos
traduzidos no mbito normativo da poltica e do discurso da burocracia federal responsvel
por sua formulao, faltando incorporar a anlise sobre as dinmicas reais e da operao da
poltica. Dessa forma, ainda que sejam inegveis os esforos e encaminhamentos referentes
estrutura da poltica de assistncia, fundamental observar como essas dinmicas operam no
mbito da agncia, o que envolve a discusso sobre as relaes e os repertrios de poder dos
atores envolvidos.
4.2. Formulao e implementao da poltica pblica de assistncia social: o lugar

institucional das organizaes da sociedade civil e as dinmicas de proviso de
servios
O caso da assistncia social especialmente interessante para pensar o jogo entre

formulao e implementao nas polticas pblicas, em funo das especificidades de seu
processo de construo institucional, tendo em vista que, no perodo recente, o governo
federal assume e fortalece, nesta rea, tanto o papel de policy decision-making, no sentido de
formulao e regulao da poltica, como o de policy-making, passando tambm a execut-la
diretamente (de modo compartilhando com as OSC) tomando emprestados os conceitos
95
121
discutidos por Arretche (2012) ao analisar as relaes entre os entes federados nas polticas
sociais para pensar as dinmicas de relaes entre Estado (neste caso, a Unio) e OSC.
Essas dinmicas remetem diretamente discusso sobre a centralizao e
descentralizao de poder, recursos e capacidades. De acordo com Palotti e Costa (2011),
cada poltica apresenta caractersticas prprias que podem dificultar (ou facilitar) sua
implementao. No caso da assistncia, a descentralizao da execuo envolvendo atores
privados j estava dada, porm assumindo um carter de forte fragmentao. Assim, o desafio
esteve direcionado a garantir a descentralizao da oferta de servios aliada centralizao da
deciso e da formulao no governo federal o que era, isso sim, indito. Esta combinao
(centralizao na formulao da poltica e descentralizao de sua implementao) requereu
(e ainda o requer) o desenvolvimento de coordenao e gesto, o que envolve um forte
investimento, por parte do governo central, em estratgias de regulamentao e mecanismos
de incentivos e constrangimentos aos atores envolvidos na poltica as prximas sees
exploram esses processos e dinmicas.
4.2.1 Centralizao decisria e regulamentao no processo de formulao da poltica de

assistncia social: o papel de coordenao do governo federal
Como j discutido, o processo de formulao e consolidao da poltica de assistncia

social fortemente marcado pela intensa produo normativa, norteada por uma preocupao
do governo federal em definir padres e critrios, de modo a assegurar parmetros mnimos e
o carter pblico de sua execuo, seja ela por atores pblicos ou privados. Nesse sentido,
observa-se uma grande nfase nessas estratgias de regulao, estendidas a detalhes de
exigncias em relao infraestrutura, composio e perfis das equipes, caractersticas dos
servios e das atividades realizadas, etc.96 Na linha do argumento defendido na primeira
seo, essa nfase na produo normativa reflete diretamente o legado prvio desta rea,
buscando conter e enfrentar seus efeitos no modelo que se busca construir tendncia essa
que , inclusive, explicitada nos documentos mais importantes desse processo, como, por
exemplo, ao se destacar a importncia do [...] carter pblico de co-responsabilidade e
96
Esta dinmica ainda mais intensa no caso de regulamentao dos equipamentos pblicos, o que implica em
um amplo debate sobre as relaes federativas dentro do SUAS abordado por alguns autores, a exemplo dos
trabalhos de Bichir (2011) e Arretche (2012).
122
complementariedade entre as aes governamentais e no-governamentais, de modo a evitar

[...] paralelismo, fragmentao e disperso de recursos (BRASIL, 2005, p. 95).
Uma das implicaes disso que esses so processos que, de alguma forma, podem
ser entendidos como um pouco abruptos pelos atores envolvidos, o que, naturalmente, gera
resistncias por parte das OSC, sobretudo no que se refere aos seus espaos de autonomia.
Crtes (2015) observa o posicionamento, por parte das OSC que compunham o CNAS, de no
aceitao da ampliao da regulao e controle governamental sobre elas e os servios por
elas realizados. importante destacar que as organizaes que tm assento nesse conselho so
de grande porte ( preciso ter atuao nacional para ser representante no CNAS) e, em geral,
fortemente articuladas politicamente. Por um lado, em geral, este perfil de OSC (grandes e
com atuao em conselhos nacionais, como uma das entrevistada SC/CNAS) tm propostas
e metodologias de trabalho estruturadas e consolidadas, o que ameaado diante do
engessamento oriundo das iniciativas de regulamentao nacional; por outro, estas so
organizaes com capacidades institucionais instaladas e que, assim, tm mais recursos e
maior facilidade de se adaptar e responder a essas dinmicas estes pontos sero
aprofundados mais adiante. De qualquer maneira, importante destacar que esse tipo de
participao das OSC nos espaos de disputas de sentidos e direcionamentos da poltica no
abarca organizaes menores, com atuao local ou de base comunitria.
Da perspectiva governamental, estas resistncias so percebidas (e vivenciadas no
prprio CNAS, frum no qual os gestores do MDS tm participao) e tambm envolvem
dilemas e questionamentos, sobretudo, decorrentes dos limites do desenho institucional, sua
grande aposta:
E tem uma dificuldade, existe uma resistncia por parte das organizaes que a
gente percebia [...], uma coisa assim: eu sempre fiz isso desse jeito, sempre
funcionou super bem, eu tenho um reconhecimento social enorme onde eu atuo e
vem voc dizer que o que eu estou fazendo no est de acordo? [...] Uma
dificuldade delas de entender que, assim, em relao legislao, a gente se adapta,
a gente tem que cumprir, e a legislao est vindo tambm no sentido de aprimorar e
tal. que muito difcil a gente conseguir, a gente no tem inteligncia institucional
pra pensar desenhos de transio tranquilos. Ento acaba acontecendo que, at
corrigirmos a engrenagem... at vermos quem no se encaixou e fazermos a
engrenagem funcionar melhor, tem sempre algumas que sofrem com esse processo,
algumas entidades acabam sendo prejudicadas injustamente no processo, fato,
acontece. (Ex-diretora/DRSP, 2015)97
Regular isso nas entidades um pouco mais complicado, porque justamente vai
esbarrar nessa questo do enquadramento... eu no gosto de usar essa palavra porque
as pessoas sempre vo entender no sentido negativo, mas no deixa de ser, um
enquadramento a algo que a gente acredite que seja democrtico. Parece estranho,
97
123
n? Enquadrar para democratizar? Parece estranho, mas isso. Regular para se

tornar direito. E essa contradio que muita gente no entende. Porque o que
acontece: o direito, quanto mais regulado ele for, mais direito ele se torna.
Principalmente na rea da assistncia, que entre as polticas sociais, historicamente
sempre foi, e a que tem ainda, a mais baixa regulao. A legislao da assistncia
ainda frgil e pouca: frgil em contedo e pouca em quantidade, se voc for
comparar com a sade, com a educao, com outras reas. Sempre foi uma
regulao muito difusa, ento isso tambm fez com que a assistncia, ao longo do
tempo, tivesse essa dificuldade de se constituir como direito. E esse paradoxo o
que pira a cabea das pessoas: como que eles esto querendo regular mais para a
coisa ser melhor, porque regular mais me parece autoritrio; regular mais me parece
antidemocrtico, que me engessa, me fecha, me fora a fazer o que eu no quero...
Como assim? (Pesquisador/UFGO, 2015)98
Como j se observa nestas falas, chama muito a ateno a fora do discurso dos
gestores da SNAS sobre a necessidade de enquadramento das organizaes lgica da
poltica, que aparece como uma estratgia associada, por estes atores, consolidao das
noes de direito, carter pblico e democrtico da poltica. Com isso, verifica-se uma
perspectiva bastante hierarquizada centrada na ideia de ou a organizao se adapta s regras
da poltica ou est fora dela, como fica evidente nesta fala de Rede/DRSP (2015)99:
As entidades tm que se perceber da assistncia social e dentro desse novo modelo

da assistncia social. Ento, essa pode ainda ser uma das dificuldades que a gente
encontra no caso de adequao dessas entidades s normativas. Porque a gente sabe
que, pontualmente, existe aquele discurso assim: eu sempre fiz isso, e o Estado vem
agora dizer como eu devo fazer. Ento, quando a gente est atacando agora
fortemente a questo da relao das organizaes com o SUAS, na perspectiva de
vinculao ao SUAS, a gente coloca: olha, uma entidade ela pode fazer o que ela
quiser, agora, pra ela fazer assistncia social, ela tem que fazer nos moldes da
poltica. [...] Se voc no quer estar dentro desse sistema, ento voc no pode
chamar o que voc faz de assistncia social. Voc chama de amor, de caridade, de
bondade, de paz, de tudo, menos de assistncia social.
Entretanto, apesar de esta ser uma ideia forte enquanto norteamento da poltica nas
concepes governamentais atuais, na prtica dessas relaes, esta lgica no se materializa
dessa maneira; ao contrrio, as prprias entrevistas com esses mesmos atores revelam um
esforo de ampliar as condies e incentivos para a permanncia das OSC ao SUAS e uma
consequente flexibilizao dessa lgica de enquadramento (pelo menos de seu carter to
restrito ou imediato); essa realidade se deve a diversos motivos. Em primeiro lugar, h de se
considerar o tempo da poltica: essas regulamentaes, sobretudo as que se referem s OSC
que atuam no SUAS, so bastante recentes (algumas das legislaes existem h menos de dois
anos), de modo que sua efetivao implica em maior horizonte de tempo para ser verificada
sobretudo, considerando-se a complexidade e as escalas envolvidas. Alm disso, ainda que
98
99
124
reconhecendo a importncia das instituies (nesse caso, as normativas), pressupe-se que

elas, por si s, no garantem os resultados esperados, sendo seus efeitos distintos de acordo
com cada contexto (GOMES, 2010). Finalmente, como abordado no primeiro captulo, esses
so processos que envolvem uma srie de mediaes, tradues e adaptaes pelos atores
envolvidos alm das OSC, h de se considerar a heterogeneidade dos atores estatais (estados
e municpios), que partem de realidades e dispem de recursos distintos, o que implica em
diferentes incentivos ou desincentivos para a adequao ao que preconizado pelas
regulamentaes nacionais.
Com o foco mais voltado s dinmicas da formulao no processo de estruturao do
SUAS, verifica-se uma forte hierarquizao e centralizao nas burocracias federais. Vale
destacar que, como mencionado, a consolidao da poltica de assistncia social contou com
ampla participao de grupos ligados academia, ao setor profissional da assistncia e
movimentos sociais, tendo como um importante marco impulsionador do SUAS a IV
Conferncia Nacional de Assistncia Social (2003). Porm, isso foi mais intenso no momento
anterior e nos primeiros anos de implementao desse sistema, no contexto de entusiasmo em
relao a esse tipo de debate e construo. Ao longo dos ltimos dez anos, entretanto, esse
processo passou a se concentrar mais objetivamente nas equipes da SNAS; no caso dos
direcionamentos referentes s OSC, sobretudo a partir da criao de um departamento voltado
gesto e coordenao desse conjunto de organizaes (o Departamento da Rede
Socioassistencial Privada do Suas), em 2010.
importante destacar que, alm das conferncias, existem, no aparato institucional
dessa rea, distintos espaos de participao e construo institucional envolvendo diferentes
atores, como a Comisso Intergestores Tripartite (CIT) e os conselhos de assistncia social
(municipais, estaduais e nacional). A CIT se trata de um espao formado por representantes
das trs instncias do SUAS a Unio, representada pelo MDS, os estados, representados
pelo Frum Nacional de Secretrios de Estado de Assistncia Social (Fonseas), e os
municpios, representados pelo Colegiado Nacional de Gestores Municipais de Assistncia
Social (Congemas) , que, entre outras coisas, pactua e delibera sobre a implementao e
operacionalizao da poltica, servios, critrios e procedimentos do SUAS. O trabalho
emprico de Gontijo (2015) de anlise das atas da CIT (entre 2009 e 2012) revela que muitas
decises centrais da rea da assistncia passam margem desta instncia. Especificamente em
relao a decises sobre a participao privada no SUAS, esta no seria uma esfera relevante,
uma vez que esse foi o tema menos debatido (mencionado em cerca de um quarto das
125
reunies100) e, sobretudo, raramente objeto de deliberaes (apenas 2% das decises tomadas

nesta comisso se referiam a esta temtica) (GONTIJO, 2015) ainda assim, vale considerar
que os temas relacionados aos servios socioassistenciais, amplamente debatidos nesse frum,
afetam diretamente as OSC (que os executam), de modo que essas categorias propostas no
so to facilmente separadas umas das outras. De qualquer maneira, percebe-se que as
decises mais diretamente relacionadas s OSC que atuam no SUAS passam por outras
instncias (como o CNAS e o MDS, diretamente); alm disso, a CIT no um espao
institucional que envolve as OSC (entre seus representantes), de modo que elas no
participam das deliberaes sobre a operacionalizao dos servios e benefcios.
J o CNAS, para tratar da discusso em mbito nacional, um rgo que chama a
ateno ao se analisar as principais referncias legislativas da rea da assistncia social, uma
vez que grande parte delas so publicadas como resolues desse conselho e no
diretamente como portarias pelo rgo gestor federal (o MDS), como seria de se esperar.
Entre elas, est no apenas a Tipificao Nacional dos Servios Socioassistenciais ou os
normativos mais recentes que definem o carter das entidades de assistncia social, mas
tambm aquelas que se referem a programas executados e de responsabilidade do MDS.
Apesar dessa visibilidade e fora do CNAS no processo de formulao e
regulamentao da poltica de assistncia social e de este incluir representantes da sociedade
civil (que correspondem metade dos conselheiros), Crtes (2015) mostra que esse conselho
um espao que, para alm da influncia societal sobre as decises governamentais, revela-se
um canal de comprometimento da sociedade com as pautas governamentais, o que favorece a
implementao das polticas. Esta autora identifica a hegemonia de representantes do governo
federal nesse conselho: analisando seus trabalhos, sobretudo em 2010, observa que a maioria
das questes debatidas por seu plenrio foram apresentadas por gestores federais; apesar de
haver discusses abertas envolvendo todos os atores, nos processos de deciso desse frum,
os representantes estatais tm maior presena e influncia, uma vez que estabelecem a agenda
e dirigem as atividades do CNAS (CRTES, 2015).
Dessa forma, verifica-se o protagonismo dos burocratas da SNAS na formulao da
poltica de assistncia social, ainda que contando, de formas e com pesos distintos ao longo
do processo, com o envolvimento de outros tipos de atores. Essa dinmica top-down expressa
relaes hierrquicas do Estado em relao s organizaes, uma vez que este pauta seu
100
O tema mais abordado na CIT, de acordo com suas atas, se refere aos servios socioassistenciais, presente em
todas as reunies analisadas; as discusses sobre o Bolsa Famlia e o Benefcio de Prestao Continuada
tambm foram presentes (em 58% e 51% das reunies, respectivamente) (GONTIJO, 2015).
126
mbito e modo de atuao. Esta discusso remete tambm ideia de coordenao da poltica,
entendida como relaes verticais nas quais os atores que fazem parte dela esto sob a mesma
fonte de autoridade e os processos decisrios so centralizados (SOUZA, 2006101 apud
GONTIJO, 2012, p. 97)102. Nesse processo, tm grande importncia os diferentes
instrumentos de poltica pblica criados e utilizados, cujos sentidos merecem destaque.
4.2.1.1 Efeitos dos instrumentos da poltica pblica o SUAS: regulamentao e gesto das
organizaes da sociedade civil
Em polticas cuja execuo descentralizada, como no caso do modelo do SUAS,

torna-se fundamental a criao de instrumentos para sua coordenao em mbito nacional, a
fim de que sejam minimizados os riscos de conflito ou de elevao dos custos da
implementao (ARRETCHE, 2004). No caso da assistncia social, diversos tipos de
instrumentos so importantes na mediao dessas dinmicas e relaes e na induo e
constrangimentos aos atores envolvidos.
Partindo dos tipos de instrumentos de poltica pblica propostos por Lascoumes e Le
Gals (2007) e dos efeitos a eles associados, os instrumentos legislativos e regulatrios
assumem papel central na poltica de assistncia, uma vez que procuram cristalizar
determinadas concepes polticas (de acordo com as agendas dos atores que influenciam esse
processo), institucionalizando-as de fato. Dessa maneira, como se os normativos
significassem o encaminhamento dos pontos de disputa ou de temas que vo amadurecendo
ao longo da implementao do SUAS. Vale destacar que, a despeito desse esforo de
institucionalizao, nada impede que, em outras conjunturas polticas (por exemplo, com
mudana de governo), haja reverses ou desconstrues do modelo que vm sendo
consolidado; de qualquer maneira, a inteno da atual gesto da SNAS parece estar voltada,
justamente, para a tentativa de diminuio desse risco, com a regulamentao detalhada dos
101
SOUZA, C. Condies institucionais de cooperao na regio metropolitana de Salvador. In: CARVALHO,
I. M. M.; PEREIRA, G. C. (Org.). Como anda Salvador e sua regio metropolitana. Salvador: EDUFBA,
2006.
102
Vale destacar que esta definio se referiria apenas s relaes entre entes federados, ao passo que as
interaes entre sociedade civil e Estado estariam relacionadas ideia de cooperao que envolve a
participao nas aes propostas e autonomia entre os atores (SOUZA, 2006 apud GONTIJO, 2012, p. 97).
Entretanto, a partir das discusses sobre o caso da assistncia social, a relao entre a esfera federal do
governo e as organizaes privadas, estaria muito mais prxima das caractersticas das relaes de
coordenao do que de cooperao.
127
vrios aspectos que compem o SUAS.

Com isso, importante destacar que, obviamente, no se verifica, na dinmica desse
campo, um processo linear (ou, de modo mais enftico, ingnuo) no qual foram tomadas
decises e formulados os direcionamentos da poltica para que, depois, esse modelo fosse
implementado. Ao contrrio, na linha do que Menicucci (2006) observa no caso da poltica da
sade, o prprio processo de implementao se constituiu como base da formulao da
poltica de assistncia, sendo a prtica de sua operao reveladora das tenses, desafios e
elementos que demandam maior desenvolvimento institucional incluindo a necessidade de
novas categorias (a exemplo da distino entre organizaes de atendimento, assessoramento
e defesa de direitos), adaptaes s especificidades locais (inclusive, com a elaborao de
normativos estaduais e municipais), aperfeioamento nas formas de relao entre os atores
(como no caso da criao de diferentes nveis de pertencimento das OSC ao SUAS
inscrio, CNEAS, certificao e vnculo SUAS), redefinio nos procedimentos, rotinas e
responsabilidades (como na emisso do CEBAS pelos ministrios de cada rea), etc. Para
dinmicas desse tipo que Lascoumes e Le Gals (2012, p. 91) atentam ao discutirem o
processo de implementao de polticas pblicas:
Por mais problemtica que seja, a atividade de implementao pode ainda ser um
perodo de transformao: na definio do problema enfrentado (novas dimenses se
revelam); nas posies e reivindicaes dos atores envolvidos (descobertas da
complexidade das posies, dos ajustes); nas formas de operar (procedimentos e
critrios so modificados).
Como discutido por Lascoumes e Le Gals (2012), as estruturas normativas, alm de

serem fatores de ordem, tm o efeito de produo de sentidos. Dessa forma, estas no so
mudanas simplesmente tcnicas ou operacionais, mas refletem as diferentes vises e
compreenses ao longo do tempo como, por exemplo, a respeito da concepo e papel do
Estado e da consequente participao ou no de atores no-estatais na execuo da poltica;
assim, so muitas as regulamentaes que, sucessivamente, procuraram definir, delimitar e
caracterizar as entidades de assistncia social, bem como seu lugar institucional dentro do
SUAS. Se, atualmente, esse reconhecimento e espao mais referendado em termos
legislativos, o desafio de como assegurar a finalidade pblica e a perspectiva preconizada pelo
SUAS em sua atuao ainda um grande desafio, que implica em uma srie de estratgias por
parte das equipes da SNAS/MDS, bem como no desenvolvimento de diferentes capacidades
estatais (tanto em mbito nacional, aqui aprofundado, como no local).
Alm das regulamentaes, a perspectiva de fiscalizao, controle e acompanhamento
128
das organizaes privadas por parte do Estado na rea da assistncia social envolve outros
tipos de instrumentos. Nesse sentido, nessa rea, so fundamentais as pesquisas e sistemas de
informao, que vm recebendo crescente investimento e ateno por parte do MDS ao longo
dos ltimos anos, no esforo de criao e induo de uma cultura de monitoramento103. Esse
um desafio extremamente complexo, considerando-se as heterogeneidades territoriais e de
capacidades institucionais constitudas nos estados e municpios para tal; dessa forma, a
adeso dos governos locais e das OSC a estas iniciativas tambm varia de acordo com os
diferentes efeitos que as estratgias de induo produzem sobre cada contexto e ator. Como
abordado no captulo anterior, as duas pesquisas relevantes a esta discusso Censo SUAS e
PEAS mudaram muito ao longo de suas edies, no que se refere sua lgica, aos atores
que respondem, ao tipo de pergunta e s bases de organizaes das quais partem. Mais uma
vez, estas mudanas refletem os focos de ateno, os modelos e concepes que a poltica foi
tomando: [...] o instrumento induz uma problematizao particular dos objetos de aplicao
na medida em que hierarquiza as variveis e pode prosseguir at induzir um sistema
explicativo (LASCOUMES, LE GALS, 2012, p. 201).
Em primeiro lugar, a partir do momento em que se reconhece que as OSC so parte
(indispensvel) da poltica (sobretudo, nos ltimos cinco anos), torna-se necessrio conhecer
esse campo, at ento caracterizado apenas pelos diagnsticos abstratos e generalizadores que
se disseminavam no campo do servio social. Como aponta Ex-diretora/DRSP (2015)104, at
recentemente, [...] as decises eram tomadas sem conhecer o perfil das entidades. Voc no
sabia nem o universo, nem onde elas atuavam, nem com o que elas atuavam. Para resgatar as
pesquisas abordadas neste trabalho, a PEAS reflete esta mudana de foco de ateno, sendo
sua segunda edio voltada, essencialmente, aos servios prestados, em uma espcie de
check list dos critrios e diretrizes definidos na Tipificao Nacional dos Servios
Socioassistenciais.105 Dessa forma, ganha fora a concepo das OSC que atuam nesta rea
estritamente como prestadoras de servios do SUAS, muito mais prxima da ideia de
necessidade de seu enquadramento s regulamentaes desse sistema o que est relacionado
a questes identitrias e sobre a ideia de pertencimento das OSC poltica. J as mudanas no
Censo SUAS refletem a paulatina construo da concepo de uma nica rede
103
Destaca-se, nesse sentido, a existncia de um rgo especfico para tal dentro da estrutura do MDS: a SAGI.
104
105
J a edio de 2006 da PEAS (anterior Tipificao e s principais regulamentaes do SUAS voltadas s
OSC) foi muito mais direcionada a aspectos institucionais e referentes ao mbito de gesto das organizaes
(que so mais relacionadas ao campo mais amplo das OSC) com questes sobre a existncia de estatuto e
regimento internos, qualificao como OSCIP ou OS ou ttulo de Utilidade Pblica, realizao de
planejamento e avaliao das aes, capacitao das equipes, fontes de recursos ou articulao e parcerias
com outros atores, para citar alguns exemplos.
129
socioassistencial, composta por organizaes pblicas e privadas, norteadas pela mesma

finalidade (pblica e estabelecida pelos parmetros da poltica) o que se verifica na lgica
de questionrios nicos a serem respondidos por esses dois tipos de atores. Ainda assim, esta
uma lgica recente, utilizada a partir de 2012 para o caso de unidades de acolhimento e
somente na ltima edio (2014) para centros de convivncia: as edies de 2010 e 2011
ainda tratavam genericamente a rede privada, refletindo a concepo institucional e poltica
predominante naquele momento; antes disso, no havia nenhum tipo de questionrio voltado
s OSC, somente aos equipamentos pblicos (CRAS e CREAS), o que tambm bastante
revelador das ideias e focos de ateno hegemnicos no incio de implementao do SUAS (a
nfase da afirmao da ao estatal).
Sobre os sistemas de informao, possvel destacar o CNEAS, que associado a uma
srie de efeitos pretendidos pela gesto federal (SNAS/MDS). Em primeiro lugar, existe o
objetivo mais imediato de consolidar uma base prpria de organizaes privadas que atuam
no SUAS, at ento inexistente. Alm disso, trata-se de importante ferramenta para se ter
informaes detalhadas sobre o perfil e atuao das organizaes. interessante como o
discurso dos documentos oficiais e das falas da equipe da SNAS busca afastar o carter de
fiscalizao ou controle por parte do Estado, enfatizando a importncia desse sistema para a
gesto da poltica (nacional e localmente)106; mais curioso que isso aparece nas mesmas
entrevistas que ressaltaram a ideia da necessria adequao das organizaes para que
permaneam como parte do SUAS:
O CNEAS tem a inteno e desenhado para ser um instrumento de gesto. Ele

um instrumento que no de fiscalizao, no de controle, ele de gesto. de
gesto do nvel nacional, no sentido de ter informaes de todas as entidades e poder
dar respostas, porque, inclusive, a gente tem demandas que so externas, de dar
informaes sobre aquilo que a gente faz. E tambm ela vai ser um mecanismo de
gesto pro municpio, ele vai poder ver ali em sistema onde est a sua rede, o que ela
faz. (Rede/DRSP, 2015)107
Mais uma vez, estas contradies (necessidade de enquadramento das OSC aos parmetros
nacionais, por um lado, e proposta de gesto no-fiscalizatria e no-controladora, por outro)
revelam as tenses e dilemas mais gerais a respeito da participao de organizaes
privadas na oferta de servios pblicos enfrentados ao longo do processo de consolidao
106
Vale destacar que h estratgias concretas criadas nesse sentido, como a obrigatoriedade da visita in loco s
organizaes para preenchimento de seu cadastro. Essas aes (visita e preenchimento do sistema) so
incentivadas por meio de um valor financeiro repassado pelo governo federal referente a cada formulrio
concludo. Ainda assim, menos da metade (cerca de 40%) dos cadastros foi realizada dentro do perodo
previsto para a carga inicial do CNEAS.
107
130
desse novo paradigma, bem como o carter processual e no linear da produo de polticas
pblicas.
Por fim, importante abordar os instrumentos fiscais e econmicos nos termos de
Lascoumes e Le Gals (2007) que, assim como as regulamentaes, tambm produziriam o
efeito de direcionamento do comportamento dos atores e teriam funes simblicas e
pragmticas. No caso aqui discutido, podem ser destacadas as isenes fiscais, certificaes,
conveniamento, repasses fundo-a-fundo, entre outros. No que se refere s OSC, esses seriam
mecanismos de induo de adeso agenda do governo federal, uma vez que a obteno dos
recursos diretos e indiretos estaria condicionada a uma srie de exigncias e adequaes aos
critrios da poltica.
Todos os tipos de instrumentos aqui abordados tratam da concretizao de uma
concepo mais ampla de responsabilizao estatal pela poltica de assistncia social. Assim,
eles implicam no desenvolvimento de capacidades estatais de gesto nos trs mbitos de
governo, que vo desde a criao de equipes e rgos gestores prprios (como as secretarias
de assistncia social), at a realizao de diagnsticos territoriais ou a articulao e
fiscalizao das redes de ofertas de servios. A fala de Cebas/DRSP (2015)108 a seguir destaca
esse significado, sobretudo no sentido de responsabilizao dos gestores municipais:
Quando voc comea a pensar o SUAS como um sistema de assistncia social, voc
comea a passar pro gestor de assistncia social e a se est falando do gestor no
municipal, no estadual, no federal a responsabilidade de realizar isso. Ento, no
basta s ele fazer o repasse do recurso, ele tem que fazer o repasse do recurso, mas
ele tem que fiscalizar, tem que avaliar, tem que monitorar. Porque o objetivo no
usar bem o recurso, o objetivo atender o usurio. O nosso objetivo final no ficar
verificando nota fiscal; o nosso objetivo final verificar se o servio est sendo
prestado a contento, se ele est atendendo regulamentao, se o usurio est sendo
atendido, se o usurio participa tambm da elaborao desse servio [...]. Ento, para
ns, a partir do SUAS, que o gestor local comeou a entender que ele
corresponsvel por isso tambm.
Para encerrar essa reflexo sobre os instrumentos de polticas pblicas na rea da

assistncia social, vale ressaltar a fragmentao e sobreposio de instrumentos e lgicas
distintas. Como j assinalado, dentro da prpria rea da assistncia, conviveram, at
recentemente, duas lgicas de relacionamento das organizaes privadas com a poltica:
enquanto a estruturao do SUAS envolvia a definio de conceitos, papeis e procedimentos
regulamentados e baseados em princpios que buscavam fortalecer esta rea enquanto poltica
pblica de responsabilidade estatal, o processo de certificao seguiu um percurso paralelo,
mantendo prticas e relaes guiadas por interesses particulares e cartoriais, sem critrios ou
108
131
parmetros claros e definidos. Ainda que tenha se verificado mudanas substantivas nos
processos do CEBAS, as implicaes dessa tenso ainda so presentes e colocadas como
desafio aos formuladores federais.
Alm disso, analisando outros campos de construo institucional, ainda dentro do
governo federal, h disputas e conflitos entre reas constitudas a partir de lgicas distintas e
cujas agendas atuais so, em alguns aspectos, divergentes. o caso do contraponto entre a
poltica de assistncia e o campo mais amplo de OSC, sobretudo com a discusso em torno do
MROSC. Como j citado, o modelo de oferta continuada dos servios, tido como grande
conquista na rea da assistncia (em contraposio ao carter fragmentado e circunstancial do
cenrio anterior), vai na contramo da lgica por projetos (com comeo, meio e fim)
defendida no MROSC. O mais curioso que essas so tenses dentro do mesmo governo e
entre reas com mesma origem partidria, porm, cada uma delas resultado de reflexes e
processos de construo especficos, envolvendo diferentes atores e vises (de distintas
comunidades de especialistas, sociedade civil, militantes, etc.).
Da perspectiva das OSC, essas contradies e sobreposies geram desafios bastante
concretos e pragmticos, uma vez que elas precisam se adaptar e cumprir as exigncias de
regulamentaes e instrumentos que no se conversam, o que gera um excesso de demandas
burocrticas as organizaes precisam, periodicamente, prestar contas e apresentar
documentaes, em modelos distintos, a todos os conselhos nos quais esto inscritas, para os
rgos responsveis para obteno e renovao de ttulos e certificaes (como o Ministrio
da Justia, no caso do ttulo de Utilidade Pblica Federal, ou ao MDS, no caso do CEBAS),
aos rgos gestores com quem tm convnio, Receita Federal, etc. Esse dilema, destacado
em todas as entrevistas com OSC (e tambm com alguns atores governamentais, que tm
conhecimento desses desafios), ainda mais intenso no cotidiano organizacional pelo fato de
a maioria das relaes contratuais com o poder pblico no envolver custeio da parte
administrativa e institucional das organizaes de modo que elas precisam responder e dar
encaminhamento a esta multiplicidade de exigncias sem dispor de recursos para isso (dos
convnios que as geram). De acordo com as entrevistas realizadas com OSC, as solues a
esta questo variam: em geral, as organizaes maiores garantem uma equipe de
administrao central utilizando recursos prprios (de suas mantenedoras ou provenientes de
outras fontes, como a cooperao internacional); j as menores costumam desviar
profissionais dos servios (como educadores ou tcnicos) para realizao dessas funes ou
acumul-las s atividades que eles j realizam. Dessa forma, percebe-se que as reaes e
formas de adaptao s regulamentaes e outros instrumentos variam em funo dos perfis
132
de OSC (como porte, capacidades institucionais instaladas, etc.).

Na anlise das organizaes entrevistadas que tm acompanhado a discusso sobre o
MROSC, por um lado, elas destacam os desafios que acreditam que esta legislao trar, em
funo de novas exigncias administrativo-financeiras e de prestao de contas que
consideram excessivas e muito difceis de serem cumpridas na prtica. Por outro, uma
novidade positiva na opinio das OSC justamente a possibilidade de remunerao das
despesas administrativas dos projetos (em at 15% de seu valor total):
[...] a argumentao do poder pblico que a organizao precisa ter capacidade de

contrapartida, de articular novos recursos... S que eu no tenho recursos para que a
minha equipe possa ir atrs de novos recursos!! Agora, esse cenrio pode mudar pro
ano que vem. Hoje, eu no tenho uma regulamentao clara [...] que diga como deve
ser essa relao e, a partir no prximo ano vai ter: a criao do Novo Marco
Regulatrio vai dizer como vai funcionar essa relao; ento, os municpios vo ter
que, de alguma forma, se adequar a essa proposta do Marco Regulatrio, que
possibilita o pagamento de 15% de despesas administrativas da organizao. Ento,
com isso, eu vou conseguir pagar uma estrutura, mnima que seja, de equipe para
fazer a prestao de contas, e articular algumas questes da organizao com essa
questo dos convnios. (OSC2, 2015)109
4.2.2 A proviso descentralizada de servios na poltica de assistncia social: dinmicas de

implementao envolvendo organizaes da sociedade civil
As entrevistas com organizaes privadas de perfis diferenciados foram fundamentais

para a compreenso emprica de como a operao das regulamentaes e direcionamentos da
poltica pblica, no mbito de sua implementao, varia enormemente em funo dos perfis e
recursos de poder das organizaes o que envolve o porte e oramento, o grau de
dependncia oramentria dos recursos pblicos da assistncia, o tipo de servio realizado e a
capacidade de articulao e incidncia poltica nos espaos e processos de construo
institucional da poltica e dos contextos, capacidades e arranjos institucionais locais neste
caso, so fundamentais as especificidades municipais e estaduais, tais como porte
(populacional) e oramento, modelos e arranjos j consolidados antes do SUAS, lgica local
de contratualizao, capacidades estatais locais, entre outras. Naturalmente, este segundo
mbito, referente importncia da heterogeneidade do Estado na compreenso do processo de
implementao da poltica e das diferenas de papel que as OSC assumem nela em cada
109
Entrevista concedida autora em 26 de novembro de 2015.
133
contexto, no objeto deste estudo (dada suas limitaes de tempo e escopo), porm
extremamente relevante e implica em uma ampla agenda de pesquisa, cuja discusso j foi
iniciada em alguns outros trabalhos (AMNCIO, 2008b; BICHIR, 2011; MARIN, 2012).110
Resgatando as contribuies tericas sobre implementao de polticas pblicas, esta
reflexo ressalta o carter no-automtico desses processos. Nesse sentido, importante
considerar o papel das especificidades em sua compreenso, uma vez que O plano ser
adaptado s possibilidades e aos constrangimentos encontrados nas instncias
implementadoras (LIMA; DASCENZI, 2013, p. 107) que so influenciados pelos fatores
acima destacados, relacionados aos distintos recursos dos atores e contextos.
Essa reflexo se relaciona tambm s tenses entre o processo de adequao esperado
pelas burocracias federais e a realidade das organizaes privadas, o que ficou evidenciado ao
contrapor os resultados das entrevistas realizadas com esses diferentes atores. Como j
assinalado, a perspectiva dos gestores da SNAS revelou um carter fortemente
institucionalista, no sentido da nfase colocada nas regulamentaes (dos critrios, fluxos e
procedimentos) e nos mecanismos de incentivos e constrangimento como sendo suficientes
para produzir as mudanas pretendidas. Por outro lado, naturalmente, estas equipes sabem que
a realidade da execuo dos servios pelas OSC no reflete tudo aquilo que esperado pelos
normativos, o que entendido por esses atores como sendo natural, uma vez que esses ainda
so processos em construo. Ainda assim, a sensao de que, para essas burocracias, pelo
tipo de fala que apresentam, os conceitos e processos so mais definidos e previsveis do que
o que se verifica nas entrevistas com as OSC.
Dessa forma, considerando-se que as previses normativas no se consolidam
automaticamente na prtica, fundamental a discusso sobre o modus operandi dessas
dinmicas e relaes, buscando identificar como esses princpios preconizados so
significados e ressignificados na implementao da poltica. Os resultados dessa pesquisa,
sobretudo a partir das entrevistas com OSC de perfis distintos, permitiram identificar algumas
tendncias referentes ao processo de adaptao e discricionariedade na proviso dos servios
socioassistencias. A partir disso, so propostos tipos ideais, referentes a esses achados
com o alerta prvio de que no necessariamente as organizaes se enquadrem em um desses
casos, sendo que diferentes tendncias podem ser observadas em uma mesma OSC (e, por
outro lado, tambm pode haver outras dinmicas no identificadas nesses resultados).
110
Alm disso, os processos de implementao variam tambm de acordo com a heterogeneidade das relaes
nas esferas sub-municipais, dada a diversidade e complexidade territorial, como mostra o trabalho de
Amncio, Serafim e Dowbor (2011).
134
Um primeiro caso identificado o das organizaes existentes antes da implementao

do SUAS e que mantm suas atividades, mas realizam uma srie de adaptaes referentes aos
padres mais objetivos estipulados pelos normativos, como a adequao da relao no nmero
de profissionais por usurios, ou nmero mximo de usurios por unidade (por exemplo, no
caso do acolhimento institucional) ou a presena de assistentes sociais nos quadros das
equipes, para citar algumas. Vale a reflexo que este tipo de alterao mais imediata por parte
das OSC pode refletir o tipo de exigncias que vm sendo ressaltadas pelo poder pblico em
suas regulamentaes e instrumentos de monitoramento e fiscalizao; assim, de alguma
maneira, o enfoque nesses critrios mais objetivos parece estar associado estratgia (por
parte do poder pblico e das OSC) de priorizao de questes mais facilmente
implementadas, deixando para um segundo momento temas mais tensos e que esbarram em
assuntos relacionados a questes de poder, a valores e cultura das organizaes, que so
mais difceis de serem mudados (como, por exemplo, a participao dos usurios nas
diretorias ou espaos deliberativos das organizaes ou as concepes sobre o pblico dos
servios).
Essa discusso se relaciona ao fato de que os rumos do processo de implementao so
influenciados no apenas pelas prprias caractersticas e contedos formulados, mas tambm
pelas ideias, valores e as concepes de mundo dos atores implementadores (LIMA;
DASCENZI, 2013, p. 109). Na discusso aqui enfrentada, no caso de organizaes de perfil
mais tradicional (e, em geral, ligadas igreja), o peso dessas crenas mais profundas ainda
mais evidente, como mostra esta fala de uma coordenadora de uma organizao desse tipo:
O que tem mudado: a exigncia da permanente qualificao tcnica, da

profissionalizao. E a especialmente as igrejas (e eu falo como representante
delas): se antes a igreja se colocava de maneira muito amadorista nessa relao,
numa relao muito de proteger, na perspectiva de evangelizao, de benemerncia,
e por a vai, a exigncia da poltica que haja profissionalizao. Seus quadros
precisam corresponder quilo que a Norma Operacional Bsica do SUAS (a
NOB/RH) pede: ento, eu preciso ter profissionais capacitados e eu preciso investir
na capacitao desses profissionais. Isso uma mudana muito significativa. E eu
ousaria dizer que a Igreja, no caso a Igreja Catlica, tem muito a fazer ainda nesse
sentido; est fazendo, mas ainda tem muito a fazer, para sair do amadorismo e da
dimenso caritativa. (SC/CNAS, 2015)111
Entre as organizaes entrevistadas, foram frequentes respostas que explicitaram que a

estruturao da poltica de assistncia social e a lgica do SUAS no tm impacto em sua
atuao, o que est vinculado a diversos fatores; de modo geral, possvel observar que outras
referncias so mais relevantes para a atuao destas instituies. Entre esses casos, possvel
111
135
distinguir entre aquelas que afirmam que outras referncias pblicas (de campos que no o da
assistncia) como o Estatuto da Criana e do Adolescente112, por exemplo so mais
relevantes no norteamento cotidiano de sua atuao; e as que revelam que os propsitos e
referncias da causa (misso) da organizao que determinam as escolhas e modelos
adotados.
Este segundo caso, ocorre, em especial, em organizaes grandes, com metodologia
consolidada, com estrutura ampla e compostas por ncleos e unidades em diversas regies do
pas. Nesse tipo de OSC, tem papel fundamental o desenvolvimento de capacidades
institucionais para compreender e se orientar estrategicamente em relao aos
direcionamentos da poltica. As entrevistas com estas organizaes revelaram que, nesse
sentido, so elaboradas estratgias para compreender mais profundamente a poltica e
dominar seus conceitos fundamentais como a intensa participao nos conselhos e fruns de
discusso da rea (em mbito local e nacional), a criao de comits internos temticos,
encontros com profissionais da assistncia ou existncia de cargos e reas responsveis
especificamente por se apropriar das regulamentaes, diretrizes e espaos para adaptao da
poltica. Assim, estas organizaes buscam realizar tradues daquilo que j fazem para a
lgica da poltica, garantindo o acesso aos seus recursos, mas sem alteraes substantivas
naquilo que fazem:
O que a gente tenta fazer pegar a poltica de assistncia social, a forma como a
Tipificao dos Servios est colocada e, nas oficinas, nas atividades que a gente
oferece, nas aes de atendimento, fazer com que a proposta da [nome da
organizao], a metodologia proposta seja engendrada nessa ao. (OSC2, 2015)113
De modo similar, existem as organizaes que incorporam o discurso dos princpios

do novo paradigma da assistncia social como a perspectiva participativa dos usurios, a
ideia da famlia como unidade fundamental do trabalho, a dimenso de direito da assistncia,
o carter de vulnerabilidade social como definidor do pblico, etc. , porm em um nvel
bastante retrico, de modo que a concretizao dessas ideias ainda tmida e pontual (quando
muito, mais voltada a alguns instrumentais utilizados). Dessa forma, observa-se uma
apropriao discursiva dos termos e princpios presentes dos normativos da rea, mas sem que
isso necessariamente se traduza na sua prtica de atuao. Curiosamente, estas tambm so
112
Nas palavras da coordenadora de uma unidade de acolhimento: No nosso trabalho, na nossa atuao, ele [o
SUAS] no influencia, porque ns seguimos o Estatuto da Criana e do Adolescente, o Estatuto que
normatiza o nosso trabalho. O SUAS aparece de forma geral, a gente no tem uma proposta de seguir o
SUAS dentro da [nome da organizao] (OSC3, 2015). Entrevista concedida autora em 22 de novembro
de 2015.
113
136
OSC com maior participao e incidncia nos espaos institucionais de construo e

pactuao da poltica, de modo que fica claro que a proximidade com esses fruns possibilita
que essas organizaes tenham mais conhecimento e condies de identificar as brechas,
possibilidades e limites dos constrangimentos e regulamentaes do SUAS.
Tambm se verificou entre as organizaes entrevistadas casos nos quais houve uma
adequao mais intensa da atuao da organizao lgica da assistncia, com a incorporao
dos conceitos e concepes propostos por essa poltica e a absoro identitria enquanto
organizao que atua na assistncia social ofertando um servio tipificado. O trecho a
seguir ilustra essa situao, ao descrever alguns aspectos do processo de adaptao de uma
OSC, o que envolveu desde mudanas referentes a conceitos e princpios mais gerais at
concepes sobre o pblico atendido ou a finalidade do servio prestado, incluindo tambm
uma srie de questes mais operacionais e pragmticas:
A Tipificao de 2009, mas no foi bem naquele ano que a gente mudou, porque
no assim de imediato. Eu acho que foi em 2010 ou em 2011 que a gente comeou
no Conselho um movimento de implantao da Tipificao. [...] Antigamente, a
gente no usava esse termo [SCFV], a gente usava mesmo a palavra contra-turno.
Mas a a gente viu que precisava mudar muita coisa e passamos a utilizar uma
nomenclatura dentro da instituio: a gente usava, assim, sala de aula, professor,
hora de tarefa... Todas essas coisas a gente teve que ir moldando, e difcil voc
ter que ir trocando todo seu vocabulrio, toda a informao, tivemos que mudar
regimento interno, placa das salas. Tudo teve que mudar para que se transformasse
em oficina, instrutor e outras atividades. [...] (OSC5, 2015)114
No caso desta organizao entrevistada, na qual se verificou esse processo mais abrangente de
redirecionamento a partir das diretrizes do SUAS, alguns aspectos foram destacados, direta e
indiretamente, como condicionantes dessas mudanas. Em primeiro lugar, a referncia que
desencadeou esse movimento foi a criao da Tipificao Nacional dos Servios
Socioassistenciais, que implicou em intensas modificaes nos servios do municpio, desde a
regulamentao e adequao de alguns deles, at o encerramento de outros. Como possvel
observar nesta fala, esse processo de mudanas organizacionais envolveu uma espcie de
setorializao da instituio, no sentido de incorporao da lgica da assistncia e,
sobretudo, de suas fronteiras em relao rea da educao. Alm disso, esse exemplo
especialmente interessante por se tratar de um municpio pequeno (populao atual de cerca
de 20 mil habitantes, constitudo como municpio h menos de vinte anos e onde existem
poucas OSC) e no qual o contexto e dinmicas relacionais locais foram destacadas como
relevantes nesse processo de adaptao lgica do SUAS: o protagonismo da ento secretria
114
137
de assistncia social e o intenso dilogo entre secretaria, conselho municipal e as OSC para
que fossem tomados os encaminhamentos necessrios para adequao s diretrizes do SUAS
foram fatores determinantes (OSC5, 2015)115.
Finalmente, h tambm organizaes criadas aps o SUAS, j dentro de sua lgica
muitas, inclusive, fomentadas pelo poder pblico, em funo das demandas de cobertura dos
servios colocadas pela poltica, sobretudo, no caso de regies tradicionalmente com menor
presena de OSC (como a Norte) ou de municpios muito populosos e com alta demanda por
servios sociais (como ocorre em muitas grandes metrpoles). Assim, estas organizaes j
teriam atuao mais direcionada e, em alguns casos, se constituem como espcies de braos
dos rgos pblicos, porm com gesto privada. Criadas em um momento no qual o SUAS j
era vigente, sua relao com a poltica de assistncia social se aproxima muito mais de um
equipamento pblico (CRAS e CREAS), no sentido de j nascerem como unidade desse
sistema (e este ser seu propsito).
De modo geral, as entrevistas realizadas revelaram que as principais adaptaes ao
SUAS que as OSC realizam ao operar esta poltica esto relacionadas s exigncias e
parmetros dos convnios, principalmente no que se refere aos recursos financeiros foram
destacadas tanto a limitao dos valores (considerados baixos, em comparao com outras
reas), como o fato de sua destinao j estar pr-estabelecida (sem muito espao para
adequaes). Tambm foram mencionados pelas organizaes os impactos positivos do
SUAS em sua atuao, no sentido de gerar espaos de questionamento e reflexo a respeito do
modo como so realizados os servios, das escolhas e fundamentos que os norteiam: Ento,
impacta, e muito. E eu diria que muito positivamente, nesse sentido. Porque a gente passa a
reconhecer quais so as nossas fragilidades na relao com esse usurio, passa, inclusive, a
olh-lo de forma muito mais precisa a partir do que est dito na regulao (SC/CNAS,
2015)116.
Ainda dentro da reflexo sobre as tradues ou adaptaes das organizaes s
regulamentaes da poltica, fundamental considerar que uma mesma organizao pode
pertencer ou se relacionar com diferentes reas de poltica pblica; dessa forma, e resgatando
a discusso sobre instrumentos de polticas pblicas, h uma necessidade de a OSC transitar
entre lgicas e linguagens distintas, de modo a conviver com diferentes conceitos, princpios e
parmetros de atendimento. No caso das organizaes que executam SCFV, estas dinmicas
ficam bastante evidentes: no Brasil, cerca de um quarto delas oferta tambm atividades
115
116
138
educacionais e as entrevistas revelam que, em alguns casos, as fronteiras entre essas reas no
so claramente definidas na prtica dos servios, nos conceitos e concepes operados um
exemplo ilustrativo disso foi quando, em uma entrevista com a diretora de uma organizao
que realiza tanto o SCFV como um de educao infantil (conveniado com a rea da
educao), ela mesma se corrigiu quando utilizou o termo aluno e, rapidamente, mudou
para usurio, seguida da observao de que sempre alertada sobre isso por algum da
equipe (OSC4, 2015)117.
Na prtica, essa separao setorial na atuao das organizaes gera uma espcie de
esquizofrenia institucional e apenas fortalece a utilizao, pelas OSC, da estratgia de
simples traduo do que feito s diversas linguagens de cada poltica (nos relatrios,
inscries em conselhos, preenchimento de instrumentos de fiscalizao, etc.), a fim de
garantirem o acesso aos seus recursos, mas sem necessariamente incorporarem esses
princpios. Estas questes tambm se refletem no debate, j abordado, sobre
intersetorialidade, conforme proposto na poltica de assistncia social: vale mencionar que o
carter intersetorial e transversal da assistncia, preconizado em seus normativos, foi
surpreendentemente muito mais evidenciado nas falas das OSC do que nas dos atores
governamentais. A impresso que, no caso das OSC, esta dimenso se materializa em
elementos concretos de seu cotidiano, inclusive no caso de organizaes menores. Mais do
que isso, comum que estas organizaes tenham atuado por muito tempo realizando um
trabalho social, em sentido mais abrangente (e assim se identifiquem); alm disso, elas j
esto acostumadas a realizar parcerias para encaminhamentos ou aes conjuntas e a
participar de redes e fruns temticos, de modo que esta uma prtica que parece ser mais
prxima e menos desafiadora para as OSC do que para o prprio poder pblico em suas
articulaes inter-secretarias, por exemplo, que envolvem outras dimenses de interaes e
relaes de poder. De modo geral, no que se refere a esse debate, as organizaes
entrevistadas destacaram, por um lado, a importncia do SUAS no sentido de garantir e
consolidar a perspectiva intersetorial enquanto poltica pblica; por outro, ressaltaram o
desafio do Estado em garantir a atuao intersetorial dentro dos prprios governos. As falas a
seguir evidenciam essas ideias:
O SUAS ele abrange o todo. A gente trabalha com polticas pblicas, a gente tem
um apoio da prefeitura no sentido de garantir os direitos. Ento, o SUAS vem pra
poder reforar esses direitos, pra que a gente possa cobrar que uma me seja inserida
no servio pblico para que a criana possa voltar pra casa, que as crianas tenham
acesso escola, sade, no caso da me ou do pai que precise que ele tenha acesso
117
139
transferncia de renda. Ento, amplia todos os benefcios. (OSC3, 2015)118
E o que a gente v isso, que ainda existem algumas barreiras inter-secretariais, as

secretarias ainda tm uma dificuldade de se conversar, de fazer esse trabalho de
engrenagem nica. Na minha opinio, o que tem acontecido, e que tem sido um
desafio para o governo, que as organizaes sociais vm buscando essa
engrenagem (e no esse isolamento de ilhas), para que todo mundo esteja junto no
mesmo mar; as prprias organizaes vm cobrando isso e, bem ou mal, as
secretarias tm sido desafiadas a estar junto. (OSC1, 2015)119
Eu acho que o grande desafio ainda da assistncia no pas ou no municpio de So

Paulo a intersetorialidade, os rgos governamentais descobrirem como fazer essa
interlocuo entre eles e com os particulares. Essa uma dificuldade muito grande e
presente na interlocuo intersecretarial, eles no descobriram ainda. Eu costumo
dizer que essa relao poltica que existe no Brasil (...), essa relao de poder e de
disputa de ego entre o secretariado e a poltica partidria, e no a poltica de Estado,
ainda muito presente. Ento, muito mais fcil para a organizao que est em
processo de conveniamento articular a sua maneira de promover a relao de
parceria com outras redes, do que ir diretamente nos rgos governamentais e fazer
as secretarias se conversarem. (OSC2, 2015)120
A partir da discusso desta seo, possvel observar como os processos de

centralizao e descentralizao decisria e da execuo da poltica, evidentemente, no so
percebidos na realidade em estado puro, mas abarcam uma srie de nuances e variaes
(GOMES, 2010). No caso da poltica de assistncia social no Brasil, a execuo
descentralizada (envolvendo OSC e as esferas pblicas sub-nacionais) compatvel com a
centralizao da autoridade no mbito da formulao e deciso sobre os direcionamentos da
poltica. Ainda assim, como discutido, observa-se uma grande variao nos resultados da
implementao da poltica, a despeito da concentrao de autoridade regulatria na Unio.
As relaes entre Estado e OSC no SUAS ainda esto em construo e, naturalmente,
envolvem tenses conceituais e polticas: apesar do discurso de rede de servios e
colaborao intersetorial, verifica-se uma lgica hierrquica, de assimetria de poder e com o
Estado pautando a poltica, os formatos e as exigncias em relao s OSC, que devem se
adaptar a isso. Por outro lado, estas organizaes podem responder de maneiras distintas a
essa dinmica, de acordo com seus recursos de poder e dos contextos locais no qual esto
inseridas. Essas questes envolvem uma srie de dilemas referentes ao campo das OSC e das
suas relaes com o Estado.
118
119
Entrevista concedida autora em 20 de agosto de 2015.
120
140
4.3. O SUAS e as organizaes da sociedade civil: as relaes entre atores pblicos e

privados e suas implicaes identitrias
A anlise do campo das OSC que atuam na rea da assistncia social realizada no
terceiro captulo revelou que a maior parte destas organizaes foi criada recentemente (a
partir da dcada de 1990, j no contexto de estruturao da poltica de assistncia, sendo um
tero do total fundado nos ltimos cinco anos). Esses dados so importantes, por um lado,
para relativizar o peso dos determinantes histricos no que se refere s caractersticas da
proviso privada de servios socioassistenciais, o que varia de acordo com os tipos de
servios e dinmicas territoriais: enquanto nas regies Sul e Sudeste, h uma maior presena
histrica de OSC, sobretudo com atuao voltada ao atendimento a pessoas com deficincia
ou acolhimento institucional, por exemplo, nas regies Norte ou Nordeste, em muitas reas e
municpios a oferta privada era inexistente, de modo que sua criao foi tambm fomentada
pelo poder pblico ao longo do processo de consolidao do SUAS (Cebas/DRSP, 2015)121.
Nesse sentido, interessante observar como a trajetria da assistncia social se traduz
na composio de seu campo, que inclui OSC de diferentes perfis, desde a atuao com vis
de atendimento mais religioso, caritativo, higienista, voltado aos segmentos excludos do
mundo do trabalho (desempregados, sem condies de trabalhar), passando pelo carter de
instituies totais (que internalizam diferentes tipos de atividades e ateno), at os modelos
mais recentes de atendimento baseados na concepo de direitos sociais e de enfrentamento a
vulnerabilidades sociais. Dessa forma, como mostra o trabalho de Lavalle e Bueno (2013), os
diferentes perfis das organizaes no se substituem ao longo do tempo, mas, ao contrrio,
convivem. possvel acrescentar a essa ideia que tambm uma mesma organizao tende a
absorver e sobrepor essas diferentes orientaes (e identidades).
No mbito do SUAS, a maioria das OSC atua na proteo bsica, sobretudo,
realizando o SCFV. Essa informao est associada, por um lado, ao fato de que,
historicamente, muitas OSC realizavam atividades mais abrangentes de contra-turno, de
promoo social, desenvolvimento comunitrio, defesa de direitos, etc. (no necessariamente
na lgica da assistncia social); por outro lado, este nvel de proteo envolve servios com
menor necessidade de especializao e custos mais baixos. No caso da proteo especial de
alta complexidade, a oferta privada muito maior do que a estatal, o que reflete a tradio
histrica de atuao das organizaes privadas no acolhimento (os asilos, orfanatos ou
121
141
internatos), porm, mais do que isso, o fato de este ser um tipo de servio que requer um
nvel de investimentos (altos custos) e de desenvolvimento de capacidades estatais (de
infraestrutura, equipamentos, equipes e, principalmente, expertise) praticamente impensvel
para o poder pblico. Na proteo especial de mdia complexidade, esto os servios com
caractersticas mais especializadas, no sentido de especificidades do pblico e do tipo de
atendimento (como adolescentes em cumprimento de medidas socioeducativas ou pessoas em
situao de rua); e neste mbito que h menor presena de organizaes privadas, tanto em
relao ao universo de OSC que atuam na assistncia (representando menos de 15% delas),
como tambm em comparao com a oferta pblica (sendo esta responsvel por dois teros
dos servios).
Esses aspectos remetem diretamente reflexo mais ampla sobre quais so as
implicaes de os servios serem ofertados por equipamentos pblicos ou por OSC. Mesmo
com a intensa regulamentao que, como enfatizado, marca a rea da assistncia social, no
parece haver clareza sobre os limites ou vantagens de os servios serem ofertados por
organizaes estatais ou privadas; em outras palavras, no ficam explcitas as diferenas e o
porqu de alguns servios serem exclusivamente estatais e outros no: a Tipificao Nacional
dos Servios Socioassistencias, tida como a grande referncia nesse sentido, no estabelece
com clareza as possibilidades e limites da oferta privada, uma vez que no h nenhum item do
detalhamento dos servios destinado a isso com exceo do PAIF, no qual se afirma que
Tem por princpios norteadores a universalidade e gratuidade de atendimento, cabendo
exclusivamente esfera estatal sua implementao. Servio ofertado necessariamente no
Centro de Referncia de Assistncia Social (CRAS). (BRASIL, 2009a, p. 6); ainda assim,
como se observa, a explicao do motivo dessa exclusividade, genrica e cabvel a qualquer
outro servio do SUAS (que so ofertados tambm por OSC).
Esta uma questo que no est clara nos normativos da assistncia social e nem no
discurso dos gestores federais da SNAS. As implicaes da oferta ser pblica ou privada no
SUAS so objeto de intensa disputa e os posicionamentos dos atores refletem diretamente
diferentes definies sobre os campos pblico e privado e as concepes a respeito de seus
papeis. Por um lado, so ressaltadas como vantagens da oferta privada a experincia
acumulada, a expertise, a flexibilidade, a capilaridade e a insero nas comunidades e
territrios; por outro, a oferta estatal associada responsabilizao por trabalhos que
demandam comprometimento, seriedade, continuidade e garantia de atendimento. Os
trechos de entrevistas com diferentes atores explicitam essas tenses, inclusive destacando as
diferenas de acordo com o tipo e nvel de complexidade do servio:
142
Pelo rgo privado, eu consigo tornar a situao mais rpida e mais gil, na
perspectiva de organizao. O processo de compras, financiamento e de gesto disso
mais rpido, porm, mais barato pro governo. mais barato porque a organizao
conveniada no precisa ter necessariamente o mesmo salrio do que o servidor
pblico e, no caso da gesto integral pelo Estado, voc precisa abrir recurso pblico,
precisa contratar os profissionais que iro trabalhar, o que exige um grau maior de
gesto administrativa, administrao pblica. (OSC2, 2015)122
Ao mesmo tempo que muitas organizaes no tm expertise para realizar os

servios da Proteo Especial, o Estado no sabe, no tem know-how e no tem
reconhecimento pra lidar na Bsica. Porque isso relao com as famlias, relao
interinstitucional, e h uma imagem muito negativa do Estado quando ele chega
nessa relao, ou, eu diria assim, h uma predisposio muito maior, por exemplo,
das famlias em acolherem as entidades e se manterem na relao com elas do que o
prprio Estado. (...) A Igreja Catlica chega numa comunidade e o enraizamento
dela muito maior, ela tem um reconhecimento de pronto. (...) E diferente de
quando chega o Estado, o gestor pblico municipal: primeiro, que uma relao de
superioridade, ele tem um know-how; por exemplo, a [...] [nome da organizao],
baseada na educao popular, na horizontalizao das relaes... o poder pblico no
tem isso presente, porque a estrutura dele extremamente hierrquica. (SC/CNAS,
2015)123
[...] as entidades tm uma expertise que a gente no tem, tm um acesso que a gente
no tem, tm, em alguns casos, uma capilaridade que a gente nunca vai conseguir
ter, mas esse servio um servio pblico e deve ser prestado dentro de contornos.
(Cebas/DRSP, 2015)124
Um exemplo de que isso pode ter acontecido assim: antigamente, existia um

programa chamado Sentinela, que foi o percursor do CREAS. O Sentinela era
executado por entidades, ento era um trabalho social com famlias, muito voltado
pra questo do abuso sexual contra crianas e adolescentes, e a o Estado assume
essa funo dizendo essa funo do Estado, o trabalho social com a famlia do
Estado, quem vai fazer o Estado, as entidades vo fazer aes que complementem
esse trabalho. A a gente tem, nesse exemplo, uma tomada da ao, se a gente puder
dizer nesse sentido; uma responsabilizao do Estado, porque esse um trabalho
muito muito srio, muito impactante e quem tem que fazer o Estado. E a, no no
sentido de eu vou tomar de voc o que voc fazia, mas no sentido de organizar
uma demanda que seja a seguinte: essa populao uma populao extremamente
vulnervel e eu preciso de um trabalho que seja planejado, organizado, contnuo e
gratuito. (Rede/DRSP, 2015)125
A partir dessas ideias, vale uma observao a respeito dos posicionamentos,

difundidos em parte da literatura do campo da assistncia social, acentuadamente
estadocntricos que associam, de modo simplista, a proviso estatal de servios maior
qualidade dos mesmos. Esta viso presente nas entrevistas realizadas e forte no grupo
setorial de assistncia social dentro do PT (GUTIERRES, 2015) , to normativa e
ideolgica como aquelas, mais difundidas nas anlises do campo das OSC em geral (saindo
da esfera da assistncia), que, em sentido oposto, muitas vezes acabam por romantizar a
122
123
124
125
143
atuao das OSC, tidas, genericamente, como expresso legtima de interesses uniformizados
da sociedade como um todo ou locus de inovao social e qualidade do trabalho. A questo da
qualidade dos servios exige uma discusso mais ampla e aprofundada sobre os critrios e
dimenses que a compem; nem as burocracias federais nem a academia ainda enfrentaram,
objetivamente, esta questo sobre quais so as implicaes da oferta dos servios ser estatal
ou privada, no que se refere sua qualidade e, sobretudo, efetividade (no mbito dos
resultados e impactos nos usurios e comunidades) a exemplo do trabalho de Greve e
Coelho (no prelo). Os nicos indicadores sintticos existentes nesse sentido so o Indicador
de Desenvolvimento dos CRAS (IDCRAS)126 e o Indicador de Desenvolvimento dos CREAS,
referentes avaliao desses equipamentos pblicos ainda assim focados apenas nos
resultados de desempenho dos equipamentos, sem incluir a dimenso de impacto dos servios
, porm no h nenhum instrumento anlogo para as organizaes privadas.127
Outra informao importante a respeito do campo das OSC que fazem parte do SUAS
que a maior parte delas recebe recursos pblicos, sendo esta a principal fonte oramentria
de metade delas; o interessante observar que esta parcela aumentou ao longo dos ltimos
anos, o que influencia diretamente o grau de constrangimento que as regulamentaes e
exigncias pblicas tm em sua atuao e dinmicas institucionais (uma vez que aumenta o
nmero de organizaes que dependem mais fortemente do financiamento pblico). Alm
disso, a entrada estatal na proviso de servios no implicou na diminuio do repasse de
recursos s organizaes privadas, pelo contrrio.
Essa discusso remete diretamente a uma das hipteses explorada neste trabalho, de
que o desenvolvimento de capacidades do Estado para a execuo direta de servios
socioassistenciais incluindo infraestrutura e equipes prprias, expertise, insero territorial,
etc. , de alguma maneira, diminui a relevncia e presena da oferta privada no SUAS. Os
dados globais analisados mostram um movimento claro nesse sentido: medida que so
implantados os CRAS e CREAS, h uma diminuio no nmero de organizaes conveniadas
com municpios e estados (em parcelas similares, inclusive) ainda que tambm tenha se
observado, no mbito de regulamentaes e desenvolvimento de instrumentos, uma tendncia
126
O IDCRAS, atualmente, composto por trs dimenses: servios e benefcios, estrutura fsica e recurso
humanos.
127
Alguns trabalhos exploratrios mais recentes, como o de Gabrich Jr., Castro e Moreira (2015), vm
buscando, de modo ainda preliminar, essa reflexo. A partir da mesma lgica do IDCRAS utilizada pelo
MDS, estes autores propem um indicador, o Indicador de Desempenho das Unidades de Acolhimento
(IDAcolhimento), que se baseia na extrao de dados do Censo SUAS, e o aplicam s unidades do estado de
Minas Gerais, em um exerccio de comparao entre os resultados de organizaes governamentais e no-
governamentais (observando que os valores de IDAcolhimento para unidades governamentais foram
inferiores aos das privadas).
144
a maior reconhecimento e espao do papel das OSC no SUAS ao longo do processo de

implementao deste sistema. Entretanto, como discutido na seo anterior, os demais
resultados desta pesquisa complementam essa anlise ao revelarem a heterogeneidade de
modelos e realidades existentes por trs dessas tendncias mais gerais. Nesse sentido,
observou-se uma acentuada diversidade territorial (municpios e estados nos quais quase a
totalidade da oferta de alguns servios privada, enquanto, em outros, 100% estatal) que
revela como essas dinmicas gerais se refletem de modo distinto, de acordo com os modelos
prvios locais e arranjos constitudos a partir de agendas especficas. Nesse sentido, so
diversas as variveis que influenciam esses processos, que no devem ser lidos de modo
simplista: no caso do municpio de So Paulo, por exemplo, onde a oferta dos servios
quase totalmente conveniada com OSC, inegvel o alto grau de capacidades estatais
instaladas; entretanto, outros condicionantes incluindo o legado (tipo de arranjo anterior), as
restries oramentrias e fiscal, os recursos de poder relacionados capacidade oramentria
(pouca dependncia dos recursos de cofinanciamento federal) e as agendas polticas prprias
tambm so fundamentais na compreenso dos modelos adotados.
Tratando do papel das OSC no SUAS, possvel identificar diferentes nfases (com
vieses distintos) nas interpretaes sobre esta relao: a discusso ora destaca o carter
complementar dessas organizaes em relao oferta estatal (que teria primazia, como
explicitado nos normativos da assistncia social e nas falas das burocracias), ora refora o
carter substitutivo envolvido nessa dinmica viso esta (de que as OSC fazem aquilo que o
Estado no capaz de fazer) amplamente difundida na literatura e movimentos da sociedade
civil organizada a partir da dcada de 1990. Ambas as perspectivas apareceram nas entrevistas
e elas so atravessadas por importantes questes identitrias que afetam o campo de OSC que
atuam na rea da assistncia social.
O ponto fundamental que parece estar presente na lgica do SUAS, a partir das
anlises aqui realizadas, o carter de mera prestao de servios das OSC, no sentido de
que elas apenas executariam servios, cujas especificaes e caractersticas so delimitadas
pelas regulamentaes nacionais e diretrizes normativas ou, em outras palavras, o Estado
quem pauta sua atuao. Dessa forma, o ponto interessante que, enquanto h uma ampla
literatura que, analisando a intensificao das relaes entre Estado e OSC em outras reas de
poltica pblica a partir da dcada de 1990, identifica essa caracterstica de prestao de
servios que estas organizaes assumiriam (relacionada a diagnsticos de perda de
autonomia e de independncia poltica em relao ao poder pblico) (ANDION, 2007;
BOCAYUVA, 1999; DAGNINO, 2002; MONTAO, 2010; TEIXEIRA, 2000), no caso da
145
assistncia social, esse carter no estaria associado diminuio do Estado, mas, ao

contrrio, sua ampliao no sentido do fortalecimento de seu papel de formulao e
coordenao da poltica, que delimita os espaos e escopo de atuao das OSC.128
Ainda nessa discusso sobre a diferenciao identitria, tem destaque a tenso entre o
carter pblico e privado das OSC, como enfatiza esta fala, ao tratar do conceito de rede
socioassistencial privada:
Eu discordo do tema privado, ele precisaria ser revisto nesse sentido. Pode ser uma
coisa simples, mas ela tem consequncias sim. O conjunto dessa rede sem fins
lucrativos, ela reconhecida de utilidade pblica, certificada como entidade
beneficente de assistncia social. Ento, na hora que voc chama de privada, voc d
a entender que ela tem como finalidade o lucro, como qualquer empresa tem, e isso
no verdade. Ela um atendimento pblico no-estatal. A voc confere justia.
Portanto, ela compe com o Estado para dar conta de respostas o suficiente para essa
populao de cidads e cidados que so credores de direitos. (SC/CNAS, 2015)129
Essa reflexo ressalta, como apontado por Lascoumes e Le Gals (2012), a complexidade da
ao pblica (termo utilizado justamente para enfatizar seu carter mvel e abrangente),
resultado de uma srie de reconfiguraes, como a proliferao de atores envolvidos nessa
esfera (alm do Estado), o que, segundo os autores, gera uma crise da separao clssica entre
os mbitos pblico e privado que fica explicitada nos dilemas expostos na fala acima.
Essa discusso tambm remete ao modo pelo qual as OSC significam o fato de
fazerem parte de um sistema mais amplo, isto , aos sentidos de pertencimento rede
socioassistencial do SUAS que so atribudos por elas. Em geral, nas entrevistas, esta no
uma compreenso que se reflete no dia-a-dia das organizaes, sendo o SUAS ou esta rede
socioassistencial (to enfatizada nos normativos e nos discursos dos gestores federais da
rea) algo que se mostra distante:
[...] No dia-a-dia, essa lgica de pertencimento a um sistema bem frgil. [...] A

percepo mais a de pertencer ao movimento [internacional da qual a organizao
faz parte] do que pertencer ao sistema socioassistencial. (OSC2, 2015)130
Pra mim, [a ideia de rede socioassistencial do SUAS] uma compreenso errada de

rede. Eu pego o aporte de rede, digo que uma rede socioassistencial, mas, na
realidade, no uma rede socioassistencial, porque a rede no deve ser
128
Justamente buscando enfrentar este carter de simples prestao de servios das OSC, o MROSC, como
mencionado, regulamenta a possibilidade de uma postura mais propositiva das OSC, uma vez que sua
atuao no precisa se restringir execuo de polticas induzidas pela administrao pblica (relaes de
colaborao, nos termos desta lei), podendo tambm, na modalidade de fomento, apresentar projetos de
iniciativa prpria para serem financiados pelo governo. Esta uma ideia que, no atual modelo do SUAS,
parece bastante distante, uma vez que est fortemente voltado atuao dos atores que dela fazem parte
dentro dos contornos definidos pela poltica formulada pelo governo federal.
129
130
146
hierarquizada, a rede deve ser compreendida como horizontal, no tem uma pessoa
que manda. E na rede socioassistencial, seja de sade, seja de assistncia social, ela
hierarquizada porque de comando nico. Ento, ela no pode ser uma rede;
servio socioassistencial pra mim j bastava. Porque eu posso formar uma rede com
diferentes organizaes que queiram, por exemplo, falar sobre explorao sexual,
que queiram discutir a melhora da poltica pblica; e isso as organizaes j fazem
h sculos. Essa rede de servios socioassistenciais no uma rede; eles so servios
socioassistenciais que, independentemente daquela organizao conveniada, ele tem
que existir, e que tem um comando nico e que aquele governo, de alguma forma,
tem que oferecer aquele servio. (OSC2, 2015)131
Esta ideia est diretamente relacionada definio da organizao enquanto de

assistncia social, que parece ser mais clara e fazer sentido para as burocracias federais,
rgos gestores e conselhos de assistncia social, mas no necessariamente o so para as
prprias OSC. A pesquisa revelou nuances no que se refere a esta questo, sendo que, em
alguns casos, esta categoria de fato passou a ser incorporada como aspecto central na auto-
definio das organizaes como no caso da associao que afirmou que, antes, se
denominavam como organizao de contra-turno e, atualmente, se definem como de
SCFV (OSC5, 2015)132; em outros, so distintas as referncias identitrias que norteiam as
OSC (que tambm atuam e se identificam com outros campos e reas de poltica). Estas
dinmicas so importantes, considerando que a maioria das OSC tem sua criao motivada
por propsitos e questes prprios ou das comunidades nas quais atuam; a relao de parceria
com o poder pblico e vinculao a uma rea de poltica pblica, em muitos casos, ocorre em
momento posterior e assume significado pragmtico, em geral, associado ao repasse de
recursos:
Ns somos uma organizao de educao popular, porque, mesmo que numa lgica
jurdica eu tenha que ser uma organizao de assistncia social por conta da minha
certificao e tudo mais, mas a nossa proposta enquanto organizao trabalhar com
uma educao transformadora atravs da proposta de educao popular. (OSC2,
2015)133
Neste captulo, buscou-se refletir sobre os dilemas e tenses compreendidos no

processo de estruturao de um sistema de poltica pblica que envolve, de modo
significativo, atores no-estatais (no caso, OSC) na proviso de seus servios. Esse caso
especialmente interessante reflexo terica em funo de a participao desses atores ser
131
132
133
147
anterior ao movimento de construo da poltica pelo Estado, o que envolve uma srie de
implicaes referentes ao jogo entre formulao, regulamentao e implementao da
poltica, heterogeneidade dos atores (tanto do Estado como do campo das OSC) e dos
contextos de atuao, s dinmicas de coordenao e desenvolvimento de instrumentos de
polticas pblicas, a dilemas identitrios, entre outras aqui discutidas.
Como se buscou enfatizar, estas so discusses que revelam concepes distintas
(sobre o papel do Estado e da sociedade civil, por exemplo), vises que se tornam
hegemnicas em diferentes momentos da trajetria da rea da assistncia social. Alm disso,
os elementos abordados envolvem dimenses polticas e relacionais, as quais se buscou
considerar e desenvolver na discusso aqui proposta.
148
CONSIDERAES FINAIS
Este trabalho buscou refletir sobre dilemas e tenses envolvidos na proviso no-
estatal de servios pblicos, discutindo o papel das OSC na oferta de servios da rea da
assistncia social. Para tal, pretendeu-se compreender de que maneira se estabelecem os
papeis e relaes pblico-privadas nesta rea no perodo recente, o que tem como referncia
estruturante o processo de formulao e implementao do SUAS.
Entre as principais tendncias e resultados identificados, possvel destacar que estas
dinmicas envolvem um recente reconhecimento da relevncia das OSC na oferta de servios
no SUAS (com uma srie de nuances detalhadas a seguir) e o intenso esforo de
regulamentao da participao privada nesse sistema o que est diretamente relacionado a
um processo de construo institucional que buscou enfrentar e lidar com padres histricos
reforados nesta rea e enfatizados nos diagnsticos difundidos entre atores relevantes desse
campo. Esses no so processos lineares, mas sim marcados por diferentes concepes e
disputas de sentidos. Alm disso, a concretizao dos direcionamentos institucionais
propostos produz distintos efeitos no mbito da implementao da poltica, que variam de
acordo com uma srie de fatores relacionados aos atores e contextos.
A anlise da trajetria da participao privada na proviso de servios
socioassistenciais revelou que a presena das OSC no uma novidade das ltimas dcadas,
mas sim um padro reforado por sculos no Brasil. Ao contrrio, a grande mudana
observada no perodo recente a presena estatal na execuo direta de servios, algo que se
concretiza a partir dos anos 2000 com a implementao do SUAS os dados do Censo SUAS
2014 revelam, de modo geral, que mais de dois teros das unidades ofertantes de servios
socioassistenciais pblica, sendo, atualmente, menos de um tero delas OSC (o que varia
enormemente de acordo com o nvel de complexidade, tipos de servios e tambm
territorialmente). Alm do mbito da execuo da poltica, esses movimentos recentes
implicam, centralmente, na consolidao da assistncia social como poltica pblica de
responsabilidade do Estado que tambm fortalece seu papel de formulao, coordenao e
gesto dessa rea. De modo relacionado, nesse percurso de estruturao da poltica de
assistncia, um eixo fundamental o movimento de definio da finalidade, princpios e
limites desta rea (na perspectiva de sua identidade setorial) em oposio concepo
genrica de assistncia, reforada historicamente.
Esses so processos que impactam diretamente as OSC que realizam servios
149
socioassistenciais, principalmente no que se refere regulamentao de sua atuao. Na

anlise da trajetria destas relaes, observa-se, desde a primeira metade do sculo XX,
diversas iniciativas de regulao envolvendo as organizaes privadas; entretanto, estas
sempre estiveram relacionadas, no mximo, definio de algumas exigncias ou regras
relativas ao repasse de recursos pblicos ainda assim, isso nunca foi feito de forma
estruturada ou planejada e os diversos instrumentos criados se dispersaram e sobrepuseram ao
longo do tempo. Porm, nunca se havia buscado normatizar a atuao destas organizaes e
seus servios (caractersticas, pblico, objetivos, equipes, fluxos de trabalho, etc.), de modo
que esses sempre foram realizados de acordo com crenas, interesses e demandas particulares,
gerando forte fragmentao na rea.
Um argumento defendido neste trabalho de que esses aspectos do legado da
assistncia social so relevantes para compreender as dinmicas atuais dessa rea, mais do
que em funo das continuidades e caractersticas em si, pela fora que esses diagnsticos
adquiriram nos campos poltico, acadmico e profissional da assistncia ou seja, em funo
da mobilizao deste legado pelos atores em disputa. Considerando a importncia das ideias
nos processos de desenvolvimento e mudana institucional (HALL, 1990) e a partir das
contribuies de Lascoumes e Le Gals (2012), entende-se que a construo de problemas
pblicos envolve disputas de sentidos, em interaes entre atores que buscam tornar
hegemnicas determinas representaes de questes sociais e influenciar os meios de ao
que sero desenvolvidos: Construir socialmente um problema pblico significa, ao mesmo
tempo, nomear para definir, qualificar para torn-lo tangvel e suscitar uma mobilizao de
atores que se transformam em interlocutores da causa. (LASCOUMES; LE GALS, 2012, p.
150)
Essas dinmicas so perceptveis ao se analisar os processos de construo dos
entendimentos sobre o papel das OSC na poltica de assistncia social e sua relao com os
direcionamentos institucionais adotados. Neste trabalho, foi possvel identificar distintas
concepes, que se tornaram hegemnicas em diferentes momentos no decorrer do perodo
aqui enfocado (2003-2014):
Fase inicial do processo de implementao do SUAS (a partir de 2004) viso
estatista: afirmao da ao estatal em mbito federal (responsabilizao do Estado,
desenvolvimento das funes de formulao e coordenao da poltica, criao e
fortalecimento de rgos gestores e espaos institucionais de construo da poltica
prprios) e local (incentivos consolidao dos conselhos, planos e fundos municipais
de assistncia social, criao e fortalecimento dos rgos gestores municipais e
150
implantao de equipamentos pblicos para oferta de servios diretamente estatal).

Este ltimo aspecto central, uma vez que a expanso, em ritmo acelerado, da
implantao dos CRAS e CREAS foi tida como o objetivo de grande visibilidade
neste momento (sendo os principais recursos e esforos voltados regulamentao,
capacitao e ao desenvolvimento de instrumentos de monitoramento, avaliao e
gesto com foco nesses equipamentos). Esta viso est relacionada ao diagnstico que
associava, de modo generalizante e pejorativo, a atuao privada nesta rea ao
assistencialismo, conservadorismo, filantropia e base religiosa e caritativa. Alm
disso, neste contexto, ainda era disseminado, nos campos acadmico, militante e de
esquerda, o entendimento de que a participao das OSC na oferta de servios
pblicos significava, necessariamente, diminuio ou substituio do Estado. Assim, a
agenda de afirmao da ao estatal que predominou na poltica de assistncia social
(conforme definida em mbito nacional, pela SNAS e CNAS) neste momento e que
orientou a maioria de seus investimentos se refletia, no limite, no alijamento das
OSC do arranjo que vinha sendo desenhado (numa perspectiva de jogo de soma
zero, na qual a expanso do espao ocupado por um ator implicaria diretamente na
reduo do espao do outro). Em termos de elementos conjunturais mais concretos,
vale destacar tambm que este foi um contexto de crescimento econmico e ampliao
dos investimentos pblicos nas polticas sociais.
Aps os primeiros anos de implementao do SUAS (por volta de 2010) ideia de
rede socioassistencial privada do SUAS: ao longo da implementao do SUAS, fica
evidente que as OSC so indispensveis na oferta de seus servios responsveis por
uma grande demanda de atendimento, com insero local e comunitria, com estrutura
e expertise, sendo esta uma realidade legada de difcil alterao. Alm disso, verifica-
se dinmicas polticas de forte presso das OSC (sobretudo as grandes, com
participao em conselhos nacionais de poltica pblica) no sentido de afirmao de
seu lugar no sistema. Num contexto mais geral, h um movimento de afirmao da
participao das OSC na esfera pblica, com o incio das discusses e articulaes do
que viria a ser o MROSC. Na assistncia, esse processo ganha fora com a passagem
da responsabilidade pela certificao (CEBAS) das OSC ao MDS em 2009, o que
resulta na criao de uma rea destinada gesto do conjunto de organizaes que
participam do SUAS o Departamento da Rede Socioassistencial Privada do SUAS
(SNAS/MDS).
A partir de 2011 regulamentao das OSC: a partir de ento, tem incio uma intensa
151
produo normativa (por parte da SNAS e tambm com forte participao do CNAS)
no sentido de buscar regulamentar a atuao das OSC que participam do SUAS, com a
definio de uma srie de conceitos, critrios, classificaes, exigncias, processos,
possibilidades e limites do modo de realizao de seus servios. Esta preocupao se
reflete tambm em outros instrumentos, alm dos normativos, como as pesquisas e
sistemas de informao, com o desenvolvimento de uma diversidade de ferramentas
que buscam conhecer (em detalhes) e monitorar esta rede. Assim, essa fase tambm
marcada pelo desenvolvimento de capacidades de coordenao e gesto no rgo
gestor federal, que comea a criar estratgias para fomentar esse movimento tambm
no plano local.
A partir de 2013 rede socioassistencial do SUAS nica: tambm em funo desta
dinmica normativa mais intensa, com o tempo, h um enfraquecimento da ideia de
rede privada e passa a ter nfase (no MDS e no CNAS) a concepo de uma nica
rede socioassistencial, de finalidade pblica, independentemente da natureza da
organizao ofertante do servio. Mais uma vez, tambm se observa os reflexos desta
ideia nos instrumentos de poltica pblica utilizados, como as regulamentaes e
pesquisas que, alm de unificao de critrios ou questionrios, por exemplo,
tambm passam a se direcionar ao monitoramento e fiscalizao dos parmetros e
exigncias pblicos. Alm disso, todas estas etapas de crescente reconhecimento e
regulamentao da participao das OSC no SUAS ocorrem em um perodo de cada
vez maior retrao econmica e corte de gastos pblicos, de modo que a oferta privada
se torna uma alternativa importante.
Esta discusso, de alguma maneira, confirma uma hiptese inicial de que a concepo
sobre o papel das OSC no SUAS passou por mudanas ao longo de sua implementao, com a
flexibilizao da ideia de alijamento das OSC desse sistema. Entretanto, a pesquisa histrica e
as entrevistas com diferentes tipos de atores, alm de revelarem as nuances dessas vises,
colocaram luz no fato de que esse no um processo no qual essas ideias se substituem no
tempo de modo linear; ao contrrio, envolve dinmicas complexas e tenses entre as distintas
concepes polticas a respeito do papel do Estado e das OSC: questes como o tamanho do
Estado, as implicaes nos espaos de autonomia e papeis das OSC (de controle social, de
prestadoras de servio, de articulao intersetorial, etc.) ou sobre a lgica de vinculao e
participao das OSC ao SUAS (seu lugar institucional no sistema), por exemplo, no so
consensuais e continuam em disputa nos espaos de reflexo e construo da poltica na
152
academia, entre as equipes da SNAS/MDS, no CNAS, entre as OSC, nos conselhos e rgos
gestores locais de assistncia ou, ainda, nas instncias de discusso e deliberao sobre as
relaes entre Estado e OSC em sentido mais abrangente (como a SGPR ou a Plataforma do
Marco Regulatrio e tambm nos fruns em mbito local). Alm disso, a pesquisa revelou
novos fatores, dinmicas e acontecimentos que se configuraram como conjunturas crticas, no
sentido de serem propulsores do fortalecimento e difuso de certas concepes (a exemplo do
perfil de gestores que ocuparam os cargos pblicos no MDS a partir do governo Lula ou os
escndalos de corrupo no CNAS e as decorrentes mudanas no processo de certificao das
entidades).
A partir desse panorama que mostra a mobilidade dessas concepes ainda que ao
longo de governos de um mesmo partido , ficam claros alguns dos motivos da nfase
regulamentadora por parte do governo federal no decorrer desses processos, como tentativas
de padronizao e estabelecimento de parmetros mnimos e de carter pblico, por um lado,
e de permanncia (institucionalizao), por outro. Considerando-se que sempre h a
possibilidade de reverso dos direcionamentos adotados nas polticas pblicas, o processo de
estruturao da poltica de assistncia social se trata de um esforo de consolidao de
determinadas vises de mundo nos normativos, de modo a tornar estatal (e no apenas
governamental) o modelo que vem sendo construdo e, assim, buscar condicionar os rumos
das prximas etapas (inibindo determinadas opes e fortalecendo outras) esse processo
implica no desenvolvimento de uma srie de estratgias e de capacidades institucionais no
mbito do governo federal.
No que se refere s OSC, dialogando com as hipteses desta pesquisa, essas so
dinmicas que geram uma srie de implicaes. De modo geral, percebe-se que, com o SUAS,
o papel das OSC passa a ser, cada vez mais, regulado pelo Estado, no sentido de que sua
participao na poltica, de alguma maneira, reflete, em direo inversa, o nvel de
desenvolvimento de capacidades estatais para proviso direta dos servios ( medida em que
foram implementados equipamentos pblicos para execuo dos servios pelo poder pblico,
diminuiu o conveniamento com organizaes privadas) ainda que tambm tenha se
observado uma grande diversidade territorial e a heterogeneidade de arranjos locais nesse
sentido. Alm disso, com a estruturao e regulamentao do SUAS e da participao privada
nele, o Estado passa estabelecer espaos e limites do papel das OSC na poltica de assistncia:
ao definir critrios, formas de vinculao, escopo de atuao possvel e parmetros dos
servios, o Estado assume o reconhecimento (ou no) das organizaes privadas como parte
desse sistema e ele quem, dessa forma, outorga e, assim, restringe seu papel.
153
Nesse sentido, importante observar que o processo de construo da poltica de

assistncia social na ltima dcada, de modo geral, teve pouca influncia dos servios
realizados pelas OSC nos parmetros e direcionamentos adotados: apesar de uma participao
mais intensa da sociedade civil de modo mais geral (incluindo tambm as OSC) no momento
inicial de formulao e implementao do SUAS (dcada de 1990 e incio dos anos 2000), o
processo mais recente de definio e regulamentao dos parmetros e princpios dos servios
e da prpria atuao das OSC no SUAS foi realizado de modo mais top-down, com forte
centralizao no governo federal (mais especificamente, na SNAS/MDS). Em outras palavras,
a experincia, conhecimento e especificidades existentes no campo destas OSC no parecem
ter sido consideradas no processo de formulao desta poltica. A despeito do esforo
crescente, pelo MDS, em conhecer cada vez mais a atuao destas organizaes, ainda hoje,
muitas vezes, as OSC parecem ser tratadas pela lgica regulamentada do SUAS de modo
generalizante e restrito ao enquadramento em suas categorias e definies, o que pode
desconsiderar outras possibilidades e aportes que a heterogeneidade desse campo de
organizaes possivelmente inclui.
Por outro lado, esta nfase regulamentadora por parte do governo federal em relao
atuao das OSC tambm um reflexo da existncia da margem de escolha por parte destas
organizaes da forma de adeso (ou no adeso) s diretrizes nacionais, de modo que, com
isso, busca-se reduzir esses espaos de discricionariedade das OSC na implementao da
poltica. Assim, a despeito da importncia da compreenso da estrutura proposta com o
SUAS, este trabalho buscou considerar tambm o mbito da agncia no posicionamento das
OSC, tendo em vista que sua adaptao aos constrangimentos no uniforme, mas pode
envolver diferentes dinmicas, que variam de acordo com uma srie de fatores relacionados
tanto aos perfis das OSC (como porte, oramento, grau de dependncia oramentria dos
recursos pblicos da assistncia, tipo de servio realizado, capacidade de articulao e
incidncia poltica, etc.) como aos contextos e arranjos institucionais locais (incluindo porte e
oramento dos municpios, arranjos institucionais prvios, grau de dependncia financeira e
poltica em relao ao governo federal, grau de priorizao desta poltica nas agendas
municipais, capacidades estatais instaladas, entre outros). O exerccio emprico realizado
neste trabalho revelou um continuum de estratgias e formas de resposta das OSC s
regulamentaes do SUAS, sistematizadas nas seguintes tendncias:
Baixa influncia efetiva do SUAS na atuao das OSC nestes casos, outras
referncias (que no as da poltica de assistncia social) so mais determinantes:
- Referncias de outras reas pblicas;
154
- Propsitos e concepes organizacionais sobretudo em organizaes grandes,

com propostas de atuao e metodologias consolidadas e que desenvolvem
estratgias para compreenso e adaptao poltica de assistncia, de modo a
apenas traduzir suas exigncias aos parmetros prprios.
Apropriao discursiva dos princpios e conceitos fundamentais da perspectiva de
assistncia social que embasa o SUAS, em nvel retrico, com concretizao tmida ou
inexistente dessas ideias em sua prtica de atuao em geral, organizaes que
participam de fruns e conselhos (de modo que, assim, conhecem a poltica e tambm
suas brechas e limites).
Adaptaes aos parmetros mais objetivos e imediatos da poltica, que envolvem
adequaes simples (mais facilmente implementadas) as quais tambm so
priorizadas pelo poder pblico nas dinmicas de monitoramento e fiscalizao; nestes
casos, no h mudanas referentes s dimenses das concepes, valores e cultura
organizacionais.
Intensa adequao lgica da assistncia, com incorporao dos conceitos e
concepes aos servios e influenciando a prpria identidade da organizao (sendo a
Tipificao Nacional dos Servios Socioassistenciais uma referncia importante
destacada nesse sentido).
Organizaes criadas recentemente, j dentro da lgica do SUAS sobretudo nos
casos em que sua criao fomentada pelo poder pblico (em contextos em que no
h organizaes ofertantes de servios socioassistenciais existentes ou potenciais ou
nos quais h demanda muito elevada por servios, como nas grandes metrpoles);
assim, seu propsito e definio identitria geralmente esto fortemente relacionados
noo de unidade constituinte de um sistema. Entretanto, importante destacar que
esta seria uma tendncia que no diretamente resultante do momento de surgimento
das OSC: da mesma forma que possvel que organizaes antigas da assistncia,
mais recentemente, passem a incorporar novas perspectivas e abordagens em sua
atuao, tambm h organizaes fundada na ltima dcada que podem ser norteadas
por concepes prprias ou vinculadas a outros campos (bem como baseadas em
perspectivas de trabalho mais conservadoras e de cunho assistencialista, por exemplo).
Sem a pretenso de esgotar as possibilidades ou de criar modelos classificatrios, estas

tendncias revelam os diferentes modos de interpretao das normas e formas especficas de
sua aplicao, alm da possibilidade de emergncia de novos modelos institucionais nas
155
dinmicas de implementao (REZENDE, 2012). Na linha do que propem Lascoumes e Le

Gals (2012), os resultados encontrados mostram a criao de regras secundrias
relacionadas interpretao, negociao e adaptao das regras formais pelos agentes da
implementao (no caso, as OSC) nos processos de acomodao e reconformao das
diretrizes do SUAS.
De modo geral, fugindo de categorias genricas muitas vezes definidas de maneira
simplista, possvel identificar "mudanas ttico-organizacionais" (LAVALLE; SZWAKO,
no prelo, p. 21) por parte dos atores envolvidos nas relaes pblico-privadas na rea da
assistncia social. Assim, por um lado, importante observar (como proposto em uma das
hipteses do trabalho) como essas tendncias mais recentes revelam arranjos
interorganizacionais nos quais o Estado tem, naturalmente, uma posio destacada de poder
(uma vez que quem regulamenta, controla e fiscaliza estas relaes), o que pode implicar em
uma situao na qual as OSC deixem de lado suas causas, propsitos e identidades em funo
da priorizao da execuo dos convnios estabelecidos com o poder pblico (reforando um
carter executor). Por outro, o debate sobre autonomia e dependncia no pode ser
descontextualizado da lgica de construo de parmetros mnimos de atendimento do
pblico (e a discusso sobre normatizao federal e sistemas nacionais de poltica pblica
passa por esta questo); a combinao de autonomia com ausncia de parmetros e distintas
capacidades de prestao dos servios pode levar grande heterogeneidade de proviso e at
mesmo ao reforo de desigualdades (como se verificou historicamente no caso da assistncia).
Dessa forma, considera-se que a complexidade que caracteriza os processos de polticas
pblicas requer anlises que considerem os aspectos polticos, contingentes e relacionais neles
envolvidos, para alm de abordagens reducionistas, classificatrias ou normativas muito
presentes nesse campo de estudos. Em relao temtica aqui abordada, essa tendncia se
verifica tanto em vises que romantizam a atuao das OSC como sendo legtimas ou
nobres em si , como, em sentido oposto, naquelas que associam, de modo pejorativo e
generalizador, a atuao privada a caractersticas que, necessariamente, ferem o interesse
pblico (como assistencialismo, conservadorismo, fragmentao, etc.) e que, portanto, seriam
indesejveis na poltica pblica. Compreender as polticas pblicas de modo abrangente,
considerando os outros atores (que no o Estado) que as influenciam e, neste caso em
particular, as contribuies e possibilidades envolvidas na participao das OSC na esfera
pblica , sem perder de vista os desafios e agendas especficos de cada rea, parece ser
fundamental para anlises que busquem dar conta de explicar a complexidade e mobilidade
envolvidas nos atuais arranjos da esfera pblica.
156
Considerando as contribuies e os limites de escopo deste trabalho, inserido em um

processo de mestrado, possvel identificar uma agenda de pesquisa para aprofundamento de
algumas questes de investigao que derivam dessa discusso. Sendo assim, so destacados
alguns dos recortes possveis de serem desenvolvidos ou fomentados nesse campo de
pesquisa:
- Aprofundamento da anlise das relaes entre os atores da sociedade civil e da
comunidade de poltica pblica de assistncia social, por um lado, e os tipos de
normativos em disputa, por outro: importante identificar e caracterizar as formas
como esses atores (tais como: diferentes grupos da comunidade acadmica do servio
social, grupos ligados a partidos polticos, burocratas de gestes municipais e
estaduais influentes no governo federal, dentre outros) se organizam e se relacionam, a
fim de compreender seus reflexos nas concepes e direcionamentos institucionais
disputados e adotados.
- Estudos mais abrangente de implementao da poltica de assistncia social, que
busquem investigar como seus princpios e diretrizes so implementados pelas OSC de
atendimento que atuam na rea de assistncia social (o mbito da operao da poltica
propriamente dito, envolvendo atores no-estatais).
- Discusso sobre em que medida as mudanas organizacionais e institucionais da
poltica de assistncia social no perodo recente (no modelo do SUAS) se reverteram
ou no em benefcios para a populao atendida pelos servios dimenso de impacto
da poltica e de seu arranjo institucional.
- Como derivao do ponto anterior, anlises sobre as diferenas de efetividade da
poltica de acordo com o tipo de ator que realiza seus servios: h diferena na
efetividade dos servios (impactos nos usurios) se eles so ofertados por
equipamentos pblicos ou por OSC?
- Anlise sobre as relaes entre atores pblicos e OSC na poltica de assistncia social
em mbito local, considerando a heterogeneidade do Estado e as mediaes
federativas na implementao da poltica sobretudo municipal, mas tambm estadual
(esfera esta que recebe menos ateno na literatura e que tambm faz parte do pacto
federativo que embasa um sistema de poltica pblica). Esse debate envolve a ateno
s regulamentaes da poltica de assistncia em mbito local (previstas no sistema e
importantes no mbito de detalhamento das instrues diretas de operao da poltica)
157
e a reflexo sobre as dinmicas de governana multinvel.

- Uma discusso bastante relevante, complexa e que vem ganhando fora no campo de
estudos desta rea de poltica pblica a relao entre a assistncia social e a
transferncia de renda que se reflete em questes diversas, relacionadas tanto ao
nvel programtico, como tambm tcnico e operacional, institucional e de gesto
(BICHIR, 2011; MARIN, 2012; VEIGA, BRONZO, 2014). Neste trabalho, no se
buscou entrar na reflexo sobre a relao das OSC com os programas de transferncia
de renda, como o Bolsa Famlia que, por mais que possa ser menos direta do que no
caso dos servios do SUAS, no mnimo, envolve a atuao com as mesmas famlias e
o trabalho intermediado ou articulado pelas mesmas organizaes (como o CRAS, no
mbito local). Sem dvida, articular estas discusses pode render interessantes
aspectos analticos e contribuies compreenso do processo de construo da
poltica de assistncia social (rea cujo oramento atualmente majoritariamente
destinado aos benefcios sociais).
- Discusso sobre a intersetorialidade envolvendo a assistncia: como ficou explcito
neste trabalho, esta uma questo terica que est diretamente presente na atuao das
OSC historicamente e que assume contornos importantes nas dinmicas atuais, diante
do processo de definio de identidade, escopo e finalidade da assistncia social. Este
foi um ponto abordado breve e pontualmente aqui, merecendo ser aprofundado.
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trabalho em rede, a natureza das entidades de atendimento, assessoramento e defesa de
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<http://www.mds.gov.br/cnas/conferencias-nacionais/viii-conferencia-
nacional/oficinas/04_carolina-gabas.pdf/download>. Acesso em: 04 fev. 2015.
STUCHI, C. G.; PAULA, R. F. S.; PAZ, R. D. (Orgs.). Assistncia social e filantropia:

cenrios contemporneos. So Paulo: Veras Editora, 2012. 352 p.
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proteo social: a experincia de Belo Horizonte. Revista de Administrao Pblica, Rio de
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ZIMMER, A. Third Sector-Government Pastnerships. In: TAYLOR, R. (Ed.). Third Sector

research. Springer; ISTR, 2010, p. 201-217.
ENTREVISTAS:
Rede/DRSP. Entrevista presencial concedida autora. Braslia (DF), 17 jun. 2015.
Cebas/DRSP. Entrevista presencial concedida autora. Braslia (DF), 17 jun. 2015.

167
Ex-diretora/DRSP. Entrevista presencial concedida autora. Braslia (DF), 16 jun. 2015.
Assessora/SGPR. Entrevista presencial concedida autora. Braslia (DF), 16 jun. 2015.
SC/CNAS. Entrevista presencial concedida autora. Braslia (DF), 17 jun. 2015.
Pesquisador/UFGO. Entrevista presencial concedida autora. Braslia (DF), 18 jun. 2015.
OSC1. Entrevista presencial concedida autora. Braslia (DF), 20 ago. 2015.
OSC2. Entrevista presencial concedida autora. So Paulo (SP), 26 nov. 2015.
OSC3. Entrevista via telefone concedida autora. So Paulo (SP); Belo Horizonte (MG), 25
nov. 2015.
OSC4. Entrevista presencial concedida autora. So Paulo (SP), 09 dez. 2015.
OSC4. Entrevista via telefone concedida autora. So Paulo (SP); Carambe (PR), 09 dez.
2015.
168
APNDICE
APNDICE A Roteiros de entrevista e quadros analticos
A.1) Roteiro especfico 1: Atores estatais (Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate

Fome MDS)
1. Como voc entende que o conceito de rede socioassistencial privada do SUAS foi
construdo?
2. Voc percebe movimentos ou mudanas em relao a este conceito ao longo do processo
de implementao do SUAS? Quais?
3. Os instrumentos de repasses de recursos para as OSC de assistncia social mudaram? E
os instrumentos jurdicos que regulam estas relaes? O que mudou na prtica com isso?
4. Que tipo de servios (direcionamento, princpios norteadores, foco de atuao, etc.) voc
acredita que as OSC de atendimento que atuam na rea da assistncia social esto
prestando?
5. Voc considera que as caractersticas destes servios mudaram ao longo do tempo? De
que maneira?
6. Para voc, quais so as implicaes de os servios socioassistenciais da poltica pblica
de assistncia social serem compartilhados entre o Estado e OSC?
De que maneira o papel que o Estado vem assumindo na proviso de servios
ultimamente na poltica de assistncia social influencia o espao de atuao das OSC de
atendimento?
H relaes de concorrncia? E de complementaridade? De que maneira se do estas
dinmicas?
7. Em que reas e tipo de servios voc considera que as OSC sejam mais relevantes na
poltica? Por qu?
8. Quais so as capacidades (tais como: equipe prpria, redes de equipamentos, capilaridade
no territrio, capacitao dos profissionais, etc.) que o Estado desenvolveu ao longo do
tempo para execuo direta da poltica? Quais ainda precisam ser desenvolvidas?
Essas dinmicas se do de modo similar ou distinto nos casos dos servios da Proteo
Bsica e Proteo Especial? Em que sentido?
169
9. Como o Estado tem avaliado estas relaes com as OSC nesta poltica ao longo do
tempo? De que maneira isso feito? Por que feito dessa forma?
10. De que maneira o Estado conhece e acompanha os servios prestados por OSC? Quais
so os instrumentos de monitoramento e fiscalizao da proviso de servios?
11. Quais so os principais instrumentos de regulao e coordenao desta relao? De que
maneira o Estado atua para que os servios ofertados pelas OSC estejam alinhados ao que
preconizado pela poltica pblica de assistncia social?
12. De que maneira o Estado compreende os espaos e limites de autonomia e adaptaes por
parte das OSC em relao aos servios por elas executados?
De que maneira o legado e conhecimento acumulados historicamente pelas OSC so
considerados e incorporados atual poltica pblica de assistncia social
QUADRO ANALTICO Roteiro especfico 1:

QUESTES CORRESPONDENTES
EIXOS ANALTICOS
NO ROTEIRO
Dilemas, tendncias nas relaes Estado-OSC na AS 6
Efeitos de legado na AS (continuidades e alteraes nos 5
padres de papeis/relaes)
Construo de capacidades estatais 7,8
Implementao da poltica (coordenao, 4,12
discricionariedade, etc)
Responsabilizao estatal pela AS 6, 8, 9, 10, 11
Construo/estruturao da poltica de AS 1, 2, 3, 7, 12
Aspectos formais do SUAS (conceitos, instrumentos) 1, 3, 10, 11

A.2) Roteiro especfico 2: Atores estatais (Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica)
1. Para voc, quais so algumas das caractersticas centrais (perfil) do campo das OSC de
atendimento (responsveis pela proviso de servios) hoje no Brasil?
2. Que diferenas ou especificidades voc enxerga no campo das OSC de atendimento
(responsveis pela proviso de servios) que atuam na rea da assistncia social em
relao a este retrato das OSC em geral?
3. Voc destacaria alteraes nestes perfis ao longo do tempo? Quais?
H diferenas entre os movimentos destas alteraes no campo das OSC em geral e
especificamente as de assistncia social?
170
4. Como voc entende que se do as relaes entre as organizaes da sociedade civil

(OSC) de atendimento (responsveis pela proviso de servios) e o Estado no Brasil
atualmente? Que aspectos (tendncias, dilemas) voc destacaria? Quais so os principais
benefcios ou oportunidades destas relaes? E os principais desafios?
5. Os instrumentos de repasses de recursos e os instrumentos jurdicos que regulam estas
relaes mudaram? Quais so as implicaes prticas disso?
6. Para voc, quais so os significados e dilemas em ser uma OSC e atuar na rea de
assistncia social (que tem suas diretrizes, exigncias e regulamentaes prprias)
simultaneamente?
Como o Estado vem pensando esta possvel sobreposio de identidades, relaes e
instrumentos na relao das OSC com o Estado nas diferentes reas de poltica pblica?
7. De que maneira o papel que o Estado vem assumindo na proviso de servios
ultimamente em algumas reas de polticas pode influenciar o espao de atuao das OSC
de atendimento?
8. Para voc, quais so as implicaes de servios sociais serem compartilhados entre o
Estado e OSC (como no caso da assistncia social)?
9. De que maneira o Estado compreende os espaos e limites de autonomia e adaptaes por
parte das OSC em relao aos servios por elas executados?
10. Para voc, quais so os principais significados do movimento em torno do MROSC (Lei
13.019/2014)?
11. Como voc percebe que as OSC de atendimento tm se posicionado em relao a
movimentos de reflexo e reviso da regulamentao entre Estado e OSC, como o debate
em torno do MROSC (Lei 13.019/2014)?

EIXOS ANALTICOS
NO ROTEIRO
Dilemas tendncias no campo das OSC em geral 1, 3, 4, 9, 10, 11
Dilemas, tendncias nas relaes Estado-OSC na AS 2, 3, 6, 8
Construo de capacidades estatais 7
Implementao da poltica (coordenao, 8,9
Responsabilizao estatal pela AS 7,8
171
Aspectos formais do SUAS (conceitos, instrumentos) 5

A.3) Roteiro especfico 3: Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS)
1. Como voc entende que o conceito de rede socioassistencial privada do SUAS foi
construdo?
2. Voc percebe movimentos ou mudanas em relao a este conceito ao longo do processo
de implementao do SUAS? Quais?
3. Para voc, o que caracteriza o campo de OSC de assistncia social? Qual o perfil das
OSC de atendimento de assistncia social atualmente?
4. O que o diferencia do campo das OSC em geral?
5. Que tipo de servios (direcionamento, princpios norteadores, foco de atuao, etc.) voc
acredita que as OSC de atendimento que atuam na rea da assistncia social esto
prestando?
6. Voc considera que as caractersticas destes servios mudaram ao longo do tempo? De
que maneira?
7. Para voc, quais so as implicaes de os servios socioassistenciais da poltica pblica
de assistncia social serem compartilhados entre o Estado e OSC?
De que maneira o papel que o Estado vem assumindo na proviso de servios
ultimamente na poltica de assistncia social influencia o espao de atuao das OSC de
atendimento?
H relaes de concorrncia? E de complementaridade? De que maneira se do estas
dinmicas?
8. Em que reas e tipo de servios voc considera que as OSC sejam mais relevantes na
poltica? Por qu?
9. Quais so as capacidades (tais como: equipe prpria, redes de equipamentos, capilaridade
no territrio, capacitao dos profissionais, etc.) que o Estado desenvolveu ao longo do
tempo para execuo direta da poltica? Quais ainda precisam ser desenvolvidas?
Essas dinmicas se do de modo similar ou distinto nos casos dos servios da Proteo
Bsica e Proteo Especial? Em que sentido?
10. De que maneira o legado e conhecimento acumulados historicamente pelas OSC so
considerados e incorporados poltica pblica atual?
172
11. Qual papel voc entende que o CNAS tem no que se refere participao das OSC na
poltica pblica de assistncia social?
12. Quais so as implicaes do reconhecimento das OSC na poltica de assistncia social por
meio de sua certificao (CEBAS) ter passado do CNAS ao MDS?

EIXOS ANALTICOS
NO ROTEIRO
Dilemas tendncias no campo das OSC em geral 4
Dilemas, tendncias nas relaes Estado-OSC na AS 3,7
Construo de capacidades estatais 8, 9,
Implementao da poltica (coordenao, 5
Responsabilizao estatal pela AS 7, 9,
Construo/estruturao da poltica de AS 1, 2, 8, 10, 11, 12
Aspectos formais do SUAS (conceitos, instrumentos) 1, 11, 12

A.4) Roteiro especfico 4: Especialistas / pesquisadores da rea da assistncia social
1. Como voc entende que se deu o processo histrico de evoluo das relaes entre o
Estado e as OSC na poltica pblica de assistncia social no Brasil?
2. Quais so os principais marcos nessa trajetria?
3. Quais so as principais disputas?
4. Que padres de mantm? Que continuidades? Que rupturas?
5. Para voc, qual o significado do SUAS nesta trajetria (das relaes entre o Estado e as
OSC na poltica pblica de assistncia social no Brasil)?
6. Como voc entende que dinmicas tais como de cooperao, dependncia,
complementaridade, cooptao, confronto, etc. operam nas relaes entre Estado e OSC
no caso especfico da assistncia social?

173

EIXOS ANALTICOS
NO ROTEIRO
Dilemas, tendncias nas relaes Estado-OSC na AS 6
Efeitos de legado na AS (continuidades e alteraes nos 1, 2, 3, 4, 5
Responsabilizao estatal pela AS 5
Construo/estruturao da poltica de AS 1, 2, 3, 4, 5

A.5) Roteiro especfico 5: Organizaes da sociedade civil que atuam na rea da assistncia
social (verso 1)
1. Para voc, qual o papel das OSC hoje no Brasil?

2. E especificamente na rea da assistncia social?
3. Ao longo de sua trajetria, voc percebe alguma mudana nesse papel?
4. Como se d a relao da sua organizao com o governo?
Quais so os benefcios envolvidos nesta relao?
E os principais desafios?
5. Como voc entende que deveria ser esta relao?
6. De que maneira a organizao se posiciona politicamente?
De que maneira este posicionamento influencia a relao da organizao com o governo?
E de que maneira a relao com o governo influencia este posicionamento?
7. De que maneira a organizao se relaciona e se posiciona em relao a movimentos mais
amplos do campo (como a discusso em torno do Marco Regulatrio das Organizaes da
Sociedade Civil, por exemplo)?
8. Como voc e sua organizao compreendem o papel da organizao dentro do SUAS?
9. De que maneira isso se traduz no dia a dia da organizao? De que maneira isso se reflete
na prtica e atuao da organizao?
10. Houve mudanas no modo de atuar e nos servios executados pela organizao depois do
SUAS? Quais?
11. Houve mudanas institucionais que foram trazidas pela criao e implementao do
SUAS? Quais?
12. Como foi o processo de adaptao da organizao a estas mudanas?
13. As fontes de recursos mudaram? E os instrumentos jurdicos? O que mudou na prtica
174
com isso?
14. Quais so os desafios que a organizao vive em relao s normas e exigncias dos
instrumentos que regulam estas relaes?
15. Quais demandas de atendimento chegam organizao?
Como se d o mapeamento, no municpio, das famlias e vulnerabilidades? Como a
organizao se envolve ou envolvida nisso?
16. Como se d, no municpio, o acompanhamento/monitoramento dos servios realizados
pelas organizaes?
17. Como se d a relao da organizao com o CRAS?
E com a Secretaria de Municipal de Assistncia Social?
18. Voc considera que a organizao tem possibilidades de, quando necessrio, fazer
adaptaes de algumas diretrizes, para adequ-las a suas realidades e dinmicas locais e
organizacionais? Se sim, que tipo de adaptaes voc fazem? Como se d este processo?

EIXOS ANALTICOS
NO ROTEIRO
Dilemas tendncias no campo das OSC em geral 1, 4, 5, 6, 7
Dilemas, tendncias nas relaes Estado-OSC na AS 2, 4, 5, 6, 8, 13, 14, 15, 16, 17
Efeitos de legado na AS (continuidades e alteraes nos 3, 10, 11, 12
Implementao da poltica (coordenao, 9, 10, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 18
Construo/estruturao da poltica de AS 12,13
Aspectos formais do SUAS (conceitos, instrumentos) 8, 13, 14, 15, 16,

A.6) Roteiro especfico 6: Organizaes da sociedade civil que atuam na rea da assistncia
social (verso 2)

Introduo:
1. Conte um pouco de sua trajetria e de sua relao com a organizao.
Perfil e trajetria organizacional:
2. Qual o propsito, a misso, da organizao?

2b) Como voc define a organizao? (A organizao ...)
175
3. Conte um pouco sobre a trajetria da organizao (momento e contexto de atuao, rea

em que atuou, principais marcos e mudanas).
4. Voc considera que houve mudanas no propsito e forma de atuao da organizao ao
longo do tempo? De que maneira?
Estruturao da poltica de assistncia social (SUAS):
5. Como voc analisa o significado dos processos recentes de transformao da poltica de

assistncia social (concretizados com o SUAS)?
6. Eles afetaram o cotidiano da organizao? Se sim, de que maneira?
Houve mudanas no perfil de sua atuao/servios realizados? Quais? De que
maneira?
Houve mudanas institucionais? As fontes de recursos mudaram? E os instrumentos
jurdicos? O que mudou na prtica com isso?
Como foi o processo de adaptao da organizao a estas mudanas?
7. Para a organizao, o que significa fazer parte do SUAS?
A organizao no SUAS:
8. Vocs estruturam os servios da organizao de acordo com a lgica do SUAS

(Tipificao) ou de outra maneira? Quais servios (tipificados) a organizao realiza?
9. Como se d a relao da organizao com o CRAS?
10. A organizao est inscrita no Conselho Municipal de Assistncia Social? E no Conselho
Estadual? E no nacional? O que isso significa para vocs?
11. A organizao tem CEBAS? Se sim, em qual/quais reas? Como foi/ o processo de
certificao? O que esta certificao representa para a organizao?
12. De que maneira a organizao lida com as normas e exigncias dos instrumentos que
regulam sua relao com o SUAS? H benefcios para a organizao? Quais? E desafios?
13. Voc considera que a organizao tem possibilidades de, quando necessrio, fazer
adaptaes de algumas diretrizes, para adequ-las a suas realidades e dinmicas locais e
organizacionais? Se sim, que tipo de adaptaes voc fazem? Como se d este processo?
14. Qual o oramento anual da organizao? Quais so suas fontes de recursos? Qual
parcela representam os recursos pblicos? E especificamente da assistncia?
Articulao poltica/relao com outro atores:
15. Como a articulao da organizao no territrio/em mbito local? Quais so os

principais parceiros? Quais so os perfis e finalidades destas relaes?
176
16. A organizao participa de espaos ou processos de deciso sobre a poltica pblica de

assistncia social (ex: conselhos, conferncias, etc.)? Se sim, de que forma?
17. Como a relao e participao da organizao com o Conselho Municipal de
Assistncia Social? E no Conselho Estadual? E no Nacional?
18. Como se d a relao da organizao com a Prefeitura/Secretaria? E com o Governo
Federal? Quais so os benefcios envolvidos nestas relaes? E os desafios?
19. Como se d a relao da organizao com o Legislativo (Cmara dos Vereadores)? E em
mbito federal (Cmara dos Deputados/Congresso Nacional)? Quais so os benefcios
envolvidos nestas relaes? E os desafios?
20. Vocs esto acompanhando as discusses sobre o novo Marco Regulatrio das OSC? De
que forma? O que vocs esto entendendo deste processo? De que maneira se posicionam
em relao a ele?
Concluso:
21. Para voc, qual o papel das organizaes da sociedade civil no SUAS hoje?

EIXOS ANALTICOS
NO ROTEIRO
Contextualizao poltica do lugar de fala da 1, 2, 3, 14, 15
organizao
Relao regulamentao X proviso 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 21
Dinmicas polticas na rea da assistncia social (politics) 14, 16, 17, 18, 19
Dilemas identitrios 2b, 10, 11, 14, 15, 20, 21
Efeitos de legado na AS (continuidades e alteraes nos 5, 6, 7, 21

177
APNDICE B Modelo de Termo de Consentimento para participao nas entrevistas
TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO
Eu, _____________________________________, RG n __________________ e CPF

__________________, concordo em participar, como voluntrio(a), da pesquisa O papel das
organizaes da sociedade civil na poltica pblica de assistncia social no Brasil (ttulo provisrio),
que tem como pesquisadora responsvel Gabriela Horesh Brettas, aluna de mestrado do Programa de
Ps-graduao em Gesto de Polticas Pblicas da Universidade de So Paulo, sob orientao da
Profa. Dra. Renata Mirandola Bichir.
Tenho cincia de que o estudo tem em vista realizar entrevistas com atores relevantes no
campo da assistncia social e das organizaes da sociedade civil. Minha participao consistir em
conceder uma entrevista, que pode ser presencial ou virtual (via skype ou telefone). Entendo que esse
estudo possui finalidade acadmica e autorizo que as informaes obtidas sejam utilizadas
estritamente com esta finalidade. Alm disso, autorizo a eventual utilizao de trechos literais da
entrevista nos produtos deste estudo, desde que utilizados de maneira contextualizada. Finalmente, sei
que posso abandonar minha participao na pesquisa quando quiser e que no receberei nenhum
pagamento por esta participao.
Em caso de dvida sobre a pesquisa, poderei entrar em contato com a pesquisadora
responsvel, Gabriela Horesh Brettas, por meio do e-mail gabihb@gmail.com ou pelo telefone (11)
99910.3217.
Tendo em vista os itens acima apresentados, eu, de forma livre e esclarecida, manifesto meu
consentimento em participar da pesquisa. Declaro que recebi cpia deste Termo de Consentimento e
autorizo a realizao da pesquisa e a divulgao dos dados obtidos neste estudo.
Local e data: ________________________________________
_______________________________
Assinatura do(a) entrevistado(a)
_______________________________ _______________________________
Assinatura da pesquisadora Assinatura da Orientadora

O Papel Das Organizações Da Sociedade Civil Na Política Pública

Caricato da

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UNIVERSIDADE DE SO PAULO

ESCOLA DE ARTES, CINCIAS E HUMANIDADES

GABRIELA HORESH BRETTAS

O papel das organizaes da sociedade civil na poltica pblica

O papel das organizaes da sociedade civil na poltica pblica

Dissertao apresentada Escola de Artes,

Brettas, Gabriela Horesh

Dissertao (Mestrado em Cincias) - Programa de Ps-

1. Assistncia social - Brasil. 2. Polticas pblicas - Brasil. 3.

CDD 22.ed. 361.30981

Nome: BRETTAS, Gabriela Horesh

Dissertao apresentada Escola de Artes,

Aprovado em: ___ /___ /____

Prof. Dr. ____________________________ Instituio: ________________________

Prof. Dr. ____________________________ Instituio: ________________________

Prof. Dr. ____________________________ Instituio: ________________________

Prof. Dr. ____________________________ Instituio: ________________________

Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES), agradeo pelo

Ao grupo de pesquisa do Centro de Estudos da Metrpole (CEM/Cebrap), coordenado pela

mais gostosa com vocs!

De tudo ficaram trs coisas:

E uma das condies necessrias a pensar certo

Esta dissertao discute os dilemas e tenses envolvidos na proviso de servios

Palavras-chave: Organizaes da sociedade civil. Sistema nico de Assistncia Social.

Tabela 1 Descrio das entrevistas realizadas na pesquisa e cdigo de identificao de cada

Tabela 2 Principais marcos na trajetria das organizaes da sociedade civil na rea da

Tabela 3 Servios do SUAS de acordo com seus nveis de complexidade e a participao

Tabela 4 Definies normativas relevantes no arranjo institucional envolvendo as

Tabela 5 Instrumentos de contratualizao e repasse de recursos para as organizaes da

Tabela 6 Tipos e instrumentos de financiamento e repasse de recursos pblicos s

Tabela 7 Quantidade de Unidades, governamentais e no-governamentais, que compem a

Tabela 8 Quantidade de centros de convivncia, segundo a natureza e Unidade da Federao

Tabela 9 Total de unidades da rede de proteo social especial de alta complexidade

Tabela 10 Fontes de financiamento e principais fontes de financiamento das organizaes

Tabela 12 Unidades de prestao de servios de assistncia social privadas sem fins

Tabela 13 Unidades de prestao de servios de assistncia social privadas sem fins

lucrativos, por tipo de servios socioassistenciais prestados, segundo as Grandes

Tabela 14 Unidades de prestao de servios de assistncia social privadas sem fins

Tabela 15 Unidades de prestao de servios de assistncia social privadas sem fins

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ABONG Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais

SUAS Sistema nico da Assistncia Social

1 IMPLEMENTAO E COORDENAO DE POLTICAS PBLICAS:

2 O PROCESSO DE CONSTITUIO DAS RELAES ENTRE ESTADO E

3 O CENRIO DAS ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL NA ATUAL

4 DILEMAS E TENSES DA PROVISO DE SERVIOS POR ORGANIZAES

4.2.1 Centralizao decisria e regulamentao no processo de formulao da poltica de

CONSIDERAES FINAIS ............................................................................................... 148

APNDICE ........................................................................................................................... 168

Este trabalho busca compreender os dilemas e tenses envolvidos na atual dinmica de

2009, p. 47-48) de modo que o Estado, alm do papel de regulador e coordenador da

possveis de classificao, as resolues do Conselho Nacional da Assistncia Social (CNAS)

prtica variam imensamente de acordo com os diferentes perfis organizacionais e contextos

perguntas em aberto. Nesse sentido, no se pretende aqui concluir o quo positivas ou

[...] documentar extensivamente as diversas modalidades de interdependncia que

A pesquisa aqui apresentada se trata de um estudo qualitativo norteado por objetivos

Outra importante fonte de informaes para esta pesquisa se refere a dados

As entrevistas foram realizadas presencialmente6 ou por telefone (caso este de duas

Tabela 1 Descrio das entrevistas realizadas na pesquisa e cdigo de identificao de cada

Organizao de pequeno porte

Aps realizadas, as entrevistas foram transcritas e analisadas a partir da estratgia de

analticos dos roteiros e dos prprios resultados obtidos foram:

Nesta Introduo, buscou-se delimitar e contextualizar os problemas e objetivos desta

Aprovado em: _ /_ /____

Prof. Dr. ____ Instituio:

Prof. Dr. ____ Instituio:

Prof. Dr. ____ Instituio:

Prof. Dr. ____ Instituio: