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Belo Horizonte MG
2015
ANA LUIZA MELO ARANHA
Belo Horizonte MG
Faculdade de Filosofia e Cincias Humanas
2015
320 Aranha, Ana Luiza
A662r A rede brasileira de instituies de accountability
2015 [manuscrito] : um mapa do enfrentamento da corrupo na
esfera local / Ana Luiza Melo Aranha. - 2015.
495 f.
Orientador: Fernando de Barros Filgueiras.
Coorientador: Mark Warren.
Ento chegado o momento de agradecer. Agradecer os que me fizeram desejar estar aqui e
os que ficaram at o final, acreditando juntos que algum dia isso tudo terminaria e valeria a
pena. Agradecer a todos e a todas que de alguma maneira, de perto ou longe, iluminaram meu
caminho e me fizeram ter foras para concluir.
Me, sem voc eu literalmente nem teria tentado o doutorado. Foi a sua determinao que me
trouxe at aqui e, se eu continuo o caminho com minhas prprias pernas, em voc que me
espelho. Que a sua fora imensa se transforme em pedra que chora.
Pai, a distncia nos faz perceber quem so aqueles que nos fazem falta. Falta de acordar com
um bom dia Kellogs. Mas pelo menos posso dizer que, se a vida d voltas e mais voltas, puxa
e repuxa, voc o cara que sempre est do meu lado. Obrigada pelas tabelas, mapas, pelas
dicas acadmicas e de como viver uma vida mais leve.
Sis, voc a pessoa mais eficiente e inteligente que eu conheo. Quando eu crescer, quero ser
igual a voc.
Tem aqueles que foram muito importantes mas que acabamos seguindo caminhos diferentes.
Sem eles a estrada teria sido mais difcil e, mesmo de longe, agradeo.
E tem aqueles que a gente encontra pelo meio do caminho e fazem tudo ganhar um novo
sentido: No havamos marcado hora, no havamos marcado lugar. E, na infinita
possibilidade de lugares, na infinita possibilidade de tempos, nossos tempos e lugares
coincidiram. E deu-se o encontro (Rubem Alves). Pier, grazie mille per tutto. Obrigada por
ser meu abrigo nos dias difceis, meu aconchego e minha risada solta. A te che sei la miglior
cosa che mi sia successa, a te che sei un pescatore di asterischi, poeta e musico, io ti ringrazio.
Se rimaniamo insieme potremo anche volare, potremo attraversare questo mare (oceano
oppure continenti). Espero que ainda possamos voar juntos, por muito tempo.
Um muito obrigada s minhas queridas avs, Zil e Dora, meu av Haroldo, meus tios e tias,
primos e primas. Um abrao especial em Ju e Lara. Agradeo a Guto, Juju, Tutu e Julinha
pelos desenhos na minha parede, pra lembrar que a vida tambm feita de arco-ris.
O que dizer de meus amigos e amigas, companheiros e companheiras de estrada. Helga, voc
sabe que sem voc o caminho seria escuro e frio. Sua fora e lealdade me inspiram todos os
dias, espero que continue sendo essa pessoa maravilhosa.
Abraos apertados ainda para as amigas de sempre, May, Pri, Nathy, Flavinha, Jlia, Marina
sempre ali pra aquele ombro amigo; pras amigas e amigos de hoje, Paulinha, Marcela, velha
guarda do Nepem (Mari, Tola, Michele, Cherem, Marina, Breno, Ana Carol), Evandro,
Patrcia, Brigitte, pras amigas danantes Paulinha, Carol, Mari, Cia, Aretha; pras amigas de
caminhada acadmica, Nina e Mariah o que seria de mim sem vocs?
Os amigos de longe, Hugo, Joana, Aline, Vanessa, Bi, Abby, Zhenya, agradeo por tornarem
os frios dias canadenses um pouco menos sofridos e mais cheios de alegrias.
Uma lembrana importante: Mariza e seus cafs da tarde, pra no perder a ateno e no
desistir da escrita.
Agradeo ainda...
Patrcia por todos os chs e florais, Chafia por todos os conselhos.
Ao Luiz e a Marina pelo suporte jurdico em consultas sempre em momentos inoportunos.
A todos os colegas do DCP, em especial um abrao nas queridas e brilhantes companheiras
(Dani, Iris, Yza, Clarisse, Laurinha, Marcinha, Maria Alice, Marina e tantas outras).
Aos bolsistas do CRIP. Sem eles no haveria pesquisa, no haveria dados, no haveria tese.
Luciana, Marina, Mariana, Lucas, Luiz, Philippe, Mateus e, em especial, pra eficincia em
pessoa, Mara. Um beijo pra piauiense Tereza e sua luta contra a corrupo. Pra galera do
outro lado do muro do CRIP fica o obrigado pelo apoio em todas aquelas manhs, tardes e
noites em frente a um banco de dados que parecia infindvel!
Aquele agradecimento especial ao orientador, pelos incentivos e motivao. Uma tese nunca
esforo individual, chegar at aqui requereu muito de sua ajuda. Um muito obrigada ao
professor Mark Warren, por ter me recebido e acolhido em terras canadenses e pelas frutferas
trocas de ideias. Ainda em tempo, agradeo Alan Jacobs pelos aprendizados metodolgicos
fundamentais e pela disponibilidade em sempre me atender e responder meus emails (em
geral desesperados).
Agradeo FAFICH pelos doze anos de experincias e aprendizados. Aos professores do
Departamento de Cincia Poltica, em especial s professoras Eleonora e Claudia (minhas
tutoras no estgio docente), Juarez (me ensinando a ser mais republicana) e Marlise (quem
primeiro me fez desejar ser pesquisadora). Aquele abrao para o Alessandro e sua presteza em
quebrar todos os galhos.
Um agradecimento para os entrevistados e entrevistadas da pesquisa.
E, claro, aquele agradecimento para a CAPES pelo suporte financeiro tanto para o doutorado
como para a bolsa sanduche no exterior.
Sintam-se todos parte da minha caminhada e agradecidos por isso. Se o caminho nem sempre
foi fcil, foram vocs que deram sentido a tudo e me levantaram a cada momento de angstia.
OBRIGADA.
Ofertas de Aninha
(aos moos)
LISTA DE GRFICOS
INTRODUO.................................................................................................. 25
REFERNCIAS................................................................................................. 442
INTRODUO
A corrupo hoje um tema central para todos aqueles que se preocupam com os destinos das
democracias (AVRITZER et al., 2008). Empiricamente, as pesquisas atuais demonstram uma
estreita associao entre democracias consolidadas e menores ndices de corrupo
(KLITGAARD, 1988; TREISMAN, 2000). sugerido que a incidncia de corrupo seria
menor nos sistemas polticos mais democrticos e abertos, seja pelo alto nvel de
transparncia propiciado pela liberdade de imprensa e de associao, seja pela competio
eleitoral, ou mesmo pelo seu alto nvel de accountability (POWER; GONZALEZ, 2003).
Esta tese parte de reflexes tericas que defendem uma conexo intrnseca entre princpios
democrticos e o enfrentamento da corrupo. O que contaria como democrtico no interior
da complexa ecologia de instituies, organizaes e culturas que compem a democracia
seriam as caractersticas que contribuem para a realizao da sua norma inclusiva, a saber,
the empowered inclusion of those affected in collective decisions and actions
(HABERMAS, 1998; YOUNG, 2000; DAHL, 1998; WARREN, 2004, 2005, 2006).
Corrupo, neste marco, significaria uma violao a essa norma inclusiva, quando as decises
e aes polticas so tomadas de forma a excluir os potencialmente afetados por elas
(WARREN, 2004).
Essa conexo intrnseca defendida no equivale a dizer que uma democracia estaria
completamente livre da corrupo, mas sim que, em uma democracia, a corrupo significa a
excluso injustificvel da cidadania. As oportunidades para a corrupo so conseqncia no
da democracia em si mesma, mas de falhas nos mecanismos que deveriam permitir o
empoderamento democrtico, como os mecanismos de accountability. A literatura aponta que,
no atual estgio de reformas e democratizaes ao redor do globo, melhorar a performance
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Ocorre que nenhuma dessas instituies fortalecidas quando da nossa democratizao tem
como nica funo o enfrentamento da corrupo, e nenhuma concentra todas as etapas
envolvidas no ciclo de accountability, que vo desde o monitoramento, passando pelas
investigaes at as possveis sanes (OLIVIERI, 2011). A etapa da preveno tem sido
deixada a cargo principalmente da CGU, que produziria informaes estratgicas na
identificao de aes ilcitas. O TCU se encarregaria de investigaes e sanes
administrativas que envolvem a malversao de recursos pblicos. A investigao criminal
ficaria especialmente com a Polcia Federal, que tem como uma de suas competncias a
apurao de crimes contra o patrimnio pblico. A apresentao de denncia competiria ao
Ministrio Pblico, e as sanes cveis e penais ficariam a cargo dos tribunais de justia.
Dessa forma, essas instituies comporiam uma rede, cada qual cumprindo a sua funo e
necessitando estabelecer interaes com as outras para levar a cabo todas as etapas da
accountability.
A proposta central desta tese ento mapear o funcionamento dessa rede brasileira de
instituies de accountability como essas instituies se articulam para controlar e
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Os estudos que tratam especificamente dessa rede de instituies no Brasil ainda abordam
cada instituio de forma separada. A maioria se concentra em uma nica instituio, focando
as suas estruturas internas, procedimentos e sistemas, ao invs de olhar a moldura mais ampla
em que essas instituies esto includas (SANTISO, 2007). Esta tese avana nesse sentido ao
propor como tema central as interaes propriamente ditas e no a anlise em separado de
cada instituio.
desta maneira que trazemos como novidade aos estudos dessa rede uma lgica
metodolgica mais robusta, no sentido de submeter as interaes a um teste real. No nos
interessa estudar escndalos, porque ao analisar apenas casos de corrupo que tiveram
elevada ateno miditica, no se consegue captar quantos casos deixaram de ser atendidos,
processados, julgados. Selees de casos baseadas na mdia tendem a captar casos muito
particulares, cuja grande ateno despertada indica que a eles foi dada uma prioridade maior
do que o usual. Somos guiados muito mais pela lgica do cotidiano dessas instituies.
Queremos saber se, na rotina burocrtica de controle e responsabilizao da corrupo, esses
rgos interagem. Para isso, submetemos essas interaes ao j mencionado teste: dado um
programa de fiscalizaes, que dentre outras coisas, encontra casos de corrupo, que parte da
lgica do monitoramento (primeiro passo da accountability), que monta ento um relatrio
tcnico e envia para as outras instituies da rede, essas outras instituies decidem agir?
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Isso significa que est em jogo na nossa anlise no apenas a relao horizontalizada entre as
instituies de accountability mas tambm a relao verticalizada entre elas e os governos
locais. Da forma como concebemos, as instituies federais de accountability podem requerer
que os governos locais informem ou justifiquem sua conduta sobre as irregularidades
encontradas na implementao das polticas pblicas financiadas pela Unio.
1
Para trabalhos feitos com base nos relatrios desse programa, ver Ferraz e Finan (2008, 2011), Zamboni Filho e
Litschig (2006), Fernandes, Sousa e Ramos (2008), Albuquerque e Ramos (2006), Leite (2010).
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Alm disso, a descrio continua a partir das entrevistas semi-estruturadas com pessoas-chave
das instituies de accountability estudadas. Uma vez mapeada a trajetria das
irregularidades, busca-se compreender o funcionamento da rede do ponto de vista dos seus
atores; quais pontos eles julgam vulnerveis na relao com as outras instituies. Com as
entrevistas, pode-se complementar a identificao do funcionamento da rede de instituies
de accountability no Brasil.
Essa anlise descritiva guiada por uma abordagem metodolgica do tipo process-tracing.
Esse tipo de abordagem parte da lgica de se perguntar quais seriam as implicaes
observveis das teorias existentes sobre as interaes entre as instituies de accountability.
Os eventos/processos que encontramos entre e dentro dos nossos casos se alinham com o que
foi predito pela literatura? Este um mtodo no qual o pesquisador olha atentamente para o
processo onde vrias condies iniciais so traduzidas em resultados. Ele especialmente
relevante para se encontrar variveis causais plausveis, a partir de uma boa generalizao
descritiva que prepara para inferncias causais. E assim que o utilizamos: para mapear as
interaes que ocorreram ao longo do tempo entre as instituies de accountability e levantar
idias e hipteses sobre o que poderia causar essas interaes. No final da tese propomos, a
partir dos nossos dados, algumas hipteses sobre o que leva ou dificulta as interaes entre as
instituies numa perspectiva mais preocupada com inferncias causais.
assim que a segunda histria a ser contada d um passo alm na descrio e busca responder
a indagaes causais. Investigamos quais fatores poderiam estar relacionados ao
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democracia, ao ajudar a manter a sua norma bsica inclusiva enquanto referencial para a ao
poltica.
O nosso olhar se volta para o Executivo e suas polticas pblicas implementadas localmente.
Se h corrupo nessa esfera local, isto afeta diretamente a vida da populao, no apenas
pela entrega de bens pblicos ruins/em mal estado, mas tambm pela excluso poltica que
isto representa. As aes tomadas pelo poder Executivo quando da implementao das
polticas contribuem indiretamente para a incluso dos cidados seja uma incluso social
pela via do acesso a bens e servios pblicos, seja uma incluso poltica por no privilegiar
ilegitimamente nenhum cidado ou grupo poltico.
No segundo Tomo, propomos uma imerso no Brasil, nos processos de construo da nossa
cidadania, que mantiveram a excluso e privilgios como padro. O terceiro Captulo traz a
argumentao de Pinto (2011) sobre a relao entre corrupo e excluso no Brasil, como
uma relao que permite uma sociedade que desconsidere a lei como igualmente aplicada a
todos. Na esfera local essa legitimidade da hierarquia das desigualdades seria mais visvel.
Esfera local esta que sofreu forte processo de descentralizao com a nova Constituio em
1988.
Assim, o Tomo II discute acerca da corrupo e suas possveis conexes com o ideal
descentralizador e, ainda, como ela pode ser enfrentada a partir das instituies federais de
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accountability. No prximo captulo o alvo foi o fortalecimento pelo qual essas instituies
tem passado no perodo recente, o que a literatura diz sobre as suas formas de interao no
enfrentamento da corrupo e o que podemos esperar para a nossa anlise emprica.
Ao final do Captulo cinco, desenhamos o mapa das interaes e avaliamos se ele se enquadra
com o que a literatura previu. Aps a narrativa construda neste quinto Captulo, o sexto
persegue a seguinte indagao: mas o que leva as instituies a interagir? Montamos alguns
testes quantitativos e qualitativos com a inteno de levantar quais seriam os fatores que
impactam a ocorrncia de interaes.
Para contar essa segunda narrativa, foram buscados trs caminhos metodolgicos.
Primeiramente, atravs de uma anlise process-tracing, as entrevistas revelam alguns
caminhos explicativos para a ocorrncia dos laos entre as instituies a partir do programa
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dos sorteios, que passam pela importncia dada a descentralizao, a corrupo e a prpria
rede. Em segundo lugar, recorreu-se a anlises de regresses logsticas, medindo o tamanho
do impacto de algumas variveis do nosso banco de dados na deciso de interagir. Por ltimo,
foram feitas anlises de sobrevivncia, que trazem o fator tempo como varivel-chave. A
ltima pergunta de fundo que guia esta anlise gira em torno da possibilidade de alguns
fatores fazerem com que as irregularidades cheguem mais rpido e sejam julgadas mais
rapidamente na etapa das sanes judiciais. Isto representa um grande avano na literatura
sobre essa rede, uma vez que o Judicirio apontado como o grande culpado pela ausncia de
accountability, pois no conseguiria sancionar em tempo hbil os responsveis,
principalmente quando o assunto a corrupo.
Na anlise do tipo process tracing, destacamos como possveis mecanismos causais que
desencadeariam as interaes as vises sobre os governos locais, sobre o prprio programa
dos sorteios, sobre qual tipo de irregularidade priorizado pela instituio e ainda a percepo
que constroem acerca das propostas de atuao em conjunto. Nas anlises de regresso,
analisamos se fatores como a sugesto de investigaes por uma outra instituio, o fato da
irregularidade ser considerada corrupo, o ano do sorteio e o montante de recursos esto
associados significativamente com a passagem da irregularidade de uma fase outra da
accountability. Interessa-nos explorar o que aumenta ou diminui as chances do MPF e TCU
iniciarem investigaes e o que facilita ou dificulta as irregularidades chegarem at a Justia
Federal. Nas anlises de sobrevivncia, queremos entender se o fato da irregularidade ser
considerada corrupo suficiente para agilizar a sua chegada em cada fase da accountability
e para acelerar o processamento interno que cada instituio d a ela, com especial ateno
para a anlise temporal da esfera Judicial.
Enfim, esta tese mapeia a trajetria das irregularidades encontradas pela CGU na rede
brasileira de instituies de accountability,da forma mais completa possvel, mobilizando
dados quantitativos e qualitativos e acionando um enquadramento terico inovador para tratar
do enfrentamento da corrupo. Se o objetivo final garantir que a poltica foi executada, que
o cidado foi includo neste processo (de forma que o interesse pblico no deixou de ser o
guia das aes dos gestores) este objetivo est intimamente ligado ao princpio da
accountability. Para atingir esse objetivo, mantendo governos accountable, as instituies
devem interagir cada vez mais, de uma forma equilibrada. Terminamos a tese propondo como
melhor sada para pensarmos o controle e a responsabilizao da corrupo uma coordenao
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cada vez mais elevada entre as instituies: tendo bem definidos seus papis e suas
prerrogativas, podem desenvolver atuaes em conjunto, compartilhamento de prioridades,
operaes especiais, trocas de informaes, sistemas de inteligncia, acordos de cooperao e
uma infinidade de parcerias que apenas contribuem para a tarefa de fazer nossos governos se
manterem conectados ao interesse pblico, construdo e debatido em fruns democrticos.
Para alm da indignao popular que gera, esta tese partilha do entendimento de que
necessrio construir referncias tericas e empricas que nos ajudem a avanar na
compreenso de algo que faz parte da nossa histria poltica e que resiste a toda anlise
unilateral de suas determinaes: a corrupo (AVRITZER et al., 2008). Com um olhar mais
abstrato, a tese vincula idias normativas sobre a democracia como os princpios da incluso
e da accountability com as discusses sobre corrupo. No fundo, busca-se defender que a
corrupo, enquanto processo excludente que , se no for devidamente controlada e
responsabilizada, pode acabar minando a prpria democracia, promovendo um regime
poltico corrompido, posto que baseado em excluses. A accountability entraria como
resposta-chave para no permitir esse processo, para no permitir a corrupo da prpria
democracia.
TOMO I
No Tomo 1 desta tese composto pelos captulos 1 e 2 visamos construir a moldura terica
da qual partimos, buscando a articulao de trs conceitos (democracia, accountability e
corrupo) atravs de discusses sobre incluso. Entende-se que o processo democrtico
pressuporia como norma bsica a incluso de todos os possveis afetados pelas decises
coletivas: every individual potentially affected by a collective decision should have an equal
opportunity to influence the decision proportionally to his or her stake in the outcome
(WARREN, 2006:386). Constri-se que uma das formas de se assegurar esta norma
democrtica robusta seria atravs da accountability, ou seja, da capacidade de manter os
governantes publicamente responsveis por suas decises e aes. E que, quando a corrupo
ocorre, isso significa que existem excluses que danificam os processos democrticos. Essas
reflexes so justificadas a partir da percepo de uma lacuna para se pensar a corrupo
desde a teoria democrtica (WARREN, 2004, 2005a, 2005b, 2006).
A tarefa do primeiro captulo abordar a democracia a partir desses dois ideais, de incluso e
de accountability, para ento, no segundo captulo, relacionarmos esses ideais com o
fenmeno da corrupo. Este aparece nas nossas elaboraes tericas como algo que reflete o
reverso, o desvio dos ideais democrticos. Quando a corrupo ocorre, isto indicaria que os
governantes no foram mantidos accountable, pois suas aes e decises foram tomadas fora
do mbito pblico, elas no foram alvo do controle e julgamento pblico por parte dos
cidados ou das instituies de accountability. As prticas corruptas so decises no-
pblicas por sua natureza e que, por no serem tomadas em um espao pblico de deliberao,
permitem a excluso da cidadania. O desafio colocado ao regime democrtico seria no
permitir que essas prticas se tornem rotina, que a excluso no se torne a regra das decises
coletivas.
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Constri-se o argumento de que, uma vez ocorrida a corrupo, isto desafiaria princpios
democrticos bsicos, como a incluso e a accountability. O que no quer dizer que a
democracia deixa de existir, apenas afirma que est colocado um problema para ela enquanto
regime inclusivo que . A colocao deste problema faz com que a democracia precise
reforar seus mecanismos de accountability, a fim de trazer a corrupo pblico e permitir o
seu julgamento, tanto pelos cidados quanto pelas instituies encarregadas do controle e
responsabilizao dos governantes. No esquema proposto, a sada seria fortalecer a
accountability e suas instituies, no intuito de capacit-las a jogar luzes sobre as prticas
corruptas. Assim, se a corrupo indica uma falha na accountability, preciso romper esse
ciclo, ao se publicizar as aes corruptas e submet-las a processos de controle e
responsabilizao. Se a corrupo se mantm como norma, se a accountability no consegue
se efetivar, isto pe em risco a incluso democrtica.
As democracias de todo o mundo convivem com a corrupo, mas preciso teorizar sobre
esta relao e o quanto esse prtica pode ser danosa aos processos democrticos. Governos
democrticos do mundo inteiro convivem com prticas corruptas, o desafio fazer com que
estas prticas no resultem na degenerao do prprio regime. postulado aqui que esta
convivncia se torna menos onerosa dependendo dos mecanismos responsveis por desocultar
a corrupo, como os mecanismos de accountability.
Assim, opomos nessa trajetria terica incluso e corrupo a primeira como uma norma
democrtica bsica e a segunda como a quebra, a negao desta norma dentro do processo
democrtico, mediado pela accountability. A corrupo est relacionada, no nosso marco
terico, corroso das formas e maneiras de se atingir a incluso, como o voto ou mesmo a
implementao de polticas pblicas, atravs da ao do poder Executivo.
suas aes, assegurando que as perspectivas, opinies e interesses dos cidados no deixem de
ser o guia do processo democrtico de deciso poltica.
Ao longo de sua histria, a democracia j foi dotada de vrios sentidos. J foram associadas a
ela ideias antigas de auto-governo, soberania popular, igualdade, ideias modernas como
eleies e representao, at ideais mais atuais como proximidade, imparcialidade e
reflexividade cada uma indicando no seu momento histrico o significado predominante da
forma e legitimidade democrtica (ROSAVALLON, 2011).
Ao longo do sculo XX, a democracia liberal teria se consolidado como modelo hegemnico,
com seus ideais de igualdade e liberdade (BOBBIO, 1997). O ideal de liberdade se referiria
ideia de valorizao da autonomia e do direito que cada indivduo possui para agir e se
expressar como quiser. Dentro de uma tradio de liberalismo poltico, uma comunidade
liberal justa aquela que propicia a seus membros as condies para que cada um possa agir
com base em suas prprias convices sobre aquilo que tem valor intrnseco na vida (VITA,
2008:93). J a igualdade remeteria noo de que cada um, apesar dos seus interesses
diferentes e divergentes, deve ser considerado igual perante o Estado. Todos deveriam ter a
mesma oportunidade de participar da vida pblica. Em se tratando da teoria democrtica ao
longo do sculo XX, foi alegado que a democracia no poderia ser interpretada como mais do
que um procedimento mnimo de governo, responsvel por garantir a eficcia administrativa
atravs do revezamento das elites no poder, por meio de eleies livres e competitivas
(SCHUMPETER, 1984). Nesse sentido, qualquer expectativa que apresentasse ideais
abstratos e normativos em relao ao sistema democrtico liberal, que inclusse em seu
interior a massa da sociedade ou que exijisse responsabilidades maiores que o simples
funcionamento eleitoral-representativo adequado, seria uma maneira de descaracterizar a
verdadeira funo dos governos democrticos. Apesar de consolidado, este modelo
democrtico liberal no se manteve imune a crticas. a partir dessas crticas e suas
discusses sobre o potencial emancipador que ainda resta democracia que baseamos nosso
debate.
Comeamos este captulo com uma defesa da democracia, defesa esta que pode ser feita desde
vrios pontos de vista. Em primeiro lugar, acreditamos que a democracia envolve cidados
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com real poder de influenciar as decises que afetam suas vidas, isto , um ideal de incluso:
Only in a democratic political system, furthermore, do all members of a society in principle
have the opportunity to try to influence public policy to serve or protect their interests
(YOUNG, 2000:17). Para alm disso, a democracia seria a melhor forma poltica para impedir
que as lideranas abusem do poder, ou seja, ela tambm est conectada com um ideal de
accountability: We believe that democracy is the best political form for restraining rulers
from the abuses of power that are their inevitable temptations (YOUNG, 2000:17).
Assim, esta tese prope conectar a democracia com dois princpios bsicos. Em primeiro
lugar, democracia significa que todos os membros de uma comunidade poltica tm a
oportunidade de tentar influenciar as decises polticas um ideal de incluso e isso
possvel porque ela seria a melhor forma poltica para impedir que os governantes abusem do
poder um ideal de accountability. A escolha desta tese pens-los a partir de um
entendimento deliberativo da prtica democrtica, propondo a publicidade como ponto-chave
das resolues polticas.
2
Os interesses tm a ver com o que precisamos para alcanar os fins que queremos; as opinies so os
princpios, valores e prioridades que fundamentam o nosso juzo acerca de qual poltica deve ser seguida; e as
perspectivas esto conectadas ao tipo de experincia social, sendo diferentes pontos de vista que membros de um
grupo tm sobre os processos sociais. Conforme a sua posio social, a pessoa se encontra sintonizada com
certos significados e relacionamentos sociais. Cada posio estruturalmente definida e produz experincias e
compreenses particulares que deveriam ser representadas politicamente. Para a defesa dessas trs formas como
os cidados podem ser representados, ver Young (2000).
3
Usamos o termo agregativo e no pluralista seguindo a interpretao de Young (2000), para quem nem a
promoo do pluralismo ou de interesse legtimos seria incompatvel com a interpretao deliberativa da
democracia. As caractersticas desse modelo agregativo que mais se contrapem ao deliberativo so aquelas que
interpretam o processo democrtico como semelhante ao processo econmico ocorrido no mercado, e entende a
construo de razes polticas como um processo anlogo a aes estratgicas dentro de um contexto de mercado
competitivo. Para crticas desse modelo agregativo, ver Barber (1984), Dryzek (1990), Barnard (2000).
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Dentro desse modelo, a democracia seria um processo competitivo no qual partidos polticos e
candidatos ofereceriam suas plataformas e tentariam satisfazer o maior nmero de
preferncias possvel. Cidados com interesses em comum se organizariam em grupos de
interesse a fim de influenciar partidos e polticos eleitos. Assumindo que os processos de
competio, formulao de estratgias, formao de coalizes e respostas a presses seriam
abertos e justos, o resultado das eleies e das decises polticas refletiria a agregao das
preferncias mais fortes entre os cidados.
Na prxima seo veremos como o princpio da incluso foi elaborado por essa teoria
deliberativa, como uma forma de se atualizar a velha promessa do auto-governo de cidados
livres e iguais.
43
Na teoria democrtica deliberativa, o objetivo seria mostrar como a velha promessa de uma
comunidade auto-organizada de cidados livres e iguais pode ser re-concebida sob as
condies de sociedades complexas (HABERMAS, 1998).4 As origens desse entendimento de
democracia enquanto uma forma de auto-governo de cidados livres e iguais podem ser
remontadas a Rousseau (1762). Pode-se recorrer a este pensador para se tratar da norma
democrtica bsica da incluso ou, nas suas palavras, da soberania popular, posto que ele est
preocupado em como expandir o governo livre para incluir um maior nmero de cidados
iguais.
No que o que ele escreveu sobre a possibilidade da democracia em seu livro Do Contrato
Social fosse otimista: ela s seria possvel em Estados pequenos, com costumes simples,
afastados dos luxos e com alto nvel de igualdade entre seus participantes: Um governo to
perfeito assim no convm aos homens (ROUSSEAU, 2011:123).5 Mas pode-se buscar nele
a origem das ideias centrais defendidas aqui como conectadas democracia: a soberania
popular e uma relao intrnseca entre a liberdade e a lei. Ele quer mostrar como possvel os
homens serem ao mesmo tempo livres e membros de uma sociedade poltica, atravs do
estabelecimento de um contrato legtimo e benfico para todos. Sua busca por uma forma
de associao que defenda e proteja com toda a fora comum a pessoa e os bens de cada
associado, e pela qual cada um, unindo-se a todos, s obedea no entanto a si mesmo, e
permanea to livre quanto antes (ROUSSEAU, 2011:65).
A nica maneira de solucionar esse problema seria atravs do contrato social. Ao entrar na
sociedade poltica, os cidados saem do estado natural e entram para uma associao na qual
podem desfrutar suas liberdades.6 Sob as condies do estado de natureza, s um contrato
4
Como algum dos autores expoentes dessa teoria encontramos Joshua Cohen (1989), Barber (1984), Jane
Mansbridge (1992), Dryzek (1990), Amy Gutmann e Dennis Thompson (1996), Iris Young (2000), Jurgen
Habermas (1998).
5
Ele se refere democracia como governo legislativo por todo o corpo dos cidados.
6
De acordo com a interpretao proposta por Simpson (2006), em Rousseau existiram trs tipos de liberdade.
Como a lei requerida pela pacto social s pode estipular o que consiste o bem da comunidade e s atravs de
estatutos gerais aplicados igualmente a todos os cidados, necessariamente existiro reas da vida sob as quais as
leis silenciam e outras onde o cidado deve ser protegido da interferncia do governo e da sociedade seria o
espao da liberdade civil. Dado que o pacto requer que os associados entreguem todos os poderes para o bem da
comunidade, deve haver um corpo soberano para decidir o que esse bem. Como ningum tem privilgios no
pacto, o soberano s pode ser a comunidade como um todo. Assim, est garantida aos cidados uma liberdade
democrtica, que diz respeito ao poder coletivo das pessoas se auto-governarem. E mais, obedecer as regras do
pacto exercer uma liberdade moral, que se refere a obedincia lei que voc concebeu para si mesmo.
44
social possvel, cujos termos so simples, universais e invariveis: a alienao total de cada
um juntamente com a entrega de todos os seus direitos para a comunidade. O ponto que, se
cada um se doa por inteiro, a condio igual para todos, e por ser assim, ningum tem
interesse em torn-la onerosa para os outros: Enfim, por se dar a todos, ningum se d a
ningum (ROUSSEAU, 2011:66).
Nessas condies, o auto-governo coletivo visto como central para a liberdade dos cidados.
Um povo pode ser livre e assumir por si mesmo a soberania se estabelecer as regras ou leis
aos quais obrigado a obedecer. E deste auto-governo s so vlidas e legtimas as regras nas
quais todos participam, ou seja, se ele segue um princpio bsico de incluso. Assim, a
condio da liberdade a incluso: a sociedade poltica s se forma com a incluso de todos,
em iguais condies e quando cabe a esse todo a definio das leis que o reger: No h pois,
liberdade sem leis, nem onde algum esteja acima das leis [...]. Um povo livre obedece, mas
no servo; tem chefes, no amos; obedece s leis, e somente s leis, e pela fora das leis
que no obedece aos homens (ROUSSEAU, 2006:841-2); a obedincia lei que o homem
prescreveu a si mesmo liberdade (ROUSSEAU, 2011:71).
Ideias como esta foram atualizadas pela teoria deliberativa para se pensar as suas reais
possibilidades no mundo moderno. O ponto de partida habermasiano, por exemplo, levar a
srio a tarefa de pensar a possibilidade do auto-governo de homens livres e iguais nas
condies modernas. Ele inicia essa reconciliao da ideia de uma comunidade auto-
organizada de cidados livres e iguais sob as condies complexas da modernidade a partir de
45
uma razo comunicativa, voltada para o entendimento mtuo, presente em formas de vida
linguisticamente estruturadas. A ao comunicativa ocorreria quando a linguagem utilizada
com o propsito de integrao social. Nesse caso, os atores negociam interpretaes das
situaes e, para isso, suspendem a atitude de meros observadores e a orientao para o
sucesso pessoal, em favor de uma atitude performativa de quem quer atingir entendimento
com outros sobre algo no mundo: communicative action, then, depends on the use of
language oriented to mutual understanding (HABERMAS, 1998:18).
partes afetadas pela norma. A fonte de legitimidade estaria nos pressupostos comunicativos e
nas condies procedimentais do processo de formao da vontade que democrtico. As
formas comunicativas conferem legitimidade formao da vontade poltica, legislao e
administrao. Assim, uma vez que os pressupostos de comunicao envolvem uma
comunidade poltica que partilha razes, a premissa fundamental a de que os discursos sero
pblicos, abertos, de forma a incluir todos os afetados no processo de deciso poltica. A
publicidade dos discursos garantiria a incluso dos afetados.
Entretanto, o princpio discursivo sozinho no seria suficiente, posto que tambm necessrio
que as formas comunicativas sejam legalmente institucionalizadas. Atravs da formatao
legal, o princpio discursivo transformado em um princpio democrtico. Isso ocorre quando
o princpio D especifica normas de ao em um formato legal. As nicas normas que podem
demandar legitimidade so aquelas nas quais todos os possveis afetados podem consentir
como participantes em discursos racionais, como cidados em um processo legislativo
discursivo. A legitimidade da lei adviria de um processo legislativo baseado na soberania
popular (democratic lawmaking process): cidados querem alcanar entendimento mtuo
sobre as regras que regem a sua vida em comum. Ela dependeria assim de arranjos
comunicativos nos quais os pactuantes examinam se a norma seria aceita por todos aqueles
possivelmente afetados. Esse princpio democrtico no diz como os assuntos polticos sero
manejados discursivamente, apenas diz como o processo de formao da vontade poltica
pode ser institucionalizado atravs de um sistema de direitos que garanta a cada cidado igual
participao na legislao.
Esse sistema de direitos deve garantir peso igual s autonomias pblica e privada. Isso
significa que deve garantir liberdades privadas bsicas, que so livres de obrigaes
comunitrias. O sujeito legal no precisaria prestar contas de suas aes para os outros, ou
fornecer razes publicamente aceitveis para as suas aes, podendo agir de forma no-
comunicativa. Por outro lado, tambm deve ser garantido aos cidados a liberdade
comunicativa, na qual somente contam como razes vlidas aquelas que todos os participantes
conjuntamente percebem como aceitveis.
Nesse esquema, os cidados so, ao mesmo tempo, os autores da lei exercem sua autonomia
pblica e so os destinatrios da mesma querem ter protegida sua autonomia privada.
Sendo assim, a lei envolve uma dupla face. Ela mobiliza um lado coercitivo, de auto-
47
Assim sendo, as normas legais possuem um carter dual, pois se baseiam ao mesmo tempo na
coero e na liberdade, na sua aceitao de fato e na legitimidade da sua construo. Em um
ideal democrtico, Habermas defende que a legitimidade de uma ordem legal est conectada
necessariamente com a fora integrativa do bem-estar de todos os cidados livres e iguais. A
ideia de democracia e de lei estariam intimamente ligadas a auto-legislao racional de
cidados autnomos politicamente. No mundo moderno, sem o suporte religioso ou
metafsico, o poder coercitivo da lei s consegue preservar a sua fora integrativa se os que se
submetem a ela se percebem como os seus autores racionais. Sendo assim, h uma conexo
interna entre a facticidade da aplicao da lei e a legitimidade do seu processo formador, entre
a fora coercitiva da lei e a ideia de auto-governo. Por fim, em uma abordagem
Habermasiana, uma lei s legtima se sua formao passa pelo processo democrtico, que
seria inclusivo.
48
so legitimadas por razes acordadas pelos cidados de acordo com procedimentos polticos
conhecidos e inclusivos (HABERMAS, 1998).
O Estado seria necessrio pelos seus poderes de sano, organizao e execuo, ligados
respectivamente garantia de direitos, auto-manuteno coletiva da comunidade legal e
concretizao da vontade poltica nas polticas pblicas: political will-formation set up as a
legislative depends on an executive power that can carry out and implement adopted
programs (HABERMAS, 1998:134). Esse Executivo escolheria estratgias para realizar os
objetivos colocados pelo Legislativo realizaria escolhas e sofreria com problemas de
implementao. Mesmo com esse reconhecimento da separao de poderes enquanto
princpio do Estado Constitucional, o Legislativo ainda o foco das discusses habermasianas
sobre incluso, atribuindo um peso maior nas suas teorizaes s deliberaes que ocorrem
quando da tomada de decises coletivas no Legislativo.
Tambm adepto frmula de checks and balances, a forma de se controlar o poder Executivo
seria atravs da sua sujeio s leis Habermas prope subordinar o uso do poder
administrativo s leis construdas democraticamente.7 Nesse marco terico, a accountability,
tema da prxima seo, apareceria a partir da separao de poderes, assegurada pela
legalidade qual a administrao estaria sujeita. Todavia, falta a esta perspectiva
habermasiana trazer a accountability enquanto princpio democrtico forte, que diria respeito
no apenas ao cumprimento da lei, mas tambm garantias inclusivas. Falta ir alm da
acccountability como mera separao de poderes e pensar em como o prprio Executivo,
apesar de ser uma arena no-deliberativa, poderia contribuir para a incluso democrtica, ao
implementar (de forma no-corrupta) as polticas pblicas.
7
A separao de poderes e o sistema de checks and balances seriam dois princpios diferentes. O primeiro
envolveria a diviso clssica entre Executivo, Legislativo e Judicirio, ou seja, as trs funes do governo so
confiadas a rgos diferentes. J o segundo envolveria a noo de que cada Poder participa das funes do outro
e cada um mantm o outro sob controle: Constant experience shows us, that every man invested with power is
apt to abuse it; he pushes on till he comes to the utmost limit .... To prevent the abuse of power, 'tis necessary
that by the very disposition of things power should be a check to power (MONTESQUIEU, 1977 [1748]:200).
Na expresso checks and balances, checks se referem a habilidade, direito e responsabilidade de cada poder
monitorar as atividades dos outros, e balances se referem a habilidade de cada entidade de usar a sua autoridade
para limitar o poder das outras, seja de forma geral ou em casos particulares.
50
A nfase legislativa defendida a partir de uma viso dos processos executivos como sendo
articulados em mbitos no-democrticos, devendo estar sujeitos a processos de
accountability por parte do Legislativo: executing democratic decisions, on the standard
view, resides in the domain of (non-democratic) executive agencies, which are accountable to
legislative processes; and which hold their powers as a public trust (WARREN, 2006:393).
De acordo com esse diagnstico, a teoria democrtica de uma forma geral seria dominada pela
centralidade dada ao Legislativo, com um menor foco dispensado ao estudo do poder
Executivo. Por muito tempo, na teoria democrtica, este ltimo era visto com suspeita, e no
foi incorporado s discusses sobre a democracia (ROSANVALLON, 2011).
Esta tese se situa dentre os que questionam essa viso corrente dos processos executivos,
trazendo-os como essenciais para a promoo da incluso. Ao propor como norma
democrtica bsica a incluso dos possveis afetados, Warren (2004, 2005a, 2005b, 2006) nos
fornece pistas para pensarmos o papel que o poder Executivo exerceria na manuteno da
incluso. Como responsvel ltimo pela implementao das polticas pblicas, o Executivo
conseguiria, atravs destas, incluir os cidados, ao lhes proporcionar acesso aos bens pblicos.
A partir da identificao da norma democrtica bsica the empowered inclusion of those
affected in collective decisions and actions (HABERMAS, 1998; DAHL, 1998; YOUNG,
2000) este autor afirma que as formas de se atingir essa incluso passariam pela
representao institucionalizada atravs do voto e pela implementao das polticas
pblicas, atravs principalmente das aes do Executivo. Os representantes eleitos em uma
democracia no apenas fazem, mas tambm executam as leis e as polticas. Esses
representantes executivos e suas burocracias estatais agiriam, ou deveriam agir, como trustees
do interesse pblico, mobilizando o que o autor chama de confiana pblica de primeira
ordem.8
8
A confiana de primeira ordem se referiria confiana de que os administradores e executores das polticas no
se desviaro do interesse pblico. No terreno mais administrativo, assume-se que os interesses so convergentes.
J na arena legislativa prevaleceriam condies de conflito poltico quem confia no deve assumir que seus
interesses esto encapsulados nos interesses dos que so confiados. Nestas condies, preciso uma confiana
de segunda ordem, que demanda a proviso, pelos representantes, de informaes confiveis para os cidados
51
realizarem julgamentos autnomos sobre suas aes. Esta a confiana na veracidade do discurso pblico dos
representantes, que no deve visar enganar os cidados (WARREN, 2006).
52
Resumindo, essa primeira seo trouxe para o primeiro plano a norma democrtica da
incluso dos possveis afetados. De teorias atuais deliberativas ou nas origens das ideias de
soberania popular, a incluso defendida como princpio democrtico. Para os efeitos deste
captulo, retira-se que s so democraticamente legtimas as normas em que os possveis
afetados esto includos na sua formao. Para que esta incluso seja garantida e se assegure
que os governantes no se afastaro da confiana pblica neles depositada, preciso mant-
los accountable. Estes devem ser responsveis e responsabilizados pelas aes que tomam em
nome da comunidade poltica. Dessa forma, trazemos para a discusso um segundo princpio
democrtico: a accountability.
Buscou-se defender que este ideal inclusivo est presente tanto no processo deliberativo de
tomada de deciso como tambm estaria conectado ao processo mais passivo de
implementao das polticas, concretizado pelo poder Executivo. Diferentemente de
Habermas, importante olhar com mais ateno para o terreno de ao do governo. o
Executivo que implementa as polticas que afetam diretamente a vida dos cidados. Para
assegurar que estas polticas sejam implementadas de forma inclusiva, ou seja, sem excluses
indevidas (como pela via da corrupo), preciso assegurar a accountability. Para manter esse
Executivo accountable, necessria uma arquitetura institucional que d conta de manter
acesa a conexo entre governantes e governados, o princpio da accountability o tema da
nossa prxima seo.
De acordo com ODonnell (2001), toda organizao poltica sofre uma tenso inerente. Por
um lado, os seus membros esperam a proviso de certos bens pblicos e a soluo de
problemas de ao coletiva. Por outro lado, h a crena extensamente partilhada de que
perigoso dar demasiado poder aos indivduos principalmente se estes detm autoridade para
tomar decises coletivamente vinculantes, respaldadas pelo controle dos meios de coero.
Isso quer dizer que preciso controlar o poder poltico, seja pela via da garantia de direitos e
liberdades, seja pela via da accountability, assegurando que os agentes pblicos sero
responsabilizados perante as suas escolhas.
A democracia ateniense, com sua nfase na vida pblica na Assemblia e seu ideal de
participao poltica, estava j preocupada com o controle dos que ocupavam cargos pblicos.
Havia a inspeo pos facto da conduta dos cargos mais importantes e sanes como o
ostracismo. Propondo uma distino crucial entre as esferas pblica e privada, o
republicanismo, com sua crena na superioridade da vida pblica e sua ideia de cidado como
ser que se realiza moralmente participando de uma repblica auto-governante, estabelecia
barreiras aos titulares do poder. A insistncia na dedicao virtuosa ao bem-pblico colocava
dificuldades para a perseguio de interesses privados por parte dos governantes. O
componente republicano identifica no cumprimento dos deveres pblicos uma atividade
enobrecedora, virtuosa, que requereria uma cuidadosa sujeio lei e um devotamento ao
interesse pblico (ODONNELL, 1998).
J a corrente liberal afirmava que na vida privada que o homem alcana as suas
potencialidades e a esfera pblica deve existir para proteger as liberdades privadas. Essa
corrente seria caracterizada pela desconfiana poltica, com o surgimento de outras barreiras:
h direitos que nenhum poder poltico pode ignorar ou anular, porque so anteriores a esse
poder. O Estado deve ter poder suficiente para garantir as liberdades privadas mas, por outro
lado, deve ser impedido de sucumbir tentao de usurp-las. Essa desconfiana central na
dinmica liberal, que teme uma autoridade irrestrita, que ponha fim escolha livre dos
indivduos.
A tenso inicial mencionada j era um ponto de preocupao dos federalistas, que buscavam
exatamente o equilbrio entre a efetividade governamental a capacidade de agir e o
54
controle. James Madison pensava a criao de uma unidade poltica efetiva, mas entendia que
o poder naturalmente invasivo e necessita de freios. Como mecanismos bsicos de controle
do poder, props dividir e equilibrar para produzir freios e contrapesos, partindo da ideia de
que os seres humanos so inclinados a abusar do poder. Em Madison, a ambio controla a
ambio. A simples diviso de poderes no seria suficiente e, por isso, cada poder deveria ter
jurisdio nas atribuies dos outros criando assim a interpenetrao parcial de poderes
autnomos e equilibrados uma das precaues auxiliares para controlar o poder
(MADISON, 2011 [1788]).
Dessa forma, diversas correntes procuraram erigir barreiras institucionais para controlar o
poder e influenciaram as democracias contemporneas, que tambm tentam superar essa
tenso inicial (ODONNELL, 2001). Para controlar o poder, no basta que os governantes
declarem seus compromissos com o que pblico. A ideia de que aqueles autorizados a
governar devem ser answerable (responsveis) perante quem os autorizou, serve para lembrar
que o governo deve servir ao povo, dele seu funcionrio. A ambigidade dessa ideia que
ao mesmo tempo a autorizao investe o governante de enorme poder. Dada essa situao,
muito depende de mecanismos crveis de accountability.
A questo colocada por esse princpio da accountability como construir poderes que
satisfaam demanda democrtica de propiciar governos que no se esqueam de que so
devedores frente queles que so a fonte de sua pretenso de governar (ODONNELL, 1998).
Isto porque regimes democrticos sustentam a crena de que o auto-governo popular constitui
uma fonte institucional de ordenamento normativo, e no simplesmente um veculo do
poder poltico: Procedural practices must support citizens shared convictions that, having
authorized others to govern, they have not given up their essential autonomy (BARNARD,
2001:10). Assim, a experincia democrtica envolveria a percepo por parte dos cidados que
aqueles que detm o poder devem prestar contas de suas aes (DUNN, 1999).
55
Antes de continuar, necessrio fazer uma ressalva. Alguns autores alertam para o perigo
existente na combinao entre as ideias de democracia e accountability. Para tericos
democrticos schumpeterianos, por exemplo, a nfase na accountability seria irrelevante ou
redundante, posto que a simples eleio conduzida regular e honestamente, na qual todos os
cidados so elegveis para participar, j o mecanismo efetivo para manter o governo
accountable. Dentro dessas teorias minimalistas, predomina o ceticismo em relao s
potencialidades da democracia enquanto mecanismo de prestao de contas cidad: La
democracia puede ser la mejor forma de gobierno que jams haya sido inventada, pero s
congnita y estructuralmente dbil como mecanismo de control popular sobre los
funcionrios. Simplesmente, as es la vida (PRZEWORSKI, 2002:75). Para Philp (2009),
combinar democracia e accountability teria conseqncias polticas negativas, posto que nem
sempre a ltima serviria aos valores democrticos. O receio por parte deste autor que se
demande tanto da accountability que pode-se acabar destruindo a confiana e a independncia
no cargo pblico que a democracia tanto precisaria para se sustentar. Entretanto, nenhuma
dessas duas crticas convencem Schmitter, para quem the more politically accountable that
rulers are to citizens, the highly will be the quality of democracy (SCHMITTER, 2004:47).
os afetados estejam includos nas decises; mas se quebrada, abre-se espao para a decises e
aes excludentes, como a corrupo.
O ideal de publicidade que pode ser remontado a Kant: all actions affecting the rights of
other human beings are wrong if their maxim is not compatible with their being made public
(KANT, 1991 [1795]:126) exigiria que as polticas e as normas emanadas do governo
ocorram em um processo aberto de deciso democrtica e que as instituies sejam
controladas por outras instituies e pelos prprios cidados. Assim, a accountability seria
uma tentativa de maximizar o grau de publicidade das condutas polticas, para que elas
estejam sempre abertas ao julgamento pblico: an attempt to maximize the degree to which
politically consequential conduct by rulers and their subordinates is always in the open
9
Para uma defesa do segredo nas democracias, ver Thompson (1999:10): democratic accountability does not
require unconditional publicity in the conduct of democratic government. Para este autor, o sigilo se justificaria
em algumas situaes a partir de uma publicidade de segunda ordem a deciso de tornar ou manter uma
poltica sigilosa deveria ser pblica.
57
(DUNN, 1999:339). E essa abertura importante como uma pr-condio para que seja
possvel identificar os atores, averiguar suas aes e suas conseqncias. Ou seja, as decises
do governo devem estar atreladas autoridade da cidadania, seja por meio de instituies, seja
da participao da prpria sociedade nos processos de escolhas e decises pblicas
(FILGUEIRAS, 2011).
A publicidade estaria atrelada ao dar e receber razes em pblico. Esse processo de troca de
razes visando a justificao das aes e decises polticas pode ser conectado com a
dimenso comunicativa: a nossa capacidade de persuadir, de conversar, de resolver os
problemas atravs da fala, defendida pela vertente deliberativa. preciso que os governantes
justifiquem a tomada de posio por determinadas polticas e decises perante a sociedade,
com o intuito de assegurar uma ideia substantiva de accountability. Esta diria respeito a
obrigaes dos agentes pblicos para com o corpo dos cidados soberano ltimo em uma
democracia. Obrigaes que referem-se capacidade de explicar e justificar o uso que fazem
do cargo pblico e dos poderes delegados a eles. Nesse sentido, a accountability tem a ver
com a capacidade dos governantes de fornecer razes para as suas aes ou comportamentos:
Its core site is the degree to which our rulers, in a democracy, are effectively compelled to
describe what they are doing while ruling us, and to explain why they take this to be
appropriate: to give us [] reasons for their actions (DUNN, 1999:335).
10
Para crticas poltica de transparncia como suficiente para se garantir o princpio da publicidade, ver
Filgueiras (2011).
58
democracia direta, esse rastreamento seria obscurecido. Se todos participam igualmente nas
decises sobre o que deve ser feito, ento todos so igualmente responsveis. Essa ideia de
distanciamento s faria sentido se entendermos o governo como uma esfera separada, na qual
os representantes devem ser mantidos accountable a fim de que suas aes sejam no melhor
interesse dos cidados e no baseadas no seu interesse pessoal, isto , seja garantida a incluso
da cidadania nos processos decisrios. Isso implica que para pensarmos a accountability,
temos que ter em mente as relaes entre governantes e governados mediadas pela
representao.
Hannah Pitkin (1969), no seu estudo clssico sobre representao, aborda o desenvolvimento
etimolgico desse conceito, desde a ideia de tornar presente ou manifesto, apresentar
novamente, passando pela noo de trazer a prpria pessoa ou outra presena de algum,
simbolizar ou encarnar concretamente, at alcanar o seu atual significado como atuar para
outros, atuar para algum como seu agente autorizado, envolvendo dois momentos bsicos:
autorizao e prestao de contas.11
Dessa forma, nos preocupamos com um conceito de accountability que permita abarcar no
apenas a sua dimenso tradicional do controle, mas tambm a sua dimenso de justificao e
julgamento pblico, por meio das quais a accountability constitui-se como elemento
11
Para questionamentos sobre o ideal moderno de representao, ver Young (2000), Urbinati e Warren (2008),
Avritzer (2007).
59
fundamental da incluso e da publicidade. A nossa abordagem opta por v-la sob uma dupla
perspectiva, envolvendo uma dimenso de controle, de forma a constrangir e frear o abuso do
poder: constraining the abuse of power and establishing checks on the misuse of authority
(SANTISO, 2007:120), e tambm uma dimenso de capacidade de fornecer justificativas,
responsabilizando os governantes pela sua conduta e forando-os a justificar suas decises e
torn-las pblicas: the ability to make public officials answerable for their behavior, forcing
them to justify their decisions and make them public (PERUZZOTTI; SMULOVITZ,
2006:6). Na prxima seo, veremos as teorias e conceitos ao redor da accountability, nos
posicionando a respeito das disputas em torno dela.
De acordo com essa perspectiva, existe o principal (cidados), que delega poder, e o agente
(polticos e burocratas), que age em nome do principal. O principal delega poder ao agente
para realizar algo em seu interesse. O problema delimitar os incentivos para que o agente de
fato persiga os interesses do principal: como assegurar isso, dadas diferenas nas motivaes,
informaes e preferncias? Ou seja, a delegao envolve custos, necessitando de incentivos e
sanes para buscar alinhar os interesses do agente com os do principal. Como cabe ao agente
uma autonomia decisria que lhe d informao privilegiada sobre procedimentos e
processos, ele tem poder para perseguir rendas observando ou no as regras do sistema, o que
pode resultar em prticas de corrupo. O potencial corrupto aparece porque o principal em
geral tem pouco conhecimento e informao sobre a honestidade do agente, e obter essa
informao exige altos custos (JAIN, 1998; AIDT, 2003).
atravs do momento eleitoral, sendo necessrios outros elementos para que a accountability
seja efetivada. Pensar o processo de accountability como restrito a votaes intermitentes no
conseguiria alcanar o significado profundo que a mesma assume em uma democracia (DUNN,
1999).
authority of oversight over public officials even though the office can not impose formal
sanctions (MAINWARING, 2003:13). Enquanto alguns mecanismos de accountability
apiam-se na obrigao de fornecer respostas, outros envolvem um direito institucionalizado
de impor sanes sob agentes pblicos. Portanto, relaes de accountability no
necessariamente requerem o poder de impor sanes diretas (SANTISO, 2009).
Na estrutura institucional de accountability, muitas vezes conta-se com uma ampla gama de
instituies, algumas com capacidade de impor sanes diretas e outras que contam apenas
com a possibilidade indireta de sanes. Algumas das instituies estudadas nesta tese no
possuem o poder de sancionar diretamente, nem de retirar os governantes dos seus cargos,
mas suas informaes geram necessidade de resposta e prestao de contas por parte dos
agentes pblicos. Elas repassam as informaes que geram para as agncias que podem
estabelecer punies, como as agncias do sistema legal. A nosso ver, as instituies que no
possuem poder de sano direta tambm fazem parte da rede de accountability: although
sanctioning power can not be entirely absent in a relationship of accountability, it can be
indirect (MAINWARING, 2003:14). Isso significa que as instituies com poder de sano
indireto dependem fortemente de uma relao estreita com as instituies que conseguem
estabelecer sanes, para que o ciclo de accountability se feche. Um dos pontos desta tese
justamente averiguar em que medida as instituies de accountability mantm esse vnculo ou
no.
Dentro de outro debate, alguns aceitam uma concepo ampla de accountability, e fazem
referncia a formas no-institucionalizadas para servidores pblicos serem responsabilizados
ou proverem uma prestao de contas das suas aes (DUNN, 1999; FEARON, 1999). Nesse
tipo de definio, o processo de accountability conectado com a capacidade de fornecer
respostas pelo cumprimento de um dever, fornecer razes satisfatrias por uma conduta,
reconhecendo a responsabilidade envolvida na ao. Outros j preferem falar em
accountability a partir do poder legalmente institucionalizado de fiscalizao e sano de
funcionrios pblicos (KENNEY, 2003; ODONNELL, 2003; MAINWARING, 2003;
MORENO; CRISP; SHUGART, 2003). Esse seria um desacordo mais profundo em torno do
conceito, se este englobaria todas as atividades que envolvem a manuteno dos agentes
pblicos responsveis pelas suas aes. Alguns autores limitam a accountability a relao
principal-agente, ou capacidade de impor sanes. Outros optam por definies mais amplas
63
No marco desta tese, segue-se a definio proposta por Philp (2009), na qual A is
accountable with respect to M when some individual, body or institution, Y, can require A to
inform and explain/justify his or her conduct with respect to M (PHILP, 2009:32). Assim, a
accountability contaria com quatro componentes principais:
(i) um agente ou instituio deve ser accountable (A);
(ii) a algum agente ou instituio (Y);
(iii) so objeto da accountability responsabilidades ou domnios de ao (M);
64
Da forma como a entendemos, a accountability seria uma srie de relaes, onde Y pode
requerer que A informe ou explique/justifique sua conduta sobre M. Essa srie de relaes
pode ou no ser complementada por outras caractersticas (PHILP, 2009):
i) O beneficirio da ao de A a respeito de M pode ou no ser igual a Y. Ou seja,
nem toda relao de accountability entre parte afetada e agente.
ii) Y pode ou no ser capaz de monitorar a conduta de A a respeito de M. Isto quer
dizer que as instituies de accountability podem no ter capacidade ou
depender de outras agncias para o monitoramento de A.
iii) A pode ter obrigao formal de explicar/justificar sua conduta a respeito de M
para Y, ou Y pode ter o poder de obter accountability de A, mas que no seria
formalizado. Aqui importante separar o direito formal de requerer
accountability da parte de A, do poder de manter A accountable.
assegurar a condio inclusiva dos afetados pelas decises e aes pblicas. Na prtica, esse
princpio precisa ser traduzido em termos de arquitetura institucional tema da nossa prxima
seo.
Nos termos propostos por ODonnell (1999), a accountability poderia assumir em uma
democracia um sentido vertical, relacionado ao controle e responsabilizao eleitoral
exercidos pelos cidados.12 Esse sentido tem a ver com a capacidade da cidadania em fazer
com que as polticas reflitam as suas preferncias. A prestao de contas existe se o cidado
tem sua disposio mecanismos para fazer cumprir suas demandas e punir administradores
que no ouvem seus reclames polticos. Logo, a accountability vertical trata da relao entre o
Estado e a sociedade, na qual o controle ocorre atravs de eleies limpas, regulares e
balizadas no princpio da regra da maioria, sendo possvel punir ou premiar as escolhas
governamentais. A existncia da accountability vertical assegura que os cidados podem
exercer seu direito de participar da escolha de quem ir govern-los por determinado perodo
de tempo, e podem expressar livremente suas opinies e reivindicaes.
12
Sobre a discusso das eleies como mecanismo de controle vertical por excelncia, ver Manin (1997), Manin,
Przeworski e Stokes (1999).
66
Em uma democracia, o voto e as eleies servem como um certo tipo de accountability, que
ajudaria a garantir a incluso dos afetados de forma ativa. Mas em geral os cidados esto mal
colocados ou possuem pouca informao ou capacidade para monitorar e decidir se a
confiana que depositaram em seus governantes se mantm (PHILP, 2001a). A eles lhes
faltaria o poder de adentrar e compreender o interior dos trabalhos administrativos. Por isso, a
garantia da incluso tambm depende de mecanismos indiretos, como as tcnicas de
fiscalizao e auditoria, realizadas por agncias estatais. Esse tipo de mecanismo asseguraria a
incluso passivamente no so os cidados que agem, e sim instituies governamentais,
cuja funo exercer a accountability e ajudar a certificar a confiana pblica de que os
indivduos esto includos nas decises e aes administrativas que os afetam. Essas tcnicas
mais horizontais podem ser entendidas como mecanismos que asseguram um ambiente
poltico no qual a incluso pode ser efetivada (WARREN, 2005b). Elas fortalecem a
participao dos cidados na medida em que lhes disponibilizam informaes. Nesse sentido,
a accountability realizada por essas instituies horizontais empodera a cidadania, por meio
da publicidade que traz e da incluso que renova.
Essas instituies asignadas podem realizar dois tipos de controle. O primeiro aquele em
que a prpria organizao estabelece mecanismos de vigilncia e acompanhamento, atravs
de um conjunto de aes, mtodos, procedimentos e rotinas que visam a preservar o
patrimnio da organizao e a averiguar a compatibilidade entre aes e princpios pactuados
chamado de controle interno (SPINELLI, 2008). As suas atividades so prioritariamente
preventivas, para identificar pontos crticos no fluxo das aes, evitando a ocorrncia de
67
possveis desvios na execuo dos atos. O rgo responsvel pelo controle interno no
Executivo federal brasileiro a Controladoria Geral da Unio (CGU). No controle externo,
por outro lado, esto as atividades de vigilncia e monitoramento desenvolvidas por
instituies externas organizao, que exercem atividades de vigilncia, correo e
orientao. No Brasil, esse controle exercido pelo Congresso Nacional, com apoio tcnico
do Tribunal de Contas da Unio (TCU) (GOMES; ARAJO, 2008).
A accountability horizontal seria importante pelas informaes que gera e pela corrupo que
impede (ODONNELL, 2001). A importncia da disponibilidade de informaes estaria
conectada com a publicidade requerida nos regimes democrticos. Nestes, as decises das
autoridades devem ser pblicas, em dois sentidos: as razes e os contedos das decises
devem ser publicizados, e os procedimentos que conduzem as decises devem ser
especificados em normas legais tambm disponveis publicamente. As instituies asignadas
geram informao pblica sobre mbitos no-pblicos das agncias que tutelam e, portanto,
desvelam problemas de publicidade e excluso. tarefa das instituies de accountability
assegurar que os governantes sejam responsveis por suas aes. Se estes optam por aes
corruptas, devem existir mecanismos que consigam detectar esse tipo de ao, investig-la e
pun-la se for o caso. Esta tese argumenta que o regime democrtico repousa em instituies
que consigam assegurar seu princpio basilar de incluso dos cidados, seja atravs do voto ou
dos mecanismos horizontais de accountability.
Para alguns, o Judicirio no faria parte da rede de accountability, por possuir alto grau de
independncia (MORENO; CRISP; SHUGART., 2003); enquanto para outros ele uma
13
O controle pblico no-estatal seria aquele exercido pela sociedade civil, absorvendo as dimenses de
participao e de deliberao na formao e acompanhamento das polticas pblicas. Este tipo de controle
chamado na literatura internacional de accountability societal, que pretende ser uma forma de controle vertical
mas no-eleitoral dos agentes pblicos, que se baseia nas aes de um amplo conjunto de associaes de
cidados e movimentos sociais (SMULOVITZ; PERUZZOTTI, 2000, 2003).
69
14
Mas ele reconhece que essa autonomia pode ser arriscada, facilitando a cooptao do Judicirio por um partido
poltico ou coalizo de interesses duvidosos, ou mesmo promover uma auto-definio privilegiada e arcaica da
corporao judicial e sua misso, sem qualquer accountability prpria em relao aos outros poderes e
sociedade. O Brasil seria um exemplo disso: o alto grau de autonomia desse poder usado para atribuir aos seus
funcionrios salrios especialmente altos e privilgios imensos (ODONNELL, 1998).
70
Dessa forma, estudar a accountability requer que olhemos para a rede de instituies
arquitetadas de forma a manter os governantes responsveis publicamente por suas aes. So
essas instituies que permitem desvelar quando prticas ocultas, como a corrupo, ocorrem.
E atravs delas que possveis punies e responsabilidades podem ser atribudas. Defende-se
que estabelecer processos crveis de accountability significa controlar a corrupo (dado que
ela sempre existir) e responsabilizar seus praticantes. Ao realizar isso, a sinalizao dada a
de que a incluso deve ser a norma do regime, que os governantes que se afastam disso sero
responsabilizados publicamente, ou seja, que a opo por aes e decises excludentes (como
a corrupo) no vlida. A prxima seo aprofunda essa argumentao, absolutamente
central nesta tese, sobre a articulao que existiria entre a corrupo e a quebra de princpios
democrticos.
Uma vez que a corrupo ocorre e ela ocorre em qualquer tipo de regime poltico, variando
a sua freqncia a democracia necessitaria, para o no-compromentimento dos seus
princpios, que suas instituies de accountability a desvelem, monitorem, fiscalizem e
punam, que elas publicizem e estabeleam julgamentos pblicos das decises e aes dos
governantes. A democracia precisaria da accountability para no deixar que a presena da
corrupo se torne algo permanente, que a excluso no se transforme na norma do regime
poltico o que chamamos de corrupo da democracia. Uma rede de accountability forte
consegue responsabilizar agentes corruptos, mantendo a incluso enquanto referencial a ser
seguido.
No tarefa desta tese teorizar sobre qual o ponto exato em que a presena da corrupo se
transforma em permanncia, comprometendo a prpria democracia enquanto regime poltico
baseado na norma inclusiva. Mas se mostra importante ressaltar essas conexes tericas
intrnsecas: a corrupo sinalizaria para excluses que, se tornadas permanentes, sem qualquer
processo de controle ou responsabilizao, causam danos aos processos democrticos. A
permanncia da corrupo atinge de forma fulminante este regime, ao corroer a incluso dos
cidados nas decises e aes que afetam as suas vidas.
No importa o quo difcil tem sido medir e definir a accountability, ela tem sido sempre uma
pea-chave no lxico democrtico (MAINWARING, 2003). Como proposto por Young
(2000), democracias implicam o princpio de controle e responsabilizao do poder e tambm
um princpio inclusivo. Retomando o argumento construdo, uma quebra no princpio da
accountability sugeriria uma quebra no princpio da incluso, posto que a ausncia de controle
dos abusos de poder dos governantes implicaria a no existncia de garantias de que os
afetados so includos nas decises coletivas que afetam as suas vidas. Sem accountability,
no possvel garantir incluso. A democracia repousa, ento, em instituies de
accountability que dem conta de publicizar e julgar prticas corruptas. Um processo de
72
Pelo primeiro captulo depreende-se que nesta tese a democracia conectada a dois princpios
bsicos: a incluso de todos os possveis afetados nas decises polticas que, por sua vez, seria
garantida atravs do princpio da accountability, que controla e responsabiliza os governantes
publicamente pelas suas aes. Neste captulo, pretende-se mostrar como a corrupo pode
ser pensada, dentro deste marco terico, como um problema que envolve excluso.
Quando encontramos corrupo nas aes do poder Executivo, isso implica que aes
excludentes ilegais e ilegtimas ocorreram durante a implementao das polticas pblicas,
que podem vir a minar e enfraquecer a prpria democracia. Essa corrupo do prprio regime
democrtico teorizada enquanto uma potencialidade, uma ameaa que ronda e que ganha
74
Corrupo ser caracterizada basicamente como um processo excludente, que sinaliza para
decises e aes no-inclusivas da parte dos governantes logo, decises e aes no
justificveis publicamente. Tanto as decises legislativas, quanto as aes do Executivo
podem ser alvo da corrupo. Em ambas, ela expressaria o mesmo problema fundamental:
uma falha na incluso dos cidados, o no-seguimento dos interesses defendidos de forma
inclusiva a transgresso do interesse pblico.
O caminho terico que este captulo pretende seguir se inicia com uma discusso sobre os
conceitos de interesse e interesse pblico, conectados ao debate em torno da corrupo. Em
seguida apresentamos as principais teorias e conceitos de corrupo empregados pela
literatura em geral, para nos comprometermos com uma proposta que a conecta com
processos de excluso poltica, o que, no marco desta tese, implicaria na colocao de
desafios para a consolidao de princpios democrticos.
A corrupo sempre foi tratada por diferentes tradies de pensamento poltico, desde pelo
menos Aristteles. A percepo que os antigos tinham da corrupo a de que ela estava
ligada morte do corpo poltico e s mudanas que afetam os regimes polticos. Como a vida
pblica estava submetida aos ciclos da natureza, a corrupo era inerente a todos os
processos, o que no impedia os pensadores de tentar evitar os seus efeitos. Com a
modernidade e o abandono das concepes cclicas da temporalidade, o problema passou a se
orientar por ideias como a de contrato e interesse, com foco no comportamento desviante de
indivduos. Com as revolues modernas e a consolidao do referencial democrtico, o tema
sofreu uma nova transformao, com intensos debates sobre a organizao institucional do
Estado (AVRITZER et al., 2008).
75
Neste percurso, diversos tericos escreveram sobre o que consideravam uma ordem poltica
corrompida. A corrupo sempre percebida e destacada como um problema, mas cuja
natureza varia de acordo com cada momento histrico. Alguns a constroem como uma
questo individual e que diria respeito esfera dos interesses privados, outros apostam no
resgate do conceito de interesse pblico para o seu entendimento.
Hirschman (1979) nos conta a histria de como a categoria interesse surgiu para frear as
paixes dos homens como surge a ideia de controlar algumas paixes agressivas e anti-
sociais, por meio de outras paixes mais calmas e potencialmente produtivas. Os interesses
funcionariam como um domesticador de paixes.
No incio de sua trajetria, o conceito de interesse era definido em termos gerais como, por
exemplo, manter e aumentar o poder e a riqueza do reino, ou mesmo o que necessrio para
avanar pessoalmente em poder, influncia e riqueza. No final do sculo XVI, interesse
estava ligado a negcios, aspiraes e vantagens, no se limitando aos aspectos materiais do
bem-estar, como elemento de reflexo e clculo. S mais tarde os interesses passaram a ser
discutidos em termos de aspiraes econmicas, com uma mistura entre egosmo e
racionalidade, e a posse da riqueza passou a ser vista como uma paixo interessante. Essa
atitude favorvel de encorajar os propsitos aquisitivos privados foi produto de uma longa
seqncia de pensamento ocidental e comps o clima intelectual dos sculos XVII e XVIII
(HIRSCHMAN, 1979).
Na discusso sobre a corrupo, alguns autores preferem valorizar um certo tipo de interesse,
defendido de maneira inclusiva, posto que diria respeito a todos os membros da comunidade
poltica: o interesse pblico. Este um conceito fugidio dentro da teoria poltica, que envolve
76
Apesar de toda a ambigidade que o termo carrega dentro da teoria poltica, acreditamos que
isso no seria um motivo suficiente para abandon-lo os problemas associados a ele, como a
corrupo, seriam cruciais dentro da poltica:
Public interest is a normative standard, and it raises the whole panoply of problems
associated with standards in general. The history of moral philosophy testifies that
problems of standards are not easily solved. There is no reason to think that they will
be easily solved in the case of the public interest. But difficulty of analysis is not
ordinarily considered a valid reason for abandoning a problem. The problems
associated with public interest are among the crucial problems of politics
(FLATHMAN, 1966:13).
Em uma abordagem pragmtica do interesse pblico, ele aparece como algo dinmico, que
muda em cada caso e de acordo com o tempo e as condies. Seguindo a linha de Dewey,
Bozeman (2007) prope o interesse pblico como um ideal, mas sem contedo especfico.
Para ele, a perseguio deste interesse pblico envolveria mentes abertas e processos justos
para se aproximar de um ideal que revelado no processo, buscando aquilo que comum, que
nos une enquanto sobreviventes de um processo de auto-construo coletiva: in a particular
context, the public interest refers to the outcomes best serving the long-run survival and well-
being of a social collective construed as a public (BOZEMAN, 2007:12).
15
Entre 1995 e 2006, encontra-se na literatura internacional, dentre os cinco maiores jornais da rea de cincia
poltica, apenas um artigo com interesse pblico no ttulo (BOZEMAN, 2007).
79
Mas apostar em um conceito de interesse pblico exige reconhecer as crticas feitas a esse tipo
de abordagem. A cincia poltica da atualidade o v como um mito e construiu algumas
crticas convincentes sobre o mesmo. Ele seria um termo vago e ambguo, com pouca
consistncia terica no seu uso, muito prximo de conceitos morais e difcil de ser medido
empiricamente. Assim, algumas abordagens sobre o mesmo e a sua nfase na comunalidade
(commoness) so vistas como problemticas. Por exemplo, h autores que tomam a ideia de
partilhar algo em comum como anterior deliberao poltica (WALZER, 1990). Existiriam
dois problemas relacionados a essa unidade prvia entre os participantes. Em uma sociedade
pluralista e multicultural como a atual, no seria mais possvel assumirmos o
compartilhamento de entendimentos preciso que o processo poltico esteja sempre aberto
80
Mantendo esses perigos em mente, no se defende aqui que o interesse pblico algo anterior
comunidade poltica, ou que seja preciso superar as diferenas para se chegar a ele. necessrio
incluir essas diferenas no debate poltico e, atravs de processos discursivos e deliberativos,
chegar a dimenses em comum que partilhamos, sempre provisrias e contextuais. tarefa dos
representantes polticos participarem da definio desse interesse pblico, respondendo,
agregando, interpretando, antecipando e, em ltima medida, julgando as influncias persuasivas
que recebem. No processo de julgamento poltico, o que est em jogo justamente a definio,
sempre provisria, do interesse pblico:
A political representatives job is to determine the public interest by responding to,
aggregating, interpreting, mediating, anticipating, and ultimately judging a multitude
of influences, precisely because in political judgments the nature of the public
interest is what is at issue (WARREN, 2006:170).
Neste sentido, esta tese partilha do entendimento de Avritzer et al. (2008) de que o elemento-
chave para pensarmos o estudo da corrupo o resgate do conceito de interesse pblico. O
pressuposto da nossa anlise o de que a corrupo est para alm de comportamentos
individuais desviantes. Uma das contribuies centrais do republicanismo para se pensar a
corrupo entend-la no apenas como um problema econmico de apropriao ilegal ou
indevida, um problema que se refere primordialmente esfera dos interesses privados
individuais. Pelo contrrio, a corrupo tambm pode ser percebida como um problema que
envolve o interesse pblico: possvel dizer que uma teoria republicana atual reala [...] a
ideia de que a corrupo um processo que pode ser analisado a partir da destruio dos
interesses pblicos (BIGNOTTO, 2008:109). Em um marco republicano, a constituio de
uma identidade pblica um processo fundamental, e quando esta identidade no clara, a sua
apropriao privada torna-se possvel.
81
A corrupo implicaria ento a perda de referenciais, como o interesse pblico, o que levaria
destruio do prprio corpo poltico, das instituies (BIGNOTTO, 2008). No marco desta
tese, a corrupo vista como um risco potencial para os fundamentos da democracia, posto
que a preferncia pelos interesses privados em detrimento do interesse pblico mais do que
transgredir a lei, atingir o prprio ncleo do Estado: a sua Constituio. Quando se fere a
Constituio, a ordem poltica convive com a sua degenerao. Ao criar o mecanismo
constitucional, os cidados assumem que desejam viver segundo seus princpios, o que se
baseia na premissa da superioridade das leis sobre as vontades individuais, e que estes
princpios no podero ser destrudos sem que o Estado tambm o seja (BIGNOTTO, 2009).
Retomando o primeiro captulo, a transgresso da lei significa a violao da norma de
incluso democrtica, significa que optou-se por agir fora das definies que nos regem
enquanto corpo poltico. Se democracia significa que definimos as normas que nos regem de
forma pblica e inclusiva, no seguir essas normas que esto inscritas na forma de lei
levanta problemas de facticidade e de validade. A corrupo portanto, implica no apenas um
comportamento individual desviante, mas a prpria perda do interesse pblico como
referencial da ao poltica. A perda, portanto, de um referencial inclusivo.
Esse processo democrtico de construo de uma identidade pblica, que define normas
partilhadas por uma comunidade poltica, demanda a proviso de condies de incluso.
Atento a essa condio de incluso, Lasswell (1966) caracteriza o interesse pblico como os
interesses que so justificavelmente inclusivos, ou seja, os interesses suficientemente grandes para
serem defendidos de forma inclusiva. A nosso ver, a corrupo pode ser vista como a transgresso
dessa perspectiva de interesse pblico, quando os interesses so injustificveis publicamente,
posto que defendidos de forma excludente, com base em interesses privados, sustentados em
algum tipo de privilgio. Se o interesse pblico significa o conjunto dos interesses justificados
de maneira inclusiva, a corrupo assume em uma democracia o sentido de atos baseados em
interesses sustentados em algum tipo de excluso. A corrupo exclui as pessoas de decises e
aes que as afetam e das quais elas legitimamente deveriam fazer parte tanto em termos de
construo legislativa quanto em termos dos resultados das polticas pblicas.
Defender um conceito de interesse pblico no significa que possvel uma definio ltima
e fechada do mesmo. Da forma como entendido aqui, ele definido por processos
democrticos deliberativos, que esto sempre abertos a contestaes e so, por conseguinte,
contingentes. Se a gramtica republicana nos lembra que sempre h algo de comum e pblico
82
nos interesses mobilizados politicamente, no contexto atual preciso atualizar essa lembrana
e tornar esse conceito historicamente contingente e aberto a contestaes e incluso de
novas ideias e perspectivas. No processo deliberativo, o interesses pblico construdo,
debatido e contestado. Com isso, fugimos de uma definio substantiva rumo a uma definio
procedimental do mesmo.
No mbito desta tese, o interesse pblico se encaixa como algo construdo democraticamente,
o que demanda condies de incluso. Se a norma bsica democrtica demanda a incluso dos
possveis afetados nas decises e aes polticas, o que se espera destas que se baseiem em
interesses que podem ser defendidos de forma inclusiva o que chamamos de interesse
pblico. Para os efeitos desta tese, tanto o processo de deciso poltica, que ocorre no mbito
legislativo, quanto as aes polticas, que visam a implementao das polticas, devem se
pautar pelo interesse pblico, ou seja, devem manter a incluso dos cidados enquanto o seu
referencial. No seguir esse interesse caracterizado como uma ao excludente, corrupta.
Dessa forma, interesse pblico, e a sua transgresso (corrupo) esto conectados
intimamente com a norma democrtica da incluso o argumento bsico deste captulo.
Enfatizamos a publicidade dos interesses que nos unem enquanto cidados construdos e
debatidos em processos polticos abertos, contestveis. Esta primeira seo refletiu sobre as
conexes entre corrupo e a esfera do pblico dos interesses defendidos de forma
inclusiva. A prxima seo pretende aprofundar a conexo entre corrupo e democracia,
enquanto uma conexo que envolve excluso.
Uma das ideias centrais defendida aqui a de que o fenmeno da corrupo est estreitamente
conectado com a discusso sobre democracia, atravs dos princpios da accountability e da
incluso. Entretanto, esta conexo nem sempre foi pensada dessa maneira. Por algum tempo,
foi defendido que um pouco de corrupo poderia fazer as democracias funcionarem melhor
diminuindo os custos de transao, passando por cima de regras ineficientes
(HUNTINGTON, 1968). Porm, na atualidade, esse tipo de argumento no mais vlido e
tem-se defendido que a corrupo sintoma e causa de problemas dentro das democracias
(ROSE-ACKERMAN, 1999).
83
Como dissemos anteriormente, defendemos que a corrupo afeta a democracia, porque ela
quebra um link democrtico bsico entre as decises coletivas ou a ao dos governos por
meio das polticas pblicas e o poder do demos de influenci-las atravs da fala e do voto. A
corrupo diminui o domnio da ao pblica, diminui o alcance da democracia, ao reduzir
instituies pblicas de ao coletiva a meros instrumentos de benefcio privado. Alm disso,
a corrupo cria ineficincia na entrega de servios pblicos, pois foca as atividades pblicas
naqueles setores nos quais os corruptos podem se beneficiar. Quando funcionrios pblicos
colocam preos em transaes governamentais rotineiras, o que antes eram direitos dos
cidados se tornam favores. Para alm disso, a corrupo mina a cultura democrtica. As
pessoas perdem a confiana de que as decises pblicas so tomadas por razes publicamente
justificveis. Dessa forma, a corrupo diminui o horizonte da ao coletiva e mina a
capacidade democrtica de associao na sociedade civil, generalizando a suspeita, erodindo a
confiana e a reciprocidade (WARREN, 2005b).
Entretanto, essa conexo robusta entre corrupo e democracia uma novidade na teoria
democrtica. Os estudos sobre a corrupo costumam se basear em marcos tericos outros.
Tentar conect-la com a norma bsica da democracia requer grande esforo e uma dose de
criatividade e inovao uma tentativa feita nesta tese, que pretende contribuir e acalorar os
debates sobre esse fenmeno. O ponto de partida desta tentativa a constatao feita por
Warren (2004, 2005a, 2005b, 2006) de que haveria um dficit terico dentro da teoria
democrtica em se pensar essa conexo de maneira satisfatria. Na busca dessa conexo, o
primeiro passo foi conectar diretamente incluso e democracia: The normative legitimacy of
a democratic decision depends on the degree to which those affected by it have been included
in the decision-making processes and have had the opportunity to influence the outcomes
(YOUNG, 2000:6) para depois conceituarmos a corrupo como uma prtica que desafia
essa norma.16
Assim, um regime seria democrtico se contribuir para a realizao da sua norma definidora,
a saber, a incluso que outorga poder aos afetados pelas aes e decises coletivas. J a
corrupo, nos termos postos por Warren (2004, 2005a, 2005b, 2006), seria uma forma de
excluso. O corrupto usa seu controle sobre os recursos para atingir ganhos s custas daqueles
excludos dos processos de tomada de deciso ou de organizao da ao coletiva: the
16
Para uma reviso de como a ideia de incluso pode ser entendida atravs de diferentes pontos de vista, ver
Young (2000). Para uma perspectiva crtica da prpria ideia de incluso, ver Goodin (1996).
84
corrupt use their control over resources to achieve gains at expense of those excluded in
collective decision making or organization of collective action (WARREN, 2004:333). No
seu argumento, Warren vincula democracia com a incluso que d poder aos possveis
afetados, e faz da corrupo o rompimento desta norma. Em uma democracia, a corrupo
poltica adquire significado com referncia a essa norma bsica e abstrata, logo, ela uma
forma de excluso injustificada, ou de privao de poder (disempowerment). A corrupo na
democracia no significaria apenas a ineficincia na entrega dos bens pblicos, mas o
processo de excluso da cidadania. Ela estaria conectada com decises e aes que ocorrem
fora do alcance do pblico, excluindo os que poderiam legitimamente demandar incluso.
sobre os representantes e dentro da esfera pblica, j que estes respondem mais a influncias
veladas do que s persuasivas.
Para as reflexes desta tese, no apenas as decises deliberativas devem seguir a norma
democrtica inclusiva, mas tambm as aes visando a execuo das polticas pblicas. O
Estado democrtico garantiria a incluso no apenas atravs do debate legislativo, mas
tambm ao prover servios pblicos essenciais aos cidados. Aos que executam as leis e as
polticas depositada uma confiana pblica, sendo entendidos como os guardies do
interesse pblico. Ao se manterem conectados com esse interesse, incluem os cidados,
passivamente, nas funes administrativas do governo. Os cidados no participam
ativamente na vida administrativa do Estado, mas confiam que as polticas decididas sero
implementadas de forma no-corrupta, logo, no-excludente. Nesse sentido, a corrupo pode
se referir a decises polticas ou ao resultado das polticas, em ambos os casos indicando uma
condio de excluso injustificada da cidadania (WARREN, 2005b, 2006).
Assim, em uma democracia, a corrupo significaria excluso, isto , que a norma da incluso
negada. Porm, deve-se destacar que as oportunidades para a corrupo so conseqncia
no da democracia em si mesma, e sim de falhas nos mecanismos que permitiriam o
empoderamento democrtico, como os mecanismos de accountability. Estes empoderariam os
cidados a no apenas revidar contra os danos causados pela corrupo, mas tambm a
demandar a incluso nas decises e aes coletivas.
Warren (2004, 2005a) chama a ateno para a dualidade da excluso provocada pela
corrupo, uma vez que ela envolve a corroso de normas pblicas justamente por aqueles
que as professam e deveriam defend-las. O corrupto, ao mesmo tempo, defende
(publicamente) e viola (ocultamente) a norma democrtica da incluso. O corrupto pode ser
chamado a prestar contas pelos prprios padres que defende de forma pblica. Nesse sentido,
a ao corrupta no passaria em um teste de publicidade: decises corruptas no podem ser
justificadas em pblico. Elas so escondidas, tomadas fora do alcance da viso do pblico,
porque violam normas coletivas.
Em uma perspectiva prxima de Warren, Uslaner (2008) aborda a corrupo como um ato
escondido, no-pblico por excelncia. Se os governantes se comportam honestamente,
raramente teriam a necessidade de esconder suas aes. A publicidade das decises e aes
86
negada por princpio, para que se oculte a excluso: we hide our corrupt acts from others
because we are trying to keep them from realizing that they are excluded from my
transactions (USLANER, 2008:9, nfase nossa). A convergncia com o argumento de
Warren se torna clara, ao defender que a corrupo ataca a democracia ao excluir as pessoas
das decises e aes que as afetam. A corrupo, nesses dois autores, diz respeito a uma
ausncia de publicidade, a inabilidade dos cidados ordinrios em manter seus lderes
accountable se eles porventura abusem da confiana pblica que lhes depositada.
Dentro das teorias sobre corrupo, faltaria esse tipo de conexo estreita entre a mesma e as
normas democrticas. A prxima seo discute como a literatura tem lidado com a corrupo,
para conseguirmos nos posicionar dentro deste debate, mantendo sempre o desafio de situ-la
como um problema que envolve excluso.
Uma crtica a esse tipo de abordagem que ela define ex ante, antes da ao poltica, a
situao de diferentes naes: algumas sero necessariamente livres da corrupo e outras
fadadas a conviver com ela como um componente indissocivel de seu sistema poltico, pelo
menos enquanto no se desenvolverem. Dessa forma, essa abordagem deixa de lado a
possibilidade de que os atores polticos decidam mudar os seus padres de comportamento e
interao, inclusive os que sustentam as prticas de corrupo (MOISS, 2009). Alm disso,
esse tipo de argumento tem sido contradito por evidncias empricas, que demonstram os
custos econmicos e polticos da corrupo, seus efeitos negativos no crescimento econmico,
desigualdade, legitimidade, efetividade e estabilidade do governo (ROSE-ACKERMAN,
1999).
88
Na dcada de 80, houve uma mudana drstica no cenrio internacional: a corrupo ganhou
destaque nos estudos, impulsionada pelos processos de democratizao, que alimentou
demandas populares por accountability e transparncia; pela liberalizao econmica, que
abriu os negcios para a competio internacional, percebendo a corrupo como uma
situao de vantagem competitiva injusta; e pelo fim da Guerra Fria, quando o fenmeno da
corrupo, antes marginalizado, se desloca para o centro das atenes das agncias
internacionais como o FMI e o Banco Mundial, e dos governos nacionais ao redor do mundo
(BLAKE; MORRIS, 2009).
nesse contexto que ocorre uma mudana no tratamento da corrupo, com a incorporao
de uma abordagem econmica para se tratar um problema poltico. Passa-se a analisar a
corrupo em termos dos seus custos para a economia de mercado, a partir de premissas da
escolha racional e do novo institucionalismo (FILGUEIRAS, 2008). Nesse contexto,
abordagens individualistas ganham destaque dadas certas oportunidades institucionais, o
comportamento corrupto ocorre quando preferncias individuais tornam a corrupo benfica
(JIN, 2004).
com base nessa ltima premissa que essa abordagem afirma ser preciso coibir os incentivos
institucionais para prticas de corrupo. Estas dependeriam do modo como as instituies
permitem a ao discricionria dos atores polticos, e no seriam coibidas atravs de um
reforo do poder burocrtico, pois isso resultaria em maior discricionariedade e maior
incentivo para o pagamento de propina e suborno, e sim pelo fomento do mercado. Assim, a
corrupo seria motivada quando existem falhas de mercado na cena poltica, as quais
estimulariam os atores a se comportarem de maneira rent-seeking, maximizando seu bem-
89
estar econmico, dentro ou fora das regras. A causa estvel da corrupo seria a existncia de
monoplios e privilgios no setor pblico, ou seja, ausncia de mercado, que criaria
incentivos para que os agentes buscassem maximizar sua renda privada atravs do suborno e
da propina. Assim, a corrupo entendida como conseqncia de uma interveno
governamental ineficiente na economia, que gera distores, cria incentivos para diminuir a
competio, estende e protege posies monopolsticas e tratamentos privilegiados (ROSE-
ACKERMAN, 1999).
Iniciada por Tullock (1967), a teoria rent-seeking diz respeito a agentes que buscam
maximizar sua renda dentro ou fora das regras de conduta mediante a existncia de
monoplios e privilgios. Para os economistas, e para muitos cientistas polticos atuais, a
interveno estatal na economia, por meio de taxas, tributos, concesso de monoplios e
subsdios, de licenas de importao e contratos de fornecimento de produtos e servios a
rgos pblicos gera rendas algo como um prmio que supera os lucros que os agentes
econmicos obteriam em transaes mutuamente benficas em um mercado competitivo. Para
os autores desta viso, a interveno na economia por meio de processos polticos gera
incentivos para que os agentes econmicos, ao invs de competirem por meio da reduo de
custos e do aumento da produtividade, gastem recursos competindo entre si para influenciar
as autoridades e burocratas que instituem e controlam as formas de interveno que geram
rendas o que pode envolver esquemas de corrupo. Se os Estados e seus funcionrios
com poder discricionrio controlam a distribuio de lucros e custos, alguns indivduos e
empresas podem optar por pagar para obter benefcios ou diminuir custos, o que se caracteriza
como pagamento corrupto feito ilegalmente para agentes pblicos. Um mercado baseado em
pagamentos ilegais seria ineficaz e consumiria a legitimidade do governo (ROSE-
ACKERMAN, 1999).
Como uma das sadas possveis para o problema da corrupo, essa abordagem prope
reformas para diminuir os lucros e aumentar os custos das transaes ilegais, como a
eliminao dos programas corruptos; o estabelecimento de processo de privatizao credvel;
reformas em programas pblicos; presses competitivas na administrao; aumento da
probabilidade de deteco, punio e castigo; reformas no aprovisionamento do Estado
(aumentando a eficincia das compras do setor pblico). No campo poltico, diminuir a
possibilidade de corrupo dependeria de reformas na organizao do processo eleitoral e
legislativo e no financiamento de campanha. Para minar a corrupo poltica seria preciso
90
afetar a disponibilidade dos polticos a aceitarem, dos grupos privados a pagarem e dos
eleitores a tolerarem. Ou seja, em uma linguagem econmica de incentivos, preciso
incentivar os polticos a satisfazerem os interesses de grandes eleitorados, os eleitores a
exigirem benefcios pblicos e no favores pessoais do sistema poltico e reformar o
financiamento de campanha (ROSE-ACKERMAN, 1999).
Nas ltimas trs dcadas, os estudos sobre corrupo tem se preocupado em como a corrupo
beneficia poucos em detrimento de muitos, atrasa e distorce o desenvolvimento econmico,
atinge direitos bsicos e desvia recursos de reas e servios essenciais: corruption benefits
the few at the expense of the many; it delays and distorts economic development, preempts
basic rights and due process, and diverts resources from basic services, international aid, and
whole economies (JOHNSTON, 2005:1). O problema desses estudos que delegaram a
soluo da corrupo ao mercado, no ao Estado, ficando este imune a mudanas e
questionamentos importantes. A soluo tem sido one size fits all, o que significa que
pases em desenvolvimento deveriam seguir os modelos delimitados pelos pases do centro do
capitalismo e pelas agncias econmicas internacionais. urgente que reconheamos as
diferentes sndromes de corrupo presente em cada sociedade e que o Estado seja trazido
para o centro das reformas (JOHNSTON, 2005).
no observa os elementos culturais e valorativos que cercam o tema, muito menos que o
controle e responsabilizao da corrupo envolvem o aprofundamento da democracia. No
h um cuidado conceitual com a corrupo, ao no se perceber que ela um conceito
normativamente dependente, porque depende do julgamento dos cidados, e se reveste de
uma abrangncia em diversas prticas realizadas no interior de instituies polticas e
burocrticas. Ao no levar em conta uma concepo de interesse pblico, a abordagem
econmica obscurece o fato de que os aspectos normativos influenciam a prtica da poltica,
posto que justificam regras e so valores mobilizados como motivos para a ao
(FILGUEIRAS, 2008). Na nossa opinio, a corrupo envolve no apenas o ato de ilegalidade
e de desvio de recursos pblicos, mas o processo de degenerao das instituies polticas,
que coloca desafios imensos inclusive para o prprio regime democrtico.
De uma forma geral, a pesquisa acadmica sobre corrupo poltica tem abordado
principalmente o papel de fatores como o desenvolvimento econmico e o desenho
institucional (MOISS, 2009). Mas para os estudos que focam na cultura, as atitudes pblicas
diante da corrupo refletem a noo de que a viso dos cidados central para sustent-la e
determinar seu impacto na democracia, e que a percepo de corrupo diminui a
legitimidade do regime democrtico (BLAKE; MORRIS, 2009).
Aqueles preocupados com uma abordagem cultural entendem que os valores publicamente
partilhados pelos cidados definem as regras que influenciam como a sociedade persegue os
seus objetivos. Alguns estudiosos dentro desta perspectiva preferem concentrar sua ateno
nas crenas externalizadas ou atitudes individuais, conectando a corrupo, por exemplo, a
uma generalizada falta de respeito lei (MORENO, 2002). J outros preferem o poder
explicativo de foras macro-estruturais como fragmentao social (COLLIER, 2002), baixo
nvel educacional, ou lealdade individual a elites tradicionais (SCOTT, 1972). Power e
Gonzalez (2003) identificam o impacto de fatores culturais como a tradio religiosa e o nvel
de confiana interpessoal na incidncia de corrupo. Especificamente na Amrica Latina, a
corrupo analisada como reflexo de tradies culturais arraigadas, da presena de valores
como o particularismo e formalismo, com o estudo da primazia das relaes pessoais e
familiares sobre normas universais (NEF, 2001), oportunidades econmicas limitadas e
vulnerabilidade da classe mdia (LITTLE, 1996) e baixa confiana poltica (MORRIS;
KLESNER, 2010).
92
Assim, os estudiosos deste grupo focam nos valores e vises que do suporte corrupo, na
natureza das percepes populares sobre ela e usam dados de opinio pblica para medir o seu
impacto em diferentes fenmenos (BLAKE; MORRIS, 2009). Por exemplo, Canache e
Allison (2005), exploram o link entre percepes individuais de corrupo e a desconfiana
generalizada nos outros e nas instituies polticas, avaliaes mais pobres da economia e
apoio a partidos da oposio. Alguns conectam as percepes de corrupo prpria
legitimidade do regime democrtico (SELIGSON, 2006).
Em uma abordagem mais atenta moralidade poltica, aos contextos histricos e aos
processos sociais envolvidos nas prticas da corrupo, Filgueiras (2008) prope que a
corrupo ocorre num plano de valores relacionados prtica da poltica. Para ele, a
corrupo seria aquilo que a sociedade constri como o rompimento de uma orientao
normativa, construda atravs do estabelecimento de juzos morais acerca do comportamento
dos atores e instituies. Estabelecer se uma ordem ntegra ou corrompida estabelecer
juzos morais, os quais seguem os valores consensualmente formulados no plano normativo.
Assim, a corrupo pode ser compreendida a partir do rompimento no plano concreto de
ao com uma gramtica normativa especfica a uma determinada coletividade: O modo
como a corrupo est atrelada ao plano da moralidade implica o fato de os atores
qualificarem determinada ordem como corrompida ou ntegra. A corrupo na ordem poltica
significa um juzo emitido pelos atores em contextos de interao (FILGUEIRAS, 2008:88).
Dessa forma, compreender o fenmeno da corrupo exigiria incluir a anlise dos valores e
concepes morais dos cidados de cada coletividade. Isso significa que entender a corrupo
passa pela atribuio de sentido dada pelos atores, pelo entendimento dos aspectos normativos
que fundamentam a vida em sociedade. Estabelecer que uma ordem poltica corrupta
93
significa qualific-la com base em valores que se expressam no plano do discurso poltico dos
atores em interao social (FILGUEIRAS, 2008).
Com uma abordagem habermasiana, na qual o uso da razo comunicativa constri consensos
normativos com base em dimenses de validade estveis em situaes de discurso, afirmar
que certa ordem corrompida ou no significa mobilizar normas no plano desses consensos
normativos. S so vlidas normas que do ponto de vista da incluso da igual considerao
de todos os possveis afetados poderiam ser aceitas com base em boas razes. Com essa
possibilidade de constante juzo e avaliao, os atores mobilizam normas consensuais, que
dizem da nossa vida em comum e operam expectativas comportamentais nesse plano
intersubjetivo. A possibilidade da avaliao coloca um constante julgamento sob o agir
poltico. E dessa forma a corrupo definida pelos atores em um processo lingstico
(FILGUEIRAS, 2008). Nesse sentido, o elemento justificativo ressaltado. A construo dos
consensos normativos depende da capacidade dos atores de justificarem as suas razes e
aes. Cada consenso justifica a ordem e ao mesmo tempo coloca a corrupo como uma
potncia algo que ameaa essa ordem.
Portanto, a compreenso deste fenmeno passa pela anlise das justificativas emitidas pelos
governantes, mobilizadas muitas vezes quando estes so alvo de processos de accountability.
Ao publicizar as aes e decises tomadas na esfera governamental, as instituies de
accountability realizam o julgamento daqueles que esto no poder e fornecem informaes
preciosas para que os cidados construam seus prprios juzos.
A prxima seo revisa conceitos centrais de corrupo adotados pela literatura em Cincia
Poltica e se junta crtica forma moderna de se pens-la como desvio individual de
normas legais fazendo seu contraponto com as noes de incluso, publicidade e
justificao.
pecuniary or status gains, or violates rules against the exercise of certain types of private-
regarding influence (NYE, 1967:417). Definies similares, que repousam em padres legais
para identificar comportamentos corruptos, so encontradas por exemplo em Rose-Ackerman
(1999) ou Treisman (2000).
Esse tipo de abordagem traz alguns problemas. Por exemplo, a ideia de cargo pblico um
conceito Ocidental, ou seja, um comportamento considerado fora das regras em um pas pode
ser socialmente aprovado em muitas culturas. Gardiner (2001) aponta que esse tipo de
definio inadequada quando lidamos com comportamentos que so abusivos mas no
envolvem ganhos polticos ou privados. Por sua vez, Warren (2004, 2005a, 2005b, 2006) j
afirmava que esse tipo de definio falha em lidar com significados no-comportamentais de
corrupo ou com a sua dimenso poltica, que envolveriam: a corrupo dos processos de
contestao por meio dos quais propsitos em comum, normas e regras so criados; os
padres institucionais que suportam/justificam a corrupo; e os padres culturais em que as
aes, instituies e discursos podem ser julgados: corruption of the processes of
contestation through which common purposes, norms, rules are created; the institutional
patterns that support/justify corruption; political cultures within which actions, institutions,
speech might be judged (WARREN, 2005b:4). Nesse sentido, a corrupo sempre algo
fugidio, que envolve sim o no-seguimento de regras bem-definidas, mas que est para alm
disso. Apesar destas objees, esse tipo de definio ajuda a pensar em causas estruturais e
institucionais da corrupo, em como indivduos se comportam frente a constrangimentos
institucionais e no desenvolvimento de estratgias anti-corrupo (WARREN, 2005b).
normas democrticas, mas sim com base no liberalismo moderno, preocupado em definir,
racionalizar e limitar responsabilidades governamentais contra um background histrico
absolutista. O marco liberal se afastou das concepes antigas e abstratas de corrupo
enquanto um problema moral e desenvolveu uma concepo mais prtica, centrada em duas
ideias. Em primeiro lugar, a noo de corrupo como desvio do cargo requer burocracias
racionalizadas, ou seja, instituies com cdigos explcitos e publicamente disponveis. Nesse
sentido, a corrupo era vista como uma forma particular de patologia poltica, e no uma
degenerao global da ordem poltica. Em segundo lugar, a noo moderna postula que uma
instituio pode ser melhor do que os indivduos que a constituem, ao estabelecer controles
sob indivduos auto-interessados em uma formulao que segue o pensamento dos
federalistas norte-americanos: um bom sistema poltico resulta da distribuio de poderes que
motiva indivduos auto-interessados a verificar os abusos de outros indivduos, dando um
papel a cada um na definio das normas do cargo pblico (a good political system follows
from power distributions that motivate self-interested individuals to check the abuses of
others individuals, thus giving each a stake in defining norms of public office) (WARREN,
2004:330).
17
Por exemplo, a definio de corrupo aplicada pela Transparncia Internacional: the misuse of entrusted
power for private gain (http://www.transparency.org/).
96
Esse tipo de viso da corrupo, ao ser normativamente esttica, prov poucos insights sobre
a corrupo dos processos que criam as normas do cargo pblico, processos estes que seriam
o centro da prtica democrtica. nico democracia, e mais especificamente ao seu aspecto
deliberativo, que demandas normativas sejam contestadas de uma forma regulada por normas
processuais de abertura, publicidade e incluso dos afetados.
Alm disso, o foco excessivo no aspecto comportamental deste tipo de concepo no permite
captar que h limites para o que as regras podem abranger, especialmente quando as tarefas
envolvem criatividade. Abordagens baseadas na regra de conduta tendem a reforar a rigidez
e a desvalorizar a integridade, muitas vezes minando a capacidade do governo em servir como
agente coletivo do povo. Em perspectivas voltadas para o mercado, os problemas da
corrupo so relacionados estrutura de incentivos, removendo qualquer responsabilidade
por integridade dos indivduos (JOHNSTON, 1996). Sobre a concepo moderna, integridade
significa apenas que o comportamento do funcionrio pblico reflete as normas do seu cargo.
Em uma democracia, ao contrrio, integridade significaria que as decises e aes dos
polticos seguem os discursos que os justificam (WARREN, 2004).
ideia antiga que pode ser relevante nas democracias atuais: a capacidade das pessoas se
associarem para alcanar propsitos coletivos namely, that democracies work when their
people have capacities to associate for collective purposes a capacity now commonly
referred to as social capital (WARREN, 2004:332).
Dessa forma, a concepo moderna de corrupo no consegue ser um bom guia para
entender o que a corrupo significa em uma democracia. Isto porque os danos que a
corrupo pode causar ainda no foram conectados de forma satisfatria com as normas
democrticas. O que importa, nesse sentido, o significado da corrupo na esfera pblica, e
o entendimento de que a sua ocorrncia implica a perda do referencial democrtico inclusivo
a perda do interesse pblico como guia das decises e aes polticas.
Como ento definir corrupo e ao mesmo tempo estar atento s normas democrticas?
Seguindo a interpretao de Warren (2004), a maioria das definies de corrupo partilham
quatro caractersticas bsicas:
i) A um indivduo ou grupo so confiadas decises coletivas;
ii) Existem regras comuns que regulam como o indivduo ou grupo podem usar seu poder
sobre essas decises coletivas;
iii) O indivduo ou grupo quebra/transgride a norma;
iv) Quebrar a norma beneficia o indivduo ou grupo e prejudica a coletividade, ou seja,
envolve um processo de excluso.
O segundo ponto chave nesta tese. A norma democrtica bsica, que violada pela
corrupo, a norma da incluso dos afetados pelas decises e aes coletivas (HABERMAS,
1998; YOUNG, 2000; WARREN, 2004), segundo a qual todo indivduo potencialmente
afetado por uma deciso deveria ter igual oportunidade de influenci-la: every individual
potentially affected by a decision should have an equal opportunity to influence the decision
98
(WARREN, 2004:333), e disso segue que decises coletivas deveriam refletir os propsitos
decidos em processos inclusivos collective actions should reflect the purposes decided
under inclusive processes (WARREN, 2004:333). Corrupo em uma democracia refere-se
ento a aes tomadas fora da viso do pblico, como uma forma de se excluir os que teriam
reivindicao legtima para serem includos. A prpria ocultao da corrupo revelaria que o
corruptor sabe, ao menos intuitivamente, que est violando uma norma coletiva.
O argumento terico que se buscou construir neste captulo o de que a corrupo deve ser
pensada a partir da norma democrtica da incluso de todos os possveis afetados nas decises
e aes polticas. A presena da corrupo implica em dizer que esta norma no foi cumprida,
ou seja, que as decises foram tomadas de forma excludente, oculta, no-pblica. Nesse
sentido, ela aparece como a transgresso do interesse pblico, que diz respeito aos interesses
que podem ser defendidos de forma inclusiva no debate pblico. A forma moderna de se
conceitu-la no leva em conta seus aspectos propriamente polticos, as suas implicaes em
termos de normas democrticas geradas por consensos normativos em condies de debate
pblico.
99
Tendo percorrido a literatura recente, pode-se dizer que no se acredita mais que a corrupo
pode ajudar economias em desenvolvimento (BLAKE; MORRIS, 2009). Na concepo
dominante na atualidade, ela envolve basicamente interesses privados e uma legalidade,
excluindo do plano analtico as conotaes de sentido de uma vida em comum, que fazem
parte dos enunciados sobre probidade ou corrupo da ordem poltica e social. No caso desta
tese, entende-se a corrupo como um fenmeno relacionado processos de excluso,
transgresso do interesse pblico dos interesses justificados e definidos publica e
inclusivamente.
No primeiro captulo mostra-se como a democracia pode ser conectada a princpios como
incluso e accountability, e como esta ltima, ao cumprir sua tarefa de manter a conexo entre
governantes e governados assegura a condio democrtica inclusiva. So os processos de
accountability que nos permitem investigar a corrupo, como, quando e onde ela ocorre.
Nossos postulados tericos implicam que se esses processos de accountability so
insuficientes, isso traria um problema para a democracia, no seu sentido inclusivo. Se eles
conseguem captar a corrupo e dar um seguimento aos processos de controle e
responsabilizao, estabelecendo as devidas sanes ou constrangimentos, isso fortaleceria a
democracia, posto que manteria a confiana pblica, reforaria a publicidade e a
institucionalizao da participao e da incluso. Uma vez que a corrupo sempre uma
potncia, a democracia repousaria em instituies de accountability que a permitam desvel-
la, publiciz-la e julg-la. Seria por meio de processos crveis e efetivos de accountability que
a democracia conseguiria afastar os perigos de sua degenerao enquanto regime poltico.
Pensando que as instituies de accountability compem uma rede, cada qual com seu papel
especfico de controle e responsabilizao, presume-se que quanto mais integradas elas esto,
mais seus membros compartilham informao, trocam experincias e mutuamente se ajudam
para cumprir a tarefa democrtica bsica de impedir o abuso do poder poltico. A anlise
emprica desta tese se esfora por mostrar o quo importantes so essas interaes para fazer
valer a accountability.
perigos que a ocorrncia desse tipo de prtica coloca para o regime democrtico se seus
postulados de incluso e accountability no conseguem se realizar.
O Tomo chega ao final trazendo novamente Young (2000), dessa vez com a sua proposta de
realizao de uma teoria crtica. Trabalha-se com ideais, permitindo ao analista se afastar da
realidade que o cerca para critic-la e imaginar as possibilidades (presentes nessa mesma
realidade) de termos algo melhor. Nossa proposta fortalecer as instituies de accountability
de forma a compor uma rede coordenada que consiga de fato publicizar e responsabilizar a
corrupo.
Esse arcabouo terico do Tomo I pretende ser o pano de fundo das argumentaes tericas
desta tese a respeito da democracia, accountability e corrupo. Finalizamos com a defesa de
que as aes tomadas pelo poder Executivo quando da implementao das polticas pblicas
contribuem indiretamente para a incluso dos cidados seja uma incluso social pela via do
acesso a bens e servios pblicos, seja uma incluso poltica por no privilegiar
ilegitimamente nenhum cidado ou grupo poltico. Ao optar por aes corruptas nessa tarefa,
os governantes no apenas se tornam menos eficientes na entrega dos bens e servios pblicos
como tambm deturpam a norma democrtica inclusiva.
No Tomo II, nossa anlise recai sobre o Brasil, os seus governos locais e as instituies de
accountability responsveis por mant-los accountable. O prximo captulo discute
especificamente a escolha do nvel de anlise local e aponta debates da literatura que nos
guiaro nesta empreitada.
102
TOMO II
O Tomo I se atentou para o marco terico fundamental desta tese: estabelecer as conexes
entre democracia, accountability e corrupo, a partir do princpio da incluso dos possveis
afetados nas decises e aes coletivas. Partimos de um nvel terico mais abstrato, de
princpios democrticos, at a chegada s instituies que podem ajudar a consolid-los. As
instituies de accountability horizontais so trazidas para o centro da anlise como possveis
asseguradoras do ideal de incluso e que, ao trazerem a corrupo a pblico, permitiriam o
seu enfrentamento.
Ressaltou-se que este ideal democrtico inclusivo diz respeito ao tomar e ao implementar as
decises coletivas. Com isso, o terreno Executivo ganha relevncia na anlise, e a escolha por
estud-lo a partir de um marco democrtico ganha sentido. Opta-se nesta tese por estudar a
presena da corrupo nas aes dos Executivos municipais brasileiros quando estes tem que
implementar as polticas pblicas (como veremos, os Executivos municipais no Brasil,
principalmente em pequenos municpios, dependem enormemente do Executivo federal para
ter capacidade financeira de prover servios pblicos bsicos, como sade, educao e
assistncia social).
Este terceiro captulo tem como objetivo fazer a defesa dessa opo pelo nvel de anlise
local. Estendemos as nossas discusses sobre democracia, accountability e corrupo para os
governos locais, voltando o foco para o Brasil e as relaes ambguas que aqui podemos
estabelecer entre corrupo e descentralizao. Dessa forma, o Tomo II parte para as
discusses acerca da corrupo no mundo real, como ela de fato vem ocorrendo nos governos
locais brasileiros, suas possveis conexes com o ideal descentralizador e como ela pode ser
enfrentada a partir das instituies federais de accountability. No prximo captulo o alvo ser
o fortalecimento pelo qual essas instituies tem passado no perodo recente, o que a literatura
diz sobre as suas formas de interao no enfrentamento da corrupo e o que podemos esperar
para a nossa anlise emprica.
104
Dessa forma, muitos tematizam a corrupo como um fenmeno com razes histricas e
culturais to profundas que seria difcil combat-lo (SPECK, 2002). Ao tratarmos esse tema
como um trao da identidade brasileira como podemos verificar nas anlises de importantes
intrpretes do Brasil como Srgio Buarque de Holanda (1995) e sua defesa da cultura
brasileira como fortemente patriarcal e patrimonialista, ou Roberto DaMatta (1997) e seu
apontamento do trao da malandragem na tica individual e nas relaes sociais do
brasileiro h o risco sempre presente de essencializao do fenmeno como um aspecto
inerente personalidade brasileira, impossibilitando sua compreenso e anlise de um ponto
de vista social e histrico. A cultura brasileira delimitaria um carter sempre voltado para os
vcios e as imoralidades cometidas pelo indivduo. Por esta perspectiva, o carter do brasileiro
acaba por estabelecer uma armadilha analtica e conceitual, incapaz de perceber que as
dicotomias mais obscurecem nossas imoralidades do que propriamente as esclarecem
(FILGUEIRAS, 2009).
De uma forma geral, a corrupo tem sido lida como resqucio de um tempo antigo, atrasado,
e no moderno, e essa leitura um empecilho para a sua anlise e compreenso (PINTO,
2011:20). Esta tese partilha o entendimento de que a corrupo no um resqucio de um
Brasil pr-moderno e pr-democrtico. Ela deve ser pensada dentro da atual conjuntura
brasileira como algo antigo sim, mas que se atualiza sempre nas nossas instituies e
105
Uma das estratgias anticorrupo mais reforada pelas agncias internacionais tem sido
justamente a descentralizao. No contexto global recente, de 75 pases considerados em
desenvolvimento ou economias em transio, 63 teriam implementado reformas nas quais
teriam ocorrido processos de transferncia de poder poltico para governos locais
(DILLINGER, 1995). Enquanto a literatura internacional aponta para os efeitos ambguos dos
processos descentralizadores sobre a corrupo, a Constituio brasileira de 1988
proporcionou um alto grau de descentralizao fiscal e de polticas. Este captulo pretende
construir a narrativa da construo da nossa cidadania baseada na excluso at a conexo
entre incluso, accountability e descentralizao, com o foco recaindo sobre as mudanas
sofridas na esfera local brasileira.
Em sociedades marcadas no apenas pela pobreza arraigada, mas tambm por profundas
desigualdades sociais como a brasileira como garantir que os fracos e pobres sejam pelo
menos tratados decentemente pelas autoridades e includos nas suas decises e aes?
(ODONNELL, 1998). Uma sociedade marcada pela corrupo indica uma sociedade
marcada por processos de excluso social cidados possivelmente afetados so excludos do
acesso a servios pblicos bsicos, isto , so excludos dos resultados das polticas pblicas.
Mas mais do que isso, corrupo sinaliza tambm para uma excluso poltica os afetados
so ilegitimamente deixados de fora das decises e aes que trazem conseqncias para as
suas vidas. Neste tipo de sociedade, as relaes que os cidados constroem com a lei e a
legalidade so problemticas. Com isso em mente, as ideias de Celi Pinto (2011) so trazidas
106
Desde pelo menos Raymundo Faoro e seu Os Donos do Poder de 1958, foram discutidas as
relaes complexas que se estabeleceram no Brasil entre as esferas pblica e privada. Este
autor escreveu uma narrativa sobre as origens, identidade e destino do nosso pas, com uma
tese central bastante forte: de D. Joo I at Getlio Vargas em um perodo que engloba seis
sculos envolvendo a histria de Portugal e do Brasil uma estrutura poltico-social resistiu a
todas as transformaes e desafios. Essa estrutura seria o patrimonialismo estatal, o principal
obstculo construo da noo de coisa pblica no nosso pas. Para o autor, esse nosso
patrimonialismo foi herdado de Portugal, onde a Coroa mal distinguia o bem pblico do bem
particular, o patrimnio real do patrimnio da nao. Faoro retira de Max Weber (1991
[1921]) esse conceito de patrimonialismo para denotar um atributo de uma cultura poltica que
corresponderia a uma situao concreta na evoluo poltica brasileira: uma indefinio entre
o pblico e o privado, a falta de uma conscincia clara de que se est burlando uma regra
coletiva quando se apropria privadamente de algo. Hoje no Brasil as anlises de corrupo se
apropriam da tese de que temos um patrimonialismo difundido.
Ainda nas suas anlises, ao lado do poder poltico patrimonial, existiria um grupo de
comando: o estamento. Este a principal caracterstica do nosso patrimonialismo: um quadro
administrativo junto ao poder superior, cujos membros buscam prestgio e honra social. O
estamento um sistema de foras polticas que est acima das classes, uma camada que ao
longo do tempo mudou e se renovou, mas nunca deixou de existir. Ocorre que este estamento
sempre foi um freio conservador, voltado para si mesmo, preocupado em assegurar as bases
do poder e em explorar sistematicamente os cargos polticos, tirando o mximo proveito
possvel, parasitando os que produzem. Ele um poder exercido sem o controle da vontade
popular. por meio dessa anlise que Faoro afirma que o poder no Brasil tem donos, que no
emana da Nao. O chefe poltico aqui um gestor de negcios e no um delegado do povo,
ele no est preocupado em ser accountable, muito menos tem os interesses inclusivos (o
interesse pblico) como seu referencial para a ao. Para o autor, a mquina estatal no Brasil
permaneceu portuguesa: hipocritamente casta, duramente administrativa e aristocraticamente
superior/excludente.
107
O problema com esse tipo de tese patrimonialista, a nosso ver, que ela aponta para um
destino inexorvel, inescapvel justamente o tipo de diagnstico que queremos fugir.
Podemos retirar dela a complexidade das relaes pblico-privadas no Brasil e uma formao
social baseada na extrao de privilgios do poder poltico. Mas o que interessa-nos,
sobretudo, discutir nessa seo so as dinmicas de incluso/excluso e suas relaes com a
corrupo e o respeito lei. Partimos ento das ideias de Pinto, porque elas nos ajudam a
construir e a defender as relaes intrnsecas que percebemos entre corrupo e incluso, mas
no de forma inescapvel. Ela foi a autora que melhor nos ajudou a pensar nas possveis
conexes entre corrupo e incluso no Brasil. A excluso dos cidados do acesso aos
servios pblicos por meio de aes corruptas do governo local estaria inserida em um certo
tipo de sociedade, que v a lei como algo transponvel, como uma sugesto para a ao.
Ao analisar a sociedade brasileira, essa autora afirma que, nesta, a esfera pblica nunca teria
se concretizado tomando a res publica como um conjunto heterodoxo de servios, direitos,
recursos, propriedades, que pertenceriam populao, da qual todos seriam igualmente
beneficirios e responsveis. Haveria no Brasil indivduos com diferentes percepes de seus
direitos, de acordo com a quantidade de poder que se auto-atribuem. As relaes estruturais
que a sociedade constri em relao ao que pblico e o que privado seriam diferente para
cada grupo social, algo prximo do que Young (2000) definiu como perspectiva social. Estas
diferentes relaes que cada grupo social constri com o que pblico fariam parte do que a
autora chama de legitimidade da hierarquia das desigualdades no Brasil. Seramos uma
sociedade profundamente hierrquica: se h uma linha de corte profunda entre includos e
excludos, que perpassa classes, etnias, gnero e outras diferenas, h, por outro lado, um
continuum transclassista que classifica o outro incessantemente de forma hierrquica
(PINTO, 2011:31-2).
quanto para as classes populares, que no conseguem fazer valer seus direitos, mas que
tambm no cumprem as normas.
Voltando discusso do primeiro captulo sobre democracia, da forma como entendida aqui,
ela possuiria uma estreita conexo com a ideia de primado da lei (rule of law). E, no Brasil, a
democracia tem que conviver com o desrespeito cotidiano lei, s normas em comum
definidas para a convivncia entre os indivduos e o Estado. Esses indivduos no se sentem
attatched s leis, no as possuem, no sentido de perceberem que elas se aplicam a todos de
forma igualitria.
Com isso, Pinto constri o argumento de que o tempo republicano brasileiro no teria sido
capaz de construir uma slida cidadania, posto que aqui no teria sido criado um sentido de
igualdade e respeito lei. Faltaria a internalizao do sentido de coisa pblica, de interesse
pblico, como os direitos, bens e valores que pertencem ao conjunto da populao, que
deveriam ser igualitariamente compartilhados por uma comunidade nacional. Por aqui, o bem
109
pblico est disposio para ser apropriado na medida dos recursos de poder de cada um.
Como visto no segundo captulo, o sentido de interesse pblico defendido resultado de um
embate entre perspectivas. Seu centro no a excluso de setores sociais, mas sim incluses
sucessivas, que redimensionam direitos e interesses de grupos constantemente.
Partilhando essa viso de que caminho da cidadania no Brasil foi e ainda complicado,
Carvalho (2001) escreveu sobre como grupos sociais foram includos ou excludos no Brasil
desde a sua Independncia. Este autor defende que o caminho da cidadania no Brasil comeou
diferente daquele percorrido pela maioria dos pases classicamente descrito por Marshall
(1950): dos direitos civis para os polticos, finalizando com os direitos sociais. Por aqui o
caminho teria se invertido, iniciando pelos direitos sociais, introduzidos em momentos de
baixa ou nula participao poltica e direitos civis (seu grande avano se deu no perodo do
Estado Novo, com a legislao previdenciria e trabalhista). Essa cidadania regulada,
limitada por restries polticas, marcaria nossos perodos autoritrios, estabelecendo direitos
sociais como privilgios distribudos pelo Estado. Dessa forma, o governo incorporou os
trabalhadores por leis sociais e no pela ao sindical e poltica independentes. A cidadania
avanava, medida que as massas eram trazidas para a poltica, mas este teria sido um avano
dependente dos governantes, que distribuam direitos como benefcios: A cidadania que da
resultava era passiva e receptora, antes que ativa e reivindicadora (CARVALHO, 2001:126).
O regime militar de 1964 teria seguido a mesma receita de Getlio, autorizando a incluso
social de setores da populao (trabalhadores rurais, domsticos, autnomos) de cima para
baixo, e restringindo direitos polticos e civis. Por ser assim, Carvalho afirma que o
autoritarismo brasileiro sempre procurou compensar a falta de liberdade poltica com
paternalismo social. Com essa lgica marshalliana invertida, o grande complicador da
cidadania brasileira pode ser lido como a concesso de direitos sociais em perodos de
supresso poltica e poucos direitos civis. O Estado visto como distribuidor de benefcios, e
as relaes que as pessoas estabelecem com o poder poltico de busca de privilgios. Em um
ambiente como este, a incluso dos diferentes grupos sociais na arena pblica no se d de
forma igualitria, abrindo espao para a legitimidade da hierarquia das desigualdades.
Como parte desta trajetria da cidadania, o direito poltico do voto visto como um dos
primeiros passos importantes para a incluso. As duas primeiras Constituies brasileiras
(1824 e 1891) excluam mulheres, negros e pobres do direito de votar o que representava
95% da populao do pas. Durante a nossa trajetria histrica, esses grupos conquistaram o
110
voto, seja por presses populares ou por concesses do Estado. Na atualidade, teramos um
cenrio de plena incluso poltica formal, com o voto dos analfabetos. Nas democracias
contemporneas, esse direito ao voto foi uma das principais pautas do sculo XX, mas ele
apenas o comeo de uma trajetria de incluso:
Some of the most powerful and successful social movements of this century have
mobilized around demands for oppressed and marginalized people to be included as
full and equal citizens in their polities. Demands for voting rights have focused some
of these movements; especially today, however, when most adults in most societies
have nominal voting rights, voting equality is only a minimal condition of political
equality (YOUNG, 2000:6).
Assim, para alm das regras legais h tambm o problema de ser reconhecido como membro
por inteiro da sociedade problema que marcaria as relaes de poder brasileiras. O caminho
para a incluso demanda tambm que os cidados includos politicamente tenham suas
opinies consideradas e ouvidas. Ou seja, que seus representantes no engendrem em aes
corruptas, excluindo os cidados das decises e aes polticas que afetam as suas vidas. Em
um cenrio de plena incluso formal, preciso assegurar aos potencialmente afetados que a
implementao das polticas pblicas tambm se dar de maneira no-excludente, sem
relacionar a entrega de bens pblicos privilgios de uns poucos. Uma sociedade que se
constitui pela legitimidade da hierarquia das desigualdades implica em um corpo poltico que
torna a corrupo presente e pouco problematizada, que no se preocupa com a excluso dos
afetados do processo decisrio e do resultado da ao dos governos por meio das polticas
pblicas. Ou seja, a corrupo mantm uma relao necessria com um corpo poltico
excludente e privatista.
Com a chegada da Constituio de 1988, tem-se um novo cenrio no Brasil, com o mais longo
perodo democrtico da historia do pas. H instituies slidas, um processo eleitoral isento
de fraudes, experincias municipais de participao poltica, uma economia em crescimento, a
incorporao de novas parcelas da populao no mercado consumidor. As incluses formais
nem sempre resultaram em formas de vida mais justas para os recm-chegados, mas mudaram
o cenrio poltico. Decises polticas passaram a ter que ser tomadas levando-se em conta
novos grupos, novos interesses e perspectivas:
Em tese, quanto mais inclusiva a sociedade, mais democraticamente estariam
repartidas as riquezas e o poder poltico e, em conseqncia, haveria mais controle
da sociedade e menos espao para as elites econmicas e polticas se apropriarem
das riquezas pblicas (PINTO, 2011:27).
Mas o quanto de poder de fato redistribudo nesses atos de incluso? Em muitos pases, e o
Brasil figura dentre eles, haveria um desencontro entre a incluso pelo voto e a real mudana
111
nas posies relativas dos detentores do poder econmico e poltico. Esse seria o desencontro
entre direitos assegurados constitucionalmente e a possibilidade concreta de usufru-los que,
por sua vez, seria a condio primordial para a legitimidade da hierarquia das desigualdades
no Brasil.
A partir desse diagnstico, Pinto defende que qualquer pretenso de se estudar a corrupo no
Brasil como um processo excludente precisa olhar para a base desse processo: o nvel local.
a corrupo cotidiana, rotineira, dos pequenos e mdios municpios que seria mais reveladora
desse modo de governar que representa a permissividade no trato com a coisa pblica
(PINTO, 2011). Com base nisso, a prxima seo apresenta a justificativa de por qu estudar
a corrupo na esfera local brasileira.
O objetivo desta tese mapear a trajetria das irregularidades encontradas nos governos locais
quando estes lidam com os recursos federais. A ideia captar como as instituies de
accountability estabelecem processos interativos e coordenados de controle e
responsabilizao sobre a malversao de recursos pblicos por essa esfera de governo. A
literatura, ainda incipiente sobre o tema, unssona em afirmar que freqente a malversao
de verbas federais por prefeitos de municpios do interior do pas (PINTO, 2011; FERRAZ;
FINAN, 2005). Mas esse tipo de problema no exclusivo do Brasil. No contexto latino-
americano, desvios de fundos e superfaturamento de bens e servios figuram entre as formas
comuns que polticos locais encontram para se apropriar de recursos pblicos (OECD, 2005).
112
Outras irregularidades freqentes incluem obras pblicas inacabadas, uso de notas fiscais
falsas e firmas fantasmas (SANTISO, 2007). Todavia, ainda so escassos os estudos sobre o
governo local internacionalmente, e mais ainda no Brasil. Por aqui, pouca ateno
dispensada a anlise da execuo de polticas pelo nvel local (LEITE, 2010), o que torna as
pesquisas sobre essa esfera de governo ainda mais necessrias.
Alm disso, faz sentido estudar a corrupo nesta esfera porque falta aos funcionrios locais a
capacidade para lidar com somas to vultousas e projetos complexos: frecuentemente
carecen del entrenamento para revisar, administrar y controlar proyectos complejos, lo que
los leva a optar por la corrupcin (WARREN, 2005a:137). Isso se daria tambm no contexto
brasileiro, onde a maioria das polticas pblicas so realizadas no plano local, exatamente
onde as capacidades gerenciais e burocrticas so menos desenvolvidas (ABRUCIO, 2007:81).
Isso significa que a corrupo no nvel local est estreitamente vinculada a ausncia de
capacidades gerenciais e administrativas, a um ambiente de desconhecimento, de falta de
recursos humanos e materiais para lidar com as polticas pblicas. Esta tese discute que este
tipo de contexto abriria ainda mais o campo para as aes corruptas. Quando as regras no so
claras, e a accountability no se faz presente, h espao e incentivos para a corrupo florecer.
Uma das maneiras de se garantir o princpio democrtico inclusivo seria atravs de processos
de accountability, fazendo com que os governantes sejam responsveis publicamente por suas
aes. A literatura internacional sugere, como forma de se gerar mais accountability e
combater a corrupo, mais descentralizao. As prximas sees pretendem explorar os
processos de descentralizao ocorridos no Brasil ps Constituio de 1988 e seus possveis
efeitos sobre as prticas accountable e inclusivas dos municpios brasileiros. Primeiro,
diferenciamos os conceitos de descentralizao e federalismo, para depois analisarmos os
processos descentralizadores ocorridos quando da nova Constituio. O passo seguinte ser
inserir essa discusso dentro de um debate mais amplo na literatura internacional e suas
concluses ambguas sobre os efeitos reais da descentralizao na corrupo.
18
O Fundo de Participao dos Municpios uma transferncia constitucional (CF, art. 159, I, b), e composto
de 22,5% da arrecadao do imposto de renda e do imposto sobre produtos industrializados (IPI). A distribuio
dos recursos aos municpios feita de acordo com o nmero de habitantes.
114
Existe um debate acirrado na literatura atual sobre qual o impacto que processos de
descentralizao teriam sobre prticas corruptas, se as facilitariam ou inibiriam. Dentro desse
debate, a descentralizao muitas vezes pensada e medida como equivalente a federalismo.
Iniciemos ento com a separao de fronteiras entre esses dois conceitos, cruciais para quem
pretende estudar as relaes entre diferentes esferas de governo.
No debate sobre o federalismo, existe um ponto de convergncia bsico entre todas as vises:
o federalismo organiza o Estado em dois ou mais nveis de governo, que tm autoridade
formal sobre o mesmo espao territorial e sobre todos os cidados (SOUZA, 2008:36). Na
sua origem, um arranjo federativo definido como uma parceria, feita atravs de um pacto,
que estabelece uma diviso de poder entre os parceiros, baseada no reconhecimento mtuo da
integridade de cada um e no esforo de favorecer uma unidade especial entre eles. Acordos
federativos geralmente incluem uma Constituio que proteja a soberania e autonomia das
unidades; um tribunal constitucional forte e independente; e maiorias ou supermaiorias das
unidades territoriais para efetuar mudanas polticas (RODDEN, 2005).
No que concerne sua relao com a accountability, o federalismo seria uma forma de se
garantir mecanismos de checks and balances entre as unidades, isto , uma fiscalizao
recproca entre os entes federativos para que nenhum deles concentre indevidamente poder e
acabe com a autonomia dos demais. Pode-se pensar que um sistema federativo, com essa
diviso de autoridade e controles mtuos, poderia ser mais propcio para o combate
corrupo (ABRUCIO, 2005; TREISMAN, 2000).
115
Sobre este ltimo conceito, pode-se partir de uma definio simples: dispersar ou distribuir
poder que previamente estava concentrado no centro. Uma primeira gerao de estudos a
considerava um jogo de soma zero, de simples transferncia de autoridade do centro para
governos subnacionais. J uma segunda gerao incluiu medidas mais precisas, considerando
que a descentralizao pode se subdividir em poltica, de polticas e fiscal (RODDEN, 2005).
No seu formato poltico, ela implica a distribuio de poder decisrio: a efetiva capacidade
dos entes subnacionais e de seus eleitores de tomarem decises sobre seus governantes. A
descentralizao poltica existiria onde h transferncia de autoridade para os atores
subnacionais, com o Executivo e o Legislativo eleitos por voto popular. J a descentralizao
de polticas seria caracterizada pela autonomia que os governos locais possuem para decidir
ou gerir as suas prprias polticas. E a descentralizao fiscal envolveria o aumento de
recursos e da capacidade decisria sobre sua aplicao (SOUZA, 1998b).
A maioria dos estudos empricos atuais sobre a descentralizao a definem e medem a partir
deste ltimo tipo, com foco maior recaindo sobre a distribuio das despesas e receitas entre
nveis de governo. Segundo a crtica de Rodden (2005), esse foco excessivo no aspecto fiscal
perde capacidade explicativa se no h informaes adicionais sobre a estrutura regulatria
das finanas subnacionais. Freqentemente, ignora-se a fonte de financiamento da
descentralizao: se ela procede de transferncias intergovernamentais, receitas
compartilhadas por frmulas fixas, arrecadao prpria ou mesmo emprstimos. Assim sendo,
estudar a descentralizao a partir do seu aspecto fiscal ou de medidas dicotmicas de
federalismo forneceria proxies pouco precisas e potencialmente enganosas.19 Pouca ateno
estaria sendo dada para a natureza cada vez mais imbricada da tomada de decises
envolvendo governos centrais e locais. Seria preciso reconhecer que h cada vez mais uma
19
A maioria dos estudos de descentralizao que a medem a partir do federalismo, o fazem a partir de uma
varivel binria que separa pases em federaes ou Estados unitrios. Dessa forma ficariam mascaradas as suas
variaes temporais e as diferenas marcantes entre pases agrupados sob a mesma rubrica (RODDEN, 2005).
116
As nossas anlises empricas se concentram no segundo ponto. Ou seja, nosso foco no recai
na capacidade prpria do governo local em termos fiscais ou de tomadas de decises polticas
ou sobre polticas, mas na capacidade dos municpios brasileiros executarem os programas e
convnios estabelecidos com o governo federal. Posto essas divises conceituais, a prxima
seo trata dos processos de descentralizao ocorridos no nosso pas nos ltimos anos.
Comeamos com a constatao de que a maioria dos tericos que se debruaram sobre o
governo local no Brasil se concentrou em anlises do seu papel histrico, dando pouca nfase a
sua trajetria nos anos recentes (SOUZA, 1998a). Dentre estes, o que mais enfatizou o papel
dos governos locais na poltica brasileira teria sido Victor Nunes Leal e seu Coronelismo,
enxada e voto: o municpio e o regime representativo no Brasil. Este livro trata da implantao
de instituies polticas modernas como o federalismo e a representao, num Brasil de
estrutura agrria decadente. O contexto a primeira metade so sculo XX, quando da
incorporao de indivduos a instituies polticas liberais, principalmente atravs do voto
ou seja, um contexto de incluso formal mas com uma estrutura social e econmica
inadequada a esse sistema representativo.
Tendo este cenrio como referncia, o autor constri a tese sobre o coronelismo, que seria um
compromisso recproco entre o poder pblico que se fortalecia (estados e Unio) e o
decadente poder privado dos chefes locais (donos de terras). Com a ampliao do sufrgio e a
conseqente concentrao dos eleitores em pequenos municpios, os proprietrios de terra
117
Sobre a evoluo histrica do governo local, Nunes Leal aponta que esta esfera, da Colnia at
a Repblica, teria sofrido sucessivas limitaes sua autonomia no que se refere sua liberdade
para governar. Mesmo com a implantao do federalismo na I Repblica, como princpio
descentralizador do poder, a unidade poltica ainda era o estado e no o municpio. Com a
Revoluo de 30, vem a tutela dos municpios e o aumento da interveno estadual nessa esfera.
Apenas na Segunda Repblica (com a Constituio de 1946) a eletividade na administrao
municipal instaurada e a receita do municpio ampliada. Esse ponto relevante nos estudos
do governo local brasileiro, pois os municpios sempre sofreram com uma extrema penria
financeira. Na Colnia, o municpio praticamente no tinha renda prpria; no Imprio, as
Provncias impuseram uma poltica tributria pesada aos municpios, levando-os a extrema
misria. Essa carncia financeira municipal era, inclusive, um pilar do sistema coronelista, pois
reforava a dependncia das lideranas polticas locais (NUNES LEAL, 1975).
O que a anlise de Nunes Leal faz trazer os municpios enquanto pea-chave na explicao do
sistema poltico da poca. J outros pensadores brasileiros so mais cticos em relao a
118
importncia que deveria ser atribuda aos municpios brasileiros nos processos polticos.
Autores como Alberto Torres (1978) criticaram acidamente o federalismo da Primeira
Repblica e sua descentralizao. Enquanto parte do pensamento autoritrio brasileiro, que
pretendia romper com a corrupo pela via da centralizao, ele criticou o federalismo da
Repblica Velha e a inviabilidade de uma nao construda pela agregao de interesses
individuais e grupais de carter local. Dada a dicotomia entre o pas real, estruturado por cls
locais dispersos em um imenso territrio, e o inorgnico pas legal, haveria a necessidade de
um Estado forte e centralizado.
A histria que Nunes Leal nos conta serve como uma primeira anlise sobre a estrutura
federativa brasileira, que seria um dos balizadores mais importantes do nosso processo
poltico. A histria federativa brasileira seria marcada por srios desequilbrios entre os nveis
de governo. No incio, na Repblica Velha, teria predominado um modelo centrfugo, com
estados com ampla autonomia, pouca cooperao entre si e um governo federal bastante fraco.
Nos anos Vargas, o Estado nacional se fortalece e os governos estaduais perdem autonomia.
De 1946 a 1964, teramos uma poca de maior equilbrio na nossa federao, mas o golpe
militar teria estabelecido um modelo autoritrio com grande centralizao poltica,
administrativa e financeira (ABRUCIO, 2005).
Esta tese olha com especial ateno para os municpios brasileiros e as irregularidades que
cometem no manejo dos recursos pblicos advindos da esfera central , tendo conscincia de
que 25 anos atrs o pas passou por um forte processo de descentralizao, responsvel em
grande parte pela existncia e magnitude das transferncias aqui analisadas. A
descentralizao foi defendida a partir de um discurso de que traria o governo para mais perto
das pessoas. O grande divisor de guas do tempo atual, a Constituio de 1988, marcaria o
nascimento de um novo federalismo no Brasil, resultado
da unio entre foras descentralizadoras democrticas com grupos regionais
tradicionais que se aproveitaram do enfraquecimento do governo federal em um
contexto de esgotamento do modelo varguista e do Estado nacional-
desenvolvimentista a ele subjacente. O seu projeto bsico era fortalecer os governos
subnacionais e, para uma parte desses atores, democratizar o plano local
(ABRUCIO, 2005:46).
margem relativa de liberdade para determinar a alocao de seus recursos prprios e para
financiar e administrar seus recursos, refletindo em certa autonomia tributria. Dessa forma, a
Constituio de 88 teria redesenhado a federao a favor dos municpios (SOUZA, 1997),
especialmente com a descentralizao dos recursos fiscais, com o aumento do poder de taxao
dos estados; com recursos fiscais distribudos em prejuzo do governo federal, a partir do
aumento das receitas compartilhadas com estados e municpios; e com o aumento das receitas
transferidas dos estados para os municpios (ALMEIDA, 2005).
Esta autonomia concedida aos municpios seria defendida pela existncia de uma forte conexo
eleitoral no nvel local, que favoreceria aes responsivas e responsveis s necessidades locais,
podendo resultar em gestes mais democrticas e eficientes. Alm disso, descentralizar
implicaria em levar a formulao de polticas ao plano local, possibilitando maior
adaptabilidade das polticas s especificidades locais. O fortalecimento dos municpios
permitiria construir uma repblica com cidados influenciando decises e exercendo controle
sobre os governos locais, com menos burocracia, clientelismo e corrupo (ALMEIDA, 2005).
Enquanto Souza destaca o novo papel dos municpios nas relaes de poder envolvendo a esfera
nacional, Farah (1997, 2000) apresenta uma viso positiva da nova situao do governo local no
Brasil, a partir de mudanas percebidas no padro de administrao estatal. Este padro seria
tradicionalmente caracterizado de forma negativa, conectado com: uma centralizao decisria
e financeira na esfera federal; uma fragmentao institucional; uma gesto das polticas sociais
a partir de uma lgica financeira levando a segmentao do atendimento e a excluso de grupos
do acesso aos servios pblicos; uma atuao setorial; um domnio de interesses privados; uma
conduo de polticas sociais segundo lgicas clientelistas; um padro verticalizado de tomada
de decises; uma burocratizao de procedimentos; uma excluso da sociedade civil dos
processos decisrios; uma opacidade e impermeabilidade das polticas e das agncias estatais ao
cidado e ao usurio; e uma ausncia de controle social e avaliao. Entretanto, este padro
estaria sofrendo mudanas, que passariam pela incluso de novos segmentos sociais no espao
120
Ainda em um marco otimista, Pinho e Santana (2001) apontam na trajetria recente dos
governos municipais uma gama de alternativas inovadoras que passariam pelo fortalecimento
da sociedade civil. Eles defendem que o governo municipal pode iniciar um novo
posicionamento da sociedade civil frente problemas sociais, capaz de redefinir o escopo das
tradicionais aes a nvel federal (PINHO; SANTANA, 2001:32).
De uma forma um pouco menos otimista, Almeida (2005) postula que conviveriam no Brasil
tendncias descentralizadoras e centralizadoras, em uma tenso inerente. Por exemplo, ela
revela como, aps a forte descentralizao sofrida em 1988, na dcada de 90, a capacidade real
dos governos subnacionais exercerem plenamente a autonomia fiscal foi restringida,
principalmente por dois movimentos: restries para a estabilizao da moeda e garantias de
recursos para programas sociais. Parte do primeiro movimento, de conter o endividamento
estadual, est a criao da Lei de Responsabilidades Fiscal, que significou restries
significativas a estados e municpios.20 O segundo garantiu regras para a regularidade,
estabilidade e uso adequado dos recursos para programas sociais federais, atravs da vinculao
de porcentagens de receitas e transferncias intergovernamentais para gastos sociais especficos.
Dessa forma, o governo federal transfere a estados e municpios recursos vinculados a
programas especficos, e essas transferncias se transformam no meio para a proviso de
servios sociais bsicos de educao, sade e assistncia social (ALMEIDA, 2005).
Como exemplo de ruptura com o que a autora chama de federalismo cooperativo, so citados os
programas focalizados de transferncia direta de renda, como o Bolsa Famlia.21 Esses
programas representariam uma volta de formas centralizadoras de prestao de benefcios
sociais baseada na ideia de enfrentar a pobreza evitando a instrumentalizao clientelista pelas
elites locais. Com isso, o consenso sobre a virtuosidade da autonomia plena concedida aos entes
subnacionais foi se desfazendo e gerando decises centralizadoras que diminuram a autonomia
dos municpio e ampliaram programas executados diretamente pela Unio e com reduzido
envolvimento dos entes subnacionais como os programas de transferncia direta de renda
(ALMEIDA, 2005). O Brasil de hoje seria uma federao muito mais descentralizada do que
sob o regime autoritrio anterior, mas permaneceria a ideia de que no centro do sistema
poltico que se pode discernir com mais nitidez as solues mais adequadas dos problemas da
agenda pblica (ALMEIDA, 2005:38).
20
Esta lei estabelece limites para despesas com pessoal (menos de 60% das receitas lquidas correntes); limites
de endividamento; metas fiscais anuais; proviso para despesas recorrentes (autoridades pblicas no podem
tomar iniciativas que criem despesas futuras para mais dois anos sem indicar a fonte de financiamento ou corte);
disposio especial para anos eleitorais (probe governadores e prefeitos, no seu ltimo ano de mandato,
antecipar receitas tributrias por emprstimos de curto prazo, reajustes salariais ou novas contrataes).
21
Federalismo cooperativo combinaria a manuteno nas instncias subnacionais de reas prprias de deciso, uma
forte descentralizao no sentido de transferncia de autonomia decisria e de recursos para os governos
subnacionais e a transferncia para outras esferas de governo de responsabilidades na implementao e gesto de
polticas e programas definidos no nvel federal (ALMEIDA, 2005).
122
Outros autores ressaltam que, apesar da Constituio de 88 ter aberto oportunidades para a
participao cidad e inovaes na gesto pblica, levando em conta o nvel local, este
processo no teria se completado (ABRUCIO, 2007). Em um marco pessimista, so
ressaltadas as fortes desigualdades regionais, que seriam reforadas pela existncia de um
enorme contingente de municpios pequenos, com baixa capacidade de sobreviver apenas com
recursos prprios. Estes municpios, dado a inexistncia de atividade econmica significativa e
o tamanho da sua populao pobre, s sobreviveriam s custas das transferncias estaduais e
federais (SOUZA, 1998a).
22
De acordo com Souza (1998b), a criao de novos municpios foi impulsionada aps a democratizao, j que
no perodo militar as exigncias eram difceis de serem cumpridas. O crescimento do nmero de municpios teria
contribudo para a tendncia a difuso do poder que caracteriza o Brasil ps-democratizao. Por outro lado, a
proliferao de centenas de novas unidades municipais deu origem a municpios muito pequenos, sem a menor
condio de se auto-sustentarem.
123
Para ela, a associao entre centralismo e autoritarismo seria melhor explicada pelo exame de
como se associaram historicamente, na formao dos Estados Nacionais, as estruturas
administrativas centrais e as elites locais. Seria a maior ou menor capacidade de absoro das
elites pelo Estado centralizado que estimularia a identificao entre descentralizao e
democratizao nas suas demandas por maior participao no processo poltico. O carter
democrtico do processo decisrio dependeria menos do mbito no qual se tomam as decises
(local ou federal) e mais da natureza das instituies delas encarregadas.
Ainda nas crticas aos processos de descentralizao ocorridos no Brasil ressalta-se que a
elevao do poder decisrio dos entes municipais no foi acompanhada de um aumento
equivalente no seu nvel de responsabilizao, como estava previsto no modelo normativo da
nova Constituio. Isto acabou resultando em um maior espao para as prticas corruptas,
devido reduzida capacidade de monitoramento e sano, tanto pelos eleitores quanto pelos
124
rgos federais de controle pblico. A descentralizao vivida pelos municpios brasileiros teria
levado a efeitos perversos como a irresponsabilidade fiscal dos entes subnacionais (que teria
levado j mencionada LRF), o aumento do volume de denncias de corrupo, clientelismo e
ineficincia nas esferas subnacionais, a efetividade limitada dos mecanismos de participao e
controle social da gesto das polticas pblicas e a governos mais porosos s elites locais
(LEITE, 2010).
Em que se pese que so poucos os estudos sobre a esfera local no Brasil, esta literatura foi
mobilizada para indicar que existe um intenso debate sobre as conseqncias dos processos de
descentralizao ocorridos com a nova Constituio. Com ela, teria dado incio no Brasil um
processo de descentralizao que poderia democratizar os governos locais, torn-los mais
autnomos, inclusivos, accountable, o que tenderia a limitar a corrupo presente nesta esfera.
Porm, os resultados deste processo no so consensuais, assim como tambm no o so nos
estudos internacionais, alvo da nossa prxima seo.
Todo esse debate sobre a descentralizao tem a ver com uma tendncia de valorizao dos
nveis subnacionais de governo em detrimento do governo central, que seria justificada pelo
esgotamento da capacidade de lidar com problemas complexos e extensos por parte
dos governos centrais o que leva a transferncia desses problemas para os nveis
subnacionais, principalmente o municipal. O argumento procedente: ao se partir
um problema ele se divide em partes menores e isso torna mais fcil o seu
tratamento. Alm disso, ao se transferir o problema para o nvel municipal, este seria
o mais habilitado a enfrent-lo dado que a sociedade est mais prxima do governo
e, assim, a definio das solues, acompanhamento, interaes e controles seriam
mais factveis em menores agregados (PINHO; SANTANA, 2001:7).
Essa valorizao parte de um consenso internacional, em uma agenda que congrega Banco
Mundial e agncias como a USAID (The United States Agency for International Development).
Estas colocaram como parte do plano de democratizao dos pases em desenvolvimento a
busca por uma governana local democrtica (democratic local governance), definida como a
transferncia significativa de autoridade s unidades de governo locais, que so acessveis e
accountable cidadania local, que desfruta de forma completa e profunda de seus direitos e
liberdades polticos: meaningful authority devolved to local units of governance that are
accessible and accountable to the local citizenry, who enjoy full political rights and liberty
(BLAIR, 2000:21).
125
Os argumentos a favor do governo local, em geral, reforam que essa instncia forneceria a
oportunidade para a participao poltica (favorecendo a educao do cidado para a prtica da
poltica), ajudaria a assegurar uma distribuio eficiente dos servios (o governo local teria
melhores condies para alocar os recursos pblicos atendendo s necessidades locais por estar
mais prximo comunidade) e expressaria oposio a um governo centralizado (sendo a
manifestao da difuso do poder poltico). A ideia dos que defendem o governo local a de
que as instituies polticas locais so essenciais para um governo democrtico, posto que
muitas vezes so o primeiro e o nico contato que os cidados tem com os seus governantes,
tendo potencial para serem mais responsivas aos cidados, com tomada de decises e aes
melhores informadas pela experincia e circunstncias locais (TRANSPARENCY
INTERNATIONAL, 2009). Por ser assim, a descentralizao seria uma forma de fortalecer
democraticamente a comunidade local, permitindo maior influncia da mesma nas decises e
aes polticas, ao proporcionar incluso.
Nessa chave, a accountability seria promovida uma vez que os membros da comunidade local
seriam mais efetivos em controlar as atividades e decises do governo local do que uma
burocracia pblica distante. Sendo mais passvel de cobrana, o governo local estaria conectado
com uma menor incidncia de prticas corruptas. Ele proporcionaria maior visibilidade aos
comportamentos desviantes e corruptos: se existe ineficincia ou autoridades locais
irresponsveis s presses locais ou burocracias locais que buscam seus prprios interesses,
mesmo onde tais acusaes so justificadas, elas s seriam possveis por causa da grande
visibilidade do governo local. O sistema local seria aberto e forneceria, assim, corretivos para
que os seus defeitos sejam revelados (JONES; STEWART, 1985).
Porm, encontramos poucos estudos que de fato testaram empiricamente a associao entre
descentralizao e menores ndices de corrupo: the relationship between decentralization and
corruption is an area where additional field research is merited (TRANSPARENCY
INTERNATIONAL, 2009:2). Ser mostrado adiante que, dentre esses poucos estudos, a
controvrsia em torno dos efeitos da descentralizao sobre a corrupo est estabelecida e no
resolvida (VERON et al., 2006; TRANSPARENCY INTERNATIONAL, 2009; IVANYNA;
SHAR, 2011).
objetivo almejado: uma diminuio na corrupo encontram-se Ivanyna e Shar (2011). Eles
argumentam que, ao medir de forma adequada a descentralizao, mover o governo para perto
das pessoas tem um efeito significativamente negativo sobre a incidncia de corrupo no
importando qual a medida de corrupo se usa, desde percepes (Corruption Perception
Index) at surveys sobre cobrana de propina entre empresas (World Bank Enterprises Survey) e
chefes de famlia (Global Corruption Barometer).23 Assim, a descentralizao diminuiria a
freqncia e a quantidade de propinas pagas a funcionrios do governo. Se aceitarmos as suas
medidas, suas anlises estatsticas demonstram robustez e apontam para um efeito sempre
negativo da descentralizao sobre a corrupo, ainda que nem sempre estatisticamente
significativo para todas as medidas de corrupo ou para outras medidas de descentralizao.
Fisman e Gatti (2002), com um estudo cross-section, e Crook e Manor (2000), com uma anlise
de caso sobre ndia, Gana, Bangladesh e Costa do Marfim, tambm encontraram uma relao
negativa entre descentralizao e corrupo. Estudos sobre a Colmbia mostram como a
competio por postos polticos teria aberto as portas para lderes responsveis e inovativos, que
teriam sido a fora motora de mudanas na capacidade do Estado e de melhora na entrega de
servios pblicos, diminuindo a corrupo no nvel local (FISZBEIN, 1997). Outros estudaram
os governos estaduais nos EUA para apontar que a descentralizao induziria a uma competio
acirrada, o que desencorajaria a corrupo (DINCER; ELLIS; WADDELL, 2010).
Dentre os que destacam os efeitos perversos que a descentralizao pode trazer e os problemas
envolvendo a accountability sobre o governo local, afirma-se que ao trazer os funcionrios
pblicos para mais perto dos cidados atravs da descentralizao, aumenta-se o seu nvel de
discricionariedade, reduzindo o monitoramento e os controles das agncias centrais, criando
23
A controvrsia em torno das formas de se medir a descentralizao grande. Ivanyna e Shar (2011) preferem
medidas realmente locais a medidas subnacionais, e a medem como a expanso dos gastos locais ajustado pelo
quanto esses gastos so financiados por receitas prprias ou transferncias no-condicionadas. Mas so criticados
por esse foco fiscal. Para uma crtica aos estudos que medem descentralizao a partir apenas da sua dimenso
fiscal, ver Rodden (2005).
127
mais espao para a corrupo. Existiriam mais oportunidades para a corrupo no nvel local
porque os polticos e burocratas locais seriam mais propensos a atender s presses e demandas
por privilgios dos poucos grupos de interesse locais (PRUDHOMME, 1995). Nesse mesmo
sentido, a proximidade envolvendo servidores pblicos locais e cidados permitiria aos grupos
de interesse locais ter maior impacto nas decises locais, facilitando o aumento do nvel de
corrupo em pases descentralizados (TANZI, 1996).
Warren (2005a) tambm aponta algumas situaes em que a descentralizao pode perder seu
efeito diminutivo da corrupo. Na primeira, o problema o alcance do assunto em debate,
pois h assuntos que, por sua natureza, so de escala ampla, atingem mais pessoas do que
aquelas moradoras de certo municpio. Pode ser uma estratgia a favor da corrupo,
argumentar a favor do controle local do problema, pois isto pode fortalecer organizaes cujas
atividades tm efeitos amplos, lhes permitindo escapar da responsabilidade pelos danos
causados aos que esto fora daquela unidade poltica. Alm disso, a descentralizao pode
24
Um dos problemas desta anlise que a sua medida de liberdade de imprensa nacional, no considerando a
mdia local. Eles utilizam a Freedom House, uma medida enviesada nos pases em desenvolvimento, que deixa
de fora a mdia das localidades rurais, distantes e mais pobres.
129
criar unidades polticas que se ocupam de poucos interesses muito fortes, deixando os
cidados locais presos por poucos interesses poderosos. Quando se aumenta o tamanho da
unidade poltica, mais factvel que interesses dominantes em um local sejam
contrabalanados pelos de outro, e a competio entre eles tornaria mais fcil controlar e
estabelecer julgamentos das aes corruptas. Por ltimo, a descentralizao pode dissolver a
prpria accountability. Os funcionrios locais podem se aproveitar do fato de que pequenos
projetos locais no so sujeitos a revises centrais e usar o dinheiro pblico para fins
corruptos.
Pelo exposto, fica evidente que a relao entre descentralizao e corrupo ambgua e os
estudos que tentaram mape-la so inconclusivos. Uma primeira gerao de trabalhos apontava
os efeitos benficos da descentralizao: reduo dos custos de transao, alocao mais
eficiente de recursos, proviso mais adequada de bens pblicos, responsabilizao poltica e
reduo da corrupo. Mas estes no so os nicos resultados possveis, posto que ela tambm
pode acarretar em perdas de coordenao, cooperao e escala; aumento do tamanho do Estado,
da corrupo e da instabilidade macro-econmica; menores taxas de crescimento econmico e
menos polticas redistributivas (RODDEN, 2005).
Assim, olhar para processos de descentralizao significa olhar para as relaes entre o centro e
a periferia. As instncias descentralizadas da periferia devem ser accountable para com o
centro. Em uma federao como a brasileira, os governos locais recebem transferncias de
recursos do governo federal e devem fazer uso responsvel dos mesmos. Para alm dos
mecanismos de accountability presentes no nvel local eleies, partidos polticos fortes (que
permitem a expresso da oposio), participao da sociedade civil, mdia, encontros e
audincias pblicas, procedimentos formais para cidados enderearem suas queixas contra
funcionrios eleitos (BLAIR, 2000) as relaes democrticas em um sistema federativo
130
Nesse sentido, Veron et al. (2006) afirmam ser necessrio estudar, para alm da relao mais
geral entre descentralizao e corrupo, tambm a accountability entre o local e o centro.
Esses autores chegam a defender que sem estruturas fortes de accountability que conectem
governo local e central e sem o envolvimento da Justia, a descentralizao pode no
funcionar como estratgia de conter a corrupo. De autores como Bardhan e Mookherjee
(2006), Veron et al (2006), e Lessmann e Markwardt (2010) fica a ideia de que a
descentralizao pode s funcionar enquanto estratgia de neutralizao ou mesmo diminuio
da corrupo se existe um monitoramento central, no nosso caso, as instituies federais de
accountability.
Os esforos centrais de encontrar, controlar e julgar a corrupo que ocorre no nvel local
fazem sentido se pensarmos que este nvel necessita uma ateno especial e diferenciada por
parte das agncias de accountability. A literatura apontou como funcionrios pblicos locais
em geral possuem maior discricionariedade do que os tomadores de decises nacionais,
estando mais livres das fiscalizaes, logo mais livres para transaes corruptas. Lderes
locais tem maiores oportunidades para cumprir suas funes mas tambm para abusar de suas
posies. Dessa forma, os esquemas corruptos que ocorrem no nvel local dependem, para a
sua captura, de um sistema de accountability no s no nvel local como tambm central.
Nesse sentido, a descentralizao s surtiria o efeito neutralizador da corrupo se a esfera
local monitorada por agncias centrais.
rede de instituies federais de accountability permite captar at que ponto o governo local
brasileiro vem sendo controlado e responsabilizado pelas instncias centrais, a partir do
entendimento de que a descentralizao s ter um efeito negativo sobre a corrupo se as
instituies centrais so capazes de estabelecer processos de accountability sobre as aes dos
governos locais.
Na sequncia do argumento, veremos como a atuao dessa rede demanda uma coordenao
entre as instituies. Nos perguntamos se elas conseguem estabelecer os processos de
accountability ou se a rede contaria com atuaes mais individuais de cada instituio. Ser
essa rede capaz de enfrentar e controlar os casos de corrupo de forma integrada,
estabelecendo laos entre as suas instituies?
O prximo captulo se aproximar mais ainda da nossa empiria. Ele traz as discusses sobre
essa rede federal de accountability, como ela vem sendo estudada, quais as instituies
optamos por analisar e como elas vem sendo fortalecidas nos ltimos anos. A partir do que
essa literatura nos traz, em termos do que podemos esperar encontrar no estudo dessa rede,
elaboramos nossas hipteses de pesquisa. Essas hipteses trazem tanto as preocupaes vistas
at aqui em termos de corrupo, como outros questionamentos mais especficos sobre a rede.
Ser que as instituies de accountability desde o centro se preocupam com as irregularidades
que ocorrem na gesto local de recursos federais? Ser que elas interagem? Ser essa
interao absolutamente voltada para os casos de corrupo? O que acontece quando esses
casos chegam at a ltima instncia judicial? Essas e outras perguntas guiam a nossa
empreitada.
132
Na tese defendida aqui, a rede de accountability criada pela interao entre as instituies
ajuda a manter o princpio democrtico da incluso. Se a accountability pode ser entendida
enquanto um processo que envolve vrias etapas, e se no h uma nica instituio que
consiga levar a cabo todas essas fases, para que a accountability seja garantida, preciso que
as instituies interajam. Ao interagir, elas conseguiriam, dentre outras coisas, submeter a
corrupo a processos de responsabilizao. Ao fazer isso, elas mostrariam que a excluso
causada pela corrupo no deve ser a regra do regime poltico, e manteriam a incluso
enquanto o ideal democrtico a ser perseguido.
Pontua-se que a accountability um processo dinmico que pode ser dividido em trs etapas,
cada qual contando com seus prprios padres de ao, atores e procedimentos diferentes.
Fazem parte dessas etapas o monitoramento contnuo, as investigaes e as sanes
(administrativas, polticas, legais, financeiras, etc). No monitoramento de agente pblicos, a
nfase em processos ex ante, a fim de identificar a m performance ou a conduta ilegal antes
133
que esta progrida. No estgio investigativo, ocorrem procedimentos ex post, para descobrir
condutas ilegais passadas que tenham maior extenso ou profundidade. No ltimo, o
momento de concluir e manter os agentes accountable, julgando suas aes e justificativas e
punindo quando necessrio (TAYLOR, 2009; TAYLOR; BURANELLI, 2007).
instituies da rede tomaram alguma iniciativa a partir dos seus achados e quais dessas
iniciativas de investigao foram parar no Judicirio. Ser que essas instituies interagiram
para controlar os casos de corrupo encontrados nos municpios? Em caso afirmativo, como
se deu essa interao? O que incentivaria ou dificultaria essa interao? Essas so trs
perguntas bsicas que nos movem, retiradas da literatura (escassa) sobre essas instituies no
Brasil.
FIGURA 1 - Fluxo do controle e responsabilizao feitos pelas instituies federais de accountability sobre as
irregularidades encontradas na gesto dos recursos federais pelos governos municipais, Brasil, 2015.
Fonte: Elaborao prpria.
Para entender como essas instituies se situam dentro do que chamamos rede de instituies
de accountability, primeiramente ser procedida a sua caracterizao, com especial ateno
para o aprimoramento recente aps a Constituio de 1988 que sofreram e as principais
crticas que ainda recebem (onde estariam os gargalos das suas atuaes). Ao final, passamos
para as nossas hipteses de pesquisa sobre qual seria o estado das interaes entre essas
instituies, baseando-nos na literatura existente. Este captulo a base das hipteses de toda
a anlise metodolgica que se segue nesta tese.
135
Essa evoluo do Brasil nas ltimas dcadas mostra como est estabelecido um terreno
institucional para o enfrentamento da corrupo e para o aprofundamento da accountability.
Desde a criao de novas instituies (como a CGU), passando pela expanso dos poderes do
Ministrio Pblico e da Polcia Federal, pelas novas leis como a da improbidade
administrativa, das licitaes, da lavagem de dinheiro e do acesso informao, pelos
avanos nas medidas de transparncia e qualidade da burocracia, por um servio federal civil
bem desenvolvido, pela existncia de instituies desejveis como um Judicirio
independente e agncias anticorrupo, pelo fortalecimento das regras internas e fiscalizaes
de agncias individuais, pela incorporao dos cidados no combate aos corruptos, pela
criao do CNJ e CONAMP para a fiscalizao de juzes e promotores, at os custos
reputacionais da mdia e a expanso de grupos da sociedade civil no combate corrupo. As
possibilidades estariam dadas para que se estabeleam processos de accountability, faltando
agora mapear como ocorrem estes processos na atualidade.
Power e Taylor (2011), olhando para a rede federal de instituies de accountability no Brasil,
identificam quatro dimenses, s quais nos referimos para iniciarmos as caracterizaes das
instituies escolhidas para nossa anlise: escopo, autonomia, proximidade e ativao.
136
Dimenso Definio
Refere-se s responsabilidades atribudas instituio e ao efeito destas sobre o
alcance da mesma. Algumas instituies podem ter mandatos mais amplos, como a
mdia, enquanto outras tem mandatos mais restritos (por exemplo as instituies de
Escopo auditoria). Algumas podem focar largamente na classe poltica, como as CPIs, outras
tem mandato mais amplo, como os tribunais federais. Escopo um aspecto
importante em termos das possibilidades para uma ao efetiva por parte de uma
nica instituio.
Refere-se habilidade de uma instituio em escolher quais casos abordar e priorizar,
assim como a sua habilidade de agir sem preocupao indevida com as reaes de
Autonomia outras instituies. Algumas tem considervel autonomia, como o Ministrio Pblico,
enquanto outras esto hierarquicamente subordinadas, como a Polcia Federal ao
Executivo.
Instituies com as quais outras interagem de perto e frequentemente. Algumas no
possuem nenhuma instituio prxima, como a mdia, outras so fortemente
Proximidade constrangidas pelas suas relaes com instituies prximas: a Polcia Federal no
pode acusar crimes diretamente nos tribunais, ela depende do Ministrio Pblico para
dar prosseguimento com os casos.
Se uma instituio pode agir proativamente ou se apenas reage a outras. Instituies
de auditoria podem determinar proativamente quais instituies devem ser auditadas,
Ativao a Polcia Federal pode proativamente determinar quais casos investigar. Tribunais,
por outro lado, tendem a ser reativos, requerendo ativao por um ator externo antes
de assumir um caso.
Fonte: Power e Taylor, 2011. Traduo nossa.
Para entendermos a criao da CGU preciso olhar para a trajetria do controle interno, cujas
atividades incluem garantir a integridade do patrimnio pblico e verificar a conformidade
entre os atos praticados pelos funcionrios pblicos e os princpios legais estabelecidos
(SPINELLI, 2008). Nessa trajetria, em 1985, foi criada a Secretaria do Tesouro Nacional
(STN), que tinha como objetivo organizar a contabilidade do setor pblico federal. Essa
secretaria atuou como rgo do sistema de controle interno, no qual estavam contidos trs
subsistemas: a administrao financeira, a contabilidade e a auditoria. Em 1994, houve uma
diviso na STN, quando foi criada a Secretaria Federal de Controle (SFC). A STN continuou
como responsvel pela contabilidade do setor pblico federal, mas especializou-se na
administrao da dvida pblica e dos haveres da Unio.
A poca de criao da CGU nessa trajetria remonta ao final do segundo governo Cardoso,
marcado por uma instabilidade institucional no sistema de controle interno, que adveio de uma
forte presso da oposio e de parte da mdia. Marcado por denncias de corrupo desde o
voto da emenda da reeleio em 1997, o presidente se viu forado a criar uma nova instituio
de controle em 2001 criou a CGU, na poca Corregedoria Geral da Unio. Um ano aps a sua
criao, a CGU incorporou a SFC. Essa incorporao implicou uma inverso na lgica
organizacional do controle: o rgo de auditoria foi incorporado pelo rgo de correio. Em
julho de 2002, a CGU foi definida como o rgo central do sistema, deixando a SFC
encarregada das atividades de controle interno do Executivo federal.
Em 2003, no incio do primeiro governo Lula, a CGU foi renomeada como Controladoria Geral
da Unio, fazendo parte da estrutura da Presidncia da Repblica para assuntos de defesa do
patrimnio pblico, controle interno, auditoria pblica, ouvidoria-geral e transparncia da
gesto. Nesse perodo, a corrupo entrou na sua agenda e a CGU ganhou novas atribuies,
com mais exposio na mdia, oramento e espao no governo (SANTOS, 2009). De acordo
com a lei federal que a criou, so suas competncias e responsabilidades prestar conselho direto
e imediato ao Presidente em matrias de preveno e combate corrupo, de incremento da
138
Dessa forma, a CGU deve necessariamente sempre se manter em contato com as outras
instituies responsveis pela accountability. Dado seu escopo limitado, quando um agente do
controle interno detecta uma irregularidade, deve informar a ocorrncia ao seu superior
hierrquico, e este deve encaminh-la ao Tribunal de Contas (CF, artigo 74, pargrafo 1) ou
deve encaminhar ao Ministrio Pblico os seus trabalhos que resultem na imputao de
responsabilidade civil ou criminal aos agentes pblicos. Assim, as suas auditorias muitas vezes
serve de base para a atuao do MPF na aplicao da legislao anticorrupo. Alm disso, sua
interao com o TCU tambm englobaria o compartilhamento de informaes e a troca de
conhecimentos tcnicos, no apenas o encaminhamento formal das irregularidades encontradas.
Uma outra parceira que surge nas anlises recentes a Polcia Federal. Ambas atuariam
conjuntamente em investigaes de combate corrupo, decorrentes de trabalhos da CGU
comunicados PF quando h indcios de crimes; ou de inquritos policiais em que a
Controladoria solicitada pelas especialidades dos seus servidores. Por sua vez, a parceira
CGU-AGU j levou ao incio mais de 440 aes de improbidade com base em informaes
encaminhadas pela primeira (CORREA, 2011).
25
Lei federal 10683/2003.
139
O controle interno a includa a CGU como seu carro-chefe tem enfrentado o desafio de se
articular mais profundamente com as outras instituies da rede. Apostamos em uma
articulao profcua entre as instituies de accountability para possibilitar, de fato, um
efetivo controle e responsabilizao da corrupo na esfera pblica brasileira. Tentamos
mostrar mais a frente nesta tese a forma como essa articulao vem ocorrendo.
Como limitaes atuao da CGU possvel destacar que esta possui apenas uma funo
parcial de aplicao (enforcement) da lei. Ela conduz, por denncia ou iniciativa prpria,
auditorias que podem levar a imposio de penalidades ou sanes, mas no responsvel pela
aplicao destas. A CGU no processa sozinha. Qualquer atividade suspeita detectada vai para o
TCU, que investiga, assim como para o MPF, que decide se processa ou no, levando o caso
para os tribunais. Contudo, a CGU cumpre um papel fundamental na rede de instituies de
accountability, o de justamente ser uma fonte confivel de informaes sobre a correta (ou no)
aplicao dos recursos federais. Ela responsvel pelo aspecto de publicidade, de tornar
pblicas informaes sobre atos corruptos e de repassar essas informaes a todos sejam
instituies ou cidados comuns. Alm disso, compensa a carncia na capacidade de
fiscalizao dos Ministrios que transferem os recursos (LEITE, 2010). Cada vez mais ela se
consolida como rgo de controle interno, correo e preveno da corrupo e tambm
coordena aes com outros rgos da administrao pblica federal, sendo considerada
indispensvel para o funcionamento da nossa rede de accountability (CORREA, 2011).
26
Para mais informaes, consultar http://portal.mj.gov.br
140
come (TAYLOR; BURANELLI, 2007:82) contaria com funes tpicas de uma agncia
anticorrupo. Ela tem hoje uma Secretaria de Preveno da Corrupo e Informaes
Estratgicas, com o objetivo de estruturar uma unidade de inteligncia, com metodologia de
mapeamento de riscos corrupo. Adentrando esse debate sobre agncias anticorrupo, no
consensual na literatura o encaixe da CGU nesta legenda, devido a sua falta de autonomia em
relao ao Poder Executivo. Mas apesar desta autonomia limitada, muitos apostam na CGU
como representando uma inovao na histria da administrao pblica brasileira, congregando
pela primeira vez as tarefas do controle interno com a aplicao da lei e medidas de preveno e
educao (SANTOS, 2009; CORREA, 2011). Se fortalecer mecanismos anticorrupo efetivos
uma tarefa pendente nas instituies das novas democracias a includa a brasileira
(PERUZZOTTI, 2008) a criao da CGU significaria uma mudana na maneira como o
Executivo avalia a corrupo. Seria a primeira vez no pas que se cria uma instituio com
status ministerial para elaborar medidas e polticas anticorrupo.
Parte do trabalho da CGU, enquanto rgo central do controle interno, manter-se conectada
com os Ministrios que executam as polticas, assessorando-os e ao mesmo tempo controlando-
os. Antes de 1994, o modelo que prevalecia de controles internos nos Ministrios era aquele das
Cisets, baseado em um controle formalista e excessivamente concentrado nos meios e nos
processos. s Cisets faltava autonomia, pois estavam subordinadas aos Ministrios que
deveriam controlar e seu foco exclusivo no controle dos procedimentos as impedia de avaliar
a gesto dos programas e projetos governamentais quanto aos resultados efetivos. Na esteira dos
processos de reforma do Estado da dcada de 90 este modelo foi extinto, surgindo uma nova
cultura organizacional e um novo arcabouo institucional de controle dos resultados das
polticas pblicas (OLIVIERI, 2008). Na atualidade, os Ministrios possuem um assessor de
controle interno, que em geral servidor de carreira da CGU, e cujo papel assessorar os
ministros em matria de controle. Estes servidores so relevantes para a presente pesquisa, pois
so responsveis por uma interao bsica na nossa rede: entre os Ministrios executores das
polticas e a CGU. Esta exerce hoje um duplo papel, delicado mas imprescindvel: deve auxiliar
o gestor no processo de melhoria da gesto das polticas por meio de auditorias, mas tambm
o fiscal da sua legalidade, legitimidade, economicidade, apontando seus erros e falhas um
papel mais voltado para o combate corrupo. Esse assessor representa um dilogo incipiente
entre os rgos de controle e os Ministrios fiscalizados, que recebem uma demanda enorme e
ainda no esto plenamente capacitados para respond-las (LOUREIRO et al., 2011).
141
O primeiro passo da evoluo institucional ps-88 ressaltado nesta tese foi a criao de uma
burocracia anticorrupo a CGU. Esta instituio deve se manter sempre em contato com o
controle externo e sua instituio principal, o Tribunal de Contas da Unio. Veremos a seguir
um pouco da evoluo deste ltimo, dentro de uma perspectiva da literatura internacional que
o conecta com as agncias de auditoria externa.
As agncias de auditoria externa de uma forma geral so criadas com o propsito explcito de
prevenir, cancelar, e/ou punir aes ou inaes ilegais de outras agncias estatais
(ODONNELL, 2003).27 Em geral, visam melhorar a gesto do setor pblico de uma forma
que limite as oportunidades para corrupo (SANTISO, 2007, 2009; MELO; PEREIRA;
FIGUEIREDO, 2009). No caso brasileiro, a instituio de auditoria externa por excelncia o
Tribunal de Contas da Unio, que atua dando suporte ao Poder Legislativo.
Historicamente, esta instituio data do sculo XIX, quando os ministros das Finanas
alertaram para a necessidade de um controle maior sobre os gastos pblicos. Em 1890 foi
criado ento o Tribunal de Contas federal, seguido pela introduo de instituies similares
nos estados e municpios at meados do sculo XX. De tradio fortemente francesa, os
Tribunais de Contas no Brasil visam primordialmente a produo de veredictos sobre a
correta aplicao dos recursos pblicos e copiam o modelo dos processos jurdicos. Na
atualidade, enquanto uma agncia externa de auditoria auxiliar do Legislativo, o TCU tem
como tarefa central prover uma opinio independente das contas do governo e confirmar a sua
situao em termos de legalidade, preciso e confiabilidade.
27
the explicit purpose of preventing, canceling, redressing, and/or punishing actions (or non actions) by other
state agencies that are deemed unlawful, whether on the grounds of encroachment or of corruption
(ODONNELL, 2003:35).
142
as sanes nessa fase suas decises podem ser questionadas por outras instituies com
poderes sobrepostos, ou o prprio acusado apela a outras instituies (SPECK, 2011). A
atuao do TCU segue todos esses estgios. Dentre as suas mltiplas atribuies, ele pode
investigar, tomar medidas corretivas e julgar as contas pblicas, decidindo sobre as contas
dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos; sobre
aqueles que se omitem no dever de prestar contas ou darem causa a perda, extravio, desfalque,
desvio de recursos pblicos ou outra irregularidade de que resulte dano ao errio; e ainda
decidir sobre a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos de gesto e das despesas
deles decorrentes. Adentrando o terreno mais punitivo, ele pode aplicar multas e outras
sanes aos responsveis por ilegalidades e irregularidades praticadas, cujos processos so
encaminhadas Advocacia-Geral da Unio (AGU), para fins de cobrana judicial. Alm
dessas funes, tambm exerce atribuio opinativa, consultiva, informativa e ainda
declaratria, ao se pronunciar sobre a legalidade ou a inconstitucionalidade em matria de sua
competncia.
Uma questo central nessas instituies, e que toca ao TCU de forma crtica, como proteg-
las de presses polticas, posto que o governo o principal alvo das suas auditorias. Na forma
como est composto, existe uma linha divisria entre o seu corpo tcnico recrutado pela via
da ascenso burocrtica e a sua cpula recrutada por indicao poltica. Esta cpula composta
por nove ministros obedece a uma composio heterognea. Dois destes ministros devem vir
das carreiras internas do TCU, o que garantiria um background tcnico, sem ligaes polticas
de acordo com a Constituio de 1988 devem atingir critrios como cidadania, idade,
habilidade profissional, no-partidarismo poltico, experincia no setor pblico e integridade.
143
Porm, os outros sete ministros podem ser livremente nomeados se satisfazem critrios
formais de idade e cidadania e vagos de expertise e integridade. Nessa seleo, cabe ao
presidente selecionar trs ministros (inclusos os dois de dentro do TCU), que devem ser
aprovados pelo Senado, e cabe ao Congresso selecionar os outros seis muitos advm de
carreiras polticas e esse vnculo visto como algo que pode comprometer a independncia da
instituio. Como seu corpo dirigente indicado pelos poderes Legislativo e Executivo,
sempre existir o risco de que essas indicaes sejam influenciadas por critrios de
convenincia poltica. Uma das principais crticas direcionadas ao TCU justamente a sua
proximidade com o mundo da poltica, atravs do seu mecanismo de recrutamento de
ministros.
Para desvincular o corpo diretivo da lgica de competio poltica, o TCU aposta em regras
para a permanncia no cargo (vitaliciedade), em garantias em relao ao exerccio do mandato
e em formas de deciso colegial o fato das decises serem colegiais deveria evitar que
eventuais vnculos ou afinidades polticas dos ministros influenciassem a fiscalizao das
contas pblicas. Mas isso, por si s, no garante que os nomeados se dedicaro ao controle da
eficincia e da moralidade pblica. Freqentemente o TCU sofre a crtica de que suas
nomeaes teriam carter de aposentadoria para polticos, pouco preocupados com a correta
gesto dos recursos pblicos.
Uma vez recrutados tcnicos e ministros, como estes atuam? O TCU possui trs formas de
ativao: inspees de rotina, reao escndalos de corrupo ou requisio de atores
externos (Congresso e Comisses Parlamentares de Inqurito). A maior parte da sua
capacidade de auditoria dirigida as tarefas de rotina, como a preparao da auditoria das
contas do governo, que deve ser aprovada pelo Congresso; a inspeo dos relatrios
financeiros anuais de todos os funcionrios que administram fundos pblicos; e a aprovao
de emprego e aposentadoria dos funcionrios civis. Como essas obrigaes legais, previstas
na Constituio, consomem muito tempo, sobram recursos limitados para tarefas de controle
adicionais. Dentro destas, estaria a reao a escndalos de corrupo, ou mesmo no nosso
caso, a reao aos achados de outras instituies, como os da CGU sobre os municpios.
Nesse caso, cabe ao TCU escolher e priorizar qual acusao deseja seguir. Veremos atravs
dos nossos dados quais casos so considerados dignos de atuao por parte do TCU em
geral to ocupado com suas prprias tarefas.
144
Quando decide agir, o TCU possui uma ampla gama de tipos de controle que pode executar.
Consideravelmente ampliado pela Constituio de 1988, o controle exercido pelo TCU hoje
compreende, alm da legalidade dos atos da gesto pblica, a legitimidade e a economicidade.
O controle da legalidade foca a conduta do administrador pblico, se ele est, em toda a
atividade funcional, sujeito aos mandamentos e comandos da norma jurdica. Se em algum
momento se afasta dos estritos termos da lei, seu ato de gesto se torna irregular. J o controle
de legitimidade significa no apenas a conformidade do ato s prescries legais, mas tambm
o atendimento aos princpios e fins da norma jurdica e, em tese, da moralidade e da
finalidade pblica, ou seja, a despesa pblica, para ser legtima, precisa estar direcionada
concretizao do bem comum. Alm destes dois, o controle da economicidade visa aferir, sem
adentrar o mrito e as prioridades da administrao, a relao entre o custo e o benefcio das
atividades e os resultados obtidos pelos administradores na gesto oramentria, financeira e
patrimonial, segundo a eficincia e a eficcia e luz de critrios ou parmetros de
desempenho. Este ltimo critrio foi uma novidade trazida pela nova Constituio e, na
prtica, consiste em verificar se os gastos pblicos foram ou esto sendo realizados com
economia, sem desperdcio e corrupo.
Os objetivos das instituies externas de controle so, obviamente, muito mais amplos do que
o controle da corrupo. E nem todas as formas de corrupo esto ligadas administrao de
recursos materiais do Estado, que so o objeto principal de controle dos Tribunais de Contas.
Mas, de toda forma, o papel do TCU no controle da corrupo considervel (SPECK;
NAGEL, 2002). Ele atua como pea-chave importante na nossa rede, chamando para si a
tarefa de manter os governantes accountable em se tratando da aplicao e gesto de recursos
pblicos. O TCU ajuda no controle da corrupo ao se preocupar com a ineficincia gerencial,
a falta de metas claras e a inexistncia de mecanismos de prestao de contas, que formam o
clima propcio para os desvios de recursos. Tanto as funes de identificao de erros
administrativos e deficincias operacionais em curso como a responsabilizao jurdica dos
administradores podem se referir a vrias formas de irregularidades e desperdcios. Nem todas
esto ligadas corrupo, mas, como os Tribunais de Contas esto autorizados a definir a
prpria agenda de fiscalizao uma vez cumpridas as obrigaes constitucionais, nada impede
que iniciem investigaes em reas especficas focando a corrupo. Os critrios para a
seleo dessas reas so os mais variados: o peso financeiro de determinados programas; a
freqncia de irregularidades apresentadas em fiscalizaes anteriores; ou o perodo em que
determinada rea no esteve sujeita a fiscalizao (SPECK; NAGEL, 2002).
145
Ao estudar a ausncia de efetividade das sanes aplicadas pelo TCU apenas 1% de suas
multas aplicadas so realmente recuperadas Speck (2011) concluiu que o grande problema
estaria justamente na interao com outras instituies. H sempre a possibilidade de se
contestar suas decises em tribunais um direito estabelecido pela Constituio o
questionar qualquer deciso de instituies pblicas que no sejam do Judicirio, o que tem
atrasado ou mesmo impossibilitado a accountability ser cumprida. Suas decises tem sido
alvo de muitas contestaes no Judicirio, pelo motivo de julgar as contas e no quem as
prestou:
No tem por funo julgar a culpabilidade subjetiva de prestador, mas a regularidade
objetiva da conta prestada. A deciso do Tribunal de Contas versa sobre a
regularidade intrnseca da conta. No lhe cabe decidir da responsabilidade civil ou
penal, nem da imputao subjetiva dessa responsabilidade (CARVALHO,
1993:141).
Esta seria a razo principal utilizada para a impugnao judicial das suas deliberaes,
autorizando que as partes atingidas recorram ao poder Judicirio, seja por meio de mandado
de segurana ou de embargos execuo das condenaes nelas constantes, seja pelas aes
ordinrias ou especiais intentadas com vista a anular ou afetar, de alguma forma, as decises
adotadas pela Corte de Contas.
sanes. Assim, Speck ressalta que o problema das sanes do TCU que estas no so
seguidas pelas outras instituies da rede de accountability. Por ser assim, as sanes que
mais cresceram nesta instituio foram retirar do cargo e proibir participao em licitaes
justamente porque no dependem de outras instituies, no requerem cooperao para serem
efetivadas.
Haveria, portanto, bastante espao para o TCU melhorar sua integrao com as outras
instituies de accountability. Por exemplo, em muitos dos grandes escndalos de corrupo,
a recapitulao dos fatos mostra que as auditorias conduzidas pelos Tribunais de Contas
haviam detectado as falhas h muito tempo, mas a comunicao entre estes e as instncias
polticas de direo e fiscalizao (Executivo e Legislativo) no funcionou a contento
(SPECK; NAGEL, 2002).
Dentre as instituies que estudamos aqui, o TCU estaria a princpio estreitamente vinculado
ao Ministrio Pblico Federal, posto que possui, dentro da sua prpria estrutura interna, um
Ministrio Pblico especializado, composto por um procurador-geral, trs subprocuradores-
gerais e quatro procuradores. Nas suas atividades, colhe-se o parecer do representante do
Ministrio Pblico junto dos Tribunais de Contas em quase todos os assuntos e matrias
sujeitos deciso do Colegiado. Veremos na nossa anlise dos dados se essa proximidade se
estenderia para alm de uma relao formal interna. Passamos ento anlise desta outra
instituio, que assim como o TCU, teria ganhado novo flego e competncias com a
Constituio de 1988, se tornando algo como um quarto poder governamental.
At aqui vimos a CGU e a sua tarefa de controle interno e o TCU e seu controle externo da
administrao pblica. Passamos agora para a terceira instituio da nossa anlise, que
ganhou imensos poderes com a nova Constituio. No seu artigo 127, esta define como
responsabilidades do Ministrio Pblico defender os interesses constitucionais dos cidados e
da sociedade e assegurar que os administradores pblicos sigam suas responsabilidades
constitucionais. Como suas funes aparecem:
I - promover, privativamente, a ao penal pblica, na forma da lei;
II - zelar pelo efetivo respeito dos poderes pblicos e dos servios de relevncia pblica aos
direitos assegurados nesta Constituio, promovendo as medidas necessrias a sua garantia;
III - promover o inqurito civil e a ao civil pblica, para a proteo do patrimnio pblico
e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;
147
Se para o TCU a nova Constituio trouxe mudanas nas suas formas de controle, para o
Ministrio Pblico ela proporcionou mudanas muito mais radicais. Destaca-se a
independncia em relao aos outros poderes, que o levou a ser chamado de quarto poder e o
aumento da sua jurisdio, mantendo a arena criminal e expandindo suas aes para a defesa
de interesses coletivos, difusos e a proteo de minorias. A ele tambm foram garantidas as
mesmas prerrogativas do Judicirio, como o mandato vitalcio, a inamovibilidade e a
irredutibilidade de vencimentos. Como uma instituio do sistema de justia, o Ministrio
Pblico no est sujeito a nenhum tipo de controle popular, isto , seus membros no so
eleitos nem possuem mandato com tempo determinado. O ingresso na carreira se d por meio
de concurso pblico, para o qual esto habilitados todos os bacharis em Direito. A promoo
baseia-se em critrios de antiguidade e merecimento, o que diminui consideravelmente a
possibilidade de interferncia de influncias poltico-partidrias. Alm de atuar como
organismo prestador de um servio pblico essencial a justia teria um importante papel
no combate corrupo (SADEK; CAVALCANTI, 2003; SPECK et al., 2002).
Assim, diferentemente da CGU e do TCU, sua estrutura permite alta autonomia de seus
membros, na qual cada procurador tem o direito de selecionar os prprios casos de acordo
com os prprios critrios. O procurador-geral apontado pelo Presidente por um mandato de
dois anos, escolhido entre os membros do Ministrio Pblico. Mas este tem apenas um fraco
controle sobre os outros membros do MP, que so protegidos da hierarquia interna pela
garantia constitucional de um sistema de promoes por mrito. O procurador-geral pode
decidir quando um caso vai aos tribunais, mas procuradores individualmente tambm podem
priorizar os seus prprios casos.
Por esse papel pr-ativo, passou a ser visto com suspeita por membros de outras instituies e
poderes.28 Sua atuao incisiva costuma ser criticada por ultrapassar seus papis
institucionais, usar a mdia para impor custos reputacionais, infringir poderes investigativos
da polcia e por abusar de investigaes para pressionar polticos, administradores e cidados
a adotar certos comportamentos (ARANTES, 2011).
28
Algumas propostas de reforma judicial tentaram sem sucesso diminuir os poderes investigativos do
Ministrio Pblico, sua capacidade de questionar e acusar autoridades, como a PEC 37/2011. Esta polmica
proposta de emenda constitucional foi um projeto legislativo que, se aprovado, proibiria investigaes pelo
Ministrio Pblico. Colocou de um lado os procuradores da Repblica, para quem este representava uma
retaliao ao trabalho da instituio no combate corrupo; e de outro associaes de delegados de polcia e a
Ordem dos Advogados do Brasil. Como resultado de intensas manifestaes populares em junho de 2013,
favorveis ao trabalho realizado pelo Ministrio Pblico, a PEC acabou sendo rejeitada.
149
fiscalizao proliferadas mundo afora, no se encaixar bem nos modelos clssicos de diviso
de poderes, no o tornaria menos parte da democracia (SADEK; CAVALCANTI, 2003):
these mechanisms include the classic institutions of the Executive, Legislative and Judiciary,
but in modern polyarchies they also include various other agencies which act as ombudsman
and which are responsible for overseeing and auditing public agencies (ODONNELL,
1998:42).29
Adentramos assim no terreno das interaes do MP com outras instituies terreno por
vezes escorregadio. A sua performance seria minada pela ausncia de links de cooperao
envolvendo informaes e investigaes ambos MP e PF demandam o direito de
monopolizar a funo investigativa (TAYLOR; BURANELLI, 2007). Alm da necessidade
de suporte tcnico policial, o Ministrio Pblico deve se manter em estreita conexo com o
sistema Judicirio, dado que sempre apresenta as denncias frente a este Poder. Assim, ele
possui pouco controle sobre as sanes, que ocorrem ao final do processo de accountability
nos tribunais. O limite a sua ao est na sua impossibilidade de sentenciar veredictos.
Promotores e procuradores tm o poder de iniciar processos, fazer investigaes ou abrir
inquritos, mas, em ltima instncia, quem decide pela punio ou no so os integrantes do
poder Judicirio o que poderia inclusive corrigir possveis abusos por parte dos
procuradores. Cabe ento a este Poder uma importante funo de controle do Ministrio
Pblico (TAYLOR; BURANELLI, 2007; SADEK; CASTILLO, 1998).
Interessa-nos nesta tese mapear se o Ministrio Pblico Federal age a partir de relatrios de
auditoria da CGU, se ele estabelece processos de investigao acerca de irregularidades que
29
Para uma crtica proliferao das agncias de accountability horizontal no mundo, e uma defesa do
fortalecimento precpuo da accountability vertical, ver Moreno, Crisp e Sugar (2003).
150
ocorrem no nvel local. A respeito disso, a literatura nos informa que, sob os prefeitos
municipais repousam como principais acusaes do MP crimes de responsabilidade
administrativa, mau uso de verbas pblicas, investimento irregular de recursos federais e uso
irregular de propriedade municipal. Os prefeitos temem, na esfera civil, as acusaes de
enriquecimento ilcito, perdas financeiras esfera pblica, ofensas contra princpios da
administrao pblica; e na esfera criminal, apropriao de fundos pblicos (peculato), fraude
e contrataes sem concurso pblico. A partir de uma atuao intensa do MP, as punies
estabelecidas para infraes cometidas por prefeitos comearam a ter um impacto efetivo,
estabelecendo-se um nvel incomparvel de fiscalizao:
whereas in the past mayors were accustomed to governing without limits and to
using their mandates either for personal enrichment or as a apringboard for higher
offices at the state or federal level, today they find themselves in an uncomfortable
position at best (SADEK; CAVALCANTI, 2003:215-6).
Nesse movimento, os prefeitos tem cada vez mais afirmado a dificuldade de administrar:
since now one cant hunt birds and animals, they have declared open hunting season for
mayors (SADEK; CAVALCANTI, 2003:216). Pretendemos averiguar se este ativismo em
relao esfera local se mantem. Na prxima seo pontuamos o fortalecimento daquela que
deveria ser a principal parceira dos procuradores, mas cujos atritos com estes tem aumentado
exponencialmente.
Assim como a nova Constituio trouxe mudanas significativas para o MP, o mesmo pode-se
dizer sobre a Polcia Federal. Esta foi institucionalizada pelo artigo constitucional 144, como
corpo permanente que no pode ser dissolvido pelo governo e com regras claras para acesso e
preenchimento de suas carreiras, hierarquia e critrios de ascenso. Como funes da PF
estabeleceu investigar crimes contra a ordem poltica e social, proteger servios e interesses
da Unio ( a polcia da propriedade do governo federal), prevenir o trfico e contrabando de
drogas e apurar crimes com repercusses federais ou inter-estatais, tendo jurisdio
subnacional e internacional.
Como parte da Polcia Judiciria da qual tambm fazem parte as Polcias Civis dos 27 entes
da federao cumpre PF o papel de apurar as infraes penais e sua autoria por meio da
investigao policial. Para tanto, o instrumento procedimental utilizado o inqurito policial,
regulado pelo cdigo de processo penal nos seus artigos 4 a 23. Este possui natureza
151
Esse seu protagonismo expresso pelo seu envolvimento cada vez maior em operaes que
tem a corrupo como crime primrio ou secundrio (38% das operaes de 2003 a 2008).30
Essas operaes tiveram como alvo polticos em todos os nveis e poderes governamentais,
juzes, policiais, burocratas, organizaes criminosas, empresrios ou mesmo diretores da
prpria PF. Isso mostra que ela est usando seu mandato constitucional ao mximo (ou
mesmo se excedendo) (ARANTES, 2011).
30
Corrupo como crime secundrio significa que o funcionrio pblico no cometeu o crime, mas o facilitou.
152
Sua ao nas etapas da accountability por princpio investigativa. Sua expertise tcnica a
qualifica bem para este papel. Assim como o MP, no possui controle sobre o estgio final
das sanes. Apesar dos esforos recentes de aparelhamento, em comparao com a grandeza
de suas tarefas, ainda possui oramento e tamanho pequenos (TAYLOR; BURANELLI,
2007).
Em relao interao com a rede, vrios autores tm ressaltado a sua ao triangular com
outras instituies (TAYLOR; BURANELLI, 2007; ARANTES, 2011; SADEK;
CAVALCANTI, 2003). No Brasil, o caso criminal progride triangularmente entre a Justia
Federal, o Ministrio Pblico e a Polcia Federal. Nessa relao triangular complexa, os juzes
no agem at que provocados pelo Ministrio Pblico ou advogados; os casos criminais s
so levados pelo MP, que depende de investigaes policiais, que requerem autorizaes
judiciais por se tratar de um sistema federativo no qual o Judicirio tem trs ou quatro nveis
hierrquicos, essas autorizaes podem sempre ser revistas e suspensas por tribunais
superires. A Polcia ajuda os tribunais federais e o MP, mas no est sujeita a eles. E ao
mesmo tempo depende deles para concluir seus casos. Ela tem autonomia para investigar
crimes, mas no tem autoridade para adotar medidas extremas, ou alguma sano.
Eleva um pouco o clima de animosidade entre ambas o fato da atividade policial ser
controlada pelo MP, algo previsto constitucionalmente. Para realizar este controle o MP deve
ter livre ingresso em estabelecimentos policiais ou prisionais; ter acesso a quaisquer
documentos relativos atividade-fim policial; representar autoridade competente pela
adoo de providncias para sanar a omisso indevida, ou para prevenir ou corrigir
ilegalidade ou abuso de poder; requisitar autoridade competente a instaurao de inqurito
153
policial sobre a omisso ou fato ilcito ocorrido no exerccio da atividade policial; e promover
a ao penal por abuso de poder. Todas as prises realizadas devem ser imediatamente
comunicadas ao MP competente, com indicao do lugar onde se encontra o preso e cpia dos
documentos comprobatrios da legalidade da priso (JUNQUEIRA et al., 2002).
Porm, outros retratos da PF, como aquele fornecido por Arantes (2011), afirmam que esta
tem tentado se coordenar com outras instituies, especialmente promotores e juzes. O
tringulo PF-MP-Judicirio no seria mais um tringulo das Bermudas e estaria se tornando
mais efetivo, com maior proximidade e rapidez processual. As suas operaes quase sempre
incluem a participao do Ministrio Pblico, polcia estatal, agncias regulatrias, ou a
prpria CGU. Particularmente em relao a esta ltima, a PF tem buscado cada vez mais
estabelecer laos de cooperao, chegando a iniciar operaes por causa dos processos de
auditoria da mesma dentre esses os processos advindos de auditorias nos municpios. Muitas
vezes esses casos que comeam com uma investigao no nvel local revelam amplos
esquemas de fraudes em programas federais como FUNDEF, PRONAF, PAC. Aqui estaria
uma das evidncias de que a CGU e seus relatrios podem ser o ponto de partida de processos
em outras instituies que visam controlar a corrupo:
fraudulent public tenders and embezzlement have led to cooperation between the
Federal Police, the MP and the CGU. At least eight of the large operations against
these crimes involved cross-institutional cooperation and began as a result of special
audits by CGU (ARANTES, 2011:2010).
A Polcia Federal tem, portanto, trabalhado como uma fora de interveno nacional nos
governos subnacionais. A justificativa por trs dessa atuao a de que as instituies locais
so to corruptas que os atores locais no seriam hbeis o suficiente para se policiarem.
Nessas condies, s uma interveno externa com jurisdio nacional poderia ser efetiva
(ARANTES, 2011).
Para muitos, o Judicirio tem o papel mais importante na rede de accountability, ao ser o
responsvel ltimo pelos julgamentos e sanes (TAYLOR; BURANELLI, 2007). A sua
funo decidir sobre a responsabilidade dos rus indiciados, sendo capaz de impor sanes
legais em polticos implicados em prticas corruptas, como os prefeitos. Nesse controle da
corrupo, guia-se por uma estrutura legal robusta: o Cdigo criminal de 1940 e seus artigos
317 e 333 sobre corrupo ativa e passiva; a Constituio de 1988 e seus artigos 14, 15, 37,
53, 55 e 85 com as sanes para aes ilcitas e imprprias por funcionrios pblicos e
polticos; a Lei 8429 de 1992 nos artigos 9 e 12 com as sanes para aes ilcitas por
funcionrios pblicos e polticos; e a Lei 9983 de 2000 que expandiu as responsabilidades dos
funcionrios pblicos (TAYLOR, 2011). O Judicirio seria o ltimo elo entre uma srie de
relaes de accountability, responsvel pelo fechamento do ciclo, representando o ponto final
onde os casos de corrupo podem ser respondidos (punidos ou absolvidos) pela rede de
accountability.
O poder Judicirio no Brasil tem um ramo federal e um estadual. A Justia comum (criminal e
cvel) exercida pelos estados. So da competncia da Justia comum todas as causas, exceto
aquelas definidas explicitamente como competncia da Justia especializada. Esta, por sua
vez, divide-se em quatro ramos: a federal, a eleitoral, a do trabalho e a militar. So da
competncia da Justia Federal as causas envolvendo a Unio ou entes estrangeiros, tratados
internacionais, crimes contra a organizao do trabalho, o sistema financeiro e a ordem
econmica, entre outros (CF, art. 109).31
31
Compete Justia do trabalho julgar as causas trabalhistas (CF, art. 114); Justia eleitoral, a organizao do
processo eleitoral e o ajuizamento de conflitos (CF, art. 121); e Justia militar, o julgamento dos crimes
militares (CF, art. 124).
155
A Justia Federal se organiza em duas instncias: a primeira composta por uma Seo
Judiciria em cada estado da Federao e, a segunda, por cinco Tribunais Regionais Federais
(TRFs), que atuam nas regies jurisdicionais e tm sede em Braslia (1 Regio), Rio de
Janeiro (2 Regio), So Paulo (3 Regio), Porto Alegre (4 Regio) e Recife (5 Regio).32
Localizadas nas capitais dos estados, as Sees Judicirias so formadas por um conjunto de
varas, onde atuam os juzes federais. Cabe a eles o julgamento originrio da quase totalidade
das questes submetidas Justia Federal. A segunda instncia composta por
desembargadores federais, aos quais compete o julgamento de recursos contra as decises
proferidas nas Sees Judicirias vinculadas a cada TRF e, eventualmente, o julgamento de
aes originrias, como as revises criminais, os mandados de segurana e os habeas-data
contra atos do prprio Tribunal ou de juiz federal, conflitos de competncia e crimes
cometidos por pessoas com prerrogativa de foro, como os prefeitos.
Eventuais recursos s aes decididas nos TRFs podem ir parar nos tribunais superiores. O
Superior Tribunal de Justia (STJ), em Braslia, tem jurisdio nacional e a ltima instncia
das causas infraconstitucionais de todas as vertentes da Justia no especializada. E o
Supremo Tribunal Federal (STF) ocupa duplo papel no sistema constitucional brasileiro
sendo rgo de cpula do poder Judicirio, pois detm a competncia recursal mxima,
podendo rever decises dos demais tribunais, em face da incompatibilidade destas com a
Constituio, e exerce tambm a funo de tribunal constitucional, quando aprecia aes
diretas de inconstitucionalidade ou recursos extraordinrios.
Assim como foi marcante para todas as outras instituies de accountability de que tratamos,
a Constituio de 1988 representou o ponto culminante de um processo gradativo de
ampliao e independncia do Poder Judicirio. Neste marco, a Justia Federal vem sendo
crescentemente ampliada, com a criao de novas varas em todas as regies, descentralizada e
interiorizada. Os Tribunais Regionais Federais podem atuar com maior autonomia que o
antigo Tribunal Federal de Recursos (a segunda instncia da Justia Federal at 1988). O
Conselho da Justia Federal (CJF), instituio elevada a status constitucional, firmou sua
feio unificadora e vanguardista na realizao de aes, programas e projetos voltados ao
32
A diviso dos estados por TRF a seguinte: a 1 Regio engloba Acre, Amap, Amazonas, Bahia, Distrito
Federal, Gois, Maranho, Mato Grosso, Minas Gerais, Par, Piau, Rondnia, Roraima e Tocantins; a 2 Regio
trata do Esprito Santo e Rio de Janeiro; a 3 Regio de Mato Grosso do Sul e So Paulo; a 4 Regio do Paran,
Rio Grande do Sul e Santa Catarina e por ltimo a 5 Regio de Alagoas, Cear, Paraba, Pernambuco, Rio
Grande do Norte e Sergipe.
156
A Constituio tambm previu uma srie de medidas para garantir a qualificao profissional
e a independncia dos magistrados. O ingresso na carreira de juiz realizado por concurso
pblico de provas e ttulos e as promoes na carreira devem utilizar os critrios de
antiguidade e merecimento. Alm disso, eles gozam de garantias constitucionais adicionais,
como a irremovibilidade e a irredutibilidade dos vencimentos como vimos garantias estas
emprestadas tambm aos membros do Ministrio Pblico.
Contudo, haveria uma diviso interna de recrutamento entre a primeira instncia e os outros
tribunais. O magistrado nas primeiras instncias, no Brasil, seria altamente profissionalizado e
independente. J no mbito dos Tribunais Superiores, o quadro do recrutamento profissional
muda ligeiramente. Um quinto dos cargos dos TRFs composto por membros externos
carreira da magistratura. So membros do Ministrio Pblico e advogados, indicados em lista
sxtupla pelos rgos de representao de classe. Depois, o tribunal forma a lista trplice,
enviando-a ao poder Executivo, que escolhe um de seus integrantes para nomeao. Os
demais cargos so ocupados pelos juzes de carreira. O STJ composto por 33 ministros,
sendo um tero escolhido entre os juzes dos TRFs e um tero entre desembargadores dos
Tribunais de Justia, indicados em lista trplice elaborada pelo tribunal. O ltimo tero
recrutado fora da carreira da magistratura, em partes iguais, entre advogados e membros do
Ministrio Pblico federal e estadual. No topo do poder Judicirio, no STF, os juzes so
escolhidos entre personalidades da confiana pessoal e poltica do presidente da Repblica,
com aprovao pelo Senado razo pela qual h quem questione sua legitimidade, alm do
fato de que o nico dos poderes a salvo de controle administrativo efetivo ou de fiscalizao
real pela sociedade. notvel que, ao chegar no topo da hierarquia do poder Judicirio, a
exigncia em relao pr-qualificao profissional mude consideravelmente. Enquanto os
magistrados de primeiro grau so todos recrutados por concurso, os Tribunais de Justia e
Tribunais Superiores tm um quinto de recrutamento externo. No STJ esse nmero sobe para
um tero e, no caso do STF, no h mais nenhuma exclusividade do magistrado de carreira
para as vagas (SPECK et al, 2002).
principais: uma estrutura legal ultrapassada (um cdigo criminal com 70 anos) e com excesso
de leis; e uma extensa possibilidade de apelaes com casos que duram de 8 a 10 anos para
ter concluses finais nos tribunais superiores que, na maioria das vezes, seguem as decises
do julgamento da primeira instncia.
33
Para os polticos h uma pausa na contagem da prescrio quando servem algum cargo pblico assegurada
pelo artigo 53 da Constituio.
34
Presidente, vice-presidente, congressistas, ministros, promotores gerais, juzes dos altos tribunais, TCU, chefes
diplomticos, Exercito, Marinha e Aeronutica, governadores. O foro privilegiado passou a ser aplicado aos
prefeitos municipais com a Constituio Federal de 1988, no seu artigo 29.
158
Falando ainda sobre as tticas de atraso, os direitos de defesa seriam fortemente protegidos
com a nova Constituio tendo em vista o nosso passado autoritrio. Por exemplo, h uma
forte proteo ao sigilo dos dados de telecomunicaes, bancrios e fiscais que no podem ser
levantados sem autorizao judicial, o que poderia complicar as investigaes quando o
assunto corrupo. A defesa dos acusados pode, para atrasar ainda mais o processo, chamar
at oito testemunhas, requerer percia para evidncias, ou recorrer a um quase sem-nmero de
apelaes. Outras medidas usadas freqentemente para postergar a aplicao da lei so o
habeas corpus e a concesso de liminares. Ambos so solues temporrias para preservar
direitos at uma deciso final pelas vrias instncias do poder Judicirio. Diante da
postergao de solues definitivas, essas garantias temporrias prevalecem e ganham peso
indevido. Dessa forma, acusados com recursos disponveis para contratar bons advogados
conseguem, utilizando vias legais e seus direitos de defesa, atrasar ao mximo o julgamento e
a eventual punio (TAYLOR, 2011).
E mesmo nos raros casos de condenao e priso, o acusado pode cumprir 1/6 da pena e pedir
progresso para o regime semi-aberto os juzes podem esperar 2/3 da pena, mas no
costumam. Na prtica, nos casos de corrupo, o mximo de priso sem progresso so cinco
anos (1/6 da pena mxima de 30 anos). Isso sem contar os muitos casos de privilgios que os
prisioneiros com faculdade possuem celas separadas e visitas , que trazem a sensao de
que a sano prisional no tem o efeito esperado; o promotor ganha o caso, mas no consegue
a imposio da punio (TAYLOR, 2011).
Assim, os tribunais, fonte dos julgamentos penais e cveis no ciclo de accountability, nem
sempre cumprem bem o seu papel. A punio efetiva da corrupo no Brasil no existe.
159
Alm da grande crtica da lentido e ausncia de punies, um dos maiores problemas que
esse poder apresenta o da falta de controle e transparncia (SPECK et al., 2002). Uma
instituio to chave no processo de accountability no consegue ela mesma se manter
accountable, nem aos outros poderes, nem prpria sociedade. Constata-se atualmente a
ausncia de qualquer controle do Judicirio, exceto a apresentao de suas contas aos
Tribunais de Contas. Essa falta de transparncia e controle cria um ambiente apropriado
corrupo no sentido mais amplo do termo. Todas as vezes em que se tenta discutir a
implantao de controles sobre sua ao, levanta-se o temor de que haja presses polticas
indevidas no exerccio da funo jurisdicional. O denominado esprito de corpo acaba
sempre prevalecendo quando se trata de questes relativas atividade do magistrado, como
produtividade, assiduidade ou eficincia no desempenho de suas funes. necessrio
registrar que no se trata de um controle da magistratura, mas de uma fiscalizao
administrativa para moldar adequadamente a presena poltico-institucional do Judicirio,
como estrutura de poder que administra um complexo de relaes no Estado democrtico. Os
controles existentes, como a aprovao de oramento pelo poder legislativo e a constatao da
legalidade de suas contas pelos Tribunais de Contas, no tm sido capazes de coibir os abusos
e as malversaes das verbas pblicas, que tanto repdio causam (SPECK et al., 2002).
160
Essa literatura sobre a evoluo das instituies de accountability brasileiras pode ser
encaixada em anlises tericas sobre o desenvolvimento institucional. Toda a reflexo sobre
sistemas de controle, a partir da redemocratizao em 1988, entende essas instituies como
democrticas elas realizariam o princpio da accountability e manteriam os governantes
responsveis por suas aes e decises. Mas estas instituies no se implantaram
automaticamente as normas legais so fundamentais para a construo da nova ordem
poltica, mas se inserem em um processo mais amplo de construo institucional ao longo do
tempo, envolvendo uma pluralidade de atores, que precisam se coordenar para levar a cabo a
tarefa da accountability (LOUREIRO et al., 2011).
161
Ao pensar o caso brasileiro e as evolues narradas na seo anterior, Loureiro et al. (2011)
pontuam que os intervalos entre duas conjunturas crticas teramos passado por uma com a
nova Constituio e a redemocratizao no seria necessariamente caracterizados pela
estabilidade, havendo mudanas graduais no desenvolvimento institucional na rede de
accountability ps-88. Essas mudanas seriam pouco perceptveis, parte de um processo
incremental marcado por correes de rota, e se acumulariam at que fatores exgenos
desencadeassem novos momentos crticos. As mudanas representariam avanos na rede
brasileira de accountability como o aumento do nmero de instituies e a maior amplitude
das suas aes de controle principalmente se olharmos para a nossa tradio poltico-
burocrtica patrimonialista, intransparente e democraticamente irresponsvel.
Essa mesma linha de raciocnio institucional, levou Praa e Taylor (2014) a argumentar que as
mudanas institucionais sofridas por essas instituies da rede brasileira de accountability
trouxeram ganhos inclusive de coordenao. Ao analisar as diferentes instituies que
compem o que chamamos de web of accountability institutions (MAINWARING, 2003), os
autores focam aquelas instituies escolhidas para anlise nesta tese as burocracias
preocupadas com auditorias (CGU e TCU), investigao policial (PF) e sano (MPF e
tribunais) (mais uma evidncia de que essas instituies esto no centro da rede de
accountability brasileira no que diz respeito ao controle e responsabilizao da corrupo).
Seu argumento central o de que as instituies federais de accountability no apenas
constrangem os atores, mas tambm se alteram umas as outras, de uma forma incremental.
162
Atravs de mudanas graduais nas regras sob as quais operam, elas levam a mudanas de
comportamento e posicionamento das outras, gerando alinhamentos de rotinas, troca de
prticas bem sucedidas, compartilhamento de recursos como pessoal e informao e suporte
poltico para os papis de accountability umas das outras.
Eles afirmam que apesar dos atritos entre essas burocracias, a capacidade da rede de
instituies de accountability no Brasil tem melhorado nos ltimos tempos. Aumentou-se no
s o nmero de aes realizadas por essas instituies, mas tambm o nmero de operaes
em conjunto entre elas; o seu quadro de pessoal mais do que dobrou entre 1989 e 2012;
aumentou-se a transparncia das contas pblicas com dados cada vez mais disponveis
publicamente; cresceu o nmero de punies aos servidores pblicos envolvidos com
corrupo (foram removidos dos seus postos ou expulsos); e o STF condenou, pela primeira
vez na histria, polticos envolvidos num dos maiores escndalos de corrupo do pas
(Mensalo). Apesar da corrupo ainda permanecer como prtica freqente e de que nem
todos os movimentos na rede de accountability representaram melhorias como a dificuldade
crnica do Judicirio em julgar os casos de corrupo as pequenas mudanas internas,
envolvendo o processo oramentrio, a transparncia fiscal, a eligibilidade poltica e os
processos de fiscalizao, esto se acumulando e prometem um caminho sem volta de
fortalecimento da accountability (PRAA; TAYLOR, 2014).
Eles apontam para uma revoluo silenciosa, a partir de mudanas incrementais na rede de
accountability brasileira, que se acumulam e prometem mudar o cenrio do controle e
responsabilizao da corrupo, oferecendo uma promessa de melhorar a qualidade da nossa
democracia (PRAA; TAYLOR, 2014). Enquanto isso, a grande maioria da literatura sobre
as instituies de accountability no Brasil coloca a existncia de um paradoxo: essa evoluo
recente no teria sido suficiente para dar uma resposta adequada corrupo. Trazemos esse
debate recente tona, e entendemos que esta tese pode contribuir para ele, na medida em que
consigamos estudar se essas instituies de fato conseguem se conectar de forma produtiva
para controlar e responsabilizar a corrupo, ou se ainda prevalecem competies to
acirradas que as interaes ficam comprometidas.
Outro estudo recente sobre os rgos de controle chega a concluses semelhantes sobre a
necessidade de articulao (LOUREIRO et al., 2011). Ao analisar a CGU, o TCU a AGU e o
MPF, colocado que a pluralidade de rgos de controle sobre a administrao pblica no
seria um problema em si, pois eles teriam atribuies diversas, especficas, que no poderiam
ser realizadas pela mesma instituio. Os problemas surgiriam devido falta de coordenao
entre as suas aes e a falta de definio das modalidades de controle.
164
Dado este quadro, nos perguntamos: ser que ao submeter essa rede brasileira de instituies
de accountability a um teste, essas interaes se formaro? Se elas se formarem, podemos
comear a mapear como essas instituies se articulam para controlar e responsabilizar a
corrupo. Se no, predominam ainda atritos insolveis e competies acirradas entre as
mesmas. Esse teste a que as submetemos ser o Programa de Fiscalizaes a Partir de
Sorteios Pblicos da CGU. A partir de agora, explicamos a nossa proposta metodolgica,
como pretendemos coloc-la em prtica e por ltimo trazemos as nossas hipteses de pesquisa
sobre as interaes na rede de accountability testadas no prximo captulo.
A proposta central desta tese ento mapear o funcionamento dessa rede brasileira de
instituies federais de accountability como essas instituies se articulam para controlar e
responsabilizar os casos de corrupo. Este um objeto de pesquisa novo, ainda pouco
explorado pela literatura da Cincia Poltica (MAINWARING; WELNA, 2003). Apesar da
ateno crescente, ainda um tema incipiente na literatura brasileira a rede de instituies de
accountability (MAINWARING; WELNA, 2003; TAYLOR, 2011; TAYLOR;
BURANELLI, 2007; SPECK, 2002; ARANTES, 2011; AVRITZER; FILGUEIRAS, 2010;
LOUREIRO et al., 2011).
Os estudos que tratam especificamente dessa rede de instituies no Brasil ainda abordam
cada instituio de forma separada. A maioria dos estudos se concentra em uma nica
instituio, focando as suas estruturas internas, procedimentos e sistemas, ao invs de olhar a
moldura mais ampla em que essas instituies esto inseridas (SANTISO, 2007). Ao mesmo
tempo em que a literatura defende que os estudos sobre mecanismos de controle do poder
poltico devem mapear as instituies e os atores que promovem a accountability, os
interesses e interfaces que mantm no sistema mais amplo (ARANTES, 2011), ela tambm
tem sido unssona em afirmar a ausncia desses estudos e a dificuldade em se acessar a
performance das instituies de controle, especialmente em pases em desenvolvimento:
Yet, little systematic comparative research has been undertaken to assess the
effectiveness of oversight agencies in fiscal governance and public finances. The
scarcity of comparative social research on fiscal oversight institutions has precluded
any systematic assessment of the role and performance of external audit agencies in
emerging economies (SANTISO, 2007:4)
166
Como observa Speck para o caso do Brasil, o estudo das instituies de controle ainda mais
raro:
compared to other areas of research like the decision making process or parties and
voting behavior, the logic of control institutions has not had the same attention from
political scientists. Most of the studies on this subject came from law studies and
administrative science. Research on the Brazilian control institutions is even
narrower. Almost all the studies published about internal and external control in
Brazil have been written by members of the control institutions (SPECK, 1999:2).
Speck (2002) foi um pioneiro no estudo do funcionamento dessa rede. Em 2002, lanou a
verso brasileira do Source Book da Transparncia Internacional, no qual analisa, junto com
outros quarenta especialistas, as instituies de accountability responsveis por combater a
corrupo como controles internos, Comisses Parlamentares de Inqurito, Tribunais de
Contas, Judicirio, Ministrio Pblico, atores no-estatais e conclui que, apesar dos
avanos, a proliferao de instituies de controle insuficiente para garantir um sistema de
integridade nacional efetivo. Nesse sentido, prope uma anlise sistmica, que incorpore a
cooperao e a integrao das instituies dentro do sistema. Mas apesar desta proposio, o
livro se atem ainda a uma anlise estritamente individualista das instituies. Como admitem
na prpria concluso, no dedicam o devido espao para tratar sobre as interaes
propriamente ditas entre as vrias instituies.
O estudo desenvolvido por Loureiro, Olivieri, Azevedo, Abrucio, Teixeira e Oliveria (2011)
comea a se aproximar do que queremos fazer, no sentido de que eles trazem quatro
instituies para anlise e buscam identificar os problemas de coordenao entre elas (CGU,
TCU, MPF, AGU). Porm, acrescentamos a isso uma lgica metodolgica um pouco mais
robusta, no sentido de submeter essas interaes a um teste real. No nos interessa estudar
escndalos como Taylor e Buranelli (2007), porque a sua prpria lgica de presso miditica
leva as instituies a querer mostrar servio e logo a interagirem. Queremos saber se, na
rotina burocrtica de controle e responsabilizao da corrupo, esses rgos interagem. No
seu cotidiano, quando recebem relatrios umas das outras, qual atitude tomam se no
sentido de interagir ou ignorar. Para isso, submetemos essas interaes ao seguinte teste: dado
um programa de fiscalizaes, que dentre outras coisas, encontra casos de corrupo, que
parte da lgica do monitoramento (primeiro passo da accountability), que monta ento um
relatrio tcnico e envia para as outras instituies da rede, essas outras instituies decidem
agir? Esse um teste sobre o quanto essas instituies esto, no seu cotidiano administrativo,
ligadas umas as outras, agindo com base em informaes advindas de diferentes partes da
rede.
A histria que queremos contar em primeiro lugar aquela da interao entre essas
instituies, especialmente quando o assunto corrupo. Para isso, optamos por uma
abordagem longitudinal, ou seja, acompanhamos no tempo irregularidades encontradas por
uma dessas instituies (CGU) a cargo da primeira etapa da accountability (o
monitoramento).35 A partir das fiscalizaes dessa agncia queremos saber o que foi feito
dessas irregularidades nas outras instituies da rede. Ser que elas geraram reaes em outras
instituies no sentido da abertura de processos investigativos pelo TCU, MPF ou PF? E a
partir desses processos investigativos, ser que eles foram parar na Justia Federal e geraram
sanes aos corruptos? Ou o TCU estabeleceu sanes administrativas? Ou seja, ser que a
rede funcionou? 36
35
Essa uma abordagem pouco utilizada na Cincia Poltica. Em se tratando de estudos de corrupo, a grande
maioria trata de percepes ou da anlise de grandes escndalos, e deixam o acompanhamento de processos de
investigao-punio em um segundo plano (CHAIA; TEIXEIRA, 2001).
36
A princpio, tambm estudaramos a atuao da Advocacia-Geral da Unio responsvel pela representao
jurdica da Unio perante os tribunais e assessoramento do governo com os pareceres jurdicos acerca das
168
Essas perguntas sero respondidas princpio a partir de uma anlise descritiva dessas
interaes, com uma abordagem do tipo process-tracing. Na prxima seo fazemos um
apanhado metodolgico da literatura, explicando a escolha por uma abordagem longitudinal,
nossas tcnicas de inferncia descritiva e a lgica por trs do process-tracing.
Os estudos sobre fluxos de sistemas de controle podem assumir trs desenhos: 1) longitudinal
ortodoxo; 2) transversal; e 3) longitudinal retrospectivo. O mtodo tradicional de
reconstituio do fluxo de papis e de pessoas utilizado nesta tese o estudo longitudinal
ortodoxo. Esse tipo de anlise consiste no acompanhamento de um conjunto de
irregularidades, a partir do registro de sua ocorrncia ao longo de certo perodo. Tal
acompanhamento tem por objetivo verificar o percentual de casos que progride s fases
subseqentes e ainda os que so arquivados antes do previsto. Esse acompanhamento
individual e progressivo dos casos medida que eles avanam nas diversas fases do sistema
de accountability permite contabilizar, diretamente, quantos e quais casos registrados se
transformam de fato em processos investigativos no TCU ou em denncias no Ministrio
Pblico, ou processos e sentenas no Judicirio.
A principal dificuldade enfrentada na coleta de dados deste tipo se refere ao fato de que os
sistemas de informao das instituies de accountability no Brasil no foram desenhados
para monitorar o fluxo de casos ao longo de diversas instituies. Portanto, cabe ao
pesquisador acompanhar individualmente os casos, verificando in loco a passagem desses de
uma fase a outra. Poucas so as situaes em que o monitoramento pode ser realizado a partir
da integrao de bases de dados diferenciadas. Como cada instituio usa as suas prprias
categorias e os seus prprios cdigos de identificao, h uma dificuldade gigantesca de
identificar qual o desdobramento de um caso de um sistema em outro sistema. Assim, a
utilizao da metodologia longitudinal ortodoxa fica condicionada disponibilidade do
pesquisador em acompanhar um determinado conjunto de casos durante certo espao de
tempo para ver o que acontece com esses casos. Exatamente por isso, geralmente, os estudos
diferentes atividades administrativas. Porm ela nos informou, atravs de uma solicitao feita pela Lei de
Acesso Informao, que no atuou no perodo selecionado com base nos relatrios gerados pela CGU. Essa
resposta est disponvel no Anexo.
169
Por fim, h uma terceira metodologia, denominada longitudinal retrospectiva. Esse desenho
pode ser entendido como a anlise em profundidade dos casos encerrados em um determinado
ano, no intuito de viabilizar o monitoramento do fluxo retrospectivamente de trs para frente
, at chegar ao estgio inicial. Esse tipo de estudo utilizado especialmente nas anlises que
tm como propsitos o clculo do tempo e a melhor compreenso das caractersticas dos
casos que alcanaram a fase de sentena. No entanto, na medida em que essa abordagem
170
trabalha sobretudo com casos cujo processamento foi completo, visto que perpassou todas as
fases do fluxo, esse tipo de metodologia termina por ser pouco comum aos estudos
relacionados a fluxo.
Em resumo, a abordagem ortodoxa tem sido entendida como a mais adequada para a
reconstituio do fluxo de papis e de pessoas no mbito do sistema de controle, apesar da sua
difcil execuo. Os estudos sobre a rede de instituies de accountability ainda no utilizam
as metodologias longitudinais para tirarem suas concluses sobre as interaes e, nesse
sentido, esta tese apresenta um avano. Ainda cumpre destacar que a base de dados que
utilizamos uma das poucas fontes de informao que congrega dados oficiais dentro de uma
perspectiva longitudinal ortodoxa.
De acordo com King, Keohane e Verba (1994), a pesquisa cientfica se caracteriza por quatro
pontos: o seu objetivo a inferncia (ir alm do dado observado); seus procedimentos so
pblicos (devemos sempre usar o mtodo explicitamente); suas concluses so incertas; e o
contedo da Cincia o seu mtodo. Assim, ao nos propormos realizar uma pesquisa
emprica, assumimos que possvel ter algum conhecimento do mundo externo, mas que este
sempre incerto e que temos que honestamente descrever nosso nvel de incerteza e as etapas
realizadas para chegarmos s nossas concluses. Assim, procedemos a seguir a uma discusso
metodolgica sobre o que fazemos nesta tese.
Na tentativa de realizar inferncias, a primeira coisa a ser dita sobre a noo trazida por
King, Keohane e Verba (1994) de implicaes observveis de uma teoria. esta noo que
permite fazer a conexo entre teoria e dados empricos, de uma forma que as duas coisas no
se percam uma da outra durante a anlise. As teorias teriam implicaes empricas
observveis sobre o que esperamos encontrar no mundo se estiverem corretas. Essas
implicaes observveis (chamadas de observable implications: OIs) guiam a coleta de dados,
e o conselho que dado que se pense e colete informaes sobre o mximo de OIs possvel
da teoria que se quer testar (por exemplo, coletar dados com diferenas temporais, de
diferentes lugares). Quanto mais OIs observa-se, mais ajuda-se no teste da fora da teoria,
analisando se esta se sustenta em outras situaes.
Acreditamos que a ideia de implicaes observveis nos ajuda muito, na medida em que
situamos a nossa pergunta de pesquisa em conexo com as outras teorias presentes sobre as
instituies de accountability e guiamos a coleta de dados a partir disso. Mas sabemos que as
idias trazidas por King, Keohane e Verba (1994) sofreram crticas por parte dos
pesquisadores de abordagens mais qualitativas, principalmente sobre o conselho de sempre
buscar o maior nmero de casos e de OIs possvel (HALL, 2003; COLLIER; BRADY;
SEAWRIGHT, 2010). Esses pesquisadores crticos apostam em outras lgicas inferenciais,
como a do process-tracing.
Process-tracing j havia sido mencionado por King, Keohane e Verba (1994), como um
mtodo qualitativo no qual o pesquisador olha atentamente para o processo decisrio onde
vrias condies iniciais so traduzidas em resultados. Cada percepo encontrada nesse
processo uma nova varivel, geralmente coletada no nvel individual, envolvendo a busca de
evidncias sobre o processo de deciso atravs do qual o resultado foi produzido. Ele seria um
mtodo especialmente relevante para se encontrar variveis causais plausveis, a partir de uma
boa generalizao descritiva que prepara para inferncias causais. E assim que o utilizamos:
para mapear as interaes que ocorreram ao longo do tempo entre as instituies de
accountability e levantar idias e hipteses sobre o que poderia causar essas interaes
Process-tracing tambm um mtodo usado para se descobrir novas hipteses (BENNETT,
2010; FREEDMAN, 2010). Em primeiro lugar, antes de qualquer inferncia causal, preciso
172
uma descrio dos dados. Mais ao final nos propomos, a partir dos nossos dados, algumas
hipteses sobre o que leva ou dificulta as interaes entre as instituies numa perspectiva
preocupada com inferncias causais. Nessa parte, nos situamos no que a literatura tem
comumente chamado de estudos exploratrios: desenhos de pesquisa abertos, que no
identificam as variveis independentes previamente, muito usado para formular hipteses e
no to bom para test-las.
Process-tracing pode ser definido ento como uma tcnica de inferncia descritiva e causal
que se baseia na anlise de observaes por dentro de cada caso ao contrrio das tcnicas
estatsticas, que se baseiam na comparao de informaes entre os casos:
Process tracing involves the examination of diagnostic pieces of evidence within
a case that contribute to supporting or overturning alternative explanatory
hypotheses. A central concern is with sequences and mechanisms in the unfolding of
hypothesized causal processes. The researcher looks for the observable implications
of hypothesized explanations, often examining at a finer level of detail or a lower
level of analysis than that initially posited in the relevant theory. The goal is to
establish whether the events or processes within the case fit those predicted by
alternative explanations (BENNETT, 2010:207)
Uma anlise do tipo process-tracing inerentemente olha para as etapas de um processo, para
eventos que se sucederam ao longo do tempo no nosso caso, as etapas do processo de
accountability. Mas essa anlise falha se os fenmenos observados a cada etapa no so
adequadamente descritos. Enquanto uma ferramenta inferencial, esta tcnica foca no estudo
de eventos e situaes atravs do tempo. Mas esse estudo se torna impossvel se no h uma
adequada descrio do evento ou situao em um ponto no tempo (MAHONEY, 2010): To
characterize a process, we must be able to characterize key steps in the process, which in turn
permits good analysis of change and sequence (COLLIER, 2011:824).
Por essas vises, process-tracing uma ferramenta que permite inferncias descritivas e
causais a partir de evidncias-chave, muitas vezes percebidas como partes de uma seqncia
temporal de eventos ou fenmenos. Dado o engajamento de perto com os casos e o
173
conhecimento a fundo dos mesmos, process-tracing pode trazer contribuies decisivas para
diversos objetivos de pesquisa, como (a) identificar novos fenmenos polticos e sociais e
sistematicamente descrev-los; (b) avaliar hipteses explicativas prvias, descobrir novas
hipteses e acessar essas novas propostas causais; (c) obter insights sobre mecanismos
causais; e (d) prover formas alternativas em comparao com a anlise de regresso
convencional e inferncias baseadas em modelos estatsticos de responder s questes sobre
endogeneidade, relaes esprias e vieses de seleo (COLLIER, 2011). Nesta tese,
aproveitamos este mtodo para descrevermos as interaes entre as instituies ao longo do
tempo, em cada etapa da accountability, e buscamos hipteses sobre o que poderia causar
estas interaes, no sentido de instigar uma instituio ao a partir de relatrios ou
processos advindos de outras.
Tudo isso posto, o esprito metodolgico que nos guia aqueles da mistura de mtodos, no
qual a fronteira que separa os terrenos quantitativo e qualitativo no vista como estanque
(COLLIER, 2011; HUMPHREYS; JACOBS, 2014). Nenhum dos dois so mtodos fceis de
174
serem bem aplicados: both qualitative and quantitative research are hard to do well
(BRADY; COLLIER; SEAWRIGHT, 2010:22).37 Para retirar inferncias descritivas sobre
como ocorrem as interaes entre as instituies, pensamos em implicaes observveis tanto
do ponto de vista correlacional como daquele seqencial. Como mostraremos frente,
construmos um grande banco de dados, com inmeras irregularidades e acompanhamos o
desenrolar desses casos atravs da rede de instituies de accountability. Primeiro,
descrevemos quantitativamente o que encontramos, depois procedemos a uma anlise
qualitativa das interaes. Dessa forma, seguimos uma tendncia internacional, na qual as
melhores tcnicas de pesquisa combinam as duas metodologias, unindo padres verificados
pela anlise quantitativa com anlises dos fluxos de idias entre pessoas e instituies.
Esse tipo de abordagem que se prope a misturar mtodos quanti e qualitativos tem ganhado
cada vez mais espao entre os cientistas sociais (HUMPHREYS; JACOBS, 2014). Modelos
mistos tipicamente incluem a estimao de efeitos causais usando observaes de muitos
casos e procedendo a uma anlise detalhada de alguns desses casos (exemplos incluem
Lieberman, 2003, Swank, 2002 e Stokes, 2001). Esses estudos engajam-se na anlise de
observaes dentro de um grande banco de dados (dataset observations) e ao mesmo tempo,
observaes do processo causal (causal process observations), ou seja, os mecanismos que
conectam as variveis em uma pequena amostra daquele grande nmero de casos (COLLIER;
BRADY; SEAWRIGHT, 2010).
Apesar do endosso crescente aos mtodos combinados, ainda h pouca definio sobre o que
isso realmente significa. Muitos advogam a mistura sem especificar quando ou como faz-la,
outros apontam para a possibilidade de conhecimentos complementares entre ambos, mas
deixam em aberto questes sobre como agregar os dados e acumular informaes entre os
dois mtodos falta explicar como deve-se fazer inferncias a partir de diferentes tipos de
evidncias, para se chegar a concluses vlidas. Essa falta de claridade sobre como utiliz-los
combinadamente gerou inclusive trabalhos que questionam a validade e os ganhos de se
misturar esses mtodos (BECK, 2010). Chegou-se mesmo a colocar que cada mtodo est
37
Mtodos qualitativos como process-tracing podem responder melhor a alguns desafios postos s anlises
quantitativas, mas tambm sofre com seus prprios desafios. Podem surgir dvidas sobre a adequao de testes
de inferncias causais e problemas padres de variveis omitidas e erros de medio (measuremtent error).
Ainda, relaes probabilsticas podem ser mais difceis de serem respondidas do que nas pesquisas quantitativas
(COLLIER, 2011). Em anlises quantitativas podemos adicionar causas (variveis independentes), trazendo um
modelo mais acurado, que evita chegarmos a respostas equivocadas (causadas por variveis omitidas), mas
abrimos mo da parcimnia. E as abordagens qualitativas em geral sacrificam a generalizao e acurcia, mas
trazem um conhecimento profundo sobre os casos em anlise.
175
Mesmo assim, pesquisadores como Humphreys e Jacobs (2014) e Olsen (2004) ainda apostam
nos benefcios da mistura. O uso dos dois mtodos requereria que consigamos contar uma
histria coerente entre os dois, de uma forma complementar. Esta triangulao seria uma
estratgia para uma abordagem integrada dos dados, que traga respostas a partir de dados de
diferentes fontes: as informaes de cada fonte so referenciadas entre si, com o objetivo no
apenas de corroborar uma a outra, mas tambm de adicionar novas informaes. E, se as duas
fontes divergem, e h algum nvel de incerteza sobre qual fonte deve prevalecer para contar a
histria final, devemos sempre ter algum critrio claro e bem definido para fazer essa escolha,
sempre reportando as nossas incertezas (DAVIES, 2001).
As escolhas metodolgicas sobre quais mtodos utilizar so feitas a partir dos objetivos de
pesquisa. Se queremos entender se as interaes ocorrem, faz sentido uma busca pela
quantidade de interaes entre as instituies que conseguimos encontrar, acompanhando um
grande nmero de casos ao longo do tempo, coletados a partir de critrios de aleatoriedade.
Com dados quantitativos conseguiramos compor o que chamamos de esqueleto do mapa, a
existncia ou no de linhas que conectam cada instituio em cada caso. Mas apenas a lgica
da contagem no nos conta toda a histria. Tambm queremos interpretar essas interaes, de
uma forma que essas linhas nos contem a histria por trs de sua formao, atravs da
construo discursiva sobre o processo de interao entre as instituies.
Comeamos com a lgica quantitativa, mais comum hoje na Cincia Poltica, coletando
implicaes observveis numricas e correlacionais. Mas lembrando que queremos contar a
histria de um processo de interao, e buscando depois implicaes observveis na
construo discursiva das interaes que narramos, a partir da lgica daqueles responsveis
por estabelecer essas interaes os servidores pblicos dessas instituies. Nesta tese
agregamos nossas evidncias de OIs utilizando as duas formas possveis: atravs de
freqncias estatsticas, onde quanto mais casos temos, mais forte a nossa concluso, e
atravs da lgica do process-tracing, na qual a forma de se olhar as evidncias no por
contagem, mas pensando em o quo decisiva aquela evidncia para a confirmao ou no da
176
minha teoria.38 Observamos tanto a lgica correlacional estatstica como aquela dos
mecanismos tpica do process-tracing.
A CGU conta hoje com dois instrumentos de ao: as auditorias, para avaliar a gesto pblica e
a aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado; e as fiscalizaes, para
comprovar se o objeto dos programas de governo corresponde s especificaes estabelecidas,
atende s necessidades para as quais foi definido, guarda coerncia com as condies e
caractersticas pretendidas e se os mecanismos de controle so eficientes. O primeiro
instrumento visa corrigir desperdcios, improbidade, negligncia e omisso. O seu objetivo
comprovar a legalidade e a legitimidade dos atos e fatos administrativos e avaliar os resultados
encontrados nas unidades da administrao pblica em todas as esferas de governo, assim como
a aplicao de recursos pblicos por entidades privadas.
Por outro lado, em uma interpretao possvel do desenvolvimento dos trabalhos na CGU, as
fiscalizaes teriam surgido para adequar o seu trabalho ao quadro de pessoal, no qual
predominavam os Tcnicos de Controle servidores pblicos de nvel mdio, que no tinham
38
Sabemos que a lgica do process-tracing menos robusta para a agregao dos dados, pois trabalha com
argumentos, que no so quantificveis.
39
Por exemplo, a partir das auditorias da CGU foram construdos mecanismos mais eficientes de repasse e
controle dos recursos pelo Ministrio do Desenvolvimento Social, e houve a reestruturao da gesto dos
contratos do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (OLIVIERI, 2011).
177
Seguindo uma tendncia de ampliao das suas auditorias e fiscalizaes, em 2003 na CGU a
avaliao da execuo dos programas federais passou por uma profunda reviso, sendo criado o
Programa de Fiscalizao de Municpios por Sorteio Pblico. Esse programa foi uma iniciativa
do governo federal que visava inibir a corrupo entre gestores de qualquer esfera da
administrao pblica. Seu objetivo avaliar o comportamento dos agentes municipais na
execuo das polticas federais. No Brasil, a implementao de diversas polticas pblicas,
especialmente na rea social e de infra-estrutura, realizada de forma descentralizada por
prefeituras, e as aes de controle da CGU tem possibilitado a averiguao das aes de prefeitos
nessa implementao.
O programa usa o mesmo sistema de sorteio das loterias da Caixa Econmica Federal para
definir de forma isenta e aleatria as reas municipais a serem fiscalizadas quanto ao correto
uso dos recursos pblicos federais. Nesse modelo, municpios de todo o Brasil so sorteados a
cada sorteio so definidos 60 municpios com at 500 mil habitantes. Como ocorrem essas
fiscalizaes? Em cada municpio uma equipe composta por 10 fiscais e analistas examina
contas, documentos, obras e servios, e entra em contato com o pblico-alvo, entidades
organizadas e os conselhos de polticas pblicas. Todas as constataes encontradas so
comunicadas aos gestores, que tm a chance de justific-las. Suas justificativas podem ser
aceitas ou rejeitadas pela equipe de fiscalizao. Todas essas informaes entram no relatrio
final de cada municpio, que disponibilizado no site da CGU e enviado s Prefeituras,
Cmaras de Vereadores, Congresso Nacional e aos rgos responsveis por aes corretivas,
como os Ministrios que transferem os recursos, o Tribunal de Contas da Unio e os Ministrios
Pblicos Federal e estaduais. Isso possibilita a adoo de providncias para a correo dos
178
desvios verificados e serve como subsdio para a avaliao dos programas de governo e a
implementao de melhorias identificadas como necessrias.40
claro que a corrupo que ocorre nos municpios no a nica preocupao das instituies
da rede. Cada uma tem um arcabouo institucional enorme, com um amplo espectro de
situaes que as instigam a agir, que vai muito alm da corrupo, e mais ainda, da corrupo
na esfera local. Ocorre que, se uma instituio da rede opta por iniciar um programa como o
dos sorteios, com muitos recursos e profissionais do pas inteiro envolvidos, seria de se
esperar que os seus relatrios no fossem desperdiados, e que alguma providncia ou alguma
relao sistemtica fosse adotada com as instituies que recebem esses relatrios.
O programa de sorteios se encaixa na nossa anlise enquanto um teste para as interaes entre
as instituies de accountability, pois ele permite verificar de forma ampla a atuao das
demais instituies do sistema, envolvendo desde os gestores das polticas e seus ministrios
at a persecuo criminal nos tribunais. Alm disso, os relatrios deste programa trazem no
apenas irregularidades relacionadas com a corrupo seu escopo vai alm e engloba uma
amplitude de prticas indevidas, que vo de falhas formais e de gesto at a prpria corrupo
e isso traz uma oportunidade de comparao inigualvel: saber se as outras instituies da
rede se preocupam mais com os casos de corrupo ou se elas acabam adotando outros
enfoques. Alm disso, conseguimos com ele sair da lgica do escndalo, permitindo verificar
as interaes nas aes de controle da corrupo sem a interferncia de fatores exgenos
como presses sociais e miditicas em torno de punies e investigaes.
40
importante notar que altamente improvvel que os resultados das fiscalizaes reflitam algum tipo de
corrupo dos prprios auditores (FERRAZ; FINAN, 2005). Estes so empregados pblicos federais contratados
com base em concursos pblicos altamente competitivos e com altos salrios. Alm disso, cada time de auditores
se reporta a um supervisor regional e o custo de ser pego em esquemas corruptos alto.
179
Enfim, os relatrios gerados nesse programa de sorteios so o nosso ponto de partida da coleta
de dados. A partir da, buscamos informaes no MPF, no TCU e na Justia Federal sobre o
que foi feito desses relatrios, quais irregularidades geraram processos investigativos e/ou
punitivos. So desses dados que basicamente retiramos a nossa parte de implicaes
observveis quantitativas.
Mas nos interessava, para alm de testes estatsticos, interpretar os resultados obtidos na parte
quantitativa a partir do ponto de vista daqueles que trabalham com esses relatrios. Para tanto,
fizemos entrevistas com os servidores pblicos das instituies de accountability. Com uma
41
Na atualidade, o combate corrupo foi assumido pelo governo central como uma de suas funes precpuas
viveramos uma onda federal nas palavras de Arantes (2011). Para os fins desta pesquisa, escolheu-se no
estudar nem os Ministrios Pblicos, nem os tribunais, nem os Tribunais de Contas estaduais. Isto significa dizer
que estamos deixando de fora da anlise o nvel estadual. O foco desta tese, que j amplo por sua natureza de
mapear uma rede, est nos recursos federais, manipulados pelos municpios, que so os responsveis ltimos por
executar os programas e convnios federais. Os processos que tramitam no nvel estadual no sero analisados,
pois isto envolveria um esforo gigantesco de colher dados em 27 estados diferentes. Se j difcil obter dados
das agncias nacionais de controle, os dados do nvel estadual alm de menor disponibilidade tambm sofrem de
menor confiabilidade. Fica aqui a certeza de que a esfera estadual tambm impacta as responsabilidades
impostas sobre prefeitos municipais, mas no tarefa desta tese estimar este impacto.
180
coleta de dados qualitativa, por meio de entrevistas semi-estruturadas que buscam as conexes
entre as instituies do ponto de vista de quem trabalha diretamente no controle e
responsabilizao da corrupo, interpretamos tambm as nossas hipteses sobre como se do
essas interaes. Ao todo, essa tese analisa 48 entrevistas com atores-chave dessas
instituies, a includos os assessores de controle interno dentro dos Ministrios. Os
primeiros trazem o funcionamento efetivo dessas instituies e os segundos trazem as vises e
crticas por parte dos que sofrem as aes de controle e ao mesmo tempo controlam os
governos locais.
Pela literatura, entrevistas com elites tm como objetivo captar as percepes sobre
determinado assunto com base na viso privilegiada de atores centrais. Nesse sentido, faria
parte dessa elite lideranas que desempenham papel relevante na sociedade ou no Estado e
cuja identificao feita por critrios de posio formal na hierarquia, ou por reputao e
influncia no cenrio pblico, conforme j adotado em outras pesquisas (LAMOUNIER;
SOUZA, 1992; LOUREIRO et al., 2011). As elites so definidas pela literatura como atores
envolvidos nas decises polticas em uma esfera elevada de ao, compostas por grupos e
indivduos com uma posio privilegiada para acessar as etapas e motivos da tomada de
deciso. Entrevistas so especialmente reveladoras se o objetivo for, como o nosso , captar o
que as pessoas fizeram/planejam fazer, como abrir processos e estabelecer contatos com
pessoas de outra instituio.
Para iniciar as nossas anlises, partimos ento da lgica de nos perguntarmos quais seriam as
implicaes observveis das teorias existentes sobre as interaes entre as instituies de
accountability. Os eventos/processos que encontramos entre e dentro dos nossos casos se
alinham com o que foi predito pela teoria? O que esperamos encontrar no mundo se essas
teorias esto corretas? Adentramos na prxima seo com as hipteses que podemos levantar
a partir dos poucos estudos sobre as instituies de accountability no Brasil.
Apresentamos agora as implicaes observveis que estamos em busca nesta tese, juntas com
as hipteses de pesquisa mais mobilizadas pela literatura sobre a rede brasileira de instituies
de accountability.
181
Os poucos estudos que existem sobre a nossa rede de instituies de accountability ressaltam
que, apesar da proeminncia da corrupo na agenda pblica brasileira, h uma enorme
dificuldade em se combat-la efetivamente (POWER; TAYLOR, 2011). colocado de forma
recorrente as inmeras tenses nas relaes entre as instituies estudadas, que impediriam
esforos de coordenao e aes em conjunto.
A literatura nos fala que essas instituies esto no centro de uma agenda anticorrupo no
Brasil. A CGU seria uma agncia anticorrupo, o TCU seria o centro das auditorias do
sistema, o MPF e a PF seriam centrais no seu combate e o Judicirio o ponto culminante de
todo o processo de accountability com os seus julgamentos. Por ser assim, espera-se que os
casos de corrupo encontrados pela CGU lembrando que ela tambm encontra outros tipos
de irregularidades seriam a prioridade na atuao das outras instituies. Se a corrupo
uma prioridade, esperamos encontrar a maioria dos processos abertos pelas outras instituies
relacionados irregularidades de corrupo. Nas entrevistas, espera-se que os entrevistados
narrem que a corrupo a agenda principal de suas instituies, ocupando uma parte
182
A literatura sobre essas instituies tambm tem sido unssona em afirmar a prevalncia da
fase de investigao, se comparada com a preveno e a punio. Por exemplo, Avritzer e
Filgueiras (2010) mostraram a concentrao das instituies de accountability no controle
administrativo burocrtico. O problema estaria no apenas na interao entre as instituies,
mas na priorizao do tipo de controle administrativo-burocrtico em detrimento dos
controles judicial e pblico no-estatal. levantado que os mecanismos de controle da
corrupo seriam pouco efetivos por causa das escassas inovaes institucionais nos outros
dois controles: faltaria ao Judicirio um papel maior na imputao de responsabilidade
criminal aos atos de corrupo e sociedade civil no controle das polticas pblicas
(FILGUEIRAS, 2011).
Neste ponto, primeiramente podemos testar esse foco concentrado das instituies no
processo de investigao, a durao deste e como se deu a interao entre elas nesta fase.
Espera-se encontrar muitos processos abertos e investigados pelas trs instituies que podem
realizar investigaes (TCU, MPF e PF) se comparados com a quantidade de sanes geradas
(em especial a porcentagem dos casos que chegam at a Justia Federal, e destes, a quantidade
que obtm sentenas). Se h uma competio ou uma sobreposio na fase investigativa,
espera-se encontrar irregularidades sendo investigadas por vrias instituies ao mesmo
tempo.
183
Na mesma linha, Arantes (2011), ao olhar para as relaes triangulares entre Polcia Federal,
Ministrio Pblico e Judicirio, define essa interao como fraca. Em que pese o fato dessas
instituies serem ativas, junto com o aumento do nmero de casos abertos tambm aumenta
o nmero de casos sem soluo, que duram anos sem concluso definitiva.
Uma das instituies mais responsabilizadas pela literatura sobre as falhas da rede de
accountability brasileira o Judicirio. A literatura tem sido unssona em mencionar a sua
inabilidade em efetivamente punir a corrupo (TAYLOR, 2011). A rede de instituies de
accountability deveria ser uma estrutura de suporte mtuo, includos a os tribunais, a fora de
suas sanes legais e seus efeitos indiretos em reforar a probabilidade de sanes no-legais
nos outros lugares do sistema poltico.
42
Em 2006, a Polcia Federal deflagrou a Operao Sanguessuga para desarticular o esquema de fraudes em
licitaes na rea de sade. A quadrilha negociava com assessores de parlamentares a liberao de emendas
individuais ao Oramento da Unio para que fossem destinadas a municpios especficos. Com recursos
garantidos, o grupo manipulava a licitao e fraudava a concorrncia valendo-se de empresas de fachada. Dessa
maneira, os preos da licitao eram superfaturados. O grupo ficou conhecido como a "mfia das ambulncias"
ou tambm "mfia das sanguessugas".
184
Conectada ainda ao tema das sanes, essa hiptese se baseia em Arantes (2011) e seus
achados sobre a forma de atuao que prevaleceria no MPF quando o assunto corrupo.
Segundo este autor, a atuao nos tribunais em relao corrupo pode se dar de duas
formas principais, e depende de qual definio jurdica se adota. No seu estudo, os casos onde
os corpos judicial e policial mantiveram os funcionrios accountable enderearam a
corrupo ou como ofensa criminal ordinria ou como ato de improbidade administrativa. Na
primeira, a corrupo o ato definido pelo Cdigo Penal, o acusado se culpado pode ser preso
(1 a 8 anos), perder o cargo e ser multado. Existem protees especiais para os casos em que
os acusados tem posio privilegiada na hierarquia o foro privilegiado. Na segunda, o
propsito da lei que a criou era refrear a corrupo sem depender de contingncias polticas
185
ou prerrogativas legais (como o foro privilegiado).43 Nesse caso, o promotor pode processar
qualquer autoridade poltica em qualquer nvel da hierarquia do governo, usando a Ao Civil
Pblica. Se culpado, o acusado pode perder o cargo, ter seus direitos polticos suspensos (8 a
10 anos) e ter que reembolsar os cofres pblicos. Por s estar em jogo os aspectos civis, a
polcia no entra nas investigaes, apenas promotores ou procuradores.
De acordo com a interpretao de Arantes (2011), essa lei de improbidade administrativa teria
gerado uma avalanche de processos, a partir de um ativismo dos promotores que a viam como
a alternativa mais rpida e efetiva de combater corrupo quando comparada s abordagens
polticas corrupo como fraude ou malversao de recursos ou criminais. Todavia, hoje
pode-se dizer que a improbidade administrativa no totalmente efetiva nos tribunais, pela
lentido dos processos, pelo excesso de apelaes, pela preocupao por parte dos juzes com
a autoridade do MP em agir nessa esfera, no reconhecendo a sua legitimidade legal. O
resultado que poucos casos teriam alcanado uma concluso definitiva.
Dito isso, podemos testar se o MPF, na sua atuao com base nos achados da CGU, busca
mais as aes criminais do que cveis. Ou se, num esforo inovador, para fugir da ausncia de
sanes no Judicirio, comea a optar por outros tipos de sanes, no agindo to
43
Lei 8429/1992 Improbidade Administrativa
186
Se prevalece a forma de atuao descrita por Arantes (2011), imaginamos encontrar alto
percentual de processos criminais, se comparados aos cveis. Se Teixeira, por sua vez, aponta
corretamente inovaes na forma de atuao desta instituio, esperamos encontrar uma alta
incidncia de recomendaes feitas pelo MPF.
4.5.5 Proximidade
Primeiramente, h uma necessidade constante de contato entre a CGU e o TCU: uma das
finalidades do controle interno apoiar o controle externo e, portanto, as relaes CGU-TCU
so fundamentais para evitar a redundncia e propiciar sinergia e complementaridade
(LOUREIRO et al., 2011). As prestaes de contas (principal insumo de trabalho deste
Tribunal) so feitas pela CGU. E esta, apesar de no ser subordinada ao TCU, o leva em conta
na definio de suas prioridades, que direcionam as auditorias das contas e dos programas.
Contudo, apesar da necessidade de contatos constantes, as iniciativas formais de cooperao
entre as duas so recentes. Como problemas apontados nessa relao aparecem a exigncia do
TCU de que o controle interno indique os potenciais responsveis em cada irregularidade, de
acordo com a previso legal s que a CGU no dispe dos instrumentos necessrios para
realizar essa identificao, o que gerou, inclusive, atritos em relao aos relatrios dos
sorteios. O controle interno se v obrigado a indicar o chefe da instituio ou toda a cadeia de
decisores como responsveis pela irregularidade, o que pode causar injustias a pessoas que
nem tiveram a chance de defesa diante da imputao de responsabilidade pessoal problema
grave que gera conflitos e desgastes e muitas vezes no atinge o seu objetivo: a identificao
187
Sobre o MPF, Loureiro (2011) aponta que as instituies da rede como o TCU, a CGU e a
AGU reconhecem a importncia da sua atuao na fiscalizao dos agentes pblicos e na
persecuo criminal nos casos em que so constatados crimes contra a administrao pblica
ou contra o patrimnio pblico. Mas relatam dificuldade em interagir com essa instituio de
forma organizada. A liberdade de ao dos promotores dificultaria que os mecanismos de
cooperao sejam exercidos por todos os membros do MPF.
O Ministrio Pblico Federal teria aprofundado relaes com o TCU nas duas ltimas dcadas
(LOUREIRO et al., 2011), principalmente devido a Rede de Controles 44
que definiu um
escopo mnimo comum entre as auditorias realizadas pelo TCU, MPF e PF, de forma que o
trabalho de uma seja aproveitado pelas outras, evitando a duplicao de esforos, quando
todas fiscalizam uma mesma obra ou atividades. Alm da interao por meio desta Rede, o
Ministrio Pblico Federal tambm demanda ao TCU fiscalizaes e auditorias. Essa relao
ainda poderia melhorar, pois muitas vezes h pedidos redundantes devido a falta de
conhecimento tcnico dos procuradores sobre as especificidades do funcionamento das
polticas pblicas; e a dificuldade de construo de uma relao orgnica entre as instituies,
devida a grande autonomia dos procuradores (LOUREIRO et al., 2011).
Ainda sobre o MPF, a CGU tambm teria se aproximado desta instituio, assim como se
aproximou tambm da PF (OLIVIERI, 2008). J na relao MPF-PF a literatura no cansa de
narrar os seus conflitos. A necessidade do trabalho em conjunto acabaria por engendrar uma
competitividade entre as instituies, uma tenso entre policiais federais e promotores do
Ministrio Pblico quando o assunto a investigao dos casos de corrupo.
44
Essa rede nacional de controle foi criada pelo TCU, em 2009, pelo na poca presidente da instituio ministro
Ubiratan Aguiar. A idia por trs dessa criao foi unir a capacidade do tribunal de auditar com outro tipo de
conhecimento, como a capacidade da Polcia Federal de investigar, ou da Receita Federal em acompanhar a
evoluo patrimonial. Assim, um rgo completa o trabalho do outro, de uma forma que todos os rgos possam
trabalhar com mais velocidade, eficincia e eficcia no controle do Estado brasileiro.
188
responsvel por implementar a poltica e controlar quem a implementa (governos locais). Pela
literatura, depreendem-se muitas crticas dos gestores em relao atuao da CGU no seu
controle interno. Esta precisa reforar os laos com as auditorias internas dos Ministrios para
aproveitar informaes e construir parcerias com rgos fiscalizados (LOUREIRO et al.,
2011). Haveria pouca cooperao entre controlador-controlado na soluo de problemas que
emergem das auditorias, com auditores sem mecanismos institucionais ou legais para propor
solues ao gestor diante da dificuldade apontada.
Ainda, os Ministrios relatam uma atuao distante em relao ao MPF. Este aparece como
mais um rgo que demanda muita informao e horas de trabalho, muitas vezes de forma
repetitiva em relao aos outros rgos de controle, desconhecendo o funcionamento das
polticas pblicas e a atuao dos gestores. Nesse sentido, percebe-se que a interao entre as
instituies importante inclusive para evitar o retrabalho dos gestores.
Queremos saber se as instituies interagem, quando interagem mais (se para tratar de
corrupo), em qual fase da accountability se concentram, quais os tipos de sanes mais
buscadas e tambm buscamos o quadro da proximidade entre essas instituies. Ainda,
recomendaes internacionais para aumentar a coordenao entre as diferentes instituies de
accountability englobam dois tipos de interaes: a troca de informaes acerca dos planos e
programas de auditoria das diferentes instituies; encontros peridicos para a discusso de
questes de interesse mtuo; a troca de relatrios de auditoria; mecanismos institucionais para
garantir entendimento comum; o compartilhamento de treinamentos e troca de servidores; e
auditores externos avaliando a qualidade das auditorias internas para assegurar que atuem
com base nos mesmos objetivos para no haver incongruncia no foco das auditorias.
189
Praa e Taylor (2014) e Loureiro (2011) apontam a ocorrncia dos dois tipos de interaes na
rede brasileira. Ocorreriam interaes formalizadas, como convnios entre CGU e TCU para
troca de informaes e essa formalizao importante para expandir o mandato de cada
uma (ganham acesso a informaes e bases de dados atravs do estabelecimento de
convnios). E tambm informais, como trocas mais fluidas entre pessoal de diferentes
agncias que trabalham com tpicos similares. Os dados quantitativos s so capazes de nos
mostrar que a interao ocorreu, mas as entrevistas conseguem narrar como essas interaes
ocorrem, se so fruto de acordos de cooperao e convnios ou de esforos pessoais para
manter o contato com outras instituies.
Uma das questes mais polmicas em se tratando do controle da corrupo tem a ver com o
seu excesso. Questiona-se muito se para conter a corrupo o foco tem que recair tanto assim
nos processos investigativos e punitivos, e como que esse foco em excesso pode gerar
gestores acuados e sem liberdade para a ao. Dessa forma, ao se tentar garantir a incluso,
por meio do controle e sano das excluses causadas pela corrupo, acabaria gerando-se
mais excluses, j que as polticas no conseguem ser implementadas.
Em seu estudo, Loureiro (2011) mostra que os rgos fiscalizados reclamam que os auditores
agem como algozes em busca de situaes que possam promover punies aos funcionrios
pblicos, o que dificulta o dilogo e o aprendizado mtuo, e tem levado os funcionrios a
evitar assinar projetos ou autorizar gastos. As fiscalizaes acabam criando obstculos para a
chegada da poltica pblica ao beneficirio.
Para uma tese preocupada com as excluses que a corrupo causa e que opta por focar nos
controles administrativos e judiciais sobre ela, importante defendermos nosso foco. Tudo
em excesso uma receita para problemas, mas defendemos que mecanismos de controle e
responsabilizao que conversam entre si e instituies abertas ao dilogo contribuem de
forma significativa para o cumprimento do princpio de manter nossos governantes
accountable. E isso teria o efeito de mostrar que a impunidade no a regra da rede de
accountability e que a corrupo no a regra do regime poltico.
190
Ao final do captulo 4 foram colocadas as implicaes observveis das teorias existentes sobre
rede brasileira de instituies de accountability. Das poucas interaes, passando pela
priorizao dos casos de corrupo, pela nfase na investigao e impunidade e chegando at
a postulao de uma preferncia pelos processos criminais, as implicaes observveis que
coletamos mostram se ainda podemos esperar esses padres de interao narrados pela
literatura. Explicou-se que pretendemos testar as interaes entre as instituies da rede
tomando como ponto de partida as irregularidades encontradas pela CGU no seu Programa de
Fiscalizaes a Partir de Sorteios Pblicos, e que estes dados so complementados por
entrevistas com pessoas-chave dessas instituies.
Com isso, pretende-se matizar algumas concluses da literatura sobre essa rede, comeando
sobre a postulao da quase ausncia de interaes entre essas instituies. Dessa forma, a
pergunta inicial a ser respondida neste captulo se, a partir das irregularidades encontradas
pela CGU, as outras instituies da rede decidem agir e decidir agir medido em termos de
processos encontrados dentro das outras instituies. Esses processos so a nossa medida
bsica do estabelecimento de interaes.
192
Para testar as hipteses de trabalho relatadas no captulo anterior, sero utilizados relatrios
produzidos no mbito deste programa. Cada relatrio trata dos resultados dos exames
realizados in loco pelos auditores da CGU sobre as aes de governo executadas na base
municipal com recursos federais. Esses resultados contemplam, em princpio, constataes de
campo que apontam para o possvel descumprimento de dispositivos legais e contratuais,
discriminadas por Ministrio supervisor e recursos envolvidos os relatrios retratam um
amplo espectro de irregularidades, desde pequenas infraes at grandes desvios de verbas,
todas indicando algum grau de descumprimento lei. O ponto central para esta tese que
estes relatrios so enviados para os rgos e entidades da Administrao Pblica Federal e
para gestores centrais dos programas de execuo descentralizada, cabendo a eles, nos casos
pertinentes, adotar as providncias visando apurao das responsabilidades.
obedecendo os mesmos critrios de peso que os utilizados pela CGU nos seus sorteios
estados como Minas Gerais e Bahia, tiveram uma representao maior por terem
proporcionalmente mais municpios. Alm disso, na amostra, os anos iniciais tiveram maior
nmero de casos, o que proporcional quantidade de sorteios realizados nestes anos. O
resultado do clculo foi uma amostra de 322 municpios auditados entre 2003 e 2010, com um
nvel de confiana de 95%.45 No mapa a seguir, possvel visualizar nacionalmente os
municpios que compem a nossa amostra. Ser discutido na prxima seo o perfil destes
municpios e das irregularidades neles encontradas.
45
O clculo da amostra se baseou na equao para populaes finitas (at 100.000 casos).
194
A partir do banco de dados construdo, foi possvel fazer tanto uma anlise a nvel municipal
quanto a nvel das irregularidades encontradas.46 Iniciamos com os dados no formato mais
agregado, tomando como unidade de anlise os municpios fiscalizados, para depois, numa
anlise mais desagregada, tomarmos as irregularidades como unidade de anlise.
Em uma anlise scio-demogrfica dos 322 municpios pertencentes a nossa amostra, nota-se
uma diversidade em tamanho, indicadores sociais e econmicos.47 Em termos de tamanho da
populao, os municpios vo desde muito pequenos (como Bor em So Paulo, com 795
habitantes) at municpios como Mau no mesmo estado (com 363 mil habitantes) e, em
mdia, os municpios estudados tem 21 mil habitantes. Em termos scio-demogrficos, seus
IDHMs (ndices de Desenvolvimento Humano Municipais) variam de 0,272 a 0,813 o que
representa uma variao enorme, englobando municpios altamente e precariamente
desenvolvidos humanamente.48 A diversidade permanece em termos econmicos,
educacionais, de urbanizao e pobreza, com Produtos Internos Bruto variando de 6 mil a 4
milhes de reais, com mdia de 194 mil reais por municpio, taxas de analfabetismo variando
de 1,9 a 65,5% com mdia de 21,14%, taxa de urbanizao com amplitude de 4 a 100% com
mdia de 58,9% e incidncia de pobreza com uma variao de 11 a 84%, com mdia de
42,9%.49
46
Para a montagem do banco de dados e anlises estatsticas foi utilizado o pacote estatstico SPSS na sua verso
15.0 (Statistical Package for the Social Sciences).
47
Coletou-se os dados scio-demogrficos referentes ao ano em que o municpio foi fiscalizado. Para os casos
onde isto no era possvel, coletou-se o dado disponvel do ano mais prximo em que se deu a fiscalizao.
48
O ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM) uma medida agregada composta de indicadores
de trs dimenses: longevidade, educao e renda. Ele varia de 0 a 1 e quanto mais prximo de 1 maior o
desenvolvimento humano do municpio. O IDHM brasileiro adequa a metodologia global (de clculo do IDH) ao
contexto brasileiro e disponibilidade de indicadores nacionais. Embora meam os mesmos fenmenos, os
indicadores levados em conta no IDHM so mais adequados para avaliar o desenvolvimento dos municpios
brasileiros.
49
A incidncia de pobreza foi retirada do Mapa da Pobreza, produzido pelo IBGE em parceria com o Banco
Mundial, a partir dos dados da Pesquisa de Oramentos Familiares 2002-2003 e do Censo 2000.
195
TABELA 1 - Estatsticas descritivas das caractersticas scio-demogrficas dos municpios fiscalizados, Brasil,
2003-2010
Para alm dessas caractersticas, nos interessa tambm entender a situao destes municpios
em termos de dependncia econmica da Unio. O captulo sobre descentralizao j chamou
a ateno para a alta proporo de municpios brasileiros que s sobrevivem financeiramente
graas s transferncias de recursos da Unio. Interessa-nos saber qual a situao financeira
dos municpios amostrados, em termos de proporo das transferncias da Unio em relao
receita total dos mesmo e, para isso, calculamos uma taxa de dependncia da Unio.50 Esse
clculo est resumido na prxima tabela e, como os dados scio-demogrficos, apresenta uma
variao ampla. Estudamos municpios que vo desde uma baixa dependncia (com uma taxa
de 5% de receita advinda de transferncias da Unio) at municpios que no sobreviveriam
sem esses recursos (com uma dependncia ao redor de 97%). Em mdia, a dependncia da
Unio ficou em torno de 55%, o que indica que o governo federal chave na vida financeira
desses municpios brasileiros. Portanto, controlar como esses recursos so gastos central no
s para a vida econmica destes municpios como tambm para o alcance de condies
sociais mnimas, j que dependem enormemente da Unio para realizar polticas pblicas
bsicas.
TABELA 2 - Estatsticas descritivas dos recursos e receitas dos municpios fiscalizados no ano em que foram
sorteados, Brasil, 2003-2010
50
Os dados financeiros foram retirados do site do Tesouro Nacional (http://www.tesouro.fazenda.gov.br/).
Ressalta-se a dificuldade do acesso aos dados oramentrios de todos os municpios, o que impossibilitou o
clculo da taxa para a totalidade da amostra.
196
No seu formato mais longo, o banco de dados possibilita estudarmos as irregularidades como
unidade de anlise. Ao todo, formam a nossa amostra 19.177 irregularidades. Mas antes de
prosseguir com a descrio das mesmas, faz-se necessrio, em primeiro lugar, discutirmos a
medida de corrupo que utilizamos. Conceitos no possuem medidas empricas pr-
definidas; eles so construtos que, para serem medidos e testados empiricamente precisam
passar pela elaborao do pesquisador. A distncia entre conceito-indicador inevitvel. Por
isso, deve-se sempre justificar a escolha pelos indicadores explicitamente. Em se tratando de
corrupo, a dificuldade em medir este fenmeno evidente: dado que uma prtica ilegal e
ilegtima, quando bem-sucedida, permanece encoberta, e seus agentes pretendem mant-la
assim.
As pesquisas dominantes sobre corrupo nas ltimas dcadas seguiram por dois caminhos
bem diversos. Por um lado, temos os que a estudam atravs de medidas agregadas de
percepo como o caso do Corruption Perception Index, da Transparncia Internacional.
Esta medida, amplamente utilizada, atribui escores de corrupo a cada pas, em uma tentativa
de identificar contrastes e tendncias mais gerais. Ao us-la, Treisman (2007) encontrou
menores ndices de percepo da corrupo nas democracias altamente desenvolvidas,
duradouras, com imprensa livre, alta parcela de mulheres no governo e abertura econmica.
Entretanto, essas percepes no apresentam altas correlaes com as experincias concretas
dos cidados com esse tipo de prtica, aumentando a suspeita de que as impresses esto
enviesadas (BOHN, 2013): como o senso-comum avalia que a democracia reduz a corrupo,
os respondentes avaliam essas democracias como livres de corrupo. Assim, a mensurao
pela percepo do fenmeno pode no coincidir com a experincia concreta dos cidados em
relao a ele. Os indicadores construdos a partir dessas percepes so, na verdade, medidas
subjetivas do nvel de corrupo.51
51Para crticas aos ndices de percepo de corrupo, ver Abramo (2005), Avritzer (2008), Ivanyna e Shah
(2011).
197
No marco dos estudos brasileiros sobre a corrupo, encontramos os dois tipos de pesquisas
(SPECK, 2000). H aqueles que estudam indicadores obtidos atravs de pesquisas de opinio
que demandam aos cidados ou experts que informem os graus e a extenso da corrupo
percebida por eles (MOISS, 2009; VSQUEZ, 2010; MENEGUELLO, 2011). Tambm
encontramos o estudo dos grandes escndalos de corrupo, divulgados pelos meios de
comunicao exemplos so Chaia e Teixeira (2001) e Taylor e Buranelli (2007). Os limites
desta ltima abordagem esbarram na questo da liberdade de imprensa e em possveis
mudanas editoriais dos jornais, que podem ou no privilegiar relatos sensacionalistas sobre
os casos de corrupo. Tambm trazem problemas relacionados a estudo de casos, como a
dificuldade em se propor generalizaes. E mais, ao analisar apenas escndalos que tiveram
ateno da mdia, no conseguem captar quantos casos deixaram de ser atendidos,
processados, julgados. No caso desta tese, pretende-se avanar nisso, pois conseguimos
mapear tanto as irregularidades que acionaram processos em outras instituies como as que
no geraram nenhum tipo de repercusso. Selees baseadas na mdia tendem a captar casos
muito particulares, cuja grande ateno despertada indica que a eles foi dada uma prioridade
maior do que o usual.
Nesta tese, optamos por um caminho alternativo e menos utilizado nos estudos empricos
sobre a corrupo, utilizando medidas mais objetivas do fenmeno, como as irregularidades
descritas pela CGU. Construmos indicadores de corrupo a partir das auditorias realizadas
pela CGU no seu programa de sorteios. Mas preciso pontuar, logo de incio, que nestas
auditorias a corrupo no o nico tipo de irregularidade encontrada. As irregularidades
presentes nos relatrios representam diferentes fenmenos, conectados entre si, mas que no
necessariamente remetem todos a prticas corruptas. Entre os estudiosos que usam os
relatrios da CGU enquanto uma medida aproximada (proxy) de corrupo, comum pelo
menos uma distino bsica: entre corrupo e irregularidades que indicariam a m gesto dos
recursos. Ferraz e Finan (2005, 2008), por exemplo, definem a corrupo a partir das
irregularidades relacionadas com fraudes em licitaes, mau uso dos recursos pblicos e
superfaturamento. Zamboni Filho e Litschig (2006) mostram que estes relatrios trazem um
amplo espectro de irregularidades, indo desde a ausncia de fiscalizao at o roubo de
198
Para realizarmos esta distino bsica, voltamos definio abstrata de corrupo proposta
por Warren, e as suas 4 caractersticas bsicas: i) um grupo/indivduo so confiadas
decises coletivas; ii) Existem regras que regulam como o grupo/indivduo pode usar o seu
poder sobre essas decises (regra inclusiva); iii) O grupo/indivduo quebra essa regra; iv)
Quebrar a norma beneficia o indivduo/grupo e prejudica a coletividade.
Concorda-se assim com a separao entre corrupo e m gesto, e pontua-se, do lado terico,
sobre a nem to percebida relao entre as duas e a excluso social (cidados excludos da
implementao das polticas pblicas) e especificamente entre a corrupo e a excluso
poltica (cidados indiretamente deixados de fora das decises e aes que afetam as suas
vidas). A corrupo uma ao ilegal e ilegtima do ponto de vista da incluso democrtica,
pois posiciona cidados iguais em uma situao de desvantagem que prejudica a realizao do
interesse pblico, discutido e deliberado em fruns democrticos e colocado em prtica
atravs das polticas pblicas.
Tendo colocado isto, mostraremos a seguir as tipologias que montamos para tratar das
irregularidades, ressaltando que, dentre aquelas englobadas na categoria corrupo estaro
irregularidades ligadas a algum tipo de benefcio privado imprprio, injustificvel
publicamente. Afinal, quem so as irregularidades encontradas pelas CGU e qual a magnitude
da corrupo entre elas?
200
Na primeira classificao feita com as irregularidades, buscou-se uma diviso por dimenses
relacionadas implementao da poltica. Por exemplo, a poltica pblica pode requerer a
existncia de Conselhos, ou pode envolver licitaes, obras, ou algum tipo de cadastro,
envolve ainda uma dimenso administrativa e outra financeira, necessita de uma infra-
estrutura para a sua realizao (materiais, locais, veculos e pessoal), exige a manuteno de
documentos bem guardados e acessveis e sempre possui um pblico-alvo especfico.
O levantamento dessas 10 categorias se deu no decorrer da leitura dos relatrios e todas elas
podem, em maior ou menor grau, ser pensadas enquanto problemas de excluso social. Na
excluso social de tipo 1 tem-se problemas relacionados com a recepo direta da poltica por
parte dos cidados, na excluso social de tipo 2, esto os erros e falhas no processo atravs do
qual a poltica passa antes de chegar aos cidados. Estes podem ser ento ativamente
excludos, pelo tipo 1, quando so impedidos de ter acesso a bens e servios pblicos. J no
tipo 2, so passivamente excludos, pois no foram empregados os procedimentos corretos
para a implementao da poltica. Haveria ainda a excluso social por meio de um terceiro
tipo, que deixa os cidados de fora pela desinformao que promove as informaes sobre a
poltica so ocultadas, no reveladas.
No quadro geral das irregularidades, em termos das mais freqentes, em primeiro lugar, temos
as referentes a problemas financeiros (24%), que representam uma falha da prpria prefeitura
em gerir os recursos federais que recebe. Ela exclui os cidados do acesso aos servios
pblicos pelo emprego de procedimentos financeiros irregulares na gesto dos recursos, uma
excluso de tipo 2. Ela seguida pelas falhas na infra-estrutura (18,8%), caracterizadas como
falhas da prefeitura relacionadas a ausncia dos materiais, pessoal, veculos e locais
apropriados para a realizao das polticas uma excluso direta de tipo 1. Ainda nesse
primeiro grupo de falhas recorrentes, esto as falhas referentes s licitaes (16,6%) que
tem uma categoria s para elas (e no aparecem juntamente aos problemas financeiros) pela
existncia de uma lei especfica para regular este procedimento. Esta tambm uma falha da
prefeitura, que exclui os cidados ao no empregar os procedimentos legais corretos nas suas
compras/aquisies/obras (tipo 2). Juntos, esses trs tipos somam 60% dos casos encontrados.
201
TABELA 3 - Categorizao das irregularidades pela dimenso da poltica pblica, pela responsabilidade da
prefeitura e pelo tipo de excluso social provocada, Brasil, 2003-2010
Em cada uma dessas dez categorias descritivas existiam subcategorias mais detalhadas. Na
perspectiva da pesquisa do CRIP, primeiro a inteno era esmiuar as irregularidades ao
mximo, para depois as agruparmos. A medida de corrupo foi construda levando-se em
conta as subcategorias, a partir da ideia de que este fenmeno est ligado a alguma forma de
benefcio privado indevido de um indivduo ou de um grupo, que afeta o interesse pblico (e
que, portanto, no so publicamente justificveis). Uma poltica definida como pblica no
deveria, por princpio, beneficiar alguns de forma indevida, pois isso significa dar acesso a
recursos e bens de uma forma privilegiada a alguns poucos, prejudicando a coletividade. A
excluso poltica provocada pela corrupo retoma ao tema da legitimidade das
desigualdades, ao acesso privilegiado de alguns poucos e poderosos aos recursos pblicos.
Conselhos foi incorporada, nem aquelas relacionadas aos cadastros. Nas licitaes, a principal
subcategoria no indicador de corrupo ficou a cargo da sua ausncia propositada (fraciona-se
a despesa para escapar licitao) seguida do seu direcionamento em favor de alguma
empresa, em geral conectada ao prefeito ou sua famlia, e conluios entre empresas para se
beneficiarem indevidamente com as licitaes (quebrando o sigilo entre as propostas). Na
parte de transparncia, a irregularidade relacionada corrupo foi a existncia de propaganda
poltica indevida, na qual o prefeito em vigor se beneficia, por exemplo, do uso poltico de
marcaes de consultas pelo SUS. Nas obras, predomina a subcategoria de obras com
materiais inadequados, que envolvem obras construdas com materiais de menor qualidade,
um desfavor para os cidados e um alvio no declarado no caixa das empresas. Na dimenso
de infra-estrutura, o aspecto mais relevante a utilizao inadequada dos materiais, o seu
desvio de finalidade. Em termos financeiros (a parte que mais prevalece na medida de
corrupo) h o domnio das despesas inelegveis (usa-se o dinheiro para fins que no so
permitidos). Dentre os problemas administrativos, dois fazem parte da nossa medida: fraudes
nos relatrios de gesto (relatrios de frequncia forjados) e ausncia de medidas legais contra
ex-prefeitos e empresas que, de alguma forma, continuam desviando recursos. Por ltimo,
entre o pblico-alvo, a forma mais recorrente de corrupo a seleo inadequada dos
beneficirios, quando o programa deixa de atender seu pblico-alvo e passa a favorecer
alguns, como vereadores recebendo Bolsa Famlia.
TABELA 4 - Subcategorias utilizadas na medida de corrupo, por categorias da dimenso da poltica, Brasil,
2003-2010
Dimenso da
Descrio da irregularidade Frequncia Percentual
poltica
Licitao Ausncia de licitao / fracionamento 390 8,0
Montagem / simulao 277 5,7
Problemas no pagamento/oramento 165 3,4
Direcionamento/favorecimento/conluio 159 3,3
Indcios de superfaturamento 90 1,8
Homologao indevida 78 1,6
Empresa suspeita 12 ,2
Licitao anulada 6 ,1
Participao de servidores pblicos 3 ,1
1180
Total 24,2
(Continuao)
Atesto incorreto de obra no concluda 20 ,4
Obra no construda pela empresa 18 ,4
Desvio de finalidade da obra 17 ,3
Comprometimento da fiscalizao 11 ,2
Total 468 9,5
Infra-estrutura Utilizao inadequada/desvio de finalidade 67 1,4
Divergncia material adquirido/recebido 58 1,2
Contrataes irregulares 53 1,1
Registro/destino indevido de bens 16 ,3
Total 194 4
Financeiro Despesas inelegveis 658 13,5
Despesas no comprovadas 372 7,6
Gastos superdimensionados 235 4,8
Pagamento sem comprovao do servio 177 3,6
Uso indevido das contas bancrias 164 3,4
Movimentao infundada de recursos 156 3,2
Notas fiscais inidneas 120 2,5
Ausncia prestao de contas 101 2,1
Pagamento antecipado 96 2,0
Pagamento por servio no executado 76 1,6
Pagamento a maior 61 1,3
Cobrana indevida 57 1,2
Pagamento a menor 56 1,1
Problemas com fornecedores 54 1,1
Prestao de contas incompleta 50 1,0
Atraso na prestao de contas 49 1,0
Desvio dos recursos 33 ,7
Aumento sem fundamentao 27 ,6
Recursos bloqueados/prestao de contas
22 ,5
no aprovada
Recurso no devolvido 26 ,5
Pagamento em duplicidade/superposio 16 ,3
Captao indevida de recursos 10 ,2
Total 2616 53,8
Administrativos Irregularidades em relatrios 11 ,2
Ausncia de medidas legais 6 ,1
Total 17 ,3
Pblico-alvo Beneficirios incompatveis com programa 312 6,4
Problemas na seleo dos beneficirios 37 ,8
Duplicidade de benefcios 34 ,7
Total 383 7,9
Total 4870 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
52
Para a tabela com a freqncia e percentual de todas as subcategorias, no apenas aquelas utilizadas no
indicador de corrupo, ver Apndice A.
205
primeira concluso desta tese afirma-se que a corrupo no domina os relatrios da CGU.
Ela se faz presente em apenas um quarto dos casos encontrados de falhas nas polticas
pblicas. Ser sempre um alvo das nossas anlises se esses casos ligados corrupo so a
prioridade das nossas instituies de accountability em busca das implicaes observveis
da segunda hiptese de trabalho. Nos interessa sobretudo investig-los, mas a anlise ganha
ainda mais em robustez quando comparamos esses casos com aqueles outros, ligados de
alguma forma m gesto e a uma falta de capacidade de gerir os recursos no nvel
municipal. O tempo todo, busca-se mapear o comportamento da rede de instituies de
accountability em relao corrupo, mas sempre comparando-se com um quadro mais
amplo do total de irregularidades.
Tem-se conscincia que qualquer medida de corrupo envolve limites nem sempre claros
entre o que deve ou no ser englobado. Esta forma de operacionalizar o conceito apenas
uma dentre muitas possveis e, em muitas medidas, se aproxima da definio usual de
benefcio do cargo pblico para fins privados. Nesta pesquisa avanamos em dois sentidos.
Em primeiro lugar samos do lugar comum de igualar corrupo ao recebimento de propina (a
forma mais difundida de medi-la), e incorporamos outras facetas do fenmeno no indicador,
todas conectadas a privilgios e vantagens indevidas, e todas ligadas a ausncia de
justificativas publicamente plausveis. Tambm caro a esta tese tentar conectar a corrupo
ao tema das excluses que proporciona. A corrupo mais do que a mera ilegalidade e
violao de conduta individual, ela envolve benefcios e facilidades conseguidas de um modo
que fere o princpio democrtico que diz da incluso dos cidados nas decises e aes que
afetam suas vidas, mesmo que na mais indireta das relaes, como na implementao das
polticas. A corrupo fere princpios que nos regem enquanto Repblica, enquanto cidados
que compartilham recursos na busca de prover servios e bens de forma recproca, sem que
ningum tenha o poder de usurpar esses recursos para si ou seu grupo. So reflexes como
estas que faltam literatura e que esta tese se prope a fazer, mesmo que para isso dependa de
indicadores empricos, sempre sujeitos a crticas e a novas reformulaes.
53
Para a tabela completa com a freqncia e percentual das irregularidades encontradas e da incidncia de
corrupo por municpios, estado e regio, ver Apndice A.
207
TABELA 6 - Estatsticas descritivas dos dados scio-demogrficos por incidncia de corrupo, Brasil, 2003-
2010
TABELA 7 - Teste t da diferena entre as mdias das caractersticas scio-econmicas por irregularidade
considerada corrupo, Brasil, 2003-2010
irregularidades mais recorrentes so aquelas referentes s trs reas sociais: em torno de 30%
para a Sade, 25% Educao e 15% Assistncia Social. Isso significa que, tanto o fenmeno
da m gesto, quanto o da corrupo, ocorrem em reas prioritrias para a superao das
nossas desigualdades sociais, e reas nas quais as polticas pblicas foram fortemente
descentralizadas e dependem muito dos municpios para alcanarem seus objetivos.
Aps esse primeiro bloco de incidncia de irregularidades nas polticas sociais, seguem-se as
polticas relacionadas principalmente ao financiamento de obras nos municpios, dos
Ministrios das Cidades, Desenvolvimento Agrrio e Integrao Nacional. Na comparao da
distriubuio dos dois tipos de irregularidades entre reas governamentais, chama a ateno
que a rea de Assistncia tem um peso maior para as irregularidades de m gesto do que para
as consideradas corrupo (A Assistncia remonta a 19% do total de irregularidades de m
gesto, contra 15% quando o assunto a incidncia de corrupo). Esse padro de maior
prevalncia da rea na distribuio de m gesto tambm verdade para o Desenvolvimento
Agrrio, Previdncia, Trabalho e Comunicao.
35,2
40
31,5
35
28,7
24,4
30
19,1
25
20
15
15
10
5,5
4,7
3,6
3,8
3,4
3,5
2,7
2,6
1,8
1,8
1,5
1,6
1,3
1,3
0,1
0,3
0,7
0,4
0,2
5
1,2
0
en ial e rio
So o A s
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im
,P
e
e
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ra
D
tu
en
ul
en
ic
es
gr
es
A
No corrupo Corrupo
12,00
8,99
10,00
8,25
7,19
8,00
6,67
6,42
6,21
5,73
4,78
6,00
4,60
4,04
3,55
3,45
3,39
3,37
3,19
3,06
4,00
2,38
2,37
2,22
2,19
2,18
2,17
2,03
1,96
1,68
1,52
1,36
1,31
1,31
1,31
1,29
1,29
1,19
1,13
1,13
1,12
1,11
1,09
0,98
0,95
0,86
0,84
0,76
2,00
0,63
0,57
0,14
0,04
0,00
No corrupo Corrupo
GRFICO 2- Comparao das irregularidades de corrupo e m gesto, por programas governamentais, Brasil,
2003- 2010
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
Nota: A fim de tornar a comparao mais clara e o grfico de mais fcil compreenso, suprimiu-se os programas que no alcanaram pelo
menos 1% de irregularidades em um dos tipos (corrupo ou no).
211
Para captarmos em que medida ele se preocupou ou no com as irregularidades trazidas pela
CGU, consultamos o seu site e buscamos as Tomadas de Contas Especiais abertas que
mencionavam as irregularidades da nossa amostra.54 A Tomada de Contas Especial (TCE)
um processo administrativo devidamente formalizado, com rito prprio, cujo objetivo apurar
responsabilidades por ocorrncia de dano administrao pblica federal. Neste processo
realiza-se a quantificao do dano e identificao dos responsveis e almeja-se o respectivo
ressarcimento. Da forma como est na Lei Orgnica do TCU (1992), diante da omisso no
dever de prestar contas, da no comprovao da aplicao dos recursos repassados pela
Unio, da ocorrncia de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores pblicos ou, ainda,
da prtica de qualquer ato ilegal, ilegtimo ou antieconmico que resulte em dano ao errio, a
autoridade administrativa competente, sob pena de responsabilidade solidria, dever
imediatamente adotar providncias com vistas instaurao da TCE. Se outras autoridades
no o fizerem, o Tribunal determinar a instaurao da mesma. Assim, ao TCU cabe o papel
54
www.tcu.gov.br
212
Feita esta ressalva metodolgica, importante ressaltar que o programa de sorteios foi uma
iniciativa da CGU e que, portanto, as outras instituies da rede no tem obrigao de
incorporar esses achados e realizar investigaes sobre eles. Elas possuem discricionariedade
para avaliar o que julgam ser relevante e que merea a sua ateno. Por ser assim, pode-se
imaginar que elas no abririam espao para a investigao de irregularidades encontradas por
outra instituio, seja por estarem atarefadas com suas prprias funes, seja por no
compartilharem da viso de que importante controlar e responsabilizar os governos locais,
213
ou mesmo por atritos e competies j arraigados entre elas. A nossa primeira hiptese trata
da proclamada quase ausncia de interaes entre as instituies de accountability. Ao
encontrarmos processos abertos em outras instituies que dizem respeito s irregularidades
encontradas pela CGU, dizemos que houve uma interao, no caso, entre a instituio que
investiga e a Controladoria. A existncia deste processo significa que a outra instituio no
mnimo leu os relatrios do sorteio, os julgou dignos de ateno e suficientemente bem
estruturados para iniciar investigaes. Na seo abaixo, veremos se o TCU, os Ministrios e
o MPF se preocuparam com as irregularidades trazidas pela CGU.
Da forma como era esperado pela literatura, apenas 2,8% das irregularidades trazidas nos
relatrios da CGU geraram Tomadas de Contas Especiais. Foram 533 irregularidades,
distribudas por 89 Tomadas de Contas Especiais no temos 533 processos porque um
processo pode fazer referncia a mais de uma irregularidade, sendo o mximo encontrado 31
irregularidades analisadas por um mesmo processo de TCE.
Como as TCEs podem ser abertas tanto pelo TCU quanto pelos Ministrios repassadores das
verbas federais, nos nossos dados encontramos que, dentre as 533 irregularidades que geraram
processos de TCE, apenas 7,3% foram instaladas pelo TCU. Isso demonstra que as
irregularidades trazidas pelos sorteios quase no so alvo de processos iniciados pelo TCU,
apontando para uma relao afastada entre este e a Controladoria. Do outro lado, 91,6% das
TCEs analisadas foram iniciadas pelos Ministrios e depois repassadas ao TCU, que procedeu
ao julgamento das mesmas. Dessa forma, na grande maioria dos casos o TCU se limita a um
papel de coadjuvante nas TCEs advindas dos sorteios, ele no as instaura por conta prpria. O
Tribunal s inicia sua ao de julgamento quando provocado pelos Ministrios, que ficam
com a responsabilidade de analisar se a irregularidade demanda a instaurao de um processo
de Tomada de Contas.
214
TABELA 8 - Irregularidades investigadas pelas Tomadas de Contas Especiais, por rgo responsvel pela
instaurao, Brasil, 2003-2015
J no caso do MPF a situao que descrevemos bem diversa. Em um esprito muito mais
ativo do que o TCU e os Ministrios, encontramos no banco de dados 9666 irregularidades
sob investigaes do Ministrio Pblico Federal. Isto significa que, enquanto os primeiros no
se voltaram a nem 2% das irregularidades apresentadas, o ltimo destacou como importantes
e merecedoras de ateno a metade delas.
TABELA 9 - Irregularidades investigadas pelas Tomadas de Contas Especiais e pelo Ministrio Pblico Federal,
Brasil, 2003-2015
Numa anlise mais detalhada das irregularidades sob investigao, aquelas que geraram uma
interao com os Ministrios e o TCU dizem respeito na sua maioria regio Nordeste
(58,2%) sem nenhuma surpresa, pelo volume de irregularidades presente nessa regio
esperava-se que elas gerariam mais processos em comparao com as outras regies do pas.
Essa concentrao no Nordeste tambm verificada nas aes do MPF, mas curioso notar a
posio diferenciada da regio Sul: praticamente no recebe ateno por parte de
investigaes administrativas, mas o segundo alvo de investigaes por parte do Ministrio
Pblico Federal. No Norte o inverso: recebe mais ateno administrativa.
215
TABELA 10 - Irregularidades investigadas pelas Tomadas de Contas Especiais e pelo Ministrio Pblico
Federal por regio, Brasil, 2003-2015
TCE MPF
Regio
Frequncia Percentual Frequncia Percentual
Nordeste 310 58,2 5083 52,6
Norte 92 17,3 1029 10,6
Sudeste 65 11,2 1298 13,4
Centro-Oeste 47 8,8 926 9,6
Sul 19 3,5 1330 13,8
Total 533 100,0 9666 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
TABELA 11 - Irregularidades investigadas pelas Tomadas de Contas Especiais e pelo Ministrio Pblico
Federal por ano do sorteio, Brasil, 2003-2015
Numa avaliao por rea ministerial, as irregularidades processadas por TCEs se concentram
nas reas governamentais da Sade e Educao. Mas chama a ateno para o terceiro lugar
no ser ocupado pela Assistncia (que seria o caso se a incidncia de processos coincidisse
com a incidncia de irregularidades no geral), e sim por irregularidades referentes
Integrao Nacional. Por outro lado, a atuao do MPF se expande para vrias reas
216
ministeriais, no presentes no foco de ateno das TCEs, como o caso dos Ministrios das
Cidades, Comunicaes e Trabalho e Emprego.
TABELA 12 - Irregularidades investigadas pelas Tomadas de Contas Especiais e pelo Ministrio Pblico
Federal por rea governamental, Brasil, 2003-2015
TCE MPF
rea governamental
Frequncia Percentual Frequncia Percentual
Sade 221 41,5 3347 34,6
Educao 135 25,3 2663 27,6
Integrao Nacional 74 13,9 317 3,3
Desenvolvimento Social (Assistncia Social) 51 9,5 1792 18,5
Meio Ambiente 25 4,7 12 ,1
Agricultura, Pecuria e Abastecimento 18 3,4 149 1,5
Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior 3 0,6 32 ,3
Cultura 2 0,4 13 ,1
Desenvolvimento Agrrio 2 0,4 287 3,0
Esporte 2 0,4 95 1,0
Cidades - - 327 3,4
Cincia e Tecnologia - - 7 ,1
Comunicaes - - 226 2,3
Controladoria Geral da Unio - - 14 ,1
Fazenda - - 35 ,4
Minas e Energia - - 26 ,3
Previdncia - - 153 1,6
Trabalho e Emprego - - 82 ,8
Transportes - - 1 ,0
Turismo - - 58 ,6
Missing - - 30 ,3
Total 533 100,0 9666 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
Os valores fiscalizados pelas TCEs giraram de 5 mil a 17 milhes de reais, com uma mdia de
1 milho e 500 mil reais e um desvio-padro de 3 milhes indicando que h uma grande
variao nas escolhas das irregularidades a serem investigadas em se tratando do montante de
recursos envolvidos. Na sua instruo normativa de nmero 71 de 2012, o TCU definiu como
valor-critrio para a anlise das irregularidades por meio de TCEs 75 mil reais.55 Apesar desta
instruo s vigorar a partir de 2012, ela aponta para o fato de que dentro do TCU existe uma
priorizao das suas aes, voltadas para os casos recentes em que o montante de recursos
elevado. Isso ainda no era seguido nem por ele nem pelos rgos repassadores quando das
Tomadas de Contas Especiais que analisamos, pois muitas se referem a valores menores do
que setenta e cinco mil reais. A atuao do Ministrio Pblico Federal tambm mostra pouca
55
O artigo sexto da referida instruo diz que salvo determinao em contrrio do Tribunal de Contas da Unio,
fica dispensada a instaurao da Tomada de Contas Especial, se o valor do dbito atualizado monetariamente for
inferior a R$ 75.000,00; e se houver transcorrido prazo superior a dez anos entre a data provvel de ocorrncia
do dano e a primeira notificao dos responsveis pela autoridade administrativa competente.
217
TABELA 13 - Estatsticas descritivas das irregularidades investigadas pelas Tomadas de Contas Especiais e pelo
Ministrio Pblico Federal, pelo tamanho da populao, IDHM, PIB, taxa de urbanizao, taxa de analfabetismo,
incidncia de pobreza, valor fiscalizado e taxa de dependncia da Unio, Brasil, 2003-2015
TCEs
Tamanho Taxa de
Valor Taxa de Taxa de Incidncia
da IDHM PIB dependncia
fiscalizado analfabetismo urbanizao de pobreza
populao da Unio
N Vlido 531 533 533 533 533 533 479 533
Missing 2 0 0 0 0 0 54 0
Mdia 1.479.180,34 21.285,14 ,469 126.729,03 27,8 58,50 53,14 52,97
Desvio-
3.804.205,06 17.280,83 ,097 188.950,35 10,40 20,45 11,76 18,67
padro
Mnimo 5.700 1752 ,301 12.981 6 11,87 23,87 4,99
Mximo 17.824.558 80.439 ,727 812.474 52,6 94,29 73,69 89,46
MPF
N Vlido 8711 9666 9666 9666 9666 9666 9190 9666
Missing 955 0 0 0 0 0 476 0
Mdia 1.015.197,18 20.494,64 ,541 157.412,51 24,06 56,81 56,14 46,29
Desvio-
2.894.158,94 22.004,935 ,118 324.808,85 12,69 21,35 15,69 15,71
padro
Mnimo ,01 795 ,272 6853 1,90 13,10 4,99 11,05
Mximo 24.798.686 200.769 ,813 3.062.440 65,50 100 97,15 99
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015, de dados do IBGE (Censo 2000 e 2010) e POF (2002-2003),
Secretaria do Tesouro Nacional e Portal da Transparncia.
J vimos que o Ministrio Pblico Federal se mostra muito mais atuante do que o TCU em
termos de interaes a partir do programa de sorteios. Se o TCU praticamente ignora os
relatrios deste programa, o MPF ao contrrio, atua e muito em cima dos mesmos. Mas quem
so essas irregularidades alvo de TCEs e processos do MPF? Alm da percepo de uma
diferena na atuao das duas instituies a respeito das caractersticas scio-econmicas dos
municpios e das reas governamentais auditadas a que se referem as irregularidades, ser que
todas dizem respeito corrupo? Retomando a nossa segunda hiptese, ser a corrupo uma
prioridade nas investigaes de TCEs e nos casos investigados pelo MPF?
irregularidades nas categorias relacionadas a excluses mais diretas (como obras e infra-
estrutura), nota-se uma diferena importante: as obras recebem mais ateno do TCU e a
infra-estrutura ocupa posio de destaque no MPF. Neste tambm as irregularidades
referentes ao pblico alvo e aos cadastros ganham mais ateno.
TABELA 14 - Irregularidades investigadas pelas Tomadas de Contas Especiais e pelo Ministrio Pblico
Federal por dimenses da poltica pblica, Brasil, 2003-2015
TABELA 15 - Irregularidades investigadas pelas Tomadas de Contas Especiais, por motivo de instaurao,
Brasil, 2003-2015
Percentual
Motivo da instaurao Frequncia Percentual
Vlido
Vlidos Omisso no dever de prestar contas 94 17,6 17,9
Aplicao irregular de recursos 370 69,4 70,3
Dano ao errio 32 6,0 6,1
Prtica de ato de gesto ilegal, ilegtimo 30 5,6 5,7
Total 526 97,6 100,0
Missing Em branco 4 1,3
No se aplica 3 1,1
Total 7 2,4
Total 533 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
partir dos relatrios dos sorteios, esta instituio, quando abre processos, o faz mais para tratar
de casos de corrupo. Num caminho diverso, os Ministrios quando optam pelas TCEs o
fazem mais para tratar de casos de m gesto. Em um teste qui-quadrado, essas duas variveis
se mostraram estatisticamente associadas, com um coeficiente de Pearson de 6,023 e um p
valor de 0,014.
TABELA 16 - Cruzamento entre rgo responsvel pela instaurao das Tomadas de Contas Especiais *
Irregularidade considerada corrupo, Brasil, 2003-2015
Irregularidade Total
considerada corrupo
No Sim
No instaurada pelo 298 190 488
TCU 61,1% 38,9% 100,0%
Instaurao
16 23 39
Instaurada pelo TCU
41,0% 59,0% 100,0%
314 213 527
Total
59,6% 40,4% 100,0%
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
Mesmo participando menos na instaurao das TCEs, a atuao do TCU parece se concentrar
mais nas irregularidades de corrupo. Por outro lado, a atuao do MPF em relao aos
sorteios bastante intensa e espraiada por reas governamentais, mas no tem uma atuao
exclusiva nas irregularidades consideradas corrupo. Esse achado j de grande valia e
relembra os questionamentos da literatura sobre a ausncia de coordenao na rede brasileira
de instituies de accountability: o combate corrupo parece ser travado de formas
diversificadas em cada instituio, no havendo uma coordenao entre elas sobre uma forma
agregada de enfrentar a corrupo, ou mesmo prioriz-la. Assim, se TCU e MPF se
preocupassem majoritariamente com a corrupo, seria esperado que as suas atuaes a partir
do programa de sorteios se concentrassem nesse fenmeno. Mas este no parece ser o caso,
especialmente quando o assunto o MPF. Apesar de se mostrar mais prximo da CGU e com
um foco grande sobre os sorteios, dada a autonomia dos procuradores, a partir dos relatrios
cada um escolhe diferentes tipos de irregularidades para priorizar, e a corrupo no aparece
nem mesmo na maioria. Pode-se imaginar que a autonomia elevada desta instituio a impede
de ter uma atuao mais concentrada nas irregularidades consideradas corrupo.
221
TABELA 17 - Irregularidades investigadas pelo Ministrio Pblico Federal por irregularidade considerada
corrupo, Brasil, 2003-2015
Apesar dos nmero indicarem uma baixa preocupao do Ministrio Pblico Federal com a
corrupo, essa preocupao, na verdade, segue o percentual de incidncia da corrupo entre
as irregularidades do banco (em torno de 25%). Nos testes qui-quadrado que medem a
associao entre a ocorrncia de investigaes do MPF e o fato da irregularidade ser
considerada corrupo, h a comprovao de uma associao (Coeficiente de Pearson de
47,78 com um grau de liberdade e nvel de confiana de 99%). No entanto, esta parece ser
pequena e o teste de qui-quadrado no o melhor para medir o tamanho desse efeito no
sentido de que irregularidades investigadas pelo MPF tem um pequena tendncia em ser
irregularidades de corrupo quando comparadas com aquelas no investigadas pelo MPF.
TABELA 18 - Cruzamento entre ocorrncia de investigao pelo Ministrio Pblico Federal * irregularidade
considerada corrupo, Brasil, 2003-2015
Irregularidade
considerada corrupo Total
No Sim
No 7304 2207 9511
Irregularidade 76,8% 23,2% 100,0%
fiscalizada pelo MPF Sim 7003 2663 9666
72,4% 27,6% 100,0%
14307 4870 19177
Total
74,6% 25,4% 100,0%
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
Passamos agora a uma anlise do andamento interno dos processos, tanto dentro do TCU
quanto do MPF. No TCU, buscamos quem so os responsabilizados nos seus processos e se
recebem alguma sano. Das irregularidades que foram parar no TCU at o incio de 2015,
57% encontra-se em processos encerrados e em 97% dos casos o alvo principal das
investigaes foram os prefeitos (contra 1,7% de secretrios municipais e 1,3% de ex-
prefeitos). Quando outros cargos so mencionados nos processos (40% contm um segundo
222
TABELA 19 - Distribuio das irregularidades investigadas pelo TCU por cargo dos responsveis, Brasil, 2003-
2015
Uma vez aberta a TCE, cabe ao TCU julg-la e condenar ou no os responsveis. Sobre esse
processo de julgamento, em 55% dos casos analisados j ocorreu a defesa dos citados, e a
tabela abaixo mostra que, dentre os tipos de sentenas proferidas, predominam o julgamento
das contas como irregulares, o pagamento de multas e a devoluo ao errio (o montante total
a ser devolvido gira em torno de 131 mil reais, com desvio-padro de 274 mil reais). Ao todo
encontramos abertas 76 sentenas, que diziam respeito a 407 irregularidades e que no total
mobilizaram 192 itens (cada sentena podia incluir mais de um item da tabela abaixo). Nota-
se um baixo nmero de recomendaes que incluem, por exemplo, determinar Prefeitura
que, ao aplicar recursos federais, abstenha-se de executar alteraes no Plano de Trabalho sem
prvia autorizao do concedente, ou no permitir a execuo de servios e obras em que o
contratado tenha feito subcontratao total do objeto a terceiros o que indica que o TCU
opta pelas condenaes tradicionais, sendo um instrumento pouco utilizado as
recomendaes. Quase no houve absolvies ou arquivamentos, apontando para o fato de
que as irregularidades trazidas pela CGU demonstram desobedincias administrativas boa
gesto dos recursos pblicos, e que possvel a condenao dos responsveis a partir dos
dados por ela levantados. Isso tambm fica claro pelos dados relativos s condenaes: dos
casos j encerrados (os casos em aberto no tem deciso final e so contados enquanto
missing) em 73% houve a condenao dos rus o que pode ser entendido como uma alta
223
taxa de condenao. Assim, nem o TCU nem os Ministrios abrem muitas TCEs com base
nos relatrios da CGU mas, quando o fazem, o TCU consegue expedir uma sentena, em
geral condenatria.
Condenao Percentual
Frequncia Percentual
no TCU Vlido
Vlidos No 102 19,2 26,6
Sim 281 52,7 73,4
Total 383 71,9 100,0
Missing Em branco 39 7,3
No se aplica 108 20,3
System 3 ,5
Total 150 28,1
Total 533 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
5.3.4 O andamento interno dos processos no MPF e a hiptese sobre a atuao criminal
No caso das 9666 irregularidades investigadas pelo Ministrio Pblico Federal, elas esto
distribudas por 813 processos (lembrando que cada processo pode referir-se a mais de uma
irregularidade). Dentro do Ministrio Pblico, as investigaes so iniciadas como 'Notcia de
Fato', que tem o prazo de concluso de 30 dias (no podendo ser prorrogado); se no for
possvel concluir a anlise, ela deve ser convertida em 'Procedimento Preparatrio', que tem o
224
prazo de 90 dias (passvel de prorrogao por uma nica vez, por igual perodo, atingindo o
mximo de 180 dias); ainda assim, se no for possvel finalizar as investigaes, o
'Procedimento Preparatrio' deve ser convertido em 'Inqurito Civil', que possui o limite de
concluso de um ano, cabendo prorrogaes; neste andamento interno nada impede que um
procurador converta diretamente uma 'Notcia de Fato' em 'Inqurito Civil', sem a necessidade
de passar pela fase de 'Procedimento Preparatrio'. De todas as irregularidades sob
investigao no MPF, 23% ainda so notcia de fato, 37% esto em fase de procedimento
preparatrio e 39% encontra-se em processos de inqurito civil. Ou seja, a maioria das
investigaes j est aberta h algum tempo.
TABELA 22 - Irregularidades sob investigao do MPF, por classe da ao, Brasil, 2003-2015
Em cada processo encontrado no MPF, era possvel distinguir os assuntos a que se referia
de acordo com a classificao do Conselho Nacional do Ministrio Pblico.56 Como primeiro
tema, o Direito Administrativo se destaca, abarcando 77,7% das irregularidades investigadas,
seguido do Direito Penal (22%); j os temas do Direito do Consumidor e Previdencirio ficam
em um segundo plano. Isso comea a apontar uma caracterstica importante da atuao do
MPF em se tratando das irregularidades encontradas pela CGU: sua atuao no campo do
Direito Administrativo e Pblico muito maior do que sua atuao penal contradizendo a
tendncia recente encontrada por Arantes (2011). Dentro do primeiro tema Direito
Administrativo, sobressaem-se os subtemas Atos Administrativos e Improbidade
Administrativa (juntos somam 70% das menes).57 Quando o primeiro tema era Direito
Penal, seus subtemas estavam majoritariamente referindo-se a crimes previstos na legislao
56
Essa classificao foi criada pela Resoluo n 63/2010 do Conselho Nacional do Ministrio Pblico, visando
a padronizao e uniformizao das terminologias utilizadas pelas unidades do MP. Elas possibilitam a
unificao e a construo das Tabelas Nacionais do Sistema de Justia, na medida em que foram concebidas em
um modelo voltado para a integrao com o Poder Judicirio. Existem quatro tipos de tabelas, mas nos
interessam aqui a Tabela de Classes utilizada para unificar a nomenclatura de classificao dos Processos
Judiciais e Procedimentos Extrajudiciais e a Tabela de Assuntos usada para padronizar a nomenclatura das
diversas matrias e temas discutidos nos processos judiciais e investigados nos procedimentos extrajudiciais.
57
Dentro de cada processo, alm dos temas/assuntos principais, podiam aparecer at trs subtemas.
225
TABELA 23 - Irregularidades investigadas pelo Ministrio Pblico Federal por primeiro tema do processo de
acordo com a classificao do CNMP, Brasil, 2003-2015
Percentual
Primeiro Tema Frequncia Percentual
Vlido
Vlidos Administrativo e Direito Pblico 6258 64,7 77,7
Penal 1772 18,3 22,0
Consumidor 10 ,1 ,1
Previdencirio 12 ,2 ,2
Total 8052 83,3 100,0
Missing Em branco 498 5,2
No identificado na migrao 1112 11,5
No se aplica 4 ,0
Total 1614 16,7
Total 9666 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
TABELA 24 - Subtemas mencionados nos processos das irregularidades investigadas pelo Ministrio Pblico
Federal, relativos ao primeiro tema Direito Administrativo, de acordo com a classificao do CNMP, Brasil,
2003-2015
58
Nos eximimos da anlise dos segundos temas dos processos e seus respectivos subtemas presentes nos
processos porque eles s ocorreram em 5% dos casos, e seguem as tendncias j citadas acima.
226
(Continuao)
Dano ao Errio 14 0,15
Tratamento Mdico-Hospitalar/Medicamentos 12 0,14
Violao aos Princpios Administrativos 10 0,11
Merenda Escolar 8 0,1
Servidor Pblico Civil 5 0,06
Ensino Superior 5 0,05
Sistema Remuneratrio e Benefcios 5 0,05
Garantias Constitucionais 5 0,06
Financiamento Pblico da Educao e/ou
5 0,06
Pesquisa
Material Didtico 5 0,06
Assistncia Sade 5 0,06
Assistncia Social 4 0,05
Educao Pr-Escolar 3 0,04
Convnio Mdico com o SUS 2 0,03
Concesso/Permisso/Autorizao 1 0,01
Comunicao Social 1 0,01
Telefonia 1 0,01
Hospitais e Outras Unidades de Sade 1 0,01
Total 8953 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
TABELA 25 - Subtemas mencionados nos processos das irregularidades investigadas pelo Ministrio Pblico
Federal, relativos ao primeiro tema Direito Penal, de acordo com a classificao do CNMP, Brasil, 2003-2015
TABELA 26 - Irregularidades investigadas pelo MPF, por ocorrncia de recomendao, Brasil, 2003-2015
Foi ressaltado que o TCU no atua de uma forma sistemtica em relao s irregularidades
trazidas pela CGU. Por mais que elas possam implicar em condenaes e sentenas aos
prefeitos, fica a impresso de que o TCU ocupa um papel muito menos proativo e muito mais
receptivo (do que vem dos Ministrios) quando se trata dessas irregularidades. Parece haver
uma certa competio ou mesmo diversidade de entendimento entre o Tribunal e a
Controladoria sobre a prioridade dada s auditorias nos municpios. Esse distanciamento fica
ainda mais evidente quando olhamos para as sugestes de abertura de Tomadas de Contas
Especiais que a prpria CGU oferece nos seus relatrios toda vez que em suas auditorias dos
sorteios encontra irregularidades que considera graves e dignas de atuao do Tribunal. Ser
que o TCU, ou mesmo os Ministrios, seguem essas sugestes? Se sim, isto seria um
indicador de uma interao, no sentido de uma instituio agindo a partir de outra, escutando
o que a outra tem a sugerir; se no, sinaliza para uma distncia entre as mesmas, pelo menos
no que diz respeito ao julgamento sobre a gravidade da irregularidade para gerar uma TCE.
228
Encontramos somente 352 irregularidades em que a CGU fez sugestes de abertura de TCE
(1,8% do total de casos). Destas, meramente 76 realmente geraram processos de Tomadas de
Contas Especiais (as sugestes foram aceitas em somente 21% dos casos).
Em termos temporais, as sugestes foram feitas muito mais nos anos iniciais dos sorteios
(81,3% entre 2003 a 2005) indicando que esta era uma medida muito utilizada no incio do
programa, mas que aos poucos foi diminuda enquanto estratgia da CGU. Pode-se pensar
nessa diminuio como resultado do pouco peso e prioridade que Ministrios e TCU deram s
sugestes. Praticamente s foram aceitas atravs da abertura de TCEs aquelas sugestes
referentes aos anos iniciais (93,2% de aceitao concentrada em 2003 e 2004).
TABELA 28 - Sugestes de Tomadas de Contas Especiais feitas e aceitas, por ano do sorteio, Brasil, 2003-2015
Pode-se perceber tambm que a proporo de corrupo parecida entre as sugestes feitas e
as aceitas: metade das sugestes dizem respeito casos de corrupo (50,6%) e metade das
sugestes acatadas tambm (55%).
229
TABELA 29 - Sugestes de Tomadas de Contas Especiais feitas e aceitas, por irregularidade considerada
corrupo Brasil, 2003-2015
Mas essa proporo aparentemente direta merece ser destrinchada mais a fundo. Ao fazermos
o cruzamento e o teste qui-quadrado entre as sugestes de TCEs feitas pela CGU e o fato da
irregularidade ser considerada corrupo, encontramos uma associao estatisticamente
significativa: enquanto a proporo de corrupo nos casos onde no houve sugesto ficou ao
redor de 25%, entre os casos que suscitaram sugestes, 50% diziam respeito a aes
consideradas corrupo. Isso indica que o fato da irregularidade ser considerada corrupo
influencia o julgamento da CGU sobre a necessidade de sugerir uma de Tomada de Contas
Especial.
TABELA 30 - Cruzamento entre sugesto de Tomadas de Contas Especiais pela CGU * Irregularidade
considerada corrupo, Brasil, 2003-2015
Irregularidade
considerada corrupo Total
No Sim
No 13975 4647 18622
Sugesto de Tomada de 75,0% 25,0% 100,0%
Contas Especial pela CGU Sim 174 178 352
49,4% 50,6% 100,0%
14149 4825 18974
Total
74,6% 25,4% 100,0%
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
TABELA 31 - Teste de qui-quadrado para o cruzamento entre sugesto de Tomadas de Contas Especiais pela
CGU * Irregularidade considerada corrupo, Brasil, 2003-2015
TABELA 32 - Cruzamento entre irregularidades com sugestes aceitas * Irregularidade considerada corrupo,
Brasil, 2003-2015
Irregularidade
considerada corrupo
No Sim Total
No 140 136 276
Sugestes 50,7% 49,3% 100,0%
aceitas Sim 34 42 76
44,7% 55,3% 100,0%
174 178 352
Total
49,4% 50,6% 100,0%
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
TABELA 33 - Teste de qui-quadrado para o cruzamento das irregularidades com sugestes aceitas *
Irregularidade considerada corrupo, Brasil, 2003-2015
Graus de
Valor liberdade P valor
Qui-quadrado de Pearson ,855 1 ,355
N 352
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
As irregularidades fiscalizadas nestas TCEs abertas a partir das sugestes foram condenadas
71,7% das vezes indicando que a sugesto da CGU faz sentido, pois as irregularidades
indicadas acabaram sendo condenadas enquanto prtica administrativa. Seguindo a tendncia
mais geral, apenas uma das sugestes de TCE aceitas foi de fato instaurada pelo prprio TCU,
os outros processos foram iniciados pelos Ministrios. Isso, somado a baixa porcentagem de
irregularidades no geral que geraram fiscalizaes iniciadas pelo TCU, so indicadores do alto
grau de autonomia desta instituio em relao CGU, e da sua baixa capilaridade em relao
ao que vem de outras instituies. dessa forma que a abertura ou no de TCEs acaba sendo
uma medida na verdade da atuao dos Ministrios no sistema de controle e no do TCU. A
primeira atuao aquela que age motivada pelos relatrios do sorteios vem muito mais dos
Ministrios do que do prprio TCU, que o responsvel final pelo seu julgamento.
231
TABELA 34 - Irregularidades com sugestes de TCE aceitas, por condenao pelo TCU, Brasil, 2003-2015
Percentual
Condenao TCU Frequncia Percentual
Vlido
Casos vlidos No 15 19,7 28,3
Sim 38 50,0 71,7
Total 53 69,7 100,0
Missing Em branco 9 11,8
No se aplica 14 18,4
Total 23 30,3
Total 76 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
TABELA 35 - Cruzamento entre sugestes de Tomadas de Contas Especiais pela CGU investigadas pelo
Ministrio Pblico Federal * Irregularidade considerada corrupo, Brasil, 2003-2015
Irregularidade
considerada corrupo Total
No Sim
Se a irregularidade com No 107 101 208
sugesto de TCE foi 51,4% 48,6% 100,0%
fiscalizada pelo MPF
Sim 67 77 144
46,5% 53,5% 100,0%
Total 174 178 352
49,4% 50,6% 100,0%
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
232
TABELA 36 - Teste qui-quadrado para o cruzamento entre sugestes de Tomadas de Contas Especiais pela
CGU investigadas pelo Ministrio Pblico Federal * Irregularidade considerada corrupo, Brasil, 2003-2015
Graus de P
Valor liberdade valor
Qui-quadrado de Pearson ,822 1 ,365
N 352
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
TABELA 37 - Irregularidades investigadas por citao da participao de outros rgos federais nos processos
de Tomadas de Contas Especiais, Brasil, 2003-2015
No caso do MPF possvel captar a sua interao com outros rgos por meio da informao
acerca da localizao dos seus processos. Por exemplo, um baixssimo percentual de
irregularidades esto em processos conjuntos com a Polcia Federal (apenas 15%) um
indicador de que estas duas instituies esto afastadas, o que tambm foi mostrado pela
escolha do MPF em concentrar seus processos na arena cvel e apenas um baixo percentual
j teve como destino a Justia Federal (9%). Outros rgos tambm aparecem como instncias
que ajudam na anlise das irregularidades, como o Ministrio Pblico Estadual e a Receita
Federal, mas a maior parte dos processos ainda est em trmites internos. As irregularidades
investigadas pelos setores internos do Ministrio Pblico Federal se concentram em processos
parados no setor jurdico que prepara os processos para serem enviados Justia e nos
gabinetes dos procuradores.
234
TABELA 38 - Irregularidades investigadas pelo Ministrio Pblico Federal, por localizao do processo, Brasil,
2003-2015
TABELA 39 - Irregularidades investigadas pelo Ministrio Pblico Federal por ltima movimentao do
processo, Brasil, 2003-2015
Percentual
ltima movimentao Frequncia Percentual
Vlido
Arquivamento 1927 19,9 23,6
Prorrogar prazo de finalizao do auto administrativo 1191 12,3 14,6
Requisitar Instaurao de IPL/TCO na Polcia 1136 11,8 13,9
Elaborar documento diverso 590 6,1 7,2
Expedir Ofcio 558 5,8 6,8
Juntada 523 5,4 6,4
Tomar cincia 301 3,1 3,7
Propor ACP (Ao Civil Pblica) 300 3,1 3,7
Proceder juntada 288 3,0 3,5
Anlise de Arquivamento 172 1,8 2,1
Proceder apensamento 156 1,6 1,9
Encaminhar auto administrativo 132 1,4 1,6
Movimentado para Justia Federal 129 1,3 1,6
Concluso para apreciao do Procurador 119 1,2 1,5
Propor ao judicial diversa 89 ,9 1,1
Sobrestar em outro setor 85 ,9 1,0
Propor ao penal 83 ,9 1,0
Declinar Atribuio 61 ,6 ,7
Proceder desapensamento 57 ,6 ,7
Para instruo 54 ,6 ,7
Redistribuio 49 ,5 ,6
Autuao - Relatrio 30 ,3 ,4
Sobrestar no setor 30 ,3 ,4
Propor medida judicial 27 ,3 ,3
Promover arquivamento na justia 22 ,2 ,3
Expedir notificao 21 ,2 ,3
Desmembramento 13 ,1 ,2
Converter em ICP (Inqurito Civil Pblico) 11 ,1 ,1
Expedir Recomendao 7 ,1 ,1
Apenso 2 ,0 ,0
Proceder anexao 1 ,0 ,0
Proceder desentranhamento 1 ,0 ,0
Total 8165 84,5 100,0
Missing 1501 15,5
Total geral 9666 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
fundamental na fase investigativa. Assim, nos resta apenas apoiar nas menes feitas nos
dados do MPF e TCU para, indiretamente, captar a atuao da Polcia Federal.59
Consequentemente, nosso foco volta-se para as sobreposies que ocorrem no banco de dados
entre de um lado a atuao dos Ministrios e do Tribunal de Contas da Unio no campo
administrativo e, do outro, as investigaes abertas no campo jurdico pelo MPF. Como se
trata de campos diferentes, cada um com suas prprias competncias, entende-se que a
sobreposio no necessariamente ruim, pois cada instituio est interessada em
responsabilizar e julgar os prefeitos (e demais responsveis) com seu prprio arsenal e
enfoque (gerencial, administrativo ou jurdico). O problema se as atuaes sobrepostas
significam uma cegueira institucional, o que quer dizer que vrias instituies investigam o
mesmo caso sem trocar informaes, de forma totalmente cega ao que ocorre fora das suas
rotinas internas. A questo que se coloca ento se as informaes geradas por elas passam
de uma para a outra de forma a mutuamente se ajudarem e cooperarem para obter um
processo de accountability fluido, que consiga chegar a concluses em um tempo razovel.
Em primeiro lugar, uma parcela mnima das irregularidades sofre investigaes de TCEs e do
MPF ao mesmo tempo apenas 242 (1,3% dos casos). Essas irregularidades alvo de
processos sobrepostos encontravam-se em 27 municpios, e sua distribuio regional chama a
59
Os pedidos feitos PF atravs da Lei de Acesso Informao e suas respectivas respostas encontram-se no
Anexo desta tese.
237
TABELA 40 - Irregularidades alvo de processos investigativos sobrepostos pelo Tribunal de Contas da Unio e
Ministrio Pblico Federal, por regio, Brasil, 2003-2015
TABELA 41 - Irregularidades alvo de processos investigativos sobrepostos pelo Tribunal de Contas da Unio e
Ministrio Pblico Federal, por ano do sorteio, Brasil, 2003-2015
Nos perguntamos se a presena de corrupo incitaria uma atuao sobreposta das duas
instituies, no sentido de que todas querem participar das investigaes que envolvem aes
corruptas (imaginando que elas possam trazer mais ateno da opinio pblica, beneficiando a
imagem da instituio perante a sociedade). O teste qui-quadrado mostra que nossas suspeitas
estavam corretas. H uma associao entre ser considerada corrupo e ser alvo de dois
238
Irregularidade
fiscalizada pelo TCU
e MPF ao mesmo Total
tempo
No Sim
Irregularidade No 14167 140 14307
considerada 74,8% 57,9% 74,6%
corrupo
Sim 4768 102 4870
25,2% 42,1% 25,4%
18935 242 19177
Total
100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
TABELA 43 - Teste qui-quadrado para o cruzamento entre irregularidade considerada corrupo por
irregularidades investigadas pelo Tribunal de Contas da Unio e Ministrio Pblico Federal ao mesmo tempo,
Brasil, 2003-2015
Grau de
Valor
liberdade
Qui-quadrado de Pearson 36,311*** 1
N 19177
*** significante ao nvel 0,01 de confiana.
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
Irregularidade
fiscalizada pelo TCU e
Total
MPF ao mesmo tempo
No Sim
Condenao no TCU No 48 54 102
20,5% 36,2% 26,6%
Sim 186 95 281
79,5% 63,8% 73,4%
Total 234 149 383
100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
Grau de
Valor
liberdade
Qui-quadrado de Pearson 11,526*** 1
N 383
*** significante ao nvel 0,01 de confiana.
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
No total, foram 9.957 irregularidades alvo de alguma investigao (52% do banco) seja por
TCE ou por processos no Ministrio Pblico Federal. Sendo assim, a fase investigativa teve
um flego bastante grande principalmente devido aos esforos do MPF. O que a literatura
nos diz sobre as fases da accountability que a nfase sempre recai na investigao, e de
forma concorrente entre as instituies. Vimos como essa nfase tambm se faz presente nos
nossos dados, mas no tanto pela via da sobreposio. Passamos agora a analisar a
envergadura dessa etapa investigativa em comparao com a ltima fase da accountability o
julgamento das irregularidades feito pela Justia Federal. Qual ser a porcentagem de casos
que chegam Justia? Estaro eles mais ligados a quais tipos de irregularidades? E por
ltimo, qual o seu caminho em termos de absolvies ou condenaes?
240
Das nossas 19 mil irregularidades encontradas pela CGU, 1494 chegaram at a instncia
judicial (7,8%). Apesar de ser uma porcentagem bem mais baixa em relao fase de
investigaes, este nmero pode at ser considerado expressivo, quando comparado, por
exemplo, com a porcentagem de casos de homicdio que viram processos na Justia 10%
(RIBEIRO, 2010). No nosso caso, no se trata de casos to graves como homicdios, nem de
grandes escndalos de corrupo. Trata-se muito mais de pequenos desvios e
superfaturamentos que combinados proporcionam um ambiente de excluso social e poltica:
impedem que os cidados tenham as decises definidas na esfera poltica pelos seus
representantes implementadas e tornadas realidade. Na verdade, essas decises, ao no ser o
foco dos responsveis municipais, so contrariadas pela corrupo, tornadas irrelevantes.
Nesse sentido, ao buscar a responsabilizao dos gestores por esses atos de corrupo, o que a
accountability e suas instituies proporcionariam seria justamente o retorno dos ideais
pblicos presentes nas polticas e programas, o retorno da incluso enquanto princpio
democrtico por excelncia. Analisar o quo os atos de corrupo conseguem ou no ser de
fato sancionados pela Justia Federal ajuda a entender os gargalos do processo de
accountability, as falhas mais do que recorrentes do sistema em conseguir responsabilizar
aqueles especialistas em manter privilgios para si e excluso para os outros.
Irregularidade
processada na
JF Frequncia Percentual
No 17683 92,2
Sim 1494 7,8
Total 19177 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
Justia Federal
Tamanho Taxa de Incidncia
Valor Taxa de Taxa de
da IDHM PIB dependncia de
fiscalizado analfabetismo urbanizao
populao da Unio pobreza
N Vlido 1404 1494 1494 1494 1494 1494 1312 1494
Missing 90 0 0 0 0 0 182 0
Mdia 2.242.806,10 25.332,68 ,516 160.917,3 26,99 50,15 54,72 46,06
Desvio-padro 4.934.765,72 19.638,54 ,116 251.177,77 13,49 22,99 19,54 11,89
Mnimo 1984,50 1.618 ,293 8393 2,90 16,00 4,99 11,05
Mximo 20.507.450,44 120.896 ,813 1.964.764 65,50 97,80 77,91 73,69
Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados do IBGE (Censo 2000 e 2010) e POF (2002-2003), Secretaria do Tesouro Nacional e Portal
da Transparncia.
Irregularidade
Frequncia Percentual
considerada corrupo
No 944 63,2
Sim 550 36,8
Total 1494 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
242
Irregularidade
considerada corrupo Total
No Sim
No 13363 4320 17683
Irregularidade gerou 75,6% 24,4% 100,0%
processo na Justia Federal
Sim 944 550 1494
63,2% 36,8% 100,0%
Total 14307 4870 19177
74,6% 25,4% 100,0%
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
TABELA 50 - Teste qui-quadrado para o cruzamento entre ocorrncia de processos na Justia Federal e
irregularidades consideradas corrupo, Brasil, 2003-2015
Graus de
Valor
liberdade
Qui-quadrado de Pearson 111,509*** 1
N 19177
*** significante ao nvel 0,01 de confiana.
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
Os dados sobre a Justia foram coletados de trs formas. A partir das informaes encontradas
no MPF sobre a localizao dos seus processos, das informaes solicitadas atravs da Lei de
Acesso Informao e da coleta de dados nos sites da Justia Federal e Tribunais Regionais
Federais. Ao todo foram quase 1500 irregularidades processadas, dentro de 91 processos
judiciais, divididos entre aes de Improbidade Administrativa (60,2%), Inquritos Policiais
(29,7%), Peties (4,8%) e Aes Penais (4,2%). Voltando hiptese 3, constatamos mais
uma vez que a atuao do Ministrio Pblico Federal ainda se concentra em aes cveis de
Improbidade, e sua atuao em parceria com a Polcia Federal se resumiu a um tero das
aes (criminais).
TABELA 51 - Irregularidades processadas na Justia Federal, por classe da ao, Brasil, 2003-2015
Pelos assuntos das peties (2189 assuntos mencionados no total) esse foco cvel tambm fica
claro: 33% dos processos se referem de alguma maneira improbidade administrativa. Em
segundo lugar temos dano ao errio (20%), em terceiro, quarto e quinto aparece o lado
criminal: crimes de responsabilidade, da legislao extravagante e relacionados licitao.
TABELA 52 - Irregularidades processadas na Justia Federal, por assuntos das peties, Brasil , 2003-2015
Esses 91 processos judiciais foram iniciados em sua grande maioria pelo Ministrio Pblico
Federal atuando individualmente. Como nosso foco principal so as interaes entre as
instituies, destacamos a atuao do MPF em conjunto com outros rgos federais,
especialmente a Unio e o Ministrio da Educao (enquanto Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educao - FNDE). O MPF aparece assim como uma instituio
extremamente atuante, que lida cotidianamente com as irregularidades advindas dos relatrios
da CGU e, nesse esforo, ainda prefere uma atuao mais solitria (e voltada para as aes de
improbidade). Mas os dados abaixo apontam que isso deve ser relativizado, pois ele busca
algumas parcerias na abertura dos seus processos mantm distncia da Polcia Federal, mas
se aproxima de outros rgos da rede como a aproximao realizada com a Unio e com os
Ministrios para levar a cabo sua tarefa de construir processos visando responsabilizar os
gestores municipais.
244
TABELA 53 - Irregularidades processadas na Justia Federal, por partes que iniciaram o processo judicial,
Brasil, 2003-2015
TABELA 54 - Irregularidades processadas na Justia Federal, por ocorrncia de agravo e apelaes, Brasil,
2003-2015
Agravo Apelaes
Percentual Percentual
Frequncia Frequncia
Vlido Vlido
No 1013 79,3 890 69,6
Sim 265 20,7 388 30,4
Total 1278 100,0 1278 100,0
No se aplica 216 216
Total geral 1494 1494
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
TABELA 55 - Irregularidades processadas na Justia Federal, por ocorrncia e tipo de sentenas, Brasil, 2003-
2015
Ocorrncia de Percentual
Tipo de sentena Frequncia Percentual
sentena Vlido
No - 1007 67,4 -
Condenao 222 14,85 45,6
Sim Condenao parcial 146 9,77 30,0
Absolvio 90 6,02 18,5
Extino do feito 29 1,96 6,0
Total 487 32,6 100,0
Total 1494 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
At aqui a literatura foi colocada prova pela baixa ocorrncia de sobreposies (entre TCU e
MPF), e foi corroborada pelo fato da Justia permanecer como um ponto de vulnerabilidade
na rede de accountability. Esta seo investiga uma possvel relao entre esses dois
fenmenos: a sobreposio e a atuao da Justia Federal. Primeiramente, a questo levantada
: ser que as irregularidades alvo de investigaes sobrepostas tem mais chance de chegar at
a Justia? No sentido como imaginamos, o fato de ocorrerem investigaes simultneas, pode
trazer mais informaes e provas sobre as irregularidades, facilitando a deciso de envi-la
Justia e mesmo o prprio processamento dentro desta, proporcionando maior nmero de
sentenas e condenaes. As respostas, buscadas por meio de testes qui-quadrado, revelam
associaes significativas de ocorrncia de mais processos judiciais em casos em que as
irregularidades so alvo de investigaes sobrepostas. Por exemplo, de todas as
irregularidades que no sofreram sobreposio, apenas 7,5% so processadas na JF. Do outro
lado, de todas as irregularidades alvo de sobreposies, 30,2% so processadas judicialmente.
246
Irregularidade
fiscalizada pelo TCU e
MPF ao mesmo tempo Total
No Sim
No 17514 169 17683
Irregularidade processada 92,5% 69,8% 92,2%
na Justia Federal
Sim 1421 73 1494
7,5% 30,2% 7,8%
Total 18935 242 19177
100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
TABELA 57 - Teste qui-quadrado para o cruzamento entre irregularidades processadas na Justia Federal *
Irregularidades investigadas pelo Tribunal de Contas da Unio e Ministrio Pblico Federal ao mesmo tempo,
Brasil, 2003-2015
Graus de
Valor
liberdade
Qui-quadrado de
170,805*** 1
Pearson
N 19177
*** significante ao nvel 0,01 de confiana.
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
TABELA 58 - Cruzamento entre tipos de sentenas na Justia Federal * Irregularidades investigadas pelo
Tribunal de Contas da Unio e Ministrio Pblico Federal ao mesmo tempo, Brasil, 2003-2015
Irregularidade fiscalizada
pelo TCU e MPF ao mesmo Total
tempo
No Sim
Condenao 212 10 222
47,3% 25,6% 45,6%
Teor da sentena Condenao parcial 144 2 146
da primeira
32,1% 5,1% 30,0%
instncia
Absolvio 63 27 90
14,1% 69,2% 18,5%
Extino do feito 29 0 29
6,5% ,0% 6,0%
Total 448 39 487
100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
TABELA 59 - Teste qui-quadrado para o cruzamento entre tipos de sentenas na Justia Federal *
Irregularidades investigadas pelo Tribunal de Contas da Unio e Ministrio Pblico Federal ao mesmo tempo,
Brasil, 2003-2015
Graus de
Valor
liberdade
Qui-quadrado de Pearson 74,043*** 3
N 487
*** significante ao nvel 0,01 de confiana.
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
Resta ainda um outro tipo de anlise, caro ao tipo de pesquisa longitudinal que fazemos. Para
alm da anlise da varivel ano do sorteio, o tempo aparece como uma varivel importante
nestas interaes estabelecidas na rede de instituies de accountability, sobretudo na lentido
associada aos processos.
da rede. Uma vez que decidem agir com base nos relatrios da CGU, os processos tem que
passar por todo um ritual de investigao e de julgamento, cujo tempo demandado varia de
instituio para instituio.
Por exemplo, nos perguntamos quanto tempo os processos levaram at serem autuados
quantos anos se passaram dos sorteios da CGU at a autuao dos processos pelas outras
instituies? Para isso, criamos uma nova varivel, na qual subtramos do ano de autuao o
ano em que a irregularidade foi sorteada. Para o caso das Tomadas de Contas Especiais,
obteve-se uma mdia de 5,43 anos de diferena. Pouqussimos foram os casos em que a
autuao se deu no mesmo ano do sorteio (apenas 10 irregularidades tiveram essa sorte), com
uma porcentagem significativa de irregularidades (9%) sendo fiscalizadas 10 anos aps a
publicao dos relatrios. Isso coloca srios problemas para a nossa rede de accountability,
especialmente se estamos falando de prefeitos, cujos mandatos se encerram em quatro anos.
Pela falta de agilidade dos Ministrios e do TCU na autuao, os governantes tem tempo
suficiente para cometer irregularidades e sarem de seus postos polticos sem que nada os
atinja. Assim, a literatura sobre essas instituies pode se voltar no apenas para a lentido do
Judicirio mas lentido de todo o sistema, inclusive do seu lado administrativo.
Em se tratando do MPF, a sua atuao tem sido bem mais incisiva assim que as
irregularidades so encontradas pela CGU, com uma mdia de 2,55 anos de diferena entre o
relatrio e a autuao. Dessa forma, essa instituio se mostra mais gil, concentrando sua
atuao em no mximo at 4 anos depois da irregularidade ser encontrada, garantindo um
pouco mais que os desvios no se percam de vista.
249
TABELA 60 - Diferena em anos do sorteio at a autuao para as irregularidades investigadas pelas Tomadas
de Contas Especiais e pelo Ministrio Pblico Federal, Brasil, 2003-2015
TCE MPF
Anos do sorteio
Percentual Percentual
autuao Frequncia Frequncia
vlido vlido
0 10 1,9 1324 13,9
1 27 5,1 2706 28,3
2 22 4,2 1886 19,7
3 82 15,5 966 10,1
4 100 18,9 562 5,9
5 39 7,4 778 8,1
6 69 13,0 763 8,0
7 30 5,7 356 3,7
8 70 13,2 125 1,3
9 30 5,7 90 ,9
10 51 9,6 - -
Total 530 100,0 9556 100,0
Missing 3 110
Total 533 9666
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
Ainda na descrio temporal dos processos, importante mencionar o tempo que gastam no
seu andamento interno. Para as irregularidades investigadas por TCEs, so em mdia 5 anos
para seus processos se iniciarem e, uma vez iniciadas, quanto tempo ser que gastam para
serem processadas internamente? Procedemos ento ao clculo de dias em que o processo
permaneceu em movimentao dentro do TCU, subtraindo a data da ltima movimentao
pela data da autuao (uma vez tomada alguma deciso sobre o processo, seja arquivado,
absolvido ou condenado, ele pra de ser movimentado dentro da instituio). A mdia de
tempo de processamento interno desta instituio mostrada da Tabela abaixo ficou em
torno de 995 dias, o que corresponde a um pouco mais de dois anos e meio, sendo
encontrados processos com at 10 anos de casa.
J dentro do MPF, o processo parece correr um pouco mais rpido, com uma mdia de 712
dias decorridos entre a autuao e a ltima movimentao que encontramos. Apesar de contar
com um desvio padro maior indicador de maior disperso entre os dados parece que
dentro do MPF os processos andam mais rapidamente do que no TCU. Ressalta-se que o MPF
teria esse carter de urgncia porque ele no o responsvel ltimo pelo julgamento das
irregularidades, ele no emite nenhum julgamento final sobre a matria e deve remeter seus
processos Justia. Diferentemente, o TCU alm de investigar, profere um julgamento final
sobre a irregularidade em questo, o que se supe demandar um tempo maior de tramitao
interna do que aquela instituio que apenas prepara o processo para o julgamento. Mas
250
mesmo assim, essa ressalva deve ter um limite, inclusive temporal, para no se tornar uma
desculpa para a lentido do Tribunal de Contas, sem conseguir chegar a decises finais em
tempo hbil.
Em mdia, os processos gastaram quatro anos e meio dos sorteios at chegar a Justia, o que
indica o longo caminho que as irregularidades percorreram da sua descoberta at a possvel
chegada instncia jurdica. Na Justia Federal, no houve nenhuma ltima movimentao
interna nos processos de 2003 a 2007, significando que demorou pelo menos 5 anos para que
o programa dos sorteios tivesse algum efeito judicial sobre os prefeitos, secretrios, empresas
que atuam nos municpios. Este um tempo demasiadamente longo, que permite que prefeitos
saiam de suas posies polticas sem sofrer nenhuma sano. Apesar disso, se comparado com
o tempo administrativo, as irregularidades esperam um ano a mais para chegarem at o TCU.
Em mdia, as irregularidades e seus processos chegam mais rpido na Justia do que no
tribunal administrativo (o mrito pode estar nas instituies que iniciam as aes: o MPF
sendo mais rpido do que os Ministrios na identificao da irregularidade e na reunio de
provas enviadas aos respectivos tribunais).
Essa maior lentido do TCU sentida inclusive no andamento interno dos seus processos. Se
estes levam em mdia 995 dias at alguma deciso ser tomada (no necessariamente a
punio, pode ter sido arquivado), na Justia Federal esse tempo menor em 100 dias. Talvez
devssemos comear a rever nossos paradigmas na literatura, como aquele que remete os
grandes problemas do controle da corrupo Justia e iniciarmos anlises comparativas
entre as instituies, que nos permitam relativizar os j conhecidos pontos vulnerveis da
nossa rede de accountability.
251
TABELA 61 Estatsticas descritivas das diferenas em anos do sorteio at a autuao e diferenas em dias da
autuao at a ltima movimentao no Tribunal de Contas da Unio, no Ministrio Pblico Federal e na Justia
Federal, Brasil, 2003-2015
TCU MPF JF
Da autuao Da autuao Da autuao
Do sorteio Do sorteio Do sorteio
ltima ltima ltima
autuao autuao autuao
movimentao movimentao movimentao
(anos) (anos) (anos)
(dias) (dias) (dias)
N Vlidos 530 523 9560 8168 1485 1485
Missing 18647 18654 9617 11009 17692 17692
Mdia 5,43 995,86 2,55 712,48 4,55 841,53
Desvio padro 2,67 686,10 2,17 714,21 1,74 693,94
Mnimo 0 176 0 0 1 0
Mximo 10 3729 9 3668 10 3466
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
No prximo captulo, retomamos essa anlise temporal dos anos gastos at a autuao e dos
dias gastos no processamento interno de cada instituio. Analisaremos o fluxo das
irregularidades na rede de accountability em termos dos fatores que podem influenciar o
andamento mais rpido dos seus processos. Fechamos na prxima seo a descrio
quantitativa da nossa rede, e passamos a seguir ao entendimento qualitativo sobre a mesma.
Dadas as concluses que chegamos at aqui, veremos como elas podem ser melhor entendidas
a partir do ponto de vista dos atores envolvidos diretamente no cotidiano da rede.
O objetivo central desta tese, mapear a trajetria das irregularidades na rede brasileira de
instituies de accountability. Para tanto, nada melhor do que construir um mapa que
representa este fluxo. O primeiro mapa desenhado representado na Figura 3 o do fluxo
das irregularidades encontradas pela atuao do Tribunal de Contas da Unio. Ele deve ser
lido da seguinte forma, do seu lado direito esto as porcentagens referentes ao fluxo das
irregularidades no TCU, e do lado esquerdo as porcentagens do fluxo das irregularidades
investigadas pelo TCU contestadas na Justia Federal. Por exemplo, a leitura a ser feita do
lado direito seria: de 100% das irregularidades encontradas (19177), 2,8% foram investigadas
por Tomadas de Contas Especiais, 2,1% atingiu uma sentena dentro do TCU e 1,4% foram
condenadas pelo TCU. Na coluna seguinte, de todas as irregularidades investigadas pelo TCU
(533), 76,3% foram sentenciadas e 52,7% condenadas. E a leitura segue assim
sucessivamente, de todas as irregularidades com sentena no TCU (407), 69% foram
condenadas. Do lado esquerdo, de todas as irregularidades investigadas pelo TCU (533),
252
21,7% foram contestadas na Justia Federal, com 9,5% de sentenas e 3,3% de condenaes
nessa instncia judicial. Das 116 (49+67) irregularidades investigadas pelo TCU e que foram
contestadas na JF, 49 foram parar nessa instncia judicial graas a uma atuao concomitante
do MPF (que tambm as investigava e apresentou os casos JF). As outras 67 foram
contestadas por causa da sentena condenatria obtida junto ao TCU.
FIGURA 3 - Fluxo das irregularidades encontradas por processos de Tomadas de Contas Especiais e atuao do
TCU e da Justia Federal Brasil, 2003-2015
Fonte: Elaborao prpria a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
A prxima figura traz o mesmo fluxo, mas dessa vez para as irregularidades investigadas pelo
Ministrio Pblico Federal, em termos da quantidade de processos enviados, sentenas e
condenaes na Justia Federal.
253
FIGURA 4 - Fluxo das irregularidades encontradas pela atuao do Ministrio Pblico Federal e da Justia
Federal Brasil, 2003-2015
Fonte: Elaborao prpria a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
Destes dois fluxogramas, algumas concluses que remontam a toda discusso do captulo
podem ser retiradas. A atuao do TCU modestssima em se tratando das irregularidades
encontradas pela CGU. Mas, dos poucos casos que se tornam TCEs, um alto nmero recebe
sentena: 76% e, daqueles com sentena a condenao elevada (69%). Por outro lado, a
atuao do MPF marcante no incio do fluxo, chegando a analisar metade daquilo que
levantado pela CGU. Porm, poucas conseguem ter flego suficiente para chegar Justia
Federal (13%) e das que chegam s 30% obtm sentenas fato creditado a j famosa
lentido do Poder Judicirio. Todavia de se ressaltar a alta porcentagem de condenaes
(quase 80% das irregularidades que recebem sentenas so condenadas).
Como a tese est interessada no apenas no fluxo das irregularidades de uma forma geral, mas
especialmente no tratamento que os casos de corrupo recebem, construiu-se um mapa do
fluxo especialmente para as irregularidades consideradas corrupo. Em se tratando apenas
destes casos, a situao descrita na Figura 5 segue quase as mesmas tendncias j
descritas. O TCU analisa poucos casos de corrupo (4%); dos que decide analisar grande
parte (80%) recebe alguma sentena (ou seja, consegue process-los internamente); e dentre
os que recebem essas sentenas, a maioria condenatria (63%). No MPF a mesma tendncia
aparece de uma forma geral: ele analisa muitas irregularidades de corrupo mais da metade
delas poucas chegam Justia Federal (um pouco a mais do que o quadro geral: 17,8%
contra 13,3%), das que chegam Justia em torno de 25% recebem alguma sentena, e dentre
254
Todavia, ainda faz parte do grande mapeamento das interaes da rede visando sempre
defender que elas so cruciais para assegurar a accountability a descrio qualitativa das
mesmas. As prximas sees levantam os pontos positivos das interaes o que os
controladores tem a dizer sobre as parcerias que funcionam e os negativos onde ainda
preciso melhorar.
255
FIGURA 5- Fluxo das irregularidades consideradas corrupo encontradas pela atuao do Ministrio Pblico Federal, Tribunal de Contas da Unio e Justia Federal, Brasil,
2003-2015
Fonte: Elaborao prpria a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
256
At aqui, este captulo lidou com os dados quantitativos, analisados do ponto de vista das
interaes entre as instituies da rede de accountability a partir das irregularidades
encontradas pela CGU. As figuras e tabelas mostradas conseguem dizer da existncia de
interaes, mas no conseguem nos explicar como essas interaes se do, como feita a
escolha (se realmente uma escolha) de entrar em contato com outra instituio, se a
corrupo ganha prioridade neste contato ou se este contato freqente ou espordico. O foco
neste momento sai um pouco do programa de sorteios. Olha-se para a formao dos laos e
parcerias que se d no contexto mais amplo, no apenas aqueles referentes aos relatrios da
CGU. O movimento feito o de entender os dados que obtivemos nas sees anteriores a
partir do cotidiano de interaes narrado pelos atores da rede.
Por querermos tambm mapear as interaes deste ponto de vista qualitativo, optou-se pela
realizao de entrevistas semi-estruturadas com aqueles responsveis por processar as
irregularidades e decidir entrar em contato com outras instituies. O objetivo das entrevistas
entender como funciona a rede de accountability do ponto de vista dos agentes que
trabalham nela, quais so os pontos que eles consideram crticos nas relaes entre as
instituies, se a coordenao entre elas existe ou se ainda uma fronteira a ser ultrapassada.
Como o objetivo principal desta parte da pesquisa era captar as percepes e a experincia de
uma elite burocrtica, a opo pelas perguntas em aberto pareceu a mais adequada, pois estas
permitem que os entrevistados elaborem as respostas dentro dos seus prprios padres,
deixando-os mais confortveis para responder e aumentando a validade das respostas: open-
ended questions provide a greater opportunity for respondents to organize their answers
within their own frameworks. This increases the validity of the responses (ABERBACH;
ROCKMAN, 2002:674), apesar de tornar a codificao e a anlise mais difceis. Elites
prefeririam articular as suas vises, explicando porque pensam daquela forma, desenvolvendo
livremente seu reaciocnio.
Como em toda e qualquer abordagem metodolgica, existem limites das concluses que
podemos extrair com este tipo de dado. Esta abordagem qualitativa no tem carter amostral
nem est preocupada com a seleo aleatria dos seus casos. Ela busca a coleta de diferentes
percepes sobre o funcionamento do sistema apesar de cada viso ser parcial e depender do
ponto de vista do agente que fala, esses agentes so qualificados pela sua longa experincia
profissional com o tema do controle. Nossa seleo dos entrevistados seguiu o critrio de
posicionamento institucional e de experincia profissional na rea. Buscou-se entrevistar
pessoas que tem um papel importante na formao da poltica de controle e responsabilizao,
que podem e tem a discricionariedade para entrar em contato com pessoas de outras
instituies para tratar das irregularidades encontradas na gesto dos recursos federais.
O questionrio foi montado com base no que a literatura sobre entrevistas com elites sugere:
iniciar com perguntas incuas pessoais, pois as pessoas gostam de falar sobre si mesmas, se
sentem valorizadas, para depois partir gradativamente para questes sobre corrupo um
assunto considerado delicado e o seu controle.60 Rivera (2002) tambm sugere que se
combinem questes abertas e fechadas no decorrer do questionrio. Iniciamos ento com
algumas questes abertas, mostrando respeito pela complexidade das vises dos entrevistados,
60
O questionrio utilizado est no Apndice B desta tese.
258
Nossa anlise recaiu portanto sob os membros da CGU, TCU e MPF todos ocupantes de
posies-chave dentro de suas instituies. Da primeira, foram entrevistados vinte servidores,
sendo que sete atuam como assessores de controle interno dos Ministrios o que nos
possibilita expandir a anlise e incorporar as vises dos gestores federais das polticas
auditadas. Esses assessores fazem a ponte entre o controle e o gestor, possibilitando anlises
sobre os dois pontos de vista. Do TCU foram entrevistados 15 servidores e do MPF 13.
A anlise do banco de dados mostrou que existem sim interaes entre as instituies, que o
MPF mais ativo na instaurao de processos de investigao sobre as irregularidades do que
o TCU, mas que este quando decide instaurar Tomadas de Contas Especiais se baseia mais na
ocorrncia de corrupo. Ainda, o TCU, na verdade, ocupa muito mais um papel de receber o
que os Ministrios instauram do que de instaurar por conta prpria as TCEs. Alm disso,
poucos so os casos que chegam at Justia Federal costumeiramente apontada como o
maior gargalo da nossa rede, no conseguindo estabelecer muitas sentenas, mas ao menos
consegue ser mais rpida do que o TCU neste sentenciamento. Ser que esse quadro tambm
procede na anlise das entrevistas?
Comeamos pela pergunta especfica sobre se o entrevistado j havia entrado em contato com
algum de outra instituio (as opes dadas eram as 5 instituies centrais da anlise: CGU,
TCU, MPF, PF e JF) para tratar de casos de corrupo que ocorrem nos municpios. A Tabela
abaixo apresenta que, do total de entrevistados, a instituio que parece ser mais buscada a
261
Como na anlise quantitativa, o ponto de partida a CGU e as instituies que esto prximas
e afastadas dela. Pelo mapa traado at aqui, o Ministrio Pblico esboa uma interao muito
maior com ela para tratar das irregularidades do seu programa de sorteios do que o Tribunal
de Contas da Unio ou os Ministrios gestores. Indiretamente, a atuao da Polcia Federal
aparece de forma discreta, e a Justia Federal nem tanto participativa. As entrevistas se
mostram importantes exatamente por trazer mais informaes a este mapa, como, por
exemplo, destacar de forma contundente a parceria com a PF, em especial quando o assunto
corrupo.
262
Como primeira concluso desta parte, est a constatao de que h algo que une fortemente a
Controladoria e a Polcia mesmo sem as entrevistas com os policiais federais, que
imaginamos, reforariam ainda mais essa perspectiva. Talvez por serem ambas instituies
mais conectadas ao Executivo, por possurem pouca autonomia ou quase nenhuma capacidade
de sozinhas resolverem as irregularidades que encontram no meio do caminho, as duas, em
um esforo grande recente, teriam se unido na rdua tarefa de combater a corrupo. H um
consenso, por parte dos que trabalham nas outras instituies, de que a CGU e a PF tem
andado cada vez mais juntas: Na sua opinio essas instituies de controle trabalham
conjuntamente pra enfrentamento da corrupo? A CGU e a polcia federal parece que sim
(Entrevistado 20, TCU, 2014); E a Polcia Federal? Tambm, muitas operaes em
conjunto. Desses o senhor saberia dizer qual que seria mais prximo da CGU? A Polcia
Federal (Entrevistado 10, CGU-Ministrios, 2014). 61 E esta percepo ainda mais aguda
por parte dos tcnicos da prpria Controladoria, que ressaltam a interao elevada entre as
duas nos casos das Operaes Especiais: Nas operaes especiais, como eu disse, existe um
dilogo intenso, n? Inclusive dos servidores da CGU com a Polcia Federal, n?
(Entrevistado 06, CGU, 2014); Essas operaes da Polcia Federal que geralmente saem no
Jornal Nacional e enfim nos jornais, com relao a recursos pblicos, a CGU sempre est na
fase de auditoria junto com eles (Entrevistado 16, CGU, 2014);
A sim temos muita interao, fazemos operaes conjunta, quase que semanalmente
existe uma operao federal da rea de fiscalizao com a Polcia Federal, estamos
em redes de preveno e combate corrupo ne, desenhamos aes em conjunto.
Temos interao muito forte com a Polcia Federal (Entrevistado 22, CGU, 2014).
De uma forma que corrobora os dados quantitativos, o Ministrio Pblico tambm parece ser
um grande parceiro da Controladoria ao lado da PF: Na minha experincia particular o
Ministrio Pblico e a Polcia Federal so os mais pertos do que eu fao. E so os que
efetivamente auxiliam muito, muito mesmo (Entrevistado 40, CGU, 2014).
61
Nas citaes das entrevistas, as partes em itlico referem-se as falas dos entrevistadores.
263
Quando o tema em questo a corrupo que ocorre na esfera local, os contatos MPF-CGU
so freqentes, muito por elas se enxergarem enquanto aliadas no processo de accountability:
Eu acho que um grande aliado desse controle a CGU n (Entrevistado 11, MPF, 2014);
O MPF ou mesmo o senhor pessoalmente j entrou alguma vez em contato com a CGU pra
abordar temas de corrupo que envolvam municpios? O MPF faz isso diariamente,
milhares de vezes, e eu tambm j fiz (Entrevistado 46, MPF, 2014). O dilogo no apenas
existe, como visto como gerador de benefcios para ambas: Ns temos um dilogo com a
CGU. Umas das instituies mais prximas do nosso trabalho justamente a CGU. E ela tem
uma grande parcela no resultado que obtemos (Entrevistado 42, MPF, 2014).
E isso se aplica no s a opinio dos membros do Ministrio Pblico como tambm aos
controladores, que relatam um contato intenso, seja para compartilhar provas, ou para trocar
experincias e informaes: a gente tambm pede muita coisa pra eles de compartilhamento
de provas de processos, provas de inquritos e a gente tambm manda todas as provas que a
gente produziu para o Ministrio Pblico e Judicirio (Entrevistado 40, CGU, 2014),
j tivemos vrios contatos com o Ministrio Pblico, porque muitas vezes a gente
est atuando em um processo disciplinar que ao mesmo tempo o Ministrio Pblico
est tentando uma ao de improbidade, uma ao penal, ento a troca de
experincia, a troca de informaes muito grande com o Ministrio Pblico
(Entrevistado 31, CGU, 2014).
Mas essa relao estreita apresenta algumas caractersticas marcantes que no aparecem, por
exemplo, nos contatos narrados entre CGU e PF sendo marcante a cobrana do Ministrio
Pblico Federal sob os membros da Controladoria. Dizer que esto prximas no revela por
completo essa relao de cobranas, baseada nos prazos que precisam ser cumpridos, para que
as investigaes no sejam atrapalhadas:
o Ministrio Pblico encaminha muita coisa para a gente, vive pedindo informaes,
eles tem prazo, a gente responde tudo no prazo, para no atravancar as
investigaes, o que a gente tem de novo. Se for algo bem importante, a comisso ou
o chefe, vai marca reunio, vai pessoalmente conversar [...] Se for pensar qual rgo
que vocs entram contato mais recorrente, qual seria a ordem? MP muito, porque
conta que cobra muito da gente, O que que vocs esto fazendo?,o Ministrio
manda, fica cobrando, ento direto (Entrevistado 03, CGU, 2014).
Dessa maneira, o MPF no apenas faz pedidos para o pessoal da CGU como pressiona para
que estes sejam atendidos rapidamente. A presso narrada marcada pelo reforo junto aos
auditores que a ajuda tempestiva deles pode ser compensada no futuro, se precisarem acionar
a Justia em algum momento: O Ministrio Pblico ele sempre manda pra gente coisas para
apurar, o que eles tem de novidade eles encaminham e cobram, ai a gente vai atrs, se a gente
264
precisa tambm de alguma coisa que interceda junto com o juiz em favor da gente, eles esto
l, ento... (Entrevistado 03, CGU, 2014).
As duas instituies aparecem como parceiras ainda em algumas narrativas, seno para tratar
da parte mais formal de anlise de contas, ento para trocar informaes, programar atuaes
em conjunto, estabelecendo um contato para discutir estratgias de controle e isso mostraria
que essas instituies, ao contrrio do que estabelece Loureiro (2011), esto, ao menos
inicialmente, programando atuaes em conjunto, tentando estabelecer uma coordenao
mnima entre suas aes. Elas trocariam informaes constantemente:
Ns trabalhos muito em consonncia com a CGU. Como feito esse contato, com
que frequncia? Muito. permanente. Ns temos uma janela aberta pra muitas
vezes, informaes de l que nos balizam, informaes de c que servem pra eles.
dessa forma que ns trabalhamos (Entrevistado 26, TCU, 2014).
Antes das suas auditorias, o TCU procura informaes j obtidas pela CGU para balizar as
suas prprias aes:
Sim, a gente parceiro da CGU, ento ns sempre entramos em contato com a CGU
quando a gente vai fazer alguma auditoria, [...] ento se o objetivo do trabalho , por
exemplo, verificar, por exemplo, na educao a gente faz algum trabalho na
265
educao e a CGU j fez uma avaliao de estrutura fsica de escolas, por exemplo,
a gente usa isso como informao para a gente, o que t no objetivo do trabalho
(Entrevistado 2, TCU, 2014).
A programao das aes seria essencial, pois permite a cada instituio economizar seus
esforos, evitando sobreposies desnecessrias, ou ao contrrio, trabalhar conjuntamente
para obter melhores resultados no haveria um padro nessa programao, com vrias
possibilidades dadas:
Ento a gente tinha muita interao com a CGU, ento como a gente fazia isso, a
gente fazia reunies que a gente discutia o que que cada um tinha sobre aquele
assunto sobre aquela matria, e a gente combinava a forma de atuao. Muitas vezes
eles atuavam e a gente ficava de fora, muitas vezes o contrrio e j houve at casos
em que ns atuamos em conjunto (Entrevistado 30, TCU, 2014).
Atravs de reunies freqentes de cada unidade do TCU com seu espelho na CGU, elas
integram-se cada vez mais, programando as reas e objetivos comuns das suas auditorias:
Ento, muito importante que haja um dilogo entre o TCU e o CGU para que a gente possa
ajudar e discutir quais so os melhores temas a ser objetos dessas auditorias que a CGU faz
(Entrevistado 47, TCU, 2014).
Assim, o contato entre o controle interno (CGU) e externo (TCU) narrado tanto pela via do
estabelecimento formal de relaes como a anlise de contas e a definio das reas a serem
auditadas como pela via de parcerias para trabalhos preventivos. Na direo dos que
apontam a evoluo neste contato, houve quem trouxesse o relato histrico das relaes entre
controle externo e interno no Brasil, para destacar, ao invs de contatos freqentes e positivos,
uma tenso presente entre ambos. A criao do controle interno, na dcada de 70, no teria
agradado o TCU:
E a o TCU disse assim que era um absurdo porque era o fiscalizado passar a ser
fiscalizador e essa coisa foi crescendo essa competio entre o TCU e a burocracia
federal a ponto de em sessenta e sete o TCU vai e prevalece na definio
constitucional, ento na constituio de sessenta e sete diz que o poder executivo
instituir um sistema de controle interno para auxiliar o controle externo. Ou seja,
faz um conceito de controle interno vinculado quela ao que o controle externo
faz, ou seja, controle sobre a gesto com vis de auditoria (Entrevistado 27, CGU-
Ministrios, 2014).
266
Para alguns, essa tenso inicial estaria se dissolvendo na atualidade, com a aproximao
crescente das duas instituies, com essas reunies peridicas, programaes de auditorias em
conjunto, consolidao de trabalhos de forma colaborativa:
Eu acho que a gente vem passando por uma melhora de relacionamento muito
grande, sabe, muito grande. A gente tem sido, a gente inclusive tem metas
institucionais aqui no tribunal de ter ao menos uma reunio com as reas
correspondentes da CGU com as nossas reas aqui do tribunal. [...] A gente tem
melhorado muito. E a gente tem feito os trabalhos, a gente tem pactuado
previamente estratgias de atuao, escopos de trabalho. [...] Em outras reas, a
gente tem combinado, dizendo assim, olha, se voc vai na universidade A B e C, eu
vou na D E e F. a gente faz trabalhos similares e depois a gente consolida esses
trabalhos, entendeu? Ento a nossa colaborao com eles tem sido extraordinria
(Entrevistado 29, TCU, 2014).
Assim, esses dados nos ajudam a entender o que encontramos no nosso banco de dados: uma
atuao freqente do Ministrio Pblico quando o assunto so as irregularidades e corrupes
encontradas pela CGU. Ele est em contato constante com ela, inclusive para tratar da
corrupo. J o TCU estabelece relaes para tratar de outros assuntos, ligados a prestao de
contas, objetivos de auditorias e preveno, no necessariamente ligados corrupo. Ainda,
no Tribunal de Contas haveria uma espcie de tenso com a CGU, pelo fato de ocuparem
posies distintas no processo de controle. E os Ministrios? J vimos que, em relao ao
TCU, instauram muito mais Tomadas de Contas Especiais. Qual seria a frequncia das
interaes narradas por aqueles que auxiliam os ministros na sua tarefa de controlar a
implementao das polticas pblicas?
Os contatos da Controladoria com os assessores do controle interno que muitas vezes vem
da prpria carreira da CGU seriam intensos e constantes, no necessariamente mas inclusive
para tratar de casos de corrupo: Mas a CGU muito prxima, no necessariamente se for
matria de corrupo. A cada sinalizao de relatrio faz o contato (Entrevistado 28, CGU-
267
Ministrios, 2014). Cada Ministrio conversa com sua rea respectiva na CGU, buscando
traar prioridades e estratgias em conjunto remetendo assim a prpria interao TCU-CGU
no que diz respeito a programao:
E a sua instituio ou a senhora j entrou em contato, por exemplo, com a CGU
para abordar casos de corrupo que envolve municpios? Toda hora a gente recebe
um relatrio [...] E como seria esse contato com a CGU? Frequente. Eu ligo direto,
falo. Na sexta mesmo eu tenho uma reunio com a equipe da CGU, cada ministrio
tem uma coordenao no CGU que audita e que lida com aquele ministrio. Ento
de tempos em tempos eu sento com a equipe deles eu tenho dois coordenadores, por
exemplo, a gente tem uma reunio sexta feira que um dos tpicos o
acompanhamento das recomendaes de sorteio quanto dos relatrios de demanda
especial que so esses relatrios mais problemticos que em geral tem problemas
com a polcia federal que tem riscos de corrupo (Entrevistado 27, CGU-
Ministrios, 2014).
Para alguns, mais comum a CGU entrar em contato com o Ministrio do que o contrrio
No, no houve essa necessidade no. Acontece o inverso, n? Da CGU verificar o
problema e passar pro Ministrio (Entrevistado 37, CGU-Ministrios, 2014) e, para outros,
esse contato depende do assunto a ser tratado, se so operaes especiais que envolvem mais
de uma instituio o dilogo intenso, mas para questes menos urgentes, a interao varia:
A deciso depende da situao. Nas operaes especiais, como eu disse, existe um
dilogo intenso, n? Inclusive dos servidores da CGU com a Polcia Federal, n?
Agora j esses outros trabalhos, esse dilogo menos intenso. Ele depende de
determinadas circunstncias, desses pedidos que vem s vezes da mais alta
autoridade do Ministrio. Isso analisado pelo prprio Ministro da CGU. Ento,
assim, depende do que ns estivermos falando (Entrevistado 06, CGU, 2014).
J o contato dos membros da Controladoria com a Justia Federal seriam de carter mais
espordicos, s vezes visando evitar contestaes, outras solicitando informaes. O
Judicirio, responsvel pelo julgamento dos acusados, sempre aparece nas entrevistas como
um rgo distante e pelo seu carter de imparcialidade, assim que deveria ser. Mas
algumas interaes so possveis, como solicitaes feitas a ele: normalmente a gente que
solicita coisas ao Judicirio (Entrevistado 40, CGU, 2014) ou partindo dele: Diretamente
pra Justia no. S quando h um pedido especfico de um juiz em um processo. A ele manda
a gente investigar aquilo. Mas no regra (Entrevistado 25, CGU, 2014). A CGU se
preocuparia ainda em manter algum contato com o Judicirio para evitar contestaes futuras
das suas decises que envolvem os servidores federais:
agora tem que entender tambm que o trabalho do CGU no plano administrativo e
nada no nosso arcabouo jurdico pode ser afastado do judicirio, ento muitas vezes
alguma punio do servidor pblico contestada, existe a possibilidade de
268
reintegrao, enfim, ento por isso que tenta tomar sempre cuidado para estabelecer
ou para que sejam respeitadas a defesa, contraditria, processualmente h questes
muito bem feitas tambm para no existir contestao no mbito do poder judicirio
(Entrevistado 48, CGU, 2014).
Mas mesmo com essas possibilidades dadas, a Justia acionada via MPF, ne, a interlocuo
dele Polcia Federal e Ministrio Pblico. A gente no tem muita relao com juiz nesse
aspecto no (Entrevistado 17, CGU, 2014), Ento a interao bem menor, bem mais
baixa (Entrevistado 22, CGU, 2014). O rgo responsvel por manter um dilogo constante
com a Justia Federal, dado que apresenta suas denncias a ela, o Ministrio Pblico
Federal, instituio abordada prxima seo.
A Justia Federal no inicia nenhuma ao para tratar dos casos levantados pela CGU, ela os
recebe via Ministrio Pblico, sendo incumbida do julgamento e responsabilizao criminal
ou cvel dos envolvidos. Por ser assim, espera-se uma interao constante entre MPF e JF,
encontrada nas entrevistas: A relao permanente. O Ministrio Pblico Federal em todas
as suas instncias lida diretamente com a Justia Federal, Tribunal Regional Federal, Superior
Tribunal de Justia e Supremo Tribunal Federal (Entrevistado 01, MPF, 2014); com o
Judicirio, que esse o nosso dia a dia. Salvo rarssimas excees, esse relacionamento
normal, dentro da normalidade, dirio, no ?! (Entrevistado 24, MPF, 2014).
Enquanto alguns procuradores ressaltam que os pontos de tenso com a Justia seriam
mnimos, narrando uma boa recepo dos seus casos Justia Federal nossa interlocuo
evidente, permanente porque o procurador da repblica atua perante a Justia Federal.
Ento, o esturio das nossas aes, de boa para excelente recepo (Entrevistado 09, MPF,
2014) para outros essa atuao to prxima permite que algumas crticas sejam traadas. A
lentido do Judicirio citada recorrentemente como um obstculos aos trabalhos do MPF:
nossa dificuldade com o prprio Judicirio. Porque ns precisamos s vezes de decises
mais rpidas e o Judicirio est abarrotado de processos. Ento ele no tem condio de
tambm responder as demandas postas pelo Ministrio Pblico (Entrevistado 42, MPF,
2014).
269
As concluses acerca dos contatos com a Justia Federal ficam prejudicadas pela ausncia das
entrevistas com os juzes. Mas pontua-se uma relao afastada das demais instituies em
termos de contatos informais, porque ela faz parte de um outro Poder, imparcial, que deve
julgar os processos que chegam at ela de uma forma independente. Do ponto de vista formal,
seu contato com o Ministrio Pblico dirio, nem sempre correspondido na temporalidade
desejada sendo ressaltados os seus atrasos e demoras.
Mas antes dos casos chegarem Justia, o Ministrio Pblico contaria com a ajuda e apoio da
Polcia Federal nas investigaes criminais que j vimos no ser a principal forma de
atuao escolhida por esta instituio para tratar dos casos levantados pela CGU. As
entrevistas enfatizaram os embates constantes entre as duas instituies.
O contato do MPF com a PF seria cotidiano e muito importante, pois haveria uma
dependncia do primeiro em relao aos trabalhos da segunda nas investigaes dos crimes de
competncia federal. Da troca de documentos at reunies, ambas estariam em contato
contnuo: Ento eu, por exemplo, desde que atuei na primeira instncia, eu tinha contato
quase que dirio com a Polcia Federal, quase que dirio. Hora recebendo documentos, hora
encaminhando documentos, hora tendo visitas recprocas (Entrevistado 12, MPF, 2014).
Apesar deste contato freqente, os membros do Ministrio Pblico apontam que ele no
necessariamente harmnico A instituio mantm esse dilogo, mas difcil, esse dilogo
difcil principalmente com a polcia (Entrevistado 35, MPF, 2014) em especial aps os
debates e embates com a PEC 37, que teria criado um fosso enorme entre as duas instituies
270
e acirrado os nimos de ambos os lados, com disputas sobre o papel de cada uma no combate
corrupo:
um relacionamento que tambm dirio e em regra deveria ser normal o com a
Polcia Federal. Nos ltimos tempos tem havido algum atrito, isso inegvel, n?!
mas eu debito esse atrito existente como condio normal de trabalho. Eu acho que
so ... ocorrncias dos tempos atuais, n?! Me parece que quando eles ocorrem, os
atritos, em relao a m compreenso da verdadeira atuao de um delegado de
polcia federal e de um membro do Ministrio Pblico (Entrevistado 24, MPF,
2014).
Como opinies negativas sobre a PF aparece uma crise de efetivos, de falta de autoridade e o
uso poltico da informao:
Com a Polcia Federal tudo j foi muito melhor. A PEC 37 criou um fosso entre as
instituies e a PF vive hoje uma grande crise, de efetivos, de falta de autoridade, de
desmandos e acima de tudo h um problema srio em relao PF que a questo
de uso poltico da informao. [...] Entretanto, a Polcia Federal ainda nossa
parceira prioritria (Entrevistado 09, MPF, 2014).
Complica ainda mais as relaes entre ambas uma certa viso do Ministrio Pblico de que a
PF est l para lhe servir: Tinha eles, tinha a Polcia Federal, mas eles no se entendem entre
eles e tambm... ou tem limitaes, porque eles esto subordinados ao executivo, mas a gente
consegue ao se apropriar do que eles tem, dar o nosso tratamento. Eu me sirvo muito
(Entrevistado 15, MPF, 2014).
At este ponto as entrevistas explicam bem nossos dados: a dade CGU-TCU caracterizada
por alguma tenso (e da a menor interao para tratar das irregularidades trazidas pela
Controladoria) assim como uma tenso na dade MPF-PF (e da o foco atual do primeiro nas
aes cveis, que no demandam tanto a interao com os policiais federais).
271
Uma interao interessante aquela entre os dois rgos de investigao: Ministrio Pblico e
Tribunal de Contas se sobrepuseram na anlise de algumas (poucas) irregularidades, e isso se
mostrou mais freqente para os casos de corrupo e para aqueles que acabam gerando uma
denncia perante a Justia Federal. Vejamos o que nossos entrevistados tem a dizer a respeito
dessa interao.
Podemos encontrar dentre os entrevistados aqueles que narram apenas um contato formal e
distante entre as duas instituies, mencionado tanto pelos auditores Recebemos diversos
comunicados do Ministrio Pblico sobre irregularidades, mas a comunicao formal
(Entrevistado 39, TCU, 2014) quanto pelos procuradores:
Com o TCU, [...] quando tambm fui Procuradora de Primeira Instncia, e naquela
poca era at muito chato porque o TCU ficava blindando, no queria, no podia
dar informao, porque tinha que ser via o Procurador Geral, e que a gente no
podia representar, umas coisas assim (Entrevistado 23, MPF, 2014).
E esses contatos freqentes, tanto formais e informais, se dariam para tratar de casos de
corrupo. Por esta ser interpretada enquanto um crime, o Tribunal sempre procuraria o MPF:
com o Ministrio Pblico at mais comum, porque quando a gente encontra indcio
de crime, de corrupo, qualquer tipo de crime a gente aciona o Ministrio Pblico.
No basta a gente mandar a documentao pra eles, a gente tem que conversar
bastante ento no raro a gente receber um procurador ou ir at l conversar com
eles sobre um caso especfico (Entrevistado 30, TCU, 2014).
TCU outro parceiro nosso de longa data (Entrevistado 14, MPF, 2014) que se beneficiam
da distribuio territorial do Tribunal de Contas:
H um contato frequente, constante de todas procuradorias junto ao TCU. Inclusive
porque o TCU tem representao em cada estado. Ento se o sujeito est no Cear
ele j pode ter um trabalho prximo ao TCU com a utilizao do servio local,
estadual do TCU (Entrevistado 12, MPF, 2014).
Esse trabalho externo prximo ao MP, na verdade, viria de uma proximidade interna, pela
existncia de um Ministrio Pblico dentro do prprio TCU, que o assessora e emite opinies
e pareceres acerca dos processos em julgamento nesta Corte de Contas: o TCU tem primeiro,
um Ministrio Pblico Especial de Contas, que atua internamente se manifestando nos
respectivos processos daquela corte (Entrevistado 01, MPF, 2014). Mas mesmo essa
proximidade interna no significa que os membros das duas instituies estejam sempre de
acordo com os pareceres uns dos outros:
Ns temos o Ministrio Pblico aqui. Que s vezes voc d um parecer que no
interessa ao Ministrio Pblico, ele vai em cima do seu parecer. Ele vai questionar
de voc, porque voc fez aquilo, qual o seu interesse em dar esse parecer [...] Muitas
vezes eu dou um voto e o Ministrio Pblico vota diferente. Quer dizer, eles no
votam, mas opinam de forma diferente. E tem uma influncia gigante (Entrevistado
26, TCU, 2014).
Dessa forma, falar sobre a relao MPF-TCU depende de qual Ministrio Pblico estamos nos
referindo ao que atua externamente e parece ser um bom parceiro em especial para tratar da
corrupo, ou aquele que atua internamente e mantm uma presso incisiva sobre os pareceres
e decises internas ao TCU. Alm dessa ponderao, falar sobre o TCU requer especificar
sobre qual rea estamos falando no mesmo sentido que anteriormente fizemos a distino
entre Justia de primeira instncia e os tribunais superiores se dos auditores ou dos
ministros (do corpo tcnico ou poltico). O MPF relata mais facilidades de interaes com o
MP junto ao TCU e com seu corpo tcnico:
O Tribunal de Contas da Unio uma instituio complexa. Uma coisa o Tribunal
de Contas da Unio outra coisa so os membros do Ministrio Pblico junto ao TCU
e os auditores do TCU. Com essas duas carreiras a conversa sempre muito melhor.
[...] Ento ns temos uma interlocuo mais remota com o Tribunal de Contas da
Unio, mas muito prxima os procuradores do TCU e com os auditores fiscais do
TCU (Entrevistado 09, MPF, 2014).
Do ponto de vista daqueles controlados (os Ministrios), sua relao com o Ministrio Pblico
Federal no seria das melhores. Surge algo j levantado por Loureiro em seus estudos (2011):
273
uma crtica aos rgos de controle feita por aqueles envolvidos diretamente nas polticas, pois
estes rgos muitas vezes no entendem a dinmica ou as escolhas que precisam ser feitas
quando da implementao. A crtica diz que os procuradores olham para toda e qualquer
irregularidade e a querem transformar em investigaes, demandando imensamente dos
Ministrios. O foco destes no , e nem deveria ser, investigaes de corrupo. Sua meta
principal a realizao da poltica, que ela chegue at aqueles que dela precisam. E uma
demanda gigantesca de rgos como o Ministrio Pblico, acaba por constranger os trabalhos
nos Ministrios, resumindo sua ao a respostas a demandas do controle, alimentando uma
mquina da desconfiana:
Ns prestamos informaes baseado nos relatrios da CGU, o MP fica procurando
tudo quanto caso, eles no entendem, [...] ento qualquer coisa problema na
administrao a eles j abrem um processo um inqurito pra aquilo e a j
encaminha pedido de explicao para o Ministrio. [...] s vezes bobagens e to eles
mandando requerimento. Tem vez que assinam uns cinquenta ofcios por dia, ento
voc vai ter que ter gente pra isso. Quer dizer o tempo que a gesto poderia estar
ocupando com outras coisas est alimentando essa mquina da desconfiana
(Entrevistado 27, CGU-Ministrios, 2014).
O sistema de controle criticado por uma ausncia de troca de informaes, que poderiam
agilizar e desafogar os Ministrios. Por exemplo, se o MP tivesse acesso tanto a nossa
resposta pra CGU eles no precisariam alimentar essa mquina toda que gasta esse dinheiro
todo e que impede s vezes as pessoas de fazer o que precisam fazer (Entrevistado 27, CGU-
Ministrios, 2014).
Assim, a relao estabelecida de resposta por parte dos Ministrios s demandas excessivas
do MPF. Eles at acionam o Ministrio Pblico eventualmente quando entendem que o devem
fazer Ministrio Pblico? Eventualmente. O contato feito telefnico, ofcio, e-mail, quer
dizer, dependendo da natureza da questo. Tambm no tem uma estatstica sobre isso porque
quando ns precisamos ns procuramos o MP (Entrevistado 28, CGU-Ministrios, 2014)
ou quando a CGU sugere Por exemplo, s vezes mando pro Ministrio Pblico porque a
CGU recomendou que fosse enviada tal caso pro Ministrio Pblico, entendeu?
(Entrevistado 41, CGU-Ministrios, 2014). Mas o foco do contato muito mais pela via de
demandas do controle: Ministrio Pblico? No so por iniciativa nossa, ns que somos
acionados, alis eu diria assim tipificadamente ns que somos o agente passivo acionados
seja pela CGU em razo do sorteio de municpios, seja o TCU seja o MP (Entrevistado 37,
CGU-Ministrios, 2014); O Ministrio Pblico a gente geralmente s responde, ou seja, eles
274
Dessa forma, relatamos as interaes do MPF com as outras instituies da rede. Ele atua
muito junto JF, evita os contatos com a PF (h muita tenso envolvida), estabelece muitos
contatos com CGU e TCU, e extremamente criticado pelos assessores de controle interno
dos Ministrios. A prxima seo aborda este ltimo grupo e suas perspectivas sobre a rede
de accountability. Seu ponto de vista diferenciado em relao s instituies de controle,
pois tanto sofrem o controle das outras instituies da rede, como tambm controlam os
municpios na gesto dos recursos federais.
5.11 Os controlados
O contato dos Ministrios tanto com a Polcia quanto com a Justia se daria no mesmo sentido
da relao estabelecida com o MPF. A Polcia estaria sempre procurando casos para
investigar os delegados ficam procurando casos pra eles investigarem (Entrevistado 27,
CGU-Ministrios, 2014) e demandando informaes e depoimentos A iniciativa nossa
mais rara ela muito especfica, muito mais rara, mais comum ns sermos acionados por
esses rgos pra prestarmos informaes, depoimentos, o que for (Entrevistado 37, CGU-
Ministrios, 2014). Na relao com a Justia, esta demandaria eventualmente respostas a
algumas questes pontuais Com a Justia Federal? Tambm a a mesma coisa polcia
eles demandam, mas muito menos do que o MP (Entrevistado 27, CGU-Ministrios, 2014);
mas eu acho que pende mais como plo passivo responder a justia federal (Entrevistado
37, CGU-Ministrios, 2014). Dessa forma o grande demandador dos Ministrio seria o MPF,
visto de forma muito negativa, quando comparado PF e JF.
Em relao ainda aos Ministrios, j vimos que a CGU e eles esto imbricados at mesmo
porque a CGU a cabea do sistema de controle interno, ao qual os Ministrios devem
responder e possuem assessores especficos para isso. Na outra ponta desse sistema est o
275
controle externo, que tambm controla os Ministrios, mas se mantem mais afastado dos
mesmos:
[O tribunal] de vez em quando faz alguma ao de controle e evidentemente eles,
pblicos acordos e faz determinaes pra ns cumprirmos e a tem uma interface
mais formal. Os procedimentos deles so muito diferentes dos nossos da CGU so
diferentes porque so auditorias, mas eu complemento pra prestar muita informao
pra CGU menos para o TCU (Entrevistado 27, CGU-Ministrios, 2014).
Alguns apontam que o TCU chega a interagir quando so detectados casos maiores de
corrupo j vimos pelos nossos dados que ele tem mesmo uma atuao voltada para esses
casos quando resolve instaurar por conta prpria as TCEs mas essa interao com outros
rgos, pela via por exemplo de Operaes Especiais, no seria a regra:
Mas o ano passado, por exemplo, teve o problema do leite l na Paraba que foi um
problema de corrupo envolvendo cooperativas. Naquela ocasio eu fui l com a
diretora da rea pra gente se inteirar porque a gente tem convnios que repassa
assim, no caso do nordeste, algo em torno de cem milhes ano. Mas a s vezes voc
tem como no caso da Paraba em que muitos agricultores no caso eram dois laranjas
isso o TCU conseguiu fazer levantamentos de dados e a polcia federal entrou e o
TCU foi um dos exemplos que teve operao especial em que o TCU estava
envolvido. Mas o TCU tem uma atuao menor (Entrevistado 27, CGU-Ministrios,
2014).
O TCU apenas receberia os relatrios prontos da CGU e dos Ministrios e focaria sua
atuao no julgamento das contas. Ele no teria um papel pr-ativo de instalao de processos
o que j vimos que procede quando comparamos a quantidade de TCEs abertas pelo TCU e
pelos Ministrios:
No caso do Tribunal de Contas da Unio, por que que seria mais afastado? [...] O
TCU tem assumido uma funo muito mais de, , ele faz a funo constitucional
dele de fazer julgamento das contas, ento grande parte do trabalho que seria de
auditoria ele recebe pronto, porque a CGU vem e faz um relatrio de auditoria, o
Ministrio faz um relatrio de auditoria e entrega j com as constataes para ele.
Ento os auditores s precisam olhar v se est tudo ok e submeter para o plenrio
julgar essas contas (Entrevistado 10, CGU-Ministrios, 2014).
E uma vez que os processos chegam at o TCU, o Ministrio no teria mais nenhum papel.
Tendo cumprido a sua parte, ele passa para o TCU julgar e se afasta do caso:
O TCU no, porque acaba que eles ficam s como instncia julgadora de tomada de
conta especial, e a gente no faz nenhum tipo de gesto durante o processamento, n,
276
Assim, os contatos narrados pelos assessores so muito mais pela via do contato direto com a
CGU, freqente mas negativo com o MPF, e afastado da PF e da Justia Federal e numa
posio intermediria em relao ao TCU. Falta ainda, na nossa anlise das dades entre as
instituies da rede, falar um pouco mais sobre o Tribunal de Contas da Unio.
Da mesma forma como acontece com o controle interno, o contato do controle externo com a
Justia se d de forma formal o que esperado do Judicirio, parte de outro Poder (distante
do Executivo e seu controle interno e do Legislativo e seu auxiliar do controle externo):
Muito mais em termos formais, especialmente com o Poder Judicirio. O Poder Judicirio e
a Polcia Federal basicamente formalidade, s por meio de documento (Entrevistado 5,
TCU, 2014) chegando por meio de pedidos oficiais: Os juzes pedem bastante coisa
formalmente pra ns. Os contatos informais com os juzes so bem mais raros (Entrevistado
20, TCU, 2014). No h uma relao direta da Corte de Contas com este Poder, e nem se
esperaria que houvesse, j que as interaes com ele ficam mais por conta do Ministrio
Pblico: a Justia Federal no, porque a o Ministrio Pblico que se relaciona com eles.
No temos relao (Entrevistado 30, TCU, 2014).
Enquanto o controle interno na figura da CGU busca o tempo todo o contato com a Polcia
Federal, a interao do controle externo com esta instituio no seria to grande, ela se daria
mais pela via unilateral de pedidos de ajuda e suporte por parte da polcia: E com a Polcia
Federal? um pouco mais frequente deles pra ns eles pedem bastante informao pra gente
e a gente conversa tambm informal (Entrevistado 20, TCU, 2014). As operaes em
conjunto do Tribunal de Contas com a Polcia j teriam ocorrido em maior nmero, mas
seriam hoje coisa do passado: h alguns casos em que a Polcia Federal nos procura para
obter informaes sobre alguma coisa. J teve at no passado operao conjunta com a Polcia
Federal, mas hoje no acontece mais isso (Entrevistado 30, TCU, 2014).
Apesar de existirem narrativas que pontuam o TCU enquanto prximo da CGU e do MPF,
percebe-se muito mais o Tribunal de Contas da Unio como um rgo afastado dos demais,
277
que se preocupa com os seus papis e no se atenta tanto s tarefas dos outros. Com a funo
de responsabilizao administrativa da malversao de recursos pblicos e seus derivados,
seria interessante se este rgo se aproximasse dos demais, como a Controladoria, os
Ministrios ou mesmo a Polcia Federal. Manter-se afastado sugere um isolamento
institucional que pode no ser o melhor caminho para manter governos accountable. Se
irregularidades (e corrupes) ocorrem no meio do caminho da gesto de recursos pblicos,
uma coordenao entre os rgos de accountability s poderia ajudar a estabelecer processos
mais rpidos, com troca mais fluida de informaes de uma instituio para outra e com
concluses mais acertadas sobre a culpabilidade e a punibilidade dos envolvidos.
Contudo, o TCU (isolado no nvel federal) sai desse dilema de escassez de interaes
apostando sobretudo em parceria e contatos na esfera estadual e local. Ele busca muito
fortalecer o contato com os Tribunais de Contas Estaduais e Municipais. A sada que encontra
para o seu isolamento a associao s instituies locais:
Ento voc tem que ter um sistema federativo de rgos de controle que possam
atuar de forma que a gente tenha a capilaridade pra chegar na ponta, pra poder
analisar um ato administrativo aqui, acol, fazer uma auditoria operacional, pra
poder fazer um trabalho consistente de avaliao de uma entidade no sentido de criar
incentivos pra que essa entidade possa melhorar a sua gesto. Ento o TCU tem
trabalhado muito fortemente no sentido de fortalecer o sistema de Tribunais de
Contas estaduais e os sistemas de Tribunais de Contas municipais ou dos municpios
nos casos em que eles existem. Ento a nossa estratgia fortalecer todo esse
sistema porque esse sistema fortalecido e legitimado ele capaz de gerar melhorias
em escala muito maior do que se ns atribussemos essa responsabilidade para o
TCU (Entrevistado 29, TCU, 2014).
vrias e sugerem que o controle externo est dando um passo importante no estabelecimento
da accountability, ao gerar novas informaes e trazer outras instituies para a cena do
controle e responsabilizao em geral deixadas de lado pelas prprias instituies federais:
ns estamos tambm inaugurando um trabalho diferente agora junto com os
Tribunais de Contas. So as auditorias coordenadas. Que auditoria coordenada?
um trabalho em que se escolhe um tema e todos os Tribunais de Contas fazem no
mesmo tempo e com a mesma matriz, questes, uma avaliao em mbito nacional.
Ento ns fizemos no ano passado na rea do Ensino Mdio, onde a gente
verificou... no caso do TCU verificou a atuao do Ministrio da Educao, no caso
dos TCEs a atuao dos governos dos estados e dos municpios no provimento do
Ensino Mdio brasileiro. E a, depois, se compartilha e se faz uma consolidao de
todas essas auditorias. No ano passado foram mais de 28 Tribunais de Contas que
trabalharam em conjunto numa auditoria coordenada. [...] Ento tem sido feito este
tipo de trabalho articulado (Entrevistado 47, TCU, 2014).
Nas entrevistas, o Tribunal de Contas da Unio a nica instituio que mostra essa
preocupao em trazer para a rede as instituies que atuam nos estados e municpios. Nem
CGU nem MPF falam sobre suas sedes regionais e estaduais nas interaes que estabelecem
para fazer cumprir o processo de accountability. Entretanto, essa preferncia de parcerias do
TCU em relao s instituies de controle subnacionais no vista com bons olhos pelas
outras instituies da rede. Para elas, h um sentido e uma razo forte para no se confiar na
esfera local: as suas instituies so em geral menos qualificadas e mais comprometidas com
os interesses dos poderosos locais. Nesse sentido, tanto o Ministrio Pblico quanto a
Controladoria desconfiam e muito dos Tribunais de Contas estaduais:
h uma deficincia grave no sistema do sistema de fiscalizao estadual ao meu ver
que a captura dos Tribunais de Contas. Os Tribunais de Contas so rgos
fundamentais na fiscalizao do servio pblico, da gesto pblica. E o que a gente
v em muitos Tribunais de Contas, estaduais sobretudo, que eles so repositrios
de polticos e simpatizantes de gestores pblicos, geralmente os governadores, que
no conseguem se eleger ou que esto sem um cargo pblico no momento. E so
colocados l, obviamente, no para defender o interesse pblico mas para defender o
interesse de determinado grupo poltico [...] Simplesmente fecham os olhos para
proteger o grupo poltico que est no poder naquele momento (Entrevistado 46,
MPF, 2014).
Essa desconfiana por parte do Ministrio Pblico adviria da sua experincia em investigar os
prprios Tribunais de Contas estaduais: No toa que existem dezenas de conselheiros dos
Tribunais de Contas estaduais sendo investigados criminalmente ou processados pelo
ministrio pblico federal e o estadual (Entrevistado 46, MPF, 2014);
Agora tem uma experincia muito infeliz com tribunais de conta estaduais. Porque
quase sempre eu me relacionei com eles na condio de investigados. Uns 50% dos
Tribunais de Contas do Brasil, os estaduais, tem entre seus membros algum tipo de
investigao criminal (Entrevistado 15, MPF, 2014).
279
No caso da CGU, teria sido a sua prpria percepo de uma lacuna no sistema de controle por
parte dos Tribunais de Contas estaduais que a levou a um papel to pr-ativo na arena
municipal atravs do programa dos sorteios. Seus membros chegam a reconhecer que o que
ela faz em mbito subnacional poderia ser tranquilamente feito pelo prprio TCU (e nesse
sentido as suas competncias se esbarram), mas pela deficincia que ela percebe nos
Tribunais de Contas ao redor do pas, assumiu para si a tarefa de controlar e responsabilizar os
governos locais:
na verdade assim, a gente observa que os Tribunais de Contas estaduais no tm
feito seu trabalho a contento, tanto que motivou a CGU, de alguma forma, preencher
essa lacuna, o prprio TCU poderia fazer um trabalho semelhante ao que a CGU faz
e no tenho notcia que o faa (Entrevistado 31, CGU, 2014).
Alm de mapearmos as interaes pela via dos contatos estabelecidos, tambm perguntamos
sobre a ocorrncia de contatos negados. Se as instituies da rede esto distantes e mantm
entre si relaes extremamente competitivas, espera-se que tentativas de contato possam ser
negadas. Se elas tratam de casos de corrupo de forma concorrente como relatado por
Taylor e Buranelli (2007) no compartilhariam informaes e levariam as interaes a um
grau mnimo. Para as instituies analisadas nesta tese isto no se corrobora. Elas se vem
enquanto parceiras de um mesmo processo H uma excelente predisposio de dilogo por
parte de todas as instituies (Entrevistado 47, TCU, 2014); os rgos de controle
normalmente eles so muito parceiros nesse sentido e nunca negaram contato em relao a
esses temas (Entrevistado 41, CGU-Ministrios, 2014) e, alm disso, negar um contato com
outra instituio na esfera federal seria uma forma arbitrria de comportamento, ningum tem
coragem pra fazer isso (Entrevistado 26, TCU, 2014).
Da forma como foi feita a pergunta, construda usando um sentido negativo (pela via da
negao de contatos), ela foi recebida como muito pesada, os entrevistados no se sentiram
confortveis para respond-la. Mas conseguimos captar o que queramos quando eles
matizaram essa negao, no sentido de relatar dificuldades. O que existiria, na verdade, no
so negativas de contatos, e sim formas mais sutis de colocar obstculos para o acesso
Contato negado eu nunca tive. Eu nunca tive dificuldade de contato com determinado rgo.
O que eu j tive foi negativa de envio de documentos ou provas que eu requisitei. Isso j
280
CGU e MPF interagem para tentar combater as irregularidades encontradas nos municpios,
mas enfrentam enormes obstculos quando precisam acessar as contas bancrias dos prefeitos:
O senhor ou algum da sua instituio j teve o acesso negado com alguma outra
instituio para tratar da corrupo municipal? Tem sim, esse de pedir os informes
bancrios das contas das atuaes de prefeito que so sistematicamente negados. A
gente tem a notcia pela CGU que ali tem falha, tem irregularidade na aplicao
daquele recurso, a quando voc pede, requisita ao banco, naquela localidade as
contas para ver as movimentaes isso bloqueado (Entrevistado 14, MPF, 2014).
No caso da Receita Federal, mesmo com autorizaes para acesso a dados, ela no costuma
entregar a informao que as outras instituies solicitam:
O servidor pblico tem que entregar a sua declarao de bens ou ele pode optar por
autorizar acesso aos dados da Receita Federal. Agora por mais que a gente tenha
essa autorizao muito penoso a gente consegui, junto a Receita Federal, que
entregue os dados do servidor (Entrevistado 10, CGU-Ministrios, 2014).
Em comparao com as outras instituies da rede, a Receita seria muito criticada em relao
negao de contatos:
A Receita mais difcil sim. Banco Central eu nunca precisei. Mas antigamente at
o Banco do Brasil, hoje em dia no, mas negava informao sobre conta, de
convnio, era difcil, sabe? Mas assim, quando voc falou, eu pensei assim:
Ministrio Pblico, TCE, TCU, at mesmo a Polcia. Isso a assim, eu pelo menos
nunca tive dificuldade nenhuma. Mas assim, quando voc precisa de uma
informao da Receita, a mais delicado (Entrevistado 41, CGU-Ministrios,
2014).
Nesse sentido, o acesso a informao aparece como uma moeda de troca muito poderosa entre
as instituies. Lembrando que informao poder, cada rgo se apega ao que possui e
marca territrio sobre as informaes que levanta, mesmo que o compartilhamento delas
possa levar a identificao de culpados e ajudar na sua responsabilizao. Dessa forma,
muitas instituies se resguardam ferrenhamente nas suas regras de sigilo que importante
em muitos casos, mas que estaria de tal forma impregnado no cotidiano das burocracias do
controle que se torna verdadeiramente impossvel investigar a corrupo.
Apesar de ser a exceo, os contatos negados apareceram quando o demandante era o TCU.
Em relao ao Ministrio Pblico, o problema seria a autonomia em excesso dos
procuradores:
O senhor ou a sua instituio j teve o contato negado com algum rgo federal
para tratar da corrupo ou da corrupo municipal? J, mas no comum. O
senhor poderia dizer qual foi a instituio e por qu? J tivemos problema com o
prprio Ministrio Pblico, porque normalmente quando isso acontece, mas no
282
Mas, por outro lado, o prprio TCU reconhece que ele mesmo pode s vezes negar, pois lhe
faltariam condies suficientes para atender a todas as demandas: nega-se no porque no
quer fazer mas porque no tem meios de realizar algum trabalho feito em conjunto, pode
acontecer com o Ministrio Pblico Federal assim como pode acontecer com a Polcia
Federal (Entrevistado 19, TCU, 2014). Os membros deste Tribunal sabem que esse tipo de
postura frustra as outras instituies da rede, mas no entendem como sua a competncia de
responder cotidianamente a demandas por percias e pareceres, da parte do MPF, PF e at
mesmo da Justia. Isso apenas refora mais uma vez a distncia e diferena desta instituio
em relao as demais, pois ela a nica que narra contatos negados dentro da rede e a nica
que tambm assume que s vezes nega o contato:
ento freqentemente ns decepcionamos os nossos parceiros. Muito comum a gente
receber ofcio do procurador dizendo o seguinte eu quero que voc me diga que
irregularidades tem no processo tal l no sei onde. O tribunal no vai l fazer
percia pra ele. Na justia tem o sistema de percia que vlido, legal e to bom
quanto qualquer outro. Ns no somos peritos, ns no podemos fazer percia. Ns
no somos habilitados a fazer pericia, ns somos habilitados a fazer auditoria e pra
instruir processos administrativos. [...] A gente decepciona muito e diz muito no
pra eles. Todos os dias o tribunal diz no. Ou para o Ministrio Pblico, para a
Polcia, e para o Judicirio que fica pedindo preciso que vocs se manifestem disso,
preciso de parecer impresso, pede a um perito pra vim trabalhar um ms comigo, pra
ir comigo a campo e ns no podemos fazer isso (Entrevistado 20, TCU, 2014).
Acabamos de descrever que as interaes ocorrem e que entre algumas instituies essa
interao mais freqente. Mas o que esta interao envolve? Vimos que as informaes
geradas por uma instituio so vistas como propriedade desta e seu acesso dificultado
sobremaneira sobretudo informaes bancrias e fiscais. Vimos que o TCU destaca-se como
uma instituio complexa e particular, mais afastada das outras. Na prxima seo, ser
discutido como as instituies interagem. Se elas interagem e at frequentemente, quais tipos
de parcerias podemos encontrar?
283
Existem as trocas que so mandatrias. Por exemplo, o TCU sempre envia seus acrdos e
decises para o Ministrio Pblico Federal. O contato nesse caso obrigatrio:
Toda vez que o Tribunal prolata um acrdo condenatrio, numa tomada de contas
especial ou ele aplica uma sano qualquer, ele manda a cpia dessa
documentao para o Ministrio Pblico Federal, pra Procuradoria Geral da
Repblica no estado onde verificou-se a ocorrncia daquela irregularidade, daquele
lcito administrativo, para que o Ministrio Pblico possa propor as suas aes
(Entrevistado 8, TCU, 2014).
Assim como a CGU envia seus relatrios s outras instituies da rede, o Tribunal de Contas
tambm cumpre rotineiramente a sua tarefa formal de avisar e informar os outros rgos, em
especial o Ministrio Pblico, sobre as irregularidades que encontra:
Veja bem, tem uma coisa que precisa ficar claro, tem um conjunto de normas dentro
do servio pblico que nos obriga a relatar para o Ministrio Pblico algumas coisas
que a gente veja, ento frequente e absolutamente rotineiro o tribunal mandar um
monte de informao para o Ministrio Pblico formalmente por dever de oficio. A
gente manda toneladas de papel com indcios de irregularidades todo ano pra eles
(Entrevistado 20, TCU, 2014).
Outro contato obrigatrio se d entre CGU e TCU a respeito da anlise das contas do governo
e dos rgos federais preparadas pela CGU e julgadas pelo Tribunal: Veja, a CGU
institucionalmente sempre, porque ns mandamos para o TCU, na forma em que ele pediu,
consolidando os resultados das fiscalizaes nos municpios, periodicamente isso
encaminhado obrigatoriamente, sistematicamente pro TCU (Entrevistado 25, CGU, 2014);
A CGU sendo bem especfico, ela tem dever de fazer anlise das contas dos rgos federais e
remet-los ao Tribunal de Contas da Unio, ento ns temos, primeiro um contato constante,
tecnicamente, interagimos com o Tribunal de Contas (Entrevistado 22, CGU, 2014).
Por dever de ofcio, a CGU envia os relatrios dos sorteios a todas as instituies
possivelmente afetadas pelas irregularidades. Existe assim, de sada, uma interao bsica,
formalizada e legalmente necessria entre a rede. Mas a tese quer explicar o que acontece
depois deste envio formal: quais providncias so tomadas? Quais outros tipos de parcerias e
interaes so encontradas?
284
O objetivo desta seo precisamente extrapolar as interaes formais. Nesse sentido, busca-
se apreender as interaes para alm do que j est prescrito nas normas constitucional e
internas a cada rgo. Como os agentes de accountability avaliam a aplicao dessas normas?
Apesar da existncia de prerrogativas legais de interaes, ser que os agentes se mostram
abertos a esse contato? Por exemplo, cada vez mais as instituies vem colocando em prtica
acordos e convnios de cooperao para a troca de informaes e mesmo de pessoal. Esses
acordos so iniciativas novas e apontam para instituies abertas ao dilogo.
notvel a troca constante de informaes, mesmo que no embasada por esses acordos ou
convnios. Existe, ao menos no plano federal das organizaes estudadas, a compreenso
profunda de que para o controle e a responsabilizao de prticas como a corrupo preciso
reunir o mximo de informaes possveis, que muitas vezes so coletadas e so da
competncias de diferentes instituies. preciso respeitar as reas de atuao, entender os
prprios limites (inclusive legais) da competncia de cada uma. E compreender que,
285
justamente por cada uma ter um papel especfico, preciso trocar e compartilhar o que
conseguem reunir. Os membros do TCU compreendem muito bem a importncia dessas
trocas:
A gente compartilha muita informao com a Polcia Federal, com a CGU, e com o
Ministrio Pblico Federal, cada um na sua esfera de competncia, mas a gente
sempre, freqentemente oficiado por estes rgo para saber se j foi feito alguma
fiscalizao do Tribunal em determinada rea (Entrevistado 21, TCU, 2014).
Se a gente pegar todos os rgos que fazem controle no Brasil, ns vamos verificar
que existem algumas interseces. Ou seja, eles atuam na mesma rea. Mas existem
casos que eles tem uma atuao especfica e ns temos uma atuao especfica. E
muitas vezes ns necessitamos dessas informaes que eles produziram e eles
necessitam dessas informaes que ns produzimos. Nesses casos que existem essa
troca de informaes (Entrevistado 33, TCU, 2014).
Entrar em contato umas com as outras solicitando informaes tem se tornado uma prtica
plenamente incorporada na rede de accountability: Isso permanente. A gente t sempre
trocando informao e quando um tem um dado que fornece pra outro... Polcia Federal, o
Ministrio Pblico, CGU, a gente vive trabalhando em cima disso (Entrevistado 26, TCU,
2014); s vezes uma informao que a gente obtm em uma fiscalizao nossa muito
importante para ao da Polcia Federal, para uma ao da CGU, do Ministrio Pblico
n(Entrevistado 21, TCU, 2014).
A procura por informaes narrada, por exemplo, pelos membros do TCU buscando casos
em que a CGU atuou Quando temos um caso que sabemos que a CGU est atuando ns
conversamos com a CGU e vemos o que temos de informaes e trocamos informaes
(Entrevistado 30, TCU, 2014) ou da prpria Controladoria buscando subsdios nos trabalhos
do Ministrio Pblico e da Polcia Federal:
O Ministrio Pblico quando a gente sabe que existe um procedimento
administrativo l aberto, ns vamos atrs do MP para saber o que eles tm, o que
eles tem para compartilhar conosco. Agora, por exemplo, dez e meia, exatamente
agora, ns temos uma comisso nossa l no Rio de Janeiro se reunindo com o
Procurador da Repblica [...] eles vo conversar com procurador para ver o que eles
tm o procurador vai conversar com a gente para saber o que ns temos para que
possamos compartilhar (Entrevistado 07, CGU, 2014).
A gente procura mais para intercmbio de informaes de coisas que eles j tiveram.
Exemplo, a Polcia Federal deflagrou uma operao e a gente tem notcia que nessa
operao foram presos ou foram investigados servidores pblicos federais existe
essa busca de informaes junto a Polcia Federal para colher esses elementos que
eles identificaram para servir de subsdio para gente, basicamente dessa forma
(Entrevistado 31, CGU, 2014).
nos parece que essa tendncia ao contato est se expandindo para o cotidiano das instituies,
ao invs de se concentrar apenas nos momentos de crise. possvel pensar em um
aprendizado institucional: a partir de grandes casos de corrupo que saem na mdia, as
instituies comeam a interagir e, assim, aprendem umas com as outras sobre suas prprias
competncias, suas esferas de ao, sobre como e o que possvel compartilhar. E isso pode
ser levado para as prticas cotidianas de controle e responsabilizao.
Como exemplo de parcerias positivas, que se iniciam com a troca de informaes entre as
instituies da rede, esto as operaes especiais coordenadas pela Polcia Federal. A partir de
dados fornecidos pelo TCU ou pela CGU, ela consegue deflagrar operaes nos mais variados
mbitos
Tem vrias operaes da Polcia Federal que ocorrem a partir de subsdios, a partir
de subsdios que so do TCU. Um exemplo que a gente pode citar: h alguns anos
a, ns tivemos a a operao voucher l no Amap e essa operao voucher da
Polcia Federal teve o objetivo de prender e fiscalizar transferncias de recursos por
emendas parlamentares pra organizaes no governamentais, que faziam
capacitao de servidores e de pessoas, n. Ento foi a partir de indcios nossos, a
partir de dados nossos (Entrevistado 8, TCU, 2014).
No caso da CGU, ela no apenas leva informaes Polcia, como tambm chamada para
participar de vrias etapas da investigao policial. Nas operaes especiais, a CGU entra
fortemente como rgo de apoio s investigaes marcando mais uma vez a fora da
parceria CGU-PF. Esse convite pode se dar tanto na fase de preparao das operaes,
durante ou depois delas. Pela sua expertise, os tcnicos da CGU podem ser chamados no
decorrer de uma investigao e inclusive depois para ajudar na anlise dos dados disponveis:
As operaes especiais so atividades como o nome diz operaes especiais de
polcia. Ou seja, so operaes policiais em que a CGU participa como um rgo de
apoio s investigaes. E essas investigaes, elas podem ter tambm trs fases.
Uma fase preliminar, em que quando a CGU, ela tendo realizado trabalhos regulares,
287
n? A CGU verifica que existem situaes atpicas n?[...] Agora existe outras
situaes em que a polcia nos chama para participar do processo de investigao,
agora j numa fase mais posterior. Aqui ela pode nos chamar. Ento aqui tanto voc
pode tanto levar ao conhecimento da polcia problemas que ns detectamos de forma
regular, como a polcia tambm pode nos chamar a partir de um problema que ela
detectou. Agora, existe a possibilidade tambm de ser durante. Durante uma
investigao, a polcia no nos chamou de forma preliminar, mas durante ela
entende que a expertise desenvolvida pelo servidor, pela CGU, pode ser til durante
aquela investigao e a ela nos chama e pode ser depois tambm. O depois um
pouco mais complicado porque justamente uma fase em que a investigao j se
desdobrou e pode ser difcil correr atrs do prejuzo ou do volume de dados j
disponveis (Entrevistado 06, CGU, 2014).
De forma irnica, o trabalho da Polcia Federal de busca e apreenso, que ocupa tanto tempo
de exposio miditica, dependeria enormemente da ajuda por parte dos tcnicos da CGU. De
nada adiantaria apreender tantos dados e informaes se no souber analis-los: Ela [a CGU]
vai junto pra avaliar os processos administrativos. extremamente necessrio porque a
Polcia Federal no sabe fazer isso. Ento eles vo l e pegam tudo quanto computador e
aparece na televiso e a? (Entrevistado 27, CGU-Ministrios, 2014). O trabalho da CGU na
busca e apreenso auxilia a diminuir a quantidade de informaes inteis coletadas. Com a
participao de experts, o volume de material recolhido no precisa ser grande, sendo possvel
fazer uma seleo j na apreenso dos documentos:
Por exemplo, se voc vai fazer uma busca e apreenso e sua preocupao aquele
momento merenda escolar. E voc vai numa prefeitura, e a situao normal seria
recolher todos os documentos que tem naquela sala. Talvez algum gritante que
aparecesse ali, que no fosse merenda voc pegasse. Separaria pra mostrar, isso aqui
merece destaque. Mas um monte de recibo, de folha de pagamento, de no sei o que.
No interessa naquele momento. Se voc for levar aquele monte de documento
depois tem que analisar tudo. Ento o negcio voc fazer uma seleo na hora de
recolher a documentao, seu trabalho mais gil, mais na frente. E a gente tem
mais expertise nisso do que eles, ento normalmente a gente trabalha junto
(Entrevistado 45, CGU, 2014).
E essa demanda pela expertise da CGU seria freqente tanto por parte da PF quanto do
Ministrio Pblico e assim a CGU tem seu papel de auditora reforado e valorizado pelas
outras instituies da rede:
tanto Polcia Federal como Ministrio Pblico, ento assim, so muitos os casos que
a gente recebeu pedidos de participao em operaes especiais como a gente
chama, quando voc tem participao de mais de um rgo. Ento geralmente so
nesses casos, quando o Ministrio Pblico e a Polcia Federal demandam o nosso
conhecimento tcnico em auditoria (Entrevistado 31, CGU, 2014).
tem tcnicas que s ns dominamos, ou seja, fazemos melhor t. Ento eles [outras
instituies] tm uma situao em que eles precisam, digamos assim, dimensionar,
diagnosticar melhor o problema eles vem, eles e acionam. Eles tm uma informao
e a gente tenta materializar e evidenciar nesse aspecto (Entrevistado 17, CGU,
2014).
288
Dessa forma, como j destacamos, as interaes PF-CGU seriam intensas e caracterizadas por
uma via de mo dupla: tanto controladores levam para policiais casos de corrupo
(irregularidades que se destacam na multido de dados administrativos: quando a gente t
fazendo o nosso trabalho comum e verifica que ali realmente tem alguma coisa diferente e no
minha rea que faz, sim, existe a chance de entrar em contato diretamente com a polcia, pra
avisar a polcia do que est acontecendo e tal (Entrevistado 40, CGU, 2014)), a Polcia pede
ajuda CGU com a coleta de dados e anlise tcnica das informaes: uma mo de via
dupla, ou seja, tanto a gente leva quanto eles trazem tambm (Entrevistado 17, CGU, 2014):
Em outros casos, ns mandamos pra polcia um relatrio de uma auditoria, a partir
dali ela aprofunda aquilo num inqurito, depois nos convida para participar junto na
operao e a, aps a operao, o material coletado nas buscas e apreenses dos
computadores, etc, ela nos pede nossa ajuda para analisar, para selecionar o que
relevante e o que no , na licitao, no contrato, na conta bancria e os nossos
auditores to a novamente em contato com os tcnicos e peritos analisando o
material (Entrevistado 25, CGU, 2014).
Como grande exemplo de operao especial que deu certo cita-se muito a Operao
Sanguessuga. E aqui ocorre algo inusitado: tanto TCU quanto CGU disputam a paternidade
dos dados que deram origem a essa operao que ficou nacionalmente conhecida. Isso aponta
para dois fatos. O primeiro que as operaes da Polcia Federal so vistas com bons olhos,
pelo pblico em geral e pelos prprios auditores, tanto assim que estes querem ser
destacados como parceiros da mesma. O segundo uma tenso, j apontada anteriormente
entre a Controladoria e o Tribunal. Enquanto a primeira afirma que A operao
sanguessugas, a CGU detectou o problema e encaminhou para a Polcia Federal para que a
Polcia Federal fizesse uma investigao com os recursos que a polcia dispe (Entrevistado
06, CGU, 2014), a segunda aponta as ambulncias enquanto um exemplo de forte interao
com a PF: Acho que o caso das ambulncias n. Acho que teve uma atuao forte da Polcia
Federal, operao Sanguessuga n?! Uma atuao forte da Policia Federal com o Tribunal de
Contas (Entrevistado 26, TCU, 2014).
Como no exemplo da Sanguessuga, as inmeras interaes com base nas operaes especiais
se iniciam quase sempre com algum relatrio ou indcios levantados pelas instituies de
auditoria. No seu controle rotineiro sobre o servio pblico, tanto o controle interno quanto o
externo podem se deparar com situaes que vo alm de uma mera falha formal. Falhas de
gesto costumam ser resolvidas no mbito administrativo, mas falhas de corrupo
(entendidas como algo que ultrapassa a m gesto e envolve a inteno em produzir
excluses, algo injustificvel publicamente) so levadas ao conhecimento principalmente do
289
Dessa forma, o grande motivador das interaes seria precisamente a ocorrncia de casos de
corrupo. Ela ativaria a rede de instituies. Foi sempre extremamente ressaltado que quando
uma instituio encontra algo mais pesado ou estranho, comunica principalmente
Polcia Federal e ao Ministrio Pblico.
Portanto, cabe s instituies de auditoria, como CGU e TCU, o julgamento sobre o que e o
que no s uma falha formal, quando entra em ao o roubo da coisa pblica, o desvio de
verbas, a corrupo entendida e interpretada muitas vezes de forma criminal:
E quando este trabalho ultrapassa a rea em termos administrativos, que seria uma
auditoria, uma falha, onde entra digamos uma parte de crime, que a estamos falando
na parte de bandido, o cara est roubando dinheiro pblico, desviando dinheiro
pblico, no nenhuma falha, no foi um erro no foi uma coisa menor, est
caracterizado o roubo do nosso imposto, do nosso dinheiro. A logicamente os
encaminhamentos podero ser realizados tanto para a parte dos Ministrios Pblicos
Federal, Polcia Federal ou Ministrios Pblicos Estaduais a depender do
enquadramento daquele trabalho que est sendo realizado (Entrevistado 04, CGU,
2014).
Faz parte deste julgamento definir se a situao encontrada apenas um caso isolado, com
possveis explicaes alternativas que no seja a corrupo, ou se este caso est combinado a
uma srie de fatores indicativos da prtica corrupta. Quando este cenrio comea a se
desenhar, outras instituies so procuradas, capazes de tomar providncias no campo jurdico
e criminal:
Bom, quando ns procuramos quando ns detectamos, como eu falei antes, algum
tipo de desvio. Um desvio de recursos ou algum tipo de situao evidente, n? No
pode ser uma coisa isolada Ah, vamos construir uma escola! Mas pode ter mil
explicaes para o cara no ter construdo a escola com o dinheiro que ele recebeu.
No entanto, quando voc combina o fato da escola no est l com outros fatos que
foram apurados, do tipo Ah, o dinheiro foi embolsado pelo prefeito., isso nos leva
a procurar uma instituio capaz de investigar aquilo com mais profundidade e
classificar aquilo dali como um crime e a sim tomar as providncias na alada
daquele rgo. No nos cabe tomar esse tipo de providncia. Ns no temos
mandato para isso (Entrevistado 06, CGU, 2014).
Assim sendo, o Tribunal de Contas remete as condutas dolosas que encontra ao MPF e PF.
Por lidar apenas com a parte administrativa do controle, tudo o que se refere a crimes tem que
ser repassados para as instituies responsveis pela investigao e persecuo criminal:
Fora isso claro quando eu tenho um indcio de crime, seja corrupo ou um outro ns
procuramos o Ministrio Pblico (Entrevistado 30, TCU, 2014). Isso faz parte do prprio
procedimento interno do rgo: Ao finalizar uma auditoria, se ns identificarmos a possvel
prtica de um crime, ns damos notcia ao Ministrio Pblico (Entrevistado 47, TCU, 2014):
quando a gente se depara com um caso em que possvel evidenciar uma conduta
dolosa a gente t preparado pra lidar com isso e com os encaminhamentos
adequados, inclusive remetendo essa questo. Da voc vai lidar com aspectos que
so de natureza penal e no mais de natureza administrativa que nosso foco de
trabalho, vou encaminhar isso para o MP para que ele possa dar prosseguimento ao
devido processo pra que essa pessoa possa vir a ser punida posteriormente pelo
judicirio (Entrevistado 29, TCU, 2014).
Essa interao narrada tanto pelos auditores do tribunal quanto pelos procuradores:
Evidentemente que, quando o TCU tem alguma denncia, ou quando o prprio TCU detecta
291
eventual corrupo, o TCU comunica tambm ao Ministrio Pblico Federal, para dosarmos
as providncias cabveis (Entrevistado 01, MPF, 2014); Ns somos procurados quando
essas instituies outras tm provas ou indcios nas mos (Entrevistado 09, MPF, 2014). No
julgamento dos processos administrativos, ao se deparar com indcios de corrupo, cabe ao
TCU repassar para as instncias responsveis pelos processos jurdicos: o Tribunal de
Contas ele atua aps a tomada de contas especial, se ele detecta que tem prticas de crimes ou
corrupo ele encaminha para o Ministrio Pblico cuidar da parte de improbidade ou penal
(Entrevistado 14, MPF, 2014).
No caso da CGU, quando ela encontra algo estranho ou algum problema relevante em suas
auditorias, tambm encaminha para o Ministrio Pblico e para a Polcia Federal que, nas
suas esferas de competncias particulares, vo apurar o que ocorreu no sentido de
responsabilizao:
Quando ns somos procurados e quando ns procuramos para adotar algum tipo de
ao, ou seja, para fazer essa conexo, so situaes mais graves, n? Eu resumiria
dizendo que so quando os problemas, os casos, so classificados como atpicos, so
situaes mais graves (Entrevistado 06, CGU, 2014);
A CGU pode estabelecer processos administrativos, mas para gerar uma ao penal, precisa
pedir ajuda dos outros rgos:
O que acontece, se recurso pblico federal, a CGU pode ir a campo fiscalizar.
Agora a fiscalizao dela no vai gerar uma ao penal, se no envolver a Polcia
Federal e o Ministrio Pblico, mas ela pode envolver uma ao do ponto de vista
administrativo. Ento ela pode exigir que o recurso seja recolhido, se houver
servidor pblico, ela vai fazer o processo disciplinar contra aquele servidor pblico.
Mas chegando l e havendo crime realmente ela vai ter que pedir ajuda de outros
rgos (Entrevistado 37, CGU-Ministrios, 2014).
Ao ver a corrupo como algo criminal, isto ultrapassa a esfera de competncia administrativa
da CGU. Sempre que a esfera de competncia ultrapassada, as interaes se fazem
necessrias:
Quando voc v que o determinado tema entra na competncia do outro,
foradamente, eu diria que no s problema s de auditoria em termo interna, so
falhas, se o procedimentos que na administrativa voc vai resolver, que est dentro
da nossa esfera, na hora que passou para ser crime, a eu no tenho nem a opo de
dizer que eu no vou encaminhar est dentro da nossa competncia, como qualquer
292
Cabe assim s instituies de auditoria como CGU e TCU o julgamento das irregularidades,
separando o que mera falha formal, o que m gesto e o que pode ser corrupo. Entre a
certeza de que a irregularidade apenas um erro formal sem conseqncias graves e a certeza
de que ela envolve um crime de corrupo, h um amplo espectro de possibilidades, e cabe a
essas instituies analisar e posicionar cada caso.
O papel das instituies de auditoria como TCU e CGU que encontramos descrito pelos
membros da rede de accountability seria justamente mapear as situaes crticas e passar
essas informaes para a Polcia e Ministrio Pblico. Este mapeamento inicial seria o ponto
de partida de grande parte das aes de controle da corrupo:
Havia elementos que indicavam que aquele tipo de modus operandi que ocorreu,
isso foi no Amap, ele j se repetia [...]. Ento havia j uma identificao por parte
do Tribunal desse modus operandi, e a partir da o Tribunal, demandado pela Polcia
Federal, ele repassou, nasceu a emenda, essa emenda parlamentar foi destinada
pra tal lugar, desse lugar foi pra tal organizao que fazia esse tipo de
capacitao, mas que essa organizao no tinha sequer endereo no local. Ento o
Tribunal mapeou. Ele j tinha um mapeamento de outras situaes e passou
(Entrevistado 8, TCU, 2014).
No sei se voc j viu, quando a CGU comea a detectar a mesma, o mesmo modus
operandi de um desvio em um municpio do interior e outros, a existe a tal da
parceria com a Polcia Federal, e a, ento, cria uma operao especial em que voc
verifica que o mesmo esquema de merenda, ou de ambulncia ou de desvio de
recurso da assistncia, ele ocorre em vrios municpios prximos (Entrevistado 41,
CGU-Ministrios, 2014).
Esse repasse dos casos de corrupo para a PF e MP se justificaria pelo esgotamento das
ferramentas disponveis aos auditores no que esse esgotamento seja negativo, ele apenas
293
indica que as instituies tem atribuies finitas, e nenhuma consegue identificar, investigar e
punir a corrupo sozinha, da a importncia master dos trabalhos em conjunto e parcerias:
Na verdade isso acontece sempre, sempre que os casos de cada necessidade de
acionar a Polcia Federal, ou seja, tem trabalhos de auditoria, s vezes no alcana,
sinaliza algo, faz o diagnstico, mas para voc se aprofundar tem que utilizar outras
tcnicas que no a de auditoria. Ento a gente , com certeza quando a gente est j
materializando um problema, esse problema a gente s vai conseguir ter uma
dimenso maior com envolvimento de outras tcnicas, ai acionada a Polcia
Federal (Entrevistado 17, CGU, 2014).
Isso significa que nos processos que envolvem a corrupo, as parcerias so fundamentais.
Tipificar um caso de corrupo, apurar as informaes, coletar provas, analisar indcios, tudo
isso precisa contar com uma rede integrada de ajuda mtua:
Mas o sistema de controle, ele complexo. Quer dizer, voc pra analisar...tipificar
um caso de corrupo,voc tem que ter muitas vezes parcerias com outras entidades.
Ento o que a gente faz... a gente tem, so uma srie de aes de interlocuo com
outras instituies [...] onde a gente repassa informaes relacionadas com os nossos
trabalhos, encaminhamos os resultados de auditoria, que posteriormente pode ser
verificado que aquilo fruto de um processo de corrupo (Entrevistado 39, TCU,
2014).
Nesse sentido, a pesquisa das interaes na rede de accountability faz absolutamente todo o
sentido de estar conectada ao estudo da corrupo. Para se compreender como este fenmeno
controlado no Brasil hoje, tanto em termos administrativos como jurdicos, preciso mapear
as interaes, onde esto seus pontos vulnerveis, pois seria atravs destas que se conseguiria
a responsabilizao dos envolvidos.
294
descrita enquanto uma parceria virtuosa no controle da corrupo, a que envolve trs
instituies da rede: A Controladoria, a Polcia e o Ministrio Pblico. A CGU realiza seus
trabalhos de auditoria (como o programa dos sorteios), manda o que encontra de suspeito para
a Polcia Federal s vezes, de uma auditoria, se percebe que ali existe uma possibilidade de
recebimento de propina, acionada a polcia (Entrevistado 40, CGU, 2014) que faz as
devidas investigaes, que podem inclusive contar com a ajuda da prpria CGU se a
polcia entender que o caso, ela instaura um inqurito, pede as interceptaes. feita as
interceptaes, quando ela faz a busca e apreenso da documentao ela normalmente conta
com a equipe da CGU pra fazer a anlise da documentao (Entrevistado 40, CGU, 2014)
e encaminha para o Ministrio Pblico instaurar seus processos e propor a denncia perante a
Justia Federal:
E ai depois a polcia manda todos os relatrios, todas as provas que produziu,
Ministrio Pblico manda a cpia da inicial, a gente tambm continua apurando [...]
Ento a gente comea a comunicar um caso desse l atrs e termina com o
julgamento e a gente ainda manda cpia de tudo para o Ministrio Pblico [...] Ento
a gente tem parcerias virtuosas com essas instituies para o combate a corrupo
(Entrevistado 40, CGU, 2014).
Um dos fatores responsveis por essa parceria to virtuosa pode ser creditado a existncia de
uma rea especfica dentro da Controladoria para lidar com as operaes especiais. O fato de
uma instituio montar uma estrutura interna para facilitar as trocas com outras instituies
sinaliza que, ao menos para essa instituio, as interaes so importantes:
h uma rea especfica aqui da CGU que atua com todas as operaes. E a PF tem
uma rea que cuida s disso, no pulverizado [...] a interao dele com Polcia
Federal direta, com o Ministrio Pblico, Justia, ele faz todo esse relacionamento
quanto operaes, antes de sair, com ele (Entrevistado 07, CGU, 2014).
Dentro dessa rea especfica voltada para as interaes com a Polcia e Ministrio Pblico, os
tcnicos so treinados para participar das operaes especiais e se articular com membros de
outras instituies. Interaes bem-sucedidas dependem, assim, de instituies que se
dediquem a mobilizar seus tcnicos para isso, que abram espao na sua estrutura para ncleos
cuja tarefa principal estabelecer contatos:
a gente tem uma rea dentro da auditria que tem uma articulao muito intensa com
a Polcia Federal, uma rea de operaes especiais que realmente nos ltimos anos
trouxeram alguns casos bem relevantes, e a voc poderia dizer que est mais com
um contato um pouco mais direto com esses casos mais relevantes de corrupo de
corrupo, porque geralmente so demandas do Ministrio Pblico, da Polcia
Federal que eles falam olha eu preciso de algum tcnico em auditoria, preciso de
algum auditor da CGU que vai in loco evidenciar os tipos de corrupo que ns
295
Como vem a corrupo muito pela via criminal, as instituies da rede a conectam
principalmente com os trabalhos do MPF e da PF. Contudo, se pensarmos que ela tambm
engloba situaes de dano ao errio e malversao dos recursos pblicos, possvel conectar
os Ministrios com o seu controle. Na rede de accountability, a responsabilizao pelos danos
causados pela corrupo ocorre no apenas pela via jurdica, mas tambm administrativa. Mas
o contato dos Ministrios com as outras instituies da rede bem menor. Por exemplo, eles
no participam das operaes especiais: ns no fazemos parte das operaes especiais como
faz a CGU junto com a PF (Entrevistado 37, CGU-Ministrios, 2014).
Mas o caminho inverso tambm ocorre: o Ministrio, ao se deparar com casos graves ou ao
perceber que outros rgos no esto tomando providncias, os encaminha para a CGU:
Quando v que alguma coisa grave encaminham para gente, ou se encaminham pros rgos
que deveriam e eles no fazem nada, encaminham pra gente saber tambm (Entrevistado 03,
CGU, 2014). Apesar dessa situao no ocorrer sistematicamente, o encaminhamento do
Ministrio para a CGU pode acontecer nos casos de irregularidades dentro da gesto:
Quando isso ocorre a gente relata esses fatos e comunica a CGU e a CGU toma as
providncias... como, por exemplo, um aprofundamento... uma abertura de um...
procedimento administrativo de responsabilizao e... Mas isso no assim uma
situao que ocorre sistematicamente. Eventualmente isso pode acontecer. E quando
acontece a gente tem esse tipo de encaminhamento. Sempre com intermdio da
CGU (Entrevistado 18, CGU-Ministrios, 2014).
Essa figura do assessor de controle interno hoje central em todos os Ministrios que a
adotam (no obrigatrio). Ela veio para suprir uma demanda no s de conexo entre as
aes da CGU e as medidas a serem adotadas no mbito do Ministrio, como tambm de
auxlio e orientao nas matrias de controle interno. Isso porque este controle at a dcada de
90 funcionava sob a forma de secretarias dentro dos Ministrios, que faziam toda a parte de
auditorias e fiscalizaes. Em 1994, com a criao da Secretaria Federal de Controle Interno
no mbito do Ministrio da Fazenda, as estruturas de controle interno deixaram os Ministrios
e passaram a integrar esse nico grande rgo. A mudana negativa que isso trouxe foi um
relacionamento com os Ministrios baseado apenas no controle e no mais na orientao E
a o relacionamento ele ficou predominantemente na esfera do controle, ento aquela esfera de
assessoria de controle interno com fins de orientao ela deixou o Ministrio e no foi criada
uma contrapartida mesmo que externa (Entrevistado 28, CGU-Ministrios, 2014). Isso
proporcionou um afastamento excessivo entre os rgos de execuo das polticas e o rgo
de controle, que tem sido diminudo gradativamente com o advento dos assessores de controle
interno em cada Ministrio, cujo trabalho
predominantemente traduzir digamos essa ao de controle em orientaes para o
Ministrio, trabalhar pelo aperfeioamento dos controles internos de cada pasta. [...]
ento basicamente o retorno daquela funo orientao que particularmente na
secretaria de controle interno era muito forte. As instituies tinham muita
segurana em poder contar com a antiga SISEC. Ento uma responsabilidade
grande resgatar esse papel orientador do controle interno dentro desse Ministrio.
Ento basicamente isso, nosso papel esse. Fazer essa ponte com CGU, fazer
ponte com os rgos de controle do tribunal de contas e trabalhar na orientao de
boas prticas e fortalecimento das aes de controladoria interna dos rgos
vinculados ao Ministrio (Entrevistado 28, CGU-Ministrios, 2014).
298
Cada assessor atua como ponto de ligao entre o sistema de controle interno do Executivo
federal cujo rgo central a CGU e os Ministrios. E essa ligao vem desde o
recrutamento para o cargo de assessor, tanto pelo seu provimento por servidores da CGU
quanto pela necessidade da mesma referendar a sua escolha
Ento cada Ministrio tem um assessor especial de controle interno que
normalmente acaba sendo um servidor de carreira da CGU, mas no obrigatrio.
Mas a indicao dessa pessoa passa pela CGU, a CGU precisa referendar o nome
dessa pessoa (Entrevistado 10, CGU-Ministrios, 2014).
Seu cotidiano engloba analisar os relatrios que chegam da CGU e do TCU e fazer resumos
para os gestores, acompanhando a incorporao das suas sugestes e demandas por
providncias:
O trabalho aqui muito de relacionamento com o Tribunal de Contas da Unio e
com a Controladoria Geral da Unio. Em mdia voc tem a um relatrio de
auditoria ou de acrdo com a leitura semanal que vem desses rgos, claro que isso
no linear [...] Ento isso, voc recebe essa documentao, d os
encaminhamentos internos, tem que fazer sempre um resumo sequencial, porque a
auto gesto no l o relatrio completo nem o acrdo completo, ento voc tem que
fazer um resumo gerencial pra informar s instncias superiores e acompanhar os
prazos (Entrevistado 41, CGU-Ministrios, 2014).
Nem todas as irregularidades precisam seguir o caminho da sano por isso mesmo no
podamos esperar que as 19 mil irregularidades trazidas nos relatrios da CGU gerassem
processos administrativos ou jurdicos. Muitas podem ser resolvidas por meio de presses,
acordos ou recomendaes dos prprios Ministrios. O foco daqueles que gerenciam as
polticas melhor-las e conseguir atingir os cidados (incluir os que devem receb-la e
excluir os que indevidamente recebem). Eles no esto to interessados em culpar os
responsveis. Seu papel na accountability avisar s outras instituies os casos mais srios
que porventura encontrem, e avisar aos gestores dos casos graves encontrados pelos rgos de
controles, demandando que providncias sejam tomadas na gesto da poltica.
uma nas prioridades da outra. Interaes nesse nvel so absolutamente produtivas, elas do
um passo alm da simples troca de informaes, pois imbricam os trabalhos de uma nas
atuaes da outra. Elas no apenas se comunicam, como se preocupam em estabelecer
trabalhos que reciprocamente as beneficiem. No h uma coincidncia perfeita de prioridades
isto impossvel dado o papel diferenciado de cada uma mas quando h essa coincidncia,
e elas se movem no sentido de ajuda mtua para alcan-la, samos de uma rede de
accountability baseada na falta de coordenao entre as instituies na direo de uma rede
mais coordenada e imbricada:
Com a CGU ns temos equipes que se renem nas cmaras, digamos que pra entrar
numa sintonia. Quais so as prioridades do Ministrio Pblico, o que pode a CGU se
encaixar dentro das prioridades. O que so as prioridades da CGU, o que ns
podemos fazer para se amoldar a essas prioridades. Naquilo que comum ns se
juntamos e trabalhamos, porque no h uma coincidncia perfeita de prioridades,
nunca vai haver. Mas de qualquer forma se tem 50%, esses trabalhamos juntos.
Quando trabalhamos juntos o resultado muito bom (Entrevistado 42, MPF, 2014).
No apenas a CGU combina prioridades com o Ministrio Pblico, como tambm o prprio
TCU. Seus relatrios de auditoria no apenas subsidiam os trabalhos dos procuradores, como
tambm podem ser previamente arranjados de forma a incluir as questes que interessam ao
outro rgo:
Ento a gente subsidiava o trabalho deles com os nossos relatrios de auditoria, e
muitas vezes eles, a gente combinava previamente com eles planejamentos de
questes que eram levadas pros nossos relatrios de auditoria pra tambm subsidiar
o trabalho deles. Ento um trabalho muito combinado, muito importante, muito bom
(Entrevistado 29, TCU, 2014).
A CGU, alm de combinar prioridades com o Ministrio Pblico, tambm se destaca como
instituio parceira dos Ministrios: Ento o prprio Ministrio no diria pra voc que ele faz
a agenda, define o escopo da fiscalizao, mas ele numa condio melhor de trabalho
possvel que o Ministrio e o CGU mais e mais definam em comum acordo esses pontos
(Entrevistado 27, CGU-Ministrios, 2014). Alm disso, j foi destacado anteriormente as
reunies conjuntas da Controladoria com o Tribunal de Contas para definirem de forma
coordenada o escopo das suas auditorias.
Ela se intitula como o rgo brasileiro anti-corrupo por excelncia, no no sentido de ser o
mais importante, mas no sentido de comandar as articulaes com as outras instituies.
Tendo conscincia de que o combate corrupo no pode ser tarefa de uma instituio s o
que enfatizamos desde o incio da tese ela toma a iniciativa de buscar as outras instituies
(principalmente MP e PF, mas tambm TCU, COAF, Receita, rgos estaduais)62, reforando
seus laos atravs de convnios e acordos, realizando reunies, chamando-as para o debate e
trabalhos em conjunto:
Olha, eu diria que, desde o incio, desde 2003 que o incio a CGU adotou um
vis muito forte de assumir o combate corrupo como tarefa sua. Claro, que tendo
clareza desde o incio que no tarefa de uma instituio s, de um conjunto de
instituies. E por isso mesmo comear a buscar, logo de incio, a articulao com
outros rgos de defesa do Estado. Ministrio Pblico e Polcia Federal, sobretudo.
Tambm TCU, COAF, o conjunto de rgos que voc conhece, que se articula
conosco, n? Agora, como eu dizia, desde o incio ns assumimos muito esse papel
de... porque sentimos que faltava um rgo que coordenasse os esforos de todos os
rgos, ou seja, tendo muita clareza de que no era tarefa s nossa, jamais poderia
ser, mas que era preciso algum assumir, puxar essa corda... entendeu? Para juntar
os esforos dos outros rgos. Isso foi assumido pela CGU desde o incio. [...] foram
assinados convnios com todos os Ministrios Pblicos, todos os estados, com o
federal e tal, tal, tal... e com a Polcia Federal, e com a Receita, e isso e aquilo, e a
CGU a comeou a ento... de certo modo, digamos, seria uma pretenso de estar
acima dos outros, de liderar no sentido de coordenar. Nesse sentido de coordenar,
no de ser o mais importante ou o mais efetivo, mas no sentido de tomar a iniciativa
de articular (Entrevistado 25, CGU, 2014).
Cada vez mais a CGU vem assumindo esse papel de destaque na coordenao das interaes
entre as instituies de accountability. E ela tem sido reconhecida por esse seu papel de
articuladora das aes de controle e responsabilizao da corrupo:
Acho que CGU hoje tem um desenho muito propcio e tambm acaba cumprindo o
papel dessa articulao com as outras esferas de governo. E com isso a CGU tem
esse papel importante nessa questo no s da articulao, mas tambm de
promoo de aes integradas com diversos rgos de governo (Entrevistado 38,
CGU, 2014).
Na esteira da evoluo das interaes da CGU, nas dcadas de 70/80 ela se envolveu
fortemente com o TCU durante muito tempo a CGU, ou melhor, o controle interno, desde
que o controle foi estruturado na dcada de 60, durante os anos 70, 80, a CGU se articulou
62
O Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF), um rgo criado no mbito do Ministrio da
Fazenda, institudo pela Lei 9.613/1998, e atua primordialmente na preveno e combate lavagem de dinheiro e
ao financiamento do terrorismo. Para mais informaes, ver http://www.coaf.fazenda.gov.br/
302
muito com o Tribunal de Contas da Unio (Entrevistado 06, CGU, 2014). Nos anos 90, ela
teria se voltado para os gestores federais tendo em vista os processos de descentralizao que
deram aos municpios papel de destaque na implementao das polticas pblicas:
Nos anos subseqentes, nos anos 90, a CGU, ou melhor, o controle interno que era a
Secretaria Federal de Controle Interno do Ministrio da Fazenda, ela se articulou
muito com os gestores federais. Era um novo paradigma. A partir da Constituio de
88, voc tinha uma nova forma, existiu na poca a municipalizao, transferncia de
volumes significativos de recursos para os municpios, ento o controle interno se
uniu mais ao gestor federal (Entrevistado 06, CGU, 2014).
E j nos anos 2000, ela se voltou para os rgos de defesa do Estado (a rede de instituies de
accountability) Na dcada de 2000, o que se observou foi o que eu chamei de
relacionamento com os rgos de defesa do Estado (Entrevistado 06, CGU, 2014); para, em
2010, se articular com os controles internos locais, servindo como modelos para eles se
estruturarem e disseminando suas metodologias de controle. Seu destaque vem crescendo
tanto, que comeou a servir de inspirao para os rgos de controle interno dos estados e
municpios:
eu acho que o controle interno federal vem adquirindo uma expertise ao longo dos
anos e o controle vem se institucionalizando cada vez mais o controle interno federal
o que faz com que os rgos estaduais e municipais recorram ao governo federal
para estudar o modelo e buscar implementar aquilo que da sua competncia
(Entrevistado 38, CGU, 2014);
Eu costumo dizer que o que tem acontecido mais recentemente uma articulao
com os rgos de controle interno dos estados e municpios. Ento, a estruturao de
rgos similares a CGU e a gente j observa isso, essa talvez seja a minha principal
sugesto no s os gestores, porque hoje a gente j observa isso no governo federal.
H uma reclamao de que controle est mais bem preparado que os prprios
rgos, n? Agora o jeito de combater corrupo, combater m gesto, se esses
rgos comearem a se estruturar melhor e a CGU vem contribuindo pra isso, no
perodo mais recente a gente vem j observando, se articulando, dividindo
metodologia, n? Mostrando pra eles como a CGU trabalha, eles esto se
desenvolvendo, os rgos estaduais e municipais esto se desenvolvendo
(Entrevistado 06, CGU, 2014).
na verdade a gente tenta manter algumas parcerias com alguns estados, com alguns
municpios, dando a contribuio dos mtodos de trabalho que a gente tem feito aqui
para l com eles ne para as reas que cuidam tambm nessa questo ai de monitorar,
controlar no mbito municipal e no mbito federal (Entrevistado 17, CGU, 2014).
Na verdade, a instituio que primeiro iniciou este contato grande com as instituies de
controle local foi o TCU. Ele assumiu o centro da coordenao da rede de accountability,
quando props a criao da sua Rede de Controle. Surgida em 2009, fruto do grande esforo
de coordenao do ento Ministro Ubiratan, a Rede um centro decisrio interorganizacional
que visa aprimorar o controle do Estado sobre a gesto pblica. Ela funciona atravs da
303
63
Assinaram o Protocolo de Intenes 17 instituies: Advocacia Geral da Unio, Associao Brasileira dos
Tribunais de Contas dos Municpios, Associao dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil, Associao
Nacional do Ministrio Pblico de Contas, Banco Central do Brasil, Cmara dos Deputados, Conselho da Justia
Federal, Conselho Nacional de Justia, Controladoria-Geral da Unio, Ministrio da Fazenda, Ministrio da
Justia, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, Ministrio da Previdncia Social, Ministrio Pblico
Federal, Senado Federal, Tribunal de Contas da Unio,Tribunal Superior Eleitoral. Para mais informaes,
consultar http://www.rededecontrole.gov.br
304
Dessa forma, nota-se tambm no discurso dos procuradores uma invocao para si da funo
de coordenar o sistema de controle e ser o seu ponto central: O MPF mais preocupado em
manter esses contatos institucionais para aprimorar o sistema, do que o inverso (Entrevistado
01, MPF, 2014). Seus procuradores falam sobre seu ativismo diferenciado, que inclui agir
mesmo nos casos nos quais h uma dvida sobre qual a autoridade competente para
investigar. Ele seria o responsvel por atuar nos casos que se encontram nessa zona
cinzenta, investigando primeiro e repassando depois para o rgo devido. A atitude notada
entre os procuradores agir primeiro, analisar a responsabilidade depois:
Em alguns casos h uma dvida se h interesse da unio ou no. Nesses casos onde
h uma zona cinzenta, normalmente ns agimos. Ainda que posteriormente ns
tenhamos que encaminhar o resultado da investigao pro autoridade de
competncia estadual, por exemplo, ns fazemos. Quando h uma dvida razovel
sobre quem deva agir. Ao invs de se discutir quem vai agir, ns agimos e se no
final ns chegarmos a concluso de que no de nossa responsabilidade,
encaminhamos a quem tem direito (Entrevistado 42, MPF, 2014).
Dessa maneira, encontramos uma competio entre as instituies, ainda no tratada pela
literatura. Esta aborda as competies que ocorrem no mbito das investigaes sobre
corrupo, mas ainda no ressaltou a competio que se d entre CGU e MPF quando o
assunto qual a instituio central de combate corrupo. Ambas avocam para si a tarefa de
ser o centro da rede, coordenando o trabalho em conjunto das outras instituies. Essa
competio est implcita nas entrevistas, pois Controladores e procuradores no esboam
vises negativas uns dos outros. Muito pelo contrrio, as duas instituies esto unidas neste
esforo de controle e responsabilizao da corrupo inclusive os dados do sorteio mostram
isso. Mas, h um embate simblico no campo do discurso sobre a quem pertence a funo de
coordenar.
305
Sua distncia das outras instituies tambm seria explicada pelo fato de que a responsvel
por fiscaliz-las, tanto MP como CGU: Com o TCU a nossa relao um pouco mais
distante [...]. Segundo, o TCU nos fiscaliza. Quem fiscaliza o fiscal? O TCU nos fiscaliza
tambm (Entrevistado 01, MPF, 2014).
ele [o TCU] comeou a assumir um papel muito voltado para induzir governana do
rgo pblico. Ento eles fazem, hoje em dia, eles esto com muito foco nisso. Vem
no Ministrio fala: olha, vamos fazer um trabalho sobre governana da tecnologia da
informao, rea de TI de vocs, existe um planejamento estratgico do ministrio
que gere diretrizes do planejamento estratgico da rea de TI? Existe um comit de
TI? Existe um plano diretor? Regras que amarre o funcionamento daquela rea, para
melhorar um pouco a governana corporativa dos Ministrios (Entrevistado 10,
CGU-Ministrios, 2014).
Num duplo movimento na rede, a CGU tem ocupado cada vez mais o papel de coordenar as
aes de controle e responsabilizao da corrupo e o TCU tem diminudo seus esforos em
relao Rede de Controle e se movimentado para outra rea, mais preventiva, de promoo
da governana: Ento o TCU tem se afastado um pouco dessa questo de controle da
corrupo. Porque a CGU comeou a ganhar espao e nosso modelo, a CGU apesar dela s
64
Que governana pblica? a capacidade institucional de formular, implementar e avaliar polticas pblicas.
Ento o ambiente operativo, a forma como essa dinmica de formulao, implementao e desenvolvimento
ocorre e isso t vinculado direo, ou seja, indicadores [inaudvel] estratgico nacional, coordenao e
coerncia entre as aes pblicas, capacidade de monitoramento e avaliao dessas polticas e, ao mesmo tempo,
sistemas de accountability e integridade (Entrevistado 32, TCU, 2014).
306
pegar verba federal, o grande grosso t a na verba do governo federal (Entrevistado 10,
CGU-Ministrios, 2014). Enquanto para alguns esse afastamento do TCU do tema da
corrupo preocupante j que se a gente for pro legislativo e judicirio s o TCU pode
alcanar. Ento irregularidade na constituio de um tribunal, por exemplo, a CGU no vai l
v, o dinheiro um dinheiro do poder judicirio e o TCU estaria fiscalizando (Entrevistado
10, CGU-Ministrios, 2014), concomitantemente, pode-se ver isso algo positivo. O controle
da corrupo no alcanado apenas com medidas punitivas e sanes. Uma rede de
accountability deve ter instituies preocupadas com todas as suas fases e a preveno uma
delas. No se previne corrupo somente com punies e investigaes elas so sem dvida
importantes, mas a diminuio desta prtica tambm est ligada a melhorias no ambiente de
gesto: torn-lo mais transparente, com regras mais claras, com informaes circulando mais
facilmente, tenderia a diminuir a ocorrncia de prticas ocultas como a corrupo, ou pelo
menos torn-las mais visveis e de mais fcil identificao.
Por fim, a totalidade das entrevistas nos ajuda a elucidar um ponto importante: as interaes
entre as instituies de accountability visam no apenas tratar dos casos criminais de
corrupo, mas tambm proporcionar um ambiente de gesto menos profcuo disseminao
deste tipo de prtica excludente. A ideia de uma rede que promova accountability, retomando
os captulso iniciais, a ideia de promoo da incluso, tanto do ponto de vista social, quanto
poltico (controlando e responsabilizando prticas como a m gesto e a corrupo).
Nessa direo, nossos entrevistados afirmam que as interaes visam no apenas controlar a
corrupo, mas tambm atacar os problemas envolvendo a baixa capacidade de gesto:
as nossas instituies no podem trabalhar de maneira isolada e elas vo, justamente
a articulao entre elas, cada um no seu papel que vai permitir atingir o objetivo
maior que resolver os problemas, atacar causas estruturais que podem vir a
modificar essencialmente os problemas. Ento, assim, um olho no queijo e outro
na goiabada. E olhar tanto aquilo que m gesto como aquilo que eventualmente
corrupo. Aquilo que m gesto precisa de ser corrigido de maneira estrutural,
pensando em treinamentos, capacitaes, temas e aquilo que corrupo tem que
receber o tratamento de choque que tem que receber (Entrevistado 06, CGU, 2014).
Apesar de serem problemas diferentes, e nos esforamos por diferenci-los nesta tese, eles
podem ser pensados como intimamente relacionados. A m gesto pode ser vista como
geradora de buracos para a corrupo. Abaixo um entrevistado da CGU os diferencia,
307
Mas apesar dessa diviso, os dois tipos de falhas estariam intimamente conectados:
a falta de profissionalismo, a falta de instrumentos de controle interno, a falta de
capacitao dos profissionais, de controle, inclusive, dos rgos repassadores, faz
com que existam buracos na aplicao, na execuo das polticas pblicas, e isso
uma janela de oportunidade pra ocorrncia da corrupo (Entrevistado 08, TCU,
2014).
E esse cenrio conjugado de m gesto e corrupo seria ainda mais grave na esfera local. A
composio das equipes gestoras na municipalidade abriria brechas para atividades corruptas.
A finalidade nunca seria a boa prestao dos servios pblicos, mas unicamente o retorno
poltico:
com certeza a falta de conhecimento para um administrador muito ruim. E das
experincias prticas que eu tive, isso leva, infelizmente, a facilitar a atividade de
corrupo, ... com diversas consequncias. No s resultante da prpria... o prprio
desvio do recurso pblico, como a falta de capacidade do administrador de fazer um
planejamento, escolher sua equipe... Dos exemplos que eu tive mesmo l no estado
do Acre a pessoa eleita, no tem a mnima capacidade de formar uma equipe, na
maioria das vezes vai formar equipe com aquelas pessoas que tambm no tem
capacitao, mas elas so arregimentadas exclusivamente como retorno do apoio
poltico na eleio. [...] Ento, a prpria falta de capacidade pra escolha da equipe j
uma brecha pra existncia da corrupo no momento do processo licitatrio, por
exemplo (Entrevistado 24, MPF, 2014).
A falta de preparo seria a entrada para a corrupo: Porque tem a figura da corrupo, tem a
figura do despreparo problema tcnico, ento pra voc filtrar uma coisa pra outra. Porque a
falta de preparo entrada pra corrupo (Entrevistado 28, CGU-Ministrios, 2014). Isto
porque quanto maior o despreparo, menor a aderncia s normas, o que gera um ambiente
mais favorvel corrupo: o que eu acho que mais fcil de verificar, de chegar a uma
concluso que h um maior desconhecimento, h um maior despreparo e isso em geral
representa uma menor aderncia as normas por parte dos municpios (Entrevistado 48, CGU,
2014).
A ideia trazida fortemente pelos entrevistados e que podemos aproveitar em nossos estudos
futuros justamente a referncia ao ambiente. O meio no qual as aes e decises so
308
E isso falado no apenas pelos propositores do programa de sorteios, mas tambm pelos
membros do MPF e do TCU. Acrescentando a esta relao a ausncia de controle, um
ambiente com baixa capacidade de gesto abre espao para a corrupo:
Eu estou falando assim, claro, tem municpios que so excees, que so mais bem
estruturado, tem municpios maiores e mesmo municpios pequenos que j esto
integrados, mas a percepo geral que eu tenho depois de vinte anos de carreira de
que ainda h muita corrupo e a maior parte dos municpios no consegue porque
no d conta entregar servio pblico de qualidade, terminar o que comea, planejar
o mnimo de realismo qualquer atividade, tudo improvisado. E nesse meio onde
voc no tem planejamento, no tem capacidade de gesto, no tem controle voc
no tem contabilidade como vai falar em controle, no tem um contador no
municpio como voc vai falar em auditoria interna ou mesmo externa. [...]. O TCU
tambm no tem capilaridade de chegar em todas as operaes de todos os
municpios, ento fica um ambiente onde no se consegue entregar o servio, e
tambm no se consegue controlar e voc cria um ambiente onde h muita facilidade
pra corrupo (Entrevistado 20, TCU, 2014).
Nesse sentido, alcanar um ambiente eficiente (em termos de boa gesto, prestando os
servios pblicos de forma adequada sociedade) poderia ser combinado com uma estratgia
de se alcanar um ambiente ntegro (sem corrupo) e para cumprir esses dois objetivos,
seria fundamental uma rede de accountability bem desenvolvida:
Eu acho que possvel conciliar um ambiente ntegro com um ambiente eficiente,
ne, no h duvidas que isso possvel. Se no fosse possvel os pases desenvolvidos
no teriam alcanado o nvel de prestao de servios para a sociedade, no foi
deixando a corrupo fcil acontecer que o pas se tornou eficiente ne, foi
trabalhando a educao e colocando pessoas srias a frente de processos crticos e
com mecanismos de controle embutidos, independente de quem esteja l ne. Ento
eu acho que no uma coalizo de interesses, combater a corrupo e ser eficiente,
h caminho para a convergncia dessas aes (Entrevistado 22, CGU, 2014).
309
As falas dos entrevistados tambm reforam a ideia que temos defendido desde o incio: os
municpios e a sua tarefa de implementao das polticas cumprem uma funo de incluso
social dos cidados, ao lhes proporcionar acesso a bens e servios a que tem direito. E quando
h prticas corruptas nessa implementao, o prejuzo enorme, no apenas quantificado
financeiramente, mas tambm socialmente: so pessoas deixadas sem acesso aos benefcios
pblicos a que tem direito. E, como passo alm que damos nesta tese, afirmamos que esse
prejuzo pode ser traduzido de forma poltica: ficar de fora significa ser excludo
ilegitimamente das decises e aes que dizem respeito a esses servios pblicos:
Ento, o prejuzo no pode ser quantificado, minha cara, em termos simplesmente de
dinheiro. preciso que se saiba que uma escola na zona rural que deixa de ser
construda afeta vidas, e nega as pessoas, as crianas uma condio melhor de vida.
Esse prejuzo no pode ser quantificado em dinheiro. Isso um futuro que foi
comprometido, isso dcadas aps dcadas se repete. O prejuzo pro Brasil no
simplesmente de recursos pblicos, o prejuzo social, que imenso (Entrevistado
42, MPF, 2014).
viso ampla do mesmo, conectada ao tema dos direitos humanos e acesso a servios pblicos
ela representa o desvio de recursos da sua trajetria correta, que deveriam chegar aos
cidados nas municipalidades na forma de servios pblicos: acho que esquece que quando
uma pessoa comete um ato de corrupo todas as defesas individuais, todos os direitos
individuais so feridos. O cara desviou dinheiro pblico, feriu o direito da pessoa de ter
acesso a sade, a educao (Entrevistado 31, CGU, 2014);
Bom, eu no vou entrar na definio que esta no cdigo penal, ento vamos falar
pelo senso comum n, de cidado n. Eu diria que o desvio de um recurso, vamos
na esfera pblica n, o desvio de recurso do pblico que deveria chegar em forma de
servio ao cidado (Entrevistado 21, TCU, 2014);
Corrupo desvio. Desvio de conduta, porque na realidade o Estado foi criado para
prover aquelas necessidades. Qualquer coisa que fuja ao que foi delineado para o
bem comum corrupo. E a medida que qualquer um fato ele desvia a destinao
do recurso do emprego da poltica pblica, est tirando recurso de quem deveria
estar destinado para beneficiar a populao. Ento qualquer coisa que saia do desvio
do planejamento eu tenho certeza que os agentes pblicos na essncia eles buscam
planejar as aes das polticas pblicas para o bem comum. Qualquer coisa que
desvie desse planejamento ou dos objetivos do Estado corrupo (Entrevistado 38,
CGU, 2014).
Por esse ponto de vista de excluso social, os grandes prejudicados pela corrupo so
justamente os mais humildes, aqueles que mais precisam dos servios pblicos pois no tem
condies de ir busc-los no sistema privado:
o que a gente v aqui que o grande foco da corrupo nas municipalidades, via de
regra, ento com essas verbas que seriam para aes relativas sade, educao,
saneamento bsico [...] mas eu sempre gosto de destacar que para mim uma parte
muito importante, a gente v que a maioria dos casos so essas verbas que
infelizmente so desviadas. E o grande prejudicado essa parcela mais humilde da
populao que precisa dessas polticas pblicas (Entrevistado 11, MPF, 2014).
311
Da forma como defendemos aqui, no vale desenvolvimento com corrupo, porque isso
apenas aumenta as desigualdades e as legitima. O errado no pode justificar algum tipo de
bem maior, porque a longo prazo ele cobra o seu preo. Excluir as pessoas das aes e
decises que afetam as suas vidas, ainda que de forma indireta (via polticas pblicas no
implementadas) garante a permanncia de privilgios, de favores, de paternalismo, de prticas
que colocam desafios gigantescos para regimes que se pretendam democrticos:
essa coisa de os fins justificam os meios isso pra mim um argumento muito vazio,
o Brasil est em um estgio de desenvolvimento que tenho que fazer no sei o que
porque s depois no futuro que ele vai ter que respeitar as regras, quando ele j tiver
resolvido o suficiente, esses argumentos eles so no mnimo mal feitos, eu acho que
o desenvolvimento nunca pode ser baseado em corrupo, em nenhuma forma, se o
ponto desenvolver com corrupo melhor no desenvolver, minha opinio essa,
o desenvolvimento tem que ser sustentvel, um desenvolvimento que promova
algum tipo de equalizao no mercado e no desenvolvimento que seja baseado no
crescimento das grandes empresas com bastante corrupo, e a o Brasil est
aumentando mas est aumentando a desigualdade, aumentando uma srie de
problemas, se voc est fazendo o que errado, o errado no pode justificar algum
tipo de bem maior, [...], isso no pode ser justificado (Entrevistado 48, CGU, 2014,
grifo nosso).
Como grifado anteriormente, os atos de corrupo, justamente por terem em seu cerne a
excluso, no so publicamente justificveis. Se o recurso pblico, se o dinheiro que o
governo usa nas polticas vem dos cidados, estes merecem e tem o direito de sempre saber o
que ocorre com ele. A justificao no opcional, mas obrigatria, sempre:
quando a gente est em um cargo pblico, em uma funo pblica, a gente
obrigado a dar satisfao. Porque a gente est utilizando o dinheiro do prprio
cidado para fazer as polticas, ento assim, uma coisa que a gente procura falar
312
Enfim, essa seo finaliza com a constatao de que as interaes na rede de accountability
so fundamentais no apenas para controlar e responsabilizar a corrupo, mas tambm para
promover ambientes de gesto bem desenvolvidos (o que tambm proporcionaria um controle
indireto sobre a corrupo, dada a conexo entre essas duas prticas). A rede ento ataca as
excluses que afetam a cidadania, tanto de um ponto de vista social, como poltico.
Conectamos assim prticas de corrupo com um ambiente de gesto mal qualificado, as
excluses que ambos geram e a necessidade de instituies de accountability interligadas em
uma rede para controlar e responsabilizar essas situaes, garantindo a to almejada incluso.
Apesar das inmeras parcerias relatadas e identificadas, nem sempre elas funcionam da
melhor forma possvel. Por exemplo, como relatado anteriormente, o Ministrio Pblico
demanda investigaes da CGU O Ministrio Pblico pode nos provocar demandando uma
auditoria para ter mais elementos para a instaurao de determinado inqurito da situao que
eles detectaram (Entrevistado 22, CGU, 2014) mas nem sempre a demanda vem bem
formatada. Esses casos demonstram que, s vezes, os rgos no tem noo do que o outro
pode fazer, das suas competncias e capacidades. preciso rediscutir as demandas e traz-las
para a realidade da instituio:
Com o Ministrio Pblico h uma interao muito grande, muito grande mesmo.
Eles normalmente nos demandam muito, requisitando trabalhos, e muitas das vezes
voc tem que discutir primeiro porque as vezes a demanda no vem bem formatada.
Tem situaes que vem muito bem detalhada, tem situaes que voc recebe assim.
Quando ele recebe uma denncia e pede que a gente investigue ouvi falar que esto
roubando na prefeitura tal, e ai se repassa para ns e a gente volta, discute, diz
olha, o que est acontecendo? Eu levantei os recursos sociais e so esses, o que
precisa? [...] O prprio Ministrio Pblico nos pede um trabalho e quando voc vai
ver o recurso ali estadual ou municipal, ai voc no tem competncia para atuar
(Entrevistado 45, CGU, 2014).
Trazer para a realidade s vezes significa incorporar as demandas externas dentro dos
trabalhos rotineiros das instituies, por exemplo, na avaliao dos programas de governo.
Isso porque avaliar as demandas individualmente demandaria tempo e pessoal que muitas
vezes no esto disponveis:
313
O esforo em conjunto da Controladoria com o Ministrio Pblico tem sido muito grande e
frequente, mas h o problema do acompanhamento dessas aes o esforo realizado por essa
tese, inclusive, vai no sentido de realizar esses acompanhamento. As instituies em geral no
tem nenhum controle sobre o resultado de suas aes, principalmente quando elas passam
para o Judicirio:
O que nos cabe a CGU tem feito, que encaminhar ao Ministrio Pblico para ele
entrar com aes na Justia. Isso tem feito e o Ministrio Pblico tem entrado com
milhares de aes. Ns temos feito um esforo junto com o Ministrio Pblico pra
ter essas estatsticas mais atualizadas, sempre... Mas isso ainda um problema. O
problema do acompanhamento dos processos no judicirio, ingressados pelo
Ministrio Pblico, que decorreram de relatrio da CGU (Entrevistado 25, CGU,
2014).
Alm disso, outro problema mencionado diz respeito ao acmulo de trabalho extra para outras
instituies. Os relatrios do programa dos sorteios, por exemplo, criam uma demanda
gigantesca para os rgos de controle e para os rgos de gesto como os Ministrios
Ento assim, esse ainda um problema srio que a gente ainda no resolveu no Brasil. Que
um relatrio da CGU ele cria demandas exponenciais pra gesto (Entrevistado 27, CGU-
Ministrios, 2014) e por isso, antes da realizao e definio de uma auditoria, seria preciso
dialogar com as outras instituies, para que nenhuma fique sobrecarregada:
a gente procurado pelas instituies quando h algum trabalho das outras
instituies vai nos gerar tambm algum encargo extraordinrio, que o caso, por
314
A inteno, quando do incio da pesquisa, era analisar as interaes narradas do ponto de vista
da Anlise de Rede Sociais (WARD; STOVEL; SACKS, 2011). Isto no foi possvel dado o
pequeno nmero de instituies sob anlise e algumas outras limitaes metodolgicas.65 Por
isso, optamos por apenas ilustrar todas as interaes narradas pelos nossos entrevistados,
inclusive com instituies que no estavam presentes no nosso foco inicial e que podem ser
includas em pesquisas futuras sobre a rede brasileira de accountability. Todas as vezes que o
entrevistado narrava um contato com outra instituio para tratar de irregularidades (que
podiam ou no dizer respeito a prticas corruptas) isso foi contabilizado como uma interao.
E essa interao foi classificada em fraca, mdia ou forte, dependendo de como o entrevistado
sugeriu que ela ocorresse. Tambm faz-se necessrio lembrar que no estamos utilizando as
entrevistas com a PF e a JF, o que significa que os laos mostrados com elas so atribudos
pelos entrevistados das outras instituies e que, portanto, nossas concluses sobre esses
mapas so muito mais vlidas e fortes para CGU, TCU, MPF e Ministrios.
Construiu-se assim trs mapas, um para cada intensidade de interao. Vejamos o mapa das
interaes fracas, coloridas pela cor verde. Cada linha no mapa significa que alguma interao
65
O mximo que poderamos fazer com os dados que temos seria utilizar uma tcnica de redes ego-centradas.
Contudo, esta uma utilizao bem limitada, o problema principal decorrendo de termos entrevistado poucas
organizaes mnimo seriam 10. Ainda como limitao ao tipo de dado coletado, deveramos considerar o fato
de que esses informantes no conhecem todas as relaes que as instituies de fato estabelecem. Ao reconstruir
redes de organizaes precisaramos identificar relaes concretas entre elas. Muitas das vezes essas relaes
encontram-se registradas (como os processos administrativos e judiciais que tratamos na primeira parte da
anlise dos dados), ou poderamos recorrer a anlises da rede interpessoal: pessoas se relacionando, em nome das
instituies. Fica como sugesto para trabalhos futuros, englobar mais instituies para fazer uma anlise de rede
mais completa, ou fazer uma anlise de redes interpessoal entre os membros das instituies.
315
fraca foi narrada entre as duas instituies, e a quantidade de setas em cada linha significa o
nmero de vezes em que aquela interao fraca foi narrada. Por tudo que j foi dito
anteriormente, vemos que os laos fracos mais freqentes se deram em direo Justia
Federal, algo j esperado dado o seu carter de imparcialidade e sua funo de apenas
recepcionar os processos abertos pelas outras instituies. Junto com a Justia, o TCU
tambm aparece como uma instituio que estabelece conexes fracas com as outras j
chamamos a ateno para o carter diferenciado desta instituio, hoje mais voltado para a
governana e para as instituies locais.
FIGURA 6 - Mapa das interaes narradas entre as instituies da rede de accountability para os laos fracos,
Brasil, 2014
Fonte: Elaborao prpria a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
No caso dos laos mdios, muitas novidades aparecem no segundo mapa, como a presena de
interaes com vrias outras instituies, no presentes na nossa anlise principal, quando o
assunto controle e responsabilizao, tanto no nvel federal, quanto instituies locais e at
internacionais. Os entrevistados do Tribunal de Contas e da Controladoria narram contatos
com organizaes internacionais, se mostrando conectados com o que h de mais novo no
cenrio mundial em se tratando do tema do controle:
Outra coisa que tem ajudado muito o intercmbio do tribunal com parceiros
similares internacionais e isso tem ajudado demais a gente aprender a experincia
dos outros rgos similares distante [...] tem sido muito interessante a nossa insero
no cenrio internacional da tcnica auditorial, da tcnica de prestao de contas, dos
316
No mbito externo, a gente tem trabalhado muito com cooperao tambm, com
organismos internacionais, buscando boas prticas deles ou mesmo prticas assim de
tanto no caminho de fazer regras, de propor legislao (Entrevistado 45, CGU,
2014).
instituies que mais procura as outras, mas o Ministrio Pblico a instituio mais
procurada pelas outras. O Tribunal de Contas da Unio se contenta com uma posio
intermediria.
FIGURA 7 - Mapa das interaes narradas entre as instituies da rede de accountability para os laos mdios,
Brasil, 2014
Fonte: Elaborao prpria a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
Por ltimo, em se tratando de laos fortes, nenhuma surpresa em se notar muitas conexes
entre MPF e JF (pois seus trabalhos esto implicados), o mesmo valendo para MPF e PF
(conectadas pelas investigaes) e ainda TCU e CGU (ligadas pela avaliao das contas do
governo). A surpresa fica por conta da forte e j narrada interao entre PF e CGU (que
seria ainda mais forte se tivssemos acesso as entrevistas com a PF e se nos limitssemos a
narrar apenas as interaes sobre corrupo), entre TCU e MPF, e a narrativa de uma
interao forte com uma instituio externa anlise (MPF-Receita). Os Ministrios, em
todos os mapas, no detm uma posio de destaque, o que esperado inclusive pela sua
posio de rgo controlado pelas demais instituies. A sua tarefa principal no estabelecer
contatos para investigar, e sim de fazer com que as polticas consigam ser realizadas.
318
FIGURA 8 - Mapa das interaes narradas entre as instituies da rede de accountability para os laos fortes,
Brasil, 2014
Fonte: Elaborao prpria a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
Deste modo, conclumos este captulo com a ideia de que as interaes ocorrem. De alguma
maneira a rede consegue se coordenar e articular para controlar e responsabilizar as
irregularidades encontradas por uma de suas instituies. Iniciamos pelas inferncias
descritivas quantitativas, encontrando inmeros processos investigativos abertos pelo MPF,
alguns pelos Ministrios e poucos pelo TCU, com este ltimo um pouco mais ativo em agir
contra irregularidades consideradas corrupo. A fase das investigaes ainda predomina no
processo de accountability, com poucos processos chegando Justia e esta ainda apresenta
um processamento lento se bem que a lentido mais sentida internamente no TCU. Do
ponto de vista qualitativo, as interaes ressaltadas se do principalmente entre o Ministrio
Pblico e a Controladoria e entre esta e a Polcia Federal. O TCU retratado enquanto uma
instituio complexa, afastada, e que volta-se para as interaes com instituies locais e para
a promoo da governana. Os Ministrios reclamam das demandas excessivas por parte do
Ministrio Pblico que, por sua vez, reclama uma posio de destaque na coordenao das
aes de controle da corrupo, em uma disputa com a Controladoria Geral da Unio.
319
Tudo isso contribui para um mapeamento das interaes dentro da rede de accountability.
Mas por qu deveramos prestar ateno nisso? A perspectiva terica desta tese tenta reforar
que essas interaes so essenciais para a rede de accountability, em especial, para o controle
e responsabilizao da corrupo. Este fenmeno desafia a democracia e seus princpios da
incluso e da accountability. A persistncia da corrupo em qualquer nvel federativo
aponta para um processo de accountability falho os governantes no so responsabilizados
pelas suas aes e isso implica em problemas para qualquer regime que se pretenda
democrtico. De outro lado, ao conseguir manter os governantes accountable pelas suas
aes, trazendo-as para o domnio pblico, e obrigando-os a justificar suas escolhas e
posies, conseguindo responsabiliz-los pelas excluses que por ventura possam ter
provocado, as instituies da rede cumpririam um papel de reforo democracia e sua
condio inclusiva bsica. Assegurar que as polticas pblicas sejam implementadas em
condies inclusivas sem privilgios indevidos e bem geridas cumpre o papel socialmente
importante de trazer os cidados para condies sociais desejveis (acesso polticas bsicas
de sade, educao, assistncia, dentre outras) e o papel democrtico de inclu-los enquanto
participantes (ainda que indiretos) das decises e aes polticas que afetam as suas vidas.
Mas se essas interaes so to fundamentais, seria ainda mais relevante explicar por qu
ocorrem. Aps a narrativa construda neste captulo, ainda fica a pergunta: mas o que leva as
instituies a interagir? Em busca das respostas a essas questes causais, montamos alguns
testes quantitativos e qualitativos com a inteno de levantar quais seriam os fatores que
impactam a ocorrncia de interaes. J vimos que temos motivos para acreditar na
corrupo como um fator-chave para explicar as interaes na rede. Ser que ela tambm
consegue explicar o tempo gasto pelos processos se eles so sentenciados mais rpidos ou
mais devagar? So questes como estas que nos movem para o captulo que aborda as
inferncias causais.
320
Mas no nos interessa apenas descrever cada ponto desse fluxo. No presente captulo,
objetivamos analisar e explorar os possveis mecanismos causais envolvidos tanto no
momento prvio das interaes (como os fatores que impactam o estabelecimento das
mesmas) quanto no momento posterior (como as interaes atingem e afetam a rapidez com
que as irregularidades so processadas pelas instituies). Dessa forma, compem-se de forma
mais complexa a rede de instituies de accountability. As outras instituies da rede
poderiam ignorar os relatrios produzidos pelo controle interno nos sorteios e se ater s suas
prprias tarefas, no sentido de que no foram elas as responsveis por publicizar e levantar
essas irregularidades, existindo a possibilidade de no se enxergarem como parte do processos
de accountability iniciado pela CGU. Mas, em alguns casos, elas decidem agir com base nas
informaes fornecidas por que isto se daria? E, uma vez estabelecidos os processos
investigativos, alguns fatores impactam a rapidez com que estes so julgados, ser que as
interaes tem algum efeito nisso? Levantamos assim, de uma forma exploratria, os
mecanismos causais por trs das etapas da accountability, os fatores externos que influenciam
a deciso pela abertura de investigaes, at a influncia que as interaes tem sobre a fase de
julgamentos.
Para contar essa segunda narrativa sobre as interaes, foram buscados trs caminhos
metodolgicos. Primeiramente, atravs de uma anlise do tipo process-tracing, encontramos
algumas hipteses sobre o que pode provocar as interaes e explicar os padres encontrados
no captulo anterior. As entrevistas revelam alguns caminhos explicativos para a ocorrncia
321
dos laos entre as instituies a partir dos sorteios, que passam pela importncia dada a
descentralizao, corrupo e prpria rede. Em segundo lugar, recorreu-se a anlises de
regresses logsticas, medindo o tamanho do impacto de algumas variveis do nosso banco de
dados na deciso de interagir. Por ltimo, foram feitas anlises de sobrevivncia, que trazem o
fator tempo como varivel-chave. A ltima pergunta de fundo que guia esta anlise se a
presena de corrupo ou de interaes fazem com que as irregularidades cheguem mais
rpido e sejam julgadas mais rapidamente na etapa das sanes judiciais. Isto representa um
grande avano na literatura sobre essa rede, uma vez que o Judicirio apontado como o
grande culpado pela ausncia de accountability, pois no conseguiria sancionar em tempo
hbil os responsveis, principalmente quando o assunto a corrupo.
Todas as hipteses encontradas e analisadas devem ser testadas por outros trabalhos futuros,
que tenham como base outros bancos de dados. Metodologicamente, no se deve testar as
hipteses com base nos mesmos dados que as geraram e, por isso, essa agenda de pesquisa
no se esgotar com esta tese. Dito isso, passamos para as anlises propostas.
Levantamos, a partir das entrevistas, quatro possveis caminhos que podem explicar a
ocorrncia de interaes entre as instituies (principalmente pesquisamos o que faz com que
uma irregularidade saia da fase do monitoramento e se transforme em um processo
investigativo). Podemos unir um pouco do que a literatura nos traz junto com novos pontos
trazidos pelos entrevistados, montando hipteses sobre o que incita essa conexo. O
levantamento desses caminhos pretende ser um guia para a agenda de pesquisa sobre as
instituies de accountability, visando explicar de maneira complexa e de forma multicausal
as interaes entre elas. Como possveis mecanismos causais que desencadeariam as
interaes, destacamos:
1) GOVERNOS LOCAIS: A existncia de uma preocupao com os governos locais e
com a descentralizao levaria as instituies a agirem com base nos relatrios das
outras que tratem dessa esfera de governo;
2) PERSPECTIVA SOBRE O PROGRAMA: Quando os controladores conhecem o
programa dos sorteios e o julgam relevante, isso indicaria que esto atentos ao que
ocorre nas outras instituies da rede e mais dispostos a agir a partir deles. Essa
322
proximidade com os programas das outras instituies pode, por sua vez, levar a uma
propenso maior a estabelecer conexes;
3) PRIORIZAO DE CERTO TIPO DE IRREGULARIDADE: Se a luta contra a
corrupo narrada como uma prioridade da instituio, imagina-se que esta
investigar mais esse tipo de irregularidade. Neste ponto imagina-se que as interaes
dependam da prioridade dada a certo tipo de irregularidade no nvel do discurso
(corrupo ou m gesto), que se reproduziria em mais processos abertos para tratar
desse tipo de irregularidade no nvel da prtica do controle.
4) PERCEPO ACERCA DAS OUTRAS INSTITUIES: a existncia de uma viso
positiva das outras instituies da rede, somada a uma percepo tambm positiva das
iniciativas existentes de parcerias (como a ENCCLA e a Rede de Controle) e da
criao de um sistema interinstitucional de inteligncia, pode levar a um cenrio de
maior dilogo e interaes entre as instituies da rede;
Neste momento, nos voltamos para os resultados que obtivemos no captulo anterior e
rastreamos o caminho percorrido at chegar a eles. Quais mecanismos e fatores levaram ao
quadro geral de interaes que mapeamos?
Buscamos nas entrevistas realizadas se existiria uma preocupao por parte das instituies
(MPF, TCU e Ministrios) com os governos locais, que se expressasse como vises positivas
sobre a descentralizao e sobre a importncia do papel que os municpios desempenham hoje
na implementao das polticas pblicas. A literatura desenvolvida no captulo 3 diz que a
descentralizao s funciona como estratgia anticorrupo se existem instituies de
accountability na esfera federal que se preocupam em fiscalizar os governos locais. Se nossas
323
Pelos nossos dados quantitativos, percebe-se que o Ministrio Pblico Federal uma
instituio muito mais atenta s irregularidades que chegam da CGU do que os Ministrios e
o TCU. Dessa forma, espera-se encontrar uma viso mais positiva da importncia dos
governos locais e da descentralizao entre membros do MPF e mais negativa entre membros
do TCU e dos Ministrios (porque se preocupam menos com as irregularidades que ocorrem
nessa esfera de governo).
As perguntas sobre os municpios abriram o questionrio, pois a inteno era, desde o incio,
voltar a ateno do entrevistado para esse nvel de anlise.66 Quando perguntados sobre qual o
papel dos municpios na implementao das polticas pblicas, em geral todos j alertam para
a existncia de um paradoxo: afirmam a importncia destes e ao mesmo tempo a sua falta de
capacidade para implementar as polticas de forma satisfatria, faltando-lhes capacitao e
pessoal qualificado. Esse paradoxo apresentado pelas trs instituies de accountability:
O municpio fundamental, porque a ponta da linha onde o cidado realmente
buscas esses servios bsicos ai. [...] Eu acho que a capacidade de gesto est muito
baixa. Especialmente por conta disso, porque a gente tem um excesso de municpios
e a gesto acaba sendo muito politizada e pouco tcnica. difcil ter carreiras, ter
uma gesto qualificada no ambiente municipal (Entrevistado 10, CGU-Ministrios,
2014).
66
Perguntas sobre os municpios analisadas nesta seo: Na opinio do(a) senhor(a), qual o papel dos municpios
na implementao das polticas pblicas? Atualmente, como o(a) senhor(a) avalia a capacidade de gesto no
plano dos municpios brasileiros? Quais os desafios e as condies dos municpios para assumir esse papel?
O(A) senhor(a) trabalha ou j trabalhou com os processos que envolvem a baixa qualidade do servio pblico
oferecido pelos municpios?
324
qual o papel dos municpios na implementao das polticas pblicas? , bom ela
relevantssima, porque querer fazer tudo assim aqui, a Unio fazer, eu acho que o
municpio que possibilita a verdadeira participao da sociedade, ento os
municpios o que est prximo da populao. como avalia a capacidade de gesto
dos municpios brasileiros? muito baixa, s aqueles municpios maiores que tem
assim essa capacidade de gesto, no mais um problema (Entrevistado 23, MPF,
2014).
325
A falta de capacidade tcnica seria agravada pela alta volatilidade eleitoral, que leva as
prefeituras a trocarem completamente seus quadros a cada eleio, no deixando nenhum tipo
de aprendizado tcnico sobre as polticas para os novos gestores:
falta de uma poltica permanente de gesto, de algo que permanente, ento muda-
se governos, prefeitos so eleitos, muda-se equipe, muda-se viso, muda-se
prioridades, ento isso ainda precisa de um processo de amadurecimento, um
profissionalismo capaz de conviver com o processo democrtico que a alternncia
de poder, mas que precisa separar essa poltica de estado das questes
eminentemente eleitorais, polticas e partidrias (Entrevistado 28, CGU-Ministrios,
2014).
Hoje eu diria com 100% de certeza que a grande maioria dos municpios no esta
preparada para executar polticas pblicas. Seja por falta de qualificao n, dos
servidores n, alguns no tem nem estrutura material para fazer frente a esses
desafios n, falta ainda um pouco de estabilidade institucional nos municpios n. A
gente v a que passa eleio, segue outra eleio e os quadros so trocados, a
grande maioria das prefeituras no tem quadro prprio. No tem carreiras
especficas prprias, com base na meritocracia, no concurso pblico, na
qualificao, na capacitao, no tem um planejamento estratgico n, para executar
as polticas pblicas, para executar os oramentos (Entrevistado 21, TCU, 2014).
Apesar deste consenso sobre a importncia dos municpios em termos de implementao das
polticas e de proximidade com os cidados, possvel encontrar um padro de resposta um
pouco diferenciado em alguns aspectos do governo local. Por exemplo, por lidarem mais de
perto com as dificuldades que os municpios enfrentam para implementarem as polticas
governamentais, os assessores internos dos Ministrios tendem a relatar com maior
intensidade a falta de capacidade de gesto:
eu acho que fatal a participao dos municpios, porque se o municpio no
executar localmente aquela poltica pblica, no adianta ter todo um aparato aqui em
Braslia, que no vai resolver nada. [...] da experincia que eu tenho da CGU e
daqui, que realmente os municpios no tm, boa parte deles, capacidade de gerir
esses recursos, n. Nem m f, mas as vezes no tem um engenheiro, contrata uma
obra grande, no tem como acompanhar, a situao, na maioria dos casos, bem
precria. Em termos de capacidade de gesto... Muito, muito pouca (Entrevistado
43, CGU-Ministrios, 2014).
Somado ao fato dos municpios contarem com baixssima capacidade de gesto, est o alerta
de que haveria uma fragilidade dos controles federais sobre este ente. Com a descentralizao
de 88, teriam sido garantidos recursos para os governos locais, mas no se garantiu, ao mesmo
326
tempo, mecanismos para verificar como estes recursos esto sendo gastos, processos de
accountability crveis entre o centro e a periferia:
Hoje, boa parte dos ministrios, tem uma poltica descentralizada.. de.. de execuo
descentralizada. Isso s pode ser feito por intermdio dos municpios. E h uma
dificuldade muito grande dos gestores federais de ter um acompanhamento, um
monitoramento destas aes na esfera municipal. Isso, s vezes, fragiliza a poltica
porque no se tem... assim... um caminho de retorno desses resultados. So... um
caminho muito precrio ainda. Se garantiu... se garantiu nos ltimos anos... ...
mecanismos que facilita a transferncia de recursos. Mas paralelo a isso no foi
construdo mecanismos adequados pra verificar a correta execuo daquelas
polticas (Entrevistado 18, CGU-Ministrios, 2014).
Como sugesto para o maior controle e responsabilizao dos governos locais por parte dos
assessores de controle interno aparecem idias conectadas a uma gesto mais voltada para
resultados, que possibilite premiar os municpios que consigam executar as polticas de forma
satisfatria. Dada a preponderncia que os governos locais assumiram na atualidade,
principalmente nas polticas sociais, pode-se pensar mecanismos que consigam controlar
melhor estas reas, no de uma forma burocrtica e formalista, mas de uma forma gerencial,
327
promovendo as gestes que consigam obter bons resultados e aplicando recursos na promoo
da capacidade administrativa:
Eu diria pra voc que educao, sade e assistncia social no existiria de forma
nenhuma se no fosse os municpios brasileiros. [...] quando ns temos polticas que
elas prescindem de convnios [...] no exigido que a gente avalie a capacidade dos
entes, se eles tiverem aquela populao foco do programa ele recebe o recurso e ele
tem que operar. [...] eu acho bastante moderno a gente pensar ou premiar o resultado
da gesto, ou ento t claro que municpios tm uma participao importante na
execuo das polticas, ento modernamente a gente poderia pensar daqui a pouco
do prprio, por exemplo, o prprio programa que vai descentralizar o recurso ele
tem uma parte daquele recurso dois por cento, por exemplo, que pudesse ser
empregado na melhoria da gesto local, ou na fiscalizao dos recursos
(Entrevistado 27, CGU-Ministrios, 2014).
Se, por um lado, os assessores internos dos Ministrios enfatizam os problemas existentes em
tornar os municpios mais accountable, os membros do TCU questionam o modo como a
descentralizao tributria foi feita, causando dependncia excessiva. Ressaltam que os
governos locais dependem muito dos recursos repassados pela Unio e o quanto que isso traz
problemas. Deste modo, o desafio, na verdade, como descentralizar mais, em termos de uma
melhor repartio do bolo tributrio:
a repartio tributria ela ainda deixa os municpios muito, com pouco recursos
pra execuo dessas polticas. Como eu disse, a prpria poltica pro Sistema
nico de Sade, s pra citar um exemplo, ele nico, mas ele executado l na
ponta da linha do municpio. E a gente v que a repartio do coro tributrio, quem
menos recebe recurso hoje so os municpios. , exatamente a gente observa essas
campanhas, essas marchas dos prefeitos em direo Braslia, que somente
demonstram claramente essa incapacidade financeira, essa asfixia dos municpios
em conseguirem executar essas polticas pblicas a contento (Entrevistado 08, TCU,
2014).
Eu acho que mais ou menos assim, os municpios que tem, digamos... Que eu
considero que tem maior responsabilidade na implementao das polticas pblicas
tem recursos parcos, dependentes da Unio. Grande parte dos municpios, dos 5 mil
e 500 municpios, dependem dos fundos de participao, que so recursos federais e
dos convnios, dos outros tipos de repasse. Ento no h uma autonomia efetiva
quando voc dependente dos recursos financeiros que eu (inaudvel). Eu acho que
so dois lados, com mais recursos eles teriam que se habilitar melhor, se preparar,
por outro lado, s vo poder receber mais recursos se estiverem mais habilitados,
mais treinados. Eu acho que isso um grande desafio, a Unio ser mais
descentralizada (Entrevistado 05, TCU, 2014).
A sada proposta seria rever a questo tributria e a diviso de recursos entre os entes
federativos levando em conta profundas desigualdades territoriais, de forma a possibilitar aos
municpios cumprirem com a tarefa que lhes foi outorgada com a nova Constituio:
A gente tem um dilema muito grande na federao brasileira que t relacionada a
essa grande responsabilidade que foi assumida pelos municpios a partir de 88. Que
no veio acompanhada da devida capacidade fiscal pra que os municpios pudessem
enfrentar as obrigaes que eles tem pra cumprir e o pior de tudo que os
mecanismos de equalizao fiscal que foram pensados l na CF eles so
absolutamente insuficientes para compensar a incapacidade que os municpios tem
para lidar com esses desafios. [...] porque esses mecanismos no conseguem
enxergar o nvel de desigualdade territorial que tem no Brasil. Ns somos uma
federao profundamente desigual em vrios aspectos, mas no aspecto territorial
talvez seja o mais cruel de todos eles. [...] Ento veja, voc tem um esmagamento
fiscal dos municpios por um lado, uma estrutura de administrao absolutamente
incipiente que no capaz de buscar outras possibilidades de financiamento pra
suprir as suas necessidades de oferta de entrega de bens e servios pblicos e que,
portanto, se a gente no tiver no curto prazo um repensar do pacto federativo em
termos de uma importante reforma tributria que enxergue essa desigualdade
territorial, que enxergue a necessidade de financiar adequadamente os municpios
gente tem perspectiva de entrar em colapso em diversos ramos das polticas pblicas
(Entrevistado 29, TCU, 2014).
O que se conectaria a um ambiente mais propcio corrupo: Acho que antes disto, antes de
descentralizar voc tem que dotar a ponta l no final, o municpio, o estado-municpio,
capacidade para gerir esses recursos. S transferir os recursos, vai continuar indo embora em
corrupo (Entrevistado 21, TCU, 2014);
claro que quando voc joga para o mbito municipal, voc vai estar mais sujeito a
corrupo. Mas eu no vejo uma relao direta, eu acho assim que so coisas
distintas. A descentralizao est favorecendo o pacto federativo. Mas eu reconheo
que h um pacto maior na corrupo, que tem mais recursos no municpio. O
municpio ele meio complicado n, ento isso aumenta a corrupo (Entrevistado
39, TCU, 2014).
Mas, nessa relao entre descentralizao e corrupo, tambm aparece nos entendimentos
dos auditores do Tribunal, uma viso mais nuanada, para a qual descentralizar seria
inevitvel para um pas com propores continentais como o Brasil, mas no estaria
diretamente relacionada com uma maior ou menor incidncia de corrupo:
Se o senhor puder comentar a relao entre descentralizao e a corrupo...No
... Tanto a centralizao quanto a descentralizao quando em excesso geram
corrupo a centralizao porque da poder demais para um grupo pequeno de
pessoas, e a descentralizao porque inviabiliza o controle. Voc tem que ter bom
senso ai nessa coisa (Entrevistado 30, TCU, 2014).
Os entrevistados do TCU lidam cotidianamente com a gesto dos recursos federais pelos
municpios, tendo construdo uma percepo mais aguda sobre as dificuldades que estes
enfrentam para conseguir implementar as polticas. Curiosamente, essa percepo no
suficiente para incitar o Tribunal a agir de forma incisiva quando chegam os relatrios da
CGU. Essa relutncia, como veremos nas prximas sees, estaria associada especificamente
ao programa dos sorteios e ao fato de que hoje o Tribunal opta muito mais pela via da
promoo da governana do que pela via da investigao e sano.
sofrer sangrias (Entrevistado 42, MPF, 2014). E esta forte percepo da corrupo no nvel
local ressaltada tanto pelos procuradores que lidam com casos criminais (Entrevistado 09)
quanto aqueles que lidam com aes no campo da improbidade administrativa (Entrevistado
11):
Na realidade eu tenho uma percepo muito aguda da importncia dos municpios
para onde se destinam quantidades incomensurveis de receita pblica, de dinheiro
pblico, de recursos pblicos. Se esse dinheiro fosse bem controlado, se ele fosse
bem aplicado, o pas certamente seria bastante diferente do que . Ao mesmo tempo
eu fui, durante cerca de trs anos, coordenador criminal da minha regio e a nossa
clientela originria so os prefeitos de municpio. E eu vejo que hoje em dia o
grande vertedouro de dinheiro pblico no Brasil chama-se prefeitura municipal, os
grandes desviadores de dinheiro pblico so os prefeitos municipais. [...] Eu posso
dar vrios exemplos de todo tipo. Basicamente eu posso quase dizer que toda verba
pblica federal que chega por transferncias voluntrias, transferncias obrigatrias,
fundos de participao do municpio, verbas, recursos extraordinrios estabelecidos
para tais e quais finalidades, verbas emergenciais, tudo desviado. claro que no
integralidade, mas esse dinheiro vai passando por uma srie de estratagemas em que
vai se lavando o dinheiro, vai se usando o dinheiro para fins pessoais, vai se usando
o dinheiro para fazer caixa de campanha [...] Eu peguei um caso em que se remeteu
dez mil reais para o municpio para esse tipo de atendimento e esse dinheiro foi
integralmente desviado. Essa a medida da ganncia dos prefeitos (Entrevistado 09,
MPF, 2014).
fiscalizao que diz assim: Ok, a obra foi feita. A voc vai no local, no tem nada,
tem um matagal.A voc diz: Pera, chama o fiscal. Meu amigo, a sua assinatura est
aqui, dizendo que a obra foi feita. Ah, mas porque ns temos condio de
fiscalizar. Ningum faz isso. Eu no posso me descolar de Braslia todas s vezes
para ver uma construo de uma escola na zona rural. Eu digo meu amigo, se no
tem, no libere o dinheiro. Mas a no pode, se no liberar o prefeitinho l no vai
ser eleito e nem reeleito (Entrevistado 42, MPF, 2014).
Dessa maneira, o MPF v de uma forma mais negativa o envolvimento das prefeituras com
desvios e malversao de recursos pblicos. Ou seja, seus membros conectam a sua
preocupao com os governos locais a uma preocupao com a corrupo. Isto nos leva
terceira hiptese: o que levaria a uma atuao mais incisiva do Ministrio Pblico Federal
seria a centralidade que a corrupo adquire para esta entidade.
332
Formulamos ainda uma hiptese especfica sobre o programa de sorteios. O fato dos membros
das outras instituies conhecerem este programa, terem uma experincia satisfatria com o
mesmo e o julgarem relevante significaria que esto atentos ao que ocorre nas outras partes da
rede de accountability, mostrando uma abertura e uma ateno da instituio ao contexto que
a circunda. Quanto mais prxima a instituio se mostrar do que ocorre fora dela mesma, mais
disposta estaria a entrar em contato e interagir com as outras instituies da rede. E, se ao
conhecer o programa dos sorteios, o julgar relevante, isso estimularia a abertura de processos
investigativos para tratar dos seus relatrios. Dessa forma, nesta hiptese, diz-se que a partir
do conhecimento e da experincia com o programa de sorteios, as outras instituies
formulam idias acerca da sua qualidade, o que pode motiv-las a agir a partir do mesmo.
Dados os resultados que obtivemos no captulo 5, espera-se que o TCU tenha uma viso mais
negativa dos sorteios (j que toma menos providncias a partir dos mesmos) e que o MPF
construa uma viso mais positiva (dada sua atuao incisiva) veremos que isso ocorre
realmente. As interaes dependeriam da opinio das outras instituies a respeito dos
programas formulados em outros lugares da rede.
sensao entre os gestores locais de que o controle federal tambm est atento a forma como
os recursos so por eles geridos:
ela [CGU] faz um processo de sorteio, que uma atividade pedaggica por
amostragem por aleatoriedade, ns visitamos municpios pra verificar esse tipo de
poltica pblica est sempre acontecendo para algumas reas que a gente consegue
alcanar no tempo de execuo dessa auditoria. E isso primeiro gera o temor do
gestor, de que a CGU pode sortear o seu municpio, ento uma ao preventiva e
por outro lado nos d uma visibilidade do tipo de problema, recomendaes, ajudar
principalmente ao Ministrio que o nosso jurisdicionado a criar ali amarras que
dificultem nos seus controles de como a descentralizao de recursos est sendo
feita para que haja menor chance de desvio (Entrevistado 22, CGU, 2014).
Assim, os sorteios verificam a aplicao dos recursos, mas tambm encontram casos de
corrupo pelo caminho. Sua atividade teria ento esse duplo aspecto de registrar a m gesto
e a corrupo que ocorrem nos governos locais:
implantado a partir de 2003, o que a gente chama de sorteio pblico de municpios.
Mas a, na realidade voc quer ir l checar a boa aplicao do recurso. O problema
que na maioria das vezes voc encontra esse caminho tendo algum desvio. Pode ter
corrupo no meio do caminho, voc aponta (Entrevistado 45, CGU, 2014).
O lado social dos sorteios seria fazer sentir a presena do Estado nas pequenas localidades,
passando a mensagem de que essa esfera no est esquecida pelo governo central. Por ser
assim, esse programa est conectado com o que discutimos no captulo 3, pois a
descentralizao s faz sentido enquanto uma estratgia anticorrupo se existem instncias
centrais preocupadas com a esfera local:
conhecido muito pela mdia os sorteios de municpio, ento a parte, como o
prprio nome fala "sorteio", ento voc pode sortear um timo, como pode sortear
um municpio que no tem muito recurso, como pode sortear um municpio que em
termo de recursos so mnimos para aquela rea, mas uma maneira tambm de
naquele municpio ter a presena do Estado, para o cidado saber que tenho um
rgo federal que est chegando l, que ele tambm est na parte do nosso contexto,
ento a um lado, digamos assim, se fosse uma empresa privada voc no iria l
porque no daria lucro, mas voc tem um lado social por trs, o Estado no vai
trabalhar simplesmente com lucro (Entrevistado 04, CGU, 2014).
A partir de uma deciso da CGU, de que a esfera local tambm deve ser controlada e
responsabilizada, surgiram os sorteios. E esse surgimento teria a ver com uma tentativa de
preencher uma lacuna deixada pelas outras instituies de accountability (que poderiam
manter os municpios accountable, mas no o fazem):
334
Ento assim, existe uma lacuna muito grande de fazer os controles de ato de gesto
dos municpios, consequentemente identificar algum ato de corrupo, muito
deficiente a CGU tentou preencher essa lacuna [...]. Ento assim, os problemas
maiores so as questes que a gente tem multi competncia de vrios rgos que
poderiam est fazendo esse controle, e no o fazem (Entrevistado 31, CGU, 2014).
O programa dos sorteios um dos pontaps iniciais que existem na rede de accountability na
etapa do monitoramento. A partir dele, os Ministrios, o TCU ou o MPF podem iniciar aes
investigativas. Existem crticas aos sorteios formuladas por aqueles que trabalham como
assessores de controle interno. Para alguns, a CGU est indo alm do que lhe compete ao
propor monitorar o que ocorre nos municpios isso seria funo do controle externo e do
controle interno local:
O papel da CGU , basicamente, de controle da administrao direta federal, n, s
que a administrao direta federal, o poder executivo federal descentralizou tanto,
que a CGU foi obrigada a tambm a entrar na fiscalizao dos municpios, que
executa esses recursos, ento existe a um protagonismo e um exemplo claro do
programa de sorteios, mas em tese o recurso descentralizado deveria ser melhor
fiscalizado pelas instncias de controle externo e de controle interno local, pois o
rgo de controle interno local, n, do municpio, e pelo tribunal de contas, do
estado e do municpio. Esses tribunais de conta, ao no fiscalizarem os recursos
federais que so repassados, e alguns deles no fiscalizam os recursos mesmo, s
fiscalizam os recursos prprios, gerou ento um vcuo que a CGU teve que atuar,
mas a CGU deveria estar mais voltada execuo s do poder executivo federal, da
execuo direta (Entrevistado 41, CGU-Ministrios, 2014).
Opinies como esta foram profundamente proferidas pelos membros do TCU, mas no
exatamente quando opinaram sobre o programa dos sorteios. Os auditores do Tribunal fazem
com freqncia o clculo sobre at que ponto rentvel para a instituio gastar seus
auditores fiscalizando parcos recursos, demonstrando que esta instituio est mais
preocupada com o custo do controle do que as demais.
Mesmo com a presena deste tipo de crtica, os assessores relatam a influncia positiva que o
programa dos sorteios trouxe para as polticas pblicas, alterando em muitos casos
335
significativamente as escolhas feitas no planejamento das mesmas, como no caso das compras
de mquinas:
os problemas mais recorrentes do programa de sorteios acabaram nessa histria de
dez anos dele, acabaram alterando um pouco a implementao da ao, [...] Ento eu
dou um exemplo claro, o exemplo de quando foi pensado mquinas pros municpios,
voc tinha duas opes histricas. Uma era fazer como fazia com as ambulncias,
voc repassa os recursos para o municpio, o municpio faz a licitao e compra a
ambulncia dele, n. A outra opo era fazer, opo at mais difcil pra a burocracia,
que era a de fazer uma grande licitao, mas foi optado por isso, [...] fazer a licitao
grande, de mquinas e equipamentos, n, patrulha, e a fazer a distribuio do
prprio equipamento [...] Ento assim, so experincias passadas que o programa de
sorteios trouxe que acaba influenciando o planejamento de novas polticas pblicas
(Entrevistado 41, CGU-Ministrios, 2014).
Alm de uma viso positiva dos sorteios enquanto melhora das polticas executadas, aumento
da capacidade de fiscalizao do Ministrio e dilogo com a CGU, h quem ressalte a
preocupao com a publicizao dos relatrios enquanto uma mudana de paradigma na
administrao pblica brasileira, de opaca para transparente:
esses relatrios so publicados na internet justamente para dar visibilidade s aes
de controle. Eu digo isso com muita satisfao porque com vinte anos de carreira eu
vivenciei isso sem qualquer vnculo partidrio. Puramente tcnico, eu entrei na
carreira em 1993 at 2003, a maneira de trabalhar era uma e de 2003 pra c a
maneira que todo mundo conhece. Essa maneira transparente visvel nos municpios,
fiscalizando, combatendo, essa maneira e isso transparente (Entrevistado 28,
CGU-Ministrios, 2014).
Todavia, das entrevistas a impresso que fica a de uma competio entre TCU e CGU.
Muitos auditores do Tribunal ressaltam que os relatrios advindos do programa de sorteios
so incompletos, mal elaborados, no conseguem identificar responsveis ou quantificar o
dano. Sendo assim, o TCU, principalmente nos anos iniciais do programa, teria adotado a
metodologia de voltar os relatrios para a CGU, a fim de que ela os completasse. Essa
metodologia foi definida em uma portaria de 2008, criada para devolver os relatrios para a
CGU e para alert-la da sua responsabilidade institucional de apurar com rigor as
irregularidades. Essa portaria serviu para constranger a CGU, que teria melhorado seus
relatrios em funo disto. Isso mostra uma postura bastante crtica aos trabalhos de
fiscalizao que so desenvolvidos pela outra instituio:
muitas vezes, quando a CGU encaminha processos decorrentes de sorteios pblicos,
esses processos so devolvidos CGU pra que ela consiga materialmente
identificar a ocorrncia ou dos danos ou das graves irregularidades. [...] Ento h
muitas vezes, no passado isso acontecia mais, hoje nem tanto (Entrevistado 08,
TCU, 2014).
A gente criou uma portaria aqui no tribunal em que a gente devolvia esse processo
pra CGU e dizia: agora voc vai ter que me trazer as evidncias e os responsveis,
ta, em 30 dias. E a gente comeou a criar um constrangimento pra CGU, porque ela
agia, assim, francamente, com irresponsabilidade em relao a isso. Entendeu? E a
a CGU comeou a diminuir, ela comeou a regular melhor a entrega dessas
irregularidades aqui pra gente. [...] Mas isso melhorou muito depois que a gente agiu
com maior rigor em relao CGU, sabe (Entrevistado 29, TCU, 2014).
Se, muitas vezes, a irregularidade que comunicada ela no tem esses elementos
ns podemos determinar a instituio que caracterize melhor aqueles achados e que
remeta posteriormente todos os elementos para que a gente possa, a sim, instaurar
essa Tomada de Contas Especial (Entrevistado 47, TCU, 2014).
Dentro ainda de uma viso negativa dos sorteios, relatam que seus relatrios geram retrabalho
e esto dissociados dos trabalhos do Tribunal de Contas faltaria, por essa perspectiva, uma
combinao entre as duas instituies para que uma possa aproveitar os trabalhos de
fiscalizao da outra. Os dados trazidos pela CGU so precrios, noticiam algo que pode estar
ocorrendo de forma a mobilizar o Tribunal, mas no de uma forma que o TCU consiga
aproveitar:
A gente faz um apanhado, alguns achados, fazem um bom escarcu disso,
providencia alguma e encaminham para o tribunal. O tribunal tem que ir l, refazer o
trabalho, e ai... Voc acha que h um retrabalho? H um grande retrabalho, h uma
dissociao dessa... No h uma interao, muito lgica, muito racional, desse
trabalho deles com o tribunal. Mas tambm no pode dizer que intil. Agora, eles
no tem o primor de identificar o responsvel, codificar o valor e capitular
irregularidades, qual o (inaudvel) violado. Quer dizer, chega para c uma notcia. A
gente esperava mais, do que eu j vi. Esperava mais do autocontrole interno. As
coisas podiam ser mais articuladas com o tribunal, para chegar aqui e o tribunal j
338
No decorrer das entrevistas, vai ficando claro a diferena marcante de perspectivas entre o
controle interno e o externo. Para vrios membros do Tribunal, CGU e TCU teriam
abordagens muito diferentes, sendo que ao TCU s interessa o que mais grave e raramente
dispara uma reao especfica advinda do programa de sorteios. Enquanto a CGU teria um
olhar mais voltado para o combate corrupo, ao TCU interessa muito mais se o objetivo foi
cumprido. E o TCU teria uma preocupao muito maior com as reputaes dos possveis
responsveis. Sabendo do peso das suas decises, prima, por exemplo, por processos com
ampla defesa e levantamento de provas (no apenas indcios). Essa divergncia na forma de
encarar o controle sobre a administrao pblica acaba impossibilitando parcerias maiores
para tratar do programa de sorteios:
no caso especfico do relatrio da CGU, o foco do controle da CGU muito
diferente do foco do controle do TCU, porque no nosso caso a gente precisa ter
prova. Indcio no basta, porque o TCU condena. A CGU ela representa o poder
pblico federal que passou o recurso e como tal responsvel pela execuo da
poltica e ela se coloca como agncia, ela oficial agncia de combate corrupo
do pas, ento ela vai com esse olhar. [...] Essa a postura do CGU, a postura do
tribunal no essa. O tribunal no responsvel pela execuo da poltica, o
tribunal ele um controlador quase que de ltima instncia que tem dentre as suas
intenes a oferecer feedback para o gestor, mas que tem um dever de procurar e se
for o caso punir o agente com um nvel de gravidade muito grande. Que destri
reputao e o tribunal est restrito a um conjunto de regras e por ele ter isso, o
tribunal adota o cdigo civil e o cdigo penal, o processo civil e o processo penal
subsidiariamente no seu processo interno. Ento o direito a ampla defesa est na
Constituio tem que ser concedido. Tem uma srie de aspectos do trabalho do
tribunal que diverge demais do trabalho da CGU. Ento algo que a CGU declara
estar acontecendo, o tribunal reconhec-lo precisaria que isso viesse acompanhada
de uma srie de elementos. Ela vai com papel auditorial e fala tem indcios disso,
daquilo, s que indcio pra ns frequentemente no quer dizer grande coisa [...]
Ento os enfoques so bastante diferentes. O tribunal no divulga que encontrou
uma suspeita no municpio ele divulga condenei o prefeito tal, por isso e por isso
depois dele ter ficado dois, trs anos aqui se defendendo ferozmente e muitas vezes
absolvido (Entrevistado 20, TCU, 2014).
339
As diferenas de percepes sobre o controle colocam TCU e CGU discutindo sobre os casos
que merecem ateno e julgamento por parte do Tribunal. No exemplo abaixo, um prefeito se
v colocado diante de uma escolha crtica, entre gastar o recurso pblico no objeto definido
previamente ou desloc-lo para uma rea em situao de calamidade. Na opinio transcrita, as
abordagens do TCU e da CGU seriam absolutamente diferentes nesse caso, com a
Controladoria se preocupando com a correta aplicao do recurso na finalidade devida e com
o Tribunal enfatizando as possveis e plausveis justificativas para uma aplicao incorreta:
ns temos um caso aqui do prefeito que pegou uma verba pra construo de uma
determinada obra e numa determinada crise ele foi obrigado moralmente a botar o
dinheiro em outro lugar. Vamos supor aqui que tenha sido uma epidemia e ele
precisou mandar comprar uma dose grande de antibitico no municpio vizinho. O
dinheiro que tinha era pegou aquele l e depois construa o matadouro, obrigao
moral dele de lder, de gestor, de prefeito. possvel- no estou dizendo que seja um
caso, mas eu j vi coisas parecidas, possvel que ele consiga demonstrar que no
era exigvel dele moralmente, operacionalmente e portanto juridicamente outra
conduta, no pode ser punido. Qualquer auditor condenaria esse cara. Como auditor
deveria ter feito sim, fez no, e acabou. Auditor isso, auditor compara um critrio
com a ao, com a realidade. Ento isso que a CGU faz. Tem um problema deveria
ter feito fez, no fez proibido, fez? T condenado ento, coloca no relatrio. A
chega aqui ns vamos ter que discutir todos esses elementos de culpabilidade, de
conduta e vai ter uma complexidade jurdica e tcnica um pouco diferenciada
(Entrevistado 20, TCU, 2014).
das vezes ela detecta indcios de irregularidades, e sem que haja evidncias robustas,
em muitos dos casos, ela encaminhava esses indcios de irregularidades pra trs
destinatrios: pro gestor federal daquela poltica, para o TCU e para o Ministrio
Pblico. E com isso ela, em princpio, lavava as mos. Ento chegava uma
quantidade grande de relatos de possveis irregularidades no TCU, em que
supostamente a CGU dizia olha j dei conhecimento pro TCU. E depois o Ministrio
Pblico vinha pra gente aqui e dizia o seguinte: pera, vocs j receberam a
informao da CGU de que tem aquela irregularidade, o que que vocs fizeram? Ou
seja, a CGU tava criando uma sensao de que j tinha cumprido o seu papel, e eu
vou te ser sincero, assim, eu achava isso uma deslealdade institucional, ta? Ela
criava uma sensao de que tinha cumprido o seu papel, quando tinha mandado
indcios, inmeros, em muitos casos mal apurados, e criava pra gente, pautava o
nosso trabalho, estrangulava muitas das nossas reas aqui, e ainda colocava o
Ministrio Pblico em cima da gente pra perguntar o que que a gente tinha feito j
que a CGU j tinha feito a parte dela de ter ido l apurar a irregularidade. [...] essa
era uma forma, digamos assim, ruim, ineficiente, e dissipativa da colaborao entre
os rgos de controle (Entrevistado 29, TCU, 2014).
Poucos foram os casos em que a CGU vista como parceira pelo TCU, mas eles existem.
Alguns confiam nos relatrios que chegam da CGU e os utilizam enquanto subsdios para
suas prprias auditorias: Mas sempre esses relatrios servem de subsdio como elemento
importante para a atuao do Tribunal nas suas auditorias (Entrevistado 47, TCU, 2014);
Quando isso chega pra o Tribunal de Contas da Unio, ns normalmente vemos o
controle interno como um parceiro. [...] A gente continua ou a gente confia no que
eles falaram e nos damos como satisfeitos, se eles falaram que est tudo ok. Ou que
no t ok que precisa continuar, a gente continua (Entrevistado 33, TCU, 2014).
O ponto crtico para a CGU que ela precisa interagir com as outras instituies se quiser que
seus relatrios dos sorteios tenham algum impacto enquanto responsabilizao. Ela no possui
o poder de julgar ou sancionar os prefeitos e demais responsveis pelo mau uso dos recursos
pblicos. Portanto, ela precisa encontrar abertura em outras instituies para que estas possam
levar a cabo as outras etapas da accountability. Ocorre que os Ministrios se mostram abertos,
mas mais de um ponto de vista gerencial (mudando suas polticas com base no que
levantado pelos sorteios) e o TCU se mostra relutante em relao a esse programa. no
Ministrio Pblico Federal que a CGU consegue um grande aliado para cumprir a tarefa de
investigar e dar prosseguimento na responsabilizao dos gestores municipais.
O MPF no possui uma estrutura dedicada apenas investigao, ento depende dos achados
de outras instituies, como aqueles advindos dos sorteios:
o Ministrio Pblico Federal tem uma estrutura prpria de investigao. Ento ele
depende da estrutura de fiscalizao de outros rgos. Ele tambm faz investigao,
mas no tem uma estrutura dedicada apenas a isso. Ento ns contamos, sobretudo,
com a investigao feita pelos rgos de fiscalizao da administrao pblica e as
investigaes feitas pela polcia federal (Entrevistado 46, MPF, 2014).
341
A partir da qualidade do material que chega at ele, o Ministrio Pblico avalia e, muitas
vezes, consegue j autuar os responsveis. Quando a qualidade deixa a desejar, solicita
colaborao de outras instituies, como a prpria CGU, ou TCU ou mesmo a PF:
Ento quando ns recebemos um relatrio de fiscalizao da CGU em um municpio
ou em qualquer rgo o procedimento o mesmo. O procurador da repblica
examina aquele relatrio e... atuar de acordo com a qualidade intrnseca daquele
relatrio. s vezes um relatrio chega j com elementos suficientes para que a gente
tome uma providncia judicial e s vezes no. Ento quando o relatrio chega com
elementos de prova j relativamente consistentes que mostram a ocorrncia de um
ilcito ento o procurador pblico toma as providncias apropriadas. Ele vai ajuizar
uma ao de improbidade ou uma ao penal conforme o caso, ou ambas. Se o
relatrio no tem elementos o suficiente o papel do procurador vai ser realizar a
investigao ou sollicitar ou requisitar dos rgos habilitados que faam essa
investigao. Ento ele vai requisitar documentos, percias e provas dos rgos que
tem capacidade de produzi-las. Pode ser a prpria CGU, podem ser as secretarias de
controle externo do TCU, pode ser o tribunal de contas estadual. [...] E poder
requisitar tambm uma investigao da polcia federal (Entrevistado 46, MPF,
2014).
Pelo enfoque da CGU ser um enfoque mais administrativo, natural que o MPF tenha que
selecionar aquilo que j est descrito de forma suficiente a justificar uma ao jurdica
imediata:
Muitos relatrios so descritivos de forma suficiente a justificar a instaurao de
inqurito policial, mas outros no. Ento, preciso ter um certo rigor porque a viso
da Controladoria nem sempre vai ser a viso da investigao criminal, e natural
porque eles tem um mbito mais amplo [inaudvel] diz respeito a procedimentos de
eficcia administrativa... no s da questo criminal (Entrevistado 44, MPF, 2014).
Mas, de uma forma geral, h uma viso positiva dos relatrios dos sorteios, caracterizados
como bons, com uma porcentagem alta gerando alguma reao por parte do MPF:
Em alguns casos quando a CGU nos fornece elementos suficientes para instaurao
de inquritos, ns fazemos. s vezes to bom o trabalho que ns temos como
pronto oferecer a denncia, ns oferecemos. E em alguns casos ns arquivamos
porque no encontramos elementos mnimos a justificar sequer a instaurao do
inqurito. Mas eu diria pra voc assim, que tem vindo da CGU, de forma geral, que
nos viabiliza no mnimo a requisio da instaurao de um inqurito. Eu diria 80%.
10% de anncio viabiliza uma forma direta junto ao tribunal, que a denncia. Os
10% restantes seriam o arquivamento de que no havia nenhum indcio, nem sequer
pra instaurar um inqurito (Entrevistado 42, MPF, 2014).
Algo a ser destacado nesta anlise so as abordagens diferentes do TCU e do MPF quando
detectam a baixa qualidade dos relatrios dos sorteios. O primeiro adota uma postura mais
combativa e instaura uma portaria que rege a devoluo dos relatrios. J o segundo, apesar
de tambm entrar em contato com a CGU para esta mudar seus relatrios, no o faz
formalmente e sim por meio de reunies o que nos parece indicar um relacionamento bem
mais prximo e menos aguerrido. Por outro lado, a postura do MPF chega a ser um pouco
342
autoritria, no sentido de dizer que a CGU trabalha muito para o Ministrio Pblico, e no
com o Ministrio Pblico:
Ento aqui chegou da TCU, da CGU, ns j temos assim a obrigao de
direcionarmos para os promotores naturais vai todo o subsdio que a CGU nos
ofereceu. Muitas vezes o procurador, ainda, se tem contato com a CGU local ele
pede a ampliao da investigao pela CGU, casos especficos e a CGU tem
trabalhado muito para o Ministrio Pblico. Ns vamos ter agora mesmo na sexta
feira uma reunio com [...] o diretor de planejamento da CGU para aperfeioar os
encaminhamentos dos achados da CGU para ns, a gente gostaria que isso viesse na
forma de meta-dados, porque se viesse para c como meta-dados ns poderamos
homogeneizar determinadas classificaes (Entrevistado 14, MPF, 2014).
Mesmo com essa postura de superioridade que s vezes podemos captar nas entrevistas com o
MPF, seus membros narram um contato estreito com a CGU, indicando uma parceria bem
mais produtiva e ativa do que a existente com as outras instituies da rede:
Ns trabalhamos muito estreitamente com a CGU. Eu vou dizer mais, eu acho que
de todas as instituies, ela trabalha caladinha, mas a mais eficiente. Mais do que o
Ministrio Pblico, mais do que a Polcia Federal. Faz um barulho danado. A CGU
caladinha, na base do processo administrativo disciplinado, demitiu milhares de...
claro, funcionrios intermedirios, ela no chega a agentes polticos, embora prefeito
seja agente poltico, mas ela no pode demitir o prefeito. Mas pode encaminhar ou
para o Ministrio Pblico ou para a cmera de vereadores. a mais eficiente de
todas, eu acho (Entrevistado 15, MPF, 2014).
Muitas vezes, CGU e MPF se renem at antes dos sorteios para j traar linhas de atuao
em comum, especialmente se so casos mais graves: Mas se uma coisa realmente grave,
talvez at antes dessa audincia por sorteio j os tcnicos da CGU com o Ministrio Pblico
esto conversando (Entrevistado 15, MPF, 2014). Na verdade, a prpria ideia dos sorteios
teria surgido de interaes entre CGU e MPF, visando modelo mais isentos de
monitoramento:
Na verdade quando eu era coordenador criminal ns fizemos uma srie de tratativas
com a CGU de forma a tentar aprimorar o sistema de monitoramento da execuo da
verba pblica nos municpios. s vezes tudo parecia muito dirigido, muito
persecutrio. Ns partimos para um modelo, inclusive, de sorteio justamente para
tentar dar a base do argumento de que havia limitaes quali-quantitativas para pelo
menos fazer desse modelo um modelo mais isento, mais aleatrio. Ento isso foi
uma conversa da procuradoria da repblica com a instituio (Entrevistado 09, MPF,
2014).
Temos o exemplo abaixo de uma parceria bem-sucedida entre o MPF e a CGU, a partir do
programa dos sorteios. A comear de uma interao prxima entre controlador e procurador
foi possvel acabar com um mecanismo de defesa muito utilizado pelos prefeitos o
desconhecimento legal:
todo mundo sabe que em tese ningum pode alegar o desconhecimento da lei, essa
a tese, mas muitos prefeitos que sabem que as polticas pblicas so diversas cada
uma tem normas, tem leis, tem detalhamento de cada rgo, quanto a sua
343
Pelas narrativas da prpria CGU a respeito dos sorteios, percebe-se que os procuradores do
MPF gostam muito destes relatrios, e os utilizam na seleo dos casos que merecem ser
apurados:
a a CGU faz esse trabalho e o MP gosta, sempre elogia, diz que muitas aes que
eles iniciam so decorrentes desses recursos dos municpios, mas infelizmente agora
a gente est com poucos oramento e ai nem est tendo tanto no, essa parte mais da
auditoria. Eles fazem sorteio, ai a auditoria vai l, detectou uma irregularidade, ai
quem entra a gente, ai a gente olha Meu Deus gravssimo ai apura aqui, ah
no, no to grave assim ai o rgo que tem que apurar. No quer dizer que no
vai ser apurado, mas a gente no apura tudo (Entrevistado 03, CGU, 2014).
Como apareceu acima, este programa dos sorteios vem passando nos ltimos anos por
dificuldades financeiras e isso narrado tanto pelos membros da Controladoria quanto do
MPF. Isso demonstra que o MPF est mais ligado do que os Ministrios e o TCU com o que
vem acontecendo com o programa de outra instituio:
Isso aqui se iniciou com um daqueles relatrios de fiscalizao da CGU. A CGU foi
muito atuante e tem sido um rgo parceiro importantssimo esses anos todos. Elas
fazem aqueles sorteios de municpios e isso tem resultado em muita coisa boa.
Agora, infelizmente, a CGU tem sido desmontada pelo governo federal. A gente tem
sentido. Normalmente bom falar essas coisas verdadeiras. A CGU sofreu um
processo de desmonte violento por parte do governo federal. Exatamente porque a
CGU estava fazendo um trabalho muito efetivo na rea de pequenos e mdios
municpios e isso estava prejudicando os pactos polticos do governo federal. Ento,
esse trabalho que a CGU fazia de sortear um municpio e fazer uma auditoria no
municpio, s vezes eram auditorias longas, a gente recebia uma quantidade grande
de documentos, e que se preocupavam os as principais reas de servios que os
municpios prestavam, desde saneamento bsico at os programas sociais,
344
A CGU no possui s uma prioridade, mas dentro de sua linha de atuao nos municpios,
vem sofrendo fortemente com os cortes de verbas:
h ocasies em que ns investimos mais na fiscalizao dos municpios e h
ocasies em que investimos menos. Por qu? No s porque surgem outras
prioridades no mbito dos prprios rgos e entidades federais que constituem,
digamos, a nossa principal obrigao de agir, at porque esto mais prximas de ns
e tambm porque movimentam s vezes somas maiores de recurso, mas tambm por
razes circunstanciais de impossibilidade de atuar nos municpios, como se verificou
nos ltimos dois anos, em que ns tivemos que reduzir drasticamente o nmero de
fiscalizaes em prefeituras por falta de dinheiro para o deslocamento dos nossos
auditores para os municpios do interior. [...] Significa 60 municpios apenas,
quando houve ano em que fizemos 240 e pretendamos continuar aumentando, mas
a os cortes oramentrios foram cada vez piores nos ltimos anos, ento ns
tivemos que encolher a nossa atuao na frente municipal. No porque tenha perdido
a importncia, mas porque no tem dinheiro pra deslocamento (Entrevistado 25,
CGU, 2014).
Neste bloco, analisamos se o fato da corrupo ser narrada enquanto uma prioridade para as
instituies de accountability estaria conectado de alguma maneira as interaes estabelecidas
a partir dos relatrios dos sorteios. Se os membros da instituio descrevem o combate
corrupo enquanto sua prioridade, ou mesmo se descrevem a existncia de rgos
345
especficos para lidar com a corrupo, imagina-se que isto levaria a uma maior interao a
partir dos relatrios dos sorteios, especialmente para tratar das irregularidades consideradas
corrupo. Imaginamos que existem alguns fatores que funcionam como gatilhos das
interaes. Analisamos aqui se o discurso construdo acerca das prioridades de cada
instituio pode engatilhar a abertura de processos investigativos com um foco especfico.
Existem formas muito mais sutis de corrupo que passam pelo nepotismo e uma
srie de influncias e favorecimentos, benefcios em espcie que no tem a ver com
vantagens em moeda, determinados usos de confortos e luxos particulares que
evidentemente so casos de corrupo tambm (Entrevistado 09, MPF, 2014).
346
Dessa forma, vamos comparar o plano do discurso com a prtica das instituies a partir dos
sorteios: se existe um discurso forte de priorizao da corrupo, ser que este se traduz em
mais processos abertos para averiguar atos de corrupo (entendida no apenas como o tipo
criminal)?67 Analisamos primeiro o plano dos gestores federais. Os assessores de controle
interno dos Ministrios narram que as Tomadas de Contas Especiais so o processo por
excelncia a ser aberto quando se deparam com situaes de corrupo: no mbito
municipal, geralmente, quando se constata uma irregularidade, no vai se abrir um processo
de sindicncia ou de apurao. Abre um procedimento j regulado pelo TCU que se chama
Tomada de Contas Especial (Entrevistado 18, CGU-Ministrios, 2014). Dessa forma, faz
sentido a linha de raciocnio desta tese: o Ministrio, ao se deparar com casos de corrupo ou
m gesto, pode optar por investig-las. A partir da identificao das irregularidades pela
CGU, esta as envia para os Ministrios apurarem e, se o responsvel de fora da
administrao federal (como os prefeitos), h uma escolha entre abrir ou no uma TCE:
Bom, nessas auditorias quando so identificados, ento, algum desvio de recurso
pblico, ento solicitado ao prprio gestor que faa o seu primeiro passo, o passo
administrativo, que a apurao de responsabilidade interna. Essa apurao se d
quando a servio da casa por meio de processo de sindicncia, quando de fora,
quando algum de fora por tomada de conta especial, e a essa tomada de contas
especial ou essa sindicncia leva ento apurao do dano e identificao dos
responsveis (Entrevistado 41, CGU-Ministrios, 2014).
Na anlise das entrevistas com estes assessores, a impresso que ficou a de que para os
Ministrios a corrupo no a prioridade, a execuo das polticas sim. Dessa forma, para
esta parte da rede, no interessa tanto ir atrs dos prefeitos corruptos, e sim melhorar a forma
como as polticas so colocadas na prtica e por isso pode-se esperar que as irregularidades
de m gesto ganhariam prioridade nos seus trabalhos. O foco dos Ministrios no seria, e
nem deveria ser, a corrupo. Sua preocupao central a entrega dos servios pblicos:
Ministrio setorial ele tem uma funo, ele tem que fazer o servio pblico acontecer da
melhor forma possvel, ento se a gente conseguir fazer isso com eficincia e entregar o
produto ento essa a misso (Entrevistado 27, CGU-Ministrios, 2014);
Olha, aqui no ministrio, eles no tm essa funo, n, de monitorar, de verificar se
tem corrupo. A funo do ministrio implementar uma poltica pblica, n, e
acompanhar a aplicao daqueles recursos. Isso a no o foco principal. [...] A
prioridade a execuo das polticas pblicas? Exatamente (Entrevistado 43, CGU-
Ministrios, 2014).
67
Questes analisadas: Qual o contato que o(a) senhor(a) tem com os casos que envolvem corrupo? Quais os
papis da sua instituio no controle da corrupo? Existe algum rgo, burocracia ou ncleo dentro da sua
instituio que visa especificamente tratar dos casos de corrupo? A sua instituio tem como prioridade
controlar os casos de corrupo?
347
Com uma viso menos persecutria, destacam que a corrupo controlada atravs da
promoo da transparncia, de regras claras. A ideia seria fechar os espaos para a corrupo,
encurral-la, para que no haja desculpas para a sua prtica. Atravs de uma abordagem que
nos parece adequada, os dois tipos de irregularidades so conectados: quanto melhor a gesto,
menos espao haver para a corrupo:
Eu acho que o papel do ministrio setorial definir muito claramente, objetivamente
as regras do jogo. Ento quanto mais as regras do jogo estejam claras e j na poltica
pblica tiver clareza nas relaes o que pode o que no pode por si s, isso no
mundo moderno, no mundo contemporneo isso fundamental pra diminuir os
espaos, porque a corrupo ela vai se aproveitar de lacunas existentes na legislao
certamente, porque ela pode at sem lacunas acontecer, mas com lacunas ela vai se
firmar. Ento eu acho que isso papel do ministrio setorial e tem muitos
procedimentos bem definidos de repasse de recurso e de acompanhamento da
aplicao. Ento eu acho que com isso o ministrio setorial consegue se ele fizer
uma gesto - quanto melhor a gesto menos espaos para corrupo (Entrevistado
27, CGU-Ministrios, 2014).
O problema com o foco excessivo na corrupo seria a sua associao a uma histeria coletiva.
Instituies de accountability que funcionam de uma forma apenas punitiva podem levar a
essa histeria que, por sua vez, paralisa a execuo dos servios pblicos. Por temor, os
gestores receiam tomar qualquer deciso, ameaando a implementao de qualquer poltica. E
essa histeria teria um fundo poltico, no necessariamente preocupado em melhorar as prticas
de gesto, e sim em estabelecer competies entre as instituies. No nosso entendimento,
estas falas fazem todo sentido com a ideia de rede. Uma rede de accountability atenta
corrupo deve ser coordenada para que existam instituies preocupadas com cada etapa,
no apenas com as possveis sanes. Corrupo, neste marco, controlada tambm por
medidas preventivas. O Brasil viveria hoje uma ateno excessiva nas etapas da investigao
e um clamor por mais punies. Alguns assessores de controle interno temem esse cenrio e
preferem colocar a nfase no avesso da corrupo nas boas prticas de gesto:
Eu tendo a achar que a corrupo ela no deve ser um foco forte demais. Eu costumo
brincar que ns estamos vivendo um momento histrico, acho que existe uma
histeria em termos de corrupo no Brasil. [...] Ento eu acho que a gente precisa
tomar muito cuidado com esse foco impressionante, com essa histeria que a
corrupo ela acaba se tornando um fim em si mesmo, quase que um instrumento de
348
Mas, ao mesmo tempo, a atuao recente forte das instituies de accountability teria tido um
efeito positivo sobre os gestores, no sentido de desenvolverem um cuidado maior com a coisa
pblica:
como nos ltimos anos tem tido uma atuao muito forte da CGU, do TCU, do
Ministrio Pblico, os gestores tem um pouco mais de cuidado com a coisa pblica,
n?! Se procura, de certa forma, evitar essas situaes. Mas, volta e meia isso pode
sair do controle, n?! Mas eu creio que j... j comea a construir uma cultura de que
as coisas tem que ser feitas com mais cuidados, com mais zelo do que era antes. O
controle t mais prximo hoje. s vezes, situaes que a gente v hoje, que tem
vnculo com desvios, so situaes que no passado, alguns anos atrs, so situaes
que... o controle no estava prximo, no fazia um trabalho permanente de controle,
era um controle feito, s vezes, eventualmente, ou durante uma ou duas vezes ao ano
pra verificar as contas. E isso deixava alguns gestores muito vontade pra... pra
executar polticas s vezes de forma inadequada. Mas, eu creio que de uns anos pra
c a atuao do controle tem sido mais prxima, tem apontado os problemas at
preventivamente, tem sinalizado que aqueles casos do passado to sendo hoje
punidos, aquelas irregularidades to sendo pudas e isso tem... ... talvez mudado um
pouco essa cultura (Entrevistado 18, CGU-Ministrios, 2014).
Comparando esse discurso dos assessores de controle interno com a sua prtica, ambos se
mostram condizentes. O plano discursivo se encaixa com as providncias que os Ministrios
tomam a partir dos sorteios: vimos que a maioria das Tomadas de Contas Especiais por eles
instauradas para tratar de casos de m gesto (apenas 38% para tratar de corrupo). Neste
caso o discurso e a prtica institucional se espelham, pelo menos no teste do programa dos
sorteios.
No caso do Tribunal de Contas da Unio, este tambm no chama para si a tarefa de combater
a corrupo. Numa perspectiva que tenta se eximir de dizer se a irregularidade ou no
corrupo, muitos tcnicos se recusam a fazer um juzo subjetivo das contas que analisam.
Para eles, funo do TCU fazer um julgamento tcnico/formal das irregularidades e, dessa
forma, escapar da definio sobre o que ou no corrupo. Cabe ao Tribunal dizer se a conta
regular ou irregular e, neste papel, seria melhor no haver nenhuma adjetivao:
A principal funo do Tribunal no identificar corruptos, essa no a principal
funo do Tribunal. Passa at as margens. E at porque, definir algum como
corrupto tem uma composio subjetiva. E o Tribunal no precisa desse fator
subjetivo para atuar. aplicao de recursos pblicos federais, comprovao da
regular aplicao. Comprovou-se contas regulares, no se comprovou contas
irregulares. Ento o Tribunal no tem essa funo de dizer corrupto ou no corrupto,
ladro ou no ladro. [...] Porque a gente no entra nesse fator corrupo. As contas
349
Percebe-se assim certo receio de que o trabalho do Tribunal seja conectado com o controle e
responsabilizao da corrupo. Nem mesmo as suspeitas destas prticas deveriam entrar nos
seus relatrios, dominados pela tcnica. Esse tipo de discurso coloca de um lado a tecnicidade
versus a subjetividade e tenta a todo custo diferenciar o Tribunal enquanto uma instituio
neutra, no interessada na caracterizao da corrupo:
Volto a falar, o Tribunal no tem funo de fiscalizar a corrupo. A competncia do
Tribunal : verificar a correta aplicao dos recursos pblicos. Sem entrar em
qualquer valor, em qualquer meno subjetiva, qualquer valor subjetivo. Bom, mau,
honesto, desonesto, corrupto ou no corrupto. Ainda que voc tenha fortes indcios
de que houve o desvio, de que um corrupto, isso no deve fazer parte do relatrio
tcnico (Entrevistado 39, TCU, 2014).
Este outro auditor coloca que o Tribunal muitas vezes at se depara com casos de corrupo,
mas que isso no lhe importa. O que enviesaria o julgamento do Tribunal seria a necessidade
de estabelecer a culpabilidade (necessria na sua definio de corrupo). Esta seria uma
tarefa do mbito criminal, afastada completamente dos trabalhos do Tribunal de Contas. Por
essas vises, o TCU no teria ligao com a rede de instituies que controlam a corrupo,
interpretada de uma forma puramente criminal, passando ao largo das tarefas de controle
administrativo:
Quando a gente vai procurar investigar certas situaes que afetam a gesto do
municpio a gente defronta com casos que ns at conclumos informalmente
tratados como casos de corrupo, mas pra ns no importa. O tribunal no interessa
se o caso de corrupo ou no. Uma determinada infrao a norma pode ser punida
com multa independente de ser crime, independentemente de ser corrupo. Ento
pra ns, ns no tratamos como o elemento subjetivo da culpabilidade. No interessa
se foi de propsito se no foi e o mximo que o tribunal faz em alguns casos fazer
uma avaliao de boa f que muito subjetiva difcil de fazer, mas as vezes o
tribunal faz porque a lei distingue a punio a pessoa que devolve o dinheiro a
tempo [...] em regra no problema nosso, corrupo no . A gente s vezes at
acha que , olha e fica desconfiado, mas o tribunal no faz essa avaliao. O
plenrio no vota corrupo, no corrupo (Entrevistado 20, TCU, 2014).
Contudo, o que interessante nas anlises dos discursos do TCU a sua pluralidade.
Enquanto alguns separam de forma definitiva o trabalho do Tribunal dos casos de corrupo
(como relatado acima), outros justificam a distncia do Tribunal em relao a esse tema, e
comeam aos poucos a aproxim-los. Aparece de forma incontestvel que o papel de destaque
do TCU na rede de accountability auditar e avaliar a atuao dos gestores pblicos. Nesse
papel, podem at aparecer eventuais casos de corrupo, mas, por no ter instrumentos que
permitam caracteriz-la como os instrumentos policiais de quebra de sigilo e escutas
telefnicas o Tribunal de Contas atuaria mais como um auxiliar no controle e
350
Por caracterizar na maioria das vezes a corrupo de uma forma criminal, o papel do TCU no
controle da mesma assume esse carter indireto, de repasse de informaes para as outras
instituies da rede, capazes de investig-la de forma mais adequada. Mesmo que o seu foco
no seja a corrupo per si, seus trabalhos serviriam como subsdios importantes para a
fiscalizao desse tipo de prtica. O TCU visto como parte da rede de accountability
preocupada com a corrupo ao colocar as informaes que obtm disposio dos outros
rgos:
a gente pode fazer auditorias explicitando a realidade contbil, a realidade
patrimonial, oramentria em determinado rgo e colocar isso disposio nos
outros rgos de controle como Ministrio Pblico, Polcia Federal, Polcia Civil, a
polcia judiciria em geral e com isso estamos contribuindo ainda que um pouco de
forma mais indireto contra a corrupo (Entrevistado 20, TCU, 2014).
O Tribunal tem possibilidade de atuar tanto de forma preventiva como de forma corretiva
atravs da busca de melhorias na gesto e da aplicao de penalidades aos gestores envolvidos
nos desvios:
No sentido amplo, o papel do tribunal de contas da unio, ele muito claro em duas
vertentes. Um papel corretivo e um papel preventivo. O papel preventivo seria [...]
conversar com os gestores mostrando boas prticas da gesto pblica, boas prticas
de licitao, de contrato como o tribunal entende determinado tema, essa seria, como
o tribunal poderia que agir de forma preventiva. E a forma corretiva por meio de
sanes dos gestores (Entrevistado 33, TCU, 2014).
Apesar dessa dupla possibilidade, grande parte dos auditores do TCU hoje se concentra em
uma perspectiva de controle mais preventiva. No que responsabilizar os corruptos no seja
tarefa do Tribunal, mas no seria o ponto principal a ser atacado. Busca-se a melhoria da
gesto, dos controles internos, mitigando os riscos de fraude, de abuso e de desvios. Combate-
se a corrupo atravs do estmulo governana:
O tribunal tambm tem se voltado pro trabalho mais focado em governana, e esse
trabalho focado em governana um trabalho preventivo corrupo. Existe o
trabalho reativo, isto , descobre que alguma coisa j aconteceu e existe o trabalho
preventivo de estimular essa ideia se existem mecanismos de governana adequados.
Quando esses mecanismos so implementados, as chances de haver corrupo so
menores (Entrevistado 34, TCU, 2014).
353
A preveno seria a grande aposta na atualidade, vista como o tipo de controle que pode
proporcionar mais benefcios e romper com o cenrio de corrupo. No basta s instituies
de accountability punir os corruptos numa analogia com o tratamento mdico, no basta dar
o remdio, preciso atacar as causas da doena numa perspectiva profiltica. Como colocado
pelos entrevistados, os atos de corrupo tem uma continuidade incrvel na administrao
pblica brasileira. Mudam-se as pessoas, mas essa prtica permanece. A aposta do TCU tem
sido ento a de mudar o cenrio das escolhas, deixando as regras cada vez mais claras,
ensinando boas prticas, aprimorando os controles internos, proporcionando mais
transparncia aos atos administrativos:
Ento, onde o controle externo pode trabalhar melhor pra garantir instituies mais
robustas que mitiguem riscos de corrupo nessa capacidade de auditoria ex-ante,
preventiva [...] O TCU historicamente verificou que atacar as consequncias dos
problemas, como por exemplo, da corrupo, no resolve o problema de maneira
estruturante. Por qu? Eu estou a todo ano combatendo o mesmo tipo de desvio
recorrente. Por qu? Porque eu estou atacando as consequncias e no estou
atacando as causas do problema, como se fosse uma boa medicina a governana
ne. Se voc vai ao mdico e ele trata a consequncia, eu vou te dar um remdio para
aliviar a dor de cabea, voc vai continuar a vida inteira tendo a dor de cabea.
Quando voc ataca as causas a ideia que voc queira resolver mesmo os problemas
ne. Ento essa abordagem de governana, de no simplesmente auditar, punir a
consequncia, mas buscar o porqu daquelas consequncias (Entrevistado 32, TCU,
2014).
existem outros rgos que so muito vocacionados a isso como o MP, PF. O TCU
atua muito mais no sentido de construir dentro da administrao pblica um
ambiente de gesto transparente em que os objetivos a serem alcanados sejam
claros pra todo mundo de forma que com bons controles internos, com bons
processos de gesto de risco de forma que se a gente colabora para que o ambiente
de gesto tenha essas caractersticas a gente indiretamente t colaborando para que
esse ambiente se torne por assim dizer mais inspito a ocorrncia de casos de
corrupo, mas no propriamente o enfrentamento direto (Entrevistado 29, TCU,
2014).
Na sequncia do continuum esto os que acreditam que o TCU est diretamente implicado no
controle e responsabilizao da corrupo. Ou seja, no h um consenso dentro da instituio
sobre qual o seu lugar na rede de accountability preocupada com a disseminao dessa
prtica. Em geral, so os ministros e aqueles mais prximos aos seus gabinetes os que
defendem esse papel mais enftico do TCU na luta contra a corrupo:
O senhor poderia descrever o trabalho que desempenha na sua instituio e o
contato que o senhor teria com os casos de corrupo? Deixe eu lhe contar. A
355
Existem aqueles que destacam o combate corrupo enquanto uma das bandeiras do TCU e
que lamentam (mais uma vez) a inexistncia de mecanismos e instrumentos melhores para
atac-la de forma direta: Acho que o Tribunal como um todo, todo o Tribunal, todas as
unidades ne as unidades tcnicas da nossa rea assim combater a corrupo, aperfeioar a
administrao pblica, tudo ali ligado ne (Entrevistado 13, TCU, 2014):
Veja, como eu mencionei tambm no incio, o combate corrupo, ela uma das
atividades, uma das bandeiras. Inclusive em gestes passadas havia esse lema do
combate corrupo. Mas observe: o combate corrupo ele um objetivo muito
maior, precisa haver meios necessrios, instrumentos legais, institutos legais, que
permitem que isso possa ser feito na plenitude (Entrevistado 08, TCU, 2014).
Logo, existe uma clara diviso interna, uma incerteza sobre qual o local exato do TCU no
combate corrupo. Seus membros sabem que existe muita discusso interna sobre isso:
existe um problema at interno assim, se voc perguntar pra dez entre, pra dez auditores aqui
do tribunal, qual o papel do tribunal no combate corrupo, voc vai ter dez respostas
possivelmente radicalmente diferentes, ne (Entrevistado 29, TCU, 2014),
Existe um obstculo que muito interessante que o fato de que quando voc pensa
em TCU voc diz assim ta a um rgo encarregado de combater a corrupo. e
ele um rgo que combate diretamente a corrupo ele vai l identifica o caso de
corrupo, prova a corrupo e pune. Isso no verdade. Como eu te disse, o papel
do TCU ele um papel muito peculiar, eu olho pra uma entidade que um rgo da
administrao pblica e vou operar no sentido de que aquele rgo possa instituir
controles e ter o melhor processo de gesto possvel pra que seja difcil se instalar
um caso de corrupo dentro dele essa uma forma de atuar e essa a forma que eu
acredito. Muitas das pessoas que entram aqui e que se formaram ao longo da sua
vida profissional dentro do tribunal no enxergam dessa forma e pensam que o
tribunal pode ser um concorrente de uma PF do MP e eu costumo ate dizer se fosse
para o tribunal concorrer atuar numa zona similar a que atuam esses outros rgos
no precisaria ter o tribunal (Entrevistado 29, TCU, 2014).
Eu diria que o Tribunal est bem dividido. A gente tem a grande parte do nosso
corpo tcnico e de autoridade do nosso juiz, do nosso ministro n, preocupados sim
com o controle da corrupo. Por outro lado, temos uma outra metade que se
preocupa em diminuir os nveis de corrupo por meio da preveno n
(Entrevistado 21, TCU, 2014).
S fica essa ressalva e que aqui dentro a gente tambm vises muito diferentes.
Ento provavelmente ns encontraremos pessoas aqui que acha que o tribunal s
deveria fazer isso e t no modelo mental dessa pessoa que os males do servio
pblico so todos relacionados a corrupo e se a gente resolver os problemas da
corrupo resolve os problemas do pas. Eu penso de modo diferente. No me
parece que haja essa correlao to dramtica assim, dramtica, mas no to
dramtica assim entre os problemas do pas e a corrupo. O tema que - a maior
quantidade de problemas que eu vejo da importncia dos municpios da dificuldade
o papel vital que os municpios tem esto muito mais relacionado a incapacidade de
conduzirem polticas pblicas efetivas do que a questo da corrupo. [...] A
mensagem que eu ia passar que tem um grande grupo dentro do tribunal que acha
que a gente tem que olhar a corrupo da seguinte maneira: a gente deve olhar para
os resultados que o pas precisa obter pra maneira como o poder pblico pode ajudar
o pas a obter e atacar tudo que punha esses resultados em risco, inclusive a
corrupo. Mas t longe de ser s (Entrevistado 20, TCU, 2014).
Neste debate acalorado, alguns se apiam no tipo de argumento construdo nesta tese.
preciso que as instituies da rede, com suas prprias competncias e prioridades, atuem de
forma combinada nas diversas etapas da accountability. A competio pela fase investigativa
oblitera a importncia das outras fases igualmente importante do controle e responsabilizao
da corrupo:
O importante que voc tenha um sistema de rgos com natureza e caractersticas
e misses e vocaes diferentes pra que essa complementaridade possa criar um
sistema de combate a corrupo eficiente. Ento um que trabalha no sentido de
melhorar o ambiente de gesto pra que ele seja inspito, o outro pega um caso de
corrupo vai l e investiga e encaminha pra quem vai l e formata a denuncia e
encaminha pra que ele seja julgado e punido. Ento compreender bem as naturezas e
as peculiaridades de cada um desses rgos em termos de identificar adequadamente
o papel de cada um algo que obstaculiza s vezes o nosso trabalho. Porque quando
o auditor ele age com a cabea de um policial ele prejudica o trabalho dele. Ele no
desempenha a melhor forma o papel dele (Entrevistado 29, TCU, 2014).
A gente tem aqui rgos de informaes estratgicas, tem uma diretoria de gesto de
informaes estratgicas, que busca avaliar, como um todo, eventuais processos que
357
Do outro lado, h os que no identificam nenhum ncleo dentro do TCU voltado para o
controle da corrupo. Para esse grupo isso nem faria sentido, j que esta no a prioridade
da instituio: No, porque no nosso negcio. [...] No, essa no a prioridade, a
prioridade fortalecer os controles. E a claro por via indireta reduzir a corrupo
(Entrevistado 30, TCU, 2014); A gente no tem um rgo especfico dentro do tribunal pra
lidar com isso (Entrevistado 29, TCU, 2014);
Eu desconheo. No sei se tem, eu diria que no tem, porque no funo do
Tribunal. Voc tem no dia-a-dia, que voc verifica, analisa os processos e diante dos
fatos voc pode chegar a uma consequncia. Mas ainda que voc tenha todos os
indcios de que uma pessoa corrupta, no deve fazer parte essa expresso que ele
corrupto, que o gestor corrupto, que o gestor ladro, que o gesto bom, que o
gestor mau (Entrevistado 39, TCU, 2014).
As escolhas que o TCU precisa fazer sobre o que investigar so dramticas Ento a escolha
do trabalho aqui ela dramtica, dificlima no meio de um conjunto de demandas como eu
falei pra vocs at um pouco catica. No meio dessa dramaticidade, a gente tem que fazer
escolhas e sentar operacionalmente (Entrevistado 20, TCU, 2014). Verifica-se que existe um
grande embate interno sobre o que deve ser priorizado na atuao do Tribunal. Por um lado,
358
seus membros dizem que a prioridade recente foi dada a uma forma mais preventiva de
controle, deixando para o MP e a PF a tarefa de caracterizar, investigar e sancionar a
corrupo. Isso condiz em parte com a pequena quantidade de Tomadas de Contas Especiais
abertas em relao ao programa dos sorteios.
Enquanto uma parte dos tcnicos vem a sua contribuio para o controle da corrupo muito
mais pela via indireta e menos pela caa e sano aos corruptos, por outro lado, h aqueles
que, do ponto de vista do discurso, conectam a atividade do Tribunal com o combate
corrupo, identificando uma prioridade dada a estes casos. De forma paradoxal, isso se
revela no estudo dos sorteios: Das TCEs abertas pelo Tribunal de Contas da Unio para
investigar as irregularidades trazidas, 59% so para tratar de casos considerados corrupo.
Dessa forma, o debate interno se traduz na prtica do TCU em relao ao programa dos
sorteios: mesmo tendo baixa atuao (com escolhas to dramticas, o TCU parece priorizar o
que vem dele mesmo, no se importando tanto com o que vem de fora), o Tribunal quando
decide agir se concentra nas irregularidades traduzidas enquanto corrupo. Falta a esta
instituio se coordenar melhor desde um ponto de vista interno, construindo um discurso
comum, para que seus tcnicos, ao invs de almejarem um papel maior na investigao e
punio da corrupo, com acesso ao instrumental policial, compreendam melhor o papel do
Tribunal. Uma forma de agir unificada facilita os trabalhos internos e a colaborao com
outras instituies. Qualquer atuao em rede que se preze necessita da definio dos papis e
competncias de cada componente. Isso levanta um ponto importante para esta tese: no
basta desejarmos uma maior coordenao entre as instituies da rede, se internamente estas
esto descoordenadas ou no tem clareza sobre o seu papel.
O Ministrio Pblico Federal sofre a nossa crtica do lado inverso: h um discurso interno
forte e coerente de combate corrupo, mas na prtica este discurso no se traduz em aes
focalizadas. Existe sem sombra de dvidas um consenso sobre a centralidade da corrupo
para os membros dessa instituio: O Ministrio Pblico tem como prioridade controlar os
casos de corrupo? como eu venho repetidamente afirmando, n?! (Entrevistado 24,
MPF, 2014). O MPF se coloca enquanto salvador da Nao, defensor do regime democrtico
e inimigo nmero 1 dos corruptos:
E qual o papel da PGR no enfrentamento da corrupo? Total. O Ministrio s
o guardio do regime democrtico, porque a democracia um conjunto, no s
daquilo que lhe intrnseco que liberdade, igualdade e dignidade da pessoa
359
Existe a prioridade da corrupo para o MPF, mas, ao mesmo tempo, os entrevistados relatam
que h uma dificuldade em manter esse foco nos trabalhos realizados no mbito local. Os
procuradores que ficam nos municpios tem que lidar com um trabalho pesado, pois atuam em
diversas reas. A ausncia de especializao seria tratada enquanto uma ausncia de foco, pois
o procurador local atua com todos os temas no municpio, no s com corrupo.
360
Uma das alternativas para suprir essa ausncia de especializao dos procuradores tem sido a
criao de ncleos locais s para tratar de casos de corrupo:
nos ltimos meses... no ltimo ano, por exemplo, tem havido uma tendncia de
criao em vrias unidades estaduais do ministrio pblico do que ns chamamos de
NCC,que so justamente ncleos de combate a corrupo. [...] Eu digo que isto est
sendo criado nas unidades porque, em cada estado, os procuradores ali lotados tem
uma certa autonomia pra dividir o trabalho de acordo com a realidade local. Ento,
como eu disse, existem locais onde no h especializao, todo mundo faz tudo.
Existem estados em que h um nmero maior e a eles prprio dividem o trabalho
entre si. Ento, geralmente se divide o trabalho na rea cvel e na rea criminal.
Esses ncleos de combate a corrupo, que como eu disse tem sido uma tendncia,
sobretudo no ltimo ano, tem sido uma experincia em que os procuradores da
repblica passam a atuar tanto em matria criminal ligada a corrupo como em
matria de improbidade administrativa (Entrevistado 46, MPF, 2014).
licitao, porque o risco de ter havido fraude aqui grande ou de ocorrer a fraude.
Ento todos esses ambientes de atuao do ministrio pblico reprimindo o mal que
j foi praticado ou colaborando com a autoridade pra que ela, isso sem ao judicial,
pra que ela evite o mal. Ou, terceiro elemento, quando h sim propositura de aes
para, j que a administrao no atendeu a recomendao ou a requisio, o
procurador ento tem que entrar com aes judiciais para, mediante a interveno do
judicirio, fazer com que a administrao cesse ou evite a prtica do mal
(Entrevistado 44, MPF, 2014).
Dessa forma, num movimento que lembra muito o Tribunal de Contas da Unio, o prprio
MPF reconhece que a preveno tambm uma sada no controle da corrupo. Esta
instituio tem um papel clssico de combater judicialmente a corrupo e reconhecida
por toda a rede por esse papel mas aos poucos vem aprendendo a atuar tambm na rea
preventiva, algo ensinado pela parceria com a CGU:
Ns temos, como eu j disse, esse papel formal, institucional, constitucional e legal
de combater judicialmente a corrupo. Ns temos um protagonismo mesmo a privo
atividade da ao penal quando se tratar de crime de corrupo na esfera federal.
Ns temos, portanto, uma ao que eu chamaria de clssica, e o que a instituio
est fazendo se aparelhar cada vez mais para entender o fenmeno da corrupo e
combat-la de forma mais eficiente. [...] Entender e procurar a partir da tambm em
um papel que prprio do MP, induzir polticas pblicas de transparncia, de
controle, de melhores prticas em gesto, em capacitao do servidor pblico de
forma a prevenir tambm a corrupo (Entrevistado 09, MPF, 2014).
A gente tem feito basicamente duas coisas. Embora nesse momento nossa atuao
est sendo mais repressiva do que preventiva. Voc pode me dar um exemplo
quando ela repressiva e quando ela preventiva? Na verdade, a atuao
preventiva se deu muito com essa parceria da CGU. Quando a gente ajudava ou de
alguma forma acompanhava a organizao administrativa dos municpios. [...]
Existe um programa, MP Eduque, que tem tido muito sucesso em fazer um
trabalho preventivo. Quando sai algum dinheiro maior, alguma verba maior para
algum desses municpios que considerado pelo ministrio pblico como
municpios muito abaixo do nvel do pas, esse recurso j acompanhado desde a
sada. Tem sido um trabalho bem sucedido, tem sido um trabalho muito frutuoso e
tem melhorado a qualidade das escolas onde o MP est fazendo essa atuao, o
federal (Entrevistado 35, MPF, 2014).
Assim sendo, os procuradores identificam dois grandes objetivos atuais do MPF: combater a
corrupo e promover formas mais eficientes de gasto pblico:
Atualmente o Ministrio Pblico Federal tem dois objetivos centrais: desde a gesto
do atual (inaudvel) combater a corrupo e promover a educao. Fazer um controle
com esses gastos da educao e fazer um controle e ver como esse dinheiro est
sendo dispendido (Entrevistado 11, MPF, 2014).
Existem aqueles que acreditam que o Ministrio Pblico substitui as outras instituies de
accountability. Outros membros at identificam a necessidade de trabalhos articulados com as
outras instituies da rede quando o assunto a corrupo entendendo que o MPF sozinho
no d conta de controlar e responsabilizar seus praticantes. Porm, a postura no
necessariamente de promoo de um trabalho harmnico, e em uma perspectiva que se
362
coloca acima dos demais, o relacionamento via cobranas: preciso exigir dos controles
internos e externos que faam sua parte:
Qual o papel do MPF no controle corrupo? Ento, existe assim, vamos dizer,
duas tendncias n, uma daqueles membros que vem esse papel de uma forma bem
ampla e se substituem aos outros controles: controles internos e controles externos.
Mas eu acho que o que predomina hoje a viso de que voc tem que exigir dos
rgos de controle que eles faam a sua parte, porque a gente no tem como se
substituir em todos os campos de atuao do estado n. Ento, a por isso as
Cmaras elas esto cada vez mais trabalhando com essa viso de se articular, por
exemplo, com a CGU, com o Tribunal de Contas, e cobrar deles, assim um
monitoramento constante, porque a gente no d conta disso (Entrevistado 23, MPF,
2014).
Alm de um consenso sobre a priorizao da corrupo nos trabalhos do MPF, foi captado nas
entrevistas tambm um consenso sobre a criao de um rgo especfico de combate
corrupo nesta instituio: a recm-fundada 7 Cmara, que rene de uma forma inovadora
os processos de improbidade administrativa com os processos penais. Isso mostra claramente,
mais uma vez, que a corrupo uma prioridade do MPF, ocupando um lugar de destaque nas
preocupaes desta instituio:
Temos a criao recente d Stima Cmara de Coordenao e Reviso, que um
rgo colegiado da estrutura superior do Ministrio Pblico Federal, que promove a
coordenao e a reviso dos processos que envolvem o combate corrupo. algo
recente. [...] A Stima Cmara ento vai ter como prioridade s o combate
corrupo. S o combate corrupo (Entrevistado 01, MPF, 2014).
As tarefas bsicas de toda Cmara do MPF so duas: coordenar e revisar. Para cumprir com a
primeira, as cmaras geralmente criam grupos de trabalho com procuradores de vrios lugares
do pas para estudar determinados temas e propor aos demais formas de atuar. J vimos que os
procuradores da ponta esto assoberbados de processos, dificilmente tem tempo de parar,
fazer planejamento e desenvolver estratgias abrangentes de atuao a entram as cmaras e
seus grupos de trabalho. Estes propem formas de atuao, renem material tcnico para
oferecer de subsdios, fazem pesquisas para mostrar necessidades de atuao em determinados
temas. Alm deste, h o trabalho de reviso. Quando um procurador da repblica investiga um
fato e conclui que no constitui ilcito e que, portanto, no gera necessidade de providncia,
ele deve arquivar aquele procedimento. Pela lei, esse arquivamento tem que ser revisto pela
cmara. Com a stima Cmara essa dupla tarefa ser realizada tendo como base o tema da
corrupo.
A criao desta nova Cmara no se deu de uma forma aleatria. Ela parte de um
planejamento estratgico do MPF, baseado na percepo construda pela prpria sociedade
363
A grande inovao que essa nova Cmara traz a possibilidade de unir as abordagens cvel e
criminal em um s lugar:
Ento nesse aspecto assim de corrupo, como tinha essa diviso, no tinha uma
coordenao focada nisso, ela ficava tambm separada nessa atribuio criminal e
atribuio administrativa. A partir de agosto vai ser implementada a Cmara de
combate corrupo e ela vai acumular coordenao e a reviso desses casos de
corrupo, no aspecto criminal e no aspecto da lei de improbidade (Entrevistado 23,
MPF, 2014).
Ela vai combater a corrupo tanto no mbito da improbidade como do crime. Ento
eu creio que isso vai ser muito interessante, porque os mesmos fatos podem gerar
uma ao penal e uma ao por improbidade, e eu creio que esse o caminho que o
Ministrio Pblico vai seguir (Entrevistado 11, MPF, 2014).
Justamente por isso, a nova Cmara vista como extremamente positiva, pois no apenas
contribui no aumento da expertise nos assuntos de corrupo, no compartilhamento de provas,
numa viso mais global do assunto, como tambm evita a cegueira interna no saber que
mesma irregularidade est sendo investigada dentro da instituio por duas reas diferentes:
Quer dizer, foi corrupo vai para aquela cmara independentemente de ser um
processo cvel de improbidade ou uma ao criminal. Ento isso ajudou a gente, est
ajudando bastante. Mas ajuda em qual sentido? No s permite que haja um rgo
interno, uma expertise que cresce, ou seja, um especialista nesse negcio, como
tambm permite uma coordenao, que nos diminui a cegueira. Como que eu digo
cegueira? s vezes acontecia de um colega que especialista no cvel estar
investigando uma situao e os colegas do crime nem saberem. Qualidade da
informao interna. s vezes a gente no crime estava se batendo com um caso de
corrupo em que havia uma investigao cvel e a gente nem sabia e na
investigao civil j tinha todas as provas necessrias para a gente processar a
pessoa, mas como no havia uma coordenao centralizada de combate corrupo,
s vezes o prprio contato interno era difcil. Ento como hoje foi citado por tema e
no mais por procedimento, digamos assim, isso melhorou bastante a nossa
comunicao interna (Entrevistado 35, MPF, 2014).
quando nos deparamos com vrias irregularidades investigadas por mais de um processo no
MPF. Como eles mesmos relatam,
Pela diviso do trabalho tradicional que ns adotvamos... o que acontecia?...vamos
imaginar...um prefeito desviava dinheiro de um convnio federal. ... quando ele faz
isso ele pratica dois ilcitos simultaneamente. Ele pratica um crime; desvio de verba
pblica e pratica um ato de improbidade administrativa. Pela nossa diviso
tradicional de trabalho, pegava-se cpia dos documentos desse desvio, mandava-se
uma cpia pra rea criminal e o procurador da republica ia ajuizar uma ao penal
contra o prefeito e mandava-se outra cpia para a [inaudvel] de improbidade
administrativa e um outro procurador da repblica ia ajuizar uma ao de
improbidade administrativa. Ento isso gerava uma duplicao de trabalho, [...],
porque os mesmos documentos que precisariam ser investigados iriam ser
investigados por pessoas diferentes e aes quase idnticas, com algumas
adaptaes por causa da natureza do fato, duas aes quase idnticas seriam
ajuizadas simultaneamente, ou no, o que era pior, por pessoas diferentes
(Entrevistado 46, MPF, 2014).
Pelo que foi narrado existe um forte discurso de combate corrupo no MPF. Entretanto, ao
submeter esse discurso ao teste do programa dos sorteios constatamos que ele no se
repercute da mesma forma no cotidiano da abertura de processos. Apesar do teste qui-
quadrado ter revelado uma associao significativa entre ser corrupo e a investigao pelo
MPF, este nos pareceu um efeito pequeno. O Ministrio Pblico Federal, em se tratando das
irregularidades encontradas pela CGU, abre processos investigativos que tratam de todo tipo
de irregularidade (corrupo remonta somente 27%). Pode-se pensar ento em duas
explicaes alternativas. Primeiro, dada a autonomia concedida aos procuradores, esses
possuem absoluta liberdade e discricionariedade para escolher em qual rea atuar, quais
irregularidades quer investigar. O cenrio a partir dos sorteios muito mais o de uma
instituio que atira para todos os lados do que o de uma instituio coerente com seu
discurso, que prioriza a corrupo. Ou ento, pode-se pensar que essa priorizao presente no
discurso muito recente (a nova Cmara foi criada ano passado) e que, portanto, ainda
preciso esperar algum tempo para que esse discurso se veja refletido nas aes da instituio,
e que esse discurso partindo do centro da instituio atinja os procuradores que atuam na
ponta.
Concluindo esta seo, muito interessante, de um ponto de vista de rede, que cada
instituio priorize um tipo de controle, ou um tipo de irregularidade. Dessa forma, possvel
atacar a corrupo e a m gesto por todos os ngulos. Mas ainda falta uma melhor
coordenao intra-institucional e inter-institucional na rede brasileira de accountability. Os
assessores dos Ministrios foram os nicos que apresentaram um discurso condizente com sua
365
Neste ponto nos perguntamos se, dependendo das vises construdas a respeito das demais
instituies da rede, as interaes entre elas se alteram. Presume-se que uma viso positiva de
uma outra instituio (poucos relatos de competies), somada a uma percepo positiva das
estratgias de formao de redes (como a ENCCLA e a Rede de Controles) e de formao de
um sistema de inteligncia interinstitucional, tudo isso pode influenciar a deciso da
instituio em interagir com as outras instituies. Isso poderia se traduzir em mais processos
abertos a partir de um programa de monitoramento como os sorteios, se percebem a CGU
enquanto uma instituio sria, aberta ao dilogo, por exemplo, ou se percebem que agir a
partir das informaes trazidas por outras instituio no significa abaixar a cabea a esta
instituio, mas sim estabelecer laos que fortalecem o processo de accountability como um
todo. A ideia por trs dessa hiptese a de que quanto mais as instituies reconhecem o
valor das outras, a importncia de cada uma dentro da rede, isso estimularia as conexes, a
tomada de iniciativa a partir de informaes coletadas por outras. Alm disso, se elas apostam
em iniciativas como a Enccla e a Rede de Controle, estariam mais abertas ao dilogo e ao
estabelecimento de laos.
No caso do teste dos sorteios, espera-se que uma viso mais positiva esteja presente na
instituio que mais estabelece interaes com a CGU (MPF), e menos presente na que
interage menos (TCU). Quanto mais as instituies identificam competies ao longo da rede,
menor ser a interao entre elas, por outro lado, quanto mais narram esforos de
coordenao, mais fcil seria a interao.68
68
Perguntas analisadas: Na sua opinio, essas instituies de controle, elas trabalham conjuntamente para o
enfrentamento da corrupo? O(A) senhor(a) considera que esse trabalho em conjunto traz benefcios para as
instituies parceiras? Quais benefcios? Qual a sua opinio sobre a importncia de um sistema de inteligncia
interinstitucional para produzir aes integradas para o enfrentamento da corrupo?
366
Em primeiro lugar, preciso colocar que h uma heterogeneidade de opinies dentro das
instituies analisadas. Por exemplo, no caso dos Ministrios, foram encontradas tanto
opinies negativas a respeito da rede e suas instituies, como opinies positivas sobre as
interaes, mas notamos uma prevalncia um pouco maior das ltimas.
Do lado das opinies negativas, novamente encontramos uma averso nfase dada na
atualidade aos trabalhos do Ministrio Pblico e da Polcia Federal. Estas duas instituies
alimentariam uma mquina da desconfiana. A rede de accountability no pode focar
apenas nas instituies de investigao e de uma forma desconfiada. Isso tem levado a uma
proliferao dos rgos de controle sem que se fortalea a gesto. O gestor seria visto sempre
corrupto potencial, incapaz de realizar um auto-controle na sua gesto:
at os municpios querem fazer sua controladoria dos municpios. Ento assim eles
no pensam em montar sua estrutura de controle da gesto, eles pensam ah, vou
formar meu rgo aqui que vai fiscalizar a gesto. como se assim o gestor
sempre o agente oportunista e at que ele um agente oportunista como todos ns
somos do ponto de vista conceitual, mas em termos de administrao pblica se a
gesto no tiver seu controle e voc no tiver o controle institucional que ele vai
checar quase que do ponto de vista da legitimidade se tudo que est previsto est
acontecendo ns vamos continuar nesse absurdo que como se o foco fosse essa
fiscalizao porque todo mundo corrupto. Acho que errado isso (Entrevistado 27,
CGU-Ministrios, 2014).
E essa mquina da desconfiana tem sido alimentada nos ltimos anos, uma perspectiva de
desenvolvimento institucional que tem deixado para trs de forma irresponsvel a melhoria
nos rgos de gesto:
Os rgos de controle se voc observar a histria do TCU, a evoluo do TCU nos
ltimos vinte anos, a evoluo da CGU da rea de controle interno. O MP na
constituio de 88 pra c, as estruturas de fiscalizao se sofisticaram e cresceram
em inmera qualidade e a gesto no acompanhou em nmero e qualidade. Ento h
uma disparidade e isso atrapalha a qualidade (Entrevistado 37, CGU-Ministrios,
2014).
De uma forma um pouco mais forte, aparece a opinio que veremos ser comum a todas as
instituies de que existe sim uma competio entre os rgos. relatado que, muitas vezes
por pura vaidade, os membros de uma no repassam informaes. Esse seria um grande
obstculo para qualquer rede que pretenda investigar a corrupo:
Os obstculos que eu visualizo, principal deles o seguinte, a falta de disposio
de integrar informaes. [...] Ento eu acho que a integrao no plano da
informao, porque os rgos acabam entrando naquela de que informao poder,
tem que proteger a minha informao e no compartilham tanto. E para investigar
corrupo essencial voc ter amplo acesso a informao [...]. Ento o prprio
governo no cruza a sua base de forma eficiente. Eu pago bolsa famlia para algum
que vai 5 vezes para o exterior? E uma coisa que estranha, voc precisa cruzar
esses dados todos. E tudo isso dado do governo federal. S que as instituies
367
acham que os dados so delas e no do governo. Ento eu acho que passa por isso ai,
por mais integrao entre essas instituies (Entrevistado 10, CGU-Ministrios,
2014).
Alm da viso negativa das outras instituies pela ausncia de uma poltica de troca de
dados, os assessores reclamam que a rede na verdade seria apenas uma formalidade, e no
existiria na prtica uma atuao em conjunto. O que existe na realidade so ofcios, agendas,
ligaes pontuais, voc no tem nem um ambiente que permita voc olhar em nvel Brasil
como que t essa nuvem de combate corrupo (Entrevistado 28, CGU-Ministrios, 2014).
Ainda de uma forma negativa a rede no funcionaria de forma coordenada pela falta de
objetivos em comum entre as instituies. Deve-se sempre tomar o cuidado de no exigir
demais dos rgos, inclusive de uma forma que ultrapasse as suas competncias. A
interlocuo pode ser melhorada, mas alcanar a coordenao j seria algo bem mais difcil:
No sei se possvel fazer coordenao entre os rgos, porque isso mesmo, cada
rgo tem o seu limite de responsabilidade e no pode avanar na atuao do outro e
na competncia alheia, porque a ele pode at submeter o processo a vcios e
prejudicar o andamento do processo, mas sim, melhorar um pouco a interlocuo
entre os rgos que esto na cadeia de combate corrupo, que vai desde o
controle interno do municpio e vai at o sistema judicirio (Entrevistado 41, CGU-
Ministrios, 2014).
368
Do lado das vises positivas sobre as conexes com as outras instituies da rede, os
assessores de controle interno destacam que as interaes tem ocorrido com alguma
intensidade nos ltimos tempos. Quando perguntados se as instituies de controle trabalham
conjuntamente para o enfrentamento da corrupo, responderam que sim: quando ns
pensamos nas instituies por diversos canais e por diversas iniciativas trabalha-se sim de
uma maneira conjunta (Entrevistado 28, CGU-Ministrios, 2014); e que isso vem
melhorando: Eu acho que sim. Eu acho que eles tem, antigamente no tinha procedimentos
em conjunto desde 2004, 2005 isso vem mudando um pouco e cada vez vem melhorando mais
eu tenho impresso (Entrevistado 27, CGU-Ministrios, 2014). Essa melhora de
relacionamento sentida principalmente na interao CGU-PF e CGU-MPF, ficando ainda
um pouco a desejar o relacionamento CGU-TCU:
Hoje em dia bem mais, n? Hoje em dia j h uma aproximao muito grande.
Agora eu que j sou antiga, antigamente no era assim no. Tem melhorado esse
tipo de atuao conjunta. L na CGU mesmo isso notrio. Com o Ministrio
Pblico, com a Polcia Federal, a gente tem uma relao bem estreita. Como
funciona atualmente esse trabalho conjunto, como que ele se articula? Olha, l na
CGU tem uma rea de operaes especiais, no sei nem se o nome ainda esse, que
exatamente faz essa operao conjuntamente. Mas hoje em dia assim, tem uma
relao muito tranquila. Qualquer coisa que precisa com o Ministrio Pblico. Com
o TCU eu acho at que no t muito bom no, sabe? Mas com essas outras, tem s
evoludo e contribudo. O controle avanou muito com essa unio, n?
(Entrevistado 41, CGU-Ministrios, 2014).
Como exemplo dessas parcerias bem sucedidas, este assessor cita a avaliao de uma obra
feita em conjunto pela CGU, TCU, MPF e PF:
Sim, hoje eu diria que sim. Porque teve at parcerias formais, mas ele fizeram uma
obra nossa l no nordeste a duplicao da BR 101 e o que eles reuniram CGU, MP e
TCU e a PF quando fosse o caso e fizeram a avaliao de uma obra l que
supostamente haveria corrupo, ento eles fizeram ate formalmente isso da. Eles
tem parcerias, acordos de cooperao e alm a atuao casual de troca de
informaes voc tem acesso aos processos do tribunal muita coisa uma troca de
figurinhas existe at essa parceria formal (Entrevistado 37, CGU-Ministrios, 2014).
Pra voc colocar no relatrio da CGU primeiro de tudo eu acho no suficiente, tem
que ter provas, segundo o nosso analista ele no competente pra chegar a essa
concluso sozinho. O que que ns fizemos, entramos em contato com PF, oficiamos
a nossa suspeita e pedimos que eles fizessem o exame e o resultado deu positivo.
Quer dizer, podia ter toda a certeza do mundo antes do laudo que no ia valer
absolutamente nada, mas com o laudo pericial da PF vale tudo. ter essa liberdade
essa via de mo dupla porque quando eles precisam de alguma coisa e vem a CGU
ela tambm prioriza, da mesma forma o MP, Poder Judicirio, eventualmente ns
temos feito esse trabalho de troca de informaes de pedidos at invertendo um
pouco a CGU pedindo providncias, pedindo informaes ao MP, ao judicirio e a
PF (Entrevistado 28, CGU-Ministrio, 2014).
tem o ponto que a auditoria entra e chega ali no seu limite. Mas a Polcia, uma
escuta, uma coisa assim, n, que ajuda demais. A gente tem experincia na anlise
de papel, n? A gente da auditoria sabe pegar um processo e analisar, n. Ento
essa soma de esforos a maravilhosa, n (Entrevistado 41, CGU-Ministrio,
2014).
uma trilha ali tem alguns indcios. Olha aconteceu o seguinte a empresa que ganhou
a licitao ela t registrada na mesma rua, na casa do lado onde mora o tio do
prefeito. Mas no tem nada de ilegal nisso. No, no tem nada de ilegal, mas uma
coincidncia muito estranha. Vamos parar agora e vamos fazer, tipo a prxima
parcela vai ser liberada amanh. De R$3 milhes. Atrasa essa parcela. Ento assim,
eu acho que a informao de inteligncia serve para isso. Ningum vai escrever isso
no papel, porque seno, depois o prefeito vai processar, ento ningum vai botar e
vai assinar, mas o informe que possa transitar por essas reunies crucial, as vezes,
para salvar dinheiro pblico. Ento eu acho que a inteligncia ela precisa, esses
rgos precisam atuar no nvel da inteligncia mesmo, porque uma coisa atuar no
nvel do oficio, colocando a informao no papel, o relatrio t pronto, comprovei
aqui e assino. Outra coisa o informe, acompanhar os relatrios de inteligncia
(Entrevistado 10, CGU-Ministrios, 2014).
Nas opinies dos assessores sobre as redes existentes como a ENCCLA, as opinies so
extremamente positivas. Ela ajudaria no apenas na aprovao do marco legal contra a
corrupo, mas tambm traria possibilidades de interlocuo com pessoas que trabalham nas
outras instituies, de estabelecimento de uma rede de contatos informal: eu acho que
congrega instituies superimportantes e eu acho que a fora dessas instituies acaba sendo
decisiva na aprovao de algumas leis, isso fundamental (Entrevistado 27, CGU-
Ministrios, 2014).
Conheo a ENCCLA e j tive a felicidade de participar de encontros principalmente
muito proveitosos na rea de entendimento do processo de lavagem de dinheiro e
identificao de fraudes. Eles fizeram um encontro importante l no estado [...].
Realmente ali eu estava frente de uma regional da CGU com certeza traz uma
visibilidade e possibilidade de interlocuo muito importante (Entrevistado 28,
CGU-Ministrios, 2014).
Eu acho que j existe um trabalho conjunto sim, t avanando, tem uma estratgia
muito bacana, no sei se voc j tomou contato que a Enccla [...]. e assim se voc
pegar o site da Enccla e v os avanos que foram conseguidos, os avanos assim
marcos legais, essa linha de responsabilizao da pessoa jurdica que teve agora.
Outras coisas, a mudana na lei de lavagem de dinheiro e vrias coisas que a Enccla
contribuiu muito e a Enccla serve tambm para fazer isso, pessoas de vrios rgos
de combate a corrupo trabalhando junto. Ento assim, t avanando, mas a gente
precisaria, um ponto ainda, um n que a gente tem que desfazer, essa interao
precisa aumentar ainda mais (Entrevistado 10, CGU-Ministrios, 2014).
Ento a Enccla faz um encontro anual e talvez seja o melhor, o melhor exemplo de
instrumento de coordenao... Mas no coordenao, mais de interlocuo, n?
[...] a Enccla gera muitos relacionamentos interorganizacionais importantes. Ento,
por exemplo, pra melhorar a fluidez da relao entre CGU e Polcia Federal, a
atuao desses atores na Enccla ajuda, importante, n, ento assim, os
representantes da Enccla de cada instituio acaba formando o que eu diria uma rede
informal de contatos e relaes que ajuda a estabelecer pontos de contatos entre
esses rgos de controle que facilita a atuao, n, eu j ouvi uma vez de um
delegado da Polcia Federal dizer que se voc no tem um procurador amigo,
camarada, que ajude a trabalhar junto, o processo no funciona bem (Entrevistado
41, CGU-Ministrios, 2014).
Mas mesmo com essas posturas to otimistas sobre as interaes, o sistema de inteligncia e
as articulaes existentes, elas no so suficientes para explicar a baixa interao dos
371
Da parte do Tribunal de Contas da Unio, a anlise mostrar que apesar de seus entrevistados
tambm possurem uma perspectiva dividida a respeito das interaes, entendemos que esta
seria um pouco mais pessimista, pois mesmo notando a importncia das interaes e das
outras instituies, repetidamente ressaltam o que ainda est em falta para essa rede ser
efetiva. Por exemplo, apesar da criao de um sistema de inteligncia ser interessante,
demonstram uma grande preocupao com o tema do sigilo. preciso ter um cuidado grande
com a disponibilizao das informaes: Tem que haver um rgo de Inteligncia mesmo.
Mas um inteligncia honesta n, no para tirar vantagem (Entrevistado 39, TCU, 2014);
Vejo como algo bastante interessante. Eu diria que fundamental que a gente crie
essa sistemtica. Sempre lembrando que embora ela possa, e deva, alavancar
sobremaneira a atuao das entidades de controle, os rgos de controle, a gente
precisa observar que existe tambm a questo do sigilo de informaes, no qual
todos somos responsveis. Ento algumas informaes que so protegidas por sigilo
judicial, ns no temos acesso (Entrevistado 8, TCU, 2014).
Muitas vezes travar o acesso a informaes faz todo o sentido, principalmente quando se
pensa na questo do direito privacidade e intimidade:
preciso tambm que eles sempre tenham em mente que a mquina de inteligncia,
os sistemas que cruzam a informao tem um limite da intimidade do indivduo, da
legitimidade do agente pblico, da legitimidade dos fins, no pode usar isso pra
chantagem, no pode usar isso pra interesse comercial, uma srie de cuidados que
advm do aumento da interao entre as pessoas. H uma tendncia do pessoal de
inteligncia de dizer que tem que haver certa fluidez de informao pra facilitar as
informaes. Eu acho que tem razes tcnicas pra isso, mas essa fluidez ela tem que
ser vista com muito cuidado. [...] s vezes trava e tem que travar mesmo porque de
repente o TCU quer ver um monte de coisa da declarao de bem do fulano e do
372
beltrano e sem processo aqui, sem suspeita e sem risco.[...] ento estou dando um
exemplo absurdo porque o tribunal no pede isso, mas, mesmo que a receita federal
quisesse a lista de todo mundo de quem o tribunal j suspeitou, entendeu? Ser que
faz sentido a receita federal ter esses dados? Precisa? O tribunal j suspeitou, j
arquivou melhor manter o nome do cara limpo pra todos os efeitos. Tambm no
deixar de ponderar que no s incompetncia e burocracia e isolamento
institucional que gera a dificuldade de avanar. Tem coisa boa tambm travando
(Entrevistado 20, TCU, 2014).
Mais do que se preocupar em integrar base de dados, as instituies teriam que se concentrar
na troca de informaes. O princpio bsico do sigilo que cada instituio tenha acesso
apenas aos dados de que necessita, e nada mais. Algumas informaes devem mesmo ser
acessadas apenas por algumas instituies. Isso faz sentido do ponto de vista da proteo
contra um rgo de inteligncia ultra-poderoso. Em sendo assim, para conseguir acesso a
essas informaes sensveis, s resta s instituies interagirem:
o problema que existe ai, e por isso que preciso atuar em rede, o problema das
competncias e das prerrogativas. Por exemplo os dados da receita federal, so
dados sigilosos, ento eles no podem ser colocados num sistema como esse, eu do
TCU, no posso ter acesso, a CGU no pode ter acesso, ento o princpio bsico de
informao que cada um precisa ter acesso a informao que precisa e no mais do
que isso. Ento eu acho que sim importante nos termos uma base integrada de
inteligncia, mas ela no vai resolver tudo, porque, muitas informaes no vo
estar nessa base. Ento preciso que haja articulao entre os rgos, isso sempre
vai acontecer. [...] eu acho que o principal mais do que ter uma base nica ter
articulao (Entrevistado 30, TCU, 2014).
Alm da preocupao com o sigilo, o pessoal do TCU relata uma demora em conseguir as
informaes que precisam. preciso que a rede aposte numa agilidade maior, em no ficar
apenas correndo atrs desesperadamente dos corruptos: A rede em si ela existe ne
formalmente, mas na prtica a famosa burocracia brasileira ne. Ento para voc conseguir
um documento da Polcia Federal, ou eles conseguirem da gente , demora, voc perde, tudo
muito demorado (Entrevistado 13, TCU, 2014);
Na verdade o que precisvamos era um controle mais concomitante dos rgos que
tenha a responsabilidade de controlar as aes do Estado, n. Precisava de um
ministrio pblico mais gil, os Tribunais de Contas mais geis, tanto o tribunal de
contas da unio como os tribunais dos estados. E a polcia federal com mais
agilidade e mais competncia, mais competncia no, mais eficincia. Pra detectar
com mais rapidez porque o corrupto, hoje, os rgos do Estado esto correndo atrs
e eles continuam a. (Entrevistado 19, TCU, 2014).
Os auditores percebem uma competio entre as instituies da rede, que inclusive impacta
negativamente o acesso a informao. Os rgos estariam muito mais preocupados com sua
prpria autonomia do que com o trabalho em conjunto:
isso eu percebo que o mau do Brasil, que parece que cada rgo briga por sua
autonomia, por seu direito ao invs de trabalhar em conjunto assim. Sempre, ne, se
voc pegar por exemplo o TCU, a CGU, Polcia Federal, Ministrio Pblico, parece
que as vezes eles fazem trabalhos paralelos entendeu... E no tem o interesse de
373
Eu acho que um pouco t nessa falta de coordenao com tantos rgos envolvidos e
essa questo de todos quererem ficar com seus poderes na mo para receber os
mritos nos fins de seus prprios trabalhos. Eu acho que tem que ter uma integrao
desinteressada no sentido de um combate mais efetivo. Cada um com suas
especialidades, com suas ferramentas, com seus recursos, de forma integrada
(Entrevistado 5, TCU, 2014).
Como nica instituio a dizer isto, os membros do TCU afirmam que a rede no funciona
bem porque os seus rgos no sabem cada um o seu papel, nem conhecem as competncias
uns dos outros e nem o que cada um pode contribuir: Acho que tem que melhorar... ... elas
terem estratgias conjuntas, no formao de redes, mas entender os problemas, saber o papel
de cada uma (Entrevistado 32, TCU, 2014). Apenas compreendendo a complementaridade
entre as instituies seria possvel ultrapassar as competies rumo a um trabalho integrado:
voc lembra que a gente em algum momento falou que a gente tem s vezes
dificuldade de perceber a misso institucional de cada um desses rgos? O que que
faz a Polcia Federal, o que que faz o Ministrio Pblico, o que que faz o TCU?
Ento, compreender melhor o papel institucional de cada um, compreender o
contexto em que cada um t inserido, compreender quais so as
complementaridades, ou seja, a Polcia Federal no faz o que eu fao, e eu no fao
o que a Polcia Federal faz. Se a gente compreender bem essa complementaridade,
eu acho que isso no ainda bem compreendido, as vezes a gente se sente
concorrente,eu acho que a gente tem possibilidades de ter, , uma cooperao mais
efetiva sabe, mais efetiva (Entrevistado 29, TCU, 2014).
Continuando com as crticas, enfatizam que a rede existe apenas no plano formal, faltando a
definio de estratgias em conjunto e de uma liderana para lev-la adiante: Falta uma
estratgia mais consolidada de atuao conjunta. [...] Falta a montagem de uma estratgia
374
adequada e de coordenao das aes [...] Porque eles tem competncia, tem pessoas pra
fazer... falta uma certa liderana que pudesse permitir esse dilogo melhor (Entrevistado 32,
TCU, 2014). Ou, de um outro lado, a dependncia nas relaes pessoais seria malfica. A rede
dependeria ainda excessivamente das relaes pessoais entre os envolvidos, faltando uma
perspectiva mais institucional sistmica: por que esse trabalho conjunto ocorre e por que ele
no ocorre? Fora de vontade. Quando voc tem fora de vontade entre os envolvidos, ele
ocorre. muita relao interpessoal (Entrevistado 33, TCU, 2014).
impossvel. Se voc colocar estes rgos de controle pra fazer polticas pblicas o
Brasil vai bancarrota. Ento voc t melhorando esses rgos... Mas a base, que
quem faz, continua... Sem estrutura de governana. Ento, o que esse rgos tem
que fazer garantir que esses outros tenham todas as condies de implementar.
No adianta... se voc entregar dinheiro e eles no tiverem controles internos, no
tem objetivos, no tem gesto de risco, no tem capacidade de entrega ou vai ir pelo
ralo, gastar mal, gastar 10 vezes o que deveria, ou vai ter ganho ilcito, corrupo,
desvio, ganho ilcito, fraude, desvio, abuso (Entrevistado 32, TCU, 2014).
Uma percepo espraiada por todo o TCU a de que a atuao em conjunto ainda muito
limitada, pouco explorada, longe do cenrio ideal:
Acho que no estamos ainda numa condio ou cenrio de coordenao entre as
instituies, est longe do ideal. Distante dessa realidade desejada [...].eu acho que
ainda h muito isolamento. [...] Se no houver uma integrao desinteressada, no
sentido de concentrao de poder, eu acho que ns sempre vamos estar correndo
atrs. Isso sempre foi assim? No, acho que a gente tem avanado, tem feito acordos
de cooperao, sado pouco da mera assinatura ou do termo de acordo e indo mais
para as aes. Mas ainda falta muito (Entrevistado 5, TCU, 2014).
Dessa forma, as interaes comearam a ocorrer, mas haveria um espao enorme para
melhorias, inclusive com uma participao maior do Tribunal de Contas: Sim trabalham
conjuntamente para o controle da corrupo, poderiam trabalhar mais e de forma mais
eficiente. Mas sem dvida trabalham (Entrevistado 30, TCU, 2014);
Elas trabalham conjuntamente, embora de forma limitada [...]. Ns temos acordos de
cooperao, resolues que balizam o uso de controle, isso facilitou nos ltimos
anos esse contato. Mas eu diria que ainda uma atuao que ela incipiente, uma
atuao que pouco explorada, talvez em razo das prprias balizas legais
(Entrevistado 8, TCU, 2014).
Eu acho que ainda tem muito o que avanar. Ainda acho que existe retrabalho, a
gente pode ter mais de um rgo de controle trabalhando na mesma coisa em troca
de informao, isso possvel, e eu acredito que tem uma rea de lacuna, reas em
que nenhum dos rgos de controle esteja trabalhando. por isso que eu acho que
ainda tem que avanar nessa integrao (Entrevistado 34, TCU, 2014).
Deveriam trabalhar mais. Trabalham juntos, mas deveriam trabalhar mais juntos
ainda. E diria o Tribunal de Contas da Unio tambm. No com vis da corrupo,
volto a falar, mas para configurar, dar subsdios para eles para eles pesquisarem
tambm criminalmente. [...] Poderiam ser mais unidos, trabalhando conjuntamente.
Acho que ganharia todo mundo (Entrevistado 39, TCU, 2014).
Assim comeamos a entrar em um tipo de pontuao muito comum feita pelos entrevistados
do TCU: as interaes so positivas, mas no vem ocorrendo de forma satisfatria: Sim. De
forma pouco eficiente, mas sim. [...] Mas os esforos so crescentes e muito bons. Eu acho
que no tem nenhuma rea que tem tantos esforos de rede quanto essa rea de controle
(Entrevistado 32, TCU, 2014). Dentre o que pode melhorar seria formalizar cada vez mais as
iniciativas de formao de redes, como a Enccla e a Rede de controles: Toda integrao
positiva, mas como eu falei para voc, precisa ter instncias institucionalizadas de integrao,
377
como a Rede de controle, a ENCCLA, precisa porque seno existe uma tendncia a voc
trabalhar s com suas prprias atividades (Entrevistado 2, TCU, 2014); A formao dessas
redes faz com que os rgos tenham uma viso mais ampliada do ambiente institucional,
enxergando que fazem parte de algo maior e entendendo a importncia da atuao em
conjunto.
Mais uma vez, a interao aparece como algo positivo, mas que demanda aprimoramento. As
dificuldades viriam das diferenas nas agendas e diretrizes das instituies inclusive j
vimos que essas agendas so bem diferenciadas para Ministrios, TCU e MPF: Existe uma
rede [...], existe, foi criada. E trabalha em conjunto, o ideal que trabalhasse mais em
conjunto, mas no fcil coordenar a ao de 3 rgos to importantes destes pra que se
trabalhe mais profundamente o combate a corrupo (Entrevistado 19, TCU, 2014);
As dificuldades so principalmente de harmonizao de agendas. Porque cada rgo
desses tem seu planejamento, difcil receber uma demanda do Ministrio Pblico
opa vamos comear um trabalho juntos agora, eu vou ter de deixar de fazer
alguma coisa, eu posso programar isso daqui a 3 meses ser que ele pode? Isso torna
mais difcil (Entrevistado 30, TCU, 2014).
Porque o universo a ser fiscalizado muito grande. Ento voc teria que conseguir
fazer um planejamento... Imagina voc fatiar isso e fazer um planejamento pra tudo
ser abarcado, pra voc no ter retrabalho... complexo, no simples. Fazer um
planejamento de um rgo s j bastante complexo e cada rgo desse ele tem uma
misso diferente. Ento no voc dizer que todos os rgos tm exatamente a
mesma misso e d pra fazer um planejamento conjunto. No d, s vezes no d,
porque so misses constitucionais, inclusive, diferentes que eles tm. claro que
tem toda uma rea de sobreposio. um desafio, eu acho que a gente j tem
avanado bastante, e onde a gente avanou a gente viu resultados bastante positivos,
mas eu acho que tem que avanar (Entrevistado 34, TCU, 2014).
problema e eu olho e posso falar que isso muito pequeno e que no d pra gente
atuar (Entrevistado 30, TCU, 2014).
As interaes seriam importantes pela soma de expertises que proporcionam, sendo que o
TCU contribui com a sua expertise tcnica:
quando a ao conjunta, as competncias so somadas e o tribunal tem algumas
competncias e algumas expertises em anlise de dados e informaes a respeito do
gasto que as vezes outras instituies no tem. Voc junta o Ministrio Pblico, a
Polcia Federal e o Tribunal de Contas da Unio, a soma de expertises e de
competncias faz com que o resultado seja melhor (Entrevistado 19, TCU, 2014).
A gente tem que ter o sistema de informao forte. Eu tenho uma chave, a Polcia
Federal tem outras, o Ministrio tem outra, a Receita Federal tem outra. Vamos
cruzar essas informaes. Vamos traar um mapa do que est ocorrendo, de quem
est ocorrendo. Isto fundamental, tem que ter (Entrevistado 39, TCU, 2014).
Cada instituio tem que saber o seu papel, e o do TCU seria exatamente ser o zagueiro do
time:
j pensou uma seleo com todos, com onze centroavantes, todo mundo ia d de
cabea l no meio, ne. Ento assim, eu ficaria muito feliz com o papel de zagueiro,
mas eu quero fazer uma boa defesa, e porque que eu acho que o tribunal tem que ser
um excelente zagueiro? Eu acho que esse que o nosso papel numa seleo. Porque
eu sou o cara que vai fazer com que as bases da administrao pblica sejam as mais
apropriadas e as melhores pra que a corrupo no prolifere. Eu no tenho o
antibitico, mas eu vou dizer pro cara que ele tem que lavar as mos todos os dias,
que ele tem que usar detergente, que ele tem que seguir as regras de assepsia,
entendeu? (Entrevistado 29, TCU, 2014).
Com vises positivas sobre a necessidade das interaes, identificamos no TCU a ideia de que
preciso montar um sistema para melhorar a administrao e consequentemente controlar a
corrupo, com cada instituio tendo conscincia da contribuio que pode dar:
vejo a estratgia de uma atuao conjunta fundamental pra combater no s a
corrupo, mas tambm a prpria melhoria da administrao, como atuar na
melhoria a atuao, na melhoria da administrao pblica, o que vai levar a melhoria
dos servios pblicos (Entrevistado 8, TCU, 2014).
hoje temos que trabalhar cruzar bases de dados, informaes obtidas das mais
diversas fontes e interagir com outros rgo de controle. Sejam eles municipais
estaduais, ministrio pblico, polcia, interagir muito com esses rgos e isso que
faz com que haja mais controle dos problemas (Entrevistado 30, TCU, 2014).
Ainda sobre a Enccla, ela seria muito produtiva por fazer os rgos entenderem qual o campo
de atuao de cada um, reconhecendo suas limitaes e encontrando pontos comuns para
possveis conexes:
Eu acho muito interessante, eu acho que uma iniciativa muito bacana. [...]. E acho
que l um frum interessante porque l o seguinte, voc muito movido por
objetivos, [...], e como que cada rgo vai atuar pra ajudar a cumprir aquele
objetivo. Esse exerccio, ele muito mais assim, na minha opinio, muito mais do que
fazer alcanar o objetivo, ele vai fazer com que os rgos reconheam as suas
limitaes e as suas caractersticas e consigam compreender melhor como que a
gente pode se articular melhor pra fazer a colaborao. Muito mais do que: Ah!
Alcanamos o objetivo tal. No, olha, puxa, eu tive dificuldade de fazer aquilo que
voc me pediu porque eu fui entender melhor e cara, aquilo no meu papel.
Entendeu? Eu acho que quem devia fazer isso o fulano (Entrevistado 29, TCU,
2014).
Essa Rede no estava prevista no questionrio, mas foi reiteradamente citada enquanto tima
estratgia de interao que partiu do prprio Tribunal de Contas: Eu acho que a Rede de
controle merece ser citada, existem contatos frequentes nos estados formados pelos escritrios
do TCU e a CGU no local, o Tribunal de Conta do Estado, Ministrio Pblico, eles se renem
periodicamente e trocam informaes (Entrevistado 02, TCU, 2014); nos estados existem as
redes de controle e essas redes se renem mensalmente ento no ah tem esse caso aqui
ento eu vou procurar tem a reunio mensal aqueles assuntos so tratados na reunio mensal
(Entrevistado 30, TCU, 2014). E mais, essa Rede no apenas reconhecida pelo TCU, mas
381
tambm pelas outras instituies analisadas, como CGU e MPF: Nos estados formam-se
redes, redes de controles, vamos dizer com o Ministrio Pblico, com o Tribunal de Contas, a
controladoria do estado, a CGU (Entrevistado 16, CGU, 2014);
Ento estamos em uma srie de redes ne, esse um movimento que eu acho muito
feliz do Estado, tanto na esfera federal, quanto transversais que trabalham nas
diversas esferas. Ento existe a Rede de Controle que hoje capitaneadas pelo
Tribunal de Contas no mbito federal e no mbito estadual [...] que so redes
locais, estaduais, aonde rgos federais, estaduais, se unem e identificam formas de
atuao conjunta pra o combate corrupo e isso traz excelentes resultados
(Entrevistado 22, CGU, 2014).
Existe tambm externamente uma iniciativa que partiu do TCU em 2010, chamada
rede de controle. Essa rede de controle ela tinha como premissa a atuao
coordenada e articulada de todos os rgos de controle e fiscalizao, ento ela foi
originariamente construda por 17 rgos (Entrevistado 14, MPF, 2014).
Num grande esforo recente, o TCU tem tentado mobilizar mais a esfera local e chamar as
instituies estaduais e municipais para assumir melhor a tarefa do controle e da
responsabilizao dos agentes corruptos. Mas essa rede local funcionaria melhor em alguns
estados Existe a rede de controle, montada. Mas, em alguns locais elas funcionam muito bem
em outros locais elas so muito dissociadas. Mas acredito que estamos num caminho, de
melhorar isso (Entrevistado 33, TCU, 2014);
Ento a gente tem acordo pra vrios tipos de trabalhos: pra troca de experincia, pra
troca de treinamento, pra trabalhos em conjuntos, pra fiscalizaes conjuntas. A
gente tem feito o trabalho de fiscalizao junto com os Tribunais de Contas dos
estados e os municpios, a mesma fiscalizao conduzida pelo TCU, mas cada um
com a sua esfera. Ento, por exemplo, uma grande fiscalizao de sade com existe
verba federal, municipal e estadual envolvida, quando voc coloca todas essas
esferas de Tribunais de Contas trabalhando junto, a voc consegue analisar a cadeia
inteira. Isso tem acontecido. Por isso que eu digo que em uma certa medida a gente
consegue colaborar. Essa colaborao tem aumentado com instrumentos diferentes,
ora com um tipo de instrumento ora com outro instrumento, mas ela tem aumentado
e isso muito bom. Muito positivo (Entrevistado 34, TCU, 2014).
As ressalvas feitas pelo TCU a respeito das interaes podem ser um indicativo de que este
rgo preza suas prprias iniciativas, sendo mais refratrio s iniciativas de interao que
partem dos outros rgos. Enquanto a Rede de Controles seria absolutamente positiva e
voltada para o combate corrupo, no campo federal as iniciativas de estabelecer uma rede
integrada apresentam vrios problemas. Esse tipo de raciocnio pode determinar as suas
reaes ao programa de sorteios: o Tribunal favorece suas prprias iniciativas de
investigaes e suas prioridades, sendo refratrio do que chega advindo de iniciativas de
outros lugares da rede federal (como as irregularidades dos sorteios).
382
Passemos agora a anlise das perspectivas sobre as interaes da parte dos entrevistados do
Ministrio Pblico Federal. Comeamos pelas opinies negativas. Eles reclamam que os
rgos da rede pecam pela falta de agilidade, principalmente no compartilhamento de
informaes. A lentido das outras instituies comprometeria de forma dramtica a
viabilizao de qualquer sentena judiciria, principalmente da parte da Polcia Federal: falta
cumprir as diligncias num prazo razovel, porque os inquritos demoram muito tempo ne,
apurao muito demorada e muito longa e em muitos casos ocorrem prescrio (Entrevistado
36, MPF, 2014);
Quer dizer, s vezes a gente requisita a Polcia que tem acesso a um banco de dados
qualquer, a Polcia demora demais para entrar no Google e fazer uma pesquisa ou
para entrar numa base de dados da aliana pblica. Ento a gente pega e pe um
servidor nosso para fazer esse trabalho. Quer dizer, duplica s vezes a estrutura e vai
sobrecarregando a estrutura da gente [...] A polcia tem suas prprias prioridades e
isso uma grande dificuldade pra gente. Porque s vezes aquilo que muito
importante para mim no nada importante para o delegado. Ento eu requisito
alguma investigao, alguma diligncia, que para ele no importante, aquilo volta,
vai, fica, demora 20 dias, volta para pedir mais prazo, aquilo arrasta pelos anos. O
mandato do cara acaba e a gente no consegue terminar. Essa uma dificuldade
extremamente importante (Entrevistado 35, MPF, 2014).
Como era esperado pela literatura, as crticas mais severas feitas pelo MPF so endereadas
justamente Polcia Federal. Os atritos seriam devidos a m compreenso do papel de cada
um na tarefa do controle. Do ponto de vista dos procuradores, os policiais federais so
subordinados ao MPF, ao menos sob o aspecto tcnico:
Me parece que quando eles ocorrem, os atritos, em relao a m compreenso da
verdadeira atuao de um delegado de Polcia Federal e de um membro do
Ministrio Pblico. Na minha viso do nosso sistema jurdico, e o que t dito na
lei, o delegado de polcia federal ele no tem subordinao hierrquica nenhuma
com o Ministrio Pblico, mas tem uma absoluta subordinao sobre o aspecto
tcnico. Inqurito apurao de fatos, n?! Fatos. O procurador da repblica que
tem o controle da questo jurdica, da questo tcnica. O delegado no pode se
insurgir contra a orientao tcnica adotada pelo membro do Ministrio Pblico
(Entrevistado 24, MPF, 2014).
383
H tambm o relato de uma certa resistncia encontrada no trabalho em conjunto com a PF,
devido a prioridades que no se combinam:
h uma resistncia muito grande da Polcia Federal a atender ao Ministrio Pblico.
Eu entendo que no s uma questo de resistncia, porque eles j tem as
demandas deles. A vem algum de fora que no t a par e fala, n?! Eu entendo.
No que eles sejam contrrios ao Ministrio Pblico no. Muitos levam por esse
caminho, eu no levo por esse caminho (Entrevistado 44, MPF, 2014).
O problema do TCU que normalmente ns somos mais rpidos que o TCU. Bem
mais rpidos do que o TCU. Ento... Por incrvel que parea, n? Ento, na verdade,
a gente pega o processo antes do TCU conseguir julgar. Quando o TCU anda mais
rpido que a gente, nesse caso que eu citei de 2003, o TCU j julgou as contas e
julgou regulares. Do ponto de vista formal. Mas existem irregularidades aqui que
no so simplesmente de prestao de contas, como por exemplo essa que eu lhe
exemplifiquei de carregar criana em caminho (Entrevistado 35, MPF, 2014).
Ainda nas crticas endereadas ao TCU, questiona-se a sua inrcia. O Tribunal toleraria certos
desvios onde no h a quantificao do prejuzo. O problema que aprovar as contas dos
prefeitos que cometem irregularidades no-quantificadas impediria uma ao do MPF em
termos de improbidade ou penal:
S que a jurisprudncia diz o seguinte, se as contas forem aprovadas ainda que com
reservas, ressalvas, no se tem a ao nem de improbidade e nem penal. E o
Tribunal de Contas da Unio, e a que vem pior que se no se quantifica, no se
pode punir. Exemplo clssico, a prefeitura celebra convnio com a Unio para
pavimentao de ruas. A prefeitura contrata uma empresa com dispensa de licitao.
No local o maquinrio da prefeitura est sendo utilizado em implementao das ruas
e esse servio t sendo remunerado pra empresa contratada. O tribunal de contas diz
o seguinte, como no se quantificou esse prejuzo, no tem problema nenhum, as
contas podem ser aprovadas. o tribunal de faz de contas [...] assim, quem avalia
se um crime ou no, segundo a constituio o ministrio pblico, opinio sobre
384
delito. Mas se o tribunal de contas aprova a conta, eu fico sem ao. Se o sonegador
parcela o dbito, eu fico sem ao (Entrevistado 42, MPF, 2014).
A vaidade passa pela necessidade presente nas instituies em captar para si os louros do
combate corrupo. Todas querem aparecer diante da opinio pblica como investigadoras
dessas prticas. Por isso mesmo os procuradores identificam que o MPF s procurado
quando algo extrapola a alada das outras instituies, antes disso elas tentariam resolver por
conta prpria:
a cooperao no aquela, digamos assim, mais fluida e eficiente, porque todo
mundo quer mostras servio para sociedade, ento determinadas reas de
investigaes as instituies s abrem para o Ministrio Pblico quando extrapolam
a alada. Aqui tem prtica de crimes, tem prtica de improbidade, enquanto no
chega nisso ningum exatamente procura o Ministrio Pblico (Entrevistado 14,
MPF, 2014).
Em especial o MPF sofreria com a falta de acesso s informaes governamentais, por ser
visto como uma instituio de fora da rede e no enquanto parceira:
A gente tem uma dificuldade, como ns somos um rgo externo ao prprio
Executivo, s vezes a gente tem muita dificuldade de conseguir informaes, de
conseguir cooperao de rgos do Executivo que no nos vem como parte da
mesma estrutura (Entrevistado 35, MPF, 2014).
No, lei ns temos o que falta mesmo uma cultura de que as instituies devem
trabalhar de forma coordenada, que essa excessiva independncia acaba
prejudicando em, porque so quase que instituies mancas que ningum faz um
bom papel, enfim o resultado o pior possvel (Entrevistado 36, MPF, 2014).
As falas dos entrevistados de uma maneira geral indicam sempre a insuficincia. H uma
incompletude, uma ausncia constante de elementos para se constituir redes de fato. Falta
estratgia: Falta uma estratgia nacional [...]. Mas seria muito interessante se ns tivssemos
a a essas instituies em uma integrao estratgica especfica para o combate corrupo.
Isso ainda no temos (Entrevistado 09, MPF, 2014). Nesse mesmo sentido, falta a
combinao de prioridades, mesmo entre rgos que trabalham to prximos como MPF e
386
PF: O que a gente tem essa falta de sintonia que eu lhe falei. s vezes a gente tem uma
prioridade, a polcia tem outra, a gente pede uma diligncia, a polcia est preocupada com
outro caso, no faz a diligncia, o processo vai e volta, vai e volta (Entrevistado 35, MPF,
2014).
Nesse ponto, vimos nas outras duas instituies analisadas que existem dois tipos de
argumentos sobre a ausncia de interaes e as prioridades de cada rgo. Uns afirmam que
estes tem objetivos e prerrogativas muito diferentes, que impossibilitam o trabalho em
conjunto. Outros j dizem que justamente por serem to diferentes e complementares
precisam trabalhar de forma coordenada, um ajudando o outro no que no tem competncia
muitas vezes legal para fazer. Ambos argumentos aparecem nas entrevistas com o MPF. De
um lado afirma-se que as instituies no trabalham em conjunto e que isso pode at ser
positivo, se um rgo tem uma prioridade melhor do que a do outro:
Ns conversamos. Mas ainda temos muita disparidade de estratgias e de
prioridades. Ainda temos que melhorar isso a. [...] No sei se isso ruim ou se isso
bom. Tem uma vantagem tambm a gente ter nossas prioridades, autonomia de
prioridade, porque a gente acaba atirando mais eficazmente, s vezes a prioridade do
rgo no a melhor, e outro rgo est com a prioridade melhor. Ento, talvez no
seja ruim para o pas, mas que ns no temos essa coordenao entre esses rgos...
(Entrevistado 35, MPF, 2014).
Do outro lado, defende-se que uma instituio sozinha no d conta, no possvel absorver.
Se ns pudssemos trabalhar em conjunto, e existem muitas iniciativas nesse sentido, mas
isso ainda no t amadurecido, ns chegamos num nvel de eficincia capaz de absorver nem
50% das demandas (Entrevistado 42, MPF, 2014).
articulao n (Entrevistado 23, MPF, 2014); Elas trabalham, talvez um pouco, como tudo
no Brasil, caoticamente. Os trabalhos articulados so pontuais (Entrevistado 15, MPF, 2014);
Elas trabalham conjuntamente para o enfrentamento da corrupo? Sim. Cada qual na sua
rea. Eu s no digo que com muito xito. Aquela histria que eu falo no incio: no fcil,
no fcil (Entrevistado 12, MPF, 2014).
No nosso entendimento, apesar das narrativas da ausncia de uma interao melhor, as crticas
feitas pelos membros do MPF em relao possibilidade e necessidade das interaes so
bem menores do que entre os entrevistados dos Ministrios e do TCU. Os pontos negativos
mais destacados referem-se mais a instituies individuais (em especial a insubordinao da
PF e a demora do TCU) do que rede como um todo.
Da parte das vises positivas, narra-se que a interao importante e tem ocorrido muito
Elas atuam e devem atuam conjuntamente (Entrevistado 01, MPF, 2014);
o que ns estamos fazendo permanentemente unirmos o discurso e a ao. COAF,
Secretaria do Tesouro, Receita Federal, Banco Central. O que estamos fazendo
aumentar nossos contatos, fazendo com que esses se tornem cada vez mais diretos,
prescindindo de atravessadores e fazendo com que esse contato seja cada vez melhor
(Entrevistado 09, MPF, 2014).
ampla liberdade por todos os rgos. No dia que isso acontecer ns vamos ter um grande salto
para a corrupo (Entrevistado 09, MPF, 2014); Bom, assim, para ter uma articulao voc
necessariamente tem que ter essa inteligncia (Entrevistado 23, MPF, 2014). Esse sistema de
inteligncia permitiria s instituies da rede evitar a cegueira institucional e racionalizaria a
coleta de informaes. Nesse sentido, seria o controle se organizando para conseguir pegar
um tipo de crime que j organizado:
Esse sistema de inteligncia essencial. Sistema de inteligncia hoje tudo, n?
Ontem eu estava em uma reunio de coordenao de aes de inteligncia com o
Ministrio Pblico Estadual inclusive e com o Ministrio Pblico Federal do Brasil
todo e eu sa brincando dizendo assim, olha, o crime organizado, mas ns no
somos, n?. s vezes a gente tem dificuldade, dificuldade mesmo para conseguir
dados, assim, primrios. [...] inteligncia no sentido de que a quantidade de
informao que gerada na administrao pblica hoje muito grande e a gente no
consegue s vezes ter acesso a um dado bobo que est no sistema em algum lugar.
Ento ns precisvamos mesmo dessa coordenao sria para que informaes
primrias como quantidade de repasse, quantidades de convnios, que s vezes tem
na internet, at fceis de encontrar, mas que demandam tempo para voc fazer. E
que o cruzamento desses banco de dados permitiriam assim, um controle muito
bacana, muito efetivo sobre a corrupo. Ento eu acho que, esse trabalho de
inteligncia, que a unio toda conseguisse entender a prpria quantidade de dados,
de informao que ela tem seria extraordinrio para o pas. Sem precisar entrar em
intimidade de ningum, sem precisar ser policialesco. Simplesmente gerindo bem,
deixando de fazer o que eles chamam de pesquisa cega. A gente faz pesquisa cega s
vezes. s vezes a gente tem o mesmo ru em vrios processos e no se d conta de
que o cara o mesmo, sabe? (Entrevistado 35, MPF, 2014).
Enquanto outros defendem um sistema mais agressivo Eu acho que j deveria estar
implantado esse sistema, como feito nos Estados Unidos. Inclusive com medidas, at mais
invasivas, que eu sou super a favor (Entrevistado 11, MPF, 2014).
Nas vises positivas que o MPF constri acerca das outras instituies, temos muitos elogios
CGU (vista como principal parceira, muito mais do que a PF): E a CGU, at onde eu sei,
tem excelentes tcnicos, tem um trabalho de excelncia, com os limites que ela tem
naturalmente, no que toca pessoal e recursos materiais. Mas a CGU tem um belo trabalho
realizado (Entrevistado 01, MPF, 2014); a gente tem trabalhado e os nossos trabalhos mais
frutuosos para a sociedade vem mesmo do contato com rgos como a CGU, que tem sido
389
uma boa parceira nesse trabalho de auditorias por sorteio. E tambm em casos muito gritantes
de desvio (Entrevistado 35, MPF, 2014).
Com a CGU ns temos equipes que se renem nas cmaras, digamos que pra entrar
numa sintonia. Quais so as prioridades do ministrio pblico, o que pode a CGU se
encaixar dentro das prioridades. O que so as prioridades da CGU, o que ns
podemos fazer para se amoldar a essas prioridades. Naquilo que comum ns se
juntamos e trabalhamos [...] Quando trabalhamos juntos o resultado muito bom
(Entrevistado 42, MPF, 2014).
Os elogios tambm se estendem ao TCU e seus trabalhos tecnicamente muito bons: o TCU
no plano federal faz um trabalho belssimo [...].o trabalho dos profissionais l do TCU, dos
servidores inigualvel, em termos assim de exatido, so muito especializados nessa questo
de fiscalizao (Entrevistado 11, MPF, 2014);
o TCU nos ajuda bastante, ns temos contado com o TCU, tem algumas vezes
reunies do Ministrio Pblico no TCU, e quando os casos andam em harmonia, ns
temos um trabalho bem bacana. O trabalho deles muito tecnicamente,
contabilmente (Entrevistado 35, MPF, 2014).
Porque a corrupo tem muito haver com a contabilidade, tem haver com valor, com
o desvio de verba, de dinheiro, e o lado contbil de alta relevncia e isso o
Tribunal de Contas nos presta uma ajuda inestimvel na rea de deteco das
irregularidades contbeis (Entrevistado 12, MPF, 2014).
mas o TCU tem sido, digamos assim, um fonte qualitativa de informaes para o
trabalho do Ministrio Pblico. Primeiro para a percepo da improbidade e do
crime, voc tem que verificar, digamos assim a correlao daquela criatura com o
fato, com o ru e o fato e o TCU as peas deles nos ajudam muito (Entrevistado 14,
MPF, 2014).
Mas mais do que exaltar cada instituio individualmente, o MPF tambm gosta das
estratgias de formao de redes, como a Enccla. Ela seria uma instncia de altos estudos
sobre corrupo e temas correlatos: uma instncia que, a partir de amplos debates
realizados promove, no s campanhas internas e externas, mas muito mais que isso, sugere
polticas de combate criminalidade (Entrevistado 01, MPF, 2014); ela seria avaliada
enquanto uma experincia positiva: a ENCCLA tem gerado diversos produtos muito valiosos
para o sistema brasileiro de combate a corrupo e lavagem de dinheiro (Entrevistado 46,
MPF, 2014); na qual todos os rgos sentam mesa e debatem prioridades: Bom, existe uma
estratgia nacional n, em que todos esses rgos sentam mesa e estabeleceram metas e tal.
Ento eu acho que h ao menos um embrio, acho que h uma certa articulao
(Entrevistado 23, MPF, 2014). Interessantemente, um entrevistado justifica a importncia da
Enccla por identificar o combate corrupo a um trabalho de convencimento das outras
instituies:
390
Como sugesto de melhoria nesta estratgia, aparece a sua popularizao. A Enccla atuaria
muito de cima, sendo necessrio que suas idias de integrao e cooperao se espalhem pela
rede como um todo:
Eu sou um admirador da ENCCLA [...] a nica coisa que eu acho que precisava ser
mudada com relao ENCCLA que ela se acha ainda muito no gueto. A
ENCCLA precisava ser mais visvel, ela precisava ter mais divulgao mais
publicidade. Ela precisava sofrer uma popularizao com algum dizendo em
palavras simples o qu que ela . Porque na verdade ela o olimpo de servidores
pblicos altamente especializados, falando de um assunto altamente especializado e
torn-la mais conhecida, certamente ia fazer com seus efeitos se multiplicassem
(Entrevistado 09, MPF, 2014).
De uma forma geral, a hiptese formulada no incio deste captulo se mostra plausvel: a
instituio que v com melhores olhos a interao, a formao de redes nacionais entre as
instituies e a criao de um sistema de inteligncia (o Ministrio Pblico Federal), tambm
aquela que mais atua com base nas informaes trazidas pelo sorteio. O principal ponto
crtico ressaltado por todas as entrevistas analisadas o acesso a informao de outras
instituies de uma forma gil e sem impedimentos. Todas percebem que a rede est em
formao, a interao j muito maior do que a alguns anos atrs, mas ainda no atingiu o seu
ponto ideal.
As entrevistas nos ajudam a entender porque existem muito mais processos abertos pelo
Ministrio Pblico Federal do que pelo Tribunal de Contas da Unio com base nas
irregularidades levantadas pela CGU. Apesar de todos concordarem que os municpios so
uma unidade de anlise importante do controle, o Tribunal um srio crtico do programa de
sorteios, no se v (ou pelo menos h um intenso debate interno sobre isso) como rgo de
combate corrupo, no encaixa suas prioridades/formas de trabalho com as da CGU, apesar
de serem parceiros em vrias outras coisas, e mais crtico em relao ao tema das interaes
e ao estabelecimento de redes (pelo menos no nvel federal). Do outro lado, o Ministrio
Pblico assume uma excelente parceria com a CGU a partir dos sorteios, tem a corrupo
como tema-chave na atualidade tendo inclusive criado uma Cmara temtica s para esse
assunto se mostrando mais favorvel s interaes, sistemas de inteligncia e criao de
redes (apesar de assumir uma postura bem crtica da Polcia Federal, que deveria ser sua
melhor parceira).
391
Enfim, a anlise do tipo process-tracing nos permitiu descrever cada ponto da rede de
accountability e a pensar em mecanismos causais que podem estar por trs do estabelecimento
de interaes entre as instituies dessa rede. A anlise qualitativa possibilitou olhar para os
resultados descritivos encontrados no teste dos sorteios e tentar explic-los a partir dos tipos
de argumentos e vises construdos pelos atores que trabalham dentro dessa rede. Estes
recebem os relatrios da CGU, tem uma certa percepo sobre a importncia dos governos
locais, do programa de sorteios, das outras instituies, estabelecem prioridades sobre qual
tipo de irregularidade merece a sua ateno e realizam julgamentos sobre quando vale a pena
abrir processos investigativos com base nesses relatrios. Essa abertura foi tomada como a
primeira e mais bsica interao nessa rede, pois indica que a irregularidade saiu da etapa do
monitoramento e atingiu a fase investigativa.
Na seo seguinte, o olhar recai exatamente sobre essa passagem de uma fase outra. De um
ponto de vista estatstico, quais fatores impactam as chances de abertura de um processo
investigativo? Quais impactam o passo seguinte, fazer com que a irregularidade chegue at a
Justia? E, uma vez tendo alcanado as outras instituies da rede, o que agiliza o seu
processamento interno e julgamento? So essas as perguntas que nos guiam daqui para a
frente.
entre a base e o topo, maior a impunidade no cenrio analisado, j que um grande nmero de
irregularidades permanece sem o devido exame administrativo e judicial. Por outro lado, esses
percentuais permitem ao pesquisador avaliar a eficincia do sistema no processamento e ainda
calcular a probabilidade de punio em um dado intervalo de tempo. Essas cifras, em ltima
instncia, so a maior avaliao do sistema e da sua capacidade dissuasria sobre a inteno
em cometer prticas como a corrupo, visto que desvela a certeza (ou no) da punio pela
transgresso das regras (RIBEIRO, 2010).
A ideia nesta seo pensar e testar quais seriam os possveis fatores que afetam a ocorrncia
de interaes. Dito de outra forma, o que estimularia e o que constrangeria as instituies a
abrirem processos com base nas informaes trazidas por outra agncia. Para tanto
construmos modelos estatsticos capazes de estimar as chances do caso passar para as fases
de investigao e sano. Para a anlise dos determinantes das chances de abertura de
processos investigativos pelo TCU e pelo MPF, foram construdos modelos de regresso
logstica. Estes modelos so utilizados quando a varivel resposta dicotmica. Esse tipo de
regresso possibilita predizer a varivel dependente tendo como base as variveis
independentes, alm de determinar a porcentagem da varincia da varivel resposta explicada
pelas covariveis e o grau da importncia relativa das variveis explicativas (SOARES;
COLOSIMO, 1995).
O problema estatstico que se coloca em modelos como esse o de encontrar uma expresso
elucidativa para o comportamento da probabilidade de sucesso (p) em termos das variveis
explicativas (x1, x2, ... xK) em comparao com a possibilidade de fracassos. Assim,
suponhamos o modelo seguinte, no qual se utiliza apenas uma varivel explicativa x1:
(1.0)
Se tomarmos o logaritmo neperiano de (1.0), teremos como modelo linear:
(1.1)
Para o modelo de regresso logstica, Y dado por:
(1.2)
393
(1.3)
Nesse modelo, o lado esquerdo da equao denominado logito; a letra p a probabilidade de
ocorrncia do evento sucesso; o x a varivel explicativa do modelo; e 0 e 1 so os
parmetros a serem estimados. Essa expresso representa, assim, o logaritmo da chance de
sucesso. Com isso, o parmetro do modelo indica a modificao que ocorre no logito dada
uma mudana unitria nas variveis explicativas fixadas no modelo. A razo de chance (odds
ratio) mede a fora da associao entre um determinado fator e a varivel dependente.
Generalizando para um nmero qualquer de covariveis, o modelo de regresso logstica pode
ser escrito da seguinte forma:
(1.4)
A partir das variveis independentes escolhidas, pretende-se explicar quais so os fatores que
fazem com que a irregularidade tenha um processo investigativo aberto tanto uma Tomada
de Contas Especial quanto um processo investigativo do MPF. Essa abertura de
procedimentos investigativos por outras instituies tomada enquanto proxy para a
ocorrncia de interaes, sendo a varivel dependente. claro que interaes vo muito
alm da mera ocorrncia de um processo, mas ela indica ao menos um movimento bsico de
leitura, interpretao e julgamento dos relatrios de outra instituio. Apesar de ser uma
interao formal (muito mais difcil seria medir os telefonemas, reunies e conversas
informais sobre as irregularidades), abrir um processo significa ao menos uma abertura s
constataes que chegam de fora e implicam o incio de uma nova fase no processo de
accountability.
As hipteses detrs dessas escolhas referem-se primeiro ao possvel impacto da sugesto feita
por um rgo (CGU) nas decises das outras instituies em abrir processos investigativos.
Alm disso, pode-se imaginar que no incio do programa dos sorteios as interaes eram
menos freqentes e que, com o passar dos anos, as instituies aprenderam a interagir a partir
dos seus relatrios e que a escolha pela abertura das investigaes pode ser influenciada pelo
montante de recursos envolvidos quanto maior, maiores seriam as chances de investigao.
Um dos fatores que estamos mais interessados em medir o efeito da corrupo no
estabelecimento de laos entre as instituies ser que o fato da irregularidade ser
considerada corrupo impacta a chance de abertura de investigaes? Por ltimo,
controlamos se no nvel municipal a ocorrncia de certas caractersticas relacionadas a
educao, riqueza e urbanizao afetam a deciso das instituies de accountability.
Buscamos ento se esses fatores esto relacionados com a abertura de Tomadas de Contas
Especiais (TCEs) e de processos investigativos na rea jurdica (MPF).
A Tabela a seguir apresenta os resultados dos cinco modelos de regresso logstica que
estimam as chances da irregularidade ser investigada por meio de um processo de Tomada de
Contas Especial e, por conseguinte, a possibilidade do estabelecimento de interaes entre a
fase de monitoramento (CGU) e a fase de investigaes administrativas (abertura de TCEs
pelo TCU e Ministrios). O que se busca verificar, por meio dessa tcnica, a identificao
dos fatores que afetam a probabilidade de o caso passar para um processo investigativo no
campo administrativo. So mostrados todos os modelos na sequncia em que as variveis
independentes foram adicionadas, sendo que no ltimo modelo foram includos os controles.
395
TABELA 64 - Modelos de regresso logstica que estimam os determinantes do incio do processo de Tomada
de Contas Especial a partir da sugesto de TCE, ano do sorteio, montante de recursos envolvido, irregularidade
considerada corrupo, tamanho da populao, taxa de analfabetismo, incidncia de pobreza, taxa de
dependncia da Unio, taxa de urbanizao e Produto Interno Bruto, Brasil, 2003-2015
Outro ponto central da anlise diz respeito ao montante de recursos envolvido. J vimos que o
TCU possui determinaes expressas sobre a abertura de Tomadas de Contas Especiais
apenas nos casos que envolvam maiores valores monetrios. Em uma primeira tentativa,
optamos por medir o impacto do valor fiscalizado de forma contnua. Porm, dada a
dificuldade de interpretao da exponencial resultante (valor praticamente igual a 1), optou-se
pela categorizao da varivel em quatro grupos: montante de recursos alto (acima de 370 mil
reais), mdio (de 370 mil a 122 mil reais), baixo (122 mil a 50 mil reais) e muito baixo
(menor do que 50 mil reais).69 No modelo 3, apenas a categoria de valores muito baixos se
mostrou significativa. Isso indica que uma irregularidade conectada com montantes muito
baixos de recursos tem 0,35 vezes menos chance de ser fiscalizada do que uma irregularidade
envolvida com valores altos. De forma interessante, no modelo seguinte, a categoria muito
baixo contnua significativa e com efeito negativo sobre a chance de abertura de TCE, mas
surpreendentemente a categoria de valores baixos se mostra significativa e com efeito
positivo. Se, por um lado, irregularidades com valores menores do que 50 mil reais tem
menos chances de ser alvo de fiscalizaes quando comparados com valores altos, aquelas
com recursos entre 50 e 122 mil apresentam maior probabilidade (1,29 vezes) de serem
fiscalizadas do que as de alto valor. Isto , no parece haver um padro de relacionamento
guiado pelo montante de recursos envolvido,
No quarto modelo, surge a varivel corrupo e seu grande impacto positivo e significante
sobre as chances da irregularidade passar da fase do monitoramento para a investigao
administrativa. Isso demonstra que o fato da irregularidade ser considerada corrupo
aumenta em 1,6 vezes as chances de interao entre a Controladoria e aqueles responsveis
pela abertura de TCEs.
69
A escolha dos valores nas categoria seguiu a distribuio de freqncia por quartis, de modo a proporcionar
uma proporo equnime de quantidade de casos entre as categorias.
397
1. A sugesto feita pela CGU aumenta em 5,2 vezes as chances da irregularidade ser
investigada por meio de uma Tomada de Contas Especial;
2. O aumento de um ano diminui em 0,66 vezes (34%) as chances da irregularidade ser
investigada por meio de uma TCE;
3. Irregularidades envolvidas com recursos muito baixos tem 0,3 vezes (69%) menos chances
de serem investigadas por meio de uma TCE, em comparao com irregularidades envolvidas
com montante alto e, de forma contrria, irregularidades envolvidas com recursos baixos tem
1,26 vezes (26%) mais chances de serem investigadas por uma TCE do que aquelas
envolvidas com montante alto;
4. A irregularidade ser considerada corrupo aumenta em 1,6 vezes (60%) as chances de ser
investigada por meio de uma TCE;
5. Para cada aumento de 1000 habitantes na populao do municpio, as chances de ser
investigado por meio de uma TCE so reduzidas em 0,99 vezes (0,7%);
6. Para cada aumento de 1% na taxa de urbanizao do municpio, as chances de ser
investigado por meio de uma TCE so aumentadas em 1,008 vezes (0,8%);
7. Para cada aumento de 1% na taxa de analfabetismo do municpio, as chances de ser
investigado por meio de uma TCE aumentam 1,3%;
8. Para cada aumento de 1% na incidncia de pobreza do municpio, as chances de ser
investigado por meio de uma TCE aumentam 2,9%;
9. Para cada aumento de 1% na taxa de dependncia da Unio do municpio, as chances de ser
investigado por meio de uma TCE so diminudas 0,981 vezes (1,9%).
70
Ao optarmos por regresses logsticas, foi preciso escolher uma medida que se aproximasse da medida
tradicional de ajuste do modelo das regresses lineares por Mnimos Quadrados Ordinrios (R2). As regresses
logsticas estimam probabilidades mximas atravs de um processo iterativo. Estas no so calculadas visando
minimizar a varincia e, portanto, o clculo do ajuste dos modelos OLS no se aplica. Mesmo assim, alguns
autores desenvolveram medidas chamadas de Pseudo-R2. Eles se parecem com a medida R2 na medida em que
esto em uma escala similar, que varia de 0 a 1 (apesar de que alguns Pseudo-R2 nunca atingem 0 ou 1) com
valores mais altos indicando um modelo mais ajustado. Uma dessas medidas justamente o utilizado aqui:
Nagelkerke/Cragg & Uhler Pseudo R2, que ajusta uma medida criada por Cox & Snell para que a variao
possvel dos valores se concentre entre 0 e 1.
398
Por fim, a nica varivel que no resultou em impacto estatisticamente significativo foi o
Produto Interno Bruto. Em conjunto, esses resultados parecem indicar que as irregularidades
que contam com sugestes da CGU, coletadas nos anos iniciais dos sorteios, que envolvem
valores medianos e altos de recursos, so consideradas corrupo e que advem de municpios
com populaes menores, mais urbanizados, com mais analfabetismo e pobreza e menos
dependentes da Unio possuem mais chances de terem um processo de Tomada de Contas
Especial iniciado do que irregularidades sem sugestes da CGU, coletadas nos anos finais dos
sorteios, que envolvem valores muito baixo de recursos, no so consideradas corrupo, e
que advem de municpios maiores, mais rurais, com nvel educacional maior e mais
dependentes da Unio. Esses resultados reforam a noo de que importante para a deciso
de se iniciar uma TCE as sugestes feitas por outra instituio, quando a coleta se processou,
o montante de recursos envolvidos e o julgamento sobre corrupo. Por outro lado, os
controles scio-demogrficos apresentam alguns resultados contra-intuitivos, como o fato de
se investigar menos municpios mais rurais e menos dependentes da Unio. Veremos a seguir
se este mesmo padro se repete quando mudamos a ateno das Tomadas de Contas Especiais
para os processos investigativos instaurados pelo Ministrio Pblico Federal.
TABELA 65 - Modelos de regresso logstica que estimam os determinantes do incio do processo investigativo
pelo Ministrio Pblico Federal a partir da sugesto de TCE, ano do sorteio, montante de recursos envolvido,
irregularidade considerada corrupo, tamanho da populao, taxa de analfabetismo, incidncia de pobreza, taxa
de dependncia da Unio, taxa de urbanizao e Produto Interno Bruto, Brasil, 2003-2015
Nos cinco modelos estimados, as sugestes feitas pela CGU, quando foram significativas,
tiveram um efeito diminutivo sobre as chances das irregularidades serem investigada pelo
MPF. Pode-se pensar que esta instituio, ao se deparar com sugestes de investigaes
endereadas ao campo administrativo, economiza seus esforos e se concentra nas
400
1. A sugesto feita pela CGU diminui em 0,73 vezes (27%) as chances da irregularidade ser
investigada pelo Ministrio Pblico Federal;
2. O aumento de um ano aumenta em 1,2 vezes (20%) as chances da irregularidade ser
investigada pelo MPF;
3. Irregularidades envolvidas com recursos muito baixos, baixos e mdios tem
respectivamente 0,83, 0,72 e 0,9 vezes (17%, 27,3% e 9,1%) menos chances de serem
401
investigadas pelo MPF, em comparao com irregularidades envolvidas com altos montantes
de recursos;
4. A irregularidade ser considerada corrupo aumenta em 1,24 vezes (24,8%) as chances de
ser investigada pelo MPF;
5. Para cada aumento de 1000 habitantes na populao do municpio, as chances de ser
investigado pelo MPF so reduzidas em 0,98 vezes (1%);
6. Para cada aumento de 1% na taxa de urbanizao do municpio, as chances de ser
investigado pelo MPF so aumentadas em 1,005 vezes (0,5%);
7. Para cada aumento de 1% na taxa de analfabetismo do municpio, as chances de ser
investigado pelo MPF aumentam 3%;
8. Para cada aumento de 1% na incidncia de pobreza do municpio, as chances de ser
investigado pelo MPF so diminudas em 0,99 vezes (1%);
9. Para cada aumento de 1% na taxa de dependncia da Unio do municpio, as chances de ser
investigado por meio de uma TCE so diminudas 0,99 vezes (0,6%);
10. Por fim, os municpios com PIBs muito baixo (at 32 mil reais) e mdio (52 mil a 130 mil
reais) tem mais chances (respectivamente 1,15 e 1,42) de serem investigados pelo MPF do
que aqueles que possuem PIB mais elevado (acima de 130 mil reais), e de forma
contraintuitiva, municpios com PIB baixo tem 0,88 menos chances de serem investigados em
comparao com PIB mais elevado.
Agrupados, esses resultados parecem indicar que existem alguns fatores importantes que so
levados em conta pelas instituies antes de decidirem abrirem processos investigativos. Mas
ser que os mesmos fatores permanecem importantes para explicar a chegada das
irregularidades fase das sanes judiciais?
6.3.3 Fatores que impactam a chegada das irregularidades fase das sanes jurdicas
TABELA 66 - Modelos de regresso logstica que estimam os determinantes do incio do processo na Justia
Federal a partir da sugesto de TCE, ano do sorteio, montante de recursos envolvido, irregularidade considerada
corrupo, fiscalizaes do Ministrio Pblico Federal, fiscalizaes do Tribunal de Contas da Unio, meno
Polcia Federal, tamanho da populao, taxa de analfabetismo, incidncia de pobreza, taxa de dependncia da
Unio, taxa de urbanizao e Produto Interno Bruto, Brasil, 2003-2015
Primeiramente, percebe-se que o ano do sorteio tem um impacto sobre a chegada das
irregularidades na fase judicial. Esse impacto permanece significativo e positivo mesmo com
404
a adio de outras variveis nos modelos seguinte. Ou seja, medida que os anos passam,
aumenta-se as chances das irregularidades chegarem Justia Federal. Todas as categorias do
montante de recursos impactam negativamente as chances da irregularidade ser julgada
juridicamente, em comparao com montantes de recursos mais altos. No modelo 13, o fato
da irregularidade ser considerada corrupo aumenta muito as chances de ser analisada pela
Justia Federal (63%) e esse efeito se mantem nos dois prximos modelos.
No modelo 14, a novidade ficou por conta da incluso enquanto variveis independentes a
ocorrncia de fiscalizaes por parte do Ministrio Pblico e do Tribunal de Contas da Unio
(as Tomadas de Contas Especiais) e a meno participao da Polcia Federal nos processos.
Como grande fator impactante aparecem as fiscalizaes do MPF, chegando a aumentar em
at 6 vezes as chances da irregularidade ser julgada pela JF. O que no era esperado foi o
tambm elevado impacto das fiscalizaes do TCU: elas aumentam em 4 vezes as chances de
transio para a fase judicial. J a meno Polcia Federal se conteve com um impacto
menor, na ordem de 1,52.71
Por fim, no ltimo modelo analisado, as tendncias relatadas acima se mantem, acrescidas de
alguns fatores scio-demogrficos que influenciam a chegada das irregularidades aos
tribunais. Com coeficientes estatisticamente significativos, a taxa de analfabetismo impacta
positivamente as chances da irregularidade ser processada na Justia Federal, enquanto a taxa
de urbanizao, a incidncia de pobreza e o PIB impactam negativamente. Dentre os impactos
negativos, o maior deles fica por conta da riqueza dos municpios: quanto mais ricos, menor
as chances de terem suas irregularidades processadas juridicamente. Nem o tamanho da
populao nem a taxa de dependncia se mostraram estatisticamente significativos.
No ltimo modelo, possvel explicar 22,7% da passagem do caso para a fase judicial
(Pseudo R = 0,227). Com base nos coeficientes apresentados, tem-se que, mantendo-se as
outras variveis constantes,
71
Com certeza esses dados poderiam refletir a realidade mais acuradamente se tivssemos tido acesso aos dados
da PF. Como no tivemos, nos contemos com medidas indiretas da sua atuao, como a meno sua ajuda nos
processos do MPF e TCU.
405
Em conjunto, esses resultados parecem indicar que as irregularidades encontradas nos anos
finais dos sorteios, que envolvem montantes elevados de recursos, consideradas corrupo e
que sofrem investigaes por parte do MPF, TCU ou PF possuem mais chances de chegarem
fase das sanes judiciais, do que irregularidades coletadas nos anos iniciais dos sorteios,
que envolvem valores mais baixos de recursos, no consideradas corrupo, e que no
sofreram investigaes pelo MPF, TCU ou PF. Este ltimo resultado parece bvio
irregularidades que no passaram pela fase de investigao realmente deveriam ter menos
chances de chegar Justia Federal. Mas, por outro lado, interessante, por revelar que
mesmo a participao do TCU nas investigaes aumenta bastante as chances de processos
406
judiciais e que, portanto, a atuao do MPF sozinha no explica totalmente a chegada das
irregularidades Justia Federal.
Esses resultados reforam a noo de que importante para a chegada das irregularidades
Justia Federal o ano em que foram encontradas, o montante de recursos envolvidos, o
julgamento sobre corrupo e as investigaes ocorridas. Todos esses fatores so importantes
para a interao entre as instituies de investigao com a instituio responsvel pela
sano judicial, ao menos para tratar das irregularidades do programa dos sorteios. Por outro
lado, nos controles scio-demogrficos, nem todos se mostraram significativos, e o sentido do
impacto nem sempre esteve auto-evidente (por exemplo, as chances so maiores para
municpios com mais analfabetismo mas com menos pobreza). Pelos resultados obtidos, a
anlise das variveis de controle no apresentou padres claros que permitissem afirmaes
mais robustas sobre as escolhas das diferentes instituies.
Estudamos os fatores que influenciam a abertura de processos judiciais para tratar dos casos
encontrados pela CGU. Mas no basta a irregularidade chegar at a Justia. Ela precisa ser
processada em tempo hbil pelos tribunais. Nos perguntamos ento quais fatores aumentariam
as chances dos processos serem decididos rapidamente. As justificativas para esse tipo de
anlise so duas. Em primeiro lugar, faz-se necessrio olhar para a rapidez do processamento
e julgamento pelo Judicirio porque isto se refere a uma das principais crticas endereadas a
este Poder: ele no conseguiria processar com agilidade seus processos. Em segundo lugar, a
ocorrncia de interaes pode compor o rol de possveis variveis que impactam esse tempo
de processamento. Podemos ver se processos judiciais que contam com a atuao de vrias
instituies teriam uma finalizao mais rpida do que processos conduzidos por apenas uma
instituio, pois os primeiros gerariam mais provas e contariam com a ajuda mtua das
instituies envolvidas. Para esse tipo de anlise temporal, escolhemos a tcnica da anlise de
sobrevivncia, apresentada na prxima seo.
sade, ela permite responder a perguntas como qual o efeito de um determinado remdio
sobre o tempo de sobrevida de pacientes; ou quanto tempo demora at a metade dos casos
sofrerem o evento em anlise como, por exemplo, pacientes morrerem ou processos serem
julgados (CARVALHO et al., 2005).
No caso desta tese, analisamos as variveis de tempo que temos: quantos anos foram
necessrios at a chegada da irregularidade na fase de investigao e de sano judicial e
quantos dias foram necessrios para as mesmas serem finalizadas por cada instituio. Por
trs disto est a ideia de que processos mais rpidos geram respostas mais rpidas s
irregularidades, eximindo ou responsabilizando os envolvidos, contribuindo para diminuir a
sensao de impunidade predominante. Por outro lado, processos que demoram muito tempo
para serem abertos ou que no conseguem ser concludos, apenas reforam a j difundida
ideia de que a corrupo no sancionada no Brasil. O ponto de chegada ser o ritmo dos
processos no Judicirio, mas como a tese se prope a uma anlise da rede de accountability,
tambm nos interessa verificar esse ritmo no campo investigativo.
Os tempos entre as falhas so variveis aleatrias e, por isso, um dos objetivos dessa anlise
estimar a funo de distribuio de probabilidade desta varivel, chamada funo de
sobrevivncia. Formalmente, denotando a varivel aleatria tempo de sobrevivncia por T,
temos que a Funo de Sobrevivncia (S(t) ou R(t)) definida como a probabilidade que um
indivduo sobreviva alm de t:
S(t) P(T t) 1P(T t) 1F(t),
onde F(t) a funo de distribuio acumulada. Neste caso F(t) representa a probabilidade de
morte at o tempo t. Temos que,
S(0)=1 e lim S(t) 0
Na prtica, se no existem observaes censuradas, a funo de sobrevivncia estimada da
seguinte forma:
Suponha que existem n itens sob teste e K(n) falhas distintas nos tempos t1 < t2 <...< tk
Desta forma, usamos a seguinte notao:
d j : nmero de falhas no tempo t j ;
n j : nmero de itens sob risco (no falhou e no foi censurado) em t j (exclusive).
72
Nos estudos de longa durao, os casos que no atingem o tempo total de seguimento previsto, so excludos.
J na anlise de sobrevivncia, os dados destes casos so aproveitados na anlise final, mesmo que no
desenvolvam o evento em estudo. Portanto, a anlise de sobrevivncia permite usar a informao de todos os
casos at o momento em que desenvolveram o evento ou foram censurados, constituindo uma tcnica ideal para
analisar respostas binrias (ter ou no ter o evento) em estudos longitudinais que se caracterizam por tempo de
seguimento diferente entre os casos e perdas de segmento.
409
Estimamos para cada instituio sob anlise (MPF, TCU e JF) o tempo que as irregularidades
levaram dos sorteios para chegar at elas e o tempo que elas levaram para processar e finalizar
os casos. Pretendemos entender se o fato de uma irregularidade ser considerada corrupo faz
com que as instituies de investigao e julgamento as processe mais rpido. O ponto que
se a rede de accountability elege a corrupo como um dos principais obstculos a ser
enfrentado (e o fato da varivel corrupo ter efeito significativo na definio de quais
irregularidades sero processadas pelo MPF, TCU ou Ministrio seria um indicador disso),
espera-se que essa mesma rede se esforce por agilizar os processos que dela tratam.
Comeamos apresentando as curvas de sobrevivncia das irregularidades de maneira
comparada: se essa sobrevivncia seria maior ou menor dependendo do caso em anlise se
corrupo ou no e para isso utilizamos o Estimador de Kaplan-Meier.
J sabemos que foram encontradas mais de 19 mil irregularidades pela CGU, que a metade
delas foi analisada por processos do Ministrio Pblico Federal e que a mdia de anos at a
autuao por esta instituio ficou em 2,4. Mas qual ser a distribuio no tempo dessas
irregularidades, do ponto de vista do ritmo em que foram autuadas? Analisamos todas as
irregularidades que foram autuadas pelo MPF e seu ritmo de morte (morte neste caso
significa autuao e sobreviver significa que a irregularidade ainda no teve nenhum processo
aberto pelo MPF).73 As curvas de sobrevivncia tem no seu eixo y a probabilidade de
sobrevivncia (que varia de 0 a 1, sendo que 1 representa a totalidade das irregularidades que
sofreram autuao) e no eixo x o tempo em anos at a autuao da irregularidade pela
instituio. medida que o tempo passa, as irregularidades vo morrendo (processos vo
sendo abertos para tratar delas). A curva do grfico expressa justamente esse ritmo de
mudana. De acordo com a sua inclinao o ritmo pode ser mais acelerado ou mais devagar.
73
Uma anlise com as 19 mil irregularidades traria muitos casos censurados. Optou-se por apenas comparar o
ritmo das irregularidades que sofreram o evento (autuao).
410
1 Anlise:
Evento: Abertura de processo investigativo (autuao) pelo MPF
Varivel tempo: Diferena em anos do sorteio at a autuao pelo MPF
Comparao: Irregularidade considerada corrupo (sim/no)
74
Logrank test (tambm conhecido por estatstica do logrank de Mantel, estatstica do logrank de Cox-Mantel)
compara o nmero de eventos observados em cada grupo com o nmero de eventos que seria esperado com base
no nmero de eventos dos dois grupos combinados, ou seja, no importa a que grupo pertence o indivduo. Um
teste do qui-quadrado aproximado usado para testar a significncia de uma expresso matemtica envolvendo o
nmero de eventos esperados e observados.
411
Irregularidade
considerada
1,0 corrupo
No
Sim
0,8
Probabilidade
0,6
de
Sobrevivncia
0,4
0,2
0,0
0 2 4 6 8 10
Anos at a autuao - MPF
GRFICO 3 - Curvas de Sobrevivncia analisando o tempo at a autuao pelo Ministrio Pblico
Federal, para diferentes nveis de irregularidades consideradas corrupo, com relao s
estimativas de Kaplan Meier, Brasil, 2003-2015
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
75
A defesa das censuras como no-informativas se baseia no fato de que no se deseja de forma nenhuma jogar
informao fora. Censuras no-informativas no atrapalham nem enviesam os clculos de sobrevivncia.
412
TABELA 67 - Ocorrncia de censuras na anlise Kaplan-Meier para as irregularidades com processos abertos
pelo Ministrio Pblico Federal, por irregularidade considerada corrupo, Brasil, 2003-2015
Em mdia, metade dos processos abertos j havia sido finalizada com menos de 1000 dias do
seu incio (mdia de 776 dias). Comparando as curvas de sobrevivncia das irregularidades de
corrupo e de m gesto no MPF, percebe-se uma diferena significativa entre as duas,
sendo que as irregularidades de corrupo esto em processos com andamento mais devagar
do que aqueles que no envolvem esse tipo de irregularidade (o tempo mediano de
processamento das irregularidades de corrupo ficou em torno de 827 dias contra 763 dias
daqueles que no envolvem corrupo). Dessa forma, a ideia original de que casos de
corrupo levam a processos mais geis no se corrobora. Pode-se pensar que, dada a
complexidade deste fenmeno, suas investigaes demandam mais tempo para serem
finalizadas.
Irregularidade
1,0 considerada
corrupo
No
Sim
0,8 Censura
Censura
Probabilidade
de
Sobrevivncia 0,6
0,4
0,2
0,0
J sabemos que o ritmo de autuao das Tomadas de Contas Especiais mais devagar se
comparado ao ritmo do MPF (5,6 anos em mdia at a autuao) e o mesmo vale para o ritmo
de processamento interno do TCU (em mdia leva 951 dias). O que no sabemos se esses
ritmos sofrem influncia de acordo com o tipo de irregularidade que est sob anlise. No caso
do TCU, o fato da irregularidade ser considerada corrupo no se mostrou significativo nem
para ser autuada mais rapidamente nem para seu processo ser finalizado de forma mais rpida
(teste de Log-rank no se mostrou significativo para nenhum dos dois casos).
3 Anlise:
Evento: Abertura de processo investigativo (Tomada de Conta Especial)
Varivel tempo: Diferena em anos do sorteio at a autuao da TCE
Comparao: Irregularidade considerada corrupo (sim/no)
considerada corrupo
1,0
Irregularidade
No
Sim
0,8
0,6
Probabilidade
de Sobrevivncia
0,4
0,2
0,0
0 2 4 6 8 10
Anos at a autuao - TCE
GRFICO 5 - Curvas de Sobrevivncia analisando o tempo at a autuao das irregularidades por
meio de Tomadas de Contas Especiais, para diferentes nveis de irregularidades consideradas
corrupo, com relao s estimativas de Kaplan Meier Brasil, 2003-2014
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
414
4 Anlise:
Evento: Finalizao do processo pelo TCU (processo estar encerrado: arquivado ou julgado)
Varivel tempo: Diferena em dias da autuao at a ltima movimentao pelo TCU
Comparao: Irregularidade considerada corrupo (sim/no)
TABELA 68 - Ocorrncia de censuras na anlise Kaplan-Meier para as irregularidades com processos abertos de
Tomadas de Contas Especiais, por irregularidade considerada corrupo, Brasil, 2003-2015
Irregularidade
considerada
1,0
corrupo
No
Sim
0,8 Censura
Censura
Probabilidade
de 0,6
Sobrevivncia
0,4
0,2
TABELA 69 - Testes Log-rank (Mantel-Cox) de igualdade das distribuies de sobrevivncia para diferentes
nveis de irregularidades consideradas corrupo, Brasil, 2003-2015
Mas o grande gargalo narrado pela literatura no estaria nem no ritmo do MPF nem do TCU e
sim na Justia. Analisando as irregularidades que foram parar na instncia responsvel pela
sano judicial, elas demoram em mdia 4,7 anos para alcan-la. Estamos interessados neste
momento, em no apenas analisar as sobrevivncias diferenciadas para as curvas de corrupo
e m gesto, mas tambm explorar se as interaes estabelecidas na fase investigativa agilizou
416
5 Anlise:
Evento: Abertura de processo judicial (chegada da irregularidade at Justia Federal)
Varivel tempo: Diferena em anos do sorteio at a chegada na JF
Comparao: Irregularidade considerada corrupo (sim/no)
Irregularidade
1,0
considerada corrupo
No
Sim
0,8
Probabilidade de
Sobrevivncia
0,6
0,4
0,2
0,0
0 2 4 6 8 10
Anos at a autuao - JF
GRFICO 7 - Curvas de Sobrevivncia analisando o tempo at a autuao das irregularidades na
Justia Federal, para diferentes nveis de irregularidade considerada corrupo, com relao s
estimativas de Kaplan Meier, Brasil, 2003-2015
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
417
6 Anlise:
Evento: Abertura de processo judicial (chegada da irregularidade at Justia Federal)
Varivel tempo: Diferena em anos do sorteio at a chegada na Justia
Comparao: Instituies envolvidas nas investigaes (MPF, TCU e os pares MPF-TCU,
PF-outra)76
76
Para as freqncias das novas variveis criadas (instituies envolvidas nas investigaes e quantidade de
parcerias), ver Apndice A.
418
TABELA 70 - Mdias de tempos de sobrevivncia das irregularidades at a chegada Justia Federal por
instituies envolvidas nas investigaes, Brasil, 2003-2015
Mdia(a)
Quais instituies
investigaram Erro Intervalo de
Estimador
Padro Confiana (95%)
MPF 4,48 ,049 4,39 4,58
TCU 6,04 ,276 5,50 6,58
PF-outra 3,24 ,086 3,07 3,40
TCU e MPF 4,80 ,167 4,48 5,13
Total 4,30 ,044 4,21 4,38
a Estimao limitada ao maior tempo de sobrevivncia se este for censurado.
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
Quais instituies
1,0
investigaram
MPF
TCU
0,8
PF-outra
TCU e MPF
Probabilidade de
sobrevivncia
0,6
0,4
0,2
0,0
0 2 4 6 8 10
Anos at a autuao - JF
GRFICO 8 - Curvas de Sobrevivncia analisando o tempo at a autuao das irregularidades na
Justia Federal, por instituio envolvida nas investigaes, com relao s estimativas de Kaplan
Meier, Brasil, 2003-2015
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
7 Anlise:
Evento: Abertura de processo judicial (chegada da irregularidade at Justia Federal)
Varivel tempo: Diferena em anos do sorteio at a chegada na Justia
Comparao: Quantidade de instituies investigando (uma ou duas, entre MPF, TCU e PF)77
77
Essa nova varivel possua as categorias nenhuma (que significa que a irregularidade chegou at Justia
por outras vias que no a atuao do MPF, TCU, Ministrios ou PF), e trs instituies, mas por agregarem
pouqussimos casos (menos de 5 irregularidades em cada uma), foram consideradas como missings.
419
Indo mais a fundo no tema das interaes entre as instituies, nos perguntamos se a
existncia de sobreposies na fase de investigaes afetaria as chances das irregularidades
chegarem mais rpido Justia. Pode-se imaginar que uma irregularidade investigada por
mais de uma instituio traria processos com mais provas e evidncias, acelerando a sua
chegada at a fase das sanes judiciais. A hiptese, confirmada pelo teste de log-rank, que
as parcerias diminuem o tempo que a irregularidade gasta at chegar ao Judicirio. Isso
significa que o estabelecimento de laos entre as instituies fundamental para um processo
de accountability mais gil. Olhando as mdias, as irregularidades analisadas sem o
estabelecimento de parcerias o que significa que apenas uma instituio as investigou
demoram 4,8 anos para atingirem a Justia, j as que tem uma parceria (duas instituies
envolvidas) chegam em mdia com 3,5 anos.
TABELA 71 - Mdias de tempos de sobrevivncia das irregularidades at a chegada Justia Federal por
quantas parcerias foram estabelecidas nas investigaes, Brasil, 2003-2015
Mdia(a)
Quantas
instituies Erro Intervalo de
Estimador
Padro Confiana (95%)
1 4,84 ,050 4,74 4,94
2 3,57 ,084 3,40 3,73
Total 4,55 ,045 4,46 4,64
a Estimao limitada ao maior tempo de sobrevivncia se este for censurado.
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
1,0
Quantas instituies
investigaram
0,8
1
2
Probabilidade
de
0,6
Sobrevivncia
0,4
0,2
0,0
0 2 4 6 8 10
Anos at a autuao - JF
GRFICO 9 - Curvas de Sobrevivncia analisando o tempo at a autuao das irregularidades na Justia Federal,
por quantidade de parcerias nas investigaes, com relao s estimativas de Kaplan Meier, Brasil, 2003-2015
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
420
8 Anlise:
Evento: Sentena judicial em primeira instncia
Varivel tempo: Diferena em dias da autuao at a ltima movimentao - JF
Comparao: Irregularidade considerada corrupo (sim/no)
Em mdia, as irregularidades levam 1741 dias dentro da Justia at obter uma sentena.
Analisando o grfico de uma forma global, 90% das irregularidades sobrevive sem sentena
at atingirem a marca de 1000 dias, quando h uma queda brusca nessa sobrevivncia (muitas
sentenas so proferidas). O ritmo se estabiliza at uma nova queda quando atingem a marca
de 2000 dias. Isso indica que esses dois perodos temporais so momentos em que muitas
irregularidades so julgadas. Aps esse perodo, torna-se muito difcil a concluso do
processo. Na comparao entre os dois tipos de irregularidades, da mesma forma como no
processamento interno do MPF e na chegada das irregularidades at a Justia, aquelas
consideradas corrupo levam mais tempo para atingir o evento em anlise, nesse caso,
sentenas judiciais (em mdia, 215 dias a mais). Se elas so mais difceis de ser investigadas,
os dados mostram que tambm so mais difceis de ser julgadas. A fase judicial continua
sendo um gargalo importante na responsabilizao da corrupo.
TABELA 72 - Ocorrncia de censuras na anlise Kaplan-Meier para as irregularidades com processos na Justia
Federal, por irregularidade considerada corrupo, Brasil, 2003-2015
Irregularidade
considerada
1,0 corrupo
No
Probabilidade 0 Sim
0,8 Censura
de Censura
Sobrevivncia 8
0,6
6
0,4
4
0,2
2
0,0
9 Anlise:
Evento: Sentena judicial em primeira instncia
Varivel tempo: Diferena em dias da autuao at a ltima movimentao - JF
Comparao: Instituies envolvidas nas investigaes (MPF, TCU e os pares MPF-TCU,
PF-outra)
autuao). Pela anlise das mdias (Tabela 72), extrai-se que as sentenas mais rpidas so
alcanadas quando TCU e MPF conjuntamente investigaram, seguidas do MPF, da PF e sua
parceira e por ltimo do TCU.
Mdia(a)
Quais instituies
investigaram Erro Intervalo de
Estimador
Padro Confiana (95%)
MPF 1702,43 52,05 1600,41 1804,45
TCU 1927,35 118,30 1695,47 2159,23
PF-outra 1794,16 112,74 1573,18 2015,14
TCU e MPF 1620,35 74,11 1475,09 1765,61
Total 1786,09 43,94 1699,96 1872,23
A estimao limitada ao maior tempo de sobrevivncia se este for censurado.
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
0,2
0,0
Dias at a sentena JF
GRFICO 11 - Curvas de Sobrevivncia analisando o sentenciamento pela Justia Federal, para
diferentes nveis de instituies envolvidas nas investigaes, com relao s estimativas de
Kaplan Meier Brasil, 2003-2015
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
423
10 Anlise:
Evento: Sentena judicial em primeira instncia
Varivel tempo: Diferena em dias da autuao at a ltima movimentao - JF
Comparao: Quantidade de instituies investigando (uma ou duas, entre MPF, TCU e PF)
TABELA 74 - Mdias de tempos de sobrevivncia das irregularidades at o sentenciamento pela Justia Federal
por quantas instituies investigaram, Brasil, 2003-2014
Mdia(a)
Quantas
instituies Erro Intervalo de
Estimador
Padro Confiana (95%)
1 1711,42 46,10 1621,04 1801,79
2 1737,89 58,39 1623,44 1852,34
Total 1724,81 40,41 1645,58 1804,03
A Estimao limitada ao maior tempo de sobrevivncia se este for censurado.
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
0,8
1
2
Probabilidade Censura
de Censura
Sobrevivncia 0,6
0,4
0,2
0,0
Dias at sentena - JF
GRFICO 12 - Curvas de Sobrevivncia analisando o sentenciamento pela Justia Federal, para diferentes nveis de
quantidade de parcerias nas investigaes, com relao s estimativas de Kaplan Meier Brasil, 2003-2015
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
425
TABELA 75 - Testes Log-rank (Mantel-Cox) de igualdade das distribuies de sobrevivncia para diferentes
nveis de irregularidade considerada corrupo, instituies envolvidas nas investigaes e quantidade de
instituies, Brasil, 2003-2015
As concluses a que chegamos com esses testes apontam que, em primeiro lugar, a corrupo
pode at ser importante na deciso de agir das instituies resultado das regresses
logsticas , mas no to importante a ponto de agilizar o andamento dos processos e,
quando tem um impacto significativo, leva a processos mais lentos. Ainda, na Justia, as
interaes entre as instituies so fundamentais para agilizar a chegada dos processos na fase
final da accountability, mas no contribuem para o sentenciamento mais rpido dos mesmos.
Irregularidades consideradas corrupo ou seriam de difcil investigao e julgamento,
demandando mais tempo para serem processadas ou seriam estrategicamente colocadas de
lado (se essas instituies acabam sendo porosas a influncias e presses externas). De
qualquer forma, esse atraso sistemtico no seu julgamento apenas refora mais uma vez a
grande barreira que o Judicirio representa para uma rede de aacountability preocupada em
controlar, trazer a pblico e julgar os responsveis por prticas corruptas. E mais, em um
cenrio discursivo que traz cada vez mais a importncia das interaes entre as instituies,
elas ainda no conseguem produzir mais agilidade no julgamento das irregularidades.
Enfim, esta tese mapeou a trajetria das irregularidades encontradas pela CGU na rede
brasileira de instituies de accountability. Mostramos que as interaes ocorrem, ao menos
na abertura de processos investigativos pelos Ministrios, Tribunal de Contas da Unio e
Ministrio Pblico Federal mas que essa abertura no se d de uma forma homognea entre
426
essas instituies e que essa fase investigativa ainda prevalece sobre a etapa judicial, mas
que a preferncia tem sido dada as aes de improbidade.
A corrupo aparece como uma prioridade dessa rede, no apenas nos seus aspectos
punitivos, mas cada vez mais tambm preventivos. As instituies da rede olham para a fase
final da accountability e percebem que as punies e sanes simplesmente no ocorrem ou
demoram demais a sair, em especial quando se trata de corrupo. Nesse cenrio,
visualizamos duas sadas encontradas por elas: o TCU e os Ministrios voltam-se para a
promoo de governana na tentativa de atacar as causas dos problemas, a CGU busca
parcerias com o MPF e a PF na tentativa de conseguir realizar um monitoramento mais
articulado com as investigaes judiciais.
A finalidade da accountability no pode ser o controle por ele mesmo. O fim deve ser a
promoo de responsabilidade, de governos que entendam que devem prestar contas de suas
aes publicamente. Se o objetivo final garantir que a poltica foi executada, que o cidado
foi includo neste processo (de forma que o interesse pblico no deixou de ser o guia das
aes dos gestores) este objetivo est intimamente ligado ao princpio da incluso. Para
atingir esse objetivo, controlando a corrupo e mantendo governos accountable, as
instituies devem interagir cada vez mais, de uma forma equilibrada.
O controle sempre foi pensando na literatura em termos de equilbrio seja com Madison e os
checks and balances entre Executivo, Legislativo e Judicirio, seja com ODonnell e a
accountability vertical e a horizontal. Talvez essa seja a melhor sada para pensarmos o
controle e a responsabilizao da corrupo: tem espao para o controle preventivo o
monitoramento feito pela CGU e a promoo da governana pelo TCU , para as
investigaes administrativas e jurdicas e para possveis sanes (terreno ainda difcil). Cada
instituio, tendo bem definidos seus papis e suas prerrogativas, podem desenvolver atuaes
em conjunto, compartilhamento de prioridades, operaes especiais, trocas de informaes,
sistemas de inteligncia, acordos de cooperao e uma infinidade de parcerias que apenas
contribuem para a tarefa de fazer nossos governos se manterem conectados ao interesse
pblico, construdo e debatido em fruns democrticos.
427
7 CONSIDERAES FINAIS
Dessa forma, trazemos como contribuio original para o campo de estudo a vinculao do
debate da corrupo com a incluso democrtica. nas democracias que a corrupo se
posiciona como um grande problema. Ela s se colocaria como uma questo nos regimes
Constitucionais, onde a relao entre os cidados e seu governo se baseia na lei. A corrupo
tem lugar, quase que por definio, onde se exige muito: regimes que requerem a incluso dos
cidados nas decises e aes que afetam suas vidas. Nesse sentido, a democracia cobra
demasiadamente, e o risco colocado o de que a corrupo inscreva a morte da coisa pblica.
Nesse sentido, esta tese recupera o sentido poltico do fenmeno da corrupo. Ela no mero
furto ou assalto, ela no uma desonestidade qualquer, ela tem um sentido de desagregao
do espao pblico, como coisa bem pior que o prejuzo causado ao particular (RIBEIRO,
2000). Seu sentido excludente ainda no tem sido discutido com suficiente ateno pela
literatura e, nesse sentido, avanamos teoricamente nesta tese. Pelos perigos colocados pela
corrupo, a democracia repousa de forma necessria sob suas instituies de accountability,
apostando no controle e responsabilizao daqueles envolvidos com este tipo de prtica.
De outra forma original, conectar democracia e accountability tambm foi uma tarefa terica
no-trivial. Se as democracias atuais repousam em relaes representativas, desde Pitkin nos
dito que esta representao consiste em dois momentos bsicos autorizao e prestao de
contas. Contudo, na maioria das democracias existentes, o momento da prestao de contas
mais fraco (YOUNG, 2006). Em muitos sistemas de representao, a nica forma de efetivar
essa prestao a re-autorizao por meio da reeleio. O ciclo que volta autorizao de
fato importante para motivar a prestao de contas, mas uma democracia forte requer tambm
alguns processos e procedimentos mediante os quais os cidados convoquem os
429
relaes entre os casos, o process-tracing capta as relaes dentro de cada caso, sempre se
perguntando sobre as implicaes observveis das teorias.
Esta tese se esfora ento por fazer uma anlise terica e metodologicamente robusta das
interaes na rede brasileira de instituies de accountability. Muito mais do que a anlise dos
normativos e regras formais que guiam essas instituies sem dvida importantes o
presente trabalho testou e mapeou as interaes, saindo do lugar comum de dizer que elas no
ocorrem de forma coordenada e mostrando se e como isso se aplica na realidade cotidiana
dessas instituies quando elas tem que enfrentar uma avalanche quase que diria de
irregularidades. A grande novidade trazida so os dados sobre a rede, englobando mais de dez
anos de observaes (de milhares de irregularidades e seus processos fluindo de uma
instituio para a outra), atravs da mistura de mtodos. Os mapas construdos respondem a
trs indagaes bsicas:
1) Ser que a rede existe? Ser que as instituies interagem?
2) Como interagem? Quem est mais prximo? Quais as dificuldades?
3) O que incentiva/desestimula essas interaes?
De forma resumida, nossos mapas nos contaram duas histrias. Em uma, de cunho mais
descritivo, comparamos os nossos dados com quatro hipteses extradas da literatura e vimos
que, ao menos no que diz respeito ao programa de sorteios, de alguma forma as instituies
interagem, apesar de que as interaes no esto homogeneamente distribudas na rede. Os
resultados apontam que o campo jurdico muito mais ativo do que o administrativo em
termos de quantidade de irregularidades investigadas; a corrupo aparece como prioridade
para ambos os campos mas, de forma contra-intuitiva, mais investigada pela arena
431
administrativa; a fase investigativa ainda prevalece, mas sem muitas sobreposies entre as
instituies; os processos de improbidade administrativa predominam em comparao aos
criminais indicando um claro afastamento entre Ministrio Pblico e Polcia Federal. Dessa
forma, a lgica competitiva no se estabelece tanto nos parece que as instituies situadas
em provveis posies de atrito optam muito mais pela lgica de no conversar e se afastar do
que competir pelo mesmo processo (como os pares MPF-PF e CGU-TCU). Apesar das
sanes serem raras de uma forma geral, indo mais a fundo na anlise da fase de julgamento,
o campo administrativo mais lento para comear (autuar) as investigaes e para processar
as irregularidades internamente, mas sua eficincia maior se medida em termos de
capacidade de sentenciamento (se comparada com a baixa taxa de sentenas da Justia
Federal). Os dois campos, quando sentenciam, tendem a condenar os rus, sancionando-os
pelas prticas excludentes que cometem (sendo a JF um pouco mais condenatria do que o
TCU).
Como explicar esses resultados? A segunda histria buscou, em um tom muito mais
exploratrio e que ainda precisa de corroboraes futuras, os possveis mecanismos causais
por trs dessas interaes. Numa abordagem do tipo process-tracing, nos pareceram mais
frutferas as explicaes que passam pelas vises que os atores das instituies constroem
acerca dos programas alheios (como o programa de sorteios visto pelas outras instituies),
o discurso sobre a prioridade dada corrupo e as perspectivas negativas/positivas sobre as
prprias interaes. A importncia dada aos governos locais se mostrou discursivamente a
mesma entre as instituies, no se mostrando relevante para explicar diferentes nveis de
interao na rede. Nas anlises de regresso logstica, a grande relevncia ficou por conta das
sugestes de investigaes (o que mostra que as instituies no so to surdas a ponto de no
escutar o que as outras tem a sugerir), o ano do sorteio (assinalando que as instituies
responderam temporalmente de forma diferente ao programa dos sorteios) e o fato da
irregularidade ser considerada corrupo atestando de forma categrica como este fenmeno
vem sendo priorizado pela rede. Finalmente, as anlises de sobrevivncia demonstraram que
apesar dessa proeminncia da corrupo nas investigaes, ela ainda est associada a
processos mais lentos e que as interaes ajudam as irregularidades a chegar at a Justia mais
rapidamente, mas uma vez l dentro, no conseguem proporcionar julgamentos mais velozes.
432
De maneira geral, manter os governos locais accountable parece ser uma tarefa com um peso
um pouco mais forte para o MPF e a CGU. Esta foi a parceria que mais deu certo pelos nossos
dados, alm da parceria CGU-PF narrada pelas entrevistas (que no pudemos comprovar
quantitativamente pela ausncia dos inquritos da ltima). Se todos julgam os municpios
peas fundamentais do quebra-cabea governamental, especialmente na sua tarefa essencial
de implementar polticas pblicas, foi a CGU quem montou uma estratgia para monitor-los,
que vem sendo muito aproveitada pelos procuradores e policiais mas criticada pelo TCU.
possvel, porm, identificar que essas crticas, quando bem direcionadas, mudam de maneira
proveitosa os trabalhos das demais. Nesse sentido, pode-se pensar que so necessrios checks
and balances dentro da prpria rede foi a partir de uma crtica feita pelo TCU que a CGU
pode aperfeioar seus relatrios, de um ponto de vista mais proveitoso para o campo
administrativo. O equilbrio dentro da rede necessrio, inclusive para que nenhuma
instituio se sinta superior s demais como ocorre s vezes com a ideia difundida entre os
procuradores de que as demais trabalham para o Ministrio Pblico (e no com ele).
Ainda, o TCU vem apostando muito mais pelo menos do ponto de vista discursivo em
uma lgica preventiva. Sua viso passa muito mais pelo controle da corrupo do que pelo
seu combate. Do nosso prisma, h espao para ambos na rede, sempre seguindo uma lgica
de equilbrio, mas preciso que as instituies minimamente conversem e compreendam os
papis e prerrogativas de cada uma deixando de lado o desejo pelos instrumentos policiais e
pela quebra de sigilo. Cada instituio tem seu prprio arsenal, que pode ser mobilizado para
se ajudarem mutuamente nas tarefas de controle e responsabilizao. Em termos de
arquitetura institucional, necessrio no apenas fortalecer as instituies individualmente,
mas melhorar a rede, trazendo o TCU, a Receita Federal, os bancos, a AGU, os gestores, a
sociedade civil e tantos outros para o dilogo, criando uma conscincia de que cada um tem a
sua contribuio a dar, seja na preveno, investigao ou sano da corrupo.
Da mesma forma como a literatura no se cansa de repetir, no podemos nos eximir de cobrar
uma Justia mais clere em relao aos processos de corrupo que chegam at ela.
Permanece intrigante o fato de que crimes em geral e aqueles contra a administrao pblica
em especial permanecem impunes. Alm do mais, importante que as instituies estejam
coordenadas internamente. Muito tem sido falado sobre o MPF e o alto grau de autonomia dos
seus procuradores, mas pouco mencionado a respeito das grandes divergncias internas
433
presentes no TCU em termos bsicos como, por exemplo, a prioridade que a corrupo tem
para a instituio.
Em suma, o fio conector da tese como um todo foi o estudo das interaes. Para realizao da
accountability e todas as suas fases, as instituies precisam interagir. O primeiro passo dessa
interao a ateno dada s informaes que chegam das outras instituies da rede, que
podem gerar processos investigativos ou at mesmo sanes. Porm, essa interao pode se
expandir para uma rotina de processamento dessas informaes, com o estabelecimento de
padres de recepo da informao, rotinas de controle e responsabilizao que se abram para
a participao e ajuda mtua. As informaes levantadas por cada instituio so cruciais,
tanto para serem trocadas entre elas e aqui preciso levar a publicidade para dentro da rede:
publicizar os trabalhos internos, possibilitando a fluidez de informaes de uma para outra
quanto para empoderar o julgamento feito pelos cidados.
Sobre esse tema, esta tese defende que no existe uma relao intrnseca entre
descentralizao e corrupo. Pontua-se que preciso repensar as estratgias de
descentralizao, de forma a conect-las de alguma forma com mecanismos centrais de
accountability. Uma administrao centralizada que absolutamente paralisa as aes dos
governos locais e os torna inseguros para tomar qualquer deciso o extremo que queremos
evitar mas, ao mesmo tempo, compreendemos a necessidade de manter alguma relao de
prestao de contas entre o centro e a periferia, entre a fonte dos recursos e aqueles que
implementam tais recursos. Alguns na literatura como Fung (2004) apostam em um
modelo de autonomia accountable, no qual as estruturas de poder so desenhadas de tal
forma a descentralizar as decises e a centralizar a accountability. A lgica de tal modelo
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que o poder centralizado usado para contrabalanar os poderes locais, ou seja, o primeiro
fiscaliza processos descentralizados onde assuntos substantivos so decididos. Seja qual o
modelo de descentralizao escolhido, costuma existir um espao reservado s instituies de
accountability desde o nvel federal. Defendemos que estas instituies no podem se eximir
da sua tarefa de auxiliar da descentralizao, despendendo especial ateno a como os
recursos so geridos pelos governos locais. preciso entender que a descentralizao
conquistada em 1988 no resolver todos os problemas crnicos que os governos locais ainda
enfrentam. necessrio repensar em como podemos fortalec-los e ao mesmo tempo mant-
los sob controle, em cenrios que lhes dem poder decisrio, mas que permitam a mxima
expresso de interesses (no deixando que a esfera local seja dominada por poucos interesses
muito fortes) e ao mesmo tempo separem as decises sobre o uso do recurso da prpria fonte
de recursos (governo federal), rediscutindo o forte poder que a Unio hoje detm sobre as
vidas financeira e poltica das municipalidades. Pensar nesses dois eixos limitaria as
oportunidades para a corrupo, ao manter incentivos participao democrtica, mantida por
garantias centralizadas de superviso, que por sua vez, permitem que os prejudicados pela
corrupo possam repel-la e demandar incluso (WARREN, 2004).
Sendo assim, ficam caracterizadas e trazidas a pblico as vulnerabilidades a que o plano local
est sujeito, como a excessiva dependncia local dos recursos federais; a liberdade para
contratar e despedir que, sem ser acompanhada por controles e salvaguardas, cria
oportunidades para prticas de contrataes corruptas, ou para a alta vulnerabilidade a que
esto sujeitas as equipes da administrao local completamente refeitas a cada eleio ; a
proximidade dos funcionrios pblicos locais dos cidados pode aumentar o potencial de
propinas serem oferecidas ou demandadas para se alcanar servios mais eficientemente,
favoravelmente ou mais rapidamente; uma maior interao e dilogo entre funcionrios locais
e empresas pode subverter processos de aquisio/licitao; o poder das redes locais de
patronagem ainda persiste governos locais so particularmente vulnerveis a captura por
grupos que usam as suas relaes informais para exercer influncia indevida nas decises
locais; e, por ltimo, a relativa falta de capacidade e de fiscalizao os recursos materiais e
humanos a disposio do governo local so muitas vezes limitados e previnem uma efetiva
auto-regulao. Exatamente por isso seria to importante as atividades de fiscalizao desde o
centro voltadas diretamente ao nvel local. As informaes geradas pelas instituies de
435
Pontuamos ainda que o trabalho em rede dessas instituies federais fundamental para
conseguir controlar e responsabilizar as redes de corrupo. Faz-se elementar ressaltar que a
corrupo no , de forma nenhuma, um problema pessoal no sentido de personalizao dos
casos que os escndalos tendem a dar. mister pararmos de armar o circo dos escndalos,
personalizando, pessoalizando e esquecendo por completo o carter sistmico que o fenmeno
possui entre ns. Isto quer dizer que seria muito mais interessante atuaes em conjunto que
captem os arranjos, os sistemas, o mercado da corrupo que existem e se repetem em
vrias escalas governamentais, inclusive a local. De forma urgente deve ser lembrado que a
corrupo no patrimnio de uma pessoa ou de um grupo social. A capacidade de
monitoramento da rede como os relatrios dos sorteios possibilita justamente levantar e
captar essas redes de corrupo que atingem vrios municpios, vrias personalidades
polticas, administrativas e at jurdicas. Atravs dos relatrios possvel, com um trabalho de
inteligncia e cruzamento de dados conjunto, mapear os mesmos padres de irregularidades,
descobrir esquemas e desmontar sistemas. Mas isso depende de um trabalho em rede,
sistmico, j que a prpria corrupo atua como rede, tem postos em todos os lugares,
domina posies polticas e reas geogrficas.
Enfim, dado que a corrupo existe e se faz presente, o regime democrtico precisa que a
accountability d conta dela, para manter a incluso enquanto a norma definidora das aes e
decises polticas. Nenhuma das instituies estudadas consegue concluir as etapas da
accountability sozinha. Do monitoramento contnuo at a responsabilizao dos possveis
culpados, h um longo caminho a ser traado pelas irregularidades, passando de uma
instituio para outra, na esperana de que as aes excludentes gerem algum tipo de
constrangimento aos gestores. Proporcionar accountability importante para evitar injustias,
impedindo que as polticas sejam entregues de forma paternalista, patrimonialista, patriarcal,
utilizando subterfgios ilegais e, sobretudo, ilegtimos, do ponto de vista da observncia dos
valores, interesses e perspectivas que nos tornam uma comunidade poltica. Devemos tornar
problemtica a figura de lderes polticos que se estabelecem, desde a esfera local, como
provedores monopolistas de benefcios para os cidados, com relaes instauradas baseadas
no privilgio de alguns poucos, e no na igualdade democrtica. Como enfatizamos, o tipo de
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relao que a corrupo engendra est assentada sob uma fundao de desigualdade. Este tipo
de prtica d a alguns certas vantagens/privilgios que outros no detm, excluindo cidados
das decises e do usufruto dos seus direitos e servios pblicos. A impunidade destes lderes e
de seus funcionrios engendra uma forma de governar que simplesmente no teme o controle
nem a responsabilizao, certa de que est que jamais ser pega. A certeza da impunidade
alimenta o ciclo da legitimidade da hierarquia das desigualdades.
A corrupo tem ganhado cada vez mais destaque na esfera pblica brasileira. Muitos dos
problemas associados a ela so j velhos conhecidos: ela traz ineficincia do servio pblico,
diminui a confiana nas instituies pblicas, alm de transformar direitos dos cidados em
favores e clientelismo. Mas uma das dimenses cruciais deste problema, e que esta tese se
esfora por demonstrar, a excluso poltica que vem junto com a corrupo. Se as regras
democrticas permitem a rotatividade dos cargos pblicos e asseguram liberdades bsicas
para os cidados, elas tambm se baseiam em uma premissa bsica: a de que os cidados esto
includos nas decises e aes dos governos isso quer dizer que as decises governamentais
no devem se basear em interesses privados de uns poucos, e sim nos interesses publicamente
debatidos e ouvidos dos cidados e seus representantes. A ligao entre corrupo e
democracia deve ser trazida para o debate, enquanto uma relao que provoca srios danos. A
corrupo afeta o corao democrtico, na medida em que decises e aes ocorrem fora do
alcance do pblico, escondidas, excluindo os que poderiam legitimamente demandar incluso.
Ocorre que grande parte da literatura sobre corrupo manteve-se surda para essa "crtica
imanente" que a corrupo representa dentro da prpria democracia "imanente", porque a
sua natureza dupla presta homenagem aos ideais democrticos ao mesmo tempo que os corri.
Em contraste, esta tese se esfora por identificar os danos da corrupo e apostar em uma
agenda de reforma que consistente com a expanso de empoderamentos democrticos. Um
deste mecanismos de empoderamento seria justamente a formao de uma rede de instituies
de accountability.
Esta tese se esforou sempre por pensar o enfrentamento da corrupo a partir do princpio da
accountability no apenas medido e entendido enquanto controle e punio, mas tambm
como mobilizador de sociedades inteiras, conectado de forma inseparvel com as ideias de
publicidade, justificao e responsabilidade. Nestes termos, trazemos como ltima
contribuio o pensamento de Young (2011) sobre a necessidade de pensarmos essa
437
Numa colocao que encaixa perfeitamente com esta tese, as pessoas individualmente no so
promotoras de injustia, mas indiretamente, coletivamente, e cumulativamente so
responsveis por ela. No sentido proposto pela autora, pessoas que no cometeram malfeitos,
so, todavia, conectadas a eles. Por esta interpretao, eu tenho responsabilidade poltica em
relao s atividades dos meus representantes e suas burocracias. O princpio da
responsabilidade parte da simples constatao de que uma sociedade responsvel pelas
injustias sociais e estruturais que produz, independentemente da culpa de seus membros
individuais. Como todos so responsveis, mas nem todos so culpados, os culpados no so
absolvidos pela responsabilidade compartilhada. Portanto, o fato de uma sociedade ter se
calado frente aos inmeros casos de corrupo no absolve os lderes das irregularidades
cometidas. De outra sorte, apontar os culpados no inocenta a sociedade de responsabilidade.
A premissa simples: independentemente da inteno, todos que contribuem com suas aes
para reproduzir a injustia so responsveis por ela. Para fazer frente a esta situao, prope o
modelo que assim define: O modelo de conexo social entende que todos os que contribuem
com suas aes para processos estruturais com algum resultado injusto compartilham
responsabilidade pela injustia (YOUNG, 2011:96).
438
Entendendo a nossa construo enquanto sociedade podemos olhar para o nosso passado e
prestar ateno na sua reproduo e recriao no presente. Isto quer dizer que no somos
apenas resultado, somos agentes que produzem e reproduzem a estrutura injusta. O passado,
segundo Young, deve funcionar para tornar possvel a desnaturalizao inclusive da
corrupo enquanto um mal de origem. Assim sendo, enquanto caracterstica tambm
inovadora de nossa abordagem est o afastamento da tendncia em se pensar a corrupo no
Brasil como um caminho inexorvel na qual a identidade nacional passaria pela corrupo
generalizada:
Entender como os processos estruturais produzem e reproduzem injustia social
requer ter em conta como eles tm aparecido e operado desde o passado at o
presente. Ter tal viso retroativa conta tambm para ajudar aqueles de ns que, por
serem participantes destes processos, precisam entender o papel que desempenham
neles (YOUNG, 2011:109).
De forma especial, Young coloca ainda que s podemos nos responsabilizar atravs da ao
coletiva ou, em outras palavras, atravs da atividade poltica:
Tomar responsabilidade por injustia estrutural, sob este modelo, envolve unir-se a
outros para organizar ao coletiva para reformar as estruturas. Mais
fundamentalmente, o que eu entendo por poltica aqui engajamento
comunicativo pblico com outros, com o objetivo de organizar relaes e coordenar
aes de forma mais justa (YOUNG, 2011:112).
justificativas de nossos governantes e julgado-os publicamente. A rede de que esta tese trata
no estar completa sem o elemento social da accountability. Os cidados so empoderados
pela atividade coordenada e ordenada da rede, que mobiliza informaes, traz a pblico as
aes dos governantes, investiga e estabelece processos de julgamento.
Desta maneira, um dos desdobramentos mais importantes deste trabalho talvez seja a
necessidade de se investigar, com maior rigor, a posio de atores dos mecanismos
horizontais em relao aos atores dos mecanismos sociais. O controle e a responsabilizao da
corrupo passam pelos mecanismos de fiscalizao e sano, mas tambm se associam a um
substrato social. Esse substrato diz de como os cidados vivem em sociedade, se baseando na
legtima hierarquia das desigualdades. As instituies de accountability vem trazendo
superfcie uma forma de governar bastante presente na histria republicana brasileira,
legitimada pela sociedade que se formata como hierarquizada em um gradiente de
desigualdades.
Alm disso, como sugestes para trabalhos futuros, destacamos incorporar anlise as
modificaes que os sorteios trouxeram nas polticas pblicas (j que seu efeito no apenas
em termos do estabelecimento de investigaes). Por meio desta tese no conseguimos captar
todas as influncias possveis dos sorteios nos trabalhos das outras instituies. Ainda, fica a
ressalva da ausncia da anlise das entrevistas com a Polcia Federal e com a Justia Federal.
Pode-se pensar tambm em analisar como possveis mecanismos causais das interaes os
discursos construdos pelos entrevistados a respeito da autonomia das instituies e da
impunidade. As escolhas feitas pelas outras hipteses na parte das inferncias causais
qualitativas se basearam nas prioridades da tese (analisar governos locais, corrupo e as
interaes na rede), mas foi possvel visualizar outras hipteses plausveis. Por ltimo, no
mapeamento da rede possvel incorporar, de uma forma mais robusta, as interaes
informais entre os membros das instituies, j que alguns narram que as interaes ainda
repousam e dependem de iniciativas pessoais, muito mais do que de uma rotina de troca de
informaes ou de acordos formais para a cooperao.
Finalmente, o que esta tese traz para as discusses sobre o Brasil e a nossa democracia? O
fato da corrupo ser abordada de forma pblica e aberta no debate poltico, na mdia e nas
instituies de accountability aponta para o fato de que ela est no centro da agenda atual,
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como algo sempre combatido e sempre imputada aos outros. O ponto que trazemos o de que
a corrupo no deve ser apenas usada de forma demaggica, miditica, se eximindo da
seriedade, profundidade e responsabilidade que o fenmeno merece. A tarefa de control-la e
responsabiliz-la deve ser levada a srio, passando pelo estabelecimento de uma rede entre as
instituies de accountability. So estas instituies aquelas capazes de minar as
oportunidades para a corrupo, assinalando que esse tipo de prtica no deve ser tolerada,
apontando para os potenciais custos e sanes, alm de reconciliarem a confiana dos
cidados. Nenhuma democracia consegue levar a corrupo ao marco zero, se livrando deste
tipo de prtica completamente. Se a corrupo permanece sempre como potncia nos regimes
democrticos, mant-la sob controle fundamental, atravs dos mecanismos de prestao de
contas e de responsabilizao.
Convivemos hoje com uma exposio demasiada da corrupo na mdia, que nos torna
praticamente histricos em relao a esse tema. Para esta tese o que h de to diferente em
relao ao incio da nossa redemocratizao que, pela primeira vez, a corrupo trazida de
forma contundente a pblico, controlada e so estabelecidas tentativas de se responsabiliz-la.
O problema a personalizao, achar que isso vem de um partido, ou de um grupo poltico
especfico, ou de uma regio do pas, ou mesmo que esse fenmeno s pertena a classe
poltica ou que pode ser eliminado apenas com sanes mais severas. Ele est intrincado na
nossa forma de governar (baseada na legitimidade da hierarquia das desigualdades), em todas
as esferas, descendo at as relaes sociais. Mudar esse cenrio difcil, mexe com muitos
interesses, desagrada muita gente. O que fazer? Abandonar qualquer tentativa de
responsabilizar a corrupo? Apostamos na ideia de uma rede de instituies de
accountability fortalecidas e coordenadas, que consiga controlar e responsabilizar prticas
excludentes como a corrupo, mantendo a incluso enquanto a norma a ser seguida e
respeitada pelos governantes.
Por outro lado, uma accountability fraca no consegue dar uma resposta institucional
corrupo, deixa ela permanecer por tempo indeterminado sem soluo, sem ser vista
enquanto problemtica e endereada desde as mais altas instituies do Estado democrtico.
Deix-la se tornar a norma do regime poltico tem o efeito de atingir o ncleo duro em que
repousam as aspiraes democrticas: proporcionar o auto-governo dos cidados, pelos
cidados e para os cidados. Se a democracia no perfeita, ela ao menos o nosso ideal a ser
441
perseguido, sempre atualizado, mas que no pode se esquecer que s faz sentido se pensarmos
que somos ns que a fazemos, somos ns que a construmos, que definimos o que legtimo
ou no, o que faz parte do interesse pblico ou no. Se esse o nosso ideal, que busquemos
seriamente concretiz-lo nas condies de possibilidade dadas. Os mapas do enfrentamento da
corrupo pela rede brasileira de instituies de accountability possuem o intuito de ser mais
uma luz nesse rduo caminho.
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463
APNDICE A
TABELA 76 - Frequncia das irregularidades de m gesto por dimenses da poltica e subcategorias, Brasil,
2003-2010
Dimenso da
Descrio das irregularidades Frequncia Percentual
poltica
Todas Subcategorias consideradas corrupo 4870 25,4
Inexistncia do Conselho 130 ,7
Problemas na atuao 15 ,1
No acessa sistema 18 ,1
Atuao inefetiva/ausente 687 3,6
Problemas na formao 150 ,8
Conselhos
Falhas Formais 20 ,1
Ausncia de autonomia/Influncia indevida 7 ,0
Falta de capacitao para conselheiros 53 ,3
Deficincia de infra-estrutura 49 ,3
No registra atividades 34 ,2
Irregularidades formais e procedimentais 323 1,7
Transferncia irregular pra outra empresa 9 ,0
Falta de pesquisa prvia de preo 218 1,1
Ausncia de competitividade 297 1,5
Ausncia de documentos parte do processo licitatrio 184 1,0
Falsificao em certides, assinaturas 54 ,3
Licitaes
Problemas com os prazos 121 ,6
Faltam especificaes no edital 139 ,7
Definio equivocada do objeto 58 ,3
Problemas nos contratos 58 ,3
Problemas com a modalidade 121 ,6
Problemas na Comisso de Licitao/assessoria jurdica 125 ,7
Ausncia de documentos 393 2,0
Publicao com atraso 10 ,1
No identificao da fonte de recursos 22 ,1
Ausncia de placa de identificao 54 ,3
Impossibilidade de inspeo in loco 13 ,1
No divulgao do cardpio/metas/prazos 81 ,4
Transparncia
Documentos incompletos 28 ,1
Desconhecimento do programa/ baixa divulgao 80 ,4
Documentos inconsistentes 12 ,1
Ausncia de notificao da liberao de recursos 313 1,6
No publicao dos editais/resultados da licitao 213 1,1
Arquivamento inadequado 14 ,1
Problemas tcnicos 104 ,5
Obra no utilizada (paralizao do objeto) 44 ,2
Ausncia de propriedade do imvel 17 ,1
Ausncia de licenciamento 18 ,1
Obras
Objeto da obra equivocado 4 ,0
Obra no local errado 20 ,1
Ausncia de fiscalizao da obra 149 ,8
Obras paralisadas 46 ,2
464
Obras atrasadas 70 ,4
Obra em desacordo com contrato 123 ,6
Obra no prioritria 8 ,0
Ausncia/insuficincia de materiais 374 2,0
No encaminhamento de materiais 69 ,4
Ausncia de controle dos materiais 553 2,9
Local fechado 29 ,2
Material no funciona 39 ,2
Armazenamento inadequado 222 1,2
Problemas nas estradas (trafegabilidade) 5 ,0
Problemas de instalao (ausncia, demora) 74 ,4
Atraso na entrega dos materiais 19 ,1
Materiais inadequados 168 ,9
Ausncia de controle de atendimentos/pessoal 31 ,2
No cumprimento da jornada de trabalho 107 ,6
Insuficincia de veculos 45 ,2
Falta de identificao nos bens 79 ,4
Infra-estrutura Local funciona sem licena 30 ,2
Materiais no encontrados 68 ,4
Veculos inadequados 94 ,5
Ausncia/insuficincia de pessoal 157 ,8
Pessoal inadequado 123 ,6
Pessoal trabalha a mais 49 ,3
Pessoal a mais 5 ,0
Problemas na documentao de veculos/condutores 49 ,3
Problemas de atuao do pessoal 21 ,1
Problemas nas contrataes 192 1,0
Ausncia/insuficincia de locais necessrios 128 ,7
Local inadequado 372 1,9
Inexistncia de treinamento de pessoal 183 1,0
Subaproveitamento/abandono de material/local 113 ,6
Problemas de identificao nas notas
505 2,6
fiscais/comprovantes de despesas
Recolhimento previdencirio a menor 226 1,2
Utilizao de recursos sem a anuncia da concedente 127 ,7
No integralizao da contrapartida 185 1,0
Contrapartida paga a maior 14 ,1
No cobrou multa de empresa 3 ,0
No existe Fundo Municipal prprio 23 ,1
Financeiro Pagamento de bolsas diretamente pela prefeitura 27 ,1
Uso indevido de notas fiscais 105 ,5
Muturios/beneficirios inadimplentes 64 ,3
Ausncia de gestor exclusivo das contas bancrias 68 ,4
Ausncia de pagamento 37 ,2
Saldo financeiro no reprogramado para o ano seguinte 18 ,1
Atraso no pagamento 70 ,4
Falta de controle de pagamentos 12 ,1
No arrecadao de impostos 26 ,1
Problemas no oramento municipal 28 ,1
465
TABELA 77- Frequencia de irregularidades encontradas e incidncia de corrupo por municpio e estado,
Brasil, 2003-2010
TABELA 78 - Meno participao da Polcia Federal nos processos do TCU ou MPF, Brasil, 2003-2015
Frequncia Percentual
No 17730 92,5
Sim 1447 7,5
Total 19177 100,0
Fonte: Elaborao prpria a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
Percentual
Frequncia Percentual
Vlido
1 8431 44,0 83,4
2 1673 8,7 16,6
Total 10104 52,7 100,0
Missing 0 9065 47,3
3 8 ,0
Total 9073 47,3
Total 19177 100,0
Fonte: Elaborao prpria a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
Percentual
Frequncia Percentual
Vlido
MPF 7985 41,6 80,2
TCU 291 1,5 2,9
PF 1439 7,5 14,5
TCUeMPF 242 1,3 2,4
Total 9957 51,9 100,0
Missing 9220 48,1
Total 19177 100,0
Fonte: Elaborao prpria a partir do banco de dados do CRIP, 2015
474
1) Me fale um pouco sobre a sua carreira at a chegada a este cargo. O(A) senhor(a) j
ocupou outros cargos em outras instituies pblicas? Por quanto tempo?
3) Dentro do seu trabalho, qual o contato que o senhor tem com os casos de corrupo?
4) Na opinio do(a) senhor(a), qual o papel dos municpios na implementao das polticas
pblicas?
5) Atualmente, como o(a) senhor(a) avalia a capacidade de gesto no plano dos municpios
brasileiros? Qual o desafio e as condies dos municpios para assumir esse papel?
6) O(a) senhor(a) trabalha ou j trabalhou na sua instituio com os processos que envolvem
a baixa qualidade do servio pblico oferecido pelos municpios?
9) Existe algum rgo, burocracia ou ncleo dentro da sua instituio que vise
especificamente tratar dos casos de corrupo? Como ela atua?
10) O(A) [NOME DA INSTITUIO] tem como prioridade controlar os casos de corrupo
envolvendo recursos federais? E os casos de corrupo envolvendo os municpios, so
prioridade?
11) Quais so os mtodos de escolha para que sua instituio comece a processar ou
investigar os municpios envolvidos em corrupo? A sua instituio livre para fazer
essa escolha? Essa escolha cabe a quem dentro da sua instituio?
(Se sim, ir para questo 13; se no, para a questo 14)
12) (Se a instituio livre) Quais as principais caractersticas que asseguram essa autonomia
institucional para atuar contra a corrupo?
16) Quais obstculos o(a) senhor(a) identifica dentro da sua instituio para o melhor
desenvolvimento dos trabalhos de controle da corrupo?
475
17) Vou citar algumas irregularidades encontradas nos municpios brasileiros e gostaria que
o(a) senhor(a) me dissesse quais delas potencialmente mobilizariam a sua instituio a
agir e por qu:
18) O que seria preciso estar envolvido em um caso de corrupo para a sua instituio decidir
agir?
19) Vou citar uma srie de reas comuns da administrao pblica e gostaria que o(a)
senhor(a) desse uma nota de zero (0) a dez (10) pensando, de acordo com sua experincia,
o quanto a corrupo se faz presente em cada uma delas, especialmente no nvel
municipal:
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
NENHUMA MUITA
Corrupo corrupo
476
20.1 Licitaes ( )
20.2 Convnios com estados e municpios ( )
20.3 Execuo de contratos ( )
20.4 Folhas de pagamento ( )
20.5 Obras ( )
20.6 Programas de Transferncia de Renda ( )
20.7 Concesses Pblicas ( )
21) O(A) senhor(a) poderia nos narrar o que ocorre dentro da sua instituio quando chegam
ao conhecimento as irregularidades trazidas pela CGU nos seus relatrios?
22) Qual papel a sua instituio desempenha nesse processo de controle a partir do programa
de fiscalizao por sorteios da CGU?
23) A sua instituio, ou mesmo o(a) senhor(a) pessoalmente, j entrou alguma vez em
contato com [NOME DA INSTITUIO] para abordar casos de corrupo que
envolvem municpios? Como foi feito esse contato e com qual freqncia esse contato
ocorre?
Instituies:
24.1 CGU ( ) Sim ( ) No ( ) No sabe/No respondeu
24.2 TCU ( ) Sim ( ) No ( ) No sabe/No respondeu
24.3 Ministrio Pblico ( ) Sim ( ) No ( ) No sabe/No respondeu
24.4 Justia Federal ( ) Sim ( ) No ( ) No sabe/No respondeu
24.5 Polcia Federal ( ) Sim ( ) No ( ) No sabe/No respondeu
24) O (A) senhor(a) ou algum de sua instituio j teve algum contato negado com alguma
instituio federal para tratar da corrupo municipal? Qual instituio negou e por qu?
25) Quando a sua instituio procura outras instituies e quando procurada por outras
instituies federais de controle para tratar de assuntos ligados corrupo? Se possvel,
nos d exemplos de casos, problemas ou dvidas que incitam essa conexo.
(Esse trabalho em conjunto traz benefcios recprocos para as instituies parceiras? Quais
benefcios? Como as instituies se auxiliam?)
26) Na sua opinio, essas instituies de controle (CGU, MPF, TCU, PF, Justia Federal)
trabalham conjuntamente para o enfrentamento da corrupo?
(Se sim, v para pergunta 28. Se no, v para a pergunta 29)
28) Se no, porque esse trabalho conjunto no ocorre? Quais as dificuldades para constituir
isso?
30) Qual a sua opinio sobre a importncia um sistema de inteligncia interinstitucional para
produzir aes integradas para o enfrentamento da corrupo?
31) A sua instituio possui uma preocupao em organizar bancos de dados e realizar
pesquisas para aprimorar os trabalhos que desenvolvem? Poderia citar alguns exemplos?
32) Na sua opinio, onde est o principal problema para o controle da corrupo? E no caso
do controle da corrupo nos municpios?
33) Muito se diz sobre a impunidade da corrupo no Brasil, o(a) senhor(a) atestaria que
real? Por qu?
34) Como o(a) senhor(a) percebe a estrutura judiciria federal no controle da corrupo?
35) Como o senhor considera a legislao sobre o controle e punio da corrupo no Brasil
hoje, pensando, sobretudo, a nova legislao, tais como a lei de acesso informao e a
lei que responsabiliza pessoas jurdicas por corrupo?
36) Quais sugestes de melhorias nas prticas administrativas de combate corrupo o(a)
senhor(a) poderia nos fornecer?
(Por exemplo, o que pensa sobre orientao tica, profissionalizao, estrutura hierrquica,
existncia de rgo especifico para tratar da corrupo, remunerao, estrutura de pessoal).
37) Vou citar uma srie de medidas anticorrupo. Gostaria que o(a) senhor(a) desse uma nota
de 0 a 10 para o quanto essa medida auxilia na diminuio da ocorrncia de prticas de
corrupo (sendo 0 para no auxilia e 10 para resolve o problema da corrupo).
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
NO FAZ FAZ MUITO
EFEITO EFEITO
34.1 Tornar as penas para os crimes de corrupo mais severas ( )
34.2 Aperfeioar o Judicirio para evitar a impunidade ( )
34.3 Aumentar a remunerao dos servidores pblicos ( )
34.4 Simplificar os procedimentos administrativos ( )
34.5 Possibilitar o acesso dos cidados s informaes pblicas, como licitaes e ( )
contratos
34.6 Reforar a descentralizao para estados e municpios ( )
34.7 Reformar a legislao sobre licitaes, contratos e convnios ( )
34.8 Reforar a participao da sociedade civil nas polticas pblicas, por meio de ( )
conselhos
34.9 Diminuir a presena dos mecanismos de controle no cotidiano do servio ( )
pblico
478
38) Na sua opinio, a sua instituio consegue cumprir o papel punir os agentes polticos,
como prefeitos, responsveis pelo mau uso de verbas pblicas?
Protocolo 00700000410201477
Solicitante Ana Luiza Melo Aranha
Data de abertura 02/10/2014 22:21
Orgo Superior Destinatrio AGU Advocacia-Geral da Unio
Orgo Vinculado Destinatrio
Prazo de atendimento 27/10/2014
Situao Respondido
Status da Situao Acesso Concedido (Resposta solicitada inserida no e-SIC)
Forma de recebimento da resposta Pelo sistema (com avisos por email)
Resumo Pesquisa de doutorado, solicitao de dados dos municpios, programa
de sorteio da CGU
Detalhamento Boa noite,
sou aluna de doutorado em Cincia Poltica da Universidade Federal de
Minas Gerais. Minha tese ser defendida ano que vem, na qual estudo as
instituies de accountability brasileiras, como elas interagem entre si. Eu
construi uma amostra de 322 municpios brasileiros fiscalizados pela CGU
no seu programa de sorteios pblicos, e busco agora o que foi feito nas
outras instituies federais a partir desse levantamento da CGU. J
consegui dados do MPF e do TCU a respeito dos processos que essas
instituies abriram contra os 322 municpios, porm ainda no consegui
os dados da AGU. Por isso, atravs dessa solicitao venho pedir a ajuda
de vocs para completar a minha tese. Gostaria de saber se, da lista em
anexo, a AGU se envolveu em algum processo (administrativo ou judicial)
contra esses 322 municpios, o nmero desses processos, se eles
derivaram do programa de sorteios da CGU, se foi estabelecido algum
outro contato com outras instituies federais e o prosseguimento que
eles tiveram. Peo por meio dessa solicitao porque est impossvel
fazer essa busca simples pelo site, porque no consigo saber a conexo
com o programa dos sorteios, tambm no consigo buscar a partir do
nmero do processo no MPF ou TCU (no usam o NUP). Bom, isso.
preciso muito desses dados para completar a minha tese. Uma boa noite.
Dados da Resposta
Classificao do Pedido
Nmero de perguntas 1
Histrico do Pedido
Referncia: 08850.003167/2014-37
Assunto: Recurso contra deciso denegatria ao pedido de acesso informao.
rgo ou DPF/MJ Departamento da Polcia Federal do Ministrio da Justia.
entidade
recorrido (a):
Restrio de No h restrio de acesso informao.
acesso:
Ementa: Inqurito policial argumento de que a solicitao se encontra dentro do escopo
da LAI Departamento da Polcia Federal do Ministrio da Justia argumento
de que se trata de informao sigilosa, conforme disposio expressa do Cdigo
de Processo Penal conhecido e desprovido.
Recorrente: A. L. M. A
No entendi a justificativa.
Encaminho em anexo novamente a lista com os nmeros dos processos do
MPF. Ressalto, mais uma vez, que essas informaes so para uma tese de
doutorado, e o sigilo faz parte das garantias da tese. Se preciso, encaminho
comprovante de matricula e de projeto da tese.
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COR/DPF esclareceu que no consegue consultar e obter os dados solicita-
dos. 6. Aquela Diretoria explicou tambm que, ainda que a requerente forne-
a a lista dos relatrios de fiscalizao enviados pela CGU Polcia Federal,
ser preciso examinar, caso a caso, se os dados no esto protegidos por sigi-
lo, isto , se h autorizao legal para fornec-los. Por exemplo, no poss-
vel fornecer informaes relativas aos casos em que h investigao policial
em andamento, tendo em vista o sigilo previsto no art. 20 do Cdigo de Pro-
cesso Penal.
3
8. Na mesma data, o demandante interpe recurso CGU:
Como minha ltima tentativa de obter os dados para a minha tese de douto-
ramento, recorro essa instituio.
Obtive 3 respostas negativas da Polcia Federal (a ltima inclusive fora do
prazo a que se refere a lei de acesso a informao), sobre quais processos de
investigao ela abre quando recebe os relatrios do programa de sorteios da
prpria CGU. Ressalto que no pedi acesso a informao de todos os proces-
sos, nem aos processos em si. Enviei uma lista com os nomes dos municpios
e os relatrios que entraram na minha amostra.
Apenas gostaria de saber se a nossa Polcia Federal se dignificou a atuar em
algum deles. Ressalto, o que pode parecer bvio para essa instituio, que to-
dos os relatrios esto disponveis online - entendo que no preciso enviar os
relatrios PF para que ela atenda a minha solicitao, porque eles esto dis-
ponveis e porque ela recebe todos eles da prpria CGU.
Realmente no consigo entender qual o problema em atender a essa solicita-
o. Sou uma cidad brasileira, que em sua tese de doutoramento estuda as
instituies de controle no Brasil e sua atuao em conjunto e simplesmente
no consigo obter dados junto Polcia Federal. Eu poderia simplesmente
cort-la e justificar isso na minha tese. Mas um absurdo uma instituio do
porte da Polcia Federal no conseguir fazer uma simples conferncia com
base em uma lista de municpios. Ou ela no possui os dados, ou no quer
me informar. Esse o meu apelo final, espero que possamos encontrar uma
soluo.
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Tendo-se como exemplo a planilha enviada pelo recorrente, que guarda rela-
o com os processos em que houve envolvimento do MPF, seria possvel
DPF elaborar uma planilha anloga a esta?
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11. Em 04/05/2015, a CGU questiona novamente a DPF, perguntando-lhe se no pos-
svel enviar ao cidado informaes sobre inquritos policiais abertos contra dirigentes dos mu-
nicpios indicados na lista do recorrente:
Relendo o pedido, parece que o cidado deseja saber quais foram as aes
foram adotadas pela Polcia Federal contra os 322 municpios que ele lista
em anexo. Ou seja, ele no est perguntando o que a DPF fez a partir dos
relatrios produzidos pela CGU nestes municpios, mas, apenas, se h algu-
ma ao da DPF atualmente em curso ou j arquivada contra esses munci-
pios.
Efetivamente, ao que parece o cidado confunde as competncias da DPF,
que no abre inquritos policiais contra municpios, mas apenas contra
seus dirigentes (e corrija-me se eu estiver sendo impreciso nesta
constatao).
O que me parece que podemos reinterpretar o pedido do recorrente nos se-
guintes termos: h algum inqurito policial instaurado para investigar a re-
gularidade da conduta dos dirigentes ou a licitude das contas pblicas dos
municpios indicados em anexo?
Esta pergunta, com certeza, pode ser respondida pela DPF sem necessidade
de indicao de qualquer relatrio da CGU (a menos que haja sigilo decor-
rente de investigaes, em conformidade com o cdigo penal).
Portanto, peo, por gentileza, que o senhor reinterprete a questo do cidado
da forma indicada acima e indique, por e-mail, a sua resposta ou, na impossi-
bilidade de faz-lo, a justificativa legal.
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dncia da LAI, conforme se infere do disposto no art. 6, inciso I, do Decreto
n 7.724/2012, em que se prev que o acesso informao no se aplica "s
hipteses de sigilo previstas na legislao". Portanto, a LAI no abrange in-
formaes referentes a inquritos policiais em razo do sigilo legal que
os resguarda e, dessa forma, no possvel fornecer recorrente da-
dos a respeito deles.
Anlise
15. Registre-se que o recurso foi apresentado perante a CGU de forma tem-
pestiva e recebido conforme o caput e 1 do art. 16 da Lei n 12.527/2012, bem como
em respeito ao prazo de 10 (dez) dias previsto no art. 23 do Decreto n 7724/2012.
17. Ainda que confuso, o pedido do autor indica o desejo de saber se a Polcia
Federal instaurou inquritos policiais direcionados aos dirigentes mximos dos 322 mu-
nicpios citados no pedido inicial. Esta interpretao se faz necessria para dar concretu-
de ao pedido do demandante, pois os inquritos policiais constituem a principal forma
de processo administrativo levada a cabo pela Polcia Federal, que no possui compe-
tncia constitucional para dar incio a processos judiciais
7
Art. 20. A autoridade assegurar no inqurito o sigilo necessrio elucida-
o do fato ou exigido pelo interesse da sociedade.
19. Desta forma, verifica-se que, por ato discricionrio da autoridade policial,
possvel decretar o sigilo de inquritos policiais.
20. No entanto, se trata de ato discricionrio condicionado, isto , que s pode
ser praticado mediante o preenchimento dos requisitos legais. Mais concretamente, a
leitura do dispositivo legal permite verificar que o sigilo do inqurito policial somente
poder ser decretado se isso for estritamente necessrio para elucidao dos fatos inves-
tigados ou se houver interesse pblico para decretao do sigilo.
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24. Esquematicamente, o que ocorre que os inquritos policiais possuem sigilo
absoluto at a sua concluso; a partir de sua finalizao, a regra do sigilo mitigada em
prol dos princpios do contraditrio e da ampla defesa, podendo-se conceder acesso ao
acusado e aos seus representantes mas somente a eles.
25. O sigilo do inqurito policial , conforme voto do Min. Czar Peluzo no jul-
gamento do Inqurito 2424, instrumento mediante o qual se garante a inviolabilidade
do segredo, e serve autoridade condutora das investigaes, visando elucidao do
fato, mas preserva ao mesmo tempo a intimidade, vida privada, imagem e honra das
pessoas envolvidas na apurao. Segundo o Ministro,
Concluso
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DECISO
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PRESIDNCIA DA REPBLICA
Controladoria-Geral da Unio
Folha de Assinaturas
Signatrio(s):
GILBERTO WALLER JUNIOR
Ouvidor
Assinado Digitalmente em 19/02/2015
Relao de Despachos:
aprovo.
Este despacho foi expedido eletronicamente pelo SGI. O c digo para verificao da autenticidade deste
documento : 8696fe47_8d21a4cd34fe167