Documenti di Didattica
Documenti di Professioni
Documenti di Cultura
2000
Descentralización
funcional, territorial
y virtual de los servicios
públicos locales
VI Seminario sobre gestión pública local
2000
Descentralización
funcional, territorial
y virtual de los
servicios públicos
locales
© de la edición: Ayuntamiento de Gijón,
Escuela Universitaria Jovellanos
de Gijón,Gobierno del Principado
de Asturias y Asociación de
Diplomados en Gestión
y Administración Pública (adigap)
Prólogo
Índice
Pág.
113. Prólogo
Paz Fernández Felgueroso, Alcaldesa de Gijón
117. Presentación
José Luis Pablos y Eugenia Suárez Serrano
119. Los Ayuntamientos del futuro: más política y más gestión.
Xavier Sisternas . Presenta: José Luis Pablos
119. La descentralización en las Administraciones locales.
Análisis de experiencias.
Albert Galofré. Presenta: José Luis Pablos
119. Coloquio con Xavier Sisternas y Albert Galofré
119. El papel de la cultura en la descentralización de los servicios
Eduard Delgado
119. La descentralización funcional y territorial en el Ayuntamiento de Gijón
Senén Casal Iglesias, José Luis Pablos Rodríguez y Eugenia Suárez Serrano.
119. La descentralización territorial de servicios.
El caso del Ayuntamiento de Vitoria
Eduardo Enguita y Mabel Domínguez. Presenta: Eugenia Suárez.
119. La descentralización de la gestión presupuestaria
en el Ayuntamiento de Barcelona
Concha Durán
119. La gestión por proyectos. La experiencia del sector de vía pública
del Ayuntamiento de Barcelona
Carlos Vivas
119. La descentralización virtual. Servicios administrativos en la red.
Fernando Tricas Lamana . Presenta: Eugenia Suárez Serrano
119. Mesa debate: Los retos de la gestión local.
Rafael Menéndez, Antonio López, Javier S. Pandiello , Enrique Loredo ,
Gustavo Enrique Wierna. Modera: José Ramón Mora Viver .
119. El pacto local en Asturias
Valentín Ruiz . Presenta: José Luis Pablos
119. Clausura
Rosa Aza Conejo, Luis Pardo Suárez, Luis Iturrioz Viñuela
y Pedro Sanjurjo González.
Descentralización funcional, territorial y virtual de los servicios públicos locales VI SGPL 7
Presentación
Los seminarios sobre gestión pública que desde 1995 vienen convocando la
Escuela Universitaria Jovellanos, el Ayuntamiento de Gijón, el Principado de
Asturias y la Asociación de Diplomados en Gestión y Administración Públi-
ca pretenden contrastar y difundir conocimientos y experiencias sobre ges-
tión pública que puedan interesar tanto en el ámbito universitario como en
las administraciones públicas, y en particular, en los ayuntamientos.
Con el título Descentralización funcional, territorial y virtual de los servicios,
el sexto seminario, cuyas ponencias quedan recogidas en este libro, se dedicó
a abordar diferentes aspectos relativos a la forma de organizar la gestión de
los servicios locales para que ésta responda a los criterios de equidad, eficiencia
y calidad que demandan los ciudadanos.
Como introducción al tema del seminario, Xavier Sisternas advierte de
la falsa polémica que trata de contraponer política y gestión. Por el contra-
rio, nos dice, la mejora de la gestión ayudará a potenciar la política, profun-
dizando en la democracia y fortaleciendo la conciencia de comunidad. Por su
parte, Albert Galofré precisa los conceptos de descentralización política, admi-
nistrativa y desconcentración, destacando la idea de que toda descentraliza-
ción supone delegar facultades pero centralizar controles. Muy sugerentes son
las reflexiones que hace Eduard Delgado sobre los distintos modelos y con-
tenidos de la descentralización y la participación ciudadana vistos desde el
campo de la acción cultural.
A continuación de las reflexiones anteriores, se presentan dos experiencias
concretas de organización y gestión de los servicios locales: Senén Casal, José
Luis Pablos y Eugenia Suárez Serrano recogen la evolución y los plantea-
mientos organizativos en el caso del Ayuntamiento de Gijón, mientras que
Eduardo Enguita y Mabel Domínguez exponen la organización territorial de
los servicios en el caso del Ayuntamiento de Vitoria.
La gestión presupuestaria y la gestión por proyectos constituyen dos herra-
mientas fundamentales para organizar los procesos de planificación y control,
y, en definitiva, para articular una determinada forma de organizar la gestión
8 VI SGPL Descentralización funcional, territorial y virtual de los servicios públicos locales
de los servicios. Concha Durán y Carlos Vivas, desde sus respectivas respon-
sabilidades en el Ayuntamiento de Barcelona, cuentan sus experiencias en la
aplicación de dichas técnicas.
El papel de las nuevas tecnologías y, en particular, de Internet en la orga-
nización de los servicios es abordado por Fernando Tricas, quien recuerda
que la propia Carta Europea de los Servicios Públicos manifiesta que los
servicios de telecomunicación deben acelerar los procesos de modernización
de la Administración pública, acercando la gestión pública a las demandas
cotidianas de los ciudadanos.
Rafael Menéndez, Antonio López, Javier Pandiello, Enrique Loredo, Gustavo
Wierna y José Ramón Mora debaten sobre los retos de la gestión local desde
distintas perspectivas: la organización territorial, la hacienda local, la informa-
ción económica, el control, y la gestión de los recursos humanos. Finalmente,
el director general de Cooperación Local, Valentín Ruiz, cierra las ponencias
del seminario exponiendo los planteamientos del Gobierno del Principado sobre
el pacto local en Asturias.
Para terminar, nos queda manifestar un año más nuestro agradecimiento
a las instituciones y personas que han colaborado en la realización de este
VI Seminario de gestión pública local, y desear que las reflexiones recogidas
en este libro resulten de utilidad para todos aquellos interesados en la mejora
del funcionamiento de nuestras administraciones públicas, y en particular, de
nuestros ayuntamientos.
Descentralización funcional, territorial y virtual de los servicios públicos locales VI SGPL 9
Presentación
José Luis Pablos: Me siento muy satisfecho de poder contar con Xavier
Sisternas. Hace poco estuve con él en Barcelona, en una convocatoria que la
Fundación Pi i Sunyer organizó con el fin de desarrollar redes de Administra-
ciones locales que trabajen en aspectos de mejora de la gestión y, fundamen-
talmente, mecanismos de desarrollo de sistemas de información, de indicadores
de gestión, etc.
La Fundación Pi i Sunyer es una fundación que tiene entre sus fines la rea-
lización de estudios autonómicos y locales, detrás de la cual, en su patronato,
se encuentran el Ayuntamiento de Barcelona, el de Gerona, el de Lleida, el de
Tarragona, la diputación de Barcelona, la mancomunidad de municipios de
área metropolitana, etc.
Es, sin duda, un observatorio muy privilegiado y, por tanto, Xavier Sisternas,
como gerente de la fundación, es una persona muy adecuada para inaugu-
rar este seminario. Xavier es licenciado en Ciencias Políticas y funcionario
del Ayuntamiento de Barcelona; participa regularmente como asesor y desa-
rrollando cursos en el Instituto Nacional de la Administración Pública y,
algo que nos viene muy bien, es profesor asociado en la Universidad Pom-
peu Fabra, donde imparte clases a los alumnos de la diplomatura en Ges-
tión y Administración Pública. Sin más, le cedo la palabra, agradeciéndole
poder contar con él a pesar de las muchas llamadas y compromisos con los
que cuenta.
10 VI SGPL Descentralización funcional, territorial y virtual de los servicios públicos locales
Introducción
petencias, no siempre con los límites claros, que deja lugar al conflicto y a
la cooperación.
En base a los cambios que está sufriendo la sociedad y a los retos a los que se
enfrenta la Administración local, debemos «repensar» los Ayuntamientos. Fren-
te al incrementalismo —hacer más de todo o hacer más de cualquier cosa— la
alternativa es pararse a pensar, definir y establecer estrategias de cara al futuro.
Repensar los Ayuntamientos implica más política y más gestión; es decir, por
un lado un movimiento de repolitización y, por otro, uno de gerencialización.
Repolitizar ¿por qué? Porque el Ayuntamiento es el gobierno de la ciudad,
y esa es la dimensión principal de un Ayuntamiento: es el timón de la ciudad,
el instrumento de la gobernabilidad y el espacio en que han de tomarse las
decisiones políticas. Un gobierno de y para las personas debe ser un gobier-
no cercano. Los Ayuntamientos tienen también una segunda dimensión: la
gestora. El Ayuntamiento es un gran gestor de bienes y servicios públicos en
un entorno en el que los ciudadanos piden que sus impuestos se transformen,
de una forma eficaz y eficiente, en estos bienes y servicios.
Más política: ¿para qué? Para reforzar la legitimación de los gobiernos locales.
No podemos resignarnos a que, elección tras elección, los niveles de abstención
sean más y más altos: la gente no vota porque tiene la sensación de que no está
decidiendo nada y que todo va a seguir igual. Esto es una carga de profundidad
para la democracia y, concretamente, para la democracia local.
Por tanto, hay que reconciliar a los ciudadanos con la política. Y esto, aun-
que parezca paradójico, debe hacerse con más política, por ejemplo, a través de
debates políticos sobre la base de propuestas y alternativas. Estos debates
Los Ayuntamientos del futuro: más política y más gestión | Xavier Sisternas 15
tienen que darse dentro y fuera del Ayuntamiento, y el pleno municipal debe
ser el lugar donde la ciudad discuta, de una forma abierta, los problemas que
le preocupan. Además, deberían potenciarse, por un lado, el pluralismo, el con-
senso y las dinámicas no partidistas, y, por otro, la transparencia, la responsa-
bilidad (rendición de cuentas) y los mandatos —no necesariamente limitados
por ley, pero, como mínimo, no indefinidos—.
Otra manera de reforzar la legitimidad es con un gobierno percibido por
los ciudadanos como próximo, cercano y receptivo. Es muy importante que el
gobierno comunique, que informe a los ciudadanos de lo que pasa en la ciu-
dad y, en la medida de lo posible, que esta comunicación sea bidireccional.
También sería deseable avanzar hacia lo que podría llamarse concejales a la
calle: un concejal debe tener un despacho en el Ayuntamiento, pero debería estar
menos horas en él y estar más horas «en la calle»; eso implica dedicar una bue-
na parte del tiempo a la interlocución, a la creación de consenso y a la peda-
gogía. Pero los políticos no deben solo escuchar, sino también hacer, es decir,
tomar decisiones, a veces en contra de lo que piensan algunos ciudadanos, y
es en estos casos cuando un buen político debe usar sus dotes pedagógicas, el
convencimiento y la generación de consensos alrededor de ciertas propuestas.
Asimismo, hay que buscar formas para hacer la participación ciudadana
más atractiva. Asistir a un pleno es aburridísimo. Hay que buscar maneras
menos aburridas de participar políticamente en la toma de ciertas decisiones.
En caso contrario, la política queda en manos de profesionales y de algunas
asociaciones que presionan y a las que se termina haciendo caso, aunque sean
poco representativas. El resultado final es que se deja fuera de este proceso al
conjunto de la ciudad, que no tiene ni tiempo ni voluntad para ir a quejarse.
tanto se hace imprescindible el pacto; pactar es una tarea claramente política que
implica mediar entre intereses contrapuestos para resolver ciertos problemas.
Los electos han de ganarse cada vez más la legitimidad día a día. Esto solo es
posible si los ciudadanos son activos y están informados, ya que si no hay
información, tampoco hay participación. Se puede participar en la medida en
que se recibe información y en la medida en que haya una sociedad civil diná-
mica. En contraposición a este tipo de participación, hay otra terriblemente
peligrosa, que es la participación espasmódica, en la que la gente no partici-
pa políticamente hasta que un proyecto público les afecta (los estadouni-
denses han definido el fenómeno como: «no al lado de mi casa»); es una par-
ticipación radical, sin líderes vecinales con los que hablar, con lo cual acaba
habiendo problemas graves para cerrar acuerdos.
La existencia de estos ciudadanos informados y de esta sociedad civil diná-
mica debe traducirse en la formación de algo muy importante, la creación de
conciencia de comunidad. Vivimos en un país curiosamente estatalista, aborre-
cemos la Administración, pero queremos que la Administración lo resuelva todo,
se delegan cada vez más responsabilidades en los servicios públicos y eso es muy
peligroso. En España y en otros países europeos, especialmente latinos, no
estamos tan lejos de perder un patrimonio muy rico que es la idea de comuni-
dad y de redes sociales. Estas redes solucionan una serie de problemas que para
los poderes públicos son caros y difíciles de resolver; hay que responsabilizar
a los ciudadanos de los problemas y, por tanto, gobernar y responsabilizar-
se de los problemas también con los ciudadanos y con las asociaciones sociales.
Con tanta política, con tanto electo, con tanta legitimidad, ¿nos queda espa-
cio para gestionar? Sí, y de sobra. Se necesitan organizaciones municipales
capaces, y eso implica, en algunos casos, una cierta retirada ordenada en deter-
minadas áreas de gestión en las que los Ayuntamientos no son competitivos. Es
decir, se trata de contratar externamente ciertas funciones, o, como mínimo, de
Los Ayuntamientos del futuro: más política y más gestión | Xavier Sisternas 17
José Luis Pablos: Muchas gracias, Xavier. Vamos a continuar con la siguien-
te intervención, y el tiempo que nos quede lo dejaremos para el debate con-
junto, tanto con Xavier como con Albert. Estoy seguro de que la interven-
ción, como presentación del seminario, no ha podido ser mejor; estoy
convencido de que la inmensa mayoría de los que estamos aquí compartimos
muchas de las cosas que ha dicho Xavier, pero sobre todo nos ha gustado
escucharlas en la forma que las ha expuesto.
Descentralización funcional, territorial y virtual de los servicios públicos locales VI SGPL 19
La descentralización
en las Administraciones locales.
Análisis de experiencias
Presentación
José Luis Pablos: Para presentar a Albert Galofré, me voy a permitir utili-
zar uno de sus libros, basándome en la presentación que hace de él el direc-
tor de la Escuela Gallega de Administración Pública.
Albert es licenciado —insisto en que utilizo uno de los varios libros que
tiene publicados— en Derecho y diplomado por esade; es un buen conoce-
dor de la Administración pública. No en vano ha sido funcionario público
durante bastantes años, durante los cuales ha ocupado distintos puestos de
responsabilidad. Es colaborador académico de esade y ha realizado diversos
trabajos de consultoría para el sector público, entre los que destaca su apoyo
a los programas centrales de modernización y calidad de varios Ayuntamientos
y comunidades autónomas. Le preocupan cómo se destilan en todas sus cla-
ses y trabajos tres conceptos: competitividad, productividad y calidad, que
considera inseparablemente unidos para conseguir una Administración más
eficaz, más reducida, que esté realmente al servicio de los ciudadanos. Qui-
siera destacar, finalmente, un dato bastante relevante: Albert fue el director
de Organización en el Ayuntamiento de Barcelona durante la celebración de
los juegos olímpicos, que gozan de un merecido prestigio por lo que se hizo
20 VI SGPL Descentralización funcional, territorial y virtual de los servicios públicos locales
en ese momento. Sin más, os dejo con él, agradeciéndole su presencia en este
seminario.
Introducción
La descentralización territorial
Proceso de constitución
Resultados
• Un concejal de distrito.
• Una comisión consultiva.
• Un coordinador del distrito.
• La capacidad para realizar al menos los trámites básicos y coordinar el
funcionamiento de los servicios y equipamientos zonales.
La descentralización funcional
Campo de aplicación
Han visto ustedes que les he hablado de más a menos, del máximo nivel
de centralización, que es la Administración ordinaria, los servicios normales
de la Administración, al nivel de centros gestores sin personalidad jurídica, al
nivel de organismos autónomos, empresas municipales y empresas mixtas,
donde la Administración todavía tiene mayoría. De mayor centralización a
mayor descentralización.
En las Administraciones locales descentralizadas los órganos centrales
deben mantener las siguientes funciones:
• Aprobación de los planes generales y específicos del programa de actua-
ción de los organismos autónomos locales, de conformidad con el plan
y programa general de acción municipal.
• Dirección e inspección de las actividades y servicios de los organismos
autónomos y empresas municipales.
• Impulso y ejecución de las políticas fijadas por los órganos de gobierno para
una gestión eficaz de las instituciones y empresas municipales.
• Realización de los necesarios trabajos de programación técnica, infor-
mación, investigación, estudios, proyectos e informes.
La descentralización en las Administraciones locales. Análisis de experiencias | Albert Galofré 31
Externalización de servicios
de lo que se hace con este servicio que hemos externalizado. Pero la idea es bue-
na. Yo estoy seguro de que hay empresas que saben mucho más de manteni-
miento que el equipo que tiene el Ayuntamiento. Yo creo en la especialización,
creo que la gente que se dedica a una cosa llega a saber mucho y es mucho más
competitiva que si lo hacemos nosotros a nuestra manera. Por tanto, aquí hay
un ámbito importantísimo de cambio en la gestión de los servicios (no sé si se
le puede llamar descentralización), buscando la eficiencia y la calidad.
Por supuesto que el cambio no se puede hacer si se tiene personal propio. Si
se hace la recogida de basuras con personal propio, a nadie se le ocurre apartar
a esos trabajadores y encargar el servicio a una empresa privada, aunque ofrez-
ca mejores condiciones. Pero quizás se puede iniciar un proceso donde deter-
minados sectores, poco a poco, empiecen a ser gestionados por empresas exter-
nas. En Barcelona teníamos cuatro quintas partes gestionadas por empresas
externas (me refiero a la limpieza y recogida de basuras), y una, gestionada por
medios propios. Esto nos servía de contraste, veíamos cómo actuaban los ges-
tores privados y cómo actuábamos nosotros. Mientras fui responsable de orga-
nización estuve intentando obtener los datos económicos, fiables, reales, de lo
que nos costaba esta zona que gestionábamos nosotros con nuestros propios
medios. Nunca lo conseguí totalmente. Quien vino detrás si lo consiguió, y al
cabo de un mes se había privatizado esa zona. Es decir, el coste era muy supe-
rior al que estaban ofreciendo en el sector privado, por razones de escala o qui-
zás, también, y es una desgracia, porque pagan menos a su personal de lo que
paga la Administración, hay que reconocerlo, pero las diferencias eran brutales.
Estos trabajadores se transfirieron a otros servicios donde podían ser útiles.
Antes de descentralizar un servicio quizá se pueda externalizarlo, y para ello
se necesitan menos estructuras. La idea de la externalización supone introducir la
competencia en los servicios. Cuando la gente se mueve en un entorno de com-
petencia y las empresas se mueven en un entorno de competencia, funcionan mejor.
Si se tiene la pervivencia asegurada, ¿qué razón se tiene para mejorar?
Características generales:
Con carácter preliminar hay que advertir que la posibilidad de externali-
zar con éxito depende de los condicionantes económicos, que varían enor-
memente entre distintos servicios e incluso entre diferentes lugares de provi-
La descentralización en las Administraciones locales. Análisis de experiencias | Albert Galofré 33
sión. A pesar de ello, se puede identificar una serie de actividades cuyas carac-
terísticas las hacen normalmente más aptas para ser externalizadas:
• Actividades intensivas en recursos humanos.
• Actividades altamente especializadas.
• Actividades con carga de trabajo fluctuante.
• Actividades temporales o esporádicas que requieren inversiones en medios
técnicos.
• Actividades sujetas a rápidos cambios de mercado.
• Actividades sujetas a rápidos cambios del público.
Actividades de apoyo:
Una buena parte de las actividades que pueden ser objeto de externaliza-
ción pueden englobarse bajo este epígrafe. Entre ellas destacarían, a modo
puramente ilustrativo, las siguientes:
• Servicios auxiliares: grabación y procesamiento de datos, mensajería,
notificación, vigilancia, catering, parque móvil y transporte.
• Gestión de recursos humanos: administración de personal (contratación,
normas, seguridad social y defensa jurídica), selección y formación.
• Gestión económica: compras, auditorías, gestión de patrimonio.
• Gestión de centros: hospitales, residencias, museos, teatros.
• Elaboración y supervisión de proyectos técnicos.
Actividades finalistas:
El otro bloque de actividades susceptibles de externalización comprende
la prestación directa de bienes y servicios públicos a los ciudadanos.
34 VI SGPL Descentralización funcional, territorial y virtual de los servicios públicos locales
Sin entrar en muchos más detalles, esta era la panorámica que quería dar de
la descentralización. En primer lugar, una descentralización territorial, en dis-
tritos, que creo que es un tema pendiente, y, en segundo lugar, una descentrali-
zación funcional. Ambas son necesarias. ¿Por cuál empezar? Siendo racional yo
les diría que primero por la territorial, y luego podemos seguir con la funcional.
Uno de los gerentes del Ayuntamiento de Tarrasa me decía que tras los cam-
bios hechos, un director de los servicios centrales del Ayuntamiento tenía la mis-
ma autonomía que un gerente de un organismo autónomo. Por tanto, la des-
centralización es posible, y quizás sin falta de recurrir a esa serie de superestructuras
que requiere la creación de una empresa o de un organismo autónomo, pues uti-
lizando técnicas de delegación dentro de la propia Administración podemos con-
seguir, si no los mismos resultados, resultados bastante parecidos. Lo que hace
falta es voluntad política y voluntad de gestionar, y recuerden ustedes que ges-
tión es la actividad aplicada a un fin, esa es la definición.
Yo creo que con una mañana con dos catalanes ya han tenido bastante.
Nada más, muchas gracias.
José Luis Pablos: Espero que los que sois alumnos, con la intervención de
Albert, vayáis manejando conceptos como «descentralización» o «externa-
lización»; y para los que sois del Ayuntamiento, espero que la intervención
de Albert no me suponga la pérdida de amigos. Sé que es una intervención,
desde el modelo de gestión del Ayuntamiento de Gijón, polémica, pero este
seminario, entre otras cosas, pretende eso: traer a gente muy experimenta-
da, muy cualificada, que con sus puntos de vista nos proporcione elementos
de reflexión. Le agradezco mucho a Albert que haya venido.
Descentralización funcional, territorial y virtual de los servicios públicos locales VI SGPL 35
que es establecer objetivos y controlar resultados. Pero esto creo que lo conoce
mucho mejor Albert.
José Luis Pablos: Sobre ese tema, es evidente que si hiciésemos un análisis
de costes, incluso coste-calidad, coste-beneficios de los servicios, en este momen-
to, muy probablemente en muchos de los terrenos tendríamos las de perder.
Tendríamos las de perder, entre otras razones, porque, como ha señalado
Albert, estamos inmersos en un proceso fuertemente neoliberalizador en el
que, entre otras consecuencias, se aprecia un retroceso en las condiciones labo-
rales de los trabajadores. Eso es un dato que nos debería de servir para plan-
tearnos que hoy un modelo de gestión pública debe intentar por todos los
medios que ese modelo funcione. Pero hay dos preocupaciones en todo este
tema que a veces no se tienen en cuenta, aunque yo sé que Albert y Xavier sí,
y las han planteado. Es verdad que lo primero que hay que plantearse es si lo
que hacemos hay que hacerlo, porque los ciudadanos lo demandan o porque
interesa a la supervivencia de la propia organización y de sus empleados. Noso-
tros tenemos una ciudad próxima que ha externalizado muchos servicios en
un modelo de gestión en el que ahora se están desmontando bastantes cosas.
No porque hayan externalizado, porque podía haber funcionado (en Cata-
luña, por las experiencias que nos cuentan, ha funcionado mejor), sino por-
que no se han establecido los correspondientes mecanismos de control. Si tú
externalizas, también hay que valorar los costes de transacción, los costes
de planificación y control, el mecanismo del nuevo modelo; y esos costes
muchas veces no se tienen en cuenta. Externalizar no significa que no sigas
manteniendo unos costes que son los de incrementar todos los mecanismos
de planificación y control de esa externalización. Pero luego hay otro tema
que a mí me preocupa, que es el papel de liderazgo de una Administración
local, el Ayuntamiento, del Gobierno local. Ese papel del liderazgo significa
también mandar mensajes, comunicar valores, comunicar un modelo de socie-
dad. A través de un proceso excesivo de externalización a veces también se
corren riesgos, pierdes también poder de proyectar imagen, valores. En el
terreno teórico también hay un cierto riesgo, o puede haberlo (no digo que lo
tenga que haber necesariamente), pero al menos en una externalización mal
Coloquio con Xavier Sisternas y Albert Galofré 39
llevada hay ese riesgo, esa pérdida de influencia, incluso en el propio merca-
do laboral, pero también más allá de todo eso, en el propio mercado de valo-
res humanos y sociales. Esto yo creo que son elementos que están perdidos
en el simple análisis a corto plazo de coste-calidad, porque ciertamente la
Administración cambia mucho más lentamente que el mundo real, y eso es
algo que nos debe hacer reflexionar.
Xavier Sisternas: Yo añado algo muy breve, una anécdota en la que me has
hecho pensar ahora. En Barcelona hay un sistema de recogida de trastos
viejos una vez al mes en cada una de las zonas (en mi zona es el día 26). Eso
está externalizado (me parece que es la misma empresa que lleva la recogida
domiciliaria de basuras). Bueno, yo tengo la desgracia de vivir en una esqui-
na en la que hay dos contenedores. La norma es que usted baje los trastos y
los deje delante de su casa, en la acera, en un sitio que no moleste, pero es ver-
dad que, sobre todo en calles estrechas, la gente tiende a dejar los trastos al
lado de los contenedores, con lo cual siempre tenemos problemas y conflic-
tos ciudadanos. Bueno, pues en vez del día 26, alguien bajó el día 23 una can-
tidad generosa de trastos, un desmadre considerable. Yo no llamé, pero alguien
llamó a un teléfono del Ayuntamiento (no sé si es contestado o no por un fun-
cionario municipal), y efectivamente apareció a media tarde un camión naran-
ja y blanco de Fomento de Construcciones y Contratas, con un escudo del
Ayuntamiento que le pegan cuando tiene la contrata, que se llevó los tras-
tos. Con eso polemizo un poco contigo en el tema del mensaje. Yo creo que
el mensaje que obtuvo quien reclamó el servicio, porque yo admito que no lo
reclamé, fue positivo. No sé cuanto rato hacía que había llamado, pero yo
como mínimo tuve una sensación de cierta eficacia. El Ayuntamiento, ante
ese pequeño problema que se planteó, reaccionó con eficacia. Yo sé que los
dos señores que había recogiendo colchones cobran su nómina de Fomento de
Construcciones y Contratas, pero estoy convencido de que en el barrio soy el
único que sabe eso, el resto de personas que están viendo eso están viendo al
Ayuntamiento de Barcelona, para lo bueno y para lo malo. Es decir, yo creo
que si el Ayuntamiento es consciente de que detrás de esos señores y señoras
que llevan un uniforme diferente y que son reclutados y pagados por otras
empresas también está la imagen del Ayuntamiento, no creo que se pierda la
capacidad de dar mensaje. Yo creo que el mensaje en este caso viene a tra-
vés de la eficacia y agilidad del servicio, del propio diseño del servicio. Aquí
40 VI SGPL Descentralización funcional, territorial y virtual de los servicios públicos locales
ahora verás: «Oiga, me quiere usted decir qué es tener política de perso-
nal», y me dijo: «Tener política de personal es saber adónde vamos». Caram-
ba, pues tenía razón. A veces los Ayuntamientos no son capaces de hacernos
ver a los ciudadanos hacia dónde vamos, hacia dónde pretenden que vaya-
mos como ciudadanos, como conjunto de personas que viven en un territo-
rio. Si supieran transmitirnos una visión que nos animase, que nos motivara
un poco, creo que todos participaríamos mejor y más a gusto de este proyecto
de ciudad en el que estamos.
Pregunta: Cambiando un poco de tema, tenía una pregunta para Albert Galo-
fré. Estás hablando de descentralización, pero si hacemos un poco de cien-
cia ficción y nos trasladamos a 5 años vista, a 10 años vista, quizás no será
necesaria la descentralización que dices que habrá a nivel de distritos en Bar-
celona. Con Internet, con un servicio de atención al ciudadano, ¿qué senti-
do tiene llegar a ese punto de descentralización? Es decir, nos cuesta más dine-
ro. Por Internet, en el Ayuntamiento de Barcelona se pueden hacer muchísimos
trámites, tienes una imagen corporativa de la organización. Da la sensación
de que es moderna, eficaz ¿qué sentido tiene que yo tenga al lado de mi casa
un centro de atención al ciudadano, si las veinticuatro horas me lo pueden
solucionar por Internet? (estoy hablando a diez años vista).
bien, pero si perdemos la relación directa, por mucho que tengamos imáge-
nes tridimensionales, creo que nos va a faltar algo. Debo estar muy fuera de
época cuando digo esto, pero creo que sí, que nos faltará algo. Perderemos
mucho si llegamos a cero relación personal.
resolver por Internet; pero hay sectores que lo van a resolver por la vía tra-
dicional, desplazándose; pues desplácese usted a casa. ¿No enviamos notifi-
cadores? Pues por qué no enviar un funcionario o una funcionaria a casa de
una señora a hacerle un trámite. No tiene por qué ser ninguna barbaridad.
Vamos a ver, probablemente lo es por una cuestión de costes, pero creo que
no hemos de ser dogmáticos en eso, hemos de conocer mucho más de nues-
tros usuarios, siendo conscientes de que trabajamos con una gama de usua-
rios tremendamente difíciles. Las empresas privadas lo tienen mucho más fácil,
deciden a quién venden y a quién no venden, y trabajan siempre con franjas
limitadas. Nosotros trabajamos con toda la población, y con una población
que no habla ninguna lengua de las que hablan nuestros funcionarios.
En ese sentido, la Administración, cada vez más, va a encontrarse con la
complejidad de una clientela tremendamente heterogénea, a la que hay que ir
dando solución. Lo que nos toca, probablemente, es hacer mucha más inves-
tigación de mercados, marketing o algo parecido.
José Luis Pablos: Si no hay más preguntas, creo que es una hora prudente
para finalizar. Muchas gracias a Albert y a Xavier.
Descentralización funcional, territorial y virtual de los servicios públicos locales VI SGPL 45
El papel de la cultura
en la descentralización
de los servicios
La descentralización funcional
y territorial en el Ayuntamiento
de Gijón
Introducción
Fijación
de objetivos
indicadores
Criterios Cesión de
de agrupación de competencias y
las unidades presupuestos
Sistemas de
control y
evaluación
práctico reducir las categorías de clasificación en dos: (a) funcional, que inclu-
ye los criterios de conocimientos, procesos y funciones; y (b) según el mer-
cado, que comprende las bases de producto, cliente y lugar.1
En segundo lugar, será necesaria la fijación de unos objetivos claros y cuan-
tificables. El problema radica en la falta de claridad de los fines de la Admi-
nistración. Como Pliatzky (1994) señala, «mientras que una compañía que
actúa en el mercado tiene el objetivo imperioso de conseguir un beneficio, los
gobiernos no tienen ningún objetivo primordial, aunque por su naturaleza,
aspiran a ciertos objetivos diferentes y, con frecuencia, en conflicto», por lo
que se tiende a establecer indicadores intermedios de gestión que faciliten el
control y la evaluación de las actuaciones de las unidades descentralizadas.
Una vez diseñadas las unidades y fijados los objetivos, se procederá a asignar
el presupuesto correspondiente a cada división, lo que también conllevará una
descentralización de las competencias y responsabilidades.
Por último, otra decisión que debe tomarse respecto a la descentraliza-
ción es la de controlar que el agente —responsable de la unidad— cumpla real-
mente con los objetivos fijados por el principal. En las últimas décadas el con-
cepto de control ha evolucionado desde una simple verificación del cumplimiento
de las normas establecidas hasta el estudio de las desviaciones y de sus causas,
así como la determinación de posibles medidas correctoras (Giró, 1995). Como
ya se ha indicado, los sistemas de evaluación ex ante basados en el estableci-
miento de indicadores juegan un importante papel en este sentido. Asimis-
mo, se han producido muchos avances en la implantación de técnicas de con-
trol ex post a través de auditorías. De todas formas, para evitar el
encorsetamiento de los gestores, el control suele ir acompañado de un sistema
de incentivos que aminore el conflicto de intereses entre las partes y que per-
mita una mayor autonomía a los responsables de las divisiones (Onrubia, 1995).
El diseño contractual de las condiciones de actuación de las unidades des-
centralizadas dependerá de las necesidades de coordinación y de las dificul-
tades para medir del rendimiento. Así, por ejemplo, los centros de beneficio
serán más aconsejables que los centros de costes o ingresos, cuando existan
menos interdependencias entre las divisiones y cuando sea más costoso medir
y valorar el output (Arruñada, 1990). En definitiva, habrá que buscar el
grado y tipo de descentralización que garantice una actuación de las uni-
Marco general
Competencias municipales
El municipio de Gijón, conforme al artículo 25 de la vigente Ley de Régi-
men Local tiene atribuidas con carácter obligatorio, como ciudad de más de
50.000 habitantes, las competencias recogidas en el siguiente cuadro:
A estos servicios hay que añadir aquellos que, sin ser competencia muni-
cipal, por su importancia para la ciudad, se prestan voluntariamente por pro-
pia iniciativa municipal, directamente o en colaboración con otras Adminis-
traciones, tales como:
1997. Plan
de sistemas
1990. Reforma
administrativa
1980. Adaptación
estructura democrática
Conservación
fue fijada por acuerdo plenario de 12 de abril de 1996. Los distritos estable-
cidos son los siguientes:
Observaciones finales
Bibliografía
La descentralización territorial
de servicios.
El caso del Ayuntamiento
de Vitoria
Presentación
Introducción
Los centros cívicos son equipamientos municipales que, ubicados en los dis-
tintos barrios de la ciudad, se acercan al ciudadano en su entorno inmedia-
to para cubrir la iniciativa social, cultural, educativa y deportiva y atender las
primeras demandas:
• Lugares abiertos al ocio, en su sentido más integral y amplio, para el con-
junto de la población, donde a través de sus servicios y programas se pre-
86 VI SGPL Descentralización funcional, territorial y virtual de los servicios públicos locales
Estructura funcional
Estructura organizativa
C. En relación al personal:
• Delimitación de funciones.
• Clarificar la dependencia funcional y orgánica.
• Dotación de recursos y medios para llevar a cabo sus tareas.
Órganos de trabajo
Recursos humanos
A. El equipo de zona
No cabe duda de que el trabajo en equipo es una necesidad insoslayable para
actuar en una realidad (zona) de complejidad creciente y de múltiples interde-
pendencias. Técnicos municipales adscritos a los centros, responsables de los
diferentes departamentos municipales, personal de empresas contratadas, con
diversas dependencias jerárquicas y funcionales, constituyen el elemento huma-
no de los centros cívicos que el coordinador debe dinamizar y coordinar para
marcar los criterios de integración de programas y optimización de recursos.
Esta coordinación se realiza a través de los equipos de zona, compuesto por
los tmasc de Cultura y Deportes, la responsable de Servicios Sociales de Base
y la coordinadora de Centros Cívicos. Equipo en el que convergen diferen-
tes actividades, habilidades y conocimientos que hay que transformar en un
trabajo interdisciplinar, o al menos de acción polivalente en equipos multi-
disciplinares. El hecho de pertenecer y asumir funciones como miembro de
un equipo no significa que subjetivamente se sienta miembro de él. Por ello
habrá que generar un proceso de maduración que lo constituya y configure,
para lo que habrán de combinarse:
• Una tarea para realizar conjuntamente de acuerdo a objetivos consen-
suados.
• Las relaciones técnicas y funcionales que se deriven de esos objetivos,
decidiendo y definiendo la forma de realizar el trabajo.
• Los factores humanos que se dan a través del proceso socio-afectivo y
que hacen referencia al tipo de relaciones que se establezcan.
Recursos técnicos
Los recursos técnicos como apoyo a la gestión del centro, servicios y acti-
vidades se han ido materializando a lo largo de este último año en avan-
ces informáticos y documentales: el mae (manual de procedimientos; pro-
grama de gestión). Denominamos así al sistema informático de gestión de
92 VI SGPL Descentralización funcional, territorial y virtual de los servicios públicos locales
A. El manual de procedimientos
Es un conjunto de procesos que también se han desarrollado en este perio-
do. Procesos que organizan y racionalizan el modo de llevar a cabo las dife-
rentes acciones y tareas que todo el personal desarrollamos en centros cívi-
cos; los canales de información, derivación y canalización de las mismas; el
control de instalaciones, desde las incidencias a las reclamaciones pasan-
do por el mantenimiento. Procesos que surgen desde la dirección del servi-
cio ante la inminente reestructuración del mismo, pero que están abiertos a
cuantas sugerencias y aportaciones se consensúen como mejoras y en la que
todos los implicados podemos y debemos participar. En el momento actual
tenemos en marcha 20 procesos, complementados con soportes informáticos
o papel.
B. El programa de gestión
Denominamos así al programa informático elaborado por Eduardo, como
herramienta para los coordinadores, Oficiales de control, encargados de man-
tenimiento, con el fin de agilizar y organizar estructuradamente una gestión
adaptada a los procesos que hemos visto y a cuantas tareas específicas hemos
de llevar los coordinadores, tanto en gestión del personal a nuestro cargo
como en la relación con el movimiento asociativo, pasando por el control del
La descentralización territorial de servicios. El caso del Ayto. de Vitoria | Eduar do Enguita y Mabel Domínguez 93
Recursos económicos
El trabajo en red
La transversalidad en la coordinación
El marketing
El movimiento asociativo
Acabamos de comentar que el servicio está constituido por una serie de acto-
res entre los que se encuentran, entre otros, los grupos, los colectivos, es decir,
el movimiento asociativo. El movimiento asociativo en Vitoria tiene una lar-
ga trayectoria de participación, no siendo este el momento en que esté más
en auge, ni siquiera unido. Se tienen establecidos los canales de participación
ciudadana, pero no funcionan a pleno rendimiento. Ni siquiera las asociacio-
nes vecinales cuentan con número suficiente de socios para poder acudir a estos
órganos de participación o trabajo interno de las mismas. Para ello, han de
contar con el apoyo institucional, para que el movimiento asociativo no se
estanque. En Vitoria este apoyo se traduce en la financiación de sus locales y
gastos generales, en la subvención de proyectos, en favorecer la participación
a través del Consejo Municipal de Participación Ciudadana, y en los diferen-
tes foros de cada zona, donde los resultados no son demasiado satisfactorios.
En este momento se requiere una modernización del sector asociativo, bus-
car esa idea de utilidad que emocione a nuevos segmentos de población, que
mejore sus organizaciones internas, nuevas técnicas para crear y facilitar el
cambio que permitan trabajar desde el movimiento asociativo actual. Nue-
vas fórmulas no jerárquicas que respondan a sus necesidades y dinámica ciu-
dadana. El sector necesita un fuerte apoyo, para su reconversión en la bús-
queda de una eficacia y mejora de su productividad. Y, desde luego, han de
dotarse de profesionales que den un estilo de gestión mas allá del voluntariado
o voluntarismo, para buscar un diálogo eficaz y eficiente entre la comunidad
y la Administración.
Coloquio
Pregunta: A mí me ha parecido una charla muy sugestiva porque habéis saca-
do dos temas a relucir: la necesidad de acercar los servicios al ciudadano, la
importancia de descentralizar, bien sea a través de centros cívicos o a nivel de
zona (porque no todo era a nivel de centros cívicos); y la necesidad de coor-
dinación. De todas formas, habéis comentado algo que me ha parecido muy
interesante, que es la evolución, los problemas de la coordinación, cómo habéis
98 VI SGPL Descentralización funcional, territorial y virtual de los servicios públicos locales
bién hay una difusión, hay una sinergia. Lo que pasa es que somos muy ambi-
ciosos y queremos más.
La descentralización
de la gestión presupuestaria
en el Ayuntamiento
de Barcelona
remedio que la enfermedad. Por tanto, una vez tienen el proyecto acabado
pasan el control de calidad; la empresa dice (tiene una tipología, por ejemplo
a, b, c) si es c, hay que volver a empezar; si es b, te recomiendan lo que hay
que arreglar; y si es a, dice adelante. Normalmente son A, pero siempre pue-
de haber alguna cosa en la que no se haya pensado. Por ejemplo, en algo
tan simple como El Liceo nadie pensó que había aguas freáticas, y resulta que
ahora que tenemos El Liceo magnífico, con un escenario espectacular, resul-
ta que allí hay un manantial de agua (no se ve cuando estás sentada, lo tienes
que ver por dentro); pero claro, empezaron a excavar, y nadie había pensado
en esto, y es más barato sacar el agua de El Liceo que pagar a la compañía de
agua la cantidad de metros cúbicos para regar la montaña Mont Juic, así de
sencillo. Me podría extender mucho más.
Pese a todo esto que hemos explicado, que estamos muy auditados y demás,
también tengo que decir que somos flexibles. Tenemos un sistema de infor-
mación válido, todo junto, de modo que se puede saber en todo momento y
en tiempo real (en tiempo real del momento en que lo han introducido en la
contabilidad, que no quiere decir tiempo real, porque el administrador entra
en contabilidad y lo aprueba el interventor, por tanto el tiempo real es el del
día en el que lo introduce la Administración, no cuando el proveedor te pre-
senta la factura), y se puede pedir de cualquier manera. El principio es duro,
y los lenguajes entre informáticos y contables son distintos, pero al final, cuan-
do ves que vas consiguiendo cosas, se agradece muchísimo. Nadie se acuer-
da ya de las «libretas negras»; ahora si no aparece en el programa infor-
mático es que no existe, y es tu responsabilidad, hay que apuntarlo en tiempo
real, luego ya vendrán las validaciones y el expediente informático. El expediente
informático es un paso que seguro que Gijón nos lo va a pasar pronto por
la cara.
Con todo esto quería decir que una manera de tratar y hacer fácil la ges-
tión presupuestaria es que el tema de la vinculación jurídica sea lo más fácil
posible. Me explico, si la vinculación jurídica la ponemos a nivel de una par-
tida presupuestaria de cinco dígitos, más el funcional de cinco dígitos, más el
orgánico (en Barcelona el orgánico es cuatro), nos pasamos el día pidiendo al
La descentralización de la gestión presupuestaria en el Ayuntamiento de Barcelona | Concha Durán 105
«los vecinos tienen derecho a ser informados de los resultados de gestión muni-
cipal. Con el objetivo de hacer efectivo este principio de transparencia, defi-
nirá un conjunto de indicadores de actividad, costes, eficacia y calidad, cuyos
valores serán publicados antes del 30 de marzo. Esta información será difun-
dida a través de los medios y redes de comunicación para asegurar su cono-
cimiento general». Está muy bien, la gente tiene que saber lo que hacemos,
en qué nos gastamos el dinero, pero si hemos tenido problemas para saber lo
que nos gastamos en las actividades, encima dirán que las actividades que
están definidas no llegan a noventa, y que no coinciden ni con el funcional,
ni con el orgánico, ni con la partida presupuestaria, porque es imposible.
Resulta que el Ayuntamiento de Barcelona es el mayor restaurante de la
ciudad, es el que da más comidas al día (escuelas, hospitales, etc.). Pero nos
hemos marcado esta cifra y habrá que conseguirlo. Evidentemente, esto quie-
re decir que el Ayuntamiento, tradicionalmente (aparte del tema contable),
sabe la gente que está en las escuelas, la gente que visita los museos, la gente
que va a las playas (siempre son seis millones, hay alguien que los cuenta). Yo
creo que los indicadores son importantísimos para la gestión, para saber qué
servicio es eficiente y qué servicio no es eficiente; pero la segunda parte, lo
que es publicar y difundir la información, si lo publicase Barcelona solo esta-
ría encantada, pero si lo publican también L'Hospitalet, Badalona, Madrid,
Gijón, Avilés, etc., pueden surgir comparaciones. Por ejemplo, ¿por qué a Avi-
lés le cuesta una peseta menos recoger la basura que a Gijón? Vamos a ver,
¿la estructura de la recogida de basuras por las calles es la misma en Avilés
que en Gijón? Resulta que a lo mejor en Gijón se necesitan camiones más
pequeños, con menor capacidad y que, al final, cuando sumas todas las tone-
ladas que llevas al vertedero, seguro que es más caro; y así, todos los indica-
dores que queráis.
Creo que hay que ser cautos en el tema de los indicadores. Son muy bue-
nos para la gestión, insisto, pero llegar a estos extremos me parece excesivo.
Les diré que Carlos Vivas está totalmente a favor de los indicadores. Yo no
es que me los quiera cargar, pero es que todos nos vamos a hacer daño. Lue-
go hay otra historia, y es que el sistema de contabilidad es bueno siempre que
te apuntes todas las obligaciones, pero, ¿cómo impacta después analíticamente
cada servicio? Cuando sumes lo que cuesta la recogida de basuras no va a ser
lo mismo. Hay que ir avanzando en el tema de indicadores, pero hay que ir
avanzando en la misma línea.
La descentralización de la gestión presupuestaria en el Ayuntamiento de Barcelona | Concha Durán 107
Por último, saber que, aparte de este imperativo legal (es una ley del par-
lamento catalán), tenemos el observatorio de calidad de los indicadores de la
ciudad. Es decir, se realiza trimestralmente una encuesta en la que se hacen
determinadas preguntas a la gente, y se transforma en un barómetro bas-
tante curioso. Lo tenemos desde hace tiempo, y en los años 1994 y 1995 la
primera preocupación de la gente era el paro. El paro ahora está bastante
lejos. La primera preocupación de la gente ahora es el tráfico, esto es así. Evi-
dentemente, el tráfico es un problema en Barcelona, no es que lo critique.
Podría poner muchos ejemplos. Hubo una temporada en la que la recogida
de basuras era un problema en Barcelona, no porque no se recogiera, sino
porque los comercios eran unos descuidados. Antes, hace tres o cuatro años,
vendían el cartón porque había alguien que se lo compraba a un precio razo-
nable, le era rentable. Hoy, como no lo quiere nadie ni regalado, lo más
fácil es sacarlo a la calle.
Bueno, siento que haya sido tan largo. Quizás he querido decir demasia-
das cosas, y a pesar de ello me he dejado muchas cosas en el tintero. Si que-
réis contactar conmigo, estaré encantada, y a través de José Luis Pablos podréis
hacerlo, aunque hay veces que es difícil contactar conmigo.
108 VI SGPL Descentralización funcional, territorial y virtual de los servicios públicos locales
Introducción
Vía Pública
Primero os presentaré lo que es «Vía Pública». «Vía Pública» es uno de los cin-
co sectores de actuación en los que se organiza el Ayuntamiento de Barcelona.
Desde el punto de vista de personal, es un sector de actuación muy impor-
tante, ya que trabajamos 3.400 personas, es decir, más o menos el 40 % de los
funcionarios (sin contar organismos autónomos), del propio Ayuntamiento, y
gestionamos un presupuesto aproximado de 22.000 millones de pesetas. Nues-
tra responsabilidad fundamental, o los tres pilares básicos de actividad, serí-
an la policía local, los bomberos y todo lo referente a circulación (manteni-
mientos semafóricos, escaleras mecánicas, etc.). Hay que pensar que Barcelona
tiene casi 25.000 semáforos, hablamos de 700 bomberos, 2.500 guardias. Sola-
mente en la guardia urbana, la policía local, tenemos una flota de 400 vehí-
culos; 80, de bomberos, etc. Esto os puede dar una idea de que, a pesar de que
La gestión por proyectos. La experiencia del sector de vía pública del Ayto. de Barcelona | Carlos Vivas 109
somos un sector, una unidad de negocio, una empresa dentro de esa gran orga-
nización que es el Ayuntamiento, es una empresa importante.
Siguiendo con el título del seminario (la descentralización), y aprovechando
la frase dicha por Albert Galofré: «descentralizar facultades, centralizar con-
troles», descentralizar facultades fundamentalmente también es descentrali-
zar responsabilidad, y también descentralizar, incluso, la creatividad y la inno-
vación. Es decir, descentralizar significa que muchas veces, incluso desde los
propios órganos gestores, se pueden aplicar técnicas de innovación y pruebas
piloto, experiencias que sirven después para todo el Ayuntamiento. En esa
línea está lo que os contaré de la gestión por proyectos.
Los objetivos de la sesión que tengo preparados se concretan en dos (en el
segundo nos conectaremos a Internet y veremos un proyecto que está fun-
cionando en la actualidad y que os puede resultar ilustrativo). Los objetivos
serían presentar lo que es la gestión por proyectos como una herramienta
necesaria en la Administración pública en la actualidad y luego compartir la
experiencia de mi sector de actuación.
La ficha descriptiva
El diagrama de bloques
El Gantt
Análisis de riesgos
Por último, y para entrar ya con la aplicación informática, también hay una
evidencia documental, que es el análisis de riesgos, es decir, ver el porcentaje
de ejecución de cada uno de los proyectos estratégicos y ver si existen las alar-
mas referidas a riesgos económicos, riesgos operativos o riesgos tecnológicos.
Riesgos económicos hay muchos. Por ejemplo, cuando se realiza una obra,
una infraestructura, a veces hay problemas de exceso de obra y, en principio,
los excesos de obra son nulos de pleno derecho, a no ser que no cumplan con
los porcentajes que marca la legislación, y si no, hay que buscar vías alter-
nativas de financiación y de solución, pero existen estos riesgos.
Riesgos operativos, los que queráis. Por ejemplo, los que nos dedicamos a
temas de circulación, si segregamos un carril de los que existen en las calles
con un peralte para incorporar a los autobuses, puede haber un riesgo ope-
rativo en el sentido de que un motorista se nos caiga y tengamos que retirar
inmediatamente ese proyecto que hemos hecho porque no habíamos anali-
zado bien los riesgos operativos y existía ese riesgo inherente a ese proyecto.
Riesgos tecnológicos, cuando hablamos del sap o de otras aplicaciones.
Por ejemplo, no tendría sentido que el Ayuntamiento de Gijón se planteara
ahora sistemas de información de hace ocho años. Es un riesgo tecnológico
asociado al proyecto, y la tecnología cada vez se mueve más rápido.
En proyectos se intenta analizar todo esto, y es un mundo complejo, por-
que no me vais a negar que hay mucha documentación y mucho papel que se
genera para cada una de las inversiones que estamos estudiando.
Resumen de hitos
El planificador
das de Barcelona. Este proyecto es un proyecto que tiene principio y fin. Pue-
de parecer elemental, en cuanto a que es simplemente un proyecto de tecno-
logía de la información, pero es un proyecto complejo, porque pensar que
lo que es importante en el sistema de información es que la información sea
buena, que la información que esté en tiempo real sea información que se pue-
da auditar, que sea una información fiable, veraz. Para eso se han tenido
que hacer muchas cosas, pero entre otras se ha tenido que hacer una obra civil
en la calle para incorporar medidores (detectores) que permitieran controlar
cuántos son los vehículos que están pasando por la ciudad en un determina-
do momento. También ha habido que incorporar más cámaras en la ciudad,
etc. En fin, que en este proyecto, si la aplicación informática es muy sencilla, la
realidad es que detrás de él hay una cierta complejidad, y este proyecto se puso
en marcha en marzo de 1999 (se lanzó en seis o siete meses en colaboración con
el Instituto Municipal de Informática, que es un instituto propio que nos hace
todo el desarrollo de los temas de información de la casa). El precedente inter-
nacional más conocido, en lo que a información del tráfico por Internet se
refiere, es el proyecto desarrollado en la ciudad de Seattle, en Estados Unidos.
Para acabar con mi sesión nos conectaremos a Internet. Página:
http://www.bcn.es. En el punto «Estado del tráfico».
El estado del tráfico puede ser muy fluido, fluido, denso, muy denso, con-
gestión o sin datos. La información se refresca cada tres minutos.
En cuanto a las cámaras, había diferentes alternativas. Una era propor-
cionar imagen de vídeo, es decir, como si fuera una televisión, pero la tecno-
logía actual solo permitiría que las imágenes saliesen, si me permitís la bro-
ma, poco a poco, estilo Charlot, así que se decidió que era mucho más razonable
una imagen fija que se refrescara con cierta frecuencia.
Pues esto es un proyecto, tiene principio y fin, y además es algo que hay que
comunicar. Actualmente la página web del Ayuntamiento de Barcelona y lo que
es el estado de tránsito es muy visitado. Incluso os diría que los medios de comu-
nicación muchas veces acceden directamente al mapa de tráfico por Internet.
La idea es incorporar también en la página web de la ciudad el estado de las
obras de la ciudad, (aspecto conflictivo). Lo interesante sería que no solo estu-
viesen las obras que hace el Ayuntamiento, sino también todas las demás, e,
incluso, todas las actividades realizadas en la calle y que afectan a la movilidad.
Bueno, esto es lo que os quería comentar. Ha sido un placer estar aquí con
vosotros y estoy a vuestra entera disposición.
Descentralización funcional, territorial y virtual de los servicios públicos locales VI SGPL 119
La descentralización virtual.
Servicios administrativos
en la red
Presentación
Introducción
Decía que la evolución de las redes debe ir acompañada por una revisión
del papel que juegan los gobiernos como líderes y conductores sociales, por-
que tienen nuevos elementos, nuevas herramientas, nuevos instrumentos con
los cuales comunicarse y establecer relaciones con el ciudadano.
Volviendo a algunas de las ideas que se avanzaron desde Lisboa a finales
de marzo de 2000, conviene citar en este punto una serie de objetivos con-
cretos marcados en esa reunión para todos los países europeos para fin de
2000:
1. Asegurar un fácil acceso al menos a cuatro tipos de información públi-
ca para todos los ciudadanos: legal y administrativa, medioambiental,
cultural, y sobre tráfico rodado.
2. Extender el uso de Internet y garantizar consultas y el feed-back en
iniciativas políticas.
3. Asegurar que los ciudadanos tengan acceso electrónico para interac-
ciones administrativas básicas.
¿Qué áreas de actividad puede tener ese portal municipal de modo que
cumpla al menos con los objetivos que nos ha marcado e-europe? Evidente-
mente, las consultas y la obtención de justificantes sobre datos personales
(planea aquí el problema de la seguridad), la firma y registro de documen-
tos oficiales (que de nuevo incorpora conceptos como la tarjeta ciudadana o
sistemas de seguridad adecuados), los pagos de impuestos y tasas, la presen-
tación de formularios, la obtención de información ciudadana, la reserva en
instalaciones municipales, etc.
Desde el punto de vista interno, lógicamente las aplicaciones corporativas
pasarán de ser aplicaciones cliente-servidor a aplicaciones en Internet. En rela-
ción con empleados podemos citar la aplicación de recursos humanos, con-
trol de procesos de autorizaciones de ausencias, pagos para justificar, etc.
Referente a la relación con otras Administraciones: intercambio de datos,
correo electrónico, envío de resoluciones, procedimiento administrativo e inter-
cambio de registros. Con empresas: la entrada de formularios, licencias, auto-
liquidaciones, ofertas, concursos, ficheros bancarios, presentación de facturas,
procesos de homologación de productos, pagos a través de Internet, etc.
Estos serían ejemplos, pero ¿cómo podemos clasificar estos servicios? Algu-
nos de ellos son de información. Simplemente son anuncios, convocatorias,
información legal y administrativa. Hay otros que van un poco más allá y son
La descentralización virtual. Servicios administrativos en la red | Fernando Tricas y Eugenia Suárez 127
Coloquio
Pregunta: Buenos días. Yo quería hacer una pregunta un poco especial, no
técnica, en absoluto, pero sí relacionada con esa técnica virtual de la Admi-
nistración pública de la que se habla. Cuando estamos hablando de Admi-
nistración pública estamos hablando de prestar servicios, independientemen-
te de la presentación física del ciudadano ante la Administración, o incluso
independientemente de la presentación física de la Administración ante el ciu-
dadano. Estamos hablando de que se tiene que autenticar el ciudadano ante
la Administración y la Administración ante él. ¿Cómo un real decreto que ha
sido recientemente aprobado no ha contemplado los problemas que repre-
senta la Administración y deja un vacío legal, sin ir más lejos, respecto a la
identificación de la Administración pública ante el ciudadano? Es factible, es
fiable, pero, ¿cómo puede enviarse a un ciudadano una notificación de una
resolución únicamente diciendo que ha sido expedida por el Ayuntamiento
de Gijón? Tiene que ser firmada, en ese caso, por el secretario del Ayunta-
miento, se tiene que autenticar el secretario, no la Administración.
Fernando Tricas: Lo que usted plantea es por qué la ley ha dejado algu-
nos vacíos o algunos huecos, y quizás la persona más adecuada para contes-
tarlo no sea yo. Al menos de momento, yo no soy legislador, no soy diputa-
do, no tengo la responsabilidad de las proposiciones de ley ni de los proyectos
ni estoy en el Gobierno. No obstante, entre otras cosas por estar en la mesa
hoy aquí, no debo dejarle sin contestación. Le diré dos cosas. En principio, la
ley sobre la firma electrónica es un avance sustancial, porque es de las pocas
que hay en Europa. Efectivamente hay vacío y hay huecos, sin duda, pero
yo creo que el avance social debe ir acompañado por avances legislativos (igual
que lo fue el de la factura electrónica para las empresas, que ninguna se fija
en esta ley, pero todas la citan). El problema que yo veo no es con el ciudadano,
sino con la Administración, y ahí sí que debo decir varias cosas. En contra de
lo que he dicho en algún caso, hemos de fijarnos en lo que han hecho algu-
nos organismos del Estado. El sistema red de la Seguridad Social, que per-
mite la relación electrónica desde las áreas de personal de las administracio-
nes, de las empresas o de las asesorías, para dar altas o bajas sobre empleados,
o de transmitir los seguros sociales, lo que significa la adquisición de unos
derechos de retribución, se está haciendo por medios electrónicos, y se está
La descentralización virtual. Servicios administrativos en la red | Fernando Tricas y Eugenia Suárez 129
dejando una huella electrónica, y se está haciendo bien; no digo que no haya
problemas, pero en los sistemas manuales hay muchos problemas también.
No debemos enfatizar los problemas que tienen los servicios electrónicos deso-
yendo los que ya tienen los que vemos todos los días en nuestro trabajo
cotidiano. Se está haciendo bien, y debemos fijarnos en esto; no hay una fir-
ma de nadie, hay una firma de un sistema que sí que se ha analizado con dete-
nimiento, se ha estudiado, y se han puesto los medios adecuados; no firma el
secretario general o el diputado provincial. Esto será igual, lo que ocurre es
que tenemos una tendencia natural a que las cosas no sean así, y al final man-
damos un correo electrónico, un fax, llamamos por teléfono para ver si han
recibido todo, etc. En cualquier caso, pese a los problemas que tenga (ya se
arreglarán), lo que es importante es que haya un referente legal al que se pue-
da acudir, aunque tenga algunas dudas. La ley 30 (desde mi punto de vista,
yo no provengo del mundo del derecho) tiene lagunas; sin embargo, en su
momento me pareció una ley importante, porque decía cosas que no se habí-
an dicho nunca, y que han servido de apoyatura para que se desarrollen social-
mente determinados asuntos. Lo que sí pienso es que hace falta una cierta
revolución en las Administraciones locales, y que esto, más que a la Admi-
nistración central o regional, va a afectar a la Administración local de una
manera importante, porque si nos creemos de verdad que somos unos agen-
tes importantes en la sociedad de la información, si nos creemos de verdad
que el 75 % de la interacción del ciudadano se produce con la Administra-
ción local, no nos queda más remedio que trabajar para avanzar en la pres-
tación de servicios y mejorar la calidad de vida de nuestros ciudadanos utili-
zando estas premisas. Esta ley me parece un referente adecuado. Me preocupa
menos la articulación estrictamente legal que la social. Me preocupa mucho
más que seamos capaces de interiorizar y conseguir los beneficios sociales que
puede producir esto, eludiendo los problemas que puede originar, más que
otras cuestiones instrumentales que se resolverán, que hay técnicos jurídicos
extraordinarios en el país para resolver las cosas que no hayan quedado sufi-
cientemente bien hechas.
Eugenia Suárez: Bueno, si no hay ninguna cuestión más, darle las gracias
a Fernando Tricas por desplazarse hasta Gijón para compartir con nosotros sus
conocimientos en cuanto a los sistemas de información. Muchas gracias.
130 VI SGPL Descentralización funcional, territorial y virtual de los servicios públicos locales
Javier S. Pandiello
(Catedrático de Hacienda Pública
de la Universidad de Oviedo)
Enrique Loredo
(Profesor de Organización de Empresas
de la Universidad de Oviedo)
Gustavo Enrique Wierna
(Contador Público Nacional. Profesor
de la Universidad de Salta, Argentina)
tasas de descuentos oficiales y primas por retardo, con las que resarcirse de
los efectos de esas dilaciones. En consecuencia, un primer reto es tratar de
reducir al mínimo esas incertidumbres y tratar, por lo tanto, de estabilizar el
marco de la financiación.
Estabilizar el marco de la financiación significa varias cosas. Significa actuar
sobre lo que son las principales fuentes de ingresos y, básicamente, sobre lo que
son las principales fuentes de incertidumbre (aquí hablamos tanto de lo que es
la fiscalidad propia de los Ayuntamientos como de lo que es la financiación
externa o a través de subvenciones, transferencias de otra Administración). Es
bastante obvio que los Ayuntamientos no pueden autofinanciarse; los recur-
sos que están en su mano no son suficientes para hacer frente a las necesida-
des crecientes de gasto, y lo van a ser menos en la medida en que el desarrollo
del pacto local amplíe las competencias de las corporaciones locales, sobre todo
de las que tengan una dimensión susceptible de asumir amplias competencias
para hacer frente a esas necesidades de gasto, y, por lo tanto, es obvio que se
necesitan ayudas ajenas, ayudas de otros niveles de la Administración.
Hasta ahora, estas ayudas eran básicamente ayudas del Estado. Era el
gobierno central el que se encargaba de cubrir esta brecha y para ello viene
establecido constitucionalmente que los Ayuntamientos tienen derecho a una
participación en los ingresos del Estado. Sin embargo, lo que sucede es que el
funcionamiento de esa participación ha distado tradicionalmente de ser con-
siderado razonable. Los criterios de distribución entre Ayuntamientos han
sido muy discutidos; no es ahora el momento de entrar a debatir este tema,
pero en general han dejado bastante insatisfechos a la mayoría de los Ayun-
tamientos, quizás con la salvedad de las grandes metrópolis de más de 500.000
habitantes, y, por lo tanto, un reto del futuro es retocar este sistema de trans-
ferencias a los Ayuntamientos, los criterios de distribución y la automatiza-
ción de esos criterios, con el objetivo de tratar de salvar esas incertidum-
bres. Es decir, en la medida en que un Ayuntamiento sepa con la anticipación
suficiente la cuantía de lo que tiene derecho a recibir en concepto de partici-
pación de ingresos del Estado, la posibilidad de presupuestar ajustadamente
será mayor. Por tanto, este es un debate que no está cerrado ni mucho menos,
pese a que recientemente se constituyó una comisión encargada de discutir el
tema y se han producido ciertos cambios legales respecto a los criterios de dis-
tribución de estas subvenciones generales del gobierno central a los Ayunta-
mientos. Yo entiendo que no está cerrado, máxime, insisto, en la medida en
Mesa debate:... | Rafael Menéndez, Antonio López, Javier S. Pandiello, Enrique Loredo, Gustavo... 141
teórica que las comunidades autónomas puedan quedarse con el impuesto que
grava los vehículos, evidentemente compensando a las corporaciones loca-
les por medio de las subvenciones correspondientes. Sería esta una opción que
desvincularía de alguna manera esa identificación que hacen los ciudadanos
del impuesto con el beneficio directo de determinado tipo de acciones. Esta
es una posibilidad que está abierta y que yo no descarto que se debata pró-
ximamente también, sobre todo cuando los Ayuntamientos se quejan, y no
sin razón, de que ellos hacen un esfuerzo fiscal, en el sentido de correspon-
sabilidad, mucho mayor que el que hacen las comunidades autónomas. Es
decir, los Ayuntamientos fijan los tipos impositivos, se pelean con los ciu-
dadanos a la hora de subirlos o bajarlos, y los alcaldes protestan porque
las comunidades autónomas se financian a través de transferencias, no tocan
los impuestos. La idea es que los alcaldes se corresponsabilizan y los presi-
dentes autonómicos se financian por otra vía, sin acudir directamente a los
ciudadanos.
Una manera de reequilibrar esta corresponsabilidad fiscal asimétrica podría
ser llevar hacia arriba determinados tipos de impuestos municipales, que sean
las comunidades autónomas las que fijen los tipos y que se compense a los
Ayuntamientos de otro modo.
Para terminar, quisiera decir algunas palabras sobre la ordenación del terri-
torio. Sabemos que en España hay 8.000 municipios. Sabemos que de esos
8.000 municipios aproximadamente el 11 % tiene menos de 100 habitan-
tes, y el 61 %, menos de 1.000 habitantes (Asturias en este caso no es el peor
ejemplo, aquí hay 78 municipios, mientras en Castilla-León hay 2.247 muni-
cipios de los cuales 2.000 aproximadamente tienen menos de 2.000 habi-
tantes). La cuestión es que si nosotros queremos que nuestros Ayuntamientos
presten servicios de calidad en el futuro, es obvio que estos necesitan tener
una dimensión mínima. En un municipio de 100, 50 o 10 habitantes, supon-
go que el alcalde será el marido; la interventora, la mujer; el hijo mayor, el
teniente de alcalde… El asunto viene de antiguo, es decir, cómo hay que reor-
denar este territorio para que los municipios tengan una dimensión mínima
razonable que les permita prestar servicios, aprovechar un mínimo de eco-
nomías de escala en la prestación de servicios sin incurrir en los grandes cos-
tes de congestión de las grandes megápolis. Es el viejo tema recurrente del que
siempre se habla, y que se pone como reto del futuro, pero que nunca se abor-
da porque las presiones localistas son muy duras. A mí, en una ocasión, se me
144 VI SGPL Descentralización funcional, territorial y virtual de los servicios públicos locales
2 Véanse, por ejemplo: F. Longo (1995): «Reforma del empleo público: tótem o
tabú», Gestión y Análisis de Políticas Públicas, 2, enero-abril; Federación Española
de Municipios y Provincias (1999): Recursos humanos y Administración local,
documento de trabajo de la femp.
146 VI SGPL Descentralización funcional, territorial y virtual de los servicios públicos locales
permite perdonar, pero nos impide olvidar. ¿Cuántas veces hemos perdona-
do y después no hemos podido olvidar las malas acciones?, porque perdonar
depende del hombre, pero olvidar se encuentra en la parte del intelecto que
escapa al dominio del sujeto. Para la Administración pública, podemos decir
que el control público es la sindéresis de la política. Cuando se elabora una
política pública, debemos plasmar en ella el control, que seguirá delante a la
política pública; por ello en la teoría del control público tiene que ir avan-
zando y es conveniente que se ponga delante de los acontecimientos, debe pre-
ver los mismos y buscarle las soluciones adecuadas, pero a la vez no puede
obstaculizar los actos y hechos, porque si bien la política debe obrar libre-
mente, debe hacerlo dentro de la legalidad y de la ética, por ello el control
debe ser general, abarcar toda la organización y establecerse en la totalidad
de los procesos, tanto en los administrativos como en los de producción.
Estamos estudiando un tema que es común en todas las Administraciones,
públicas y privadas, de todo el mundo. Cuando hemos comenzado a estudiar
la Administración aplicando las teorías de los sistemas, hemos tomado el apor-
te sistémico de la biología; pero cuando hemos querido determinar un siste-
ma de control, muy pocas veces hemos caído en la cuenta de que siendo bási-
camente el control una función, también la biología nos podría ayudar a
clarificar cómo debe operar el mismo. Y así podemos ver el sistema del con-
trol, tomando como modelo el sistema biológico del dolor.
El dolor, como tal, es una sensación, una alarma que nos da el cuerpo o la
mente, dependiendo de la clase de dolor que sea —psíquico o físico—; pero siem-
pre que se produce algo que atravesó los umbrales del dolor, esa sensación
dolorosa se hace perceptible. Y cuando se hace perceptible, debe calmarse esa
angustia o satisfacerse esa necesidad, saneando o removiendo las causas del dolor.
El hombre nace en este mundo, llega sin saber cómo comunicarse y sin
poder hacerlo, es un ser indefenso. Lo único que tiene para llamar la atención
es el llanto, y con él empieza la primera comunicación con el mundo (inclu-
so cuando nace le pegamos para que llore). Más adelante el niño se comuni-
cará con la mirada, pero ¿por qué llora el niño? Esta pregunta siempre es con-
testada por cualquier madre: su primer llanto es siempre porque tiene hambre
(y le da de mamar), o porque está sucio (y le cambia los pañales). Es la pri-
mera sensación que tiene el humano, la primera comunicación, su primera
socialización, que tiene nacimiento en un pedido de auxilio inmediato a su
prójimo más próximo.
Mesa debate:... | Rafael Menéndez, Antonio López, Javier S. Pandiello, Enrique Loredo, Gustavo... 149
Cuando hablamos del dolor, en primer lugar aparece un «¡Ah!, esto sig-
nifica una percepción del peligro». El hombre percibe el peligro por la sabi-
duría que posee o por las sensaciones pasadas; el animal lo va a percibir por
su instinto de conservación. Lógicamente, cuando nos encontramos con un
peligro, tratamos de evitarlo. Lo normal en un pueblo es que cuando va a san-
cionar los presupuestos para satisfacer las necesidades, la política procede a
diseñar, y a prever las consecuencias.
En el sistema del dolor, cuando nosotros asentamos la mano en algo que está
caliente, en primer lugar, el instinto o nuestra inteligencia nos dice que no debe-
mos asentarla porque nos vamos a quemar; pero una vez que la hemos asen-
tado nace la causa de un dolor, se produce el dolor e ingresa al sistema (esa sen-
sación ha dejado de ser sensación para ser ya una molestia, ha ingresado por el
umbral del sistema del dolor). Entonces, lógicamente, debe darse la alarma a
todo el sistema nervioso, que actuará por medio de las dendritas de la médula
espinal, es decir, no hace falta que llegue al cerebro, sino que la reacción es inme-
diata, retiramos la mano en un acto reflejo; es el tipo de control que posee todo
organismo vivo para impedir que la causa llegue a profundizarse.
Dentro de la columna vertebral tenemos la médula espinal, que, uniendo
los nervios sensitivos que se encuentran en todo el cuerpo, nos transmite la
sensación dolorosa. Así, los nervios sensitivos, por medio de las dendritas,
nos permiten una primera visualización de los dolores normales o dolores físi-
cos que se presentan. Pero en el hombre y en las instituciones aparecen tam-
bién los dolores psíquicos, que en la organización son los dolores propios
de la conducción política, y en el hombre, los de su conducta.
Desde allí podemos empezar a diferenciar lo que puede ser un dolor físi-
co, que da lugar a un control interno, por ser saneado dentro de la estructu-
ra, y un dolor psíquico, que, por tener nacimiento en la política, configura un
control externo; dicho en otros términos, tenemos un dolor corporal o mus-
cular y un dolor cerebral producto del comportamiento en el hombre o que
se manifiesta en una crisis que produce un estrés en la población en el caso
de las políticas. Tras pasar la médula espinal, debe llegar la sensación dolo-
rosa a la corteza cerebral, y esta proveerá los medios necesarios para aliviar
ese dolor.
Dijimos que el dolor puede ser físico o psíquico y, lógicamente, las medi-
das para contrarrestar un dolor deben ser de carácter físico o de carácter psí-
quico. Aquí entramos a analizar cuál es la medida que debemos tomar para
150 VI SGPL Descentralización funcional, territorial y virtual de los servicios públicos locales
satisfacer esa necesidad. Con esto quiero decirles que, en toda desconcen-
tración o descentralización burocrática o de servicios, siempre debemos pre-
ver el sistema del control, que como función se encuentra en gobernar, en el
cerebro.
Como ya ha dicho un expositor, en la estructura descentralizada debemos
tener en cuenta la avocación, pero esa avocación quiere decir que es el supe-
rior quien verifica los trabajos del inferior. Esa tarea de control por avocación
nos lleva a un control por la vía jerárquica descendente (el jefe es quien tie-
ne el deber, porque es su obligación indelegable, el control del inferior por ser
solidariamente responsable de todo lo que se ejecuta en su área de compe-
tencia). Pero también surge un control por la vía ascendente, porque si no
existiese este tipo de control dentro de la organización, en el primer nivel
(cuando nos encontramos en el umbral del dolor), podría seguirse adelante
con la mala acción y producirse el mal.
Surge como necesidad plantear el control de forma tal que la estructura
administrativa (que es la medula espinal de la organización) tenga los medios
necesarios para ir formulando los actos de control (que legislaciones de un
tiempo no lejano designó como actos de oposición), desde la observación,
la ponencia y el reparo administrativo hasta la observación legal. Esos actos
tenemos que adecuarlos a los avances de la ciencia y las técnicas, porque el
expediente manual ya se encuentra obsoleto.
En una de las charlas anteriores se nos hablaba de todo el sistema de infor-
matización, y se nos decía que un sistema de informatización debe ir crean-
do un sistema de control. De modo que el agente público que tiene a su cargo
la ejecución sea también el primer controlador, que no pueda ser obligado a una
«obediencia debida», sino que tenga el derecho de regirse por el «deber de adver-
tencia». El control así tomado, como un deber de advertencia, brinda a la orga-
nización el ambiente de control, porque el control no es algo que solamente
debe castigar, sino que es el medio apto que debe ayudar para que el servicio se
cumpla con calidad, y el único que puede dar calidad a un servicio es el hom-
bre, de modo que el problema que debe solucionarse es la formación adecuada
de ese hombre que cumple una función de servicio público.
Recuerdo que hace tiempo un profesor de Derecho Constitucional nos
decía que aquel empleado que formula observaciones es el mejor colabora-
dor del funcionario, y que eso no lo entiende aquel que está saturado en el
mando y al que solo le importa hacer, aunque no lo haga bien. El hombre que
Mesa debate:... | Rafael Menéndez, Antonio López, Javier S. Pandiello, Enrique Loredo, Gustavo... 151
indica un error está brindando un campo apto para la acción de control. Cuan-
do el aviso se produce, la estructura debe contar con medios eficientes, efi-
caces y humanos; porque el control es una acción natural. El control públi-
co, de acuerdo a lo que estamos analizando, es una muestra de amor a la
sociedad, de modo que lo que se controla se controla por amor, para que el
gobierno pueda brindar el bien común y el ciudadano gozar la paz social.
No quiero decir con esto que avale los celos propios de toda Administra-
ción, pero lógicamente accionar el control tiene que encontrarse dentro del
ámbito general de la Administración, porque no se controla para ver qué está
mal, sino que se controla para que las cosas estén bien. No se controla tan-
to para ver en qué se gastó y cómo se gastó, como para ver si eso nos conduce
al bienestar general, y el único que puede dar ese control de calidad al servi-
cio público es el hombre, de modo que no podemos dejar de lado en los
procesos de descentralización o desconcentración de servicios públicos la for-
mación que debemos darle al hombre, como causa eficiente de la prospectiva,
y como sujeto en el cual descansan todos los avances de la sociedad.
Si queremos vivir en paz y realizarnos como seres humanos responsa-
bles, el hombre no puede estar ausente del control. Es más, en las coyunturas
actuales casi todos los países dicen que el pueblo no delibera ni gobierna sino
por medio de sus representantes, pero en muchas cartas magnas nos encon-
tramos con que los representantes solo son representantes de distintos gru-
pos de presión, de partidos políticos y, entonces, ¿todos los que no nos encon-
tramos afiliados a un partido político o no pertenecemos a ningún grupo de
presión no estamos representados en el poder y, como una consecuencia de ello,
tampoco en el control? Lógicamente, esto no es así: nos sentimos representa-
dos porque ese es el sistema que hemos elegido, porque la misión de la política
es precisamente representar a la totalidad de los ciudadanos, y ahí también hay
un control político. Cuando hablemos del control, no debemos asustarnos, por-
que el control es connatural al hombre, nace de su misma naturaleza humana.
Debemos ir diseñando los controles que van a tener la centralización y la
descentralización, conforme los avances de la civilización, de las ciencias y las
técnicas para prevenir y para curar, no tanto para castigar. Gracias.
que avanzar (si se quiere ir hacia una descentralización que tenga algún sen-
tido, con un aumento de las competencias y de los recursos para hacerles fren-
te) hacia fórmulas flexibles y de base local de cooperación entre los Ayunta-
mientos, a partir de las experiencias consolidadas en los últimos quince años.
Yo creo que las tendencias actualmente apuntan en ese sentido.
Javier S. Pandiello: En todo caso, yo diría que hay otra cosa importante.
Uno de los mitos de la transición española y de la descentralización era aquel
objetivo del 50-25-25. Es decir, que el nivel de descentralización llegara a
un nivel en el cual, después de acabar el proceso de descentralización econó-
mica en España, el 50 % del gasto fuera gestionado por el Gobierno cen-
tral; el 25 %, por las comunidades autónomas, y el otro 25 %, por las cor-
poraciones locales. Hoy, en el año 2000, miramos lo que ha pasado y vemos
que las comunidades autónomas, sobre todo aquellas que tienen sanidad,
pasan bastante del 25 % (País Vasco, Cataluña, Valencia, Canarias, etc.),
pero las corporaciones locales siguen en el 15 % de gasto. Uno se pregunta cómo
pueden las corporaciones locales llegar a financiar el 25 % del gasto como no
sea derrochándolo, porque si se mira el entorno se ve que los países en los que
los gobiernos locales tienen un peso económico de ese calibre se caracterizan
porque la educación en los niveles inferiores está gestionada por los gobiernos
locales, no por las comunidades autónomas. La única posibilidad de llegar al
25 % es que la educación primaria se gestione localmente, pero, ¿cómo va a
gestionar la educación localmente un municipio de 25, 100 o 300 habitantes?
Parece una contradicción. Si se quiere aumentar el peso económico de los gobier-
nos locales y llegar al mítico 25 %, la única opción es hacer unidades operati-
vas, porque una competencia de ese calibre no puede ser gestionada por un
gobierno que no tenga un tamaño mínimo. Esa es la cuestión.
Presentación
José Luis Pablos: En este seminario, a lo largo de dos días, nos hemos plan-
teado interrogantes que creo son comunes a todas las Administraciones loca-
les. En particular, son unas inquietudes positivas que también tiene el Ayun-
tamiento de Gijón, y que, lógicamente, en el mundo académico también están
presentes. En definitiva se trata de preparar y adaptar las organizaciones para
eso que llamamos los retos del futuro, que, independientemente de que sepa-
mos concretarlos, más o menos están claros, y parece que el diagnóstico es
común, que las maquinarias administrativas hay que adaptarlas, y probable-
mente también haya que adaptar, incluso, los propios planteamientos políti-
cos. Dentro de esos temas la descentralización ha sido un elemento estratégi-
co en este seminario, tanto en lo relativo a la descentralización funcional como
en lo relativo a la descentralización territorial, e incluso el papel que las tec-
nologías de la información, y en concreto Internet, pueden jugar en todo este
mundo de la prestación de los servicios públicos.
Un tema presente en todas estas reflexiones es el pacto local. Algunos alber-
gamos la expectativa de que el Principado de Asturias sea la primera comu-
nidad autónoma que realmente implemente un verdadero pacto local, que
vaya más allá de lo que ya se ha probado como reforma fundamentalmente
de carácter jurídico-formal relativa al funcionamiento, y esperamos que en
esa transferencia de competencias Asturias sea la comunidad de referencia,
y por eso es importante que las maquinarias administrativas, que los órganos
de gobierno y de gestión, sean capaces de adaptarse para asumir nuevas com-
petencias y, en último término, satisfacer a quienes son nuestros usuarios.
Para hablar del pacto local tenemos a quien mejor puede tratar el tema, a
quien mejor puede confesar las intenciones del Principado. No sé si querrá
158 VI SGPL Descentralización funcional, territorial y virtual de los servicios públicos locales
confesarlas todas, pero espero que hoy podamos saber aquí las grandes líneas
ya bastante concretas. Valentín Ruiz es director general de Cooperación Local
de la Consejería de Presidencia, y por lo tanto es quien tiene el pacto entre
sus manos. Muchas gracias por tu presencia en este seminario.
Introducción
Valentín Ruiz: En primer lugar quiero darles las gracias por invitarme a par-
ticipar en este seminario. Siento no poder «confesar» todas las intenciones
que tiene el Gobierno respecto al pacto local en Asturias, simplemente porque
el pacto local está naciendo en estos momentos. Sí puedo decirles que tenemos
una voluntad política clara de hacerlo real y también de profundizar algo más
en algunos aspectos legislativos que no nos competen directamente (en este
caso en el ámbito estatal).
tiene un problema del tipo que sea (de montes, licencias urbanísticas, temas
de cultura, etc.), se dirige a la puerta de su Ayuntamiento.
En general, los ciudadanos no distinguen si el problema compete a esta o
a aquella Administración. Además, en estos años de construcción del Esta-
do autonómico se ha ido dirigiendo a la gente a sus respectivos Ayunta-
mientos, y estos se han visto obligados a asumir, de hecho, competencias y
servicios que no le son propios de derecho. Yo creo que si hasta ahora el Esta-
do de las autonomías está prácticamente cerrado, prácticamente porque siem-
pre hay quien va más allá y quiere abrir más puertas, estamos entrando en un
proceso inmediato (dentro de los próximos diez o quince años) de redefinición
de lo que son las competencias locales. La realidad nos aboca a una renova-
ción institucional de traslado de competencias del ámbito autonómico al ámbi-
to local. De lo contrario caeríamos en lo que muchos criticábamos del Estado,
un centralismo autonómico con respecto a las Administraciones locales.
Por último, los criterios sobre la aplicación territorial del pacto local y la
relación que este proceso ha de tener con la propia descentralización de la
El pacto local en Asturias | Valentín Ruiz 163
Coloquio
José Luis Pablos: Muchas gracias, Valentín. En la mesa que tuvimos antes
de tu ponencia, se suscitaba también el problema de la ordenación territorial,
un problema difícil de resolver y siempre en debate. Y la impresión es esa, que
una vez que tengamos ese documento base, sí sabremos qué tipo de compe-
tencias, qué tipo de criterios, de metodología de valoración de las mismas,
y, por lo tanto, a partir de ahí, si se reencara la negociación con los munici-
pios que tenéis previstos. De algún modo, el pacto local es también un incen-
tivo más, una medida más de ordenación del territorio. ¿Sois optimistas en
que a través del pacto local se producirá esa ordenación del territorio siem-
pre pendiente?
Valentín Ruiz: Bueno, esa es una cuestión muy delicada, porque lo que no
queremos es que el proceso del pacto local interfiera en la ordenación del terri-
torio. El proceso del pacto local no es una forma de ordenar el territorio, inci-
de en ello, pero solo desde el punto de vista del ámbito competencial. Preci-
samente para facilitar que se acelere más el proceso del pacto local no queremos
que se mezcle con el sistema de ordenación del territorio. No vamos a perder
de vista el tema porque lógicamente tiene su incidencia y queremos que sean
procesos si no desvinculados totalmente, por lo menos que no interfieran en
la marcha de uno con otro. Son procesos diferentes.
José Luis Pablos: Bueno, si no hay ninguna otra cuestión, creo que es una
hora prudente para finalizar. Muchas gracias, Valentín.
Descentralización funcional, territorial y virtual de los servicios públicos locales VI SGPL 165
Clausura
Rosa Aza: Muy buenas tardes. Vamos a iniciar este acto de clausura, y cedo
la palabra a Luis Pardo en representación de la Asociación de Diplomados en
Gestión y Administración Pública (adigap).
Luis Pardo: Lo primero, dar los buenos días a todos y todas y enviar un cor-
dial saludo en nombre de adigap. Como todos sabéis, la asociación se creó
con el propósito de representar a todos los diplomados en Gestión y Admi-
nistración Pública, fomentar el conocimiento de la diplomatura y facilitar la
inserción laboral de los miembros de este colectivo. Desde la nueva junta direc-
tiva, creada recientemente, además de trabajar en los objetivos antes men-
cionados, estamos preparando nuevos proyectos, tales como la campaña de
información a empresarios de nuestra región (con el propósito de acceder a
nuevos procesos de selección, al igual que nuestros compañeros de la diplo-
matura en Ciencias Empresariales); la realización de un plan de formación
para nuestros socios, consistente en una serie de cursos de trescientas horas
de duración sobre temas concernientes a los recursos humanos, la calidad,
el medio ambiente; la elaboración de una página web, etc., donde tanto los
socios de adigap como cualquier otro interesado (sean presentes o futuros
estudiantes, empresarios, etc.) puedan acceder a información acerca de la
166 VI SGPL Descentralización funcional, territorial y virtual de los servicios públicos locales
Rosa Aza: Buenos días. Yo siempre comienzo diciendo lo mismo, pero es que
lo siento de verdad, para mí es un orgullo estar en esta clausura de las jor-
nadas (o en el comienzo de otras), es una situación agradable, ya que es una
parte fundamental de las actividades de un centro universitario y, además,
estamos encantados de recibirles a todos ustedes aquí; eso lo sentimos todos.
Fundamentalmente, porque creemos que estas actividades permiten a nues-
tros alumnos y a nuestros recién diplomados relacionarse con el entorno don-
de van a desarrollar su formación y donde van a desempeñar sus puestos de
trabajo; es una labor muy importante que tiene que cumplir la escuela don-
de encuentran la formación para desempeñar adecuadamente las activida-
des en el mercado.
Clausura | Rosa Aza Conejo, Luis Pardo Suárez, Luis Iturrioz Viñuela y Pedro Sanjurjo González 167
Estas jornadas, que ya son las sextas (ya no pecamos de inexpertos, si hubo
algún problema de organización, ya no tenemos disculpa), fueron unas jor-
nadas más amplias que las de otros años; también es verdad que este año tene-
mos otro financiador más (elemento importante). Algo más ambicioso que,
además, entronca con lo que acaba de decir el presidente de adigap, con la
formación postgrado en la forma que sea. Una formación de postgrado que
nos permita adaptarnos a un mercado más cambiante. Una formación de post-
grado es mucho más flexible, nos permite ir adaptándonos a las necesidades
del mercado, de manera que nuestros diplomados reciban un complemento a
su formación que les permita diferenciarse de otros diplomados en otros luga-
res y, además, que puedan reciclarse después de haber abandonado la Uni-
versidad. Esos elementos son elementos que tenemos muy presentes, y hacia
los que queremos ir. De hecho, estamos ya yendo con todas las carreras que
hay en la escuela, y este seminario tiene que servir para poder reflexionar sobre
esa formación de postgrado, interesante para la gestión y administración públi-
ca en particular. Yo creo que es muy buen momento para todo ello, puesto
que estamos aquí los posibles receptores de esa formación y los que cono-
cen perfectamente qué formación se necesita para llevar a cabo una gestión
pública lo más moderna y eficaz posible. Debemos contribuir a formar a nues-
tros alumnos y diplomados de la forma que nos demanda la sociedad, pues-
to que nuestra labor es devolver a la sociedad los recursos que nos propor-
ciona para llevar a cabo esa formación.
Agradezco su presencia y su colaboración, y doy las gracias de forma espe-
cial a las entidades que siempre colaboran con nosotros, a nuestros colabo-
radores tradicionales, el Ayuntamiento de Gijón (que es el primero al que acu-
dimos cuando necesitamos algo); el Principado, que también es un colaborador
este año y que esperamos siga siendo un activísimo colaborador en todos
los aspectos; a adigap; a los alumnos, y a todos ustedes por haber estado tan-
to impartiendo las conferencias como recibiendo esas conferencias y partici-
pando en los coloquios.
Luis Iturrioz: Buenos días a todos. Decirles en primer lugar que es espe-
cialmente grato para mí participar en la clausura de este VI Seminario sobre
Gestión Pública Local por varias razones. La primera, porque participo en
mi ciudad en un acto de clausura de un seminario en cuya gestación parti-
cipé activamente (incluso actué como ponente), y ahora tengo la ocasión
168 VI SGPL Descentralización funcional, territorial y virtual de los servicios públicos locales