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Sistema politico dell'Unione

Europea
Carla Llovet Martnez
Sumario
Argomento I Le teorie dell'integrazione europea................................................................................................1
1. Paradigmi e approcci.....................................................................................................................................................1
2. Il pensiero federalista e l'idea dell'unit europea..........................................................................................................1
3. Il funzionalismo.............................................................................................................................................................3
4. Il neofunzionalismo.......................................................................................................................................................4
5. Il transazionismo...........................................................................................................................................................6
6. Gli approcci (neo)statocentrici......................................................................................................................................6
7. L'intergovernativismo liberale......................................................................................................................................7
8. Multi-Level Governance (MLG)..................................................................................................................................8
9. La "supranational governance"...................................................................................................................................10
10. La statualit sostenibile.............................................................................................................................................11
11. L'Europolity di Ph. C. Schmitter e le sollecitazioni della democrazia.....................................................................11
Argomento II Il sistema politico dell'Unione Europea......................................................................................13
1. Perch l'UE un sistema politico?..............................................................................................................................13
2. L'architettura istituzionale dell'UE, morfologia in evoluzione...................................................................................13
3. Il Parlamento europeo.................................................................................................................................................14
4. Il Consiglio europeo....................................................................................................................................................15
Argomento III La rappresentanza degli interessi nel sistema dell'UE.............................................................16
1. Gruppi d'interesse, rappresentanza, lobbismo.............................................................................................................16
2. Il dialogo sociale.........................................................................................................................................................17
Argomento IV Dialogo civile e societ civile nell'Unione Europea...................................................................18
1. La dimensione "partecipativa" della democrazia nel sistema dell'UE.......................................................................18
2. Le ONG nel'Unione Europea: fattore di integrazione e di democratizzazione..........................................................18
3. Partecipazione politica e governance democratica nell'UE........................................................................................18
4. Dialogo civile e societ civile nell'UE........................................................................................................................19
5. Dialogo sociale e dialogo civile: distinzione e complementariet.............................................................................19
6. Organizzazioni di societ civile e gruppi di interesse economico a livello europeo: analogie e differenze..............19
7. Il tema di representativeness e di accountability delle organizzazioni europee di societ civile..............................19
8. Le piattaforme europee di societ civile.....................................................................................................................20
Argomento V Il sistema dei partiti nell'Unione Europea..................................................................................22
1. La collocazione istituzionale dei partiti politici europei.............................................................................................22
2. Partiti politici nazionali e nascita delle Comunit Europee........................................................................................22
3. Le componenti del sistema dei partiti nell'UE............................................................................................................23
4. I gruppi politici al Parlamento europeo......................................................................................................................24
5. I partiti politici europei tra esogenit e endogenit.....................................................................................................25
6. Il futuro dei partiti europei. L'estensione transnazionale della democrazia...............................................................27
Argomento VI La politica estera e di sicurezza comune: sotto-sistema complesso di governance.................28
1. La Cooperazione politica europea...............................................................................................................................28
2. Principi e obiettivi della PESC/PSDC........................................................................................................................30
Gli obiettivi PESC/PSDC.................................................................................................................................................................... 30
3. Le strategie europee in materia di sicurezza...............................................................................................................31
1. Strategia europea di sicurezza del 2003......................................................................................................................32
2. Strategia europea di sicurezza 2008............................................................................................................................32
3. Strategia europea di sicurezza 2016............................................................................................................................33
4. I soggetti itituzionali della PESC/PSDC.....................................................................................................................33
4. 1 Le istituzioni intergovernative.......................................................................................................................................................34
4. 2 Organi e strutture tendenzialmente sopranazionli: l'Alto Rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza e
il Servizio Europea per l'Azione Esterna............................................................................................................................................................. 34
4. 3 Le istituzioni a composizione transnazionale e funzione sopranazionale.......................................................................................35
5. Le operazione militari e le missioni di polizia dell'Unione Europea..........................................................................35
6. Un soft power rafforzato per l'Unione........................................................................................................................36
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Argomento I Le teorie dell'integrazione europea


1. Paradigmi e approcci
Le teorizzazioni classiche dellintegrazione europea non attribuivano peso rilevante alle variabili internazionali. Le
Comunit Europee erano comprese (e garantite) nellarea geopolitica del blocco occidentale e gli Stati Uniti venivano
teorizzati quale lite esterna del processo integrativo: leventuale pi alto costo del competere con unEuropa
(occidentale) economicamente forte sarebbe stato compensato dal guadagno politico derivante da unalleanza resa
pi salda dalla partnership con unEuropa unita.
Nel corso degli ultimi anni non sono state elaborate teorie dellintegrazione veramente nuove, ma sono state riviste
e aggiornate quelle tradizionali. Si parla oggi di una teoria postfunzionalista dellintegrazione europea e di un nuovo
intergovernativismo: il cambiamento nella teoria non cosi rapido come invece sono gli sviluppi storici del processo
di integrazione.
Lapproccio della multi-level governance costituisce a nostro avviso il tentativo pi interessante di mettere insieme
le parti migliori delle diverse riflessioni teoriche: descrive e spiega pi adeguatamente la realt evolutiva del sistema
internazionale nellera dellinterdipendenza mondiale. Questo approccio non tuttavia riuscito finora a produrre
unipotesi generalizzante del tipo di quella che ha costituito la scommessa maggiore della scuola di pensiero
funzionalista: intendo riferirmi al marchingegno dello spill-over considerato immanente al potenziale integrativo di certi
settori della cooperazione internazionale.
La teorizzazione dellintegrazione europea venuta articolandosi allinterno di tre filoni principali danalisi,
rispettivamente ispirati al paradigma sopranazionale, che comprende gli approcci funzionalista, transazionista e
neofunzionalista; al paradigma statocentrico, con gli approcci della domestic politics, dellistituzionalismo
intergovernativo e dellintergoverna-tivismo liberale; al paradigma della multi-level governance, della supranational
governance e della statualit sostenibile.
2. Il pensiero federalista e l'idea dell'unit europea
Allinizio del XX secolo, basilari assunti del pensiero federalista sono presenti nelle due grandi ideologie circolari,
social-comunista e liberaldemocratica, anche se le prescrizioni operative che ne discendono sono ovviamente
diverse.
(Trockij) I vecchi stati nazionali sono considerati come altrettante catene per lo sviluppo delle forze produttive e la
prima guerra mondiale rappresenta la crisi dello stato nazionale come area economica autosuficiente. La difesa della
patria nazionale diventata il principale freno al progresso economico: il compito che si impone di creare una
nuova patria, assai pi potente e assai pi stabile, gli Stati Uniti dEuropa come fase transitoria verso gli Stati Uniti del
Mondo.
Luigi Einaudi combacia con quello di Trockij. Sostiene che la causa della guerra mondiale da ricondurre alla
struttura intrinsecamente belligena e anarchica del sistema internazionale, radicato nel principio di sovranit statuale.
Il principio nazionale, ovvero il dogma della sovranit dello stato, trova la sua massima espressione nel potere di
dichiarare la guerra e firmare la pace ed in contrasto insanabile con lidea della Societ delle Nazioni. Einaudi si
scaglia anche contro lo stato accentrato e si dichiara favorevole al riconoscimento della sovranit regionale e
comunale, in qualche modo anticipando una struttura di governance multi-livello.
Richard Coudenhove-Kalergi lancia la proposta di creare una Unione Pan-Europea nel 1922. il primo
movimento dopinione contemporaneo per lunificazione dellEuropa. Lanno successivo fonda il Movimento Pan-
Europa e nel 1924 diffonde il Manifesto Paneuropeo. Il primo Congresso del Movimento pan-europeista si svolge a
Vienna nel 1926. Nel Congresso si definiscono i principi e obiettivi di una preconizzata Confederazione europea:
rispetto della eguaglianza, della sicurezza e della sovranit confederale; alleanza militare; creazione di ununione
doganale e di una moneta comune; tutela dei diritti delle minoranze nazionali; potenziamento della Societ delle
Nazioni in quanto struttura di cooperazione internazionale multilaterale.
Il progetto di confederazione assume un rilievo politico significativo nel 1929 quando Aristide Briand, primo
ministro francese e presidente onorario del Movimento Pan-Europeo, si impegna a portare il dibattito sullintegrazione
europea nellAssemblea della Societ delle Nazioni (SdN) quando diventa primo ministro. Chiama i popoli dEuropa a
stringere una sorta di legame federale.
Il progetto federalistico di Briand conteneva peraltro una contraddizione insolubile: da un lato proponeva la
creazione di una Confederazione europea, dallaltro sottolineava che questo legame non avrebbe leso la sovranit di
nessuna delle Nazioni che ne avessero fatto parte. Briand riusc per nellintento di farsi affidare dallAssemblea
generale della SdN lincarico di preparare un memorandum sullunificazione dellEuropa.
Il Memorandum sull'organizzazione di un regime di unione federale europea fu pubblicato il 1 di maggio
del 1930 dal governo francese e ottenne il consenso di 24 stati europei, anche se alcuni stati formularono qualche
osservazioni (in particolare la Gran Bretagna, la quale si opponeva a qualsiasi limitazione della sovranit nazionale).

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La Commissione si riun diverse volte senza compiere progressi significativi, fino alla morte di Briand nel 1932. I
principali fattori che fecero affondare questo primo tentativo di dar vita in Europa a un sistema di integrazione
sopranazionale furono, oltre alla morte di Briand, la opposizione della Gran Bretagna, lavvento al potere di Hitler in
Germania, il consolidarsi del regime fascista in Italia, la crisi economica del 29.
Negli anni che precedettero lo scoppio della seconda guerra mondiale non molti furono coloro che perorarono
lidea dellunit europea come unica strada per sconfiggere la minaccia totalitaria e prevenire nuove forme di
conflittualit statale armata (intellettuali francesi del movimento Ordre Nouveau, inglesi di New Britain e di
"Federal Union, svizzeri di Europa-Union e in Italia, Carlo Rosselli). Durante la seconda guerra mondiale, il
pensiero federalista e lidea dellunit europea continuarono ad essere coltivati e contribuirono ad animare il dibattito
sul futuro assetto dellordine europeo e internazionale allinterno dei movimenti della resistenza in numerosi paesi
europei.
In Italia, nel 1941 nel confino politico dellisola di Ventotene, Altiero Spinelli, Ernesto Rossi e Eugenio Colorni
scrissero Il Manifesto di Ventotene (che ha una enorme importanza universalmente riconosciuta per la storia
dellintegrazione europea) e nel 1943, allindomani della caduta del fascismo, fondarono il Movimento federalista
europeo (MFE).
La prima riunione dei federalisti europei dei movimenti della resistenza si svolse a Ginevra il 31 marzo 1944.
Seguirono altri incontri durante i quali fu elaborato il manifesto europeo della resistenza per una Unione federale
dei popoli europei. Nel documento si afferma che lUnione federale dovr fondarsi su una Dichiarazione dei diritti
civili, politici e economici e dovr possedere un governo responsabile non verso i governi dei diversi Stati membri, ma
verso i loro popoli; un esercito agli ordini di questo governo che dovr portare allo scioglimento degli eserciti
nazionali; un tribunale sopranazionale con il compito di giudicare le questioni relative allinterpretazione della
Costituzione federale e di chiarire le eventuali controversie tra gli stati membri o tra gli stati e la federazione.
Negli anni immediatamente successivi alla seconda guerra mondiale, possiamo raggruppare i movimenti europei
attivi in questo periodo, in due grandi categorie: quelli che propugnavano un europeismo spinto, per cosi dire puro,
che portavano la sfida direttamente alla struttura belligena dello stato-nazione e si caratterizzavano per il fatto di
essere genuinamente sovranazionali e trans-partitici; e quelli, di ispirazione partigiana, che aggregavano le
organizzazioni appartenenti alluna o allaltra famiglia politico-ideologica. I vari movimenti europeisti condividevano lo
stesso progetto politico, lunificazione dellEuropa, ma erano divisi sia sui mezzi da utilizzare per raggiungere
lobiettivo sia sulla forma politico-istituzionale che avrebbe dovuto assumere la nuova comunit politica
sopranazionale.
Nellagosto del 1947, lUnione Europea dei Federalisti organizzava il primo congresso dei federalisti europei, che si
concluse con lapprovazione del progetto degli Stati generali dEuropa e con la definizione delle linee guida del
federalismo europeo (lUnione deve essere federale, deve nascere dal basso, deve fondarsi sui diritti fondamentali
della persona e dei popoli, deve essere allo stesso tempo politica ed economica, deve necessariamente limitare la
sovranit degli stati).
La prospettiva federalista messa a punto al Congresso si contrapponeva alla prospettiva unionista che intendeva
Churchill: il progetto di Stati Uniti dEuropa avrebbe per dovuto assumere pi il carattere di una Europa delle patrie
che non di federazione in senso proprio.
La contrapposizione tra queste due diverse visioni dellunit europea, quella federalista e quella unionista,
raggiunse il suo acme al Congresso dellAja, dove convennero nel maggio del 1948 i rappresentanti di tutti i
movimenti europei. l partecipanti furono pi di mille (ex primi mini-stri, ministri in carica, parlamentari di diversa
estrazione politica, scrittori, professori universitari, leaders sindacali, autorit religiose).
Tutto il dibattito, come prima acentato, fu segnato dalla dialettica tra la tesi unionista e quella federalista (non ci
furono contrapposizioni politico-ideologiche n di nazionalit). La delegazione inglese si schier compatta a difesa del
modello unionista che faceva salvo il principio del rispetto della sovranit degli stati. I federalisti si presentarono uniti
quanto a obiettivo da ottenere, ma divisi sui metodi da utilizzare. Il Congresso si concluse con un compromesso tra
le due grandi tesi che prevedeva la convocazione dl unAssemblea europea eletta dai parlamenti nazionali, la stesura
di una Carta europea dei diritti umani e la creazione di una Corte europea dei diritti umani. Il Congresso dellAja
ebbe sui governi e sullopinione pubblica europea un impatto decisivo.
Nel 1949 veniva Creato il Consiglio dEuropa con una Assemblea parlamentare (organo sopranazionale) e un
Comitato dei ministri (organo intergovernativo).
Nel 1950 il Consiglio dEuropa approvava la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti umani e delle
libert fondamentali e diede vita alla Corte europea dei diritti umani, cio al primo sistema sopranazionale
(regionale) di tutela giurisdizionale dei diritti umani (civili e politici).
Nel 1951, Francia, Germania, Italia, Belgio, Olanda e Lussemburgo firmavano a Parigi il Trattato istitutivo
della Comunit Europea del Carbone e dellAcciaio (CECA). La ragione profonda della CECA, e poi, della
CEE e dellEURATOM risiede non nellinteresse economico e nelle ragioni del mercato, ma nella inesorabile
condanna della guerra e nellimperativo etico della pace positiva.

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3. Il funzionalismo
Il processo di integrazione europea prende avvio su ispirazione di un disegno federalista, moderato e temperato,
ma altrettanto certo che il metodo operativo seguito quello proprio della teoria funzionalista, inizialmente proposto
da David Mitrany.
La teoria di questo autore (1943) si fonda su due assunti principali: il nazionalismo e la struttura statocentrica del
sistema internazionale sono le cause principali della guerra; la cooperazione internazionale, perch abbia successo,
deve realizzarsi in settori che per il fatto di essere tecnici sono assunti come non conflittuali.
Mitrany sostiene che lorganizzazione statale del sistema internazionale fatta di arbitrarie political amputations e
sarebbe un pericolo trasferire al livello europeo il nazionalismo che caratterizza il comportamento degli stati: La
questione centrale come tenere insieme linteresse comune di tutti senza interferire eccessivamente con il
particolare aspetto di ciascuno.
Gli obiettivi strategici sono la costruzione di un ordine internazionale di pace e la promozione del benessere
economico e sociale: egli non condivideva il progetto federalista di integrazione europea, mentre era daccordo con i
federalisti nellassegnare alla cooperazione internazionale il fine di perseguire il bene comune.
Per capire la concezione funzionalista di Mitrany necessario non perdere di vista la distinzione che egli fa tra:
Cooperazione politica-costituzionale: intesa come cooperazione conflittuale, in quanto ha per oggetto
questioni di high politics, necessariamente condizionate da ascendenze e contrapposizioni di natura
ideologica.
Cooperazione tecnica-funzionale: sarebbe di per se non conflittuale riferendosi ad attivit che si prefiggono
di rispondere ad esigenze e interessi economici, sociali, culturali, tecnologici.
Il fine deve essere quello di suscitare laccordo pi alto possibile delle forze attive e delle opportunit di
cooperazione (il funzionale), e toccare il meno possibile i punti latenti o attivi di differenza e opposizione (il politico)
dove raggiungere accordi sarebbe difficile.
Mitrany porta come esempio del fallimento della tradizionale cooperazione politica internazionale i accordi di pace,
trattati internazionali e lorganizzazione internazionale universale (Societ delle Nazioni). Sostiene la necessit di
creare e sviluppare organizzazioni internazionali tecniche la cui struttura concepita sulla base di principi funzionali
pu quindi contribuire a promuovere nelle societ il benessere economico e sociale.
Il meccanismo dello spillover assume un rilievo centrale nel suo analisi. Con questo termine si intende quel
processo automatico che rende possibile il graduale incremento qualitativo e quantitativo dellintegrazione, mediante
lespansione dei meccanismi integrativi dagli originari, ben delimitati settori funzionali ad altri, pi impegnativi settori
funzionali fino ad investire il campo della politica intesa anche nella sua espressione elettorale-rappresentativa".
Haas, intende il spillover come laccrescimento di nuovi poteri e compiti in capo ad una struttura centrale,
basata su mutevoli domande e aspettative da parte di attori politici quali gruppi dinteresse, partiti poitici e
burocrazie.
Schmitter distingue tra spillover di scopo e spillover di livello: il meccanismo opera in relazione ai processi
attraverso cui i membri di uno schema integrativo... tentano di risolvere la loro insoddisfazione sia ricorrendo
alla collaborazione in un altro settore correlato (espandendo lo scopo del loro reciproco impegno) sia
intensificando il loro impegno nel settore originario (accrescendo il livello di tale impegno) o facendo ambedue
le cose.
J.A. Caporaso distingue tre tipi di spillover: a) geografico, che si realizza quando entrano a far parte del
processo di integrazione nuovi stati; b) di settore, la estensione del processo di integrazione da un settore ad
un altro (per esempio, dallunione doganale allunione economica e monetaria, dalla politica industriale alla
politica sociale, dalla politica dei trasporti alle telecomunicazioni); c) di confine, per descrivere il passaggio
dallintegrazione economica allintegrazione politica (per esempio, dalla Comunit Europea allUnione
Europea).
La struttura della teoria funzionalista dellintegrazione internazionale scientificamente corretta: il nesso causale
tra una variabile indipendente, integrazione funzionale (IF), e la variabile dipendente integrazione politica (IP).
Quanto meno numerose sono le variabili indipendenti tanto pi verificabile risulta il loro valore causativo e
condizionante:
Quali sono i contenuti della variabile dipendente? Questa teoria non esplicita quale dovrebbe essere lesito finale
dellintegrazione politica: una confederazione di stati, una federazione o una semplice unione o cosaltro? una
teoria carente dal punto di vista dellingegneria istituzionale. Unaltra critica quella di avere una visione
tecnocratica della politica internazionale e di pensare di affrontare e risolvere problemi squisitamente politici con
mezzi tecnici e in assenza di un governo sopranazionale.
Il funzionalismo viene definito come un approccio conservatore e inefficace in quanto non individua nel
superamento dello stato nazione e del principio di sovranit la condicio sine qua non per la creazione di un sistema di
integrazione sopranazionale. Gli stessi federalisti riconoscono tuttavia il ruolo storico che ha avuto il funzionalismo
per lavvio e le prime fasi di sviluppo del sistema comunitario europeo.

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4. Il neofunzionalismo
Il neofunzionalismo nasce e si sviluppa negli Stati Uniti tra la fine degli anni 50 e linizio degli anni 70. Essa
assume la lezione del metodo scientifico-empirico impartita dal comportamentismo (behaviourism) che pone al centro
dellanalisi il comportamento politico e lo studio dei processi politici pi che larchitettura delle istituzioni.
Il movimento comportamentista ha come obiettivo dare un pi consistente spessore scientifico allo studio dei
fenomeni sociali sulla base di un procedere analitico. Si riassume cos: individuare alcune ipotesi verificabili,
focalizzare lanalisi su ben determinati aspetti della realt, verificare la validit delle ipotesi, produrre
generalizzazioni, il tutto rilevando, interpretando e quantificando dati reali, costruendo cio e
operazionalizzando variabili.
Rispetto al suo rapporto con il funzionalismo, anche se le affinit dellanalisi neofunzionalista con loriginario
funzionalismo sono numerose, la fondamentale dicotomia tra ci che funzionale e ci che e politico viene
riproposta e il concetto di spillover viene ulteriormente lucidato allinterno di una pi ampia tipologia che per tempera
quellautomaticit del meccanismo che era propria del funzionalismo prima maniera.
Gli obiettivi assegnati ai processi integrativi sono identici: la pace e il benessere economico e sociale. Le differenze
consistono nellinserire variabili politiche nel paniere delle variabili indipendenti e nel conferire una certa visibilit
istituzionale alla variabile dipendente, ovvero agli esiti del processo integrativo. Pi o meno, i neofunzionalisti si
propongono obiettivi federalistici o quasi-federalistici.
Unaltra distinzione riguarda il concetto di integrazione funzionale. I neofunzionalsiti enfatizzano la portata di
questa espressione sostenendo che lintegrazione deve avvenire in settori specificamente funzionali e
economicamente rilevanti. La specificit funzionale e la rilevanza economica diventano per lanalisi neofunzionalista
due dimensioni essenziali dei fattori causativi del processo di integrazione.
Gli assunti del pensiero neofunzionalista possono cos riassumersi:
Lintegrazione deve procedere gradualmente e deve riguardare inizialmente settori tecnici, non conflittuali, di
low politics, funzionali ma che allo stesso tempo abbiano un rilievo economico strategico, come per esempio
il carbone e lacciaio.
Ci vogliono istituzioni sopranazionali slegate dagli interessi nazionali degli stati membri e dalle ideologie in
grado di guidare il processo di integrazione e di promuoverne lo sviluppo attraverso la negoziazione e il
compromesso.
Lintegrazione economica in alcuni settori crea una dinamica funzionale che porta ad una estensione
dellintegrazione a nuovi correlati settori economici nel breve termine e ad ambiti pi propriamente politici nel
medio e lungo periodo.
La domanda di integrazione alimentata sia dalle istituzioni sopranazionali sia dagli attori non-statali, che
aggregano per via transnazionale interessi economici e sociali.
Lintegrazione economica e il consolidamento di istituzioni sopranazionali sono altrettante variabili
indipendenti per ulteriori processi di istituzionalizzazione e di regolamentazione del sistema comunitario
europeo e per la costruzione di un ordine di pace e di benessere economico e sociale in Europa.
Dunque, assumono rilievo sia il ruolo fondamentale che le istituzioni sopranazionali sono chiamate a giocare sia la
pluralit degli attori politici coinvolti nel processo di integrazione.
Il neofunzionalismo stato intenso anche come una teoria del pluralismo (Lindberg). Rosamond e Heathcote
sottolineano che la prospettiva iniziale del neofunzionalismo era quella di trasporre le caratteristiche dei sistemi
politici nazionali al sistema sopranazionale europeo, il quale avrebbe dovuto assumere lidentit propria di una
pluralist polity.
I neofunzionalisti concepiscono lautonomia delle istituzioni sopranazionali in maniera direttamente proporzionale
allautonomia del tecnocrate (quanto pi il tecnocrate esperto, tanto pi autonomo dalle leaderships politiche;
quanto pi specifico il settore funzionale dellintegrazione, tanta pi expertise e quindi autonomia, si richiedono al
funzionario internazionale. Governare, per i neofunzionalsiti, significa amministrazione delle cose che non ha niente
a che vedere con lideologia o con la sfera dei valori. Lenfasi neofunzionlsita sul ruolo dei tecnocrati stata a suo
tempo oggetto di numerose critiche. In altre parole, il tecnocrate esercita le sue funzioni in quei settori nei quali i
soggetti dellintegrazione e, in primis, gli stati hanno preventivamente trovato un consenso.
Lo spillover perde parte di quella automaticit che gli era stata attribuita dai funzionalisti, ma continua tuttavia a
giocare un ruolo trainante nel processo di integrazione politica pur se temperato dalla variabile della volontariet degli
attori.
Per quanto riguarda alle variabili indipendenti, i neofunzionalisti hanno scelto la strada per cos dire della
pluralizzazione e della diversificazione e il numero di variabili prese in considerazione aumentato: Alle variabili
economiche si affiancano quelle politiche e volontaristiche. Il numero e leterogeneit di queste variabili rendono
difficile la correlazione fra le medesime e debole la struttura teoretica dellintero schema analitico.

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Haas e Schmitter individuano nove variabili indipendenti e le aggregano in tre gruppi:


a) condizioni che precedono lintegrazione: dimensione degli attori partecipanti al processo di integrazione; tasso
di transazioni fra tali unit; pluralismo; complementariet delle lites;
b) condizioni al momento di inizio dellunione economica: obiettivi dei governi; poteri delle istituzioni
sopranazionali;
c) condizioni processuali: stile del processo decisionale; tasso delle transazioni; adattabilit dei governi.
Lo schema di J. Nye prende in considerazione due gruppi di variabili:
I meccanismi processuali, che sono sette: legami funzionali fra i vari obiettivi e compiti dellintegrazione;
crescita delle transazioni; legami deliberati e formazione di coalizioni; socializzazione delle lites;
formazione dei gruppi a livello regionale; appello ideologico-identificante; coinvolgimento di attori esterni.
Il potenziale integrativo. Si individuano quattro condizioni strutturali e tre condizioni percettive
dellintegrazione. Le condizioni strutturali sono: leguaglianza economica dei diversi attori partecipanti al
processo di integrazione; la complementariet dei valori delle lite socio-economiche e delle leadership
politiche; il pluralismo, cio la presenza nel processo di integrazione di attori sia governativi sia non statali
(gruppi di pressione) sia sopranazionali; la capacit di adattamento degli stati membri alla dinamica e alle
sfide del processo di integrazione. Le condizioni percettive fanno riferimento al modo in cui gli attori
percepiscono effetti, sollecitazioni e sfide allinterno e allesterno dello schema integrativo: distribuzione dei
benefici dellintegrazione (modo con cui percepita lequit della distribuzione dei benefici); cogenza
esterna (modo con cui le diverse unit partecipanti valutano le sollecitazioni e le sfide provenienti
dallambiente internazionale); costi dellintegrazione (modo con cui gli stati membri, sulla base di un calcolo
costi/benefici, accettano di sostenere maggiori costi a fronte di un pi elevato livello di integrazione).
Le variabili indipendenti da Nye vengono messe in relazione con quella che pare essere la supervariabile, la
leadership, che pi economica ma anche politica, e costituisce la fonte primaria di legittimazione delle principali
decisioni riguardanti il processo di integrazione.
Lo schema di Lindberg. Egli lavora su cinque variabili indipendenti: la portata funzionale (i poteri attribuiti alle
istituzioni sopranazionali con riferimento alle politiche comuni); le capacit istituzionali (valori, norme e strutture
dautorit del sistema politico comunitario); la domanda (riguarda i diversi attori, come partiti politici, gruppi di
pressione e individui, coinvolti nel processo di articolazione degli interessi e di aggregazione della domanda politica al
livello sopranazionale europeo; la variabile che alimenta e stimola il sistema dellintegrazione); il sostegno
(variabile fondamentale quando si tratta di decidere nuovi, ulteriori sviluppi del processo di integrazione); la
leadership (con duplice funzione strategica, raccogliere e consolidare il consenso popolare allinterno dei sistemi
politici nazionali dei gate-keepers, cio di filtrare la domanda politica rivolta al sistema sopranazionale europeo).
Per quanto riguarda la variabile dipendente, era inizialmente individuata da Haas in una nuova comunit politica
di tipo sovranazionale. Egli immaginava tre tipi ideali di comunit poltica:
Lo stato regionale, strutturato gerarchicamente attorno ad unautorit centrale legittimata dal consenso
popolare.
La comune regionale, situazione di interdipendenza tra gli attori coinvolti e sprovvista di unautorit centrale
sopranazionale.
La sovrapposizione regionale asimmetrica, sistema dove linterdipendenza tra le unit fortemente
diseguale, alcune unit dipendono pi di altre. Questo impedisce allautorit sopranazionale di emergere in
una posizione dominante.
La sopranazionalit per i neofunzionalisti diventa lobiettivo principale da perseguire: La sopranazionalit, non la
federazione, la confederazione o lorganizzazione internazionale, sembra essere la controparte regionale dello stato-
nazione il quale non si sente pi a lungo capace di raggiungere obiettivi di benessere entro i suoi confini nazionali...
Lavvento della sopranazionalit simboleggia la vittoria delleconomia sulla politica....
J. Nye individua quattro momenti processuali dellintegrazione
La politicizzazione (aumento della conflittualit tra gli attori)
La redistribuzione (creazione di nuovi equilibri istituzionali)
La riduzione delle alternative (diminuzione del grado di autonomia dei governi nazionali nel prendere le
decisioni politiche)
La esternalizzazione (adozione di posizioni comuni nei confronti di tutto ci che costituisce ambiente per il
sistema dellintegrazione: stati terzi, conflitti regionali, negoziati internazionali, ecc.).
Lequilibrio che scaturisce dallinterazione tra questi diversi momenti processuali d luogo alla variabile dipendente.
Schmitter individua a sua volta nello sviluppo organizzativo (processo attraverso il quale un sistema, inizialmente
dipendente, creato da un gruppo di attori rappresentanti diversi e relativamente indipendenti stati-nazione, acquisisce
la capacit di automantenersi e di auto-guidarsi) la variabile dipendente di un sistema di integrazione regionale.

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Lindberg pensa che gli esiti di un processo di integrazione possono portare a tre situazioni alternative: il
raggiungimento degli obiettivi prefissati dalle unit partecipanti (fulfillment) il rallentamento dellesperienza integrativa
(retraction) e lestensione del processo di integrazione a nuovi settori e ambiti politici (extension).
5. Il transazionismo
Il transazionismo pone al centro delle proprie analisi i flussi delle comunicazioni e delle transazioni sociali
(commercio, turismo, scambi di studenti, ecc.) tra soggetti operanti allinterno di uno schema integrativo, quali fattori
che agevolano la formazione di comunit di sicurezza (variabile dipendente).
I transazionisti non accettano la contrapposione della categoria funzionale (non conflittuale) a quella del politico
(non conveniente alla rapida e pacifica soluzione dei problema) assunte dai funzionalisti. Il processo integrativo
inteso creare un senso della comunit accompagnato da istituzioni e pratiche sufficientemente forte.
Le condizioni che i transazionisti considerano rilevanti ai fini dello sviluppo del senso della comunit sono nove:
compatibilit di valori degli attori interessati, condivisione di stili di vita, aspettativa di pi stretti vincoli economici e di
pi consistenti guadagni, aumento delle capacit politiche di almeno alcune delle unit coinvolte, tasso di crescita
economica elevato, esistenza di reti di legami e comunicazioni sociali su pi livelli, allargamento delle lites politiche,
mobilit delle persone, molteplicit e diversificazione dei flussi di comunicazione e di scambio.
Questo filone privilegia i processi pi che le istituzioni, la dimensione sociale pi che quella del gioco del potere. I
transazionisti prestino particolare attenzione agli attori non governativi e ai modi con cui questi interagiscono con le
istituzioni politiche dei sistemi dintegrazione. Questo approccio tornato dattualit per il richiamo che ne fanno
soprattutto quegli studiosi, come significativamente Schmitter, i quali sono alle prese dirette con il problema della
legittimazione e della democratizzazione del sistema dellUE.
6. Gli approcci (neo)statocentrici
La teorizzazione della Europa intergovernativa trova il suo humus naturale nel realismo, che domina
incontrastatamente lo studio della politica internazionale fino alla fine degli 80.
Hans Morgenthau (1973) poggia la sua teoria su pochi ma espliciti assunti fondamentali:
- Il sistema delle relazioni internazionali un sistema anarchico, dove gli stati sono gli unici ed esclusivi attori
della politica internazionale. Sono attori razionali ed unitari.
- Non c spazio per unautorit sopraordinata agli stati con il compito di stabilire le regole del sistema
internazionale e di garantirne il rispetto.
- I principi che informano il comportamento degli stati sono quelli di sovranit, sovrana eguaglianza, non
ingerenza negli affari interni, integrit territoriale, sicurezza nazionale, che prioritaria rispetto alla
cooperazione internazionale.
- Il comportamento estemo degli stati e motivato dal perseguimento dellinteresse nazionale in ottica di power
politics.
Il neorealismo di Kenneth Waltz (1979) pone enfasi sullanalisi della struttura del sistema internazionale in quanto
tale, piuttosto che sui singoli comportamenti delle unit che in esso interagiscono. Esso analiticamente pi raffinato
del realismo poich evita assunti brutali e banali, come quello che fa discendere la violenza nelle relazioni fra stati
dalla natura egoistica e aggressiva delluomo.
La nascita della CEE si spiega in termini di intensificazione della cooperazione interstatale nel contesto globale
della guerra fredda, voluta da un gruppo di stati per tutelare i propri interessi nazionali e guidata dalla volont politica
degli stati pi forti (processo di integrazione europea). La prescrizione che ne discende che lulteriore sviluppo della
costruzione europea non pu che avvenire allinterno di un pi ampio contesto strutturale di tipo intergovernativo.
Ciononostante, questo modo di pensare oggetto di critiche da parte della stessa scuola neorealista. Per esempio,
Grieco sottolinea che con lentrata in vigore del TUE e lavvio dellUEM la teoria neorealista deve operare profondi
cambiamenti al suo interno se vuole continuare a proporre un suo specifico punto di vista della politica internazionale
in Europa.
Lapproccio che si rif alla teoria del neoliberalismo (Baldwin Kegley) e anche interesante. Mette in primo piano la
formazione delle preferenze nazionali e i processi negoziali inter-statali. Anche se parte da un punto di vista diverso
rispetto a quello realista, lapproccio neoliberale giunge allo stesso risultato: i governi nazionali sono stati e rimangono
gli attori principali del processo di integrazione europea e che la negoziazione intergovernativa fomisce la chiave per
spiegare le dinamiche dellintegrazione.
Un altro approccio quello dellistituzionalismo intergovernativo. Affronta il tema della crescente
istituzionalizzazione in seno alla politica internazionale. Robert Keohane individua una pluralit di forme istituzionali.
LUE considerata una istituzione quasi costituzionale. Il comportamento dello stato condizionato dallo sviluppo
dei processi di istituzionalizzazione i quali influenzano il flusso di informazioni e opportunit per negoziare e labilit
dei governi a monitorare e implementare i loro propri impegni.

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Sistema politico dell'Unione Europea

Questo approccio dedica ampio spazio allo studio della relazione tra gli stati e le istituzioni dellUE: perch gli stati
hanno deciso di caratterizzare lUE con istituzioni sia intergovernative (Consiglio) sia sopranazionali (Commissione
europea e Corte di giustizia) sia rappresentative (Parlamento europeo).
Un temperamento degli assunti stato-centrici fornito dallanalisi dell'integrazione europea che concepisce il
sistema dellUE in termini di consociation. Interessanti sono gli studi di Dimitris Chryssochoou orientati a fondere
insieme la teoria confederale con lanalisi consociativa e a sviluppare il concetto di consociazione confederale. Con
questo termine lautore definisce una coalizione gestionale di stati sovrani miranti a perseguire una cooperazione
multilaterale a mutuo beneficio mediante una costruzione di consenso, accuratamente gestita, man mano che
lintegrazione procede. Si mette in evidenza il fatto che il processo di integrazione europea nel corso degli anni ha
creato una situazione in cui il sistema comune e i sottosistemi nazionali che lo compongono si sono essi stessi trovati
vincolati in una situazione di mutuo beneficio che stata accuratamente riassunta nel concetto di simbiosi dove cio
ciascuno sopravvive in virt dellaltro. Stati nazionali e istituzioni comunitarie agiscono allinterno di un sistema di
cooperazione che favorisce la messa in opera di un gioco a somma positiva tra le diverse entit che fanno parte
della consociazione confederale. Ne risulta il formarsi di una partnership consociativa a fini di mutuo supporto, sulla
base di un calcolo costi-benefici, fra tutti gli attori partecipanti a prescindere dalle loro origini nazionali, subnazionali o
sopranazionali.
7. L'intergovernativismo liberale
Lapproccio dellintergovernativismo liberale viene elaborato da Moravcsik negli anni in cui con il Trattato di
Maastricht, il sistema sopranazionale dellintegrazione europea riprende vigore attraverso lestensione dei poteri del
Parlamento Europeo, lavvio dellUnione economica e monetaria, la creazione della Banca centrale europea e della
moneta unica, listituzione del Comitato delle Regioni.
Assunti principali:
La nascita e lo sviluppo dellintegrazione europea possono essere spiegati soltanto con riferimento alle teorie
generali delle RI, in particolare, della negoziazione intergovernativa.
Linterdipendenza economica attraverso una coordinazione di politica negoziata
Il neo-funzionalismo non ha saputo spiegare in maniera sufficiente lintegrazione europea (pi che una teoria
generale un idealtipo)
Lo sviluppo del proceso di integrazione solo in parte riconducible al meccanismo dello spillover
Lautore critica il modo di procedere neofunzionalista dal duplice punto di vista empirico e teoretico e sostiene che
il neo-funzionalismo non ha colto "n la traiettoria n il processo di evoluzione della CE"
Secondo il nostro autore, la teoria dellintegrazione regionale dovrebbe essere integrata, se non addirittura
sostituita, da una teoria generale della risposta politica nazionale allinterdipendenza mondiale. Pero Moravcski
questo significa che " la CE dovrebbe essere considerata come un regime internazionale progettato pero promuovere
la coordinazione politica", come "il risultato di strategie elaborate razionalmente dai governi in base alle loro
preferenze e al loro potere"
Per Moravcski, le istituzioni dellUE contribuiscono a gestire linterdipendenza mondiale attraverso sempre pi
raffinate e complesse tecniche negoziali, dallaltro, si sobbarcano direttamente gran parte dei costi che le politiche di
gestione dellinterdipendenza comportano, rendendo pero cos dire pi leggeri i governi nazioniali. (Le istituzioni sono
il risultato di coscienti calcoli delgi stati membri pero raggiungere un compromesso tra una maggiore efficienza
interna, da un lato, e livelli accettabili di rischio politico, dallaltro.
Due elementi fra loro correlati distinguono lUE da quasi tutti gli altri regimi internazionali: il voto a maggioranza
qualificata e lesistenza di istituzioni centrali " semi autonome" alle quali stata trasferita e lesistenza di istituzioni
centrali "semi autonome" alle quali stata trasferita parte della sovranit statale. In particolare, lautore sottoline
come il potere di enforcement della Corte di giustizia, pero la sua eccessiva indipendenza, risulti essere una
"anomalia" pero il modo di pensare della scuola intergovernativa.
Tre fattori con cui i governi nazionali devono fare i conti nel passaggio da un processo decisionale fondato sul
principio dellunanimit ad un regolato dal voto a maggioranza qualificata:
1. I potenziali guadagni che derivano dalla cooperazione
2. Il livello di incertezza pero quanto riguarda i dettagli di specifiche decisioni delegate alle autorit
sopranazionali
3. Il livello di rischio politico pero singoli governi o gruppi di interesse
Il principale fattore che genera e guida il processo di integrazione "la domanda intergovernativa di idee politiche,
non lofferta sopranazionale di quelle idee politiche, non lofferta sopranazionale di quelle idee". Liniziativa
sopranazionale non n il motore primo n la condizione necessaria per lintegrazione.
Per Wincott: LIL un approccio senza contenuti teoretici; non pu spiegare tutti agli aspetti dellintegrazione
europea; troppo concentrato sulle politiche di formazione delle preferenze nazionali e sulla negoziazione
intergovernativa che perde di vista le importanti "innozioni" sopranazionali.

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Sistema politico dell'Unione Europea

Per Rosamond: Dopo aver sottolineato che lintergovernativisimo, dal punto di vista dellanalisi empirica, fornisce
una "versione autorizzata" dellintegrazione europea, sostiene che lapproccio intergovernativo autoreferenziale,
strutturato in modo da escludere qualsiasi spiegazione alternativa, come per essempio quella che evidenzia il ruolo
delgi attori non statali quali i gruppi di pressione e le organizzazioni non governative.
Insomma, lintergovernativismo soggetto ad una duplice pressione: quella delle critiche puntuali e quella delle
teorie alternative riconducibili al filone, ormai consistente, della multi-level governance che a sua volta condivide
elementi degli approcci della supranational governance e della global governance.
Pi recente lapporccio del nuovo intergovernativismo secondo il quale il periodo post-Maastricht caratterizzato
da un paradosso di integrazione: mentre le caratteristiche costituzionali fondamentali delUE sono rimaste stabili, l
attivit dellUE si ampliata a un livello senza precedenti.
8. Multi-Level Governance (MLG)
La MLG un nuovo concettodi policy-making che contribuisce a dare rinnovato impulso agli studi sullintegrazione
europea. Con la MLG vi la presa datto della rilevanza che nel sistema politico UE hanno assunto le autorit di
governo locale e regionale e la stessa dimensione regionale del processo di integrazione.
Hooghe (1996)
Parla di pluralit di sistemi di governo lungo un continuum di ruoli che collegano fra loro tre livelli:
subnazionale,
nazionale,
sopranazionale europeo.
Tra questi dovrebbe realizzarsi una condivisione del potere, attraversoreti della politica (policy networks) intese
ad assicurare la collaborazione tra molteplici strati di autorit.
Marks et al. (1996)
Lapproccio della MLG presenta il sistema dellUE come un insieme di competenze sovrapposte tra, da un lato,
molteplici livelli di governo e, dallaltro, linterazione di attori politici attraverso tali livelli.
Hooghe e Marks (2001)
Nei sistemi di governance a pi livelli:
le competenze decisionali sono condivise da una pluralit di attori che agiscono a vari livelli;
si sviluppa un processo decisionale collettivo che provoca una significativa riduzione delle capacit di
controllo, di gate-keeping e di rappresentanza da parte dei governi nazionali;
entra in crisi la tradizionale distinzione tra politica interna e politica int.le, soprattutto in virt dello sviluppo
quantitativo e qualitativo degli attori transnazionali.
Aalberts (2004)
Parla di una fuga tripartita dautorit dai governi nazionali:
verso lalto, quale conseguenza dello sviluppo del processo di integrazione europea;
verso il basso, a seguito dello empowerment degli enti di governo locale e regionale;
e, attorno, in ragione della nascita di networks in funzione di governance pubblica/privata.
Nel sistema UE, la MLG studia come:
la europeizzazione influisce sulla governance regionale e locale,
le entit subnazionali si adattano alle sfide della europeizzazione,
le regioni mobilitano a livello locale una gamma variegata di attori sociali, politici ed economici,
le istituzioni e le politiche regionali influenzano la governance europea,
la governance europea e regionale si integrano reciprocamente nel sistema sopranazionale di presa delle
decisioni.
Lapproccio della MLG risente della lezione cibernetica dei sistemi omeostatici, caratterizzati dalla costante ricerca
dellequilibrio nella complessit delle variabili e delle interazioni.
Il Comitato delle Regione dellUE nel libro bianco sulla multi-level governance specifica che essa costituisce un
azione coordinata dellUnione, degli SM e degli enti regionali e locali fondata sui principi di sussidiariet,
proporzionalit e partenariato e volta a definire e attuare le politiche dellUE. Lattuazione della MLG poggia sul
rispetto del principio di sussidiariet, che consente di evitare che le decisioni si concentrino su di un solo livello di
potere e garantisce che le politiche vengano elaborate e applocate al livello pi appropiato. Il rispetto del principio di
sussidariet e la MLG sono considerati due aspetti indissociabili: il primo riguarda le competenze dei diversi livelli di
potere, il secondo pone laccento sulla loro interazione. La MLG traduce obiettivi europei o nazionali in azioni
regionali o locali e integra gli obiettivi degli enti regionali e locali nelle strategie dellUE.
La Carta europea della multi-level governance con la quale gli enti di governo locale e regionale si impegnano a

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Sistema politico dell'Unione Europea

rispettare i meccanismi fondamentali che danno concretezza alle pratiche di governance multilivello in Europa tramite
azioni quali lo sviluppo di un processo di elaborazione delle politiche traparente, aperto ed inclusivo fondato sulla
partecipazione dei soggetti pubblici e privati interessati; il rispetto della sussidiariet e della proporzionalit nei
processi di elaborazione delle politiche; la garanzia della tutela dei diritti fondamentali a tutti i livelli di governance. La
governance multilivello considerata uno strumento volto a contribuire a una pi profonda integrazione dellUE, in
quanto favorisce le capacit di rafforzare i legami tra i territori, superare gli ostacoli amministrativi a livello normativo e
di attuazione delle politiche, nonch di superare le frontiere geografiche.
Kohler-Koch definisce il sistema di governance europea come un "sistema policentrico" dove coesistono diversi
centri decisionali che sono formalmente indipendenti luno dallaltro. Insieme con Knodt questo autore sottolinea
come lesercizio congiunto della sovranit nellUE abbia due conseguenze: estende lambito territoriale dellazione
politica ed oltre che incorpora gli stati membri in un complesso sistema decisionale transnazionale e multilivellato.
Nellera dellinterdipendenza e del transnazionalismo, la dinamica analizzata dalla multi-level governance produce
due effetti di portata strutturale. Il primo investe direttamente il sistema delle relazioni internazionali, nel senso di
contribuire a traghettarlo da una situazione di anarchia ad una di ordine. Il secondo, di segno opposto, provoca la
messa in discussione della tradizionale struttura ordinata (gerarchia) dei sistemi politici nazionali.
La multi-level governance studia in particolare i modi in cui la europeizzazione influisce sulla governance regionale
e locale, come le entit subnazionali si adattano alle sfide della europeizzazione, come le regioni mobilitano a livello
locale una gamma variegata di attori sociali, politici ed economici, come a loro volta le istituzioni e le politiche
regionali influenzano la governance europea como questa e la governance resionale si integrano reciprocamente nel
sistema europeo di presa delle decisioni.
Per Benz e Eberlein: il processo di europeizzazione influenza le strutture dautorit subnazionali in due aree,
quella economia della competizione regionale per gli investimenti e per il lavoro, e quella politica della
rappresentanza e del coordinamento. Le regione rispondono alla sfida della governabilit nelle due aree, pi
autonomia allinterno dei rispettivi stati-nazionali e maggiore partecipazione politica nel sistema dellUE.
Le analisi rilevano che leuropeizzazione delle politiche regionali coinvolge insieme con gli enti pubblici anche una
pluralit di attori privati, non statali, quali le PMI, le cooperative, il volontariato sociale.
Differenziazione relativa alle funzioni e differenziazione territoriale:
La prima consiste nel suddividere i problemi in tanti compiti parziali da trattare in arene separate. Per esempio, nel
caso della politica dei fondi strutturali, lUE stabilisce le linee guida e i principi generali per la distribuzione delle
risorse, mentre i programmi per ciascuna regione interessanta. La differenziazione territoriale riguarda le relazioni
intergovernative, un ambito in cui i conflitti possono essere ridotti tramite la loro suddivisione in processi negoziali bi o
tri laterali: insomma, il fatto che il negoziato avvenga non a 28 ma tra un numero ridotto di partecipanti fa aumentare
la possibilit di accordo.
Effetto negativo indotto dalla europeizzazione/globalizzazione delleconomia stimola comportamenti di adattamento
attivo: quanto pi aumenta la vulnerabilit esterna degli enti territoriali locali e regionali tanto pi cresce la loro volunt
di giocare, direttamente in sede internazionale, un ruolo politico. Il sistema dellintegrazione europea va incontro a
questa volont, favorisce cio lincremento di potere dellente subnazionale al di fuori dello stato-nazione, offrendogli
canali daccesso istituzionali. Gli stati sono consapevoli che la rappresentanza esercitata in sede europea dagli enti di
governo locale e regionale, proprio pero la dimensione territoriale che loro inerisce e quindi per essere polo primario
di sussidariet, una rappresentanza forte; e il territorio, superfluo sottolinearlo, parte costitutiva dello stato insieme
al popolo e al governo.
Citt e regioni si qualificano, al pari degli stati, come entit territoriali, ma diversamente dagli stati la territorialit di
citt e regioni sinonimo di autonomia e di governo dei servizi, non di sovranit e confine: territorio, n sovrano n
confinario.
In conclusione, le regioni e le citt servono alla causa di una pi spinta integrazione sopranazionale e la qualificano
in senso democratico. Di converso lUE serve alle regioni e alle citt perch ne agevola lautonomizzazione in un
contesto meno allarmante di altri pero gli stati.
9. La "supranational governance"
Stone Sweet e Sandholtz intendono il concetto di supranational governance, come il modo in cui strutture di
governo centralizzate (a livello internazionale) hanno giurisdizione su specifici settori politici allinterno degli stati
membri.
Lintegrazione definita come il processo attraverso il quale legami orizzontali e verticali tra attori sociali,
economici e politici emergono ed evolvono. I legami orizzontali sono quelli che intercorrono in maniera stabile tra
attori non statali che operano nei diversi stati membri dellUE e che formano il sistema transnazionale dellUE. I
legami verticali sono rappresentati dalle relazioni tra le istituzioni dellUE e i governi nazionali e subnazionali degli
stati membri. Listituzionalizzazione di questi legami attraverso il processo di regolamentazione sopranazionale

9
Sistema politico dell'Unione Europea

costituisce un obiettivo prioritario.


La teoria della supranational governance pu riassumersi nei seguenti blocchi concettuali:
la crescita e lo sviluppo degli attori e delle relazioni transnazionali, che caratterizzano lera
dellinterdipendenza mondiale, alimentano il processo sopranazionale dellintegrazione attraverso un
potenziamento del ruolo di governo delle istituzioni sopranazionali.
le relazioni transnazionali sono allorigine di una nuova domanda politica rivolta direttamente alle istituzioni
sopranazionali, le quali sono sollecitate a dare risposte rapide ed efficaci attraverso gli strumenti legislativi
comunitari. Questo processo mette in moto un meccanismo di spillover funzionale per cui ad un aumento
delle richieste rivolte al sistema dellUE corrisponde una crescita dei poteri delle istituzioni sopranazionali;
il processo di istituzionalizzazione che ne scaturisce provoca a sua volta uno sviluppo del processo di
integrazione;
i due poli dellintegrazione sono quello intergovernativo (the left-hand pole) e quello sopranazionale (the
right-hand pole). Lintegrazione sopranazionale procede da sinistra verso destra attraverso un continuum
di ruoli in tre dimensioni fra loro interconnesse: la dimensione normativa, la dimensione delle istituzioni di
governo e la dimensione della societ transnazionale.
Quella della governance sopranazionale una teoria che privilegia lespansione degli scambi transnazionali, le
capacit delle organizzazioni sopranazionali di rispondere ai bisogni che emergono da quegli stessi scambi, e il ruolo
delle regole sopranazionali nel determinare ulteriore integrazione. Gli interessi di individui, gruppi e imprese, trovano
infatti nella governance sopranazionale, ovvero nelle istituzioni di governo dellUE, un pi alto livello di ricettivit e
soddisfacimento.
lattivit transnazionale il vero catalizzatore dellintegrazione europea. Un aumento di tale attivit, in una o pi
politiche comunitarie, ha come conseguenza immediata quella di aumentare i costi che derivano dal mantenimento di
un numero molto elevato di normative nazionali di fronte ad un aumento dei costi, i governi nazionali sono
fortemente motivati a trasferire alle istituzioni comunitarie nuovi poteri e competenze.
Stone Sweet e Sandholtz dichiarano esplicitamente, i legami e le affinit con la scuola neofunzionalista, e con
quella transazionista. Il primo enfatizza il ruolo centrale degli scambi sociali, della comunicazione e delle transazioni;
il secondo pone laccento sul nesso inscindibile che esiste tra interdipendenza globale, scelte politiche e crescita delle
istituzioni sopranazionali.
Stone Sweet e Sandholtz: la governance sopranazionale ha un suo spazio nel sistema politico dellUE
indipendentemente dalla volont degli attori politici nazionali di trasferire, verso la comunit politica sopranazionale,
fedelt, aspettative e attivit politica.
Altra idea distintiva che incrementando i livelli di transazioni e comunicazioni attraverso i confini per iniziativa di
attori sociali, aumenter la percezione del bisogno di regole, coordinamento e normativa al livello europeo.
10. La statualit sostenibile
un approccio che condivide con i paradigmi della global governance e della democrazia internazionale lassunto
di base, e cio linadeguatezza qualitativa e di capacit di prestazione del sistema internazionale statocentrico, e la
scelta del paradigma dei diritti umani quale parametro per la trasformazione umanocentrica del sistema. Ci che lo
differenzia il rilievo dato alla individuazione delle forme della statualit (umanamente) sostenibile.
Il nucleo essenziale dellapparato concettuale della statualit sostenibile mutuato dalla dottrina (evolutiva) del
federalismo e dalla filosofia dello sviluppo umano sostenibile.
Secondo lapproccio della statualit sostenibile, il diritto internazionale dei diritti umani, con il corollario della
sussidiariet, rappresenta il principale punto di riferimento per la redistribuzione della statualit lungo una scala di
livelli che ha come poli lente locale e regionale e le istituzioni sopranazionali.
Per unefficace ri-forma strutturale dello stato, occorre in via primaria realizzare larmonizzazione dellordinamento
interno con le norme e i principi del diritto internazionale dei diritti umani e della introduzione nello stato-apparato
degli elementi costitutivi di stato sostenibile.
11. L'Europolity di Ph. C. Schmitter e le sollecitazioni della democrazia
Lintergovernativismo appare pi come una dottrina intesa a giustificare e difendere ci che resta della sovranit
degli stati che come una teoria in senso proprio. il prodotto di pulsioni conservatrici dei cultori della geopolitica.
Lintegrazione fra stati non pu essere analizzata, a prescindere dallimpatto che linterdipendenza e la
globalizzazione multidimensionale hanno sulla sostenibilit della tradizionale forma stato. Lintegrazione a livello
continentale o sub-continentale una risposta non solo alla perdita di capacit di governo degli stati, ma anche al
graduale sgretolarsi della loro stessa formacostitutiva con gli inerenti attributi di sovranit. Vale al riguardo la critica
radicale che lapproccio della statualit sostenibile apporta alla vecchia forma nazionale-sovrana-armata-

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Sistema politico dell'Unione Europea

confinaria dello stato, nellintento, come abbiamo visto, di individuare nuove forme di statualit statualit
(umananmente) sostenibile che rispondano anche alla necessit di rendere sostenibile la pratica della democrazia.
I sistemi integrativi sul piano internazionale si prospettano come contenitori dentro i quali gli stati, possano
agevolmente operare la loro mutazione genetica. Le variabili indipendenti di natura internazionale e transnazionale
giocano un ruolo di gran lunga superiore a quello delle variabili interne. La variabile dipendente, ovvero lesito
processuale e istituzionale dellintegrazione, sar qualcosa di assolutamente nuovo per lingegneria costituzionale,
potremmo anche dire qualcosa assimilabile alle categorie del transgenico.
In questa direzione si muove la riflessione di Ph. Schmitter studioso neofunzionalista. La sua analisi si caratterizza
per una forte valenza prescrittiva e per la attenzione volta a identificare la variabile dipendente del processo
integrativo europeo, cio ai suoi possibili esiti istituzionali.
1. La prima ipotesi che lEuropolity, cio il sistema costituzionale e di governo dellEuropa, non abbia
(ancora) raggiunto un adeguato livello di sviluppo politico quanto a estensione territoriale, portata
funzionale, autorit politica.
2. La seconda che lEuropolity non (ancora) un sistema democratico e che, per diventarlo, dovr darsi una
vera costituzione europea.
3. La terza ipotesi si fonda sul fatto che lEuropolity un sistema caratterizzato dalla presenza di fattori quali
lallargamento, la crescente politicizzazione del processo di integrazione, la permanenza della questione del
deficit democratico, lurgenza di allestire un sistema regionale di sicurezza collettiva che non gli consentono
di trovare un equilibrio stabile in un prossimo futuro.
4. La quarta ipotesi formulata da Schmitter riguarda pi specificamente la variabile dipendente del processo di
integrazione. Lautore esclude che lo sbocco politico-istituzionale di tale processo possa essere uno stato
confederale o semi-federale. Egli si dichiara convinto che nel medio termine (circa ventanni) lEuropolity
evolver in qualcosa del tutto differente, che potrebbe assumere la forma di governo non statale, non
nazionale, un ordine politico stabile di tipo inedito, cio non somigliante n ad uno stato sovranazionale o a
qualunque altro punto lungo questo continuum istituzionale.
5. La quinta ipotesi che se gli stati membri decideranno di democratizzare questa entit politica
sopranazionale, allora dovranno sperimentare nuove forme di cittadinanza, rappresentanza e capacit
decisionale per ottenere efficacia. Secondo lautore, non possibile trasporre a livello UE la stessa
architettura istituzionale tipica dei sistemi politici nazionali.
6. La sesta ipotesi che il processo di integrazione ha assunto i caratteri dellirreversibilit e che pertanto gli
stati membri dellUE, nonostante timori e incertezze, non potranno non democratizzarlo.
Schmitter immagina due idealtipo di esiti istituzionali: il consorzio e il condominio.
Il consorzio assomiglia ad una Europa a geometria variabile, con confini territoriali definiti, competenze
amministrative distribuite tra i diversi livelli di governo, la possibilit per ciascun stato o gruppo di stati di
scegliere gli obblighi che intende assumere, la presenza di una pluralit di autorit funzionali preposte alla
gestione di problemi comuni.
Il condominio qualcosa di completamente diverso dalle tradizionali forme, sia territoriali sia funzionali, di
organizzazione della vita politica, economica e sociale nel sistema delle relazioni internazionali e, in
particolare, nel sistema dellUE. Non c ununica Europa ma tante Europe quante sono le politiche dellUE.
Ogni stato membro pu scegliere a quale Europa partecipare. Anche le istituzioni europee sono molteplici,
composte da diversi insiemi di stati e in grado di agire in maniera autonoma per risolvere problemi comuni.
Schmitter non nasconde i grandi problemi di coordinamento che una tale struttura inevitabilmente comporterebbe.
Qualunque sia lesito istituzionale, e tenuto conto che il sistema UE comunque esiste, occorre portare avanti la
sperimentazione della democrazia sopranazionale. Crisi della democrazia allinterno dei confini dello stato-nazione
e crescente invasivit dei provvedimenti dellautorit sopranazionale dellUE aprono, secondo Schmitter, uno spazio
di opportunit politica che deve essere utilizzato in unottica positiva, per prevenire una possibile crisi del processo
dintegrazione e per svilupparlo secondo la logica di gradualismo, collateralit e problem solving collettivo che
caratterizza i sistemi funzionali di interdipendenza complessa.
La democrazia dunque vista come variabile indipendente, che eserciterebbe il suo ruolo propulsivo in un
contesto che non stato n nazione e che, come prima ricordato, diventer qualcosa di diverso dallo stato e dalla
nazione.
Per promuovere la democrazia nel sistema politico dellUE convinto che si debbano reinventare le istituzioni
chiave della democrazia politica moderna: cittadinanza, rappresentanza, processo decisionale e che il metodo pi
efficace per conseguire lobiettivo sia quello, di matrice funzionalista, dei piccoli passi, gi sperimentato con
successo per lintegrazione economica europea. il gradualismo incrementale, ma non pi quello dellautomatico

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Sistema politico dell'Unione Europea

spillover da un settore ad altro, che secondo Schmitter ha esaurito la sua forza propulsiva. Questa oggi da ricercare
nella mobilitazione e nella partecipazione delle molteplici forme organizzate di societ civile.
Le ragioni attuali dellintegrazione internazionale ed europea in specie stanno nella duplice esigenza di rafforzare le
capacit di governo delle istituzioni su pi livelli di governance e assicurare spazio adeguato alla realizzazione dei
valori democratici. Crisi di governabilit, crisi di forma stato e crisi di pratica democratica si tengono fra loro. Ritengo
che lapporto delle teorie della democrazia internazionale e della multi-level governance sia utile, oltre che a
irrobustire limpianto analitico relativo al processo integrativo europeo, anche e soprattutto a comprendere la
complessit degli scenari e la variet di ruoli e attori, statali e non, che in essi operano. La razionalit di
funzionamento del sistema integrativo europeo, non tutta di segno intergovernativo, una razionalit di segno
misto: intergovernativo, transnazionale, sopranazionale. Il regime del sistema politico dellUE si via via impregnato
di valori di etica genuinamente umana: la Carta dei diritti fondamentali ne lannuncio per cos dire ufficiale.
La democrazia sollecitata a dilatarsi spazialmente; la governabilit sollecitata a multilivellarsi; il diritto
sollecitato, per i principi fondamentali, a universalizzarsi; la cittadinanza sollecitata, a diventare plurima. Nel sistema
dellUE ci sono gi, realmente, risposte pi o meno embrionali a tutte queste sollecitazioni, dallo ius commune alla
cittadinanza plurima, dalla democrazia transnazionale alla governativit multilivellata.
Anche nel sistema mondiale ci sono embrioni, pi o meno avanzati, di risposta alle sollecitazioni di mutamento
ovvero di sviluppo. C la rete delle organizzazioni internazionali, c il sistema delle Nazioni Unite con nuclei di
effettiva autorit governativa sopranazionale, c un nucleo di autentico ius cogens fondato sul valore della eguale
dignit di tutte le persone umane, stato posto il principio di universalit della giurisdizione penale con riferimento ai
crimini contro lumanit.
Non azzardato ipotizzare che lulteriore sviluppo politico dellUE, che comporta una pi, avr un impatto diretto
sullo sviluppo degli embrioni di governativit realmente presenti nel sistema internazionale.

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Sistema politico dell'Unione Europea

Argomento II Il sistema politico dell'Unione Europea


1. Perch l'UE un sistema politico?
A considerare lUE con lidentit evolutiva di un sistema che partecipa sempre pi dei caratteri della statalit,
sempre meno di quelli di una classicaOrganizzazione internazionale concorrono elementi quali: listituzione della
cittadinanza dellUnione; il funzionamento di istituzioni sopranazionali che governano, adottano leggi, emanano
sentenze; il carattere vincolante dei Regolamenti nei confronti direttamente dei cittadini, oltre che degli stati membri;il
fatto che ogni cinque anni i cittadini dellUnione si recano alle urne per eleggere i membri del Parlamento europeo; la
diffusa consapevolezza che le decisioni prese a Bruxelles hanno un impatto diretto sulla distribuzione delle risorse
economiche tra i diversi gruppi sociali allinterno dei singoli paesi;lesistenza di risorse proprie dellUE la moneta
unica; la sempre pi libera e capillare circolazione di persone, merci, servizi e capitali; il primato del diritto dellUE sul
diritto interno degli stati membri.
Allo stesso tempo, lUE continua a condividere taluni elementi della tradizionale forma dellorganizzazione
intergovernativa, per esempio: sovranit dello stato, con riferimento ad importanti settori come, per esempio, quelli
della giustizia e degli affari interni, della politica estera e di sicurezza comune, dellistruzione e, naturalmente, la
revisione dei trattati.
lUnione Europea un soggetto politico deviante perch sfida la validit di plurisecolari principi regolativi dei
rapporti fra stati e quindi incrina consolidati equilibri geopolitici. LUE infatti si propone come un modello di statualit
sostenibile (Papisca 1994) da sviluppare mediante pratiche di (re)distribuzione, su pi livelli, di funzioni e poteri intesi
ad allocare per via dautorit valori socialmente rilevanti (vocazione omeostatica).
L'Unione europea non essendo uno Stato, considerata "Europolity", si tratta di un insieme di regole, norme e
procedure condivise, come tale assunto non negoziabile. Possiede tutti gli elementi essenziali di un sistema
politico: complesso organico di ruoli, processi interattivi, strutture e istituzioni operanti in funzione della presa di
decisioni vincolanti nei confronti di una comunit politica di 500milioni di cittadini.
Nel sistema europeo sono riconoscibili le funzioni di tipo legislativo, amministrativo, giudiziario, di comunicazione
politica, di reclutamento nei ruoli politici.
Attraverso atti giuridicamente vincolanti quali regolamenti, direttive e decisioni, lazione dellUE investe ormai tutto il
settore delle politiche pubbliche: mercato interno, politica di concorrenza, politica sociale e occupazione, coesione
economica e sociale, politica regionale...Siamo in presenza di una considerevole estensione dellintervento legislativo
dellUE che tuttavia non sostituisce ancora del tutto le singole leggi nazionali degli stati membri. I poteri dellUE si
stanno estendendo anche a quelle sfere politiche che, fino a ieri, rientravano nel dominio riservato degli stati membri:
diritti di cittadinanza, istruzione, giustizia e affari interni, politica estera. Per quanto riguarda la sfera giurisdizionale, ho
gi prima ricordato che vige il principio della supremazia del diritto dellUE.
Nel settore dellintegrazione economica, lUnione economica e monetaria (UEM), con ladozione da parte di 19 stati
membri dellEuro come moneta unica e con lassunzione da parte della Banca centrale europea (BCE) e del Sistema
europeo di banche centrali (SEBC) della responsabilit esclusiva della politica monetaria unica nella zona euro,
costituisce un nucleo di potere decisionale forte nel sistema UE e sta avendo un impatto significativo (positivi e
negativi) sulla distribuzione del potere e delle risorse tra individui, gruppi e nazioni in Europa.
Anche il bilancio dellUE ha un impatto politico e finanziario significativo sia sui governi sia sui cittadini dellUE con
particolare riferimento a due politiche: la politica agricola e la politica di coesione economica, sociale e territoriale.
In conclusione, va detto che le decisioni prese a livello UE provocano interazioni costanti tra le istituzioni e gli
organi dellUnione e tra queste e gli attori dellinput: imprese, grandi gruppi economici transnazionali, organizzazioni
dei lavoratori e dei datori di lavoro, etc.
2. L'architettura istituzionale dell'UE, morfologia in evoluzione
Nelloriginario impianto della UE, il sistema faceva perno su quattro poli decisionali:
La Commissione europea: proposte di decisione, individui indipendenti, sopranazionale.
Il Consiglio e il Consiglio europeo insieme (polo intergovernativo rafforzato): decide in via definitiva a
maggioranza qualificata, composizione intergovernativa
Il Parlamento europeo: composizione sopranazionale, a partire de 1979 legittimazione popolare diretta
La Corte di giustizia: garantire la certezza del diritto
Questa morfologia ha subito variazione e modifiche nel coso degli anni ad opera di trattati e revisione (lato unico
europeo, Maastricht, Amsterdam, Niza e Lisboa). In via generale, c stato un incremento di competenze che ha
interessato Parlamento e Consiglio europeo pi che Commissione e Consiglio ed stato introdotto un quinto polo
decisionale nel settore della politica monetaria, rappresentato dalla Banca centrale europea.
Compromesso de Luxemburgo del gennaio del 1966: procedura dell unanimit per la decisioni del consiglio
(interessi adotti come vitali degli SM) derivato della crisi della sedia vuota. No un accordo giuridico una regola de

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Sistema politico dell'Unione Europea

gioco disattende il principio de maggioranza.


A prisidio de questa regola, viene posto il comitato dei rappresentanti permanenti COREPER-: compiti di
guardania dellinteresse nazionale.
Il sganciamento del dollaro dalloro agosto 1970) provoca che la comunit europea reagisce nel 1971 con la
formale creazione dellUnione economica e monetaria, SME, i progenitori dellEuro. Le turbolenze danno luogo a
novit morfologiche nel sistema dellUnione.
Unimportante novit morfologica, decisa a Parigi nel dicembre 1974, costituita dalla trasformazione delle
ricorrenti riunioni di vertice dei capi di stato o di governo in Consiglio europeo (trattato de Lisbona: riconosciuto il
rango di istituzione dellUnione.
Significativa novit in materia di rappresentanza democratica: passaggio dalla Asamblea comune della CECA alla
Assemblea parlamentaria europea, per poi (1962) essere denominata Parlamento Europeo (rappresentanze dei
parlamenti nazionali), poi (1979) da questo parlamento europeo direttamente eletto.
Le ultime novit sono quelle contenute nel Trattato di Lisbona: elezione del Presidente stabile del Consiglio
europeo, nomina dellAlto Rappresentante dellUnione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, creazione del
Servizio europeo per lazione esterna, elezione del Presidente della Commissione europea da parte del Parlamento
europeo, attribuzione della personalit giuridica unica allUE, attribuzione alla Carta dei diritti fondamentali dellUE
dello stesso valore giuridico dei trattati, adesione dellUE alla Convenzione europea dei diritti umani, iniziativa
europea dei cittadini.
Dinamica delle variazioni nellarchitettura istituzionale: preoccupazione dei governi nazionali di mantenere sotto
controllo le pulsioni di mutamento per cos dire endogene del processo integrativo.
Il trattato di Lisbona, il cui articolo 11 stabilisce il diritto dei cittadini di partecipare alla politica dell'Unione europea.
Per quanto riguarda i partiti europei, il Trattato di Maastricht a riconoscerli come attori del sistema politico UE,
mentre il Trattato di Nizza ne ha previsto il finanziamento pubblico nel bilancio dellUnione. Il Trattato di Lisbona fa un
ulteriore passo in avanti e, nelle disposizioni relative ai principi democratici, enuncia il principio della democrazia
rappresentativa.
Il parlamento (passa dal ruolo consultivo a quello della co-decisione) esercita, congiuntamente al consiglio, la
funzione legislativa e quella di bilancio. Il consiglio incrementa i propri poteri, da quelli di orientamento politico
generale a quelli di specifico (e vincolante) indirizzo per gli organi di governi europei.
La commissione mantiene il suo ruolo di motore dellintero processo decisionale, ma si rafforza nel ruolo di
negoziazione e mediazione degli interessi nonch in quello di macchina burocratica che gestisce il bilancio UE. Il suo
presidente eletto del Parlamento ed responsabile davanti al parlamento (pu votare una mozione di censura).
3. Il Parlamento europeo
Il Parlamento europeo (PE), rappresenta il livello pi compiuto e collaudato di democrazia rappresentativa nel
sistema della politica internazionale. Composto di rappresentanti dei cittadini dellUnione eletti a suffragio universale
diretto, libero e segreto.
Il parlamento organizzato al suo interno in commissioni permanenti, sottocommissioni e commissioni speciali, per
esempio: affari esteri, commercio internazionale, bilanci, problemi economici e monetari, ambiente, sanit, etc.
I membri del parlamento sono ripartiti in base al gruppo politico di appartenenza, conta sette gruppi politici: partito
popolare europeo, alleanza progressista dei socialisti e dei democratici, conservatori e riformisti europei, alleanza dei
democratici e dei liberali per l Europa, sinistra unitaria europea/sinistra verde nordica, Verdi/Alleanza libera europea,
Europa della libert e della democrazia diretta ed Europa delle nazioni e della libert. I deputati non iscritti sono 18.
Un altra forma di aggregazione, gli intergruppi: condividono particolari interessi ed obiettivi in specifici settori
tematici, non sono organi del parlamento (non possono esprimere il punto di viste del PE e nemmeno utilizzare il
nome e il logo del PE), per essere istituito bisogna aggregare membri del PE appartenenti ad almeno tre gruppi
politici, non ricevono nessun sopporto finanziario o amministrativo dal PE(devono reperire allesterno i mezzi e
risorse), etc. Costituiscono un importante canale d acceso anche per quei gruppi che sono meno organizzati a livello
europeo.
Il parlamento europeo pu ricevere petizioni da parte dei cittadini dellUnione attraverso il difensore civico, che ha il
compito di esaminare le controversie tra cittadini e le istituzioni. un organo monocratico preposto alla salvaguardia
dei diritti e degli interessi dei cittadini contro casi di cattiva amministrazione di istituzioni e organi europei.
Il PE pu essere considerato la camera bassa del sistema legislativo dellUE.
Congiuntamente al Consiglio, la camera alta, esercita la funzione legislativa e la funzione di bilancio. Partecipa al
processo decisionale esercitando, a seconda del settore su cui si deve deliberare, funzioni di consultazione o di
approvazione e di co-decisione. Il PE ha il potere non solo di emendare le proposte della Commissione e le posizioni

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Sistema politico dell'Unione Europea

comuni adottate dal Consiglio, ma anche di bloccare in via definitiva ladozione di un atto legislativo (potere di veto).
Inoltre, il PE ha un diritto diniziativa indiretta, in base al quale pu chiedere alla Commissione di presentare proposte
sulle questioni per le quali reputa necessaria l'elaborazione di un atto dell'Unione ai fini dell'attuazione dei trattati.
il PE elegge il Presidente della Commissione a maggioranza dei membri che lo compongono. Lintera
Commissione soggetta ad un voto di approvazione del PE (c.d. procedura di investitura). Il PE pu votare una
mozione di censura sulloperato della Commissione. Se tale mozione approvata a maggioranza di due terzi dei voti
espressi e a maggioranza dei membri che compongono il PE, i membri della Commissione si dimettono
collettivamente.
In occasione, tempo delle interrogazioni: dibattito a domanda-risposta tra parlamentari e commissari
Il PE pu istituire una commissione temporanea d inchiesta: esaminare denunce di infrazione o di cattiva
amministrazione nell applicazione del diritto dell unione.
Nel settore della politica estera e sicurezza comune (PESC) e della politica di sicurezza e difesa comune (PSDC)
spetta allAlto rappresentante dellunione per gli affari esteri e la politica di sicurezza il compito di consultare e
informare regolarmente il PE e di assicurare che le opinioni del parlamento europeo siano debitamente prese in
considerazione.
4. Il Consiglio europeo
Fino il trattato di Maastricht nel 1993 ha esercitato il potere legislativo assicurando cos la piena tutela degli
interessi nazionali degli stati miembri. Dopo, introduzione della procedura co-desicionale per lapprovazione delle
leggi dell UE.
Il Consiglio dellUnione (Naurin, Wallace 2008) esercita, insieme con il PE, la funzione legislativa e quella di
bilancio, nonch partecipa alla definizione e al coordinamento delle politiche dellUE. Svolge anche funzioni
esecutive, in particolare prepara e stabilisce le priorit dellagenda politica dellUE e attua le decisioni assunte in
ambito PESC e nel settore della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale.
Il Consiglio si compone dei ministri degli Stati membri e si riunisce, in funzione delle materie trattate, in diverse
formazioni, cui partecipano anche i Commissari europei competenti per le materie interessate:
Affari generali: assicura il coordinamento dei lavori delle varie formazioni del consiglio, prepara le riunioni del
Consiglio, etc
Affari esteri: presieduto dallAlto rappresentante dellUnione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, spetta
il compito di elaborare la PESC (politica estera e di sicurezza comune) e di prendere decisioni necessarie per
la definizione e che definiti dal consiglio europeo. Deve coordinare l unit, la coerenza e l efficacia della
PESC.
Affari economia e finanza (ECOFIN): composto dai ministri delleconomia e finanze, si riunisce a 27
(coordinamento delle politiche economiche, alla sorveglianza della situazione economica, al monitoraggio
della politica di bilancio e delle finanze pubbliche degli SM,etc) ed a 19 nel cosiddetto Eurogruppo,
composto dagli SM la cui moneta l euro ed devono scegliere a maggioranza un presidente dell
eurogruppo.
Altre formazioni: Giustizia e affari interni, occupazione, politica sociale, salute e consumatori, competitivit,
trasporti, telecomunicazioni ed energia, agricoltura e pesca, ambiente, istruzione, giovent e cultura.
Non esiste ancora formalmente una formazione del Consiglio difesa, i ministri della difesa partecipano alle
sessioni del Consiglio Affari esteri due volte l'anno e tengono delle loro riunioni informali. Si riuniscono formalmente
nellambito dellAgenzia Europea per la Difesa, creata nel 2004.
Le riunioni del Consiglio, ad eccezione del Consiglio Affari esteri, sono convocate e presiedute dalla Presidenza
(ha perso il suo ruolo guida nel settore della PESC) di turno che, allinizio del mandato, presenta un programma
politico con le priorit che intende perseguire. La presidenza svolge un ruolo politico-diplomatico, il suo compito il
buon funzionamento del consiglio, ha una responsabilit senza potere. esercitata dagli SM secondo un sistema di
rotazione paritaria.
Il Comitato dei rappresentanti permanenti, COREPER, responsabile della preparazione dei lavori del Consiglio e
dellesecuzione dei compiti che il Consiglio gli assegno. Due formazioni:
COREPER I: tratta questioni tecniche relative a settori non conflittuali: ambiente, affari sociali, trasporti...
COREPER II: tratta questione di rilievo politico e agisce per i ministri degli esteri e i ministri delleconomia e
finanza
Il COREPER coordina i lavori di oltre 150 comitati e gruppi di lavoro composti da funzionari degli SM.

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Sistema politico dell'Unione Europea

Argomento III La rappresentanza degli interessi nel sistema dell'UE


1. Gruppi d'interesse, rappresentanza, lobbismo
La rapresentanza degli interessi assumono un rivlievo cruciale nella dinamica funzionale del sistema e considera
lsuperare la cpacit dei governanti. Assumesse subito un posto centrale nelle articolazioni del processo decisionale,
soprattutto in quela iniziale della formazione della 'proposta' della Comissione.
Nell'ottica funzionalista, i gruppi d'interesse sono attori essenziali per il conseguimento dell'obiettivo strategico
dell'integrazione politica, l'iniziale proceso integrativo a punti di non ritorno sulla via dell'unificazione. Il sistema UE,
intenzionalmente deprivato all'origine di qualsia significativo imput 'ufficiale' che non fosse proveniente dalla
Commissione e dai Governi, specifico apporto dei gruppi d'interesse.
Stone Sweet considera che i gruppi d'interesse forniscono al processo del sistema di governance dell'UE. Altri
autori pensano sull'importanza del lobbismo e sulle diverse forme di rapresentanza degli interessi nel decision
making, utilizzando nella loro analisi concetti come euro-corporativismo.
L'originaria priorit assegnata agli obietyivi economiciha comportato una divisione del lavoro politico, diviso in tre:
gruppi di interesse settoriali nell'articolare gli interessi.
Commissione nell'aggregare la domanda di base sotto forma di proposte.
Stati nel tutelare i rispettivi interessi nazionali.,
Il gruppo d'interesse economico risulta essenziale, come il partito politico lo risppeto ai sistemi nazionali
democratici.
Per gli agenti dei gruppi d'interesse vitale stabilire allenaze operative con funzionari capaci, perch c'
condivisione della cultura della razionalit costi-benefici e dell'efficientismo incrementalista. I funzionari UE hanno
interesse a privilegiare l'interazione con soggetti privati alimentandoli di informazione.
Almond e Powell definiscono il gruppo d'interesse come un gruppo di individui legati da particolari interessi o che
codividono determinati gantaggi e che hanno una certa consapevolenza di questi legami. Compito fondamentale
articolare gli interessi per avanzare domande alle strutture che decidono. Altri autori fanno coincidere la definizione di
gruppo d'interesse con quella di gruppo di pressione, assimilando al concetto di gruppo d'interesse politico. Il
preseguimento degli interessi difficilmente scindibile dall'esercizio di qualche forma di infuenza sui centri di presa
delle decisioni di governo (Sartori).
I gruppi di interesse-pressione lo usano per perseguire i propi obiettivi, ma non intendono sostituirsi ad esso, i
partiti agiscono invece intenzionalmente per conquistarlo. L'espressione gruppo d'interesse una basta gamma di
realt sociali ed economiche, come lobby, gruppo organizzato, eurogruppo, ecc. Questi gruppi raccolgono a loro volta
informazioni per meglio calibrare le loro strategie.
Lobbying l'attivit la quale l'informazione convogliata direttamente dagli aggenti dei gruppi al personale dell'UE,
una attivit strumentale al perseguimento di specifici interessi di parte. Secondo Grasciano il lobbismo l'insieme di
tecniche e attivit che consentono la rappresentanza politica degli interessi organizzati, la faccia politica dei gruppi
d'interesse mutandosi da associazioni private in gruppi volti all'azione politica. Strategie di lobbying:
Strategia negative; una opposizione alle proposte della Commissione (caratterizza il comportamento di
lobbies aglicole).
Strategia reattive, dove la prudenza prevale sull'azione.
Strategia pro-attive, caratterizzate da relazioni costruttive.
Nell'UE gli interessi un dialogo opaco, che si svolgi in un ambiente di complicit amministrativa pi che di
neutralit burocratica. ?????????????
La Society of European Affairs Professionals (SEAP), assegna all'attivit lo scopo di migliorare l'efficace funzione
politica europea. I lobbisti sono operatori di affari europei.
Hix propone tre modelli di rappresentanza:
a) Modello del pluralismo, assume che l'organizzazione dei molteplici e competitivi i interessi sociali alimenta
una dinamica 'societaria' di pesi e contrapesi, che argina la potenti burocrazie statali.
b) Corporativismo, l'intermediazione degli interessi in maniera diametrakmente opposta a quella del
pluralismo. Importanza nella separazione fra classi:
2.1. Interessi del capitale e degli affari.
2.2. Interessi del lavoro e dei sindicati.
c) Consociativismo, affinit con il modello corporativistico, nei rapporti con le istituzioni decisionali vengono
privilegiati, al fine di prevenire l'inevitabile predominanza di un gruppo particolare.
Una maggiore trasparenza arriva con il Trattato di Lisbona, in particolare prevede che le istituzioni europee

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Sistema politico dell'Unione Europea

mantengano un 'dialogo aperto, trasparente, e regolare con le associazioni rappresentative e la societ civile' con il
fine di assicurare la coerenza e la trasparenza delle azioni dell'Unione.
2. Il dialogo sociale
J. Delors stato il primo presidente della Commisione europea a sostenere che i beneficiari dell'integrazione
europea non dovevano essere lite economiche. A partire dal 1984 Delors instar il 'dialogo sociale' tra le
organizzazioni dei lavoratori e quelle dei datori di lavoro, per l'adozione degli atti legislativi comunitari in materia di
politica sociale.
Il dialogo con le parti sociali una caratteristica strutturale del modello sociuale europeo che contribuisce a definire
le norme sociale europee con un ruolo essenzuale nella governance. Il dialogo sociale europeo si basa sui principi di
solidarit, responsabilit e partecipazione e pu essere:
Bilaterale, fa riferimento ai rapporti esistenti tra le organizzazioni dei datori di lavoro e i sindicati dei lavoratori
a livello europeo.
Trilaterale, coinvolge anche le istituzioni europee, comprende il dialogo macro-economico.
La Commisione europea ha definito i requisiti che le organizzazioni devono possedere all'interno del dialogo
sociale, essere interprofessionali, settioriali o organizzate a livello europeo, riconosciute come facenti parte integrante
delle strutture delle parti sociali degli stati membri e avere la capacit di negoziare accordi, essere rappresentative in
tutti gli stati membri e una strutture per participare in el processo di consultazione.
Oggi la politica sociale dell'UE regolamentata dagli artt. 151- 161 del TFUE (Trattato sull Funzionamento dell'UE),
l'azione dell'UE promuove gli obiettivi dell'occupazione, miglioramento delle codizioni di vita e di lavoro, protezione
sociale, dialogo sociale, sviluppo delle risorse umane, lorra contro l'emarginazione sociale.

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Sistema politico dell'Unione Europea

Argomento IV Dialogo civile e societ civile nell'Unione Europea


1. La dimensione "partecipativa" della democrazia nel sistema dell'UE
La democrazia prima di essere mtodo e prassi, valore. E quanto pi i principi democratici vengono proclamati
ai diritti umani, come anche la clausola diritti umani. LUnione Europea come effetivit del diritti internazionale dei
diritti umani.
Variabili indipendenti della democracia europea e internazionale:
-Condizione di interdipendenza planetaria; il nuovo diritto internazionale (Carta della Nazioni Unite); lesistenza di
una moltitudine di soggeti colletivi (societ civile globale).
Lelemento che spinge le istituzioni UE ad affrontare la partipazione poltica duplice: lexitenza di una domanda
poltica europea e transnazionale; e diffondersi nella societ civile dei paesi miembri dellunione che danno risposta
alla domanda poltica con sfiducia nella istituzioni sopranazionali.
In una prima fase della storia del sistema comunitario europeo si adottavano decisioni a contenuti economici
suficiente per alimentare il funzionamento del sistema. Oggi, lUE come un sistema di governo che decide in
molteplicit di settori sempre pi interdipendenti.
In questa nuova realt caratterizzata dalla particolare attenzione per i diritti umani, lo schema della divione del
lavoro poltico interno dellunione, aticolata al triplice protagonismo.
la bassa partipazione dei cittadini ai processi electtorale un dato che va in questa direzione, e per questo si da i
partiti politici nazionali perdono militanci e consenso popolare e soffrono di unormai crnica crisi di leadership poltica
e anche le confederazioni partitiche europee.
Su questo si coloca la evidenza emprica per la formazioni di societ civile nellUE e approfondire lanalisi della
scienza poltica inernazionale che si riferisce agli attori non statali e ai processi di mutamento strutturale allinsegna
dei diritti umani.
2. Le ONG nel'Unione Europea: fattore di integrazione e di democratizzazione
Si vanno aprendo canali dacceso ero le ONG e le organizazioni di societ civile, OSC, che hanno scoperto il
cantiere Europa e sono disposte a tutto per demostrare che possono proporsi come esemplari per altri regioni del
mondo e che la sperimentazione di forme di democracia internazionale pu trovare in tale sistema un terreno fertile.
Non certo il caso di fare lapologia delle ONG, ma sono impegnati in constriure del building: agenda setting,
universal law building,peace-building, democratic instution- building, capacity buiding.
ONG e UE non possono non incontrarsi per il raggiungimento di obiettivi comuni dentro e fuori del sistema
europeo, e si puo chiamare congrue politiche pubbliche per i diritti economici e sociali.
Le formazioni di societ civile portano inoltre una sfida direttamente alla capacit dei partiti politici di trovare un
corretto rapporto di scala con il livello di esigenze democratiche del sistema sopranazionale, dando vita a una
piattaforme, network, tutte a dimensione europea. Anche stanno anticipando i partiti politici e dimostrano di essere
pronte a riempire di contenuti la dimensione partecipativa della democrazia sopranazionale cui il trattado di Lisbona
da il dovuto rilievo con una puntuale disposizione.
La crescit di visibilit e di ruolo delle strutture societ civile solidarista inoltre di introducire un masivo input di
natura orizzontale nellUE, equilibra la lgica del sistema europeo.
3. Partecipazione politica e governance democratica nell'UE
Tratatto di Lisbona (art11) La instituzioni mantegono un dialogo aperto con le asociazioni e la societa civile.
Tratatto di Maastricht, sottolinea la importanza della cooperazione tra le instituzioni europe, le asociazioni, le
fundazioni di solidarieta sociale.
ONG contribuiscono a rafforzare la democrazia sia allinterno dellUnione che allesterno.
LONG sono importante per cooperazione sviluppo e aiuti umanitari, per diritti umani e proccesi di
democratizzazione, lotta contro esclusione sociale, educazione, prottezione ambiente.
Funzioni importante ONG:
d) Contribuire alla crescita della democrazia partecipativa
e) Rapresentare le interesi dei soggetti piu devoli
f) Conribuire alle definzione delle politiche dellUnione Europea.
g) Contribuire alla gestione, al controlo e alla valutazione dei progetti finanziati dallUE.

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Sistema politico dell'Unione Europea

h) Contribuire a sviluppare il proceso dintegrazione europea.


PAROLA DORDINE DELLINSTITUZIONI EUROPE: Rafforzare la cultura della consultazione e del dialogo
4. Dialogo civile e societ civile nell'UE
El dialogo civile un frum di comunicazione della societa civile organizata sul piano comunitario le sue
compenteze si estendono a una pluralita di settore: polica sociale, lotta contro poverta, tutta lambiente, comercio
internazionale, sviluppo umano, tuttella diritti umani, educazione giovanile.
CESE: si sta faccendo carico di elucidare il concetto di societa civile proponendo piu definzioni.
Identifica la societa come insieme di tutte le strutture organizative i cui membri sonno al servicio dellinterese
generale.
Societ civile un termine colletivo per tutti tipi di azione sociale, realizziati attraverso individui e gruppi.
Il CESE chiarisce che la societa civile depende dalle sue organizazioni, le quali asecuranno la funzione di
mediazione tra lo stato, il mercato, i cittadini.
5. Dialogo sociale e dialogo civile: distinzione e complementariet
Lopinione tra i partener dialogo dialogo sociale e dialogo civile costituisconno due livelli distinti ma allstesso
tempo complementari. Dintinti: perche il dialogo sociale si fa carico di interessi che sonno comunque di settore.
Complementari: il dialogo civile al compito di contro bilanzare linfuenzza dei gruppi dinteresse del settore
econmico.
Per il CESE il dialogo sociale va distinto CHIARAMENTE dal dialogo civile.

6. Organizzazioni di societ civile e gruppi di interesse economico a livello europeo: analogie e differenze
Un elemento che disntigue il due tippi di gruppi dinteresse rapresentantto dalle risorse che hanno disposizione:
quelli economici dispongonno di importante risorse finanziarie e organizatve, quelli solidaristi hanno limtate risorse
economice e devonno fare leba dul voluntariato per sostenere le loro attivita.
La distinzione SOSTANZIALE fra il gruppi di interesse econmico e OSC, riguarda lagibilita dei canalli dasceso
hai processi desicionali comunitari.
La Comisione europea ha individuato i riquisiti che le OSC devonno possedere per participare ai comitati:
La rarensentativita
Il carattere democrtico della strtura interna
La trasperenzia dellorganizazione
Il modo di funzionamento
La comprovata esperienza in uno o piu settori especifici
La partezipazione imprecedenza acomitati i gruppi di lavoro
La capacita di fornire contributi sostanziali alla discusione
7. Il tema di r e di
a
y delle organizzazioni europee di societ civile
I governi reagiscono spesso accusando le ONG di non essere rappresentative e sufficientemente responsabili
(accountable). Molti governi non accettano di riconoscere le ONG come partners affidabili nella soluzione dei
problemi europei e globali, anche siano consapevoli del fatto che nellera dellinterdipendenza planetaria e della multi-
level governance diminuisce progressivamente la loro autonomia decisionale.
Sul tema della rappresentativit: le ONG hanno presentato ai governi e alle sitituzioni europee il loro punto di vista:
non intendono sostituirsi alle istituzioni parlamentari, sono fra loro complementari e sono entrambi parte integrante
dei processi di governance. Alle accuse di scarsa rappresentativit, le ONG rispondono anche attraverso la creazione
di networks che rappresentano interessi generali e aggregano una domanda politica condivisa da larga parte
dell'opinione pubblica europea.
La Piattaforma delle ONG sociali europee ha presentato una tipologia di ONG, che comprende quelle che
rappresentano particolari gruppi sia di ONG (ONG europee umbrella, che raggruppano le loro organizzazioni-
federazioni nazionali membri) sia di cittadini (ONG che rappresentano e lavorano per le persone con disabilit). ONG
che rappresentano gli interessi-bisogni di quelle persone che non sono in grado di farlo direttamente (ONG per i diritti

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Sistema politico dell'Unione Europea

umani). ONG (quella pi numerosa) che rappresenta e promuove interessi pubblici, idee o valori, come le ONG
ambientaliste o quelle per lo sviluppo umano.
Secondo le ONG, non possibile creare uno standard unico di representativeness in base al quale quantificare la
rappresentativit di tutte le ONG. La rappresentativit delle ONG dovrebbe essere misurata, oltre che sulla base del
numero dei soci ,anche e prima di tutto prendendo in considerazione variabili quali la trasparenza, la responsabilit
(Accountability), lefficienza e lefficacia con cui perseguono le proprie finalit statuarie.
La Commisione precisa che quello della rappresentativit a livello europeo deve essere uno dei criteri per
selezionare la OSC da coinvolgere nel processo di consultazione, ma non lunico. Il CESE, nel parere sulla
governance europea, individua nove requisiti che le OSC dovrebbero possedere per essere considerate
rappresentative:
Essere organizzate stabilmente a livello comunitario.
Consentire laccesso diretto alle esperienze dei propri membri.
Comporsi di organi riconosciuti dagli stati membri come portatori di interessi specifici.
Avere organizzazioni affiliate nella maggior parte degli stati membri dellUnione.
Garantire la responsabilit dei propri membri.
Avere un mandato di rappresentanza e di azione a livello europeo.
Essere indipendenti.
Disporre di un mandato vincolante.
Non essere sottoposte a istruzioni provenienti dallesterno.
Essere trasparenti, soprattutto sul piano finanziario e a livello di organi decisionali.
Il CESE sottolinea che la rappresentativit delle ONG non pu essere misurata secondo i numeri dei soci, ma deve
rispondere anche a criteri di tipo qualitativo.
In tema di accountability ci ricordano che ci sono due tradizionali meccanismi di accountability che non sono
applicabili ai networks di societ civile: la electoral accountability e la hierarchical accountability. I networks non
sono assimilabili ad un sistema politico democratico che funziona sulla base di libere elezioni e della separazione dei
poteri che a loro volta sono organizzati lungo una scala gerarchica.
Sono stati individuati una pluralit di meccanismi che possono aumentare la accountability delle forme di
governance nei networks: professional/peer accountability, public reputational accountability, market accountability,
fiscal/financial accountability, legal accountability. Questi gli possiamo considerare come indicatori di accountability,
consentono di analizzare in maniera critica i networks, considerando tre diverse dimensioni: gli attori, i processi e
gli esiti (outcomes).
a) Attori. La accountability degli attori riguarda sia il singolo attore in quanto soggetto colletivo sia il singolo
individuo che partecipa al network. Si pu misurare, con riferimento ai meccanismi di professional/peer
accountability e di public reputational accountability, considerando il livello di trasparenza che caratterizza il
funzionamento di un network. Quanto pi esso organizzato sulla base di sistemi di certificazione o di auto-
regolamentazione o di codici di condotta, tanto pi alto il livello di accountability.
b) Processo. La accountability del processo altrettanto importante se si considerano i networks come forme
di governance process-oriented. La trasparenza un requisito essenziale della accountability con
riferimento alla selezione dei partecipanti, alle risorse e alluso dei fondi da parte del network.
c) Outcomes. La sua accountability misurabile in base alla capacit dei networks di elaborare proposte
tecnicamente corrette e politicamente perseguibili, di coinvolgere i legislatori, di monitorare tutte le fasi di un
processo decisionale, di mobilitare lopinione pubbilca, ecc.
Le piattaforme europee di societ civile hanno raccolto la sfida della accountability, invece per possiamo cogliere
un ritardo delle istituzioni europee nelladeguarsi ai requisiti minimi di accountability.
8. Le piattaforme europee di societ civile
Le societ civile sono forme di organizzazione caratterizzate da modelli di comunicazione e di scambi su base
volontaria, reciproca ed orizzontale. Relazioni fluide ed aperte tra attori impegnati e ben informati che lavorano in
unarea specializzata.
Sono strutture comunicative che si prefiggono di far mutare i comportamenti degli stati e delle istituzioni
internazionali e di influenzare lelaborazione delle politiche e delle agende globali. Sono da considerarsi come
altrettanti spai politici nei quali una pluralit di attori negoziano i significati sociali, culturali e politici dele loro
iniziative comuni.
Lagire politico dei networks si dispiega lungo quattro direttrici fra loro sinergiche:
1. Linformazione. Information politics. Labilit a produrre in tempi rapidi uninformazione corretta da usare
politicamente in quegli ambienti dove potrebbe avere un impatto significativo.

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Sistema politico dell'Unione Europea

2. La simbologia. Symbolic politics. Intesa come labilit di ricorrere a simboli o immagini o storie per spiegare e
dare significato a situazioni che sono a prima vista lontane o inimmaginabili.
3. Il leveraggio. Leverage politics. Labilit di avvalersi di attori potenti capaci di influire su una situazione dove i
membri pi deboli del network non potrebbero riuscire.
4. La responsabilit. Accountability politics. Sforzo inteso a far s che gli attori potenti (i decisori) mantengano
fede agli impegni presi.
A partire dagli inizi degli anni 90 del secolo scorso si sviluppato un processo di network-building sia per filoni
tematici sia geografici, strutturando reti organizzate di ONG ai vari livelli dellagire politico. Esempi significativi sono
(livello globale) la Coalizione per la Corte penale internazionale, la Campagna contro le mine anti-persona, la
Coalizione per la lotta contro la povert. A livello regionale europeo la Piattaforma delle ONG sociali europee, la
Confederazione delle ONG europee per laiuto e lo sviluppo, Green Ten, la Lobby europeea delle donne, ecc.
I networks di societ civile si possono considerare come una nuova forma di governance trasnazionale che
contribuisce ad arricchire le dinamiche dei tradizionali meccanismi di governance europea e globale, migliorando la
capacit di risolvere i problemi, incrementando la partecipazione e il controllo democratico.
1. Piattaforma delle ONG sociali europee. Ha lobiettivo di promuovere allinterno dellUE la realizzazione dei
principi di eguaglianza, solidariet, non discriminazione, rispetto dei diritti umani, partecipazione democratica.
Il funzionamento della Piattaforma assicurato in buona misura dai finanziamenti erogati dalla Commissione
europea, oltre che dalle quote dei membri e dai finanziamenti ottenuti su singoli progetti. Il dialogo civile ha un
alto significato politico pich contribuisce a ridurre il gap esistente tra governanti e governati.
2. La Confederazione delle ONG europee per laiuto e lo sviluppo. Le ONG-sviluppo sono state le prime
fin dalla mett degli anni 70 a coordinarsi fra loro in via permanente. Ha unarticolata gamma di obiettivi:
salvaguardare lautonomia delle ONG, incoraggiare la nascita e lo sviluppo di ONG nei paesi in via di
sviluppo, promuovere una politica dello sviluppo umano sostenibile e allo stesso tempo contribuire
allaccelerazione del processo di unificazione politica dellEuropa. Dialogo con la Commissione: riguarda i
grandi temi dellintegrazione europea, specifiche aree tematiche.
3. Green Ten. Rappresenta 20 milioni di associati, il principale interlocutore dei decision-makers auropei in
materia ambientale. Interagisce con il Ministro per lAmbiente del paese che ha la Presidenza di turno dellUE,
al quale presenta un Memorandum con la descrizione delle priorit e delle iniziative che le ong ambientaliste
si aspettano vengano portate avanti nei sei mesi di Presidenza.
4. Il Network diritti umani e democrazia. Capacit di lobbying e le risorse di potere di cui dispongono
associazioni come Amnesty International e Human Rights Watch, che guidano il dialogo con le istituzione UE
nel campo dei diritti umani. In questo settore divenuta la rete di 41 universit europee come interlocutore
che organizzano il Master europeo in diritti umani e democratizzazione.
5. La Lobby europea delle donne. 1990: promuovere la partecipazione delle donne ai livelli pi alti della
politica europea e internazionale, lintegrazione delleguaglianza di genere in tuttele politiche pubbliche
dellUE, il monitoraggio sistematico dellattivit legislativa comunitaria, la non discriminazione contro le donne.
Obiettivi della Lobby sono anche quelli di assicurare il pieno acceso di tutte le donne ai diritti umani attraverso
la loro partecipazione attiva nella societ. Promuovere campagne per lempowerment di tutte le donne e per lo
sviluppo e limplementazione del gender mainstreaming.
6. Gruppo di contatto della societ civile. Struttura permanente di coordinamento delle realt pi
rappresentative della societ civile organizzata per promuoverne gli interessi allinterno della Convenzione sul
futuro dellEuropa.
In conclusione, possiamo dire che nel sistema dellUE in sviluppo una complessa e capillare infrastruttura
societ civile secondo i caratteri di autonomia e di iniziativa che sono connaturale alle spontanee formazioni sociali
ed stato avviato limprocrastinabile bilanciamento tra la soggettivit del profit e quella del non profit.

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Sistema politico dell'Unione Europea

Argomento V Il sistema dei partiti nell'Unione Europea


1. La collocazione istituzionale dei partiti politici europei
Quindici partiti hanno ricevuto un finanziamento dal PE nel 2016: EPP, PES, ALDE, EDP, EGP, EFA, AECR,
ECPM, EL, formerly EU Democrat, Mouvement pour une Europe des Nations et des Liberts, EAF, ADDE, AEMN,
APF.
Rimane tuttora aperto un problema sulla collocazione delle attuali confederazioni partitiche europee e dei partiti
politici nel sistema dell'Unione Europea. Questa questione e parte della problematica del deficit democratico e dello
sviluppo politico dell' Unione. Quanto pi decide e governa questa tanto pi importante e disporre di strutture che
siano allo stesso tempo capaci di rappresentare interessi generali e di bilanciare il ruoli di preesistenti centri di potere
corporativo, che sono i gruppi d'interesse economico.
Il scenario complesso:
sul piano sistemico: lo spazio della rappresentanza fin dall'inizio occupato dalla tentacolare
articolazione funzionale della Commissione europea e reti dei gruppi d'interesse.
A livello sottosistemico: i partiti politici nazionali rimangono legati alla dimensione nazionale e sub-
nazionale degli interessi.
Il multi-level governance: conveniente agli stati rinunciare a parte della sovranit, aprendo le frontiere
della politica e della governabilit a una democrazia internazionale.
Nel caso del sistema dell' UE, la Commissione la principale aggreditrice 'trasparente' di domanda politica. Ma,
c' anche una influenza partitica trasversale alle varie fasi del processo decisionale: i destini dell'Unione
sono nelle mane di leaders di partito, i quali sono divenuti capi di governo o di stato e quindi, membri del Consiglio
europeo e del Consiglio dell' Unione. Quindi, la 'influenza partitica' presente nei Gruppi politici del Parlamento
europeo, e anche dentro la stessa Commissione europea.
Rimane pertanto intatta l'esigenza della dimensione autenticamente sistemica europea del partito politico. Si
pone in termini di european party builing, all'interno di un pi amplio processo di 'democratic institution
builing'.
Interrogativi:
- Al inizio degli anni settanta, i partiti nazionale abbiano preso liniziativa di avviare forme di coordinamento
fra partiti appartenenti a medesime famiglie ideologiche, gestite da federazioni partitiche europee, gli
attuali partiti europei.
- Ma questa dimensione e blandamente confederale consente, e c un rapporto tra Gruppi politici del
Parlamento europeo e corrispettive (con)federazioni partitiche che vede i primi in posizione di
predominanza sui secondi.
- Quindi questo indurre a ipotizzare che i partiti politici europei sono un prodotto dei Gruppi politici del
Parlamento europeo (PE), pi che la risultanza di un processo orizzontale dintegrazione dal basso. Pi
bottom down che bottom up. (Tesi di Luciano Bardi)
- Altri autori dicono che lelezione diretta ha dato vita ad una lite parlamentare
- Allora, il sistema politico dellUnione riesca ad attrezzarsi di un proprio sotto-sistema partitico,, ma quale
sar il peso di questo nei processi decisionali?
- Quale sar il futuro assetto della divisione del lavoro politico?
- Quale sar la modalit di esercizio e allimpatto di altre funzioni tipiche dei partiti politici? Quale sar
l'identit del partito politico europeo?
A queste domande si cercher di rispondere in seguito.
2. Partiti politici nazionali e nascita delle Comunit Europee
importante capire il ruolo storico che hanno giocato nel processo di integrazione. Lunificazione europea fu una
questione maggiore di dibattito e impegno politico, soprattuto in Italia.
Nelle anni 50, negli schieramenti della sinistra prevalevano due distinte posizioni. Il Partito Comunista Italiano, PCI,
e il Partito Comunista Francese, PCF, consideravano le Comunit Europee un marchingegno del capitalismo a
supporto delle grandi imprese, sotto la ledaership degli Stati Uniti, per contrastare la crescita del comunismo in
Europa.

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Sistema politico dell'Unione Europea

1) I partiti comunisti riconoscevano la posizione dell Istituto di Mosca per leconomia mondiale e le relazioni
internazionali, che definiva le Comunit Europee unalleanza di monopoli e degli Stati dell Europa occidentale
assoggettata al predominio americano e avente lo scopo di costituire una punta dassalto contro i paesi socialisti e
permettere unazione comune contro le rivendicazioni della calsse lavoratrice.
La convinzione era che soltanto gli stati nazionali potessero contrastare lavanzata del capitalismo e il potere delle
multinazionali. Su Rinascita del giugno 1944 la posizione del PCI veniva ribadita citando una frase di Lenin: Noi
sosteniamo la necessit dello Stato e lo Stato presuppone le frontiere.
Questo in pieno contrasto con ci che il Manifesto di Ventotene, elaborato dagli intellettuali laici Spinelli,
Rossi e Colorni, proclamava nel 1941: la contraddizione essenziale, responsabile delle crisi, guerra, miserie e
sfruttamenti de nostra societ lesistenza di stati sovrani, consideranti gli altri stati come potenziali nemici, in una
situazione di perpetuum bellum omnium contra omnes. Tra il 1947 e il 1954, i comunisti italini combatterono per
prouovere processi di integrazione tra gli stati dellEuropa occidentale.
Ma nei rispettivi Parlamenti, PCF e PCI votarono contro la ratifica dei Trattati di CECA, CEE, e EURATOM e si
opposero alla creazione della Comunit Europea di Difesa (CED).
Nelle anni 60 due partiti cominciaono a differenziarsi cuando nel PCI si fece strada di un nuo orientamento
critico aprendo avvicinamento alle posizioni europeiste.

2) Al interno dei partiti socialisti erano presenti posizioni contraddittorie:


-In Francia il Partito socialista vot a favore della CECA, della CEE, e dell EURATOM.
-In Germania, la SPD vot in contra alla CECA e CED, per poi rivedere le sue posizioni ratifficando il Trattai di
Roma relativi alla CEE e allEURATOM.
-In Italia, il PSI vot in contro della CECA, alleandosi con il PCI. Alcuni anni dopo si astenne nella
ratifficazione dei Trattati di Roma (nuoa fase di differenziazione dal PCI).
-I partiti politici attivi in Belgio, Olanda e Lussemburgo,assunsero un atteggiamento di adesione al processo
di integrazione europea, giocando un ruolo di primo piano nella fase di avvio di tale processo (da ricordare il ruolo
svolto dal socialista belga Pau-Henri Spaak). Lampio consenso si spiega con lesigenza di sicurezza legata alle
ridotte dimensioni territoriali dei rispettivi paesi.

3) I partiti cristiano-democratici in Francia (Rassemblement pour la Rpublique, Unione per la democrazia


francese e Movimento repubblicano popolare), Germania (CDU) e Italia (Democrazia Cristiana) furono
determinanti nel varo delle Comunit Europee, perch erano al governo nei rispettivi paesi, e vedevano nella
creazione di istituzioni comuni sopranazionali lo strumento idoneo a garantire la pace mondiale. Significativamente,
Schuman affermava nella Dichiarazione del 9 maggio 1950: La pace mondiale non potr essere salvaguardata
senza sforzi creativi che siano allaltezza dei pericoli che la minacciano.
3. Le componenti del sistema dei partiti nell'UE
Con questo abbiamo visto il varo della costruzione europea, che agit larena politico drammatica dei partiti e dei
corpi elettorali.
Nel sistema dellUE i partiti politici agiscono su due diversi livelli istituzionali: quello nazionale e quello
europeo.
Sottolineare che i partiti nazionali possono contare su maggiori risorse finanziarie e pi efficaci sostegni popolari
rispetto a quelli di ciu dispongono i Gruppi politici del PE e le federaioni partitiche europee.
Il livello nazionale e quello UE si intersecano in maniera verticale:
I partiti che danno vita ad un governo nazionale sono automaticamente rappresentati nel Consiglio europeo e nel
Consiglio dellUnione attraverso i ministri e i capi di stato o di governo da loro espressi. Anche nella Commissione e
nel Comitato delle Regioni. E anche possono controllare il comportamento dei membri del PE, per la funzione di
reclutamento del personale politico in occasione delle elezioni europee.
Altra connessione importante, anche se indiretta, sono:
-La nomina dei commissari i quali, per essere formalmente nominati dai governi degli stati membri, hanno bisogno
dellappoggio politico del partito o dei partiti nazionali che hanno la maggioranza di governo.
-I parlamentari nazionali, cos come i membri dei Gruppi politici al PE e al Comitato delle Regioni (CdR) sono
ufficialmente rappresentati al Congresso delle federazioni partitiche europee. A sua volta, il Congresso rivolge
raccomandazioni al Gruppo politico al PE.
-Perfino, le correnti dei partiti nazionali, quando esistenti, sono rappresentate nel PE, nel CdR e cos via.

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Sistema politico dell'Unione Europea

Quindi, le principali componenti del sistema europeo sono tre: i partiti nazionali, i Gruppi politici al PE e al CdR,
e le federazioni partitiche europee. Ciascuna in teoria indipendente dalle altre. E il Gruppi politici al PE preesistono
alle federazioni partitiche europee, quindi daremo precedenza a loro a continuazione.
4. I gruppi politici al Parlamento europeo
Quando nel 1952 entr in funzione la CECA (prima delle tre Comunit Europee), lambito istituzionale di pi
immediata identificazione del personale partitico fu lAssemblea comune, composta di rappresentanze dei
Parlamenti nazionali dei sei paesi membri. Organo quindi di democrazia elettiva di secondo grado.
In questa Assemble comune della CECA si crearono subito i gruppi politici, nonostante se parlasse soltanto di
delegazioni nazionali. La prima manifestazione spontanea di agregazioni partitiche si ha in occasione
dellelezione del primo presidente dellAssemble nel 1952.
Presentarono un propio candidato le due principali famiglie politiche:
-I cristiano-democratici: il tedesco Von Brentano.
-I socialisti: il belga Spaak.
I socialdemocratici tedeschi votarono Spaak, quindi determin la prima aggregazione ideologica in seno alle
istituzioni comunitarie. Nel giugnio 1953, lAssamblea modificava il proprio regolamento e autorizzava la creazione di
gruppi politici sopranazionali. Per prima volta in una assemble internazionale la rappresentanza elettiva di secondo
grado era articolata non per paese ma per affiliazione politica.
Oggi i Gruppi giocano un ruolo centrale nel processo decisionale in seno al PE: scegiere il Presidente e i Vice
Presidenti del PE, i Presidenti delle Commissioni, i Questori e i Relatori. Anche stimolare forme di aggregazione dei
partiti politici nazionali direttamente sul piano europeo.
A seguito del riconoscimento dei partiti europei (art. 138 del Trattato di Maastricht), i maggiori Gruppi politici hanno
deciso di modificare i propri regolamenti nel senso di considerare il Gruppo quale espressione ufficiale delle rispettive
federazione partitiche in seno al PE.
I principali leaders dei Gruppi politici del PE, svolgono durante le sessioni plenarie a Strasburgo the politics of
access: Commissari e Ministri del paese che esercita la presidenza di turno del Consiglio sono presenti alle sessioni
plenarie, favorendo cos un contatto diretto con i leaders dei Gruppi. I Commissari tendono a riconoscerci in un
Gruppo politico.
I Gruppi svolgono ruoli analoghi a quelli dai partiti nei ambito nazionale. La differenza che non svolgono
(ancora) funzioni di supporto a un governo dellUE, di organizzazione dellopposizione parlamentare e di
mobilitazione.
Un gruppo politico composto da:
Deputati eletti in almeno un quarto degli stati membri. Per costituire un gruppo politico occorre un numero
minimo di 25 deputati. Un deputato pu appartenere ad un solo Gruppo politico.
Un proprio regolamenti.
Discrete risorse finanziarie.
Segretariati debitamente attrezzati.
Struttura gerarchica con un presidente e un numero di vicepresidente di solito iguale al numero dei partiti
nazionali membri del Gruppo.
Ufficio esecutivo.
Vari gruppi di lavoro.
I Gruppi politici sono otto:
Gruppo del Partito popolare europeo (Democratici cristiani)
Gruppo dellAlleanza progressista di socialisti e democratici al Parlamento europeo
Gruppo dei Conservatori e riformisti europei
Gruppo dellAlleanza dei democratici e dei liberali per lEuropa
Gruppo confederale della sinistra unitaria europea/Sinistra verde nordica
Gruppo Verde/Alleanza libera europea

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Sistema politico dell'Unione Europea

Gruppo europea della libert e della democrazia diretta


Gruppo Europa delle nazioni e della libert
I Gruppi pi piccoli sono svantaggiati: nelle supporto finanziario, hanno un tempo di parola molto breve durante
le sessioni plenarie e difficilmente riescono a far designare un loro deputato allinterno di una Commissione. Talora
assumano un comportamento antisistema (come nel caso della quarta legislatura il Gruppo Europa delle Nazioni).
Il Gruppo del PSE stato il pi folto nelle prime quattro legislature e soltanto a partire dalle elezioni del 1999
stato superato dal Gruppo del PPE.
Ce anche una tendenza dei due gruppi politici maggiori ad attrarre o meglio a cooptare forze politiche minori
nellarco di una stessa legislatura.
Il Gruppo del PPE ha incrementato la sua forza in seno al PE con la progressiva integrazione dei partiti
conservatori iniziata nel 1983 con ladesione del Partito per la nuova democrazia della Grecia e proseguita con
lassorbimento, tra il 1989 e il 1992, del Gruppo dei Democratici europei, e a seguito dellallargamento dellUE con
lingresso dei partiti conservatori nell 1995 della Svezia e della Finlandia e nel 2004 dei paesi dellEuropa centrale e
orientale.
Tenuto conto dellestensione geografica delle rispettive federazione partitiche i Gruppi si possono distinguere in:
-grandi: ai quali aderiscono partiti provenienti da tutti gli stati membri dellUE (PPE, PSE, ALDE).
-medi: con rappresentanza partitica nella maggior parte degli stati membri (Verdi, GUE/NGL).
-piccoli: con rappresentanza in pochi stati membri (UEN, IND/DEM).
Per completare il quadro, diremo che la struttura dei Gruppi in seno al Comitato delle Regioni, CdR,
sostanzialmente simile a quella dei Gruppi al PE. La principale differenza il livello di coesione interna: consolidata
nel PE, debole nel CdR. Altra differenza riguarda le risorse di cui i gruppi dispongono: nel PE sono finanziati
nellambito di una linea specifica del bilancio UE, ma nelle CdR le risorse cono costretti a chiedere il sostegno degli
omologhi Gruppi del PE.
5. I partiti politici europei tra esogenit e endogenit
Per capire la realt delle federazioni partitiche create a met degli anni 70, torna utile riferirsi alla distinzione
proposta da Hix e Lord (1997) tra:
sistema di partiti esogeno: i partiti nascono e si organizzano al di fuori del sistema politico in cui
operano e delle regole che questo stesso sistema si dato per esercitare il potere al suo interno.
sistema di partiti endogeno: i partiti si adattano alle strutture di potere e ne accettano le regole
fondamentali.
Per capire levoluzione del partitico politico europeo da una condizione di esogeniet ad una di endogeneit ne
ricostruiamo brevemente le tappe fondamentali:
1) Le strutture partitiche che oggi conosciamo con la titolazione, giuridicamente impropria, di federazioni
europee, sono state precedute da organismi di comunicazione e collaborazione inter-partitica attivi
a livello europeo fin dagli anni 50 e 60.
2) Il riferimento al: Movimento liberale per lEuropa unita, creato nel 1952.
Ufficio di collegamento dei partiti socialisti, nel 1957.
Unione Europea dei cristiano democratici (UECD), nel 1965.
3) La decisione di istituire la Confederazione dei partiti socialisti, la Federazione dei partiti liberali e
democratici della Comunit Europea e il Partito popolare europeo fu presa dalle rispettive
Internazionali: Socialista, Liberale e Cristiano-democratica.
4) Gli embrioni delle attuali strutture partitiche europee prendono forma ufficiale nel clima segnato
dallallargamento della Comunit Europea al Regno Unito, allIrlanda e alla Danimarca nel 1973. E poi, del
Consiglio dei ministri nel settembre 1976 di indire le prime elezioni a suffragio universale e diretto del
Parlamento europeo.
5) Altrettanto, le tre principali famiglie politiche costituiscono strutture transnazionali di coordinamento dei
partiti politici della Comunit Europea:
a. -5 aprile 1974: i socialisti creano la Confederazione dei partiti socialisti della Comunit Europea
(CPS).
b. -27 marzo 1976: i liberali creano la Federazione dei partiti liberali e democratici della Comunit
Europea (FELD).

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Sistema politico dell'Unione Europea

c. -29 aprile 1976: i democratici-cristiani fondano il Partito popolare europeo (PPE).


6) Il primo impegno delle federazioni era preparare i programmi elettorali per la prima tornata di
elezioni a suffragio universale e diretto del Parlamento europeo. La prospettiva dell'elezione diretta
apri senz'altro una nuova fase di collaborazione fra i partiti politici nazionali. Scriveva Papisca: si va
realizzando un sistema di integrazione partitica europea con l'obiettivo di saldare fra loro un processo
elettorale, ancora prevalentemente 'nazionale', e un prodotto istituzionale, formalmente gi
'sopranazionale', in un tentativo di divisione del lavoro politico:
a. la lotta per il voto, e quindi la designazione dei candidati
b. la preparazione dei programmi politici
7) Tra il 1979 e il 1992 i partiti europei intenti a sviluppare le loro strutture nel sistema dell'UE.
8) Allo stato attuale, queste federazioni sono essenzialmente delle strutture di coordinamento e composte da
due sottosistemi dominanti: i partiti nazionali e i Gruppi politici al PE.
9) Un elemento di novita i Summits europei dei leaders naionali di partito i quali introducono importanti
quote di potere dentro le strutture europee. Nelle loro riunioni:
a. si approva il manifesto elettorale per le elezioni del PE.
b. si decide la strategia politica di medio e lungo termine. -
si preparano le riunioni del Consiglio europeo.si esaminano i rapporti degli organi esecutivi delle
federazioni e si svolge un'azione di monitoraggio sul comportamento di membri di partito.
10) La crecita di visibilit 'europea' produce un primo effetto positivo: i partiti europei costituiscono un
importante fattore per l'integrazione in seno all' Unione. in questa fase che comincia a prendere forma
ci che possiamo chiamare la endogenizzazione del sistema dei partiti nell'UE.
11) Il Trattato di Nizza incentiva ulteriormente questo processo:
a. Le disposizione sul finanziamento di partiti politici si applicano su un'unica base a tutte le forze
politiche rappresentatenel Parlamento europeo. Per questo, da un lato si tranquilizzano i partiti
nazionali, stablilendosi che la disciplina europea dei partiti non pregiudica in alcun modo i singoli
quadri normativi costituzionali nazionali. Dall' altro si incentiva l'autonomo sviluppo
'sopranazionale' dei partiti mediante un finanziamento pubblico europeo che non pu essere
utilizzato per il finanziamento diretto o indiretto dei partiti politici a livello nazionale.
12) L'ultima tappa costituita dal Trattato di Lisbona, i cui art.10 del Titolo II del TUE portante su
Disposizioni relative ai principi democratici sancisce il definitivo riconoscimento del ruolo dei partiti
europei nell'esercizio del potere nel sistema dell'Unione Europea.
13) Una prima ricaduta positiva si gi avuta, con la creazione di diversi nuovi partiti europei, sollecitati ad
adattarsi alle strutture di potere del sistema UE e ad acettarne le regole fondamentali completando cos
il processo di endogeneizzazione iniziato nel 1979.
La legislazione attualmente in vigore definisce:
- il partito politico come una associazione di cittadini che persegue obiettivi politici e che riconosciuta
o istituita in conformit dell ordinamento giuridico di almeno uno stato membro.
-il partito politico europeo invece unalleanza politica che persegue obiettivi politici ed registrata
presso lAutorit per i partiti politici europei.
- la fondazione politica europea considerata unentit formalmente collegata a un partito politico
europeo, che stata registrata presso lAutorit e che, attraverso le proprie attivit, nel rispetto degli obiettivi e dei
valori ffondamentali dellUnione, sostiene e integra gli obiettivi del partito politico europeo.
espressamente previsto che lo statuto, il programma e lazione del partito europeo devono essere conformi ai
valori sui quali si fonda lUnione: rispetto della dignit umana, libert, democrazia, uguaglianza, stato di diritto,
rispetto dei diritti umani.
Una Autorit per i partiti politici europei e le fondazioni politiche europee pu avviare unazione di verifica
nei confronti di un partito politico europeo o di una fondazione politica europea che si ritenga stia violando i valori sui
quali si fonda lUnione. Si constati una violazione manifesta e grave, il partito politico europeo viene cancellato dal
Registro e escluso dal finanziamento dell UE.
Liter che un partito politico europeo iscritto nel Registro deve seguire per ottenere il finanziamento UE
sostanzialmente identico a quello previsto per la maggior parte degli enti pubblici e privati: deve presentare una
apposita domanda di finanziamento al PE sulla base di un invito a preentare domande di contributi o proposte.

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Sistema politico dell'Unione Europea

La ripartizione dello stanziamento comunitario per i partiti politici europei avviene su base annueale nel modo
seguente:
o Il 15% in parti uguali.
o L 85% in modo proporzionale al numero dei membri che ciascun partito ha nel PE.
o Possono anche accettare donazioni da persone fisiche o giuridiche fino a 18.000 euro allanno e
per donatore.
Il controllo di tipo finanziario esercitato congiunntamente da tre soggetti:
LAutorit.
Il Parlamento europeo.
Gli stati membri,
A questi si aggiungono: laudit esterno, la Corte dei conti, lUfficio europeo per la lotta antofrode, il Garante
europeo per la protezione dei dati personali, la Corte di giustizia.
6. Il futuro dei partiti europei. L'estensione transnazionale della democrazia
I partiti politici europei sono autentici partiti?
Se partiamo dalla definizione secondo cui il partito politico lagenzia politica che compete alle elezioni per
esprimere le domande popolari e per conquistare lesercizio diretto del potere politico, o dalla consonante definizione
che distingue il partito da altri gruppi sociali per il potere che esso ha di influenzare il policy making soprattutto
attraverso lesercizio di funzioni di governo, la risposta negativa.
Gli attuali partiti europei non reclutano direttamente e autonomamente i candidati questo comporterebbe
lesercizio di un potere sopraordinato ai singoli partiti nazionali e non hanno una concreta prospettiva di governo
nel sistema europeo. La ratio degli attuali partiti europei quella di agenzie di comunicazione o se si vuole di
networking di tipo transnazionale, con competenze predeterminate dai partiti politici nazionali, i quali sono i principali
finanziatori. In altre parole, le federazioni partitiche europee sono entit a sovranit limitata.
La principale, se non unica, funzione di rilievo del partito europeo quella di elaborare il testo delle piattaforme
elettorali in occasione dellelezione del Parlamento europeo. Sul futuro dei partiti europei gravano le difficolt e i
condizionamenti derivanti oltre che da questa cronicizzata sindrome sovranit-centralismo del partito politico
nazionale, la mancanza di una legge elettorale uniforme per il voto europeo, lassenza di pieni poteri legislativi del
Parlamento europeo e finalmente lassenza di una prospettiva di sbocco nel governo dellUE quale esito fisiologico
del voto europeo.
In conclusione, cosa dato ipotizzare in prospettiva per i partiti europei?
Laccresciuta visibilit istituzionale in virt della loro piena legittimazione formale nel sistema UE promossa prima
dai Trattati di Maastricht e di Nizza e poi dal Tratato di Lisbona, che effetti ha avuto nei processi decisionali dellUE?
Lart. 17 del Trattato di Lisbona stabilisce che la scelta del candidato Presidente della Commissione europea deve
essere fatta tenendo conto dei risultati delle elezioni europee e che tale candidato eletto dal Parlamento europeo.
Qui troviamo unesplicita volont politica di rafforzare sia linfluenza del Parlamento europeo sia il peso politico delle
elezioni europee. Rimane ancora lontana la possibilit di formare allinterno del PE una maggioranza di governo e
una opposizione reale, non si ancora realizzato un sistema di party government caratterizzato non solo dalla
capacit dei partiti europei di determinare il contenuto delle politiche pubbliche durante i processi decisionali, ma dalla
possibilit degli stessi partiti di determinare lagenda politica del sistema mediante il controllo diretto o indiretto del
potere esecutivo.

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Sistema politico dell'Unione Europea

Argomento VI La politica estera e di sicurezza comune: sotto-sistema complesso di


governance
1. La Cooperazione politica europea
Il campo delle relazioni dellUE con lesterno uno di quelli che pi risentono della complessificazione di procedura
e di sostanza dovuta allesigenza di trovare forme di equilibrio tra listanza di sopranazionalit e quella di
intergovernativit del processo integrativo. C unaccentuata gradualit che segna la formazione di una
tentativamente organica politica estera e di sicurezza, a partire da quando il sistema politico internazionale era
segnato dalla contrapposizione ideologica e strategico-militare dei due Blocchi e lAmministrazione USA fungeva da
lite esterna dellintegrazione europea allinterno dellalleanza transatlantica.
Nella storia del progetto europeo, lo sviluppo dellintegrazione politica strettamente legato alla costruzione di un
sistema di sicurezza e difesa comune:
1. Si comincia col progetto di Comunit europea di difesa (CED), sortito dal Piano Pleven, presentato
allAssemblea Nazionale Francese nel 1950. Bocciato dopo dalla stessa Assemblea nel 1954. Prevedeva la
creazione di un esercito europeo che avrebbe indotto la nascita di un potere politico unificato europeo.
2. Dopo il fallimento della CED, la Francia promosse un nuovo progetto: Progetto Fouchet nel 1961.
Prevedeva la creazione di una Unione dei Popoli Europei e Unione degli Stati. Incontr il rifiuto dei partner
comunitari.
3. Con il fallimento della CED e del Piano Fouchet, il dibattito sulla politica estera europea sub una battuta
darresto durante tutti gli anni 60. Fu riaperto dalla Conferenza dei Capi di stato e di governo della CEE,
tenutasi allAja nel dicembre del 1969. Abbandonava definitivamente i progetti di integrazione politica per
seguire quello pi lento e graduale, ma pi sicuro, di chiara matrice funzionalista, del coordinamento delle
politiche estere.
Il primo strumento in materia di politica estera fu quello della cooperazione politica europea, CPE, che prese la
forma di un regime di consultazione permanente nel 1970 con il Rapporto di Lussemburgo, conosciuto anche come
Rapporto Davignon. Fu creata una rete permanente di coordinamento fra Direzioni generali per gli affari politici
dei Ministeri degli affari esteri, ambasciate, rappresentanze permanenti dei paesi CE presso gli organismi
internazionali. Insomma un sistema di cooperazione intergovernativa gestito da personale diplomatico, con il compito
principale di adottare dichiarazioni comuni su singole questioni di politica internazionale.
Le successive tappe dellevoluzione istituzionale della CPE negli anni 70 furono segnate dal Rapporto di
Copenhagen (1973) e dalla Dichiarazione sullidentit europea (1973), entrambi adottati dai Ministri degli esteri
della Comunit, dal Vertice di Parigi dei Capi di Stato o di governo di 1974, che istituzionalizz la prassi dei Vertici
attraverso la creazione del Consiglio europeo e attribu a questultimo la direzione politica della CPE, nonch (no
solamente) dal Rapporto sullUnione europea. Questultimo insisteva sulla necessit di creare un unico centro
decisionale per le politiche comunitarie e per la politica estera, conferire alle decisioni adottate un carattere vincolante
per le politiche estere nazionali degli stati membri, di ridefinire i rapporti con gli USA in base al principio di
uguaglianza, nonch di dotare lUnione europea di una politica di difesa comune e di mettere in atto processi di
geometria variabile.
Negli anni 70 la CPE funzionale pi alla politica estera della Germania che a quella della Francia. Sono gli anni
della Ostpolitik, dellingresso della Germania alle Nazioni Unite (1973) e dei negoziati di Ginevra e Helsinki per la
creazione del sistema della Conferenza per la Sicurezza e la Cooperazione in Europa (CSCE), dove la CPE
sperimenta un reale ed efficace coordinamento delle politiche estere dei paesi membri.
Rapporto Europa USA URSS
1. Sono anche gli anni in cui gli USA guardano con sospetto alla possibilit che la Comunit si doti di una
politica estera comune.
2. Un ulteriore elemento di frizione si ha negli anni 80 in relazioni con i negoziati sul disarmo convenzionale e
sulle forze nucleari intermedie (euromissili), quando le due super-potenze erano le uniche protagoniste di un
problema che riguardava il teatro europeo.
3. Incapacit di trovare una posizione comune in risposta allinvasione dellAfghanistan da parte dellURSS
spinse nel 1979 i paesi membri della Comunit a rinnovare il loro impegno politico per rafforzare la CPE.
Elaborati due progetti di riforma.
Due progetti di riforma
Due opposte visioni politiche circa lo sviluppo del processo di integrazione:
a) Quello inglese, presentato da Lord Carrington (1980) che si limitava a proporre qualche piccolo

28
Sistema politico dell'Unione Europea

miglioramento procedurale del meccanismo Davignon e la creazione di un segretariato tecnico che avrebbe
dovuto assistere la Presidenza;
b) Quello italiano, noto come Piano Gensher-Colombo (1981) che prevedeva la trasformazione della
Comunit europea in Unione europea e una riforma strutturale della CPE.
Poco prima della presentazione del piano italo-tedesco, i ministri degli esteri comunitari adottarono un nuovo
documento sulla CPE, il Rapporto di Londra, che registrava i progressi compiuti negli anni 70 senza introdurre
elementi innovativi n in campo procedurale n in quello politico. Il RL riproduceva (senza risolverla) la
contraddizione di fondo tra coloro che sostenevano la necessit di trasformare la CPE in una vera e propria politica
estera comunitaria e coloro che difendevano la sovranit nazionale pur rimanendo disponibili a meccanismi di
cooperazione e di reciproco controllo.
Nel giugno del 1983 il Consiglio europeo di Stoccarda adott la Dichiarazione solenne sullUnione europea,
che fu il risultato di un compromesso raggiunto dalla Commissione de Schoutheete, sul piano Gensher-Colombo
ripulito delle proposte pi innovative.
L'atto Unico Europeo
Con lAtto Unico Europeo (AUE), firmato nel 1986. la CPE viene istituzionalizzata con le caratteristiche proprie di
un modello di cooperazione intergovernativa senza integrazione formale, che assegna ai governi degli stati membri il
compito di organizzare la CPE escludendo un coinvolgimento diretto delle istituzioni comunitarie.
Il titolo III, portante su disposizioni sulla cooperazione europea in materia di politica estera dichiara esplicitamente
che lobiettivo della CPE quello di promuovere una politica estera europea. Esso prevede sia lobbligo di
consultazione e di informazione reciproca degli stati membri su ogni questione di politica estera prima che una
precisione venga adottata sia il metodo del consenso, ovvero dellunanimit per ladozione di posizioni e azioni
comuni. Lunica vera novit di rilievo istituzionale rappresentata dalla creazione del Segretariato della
Cooperazione politica (sede a Bruxelles) con funzioni di assistenza alla Presidenza nella preparazione e
nellattuazione delle attivit della CPE.
Con questo organismo c un inizio ad una prima embrionale penetrazione della CPE nel sistema sopranazionale
della Comunit che port nel 1992 (Trattado di Maastricht) alla creazione della Politica estera di sicurezza comune
(PESC) e allo sviluppo della Politica di sicurezza e difesa comune (PSDC).
Fattori che spiegano il progressivo emergere delle nuove politiche europee
Primo fattore: natura sistemica. Per lUE, il superamento del bipolarismo e il venir meno della minaccia sovietica
hanno comportato:
a) La perdita della sua importanza strategica per gli Stati Uniti.
b) La fine della dipendenza europea da Washington nel settore della sicurezza e della difesa.
c) La struttura difensiva dellEuropa occidentale era di tipo territoriale, e obsoleta rispetto alle nuove esigenze di
sicurezza collettiva e di gestione delle crisi al di fuori dei confini UE, che la guerra nella ex Julosvavia avrebbe
di li a poco fatto emergere in tuta la sua portata.
Secondo fattore: esperienza della NATO in Bosnia e in Kosovo. Disvel linadeguatezza delle forze armate
europee rispetto alle sfide militari del dopo guerra fredda. Questa debolezza militare che ebbe un effetto dirompente
sullalleanza transatlantica port il Regno Unito a superare la sua tradizionale riluttanza nei confronti di un ruolo
dellUE nel settore della difesa, e la Francia a rivedere la sua posizione critica nei confronti della NATO. Tali aperture
e convergenze furono istituzionalizzate con la Dichiarazione franco-britannica di Saint-Malo, da considerare come
latto di fondazione della PSDC. In quela sede confrontarono due diverse visioni:
a) Quella britannica, che privilegiava lobiettivo dellefficacia militare europea nella gestione delle crisi facendo
leva sulla complementariet con lAlleanza Atlantica anche allo scopo di rafforzare il coinvolgimento e
linteresse degli USA per la sicurezza europea.
b) Quella francese, che invece enfatizzava il ruolo dellEuropa politica e il consolidamento dellUE come potenza
globale e insisteva per la creazione di istituzioni politiche e militari proprie dellUE.
Le due potenze europee trovarono tre obiettivi conciliabili in altri contesti politico-diplomatici:
1. Lefficacia militare. 2. La solidariet transatlantica. 3. La crescita della potenza politica dellEuropa.
Si afferma in questa dichiarazione che lUE deve avere la capacit di condurre azioni in modo
autonomo, potendo contare su forze militari credibili, sui mezzi per decidere di farle intervenire e sulla
disponibilit a farlo, al fine di rispondere alla crisi internazionali.
A questi fattori esterni se ne aggiunge un terzo, cio fare lunione politica, ovvero dotare lUE di un
propria politica estera e di sicurezza comune.

29
Sistema politico dell'Unione Europea

2. Principi e obiettivi della PESC/PSDC


La PESC/PSDC stata costretta in virt di una pluralit di fattori, tra gli altri, ala fine de la guerra fredda, la
necessit di colmare il gap esistente tra le ambizioni e la realt, alimentare il suo soft e normative power, proteggere il
suo potere di attrazione, rispondere alla domanda di Europa che continua a venire da ogni parte del mondo, ma
anche in quello della pace e della sicurezza internazionale. In questo senso, le disposizioni contenute nel TUE
stabiliscono espressamente che le questioni relative alla difesa rientrano pieno titolo nellarea coperta dalla PESC.
Il catalogo dei valori comuni della politica estera europea stato definito con il Trattato di Maastricht e aggiornato
con i succesivi Trattati di Amsterdam, Nizza e Lisbona. Lart. 3.5 definisce la visione e il mandato dellUnione Europea
nello spazio mondiale. Si identifica se stessa non solo come attore economico, ma anche come potenza civile che
potrebbe contribuire alla normative europeanisation del resto del mondo. Introduce anche un nuovo obiettivo (tipico
della politica estera di uno stato), quello della protezione dei suoi cittadini. Questa previsione rende esplicita la sua
volont di proteggere i cittadini europei nei paesi terzi non solo da disastri naturali, o compiuti dalluomo e da minacce
terroristiche, ma anche dalle principali minacce economiche e sociali della globalizzazione.
Il TUE precisa che lUE deve agire conformemente ai principi di democrazia, stato di diritto, universalit e
indivisibilit dei diritti umani, ecc. Si ritrovano anche nelle dichiarazioni e negli accordi che lUE firma con paesi terzi e
gruppi regionali, oltre che nelle decisioni PESC.
LUE definisce obiettivi e strumenti operativi della sua azione esterna. Vanno dalla salvaguardia dei valori al
consolidamento della democrazia, dei diritti umani e dei principi del diritto internazionale, ecc. Questi obiettivi vanno
letti alla luce delle disposizioni del TUE relative alla PSDC che costituisce parte integrante della stessa PESC. Il TUE
prevede infatti che la PESC comprenda tutte le questioni relative alla sicurezza dellUnione, compresa la definizione
progressiva di una politica di difesa comune, che pu condurre a una difesa comune.
Le missioni nelle quali lUnione pu ricorrere a mezzi civili e militare (cosiddette Missioni di Petersberg)
comprendono:
1. Le azioni congiunte in materia di disarmo.
2. Le missioni umanitarie e di soccorso.
3. Le missioni di consulenza e assistenza in materia militare.
4. Le missioni di unit di combattimento per la gestione delle crisi (comprese le missioni tese al ristabilimento
della pace e le operazioni di stabilizzazione al termine dei conflitti).
Tutte queste missioni possono contribuire alla lotta contro il terrorismo, anche tramite il sostegno a paesi terzi per
combattere il terrorismo sul loro territorio.
Un trattamento particolare riservato agli stati che appartengono alla NATO. Il TUE prevede infatti che la
PSDC non pregiudica il carattere specifico della politica di sicurezza e di difesa di quegli stati membri che
ritengono che la loro difesa comune si realizzi tramite la NATO che resta il fondamento della loro difesa
collettiva.
Il TUE stabilisce che spetta al Consiglio europeo decidere in materia allunanimit, e in un futuro prossimo
potrebbe uscire una nuova opportunit di sviluppo per la PSDC la cooperazione strutturata permanente, un
meccanismo attraverso il quale gli stati membri raggiungono ad instaurare appunto una cooperazione
strutturata permanente.
LONU pu chiedere lassistenza dellUnione per attuare durgenza missioni ai sensi dei capi VI e VII ella
CNU, e precisa che tale cooperazione di natura inclusiva, nel senso che aperta a ogni stato membro che
si impegni a sviluppare le sue capacit di difesa in modo da essere in grado di intraprendere le Missioni di
Petersberg.
In tema di capacit civili e militari, il TUE definisce i doveri degli stati membri in ordine al conferimento di
risorse umane e materiali: mettere a disposizione dellUnione, per lattuazione della PSDC, le capacit civili e
militari necessarie per contribuire al conseguimento degli obiettivi definiti dal Consiglio. LUnione e gli stati
membri agiscono congiuntamente in uno spirito di solidariet qualora uno stato membro sia oggetto di un
attacco terroristico o sia vittima di una calamit naturale o provocata dalluomo. In caso in cui uno stato
membro subisca un'aggressione armata nel suo territorio, gli altri stati membri sono tenuti a prestargli aiuto e
assistenza in conformit dellarticolo 51 della CNU.
Tutti i membri dellUE sono membri dellONU. Lapparato della NATO infatti idoneo, con operativit
rigorosamente limitata al territorio europeo, a garantire la difesa comune di tutti gli stati membri dellUnione.
Gli obiettivi PESC/PSDC
Coprono tutte le aree della tradizionale politica estera nazionale e si possono classificare allinterno di diverse
categorie.
1. Obiettivi di autopreservazione

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Sistema politico dell'Unione Europea

Promozione e difesa dei valori comuni, degli interessi fondamentali, dellindipendenza e dellintegrit dellUnione.
Salvaguardia dellacquis comunitario (di quel insieme di norme, politiche e istituzioni che lUE ha sviluppato nel corso
di oltre mezzo secolo, e la protezione dei cittadini allestero.
2. Obiettivi di norms promoter e human security
Unidentit politica che propone, non impone, che dialoga con gli altri popoli e le altre culture senza volere
imporre la propria: usando un legittimo soft power: promuovere la cooperazione e il diritto internazionale, sviluppare e
consolidare la democrazia, lo stato di diritto, ecc.
3. Obiettivi di autotrasformazione
LUE come sistema che partecipa sempre pi dei caratteri della statalit e sempre meno di quelli di una classica
Organizzazione internazionale. Tra questi obiettivi si segnalano il processo di allargamento, il potenziamento del ruolo
internazionale degli enti di governo locale e regionale, soprattutto lo sviluppo di una nuova forma di statualit
sostenibile democratica, ovvero di re-distribuzione.
4. Obiettivi di pace positiva e prevenzione dei confini
Appartengono a quello che possiamo considerare lacquis storico dellUE in materia di politica estera. Lo stesso
processo di integrazione sinonimo di pace positiva. In questa categoria: mantenimento della pace e della sicurezza
internazionale, promozione di un multilateralismo efficace, sostegno allintegrazione regionale in altre parti del mondo,
sviluppo di accordi commerciali e di interventi nel campo della promozione dei diritti umani e della cooperazione allo
sviluppo.
5. Obiettivi sopranazionali e obiettivi intergovernativi
a) Sopranazionali cio quelli che lUE persegue direttamente. Si segnalano il sostegno dellUE ai sistemi
universale e regionali di protezione dei diritti umani e alla Corte penale internazionale, nonch quelli che
rientrano nel quadro delle relazioni con i Paesi ACP regolate dallAccordo di Cotonou o nella politica di buon
vicinato.
b) Intergovernativi previsto lintervento degli stati membri. Si menzionano tutti quegli obiettivi definiti nelle
azioni PESC/PSDC che prevedono, per la loro realizzazione, limpiego del militare al di fuori dei confini
dellUnione e, pi in generale, quelli riconducibili al mantenimento della pace e della sicurezza internazionale.
c) La politica estera europea chiamata a svolgere un ruolo fondamentale per il conseguimento di obiettivi
interni.
a) Quello volto a rafforzare la sicurezza dellUnione in tute le sue forme, in particolare attraverso la lotta al
terrorismo, il sostegno agli obiettivi di sviluppo del millenio, la cooperazione nel settore delle cosiddette
questioni trasversali che possono contribuire ad alimentare i conflitti regionali.
LUE ha unarma in pi: la personalit giuridica internazionale unica. Significa che lUE pu in quanto tale
stipulare accordi giuridici internazionali vincolanti sia per le istituzioni europee sia per gli stati membri. In ambito
PESC, le conseguenze derivanti da questo nuovo status giuridico possono rilevarsi determinanti per rafforzare la
credibilit dellUnione quale attore di soft-power nel sistema delle relazioni internazionali.
Come i principi, cos anche gli obiettivi della PESC/PSDC coincidono pienamente con lapproccio
multidimensionale della sicurezza umana. La consonanza con questo approccio riguarda anche il contenitore politico-
istituzionale-legale allinterno del quale lUE deve agire per il perseguimento dei suoi obiettivi: le Nazioni Unite, quale
genuina espressione del sistema della cooperazione multilaterale, e il diritto internazionale.
3. Le strategie europee in materia di sicurezza
Il Consiglio europeo ha adottato la sua prima strategia in materia di sicurezza (Consiglio europeo 2003), con
lobiettivo di definire lidentit della PESC/PSDC in termini riconducibili non alla forma classica di esercizio del potere
militare, bens a quelli della cosiddetta security cooperation e del soft end of security.
La decisione del Consiglio europeo presa in risposta ad avvenienti di eccezionale rilievo politico occorsi sia
allesterno sia allinterno del sistema UE. Il riferimento soprattutto al ruolo che gli USA hanno assunto nella politica
internazionale in ossequio alla Strategia di sicurezza nazionale lanciata dalla Casa Bianca nel settembre del 2002 e
con la conseguente decisione unilaterale di invadere lIraq.
Liniziativa europea ha come obiettivo quello di dare alla PESC/PSDC una pi solida e condivisa piattaforma
politica, nel tentativo di superare le profonde divisioni che la crisi irachena ha provocato tra gli stati membri dellUE e
tra alcuni di questi e gli USA. La possibilit per lUE di parlare a una sola voce in politica estera viene messa a dura
prova dai configgenti interessi dei suoi membri, nel momento stesso in cui si diffondeva la tesi, sostenuta dal
Segretario alla Difesa degli Stati Uniti, secondo cui gli USA, e non lUE, detenevano il potere reale in Europa. Ad
avallare la tesi americana c la lettera pubblica firmata dai Capi di Governo di cinque Stati membri dellUE e di tre
Paesi allora candidati con la quale si dichiarava il pieno supporto alloperazione militare anglo-americana in Iraq.

31
Sistema politico dell'Unione Europea

La guerra in Iraq ha posto con forza lUE di fronte al problema se accettare una volta per tutte la leadership USA o
seguire una sua propria strategia, consapevole del fatto che in questo caso sarebbero emerse quelle situazioni di
conflittualit che da pi vecchia data caratterizzano le relazioni UE/USA.
Tra le ragioni interne che hanno spinto le istituzioni comunitarie a elaborare un concetto europeo di sicurezza ci
sono le prime operazioni militari e missioni di polizia, al di fuori dei confini territoriali UE:
Primo fattore: nella ex Repubblica Iugoslava di Macedonia, nella Repubblica Democratica del Congo e in Bosnia
e Erzegovina. Con queste operazioni, lUE comincia a mettere in pratica la PSDC articolandola in due tipi di missioni:
Quelle di breve termine per la gestione delle crisi.
Quelle di lungo termine per il peace-building e la democratizzazione.
Nella NATO raccolta dallUE con lambizioso scopo di giocare un suo distinto ruolo di attore globale per il
mantenimento della pace e della sicurezza internazionale.
Secondo fattore: accelerazione del processo di costituzionalizzazione dellUE impresa nel 2001 dalla
Dichiarazione di Laeken e dai lavori della Convenzione europea sul futuro dellEuropa.
Terzo fattore: rappresentata dal pi grande allargamento mai prima avvenuto nella storia dellintegrazione
europea. A partire al 1 maggio 2004 entrano nellUE dieci Paesi, otto appartenenti allex blocco sovietico, ai quali si
aggiungeranno il 1 gennaio 2007 anche Bulgaria e Romania. I nuovi stati hanno subito condizionato le scelte di
politica estera e di sicurezza dellUE, con riferimento sia alle relazioni con gli USA e con la NATO sia ad alcune aree
di crisi (Medio Oriente, Balcani, Caucaso).
1. Strategia europea di sicurezza del 2003
LUE intende dotarsi di un quadro politico-istituzionale idoneo a rispondere, nel rispetto dei principi e dei valori
enunciati nel TUE, alle nuove minacce e alle sfide insite alla dimensione globale della sicurezza.
a) Minacce di fondo
Il terrorismo, la proliferazione delle armi di distruzione di massa, i conflitti regionali, gli stati falliti, la criminalit
organizzata sono le minacce ala sicurezza. Nel documento strategico si sottolinea che nessuna delle nuove minacce
di natura esclusivamente militare e pu essere affrontata con mezzi solamente militai , che la prevenzione richiede
una combinazione di strumenti militari, economici, umanitari, di polizia, giudiziari e che lUE ben attrezzata per
rispondere a queste diverse situazioni.
b) La cura che viene proposta fa perno su quattro prioritari livelli di intervento:
1. Costituire sicurezza nelle nostre vicinanze. Sviluppando la politica di prossimit sia verso Est sia nel
Mediterraneo con al centro la promozione dello stato di diritto, dei diritti umani e del buon governo.
2. Natura sistemica questione dellordine internazionale. Potenziare e democratizzare le NU, sviluppare un
sistema multilaterale efficace fondato sulla Carta delle Nazioni Unite.
3. Lalleanza atlantica e i rapporti con gli SU. Due autorit del sistema internazionale che in quegli anni
sviluppano una politica estera e di sicurezza che si pone in forte contrasto,per non dire in antitesi, con i
principi e i valori della politica estera dellUnione.
4. Come rilanciare il ruolo dellUE per il mantenimento della pace e della sicurezza internazionali. Richiama gli
stati membri alle loro responsabilit e gli invita a dotare lUE di maggiori risorse per la difesa e ad impiegarle
in maniera pi efficace, ad assicurare una maggiore presenza di capacit civili nelle situazioni di crisi e post-
crisi.
c) Sulla valenza strategica: critiche
Sono state espresse molte critiche, soprattutto da parte americana. La pi grande debolezza che evita il
riferimento alluso di mezzi militari per il conseguimento di fini politici. Poco chiari sono anche gli strumenti che lUE
metterebbe in campo per far fronte alle minacce di fondo e contribuire alla sicurezza internazionale e per garantire la
propria sicurezza e quella dei suoi cittadine.
Una ulteriore critica alla valenza strategica parte de che non soddisfa i tradizionali criteri di uno strategy paper, il
quale dovrebbe definire obiettivi concreti e stabilire le priorit per raggiungerli.
stato anche affermato che la Strategia europea un documento olistico, intellettualmente corretto e
sufficientemente flessibile. Sarebbe un primo passo verso una cultura strategica europea, che presuppone un
potenziamento delle capacit militari dellUE.
Altri hanno affermato che difficile per lUE sviluppare una grande strategia, e che la Strategia europea non una
ricetta ma un documento di transizione.
2. Strategia europea di sicurezza 2008
Nel 208 lAlto Rappresentante per la PESC ha presentato al Consiglio UE il documento Relazione sullattuazione
della strategia europea in materia di sicurezza garantire sicurezza in un mondo in piena evoluzione. Il documento

32
Sistema politico dell'Unione Europea

esamina i progressi compiuti e indica i passi che lUE dovrebbe compiere per migliorarne lattuazione.
a) Minacce di fondo
Al primo posto non c pi il terrorismo, passa al secondo insieme con la criminalit organizzata. La prima sar la
proliferazione delle armi di distruzione di massa. Troviamo tre minacce nuove, cio, la criminalit attraverso internet,
la dipendenza energetica e i cambiamenti climatici.
b) Caratteristiche
Significativi sono i riferimenti al ruolo degli attori non statali che operano a fini di promozione umana: la societ
civile e le ONG hanno un ruolo fondamentale da svolgere come attori e partner.
Non manca un cenno al problema della rappresentanza nelle istituzioni internazionali sottolineando che occorre
migliorare la legittimit e lefficacia del processo decisionale nei consessi multilaterali.
Siamo in presenza di una politica di sicurezza per cos dire deterritorializzata e de-nazionalizzata dove uso del
potere militare in funzione non di una espansione dellinfluenza e del potere nella tradizionale accezione
geopolitica, ma principalmente per conseguire gli obiettivi che sono propri della human security.
3. Strategia europea di sicurezza 2016
Principi guida: unit, dialogo, responsabilit, democrazia. Si affrontano questione come il terrorismo,
cibersicurezza, sicurezza energetica, politiche di allargamento e di vicinato, cooperazione con le altre organizzazioni
regionali, ecc.
La visione quella di una sicurezza globale multidimensionale con al centro lONU e il diritto internazionale. LUE si
afferma nel documento, promuover un ordine mondiale fondato su regole con il multilateralismo come principio
fondamentale e al centro le NU.
In tema di sicurezza e difesa nella Strategia europea si sottolinea che la NATO esiste per difendere i suoi membri
per la maggior parte europei dagli attacchi esterni, gli europei devono disporre di strumenti, formazioni e
organizzazione migliori per contribuire in modo decisivo a tali sforzi collettivi, nonch per agire autonomamente se e
quando necessario. Quando si tratta di difesa collettiva, la NATO resta il quadro principale per la maggior parte degli
stati membri. Allo stesso tempo, le relazioni UE-NATO non pregiudicano la politica di sicurezza e di difesa degli Stati
che non sono membri della NATO.
4. I soggetti itituzionali della PESC/PSDC
Larchitettura istituzionale PESC/PSCD preordinata a tradure i principi, gli obiettivi e le strategie ora richiamati in
altrettante azioni politiche di breve, fa perno primariamente sulle istituzioni intergovernative del processo decisionale,
Consiglio europeo e Consiglio. La Commissione, soprattutto attraverso il suo Vice Presidente/Alto rappresentante,
associata alle decisioni relative a questo ambito. Il Parlamento europeo, che per ascrizione fa parte del polo
sopranazionale, pur svolgendo un ruolo prevalentemente raccomandatori, soprattutto negli ultimi anni non si
sottratto dalla responsabilit di esprimere precise linee di indirizzo politico in materia di PESC/PSDC.
Per Comprendere qual la divisione del lavoro tra le istituzioni UE, necessario richiamare la distinzione tra
Politica estera es sicurezza comune e Azione esterna dellUE in settori diversi dalla PESC. Nel Trattato di Lisbona
queste due politiche sono chiaramente distinte: la disposizione relative alla PESC sono contenute nel Cap. II Tit. V
TUE, quelle relative allazione esterna in settori diversi dalla PESC nel Cap I Tit. V TUE, e Parte quinta TFUE.
La PESC si fa carico di questioni di high politics (politici generali, sicurezza e difesa, tutela degli interessi nazionali,
ecc.) ed di competenza delle istituzioni intergovernative, mentre lazione esterna in settori diverse dalla PESC
affronta questioni di low politics (commercio internazionale, cooperazione allo sviluppo e aiuto umanitario, relazioni
dellUE con le Organizzazioni sopranazionali.
In materia de PESC gli stati membri conservano un potere decisionale determinante che esercitano attraverso la
miriade di comitati e gruppi di lavoro intergovernativi e la loro partecipazione al Consiglio europeo e al Consiglio
dellUE. Questo potere si esplicita allinternodi una costante dialettica con le istituzioni europee: i governi usano la
PESC per perseguire appunto i rispettivi interessi nazionali, dallaltro, le istituzioni europee operano affinch lUE
possa parlare con una sola voce a livello internazionale.
Nel processo decisionale PESC il tradizionale metodo comunitario che, attribuisce alla Commissione europea un
potere esclusivo di iniziativa legislativa e, nellambito della procedura co-decisionale, al Consiglio e al Parlamento il
potere di adottare latto legislativo comunitario.
Il TUE stabilendo che LAlto rappresentante dellUnione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, per il settore
della PESC, e la Commissione, per gli altri settori dellazione esterna, possono presentare proposte congiunte al
Consiglio. Il TUE anche dice che qualche stato membro, Alto rappresentante, Mrs PESC con lappoggio della
Commissione possono presentare iniziative e proposte al Consiglio. Art. 30 TUE.
Le decisioni sono adottate dal Consiglio allunanimit, confermando quindi una tradizionale regole per la presa
delle decisioni a maggioranza qualificata.

33
Sistema politico dell'Unione Europea

Il TUE, anche prevede altres la cosiddetta astensione costruttiva, in base alla quale uno stato membro non
obbligato a partecipare allattuazione alla decisione, ma accetta che essa impegni lUnione.
4. 1 Le istituzioni intergovernative
La PESC definita e attuata dal Consiglio europeo e dal Consiglio che deliberano allunanimit, salvo nei casi in
cui i trattati dispongono diversamente. esclusa ladozione di atti legislativi. Al Consiglio europeo spetta il compito di
individuare gli interessi strategici dellUnione, fissare gli obiettivi e definire gli orientamenti generali della PESC,
comprese le questioni che hanno implicazioni in materia di difesa, nonch di adottare le decisioni necessarie. Al suo
Presidente spetta la rappresentanza esterna dellUnione per la materia relative alla PESC, fatte salve le attribuzioni
dellAlto rappresentante dellUnione per gli affari esteri e la politica di sicurezza. La PESC di prendere le decisioni
necessarie per la definizione e lattuazione di tale politica in base agli orientamenti generali e alle linee strategiche
definiti dal Consiglio europeo.
Lazioni del Consiglio sono quelle volte a realizzare un intervento operativo dellUE in una crisi internazionale
specificandone obiettivi, portata e mezzi di cui lUE deve disporre, nonch le condizioni di attuazione e la durata. Tali
decisioni sono vincolanti per gli stati membri. Le decisioni che definiscono la posizione dellUE non sono
vincolanti.Gli stati membri hanno lobbligo di sostenere la PESC in uno spirito di lealt e solidariet reciproca, ad agire
congiuntamente e ad astenersi. Essi devono cooperare per lattuazione delle azioni e delle posizioni dellUE
attraverso le missioni diplomatiche e consolari e le delegazioni dellUE nei paesi terzi, nelle conferenze internazionali
e presso le organizzazioni internazionale.
La responsabilit di preparare i lavori del Consiglio Affari Esteri spetta al Servizio europeo per lazione esterna il
quale tenuto a condividerla con due organi intergovernativi: Il Comitato dei rappresentanti permanenti
COREPER e il Comitato politico e di sicurezza COPS. Sono composti da diplomatici degli stati membri con il rango
di ambasciatori che risiedono Bruxelles e dal rappresentante della Commissione. COPS (Responsabile, sotto la
direzione del Consiglio, per la gestione dei conflitti, civili e militari, nel quadro della PESC.) organo junior rispetto al
COREPER (Comitato politico e di sicurezza creato a proposta del Consiglio europeo di Nizza 2000, un ruolo centrale
nella PESC).
Il Comitato militare dellUE European Union Military Comitte, EUMC, istituito nel 2001, composto dai Capi di
Stato Maggiore della Difesa, rappresentati dai loro delegati militari, degli stati membri ed lorgano militare superiore
in seno al Consiglio. LEUMC il principale forum istituzionale per le consultazioni e la cooperazione militare tra gli
Stati membri dellUE, anche assume la direzione delle attivit militari dellUE.
Lo Stato Maggiore dellUE EUMS, istituto nel 2001, opera sotto la direzione militare dellEUMC allinterno del
Servizio europeo per lazione esterna ed composto da personale distaccato dagli Stati membri. La funzione
principale quella di fornire consulenza, in termini di opzioni strategiche, e sostengo in campo militare al Consiglio
dellUE nel quadro della PSDC.
4. 2 Organi e strutture tendenzialmente sopranazionli: l'Alto Rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di
sicurezza e il Servizio Europea per l'Azione Esterna
LAlto Rappresentante/Vice Presidente della Commissione (HR/VP) guida la politica estera e di sicurezza comune
dellUnione. Contribuisce con le sue proposte allelaborazione di detta politica e la attua in qualit di mandatario del
Consiglio.
Nel quadro del suo mandato, lo HR/VP si pu avvalere di Rappresentanti Personali e designa i presidenti degli
organi preparatori del Consiglio la cui presidenza spetta ad un suo rappresentante, compresso il Presidente del
Comitato politico e di sicurezza.
Essi supportano il lavoro dello HR/VP e sono impegnati a promuovere gli interessi e le politiche dellUE nelle aree
di crisi dove la comunit internazionale sostiene i processi di costruzione della pace dopo un conflitto e a contribuire a
rendere pi attiva, efficace e coerente la politica estera europea e il ruolo dellUE quale attore globale.
Lo HR/VP anche il capo della Agenzia Europea di Difesa, che opera sotto lautorit del Consiglio.
Nellesecuzione delle sue funzioni, lo HR/VP si avvale di un Servizio europeo per lazione esterna, EEAS, una sorta
di ministero degli esteri europeo composto da funzionari dei servizi competenti del Segretariato generale del
Consiglio e della Commissione e da personale distaccato dei servizi diplomatici nazionali. Lo EEAS presta supporto e
cooperazione anche alle altre istituzioni e organi dellUnione. Lo EAS funzionalmente autonomo, ed ha capacit
giuridica. guidato da un Segretario generale esecutivo che opera sotto lautorit dello HR/VP.
Lamministrazione centrale dello EEAS organizzata in direzioni generali direzioni generali articolate in uffici
geografici, multilaterali e tematici; una direzione generale competente per le questioni amministrative, lorganico, le
questioni di bilancio, la sicurezza e i sistemi di comunicazione e informazione gestita dal Segretario generale
esecutivo.
Un ruolo fondamentale per la tutela degli interessi dellUE sia nel settore commerciale sia in quello pi
squisitamente politico della PESC.

34
Sistema politico dell'Unione Europea

4. 3 Le istituzioni a composizione transnazionale e funzione sopranazionale


Nellambito della PESC il Consiglio interagisce con due istituzioni sopranazionali, il PE e la Commissione europea,
la cui legittimazione, sia di status che di ruolo, accresciuta grazie allinvestitura che viene dal Parlamento. La
Commissione europea listituzione che, da uno stadio iniziale di apparente marginalit, ha gradualmente visto
crescere il suo ruolo nel settore della politica estera. Esercitando un ruolo attivo nei rapporti con lestero. La
Commissione ha posto le basi per la creazione di una politica estera europea attraverso le attivit esterne della
Comunit europea. La Commissione europea condivide con il Consiglio e gli stati membri, un importante ruolo
esecutivo nel settore dellazione esterna che esercita attraverso il suo complesso apparato amministrativo guidato di
Commissari per lazione esterna.
Nellambito finanziario per il periodo 2014-2020, sono previsti 7 strumenti per relazioni esterne;
1. Vicinato.
2. Cooperazione allo sviluppo.
3. Partenariato per la cooperazione con i paesi terzi.
4. Stabilit e alla pace.
5. Promozione della democrazia e i dritti umani nel mondo.
6. Cooperazione in materia di sicurezza nucleare.
La Commissione esercita il potere esclusivo di iniziativa legislativa ed titolare dellazione esecutiva.
Le spese amministrative che le istituzioni sostengono per lattuazione della PESC sono a carico del bilancio
dellUnione. Il ruolo del Parlamento europeo nel settore della PESC di tipo raccomandatorio. Spetta allAlto
Rappresentante il compito di consultare e informare regolarmente il PE sui Principali aspetti e sulle fondamentali sia
della PESC sia della PSDC.
Il principale forum parlamentare per la PESC/PSDC la Commissione per gli affari esteri la quale assistita dalla
Sottocommissione per la sicurezza e la difesa e dalla Sottocommissione per i dritti umani. In materia di politica estera
sono le Commissioni parlamentari miste, che assicurano le relazioni con i parlamenti di altri stati e con talune
organizzazioni internazionali.
Quella che abbiamo ora presentato una architettura complessa di governance del sistema PESC fatta di
istituzioni,
1. Organi, gruppi di lavoro,
2. Procedure decisionali,
3. Dichiarazioni,
4. Regole del gioco,
5. Strumenti di monitoraggio,
6. Meccanismi di finanziamento,
7. Missioni civili e militari
Il Trattato di Lisbona pu considerarsi un ulteriore passo verso la comunitarizzazione della PESC in termini de
efficacia e coerenza.
5. Le operazione militari e le missioni di polizia dell'Unione Europea
Le capacit o, pi correttamente, le possibilit o le risorse, miliari e civile costituiscono un capitolo importante
dellacquis UE in materia di PESC/PSDC. In questo settore, lacquis si limita a quello fornito allUnione dagli stati
membri in termini di personale e di mezzi. Il Consiglio se ne avvale di volta in volta per dispiegare sul terreno
operazioni militari o civili. LUE infatti non dispone di un europeo, le forze militari sono pertanto quelle degli
stati membri. O della NATO. Complessivamente i 28 stati membri UE dispongono di circa de 2 milioni di persone
nelle loro forze armate. Allo stato attuale, dunque, i mezzi e, soprattutto, la volont politica che sarebbero necessari
allUE per condurre unautonoma politica estera con capacit militari proprie, sono ancora insufficienti.
Le operazioni militari sono quelle che presentano un pi alto grado di complessit perch pi esposte si ai
condizionamenti dei diversi interessi nazionali degli stati membri dellUE. Dal 2003 ad oggi lUE ha realizzato 12
operazioni, 6 sono concluse e 6 sono ancoro in corso. Obiettivi principali sono quelli di interposizione, stabilizzazione,
implementazione degli accordi di pace, distribuzione di aiuti umanitari, protezione dei campi profughi, nonch di
garantire la sicurezza dei civili, dello staff delle NU e del personale delle associazioni umanitarie.
Le missioni civili di polizia UE comprendono lassistenza alle forze di polizia locale nellassicurare lordine pubblico
compresa la lotta contro il crimine organizzato, il potenziamento de la capacit gestionali e operative, la formazione
del loro personale alle migliori pratiche europee e internazionali, la costruzione della fiducia tra la promozione, la
promozione della cooperazione con gli stati confinanti nellarea della polizia.
Le missioni civili comprendono le missioni per la realizzazione dei principi dello stato di dritto e di monitoraggio e
anche queste rientrano nel quadro della PSDC, pur avendo finalit dalle missioni di polizia in seno stretto e dalle
operazioni militari.

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Sistema politico dell'Unione Europea

Si ricorda che gli USA partecipano alla missione civile UE in Kosovo. Alcune operazioni PSDC sono state
realizzate utilizzando i mezzi e le capacit militari della NATO.
Soprattutto, il supporto politico degli stati membri dellUE un elemento determinante per la riuscita delle
operazioni PSDC. La PSDC non pu sostituire la previa convergenza politica degli stati membri dellUE su questioni
sensibili riguardanti la PESC. Significa che gli stati membri dellUE se decidono di partecipare ad una missione.
Tutte le spese di finanziamento delle missioni PSDC dovrebbero rientrare nel bilancio comunitario e il dialogo delle
istituzioni UE con le organizzazioni di societ civile dovrebbe.
6. Un
sof
t

p
ow rafforzato per l'Unione
Sul terreno della PESC/PSDC si gioca la decisiva partita della Europa ad sola voce nel mondo, dove peraltro,
anche se settorialmente e con intermittenza lEuropa gi c: oltre che con la sua mole economica anche coi suoi
programmi di cooperazione allo sviluppo e di aiuto umanitario, le sovvenzioni a ONG e universit per iniziative di
formazione ai dritti umani e ai principi democratici in paesi europei ed extra-europei, gli aiuti alla ricostruzione in
Bosnia, in Kosovo. Lobiettivo dellUE di promuovere appunto in ordine mondiale di multilateralismo efficace basato
sul dritto internazionale e avente come pilastro centrale del sistema di sicurezza collettiva lOrganizzazione delle
Nazioni Unite.
Se lUE vuole sviluppare un ruolo diniziativa nella emergente gerarchia internazionale del potere, necessario per
mantenere il suo soft power e proteggere il suo attractive power, ha bisogno di una combinazione bilanciata di soft
power e hard power. Noi parliamo di un soft power rafforzato dalla riconversione per cos dire teleologica delle
capabilities militari degli stati membri dellUE. La strategia europea di sicurezza del 2003 e la pi recente strategia
globale per la politica estera e di sicurezza dellUnione europea indicano la giusta via.

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