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20 Estrategias y marco de las polticas agrcolas

infraestructura pueden determinar que el acceso de los agricultores a los mercados sea
incierto y caro; y los bancos pueden no poseer adecuada experiencia para la evaluacin
de proyectos agrcolas o conocimiento de sus clientes. Estos son slo dos de los
ejemplos que muestran que el contexto empresarial es ms dbil en el campo que en las
ciudades.

En algunos casos, el entorno econmico rural podra estar condicionado en parte


por el legado histrico de una poca econmica diferente, como en los casos de la
propiedad estatal de las tierras agrcolas o de los sistemas anticuados de registro de
tierras. En contraste, la propiedad privada de la tierra o los contratos de arrendamiento
a largo plazo son prcticamente universales en el medio urbano. Cualquiera que sean
las razones de las diferencias entre el entorno econmico rural y el urbano,
indudablemente estas existen. Reformar las instituciones econmicas rurales para que
favorezcan a la actividad empresarial y al mismo tiempo faciliten la reduccin de la
pobreza, normalmente representa un empeo de largo plazo pero no por ello es menos
esencial.

En consecuencia, existen muchas razones convincentes para otorgar elevada


prioridad al desarrollo de polticas agrcolas apropiadas. Las polticas agrcolas son
fuertemente interdependientes entre s. Por ejemplo, las polticas tendientes a mejorar la
comercializacin estn normalmente vinculadas a las relativas al comercio
internacional, a las polticas para fomentar la competencia en las agroindustrias y a la
poltica de financiacin. El fortalecimiento de las instituciones dedicadas al crdito
agrcola, a su vez, depende en parte del aumento de la seguridad en la tenencia de la
tierra, y as sucesivamente. Por lo tanto, los programas para reformar la poltica
agrcola a menudo deben ser bastante comprensivos y cubrir diversas reas importantes.
Esto subraya la utilidad de formular una estrategia sectorial.

2.2 CARACTERSTICAS DE LOS INSTRUMENTOS DE LA POLTICA


AGRCOLA
2.2.1 Tipos de polticas agrcolas

Despus del por qu de la poltica agrcola, la siguiente pregunta principal es


en qu consiste? El contenido de la poltica macroeconmica es inequvoco: el dficit
fiscal; la oferta monetaria; los instrumentos requeridos para llevar estas variables a sus
niveles meta, entre otros, el gasto pblico y la recaudacin fiscal, la emisin de bonos,
las metas monetarias, las tasas de inters, el encaje legal y los regulaciones bancarias; y,
en muchos pases, la tasa de cambio. A pesar de la gran antigedad de la agricultura y
de las intervenciones gubernamentales en el sector, no existe un consenso parecido
acerca de la sustancia de la poltica agrcola.

La concepcin de la poltica agrcola est experimentando cambios en todo el


mundo. Histricamente, uno de los principales instrumentos de la poltica agrcola ha
sido el gasto pblico. En todos los pases se han efectuado erogaciones fiscales para
una variedad de propsitos en el sector. Algunas de las formas ms prominentes de
gasto han sido las inversiones en infraestructura para propsitos tales como riego,
almacenamiento, transporte y mercadeo; la provisin directa de crdito a los
productores y subsidios al crdito privado; la financiacin de la investigacin, la
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extensin, y la produccin de semillas; financiacin de los dficit incurridos por los


programas de compra de granos a los agricultores a altos precios y su venta a los
consumidores a precios ms bajos; y los pagos directos en programas ligados al no
cultivo de tierras y otros esquemas de ayuda.

La segunda clase principal de medidas de poltica ha consistido frecuentemente


en controles, principalmente sobre los precios y el comercio, pero a veces sobre el
acceso a tierras y agua de riego, y tambin sobre los propios niveles de la produccin.
El uso de precios de sostn y precios administrados, tanto para consumidores como para
productores, ha sido una costumbre generalizada en todas las regiones del mundo; pero
mientras contina siendo una prctica comn en Europa y en Asia oriental y meridional,
est siendo gradualmente eliminada en la mayor parte de Amrica Latina y frica, y
reducida en el Medio Oriente. La tercera clase principal de instrumentos de polticas en
muchos pases ha sido la gestin directa de la produccin y el mercadeo a travs de
empresas de propiedad del Estado, que han actuado en un amplio abanico, desde la
produccin colectiva, los aserraderos y las corporaciones pesqueras, hasta los bancos y
las empresas de comercializacin. La tendencia en la mayor parte de los pases es a
reducir la propiedad pblica de activos en el sector, pero el ritmo de esos cambios vara
de regin a regin.

Con el creciente consenso internacional sobre la reduccin de la intervencin


pblica directa en la economa, lo mismo que del gasto fiscal, la pregunta de qu es la
poltica agrcola (y cul es la funcin de los ministerios de agricultura) puede ser
enfocada con mayor nitidez. Su importancia aumenta por el hecho de que los niveles de
los precios y los volmenes del comercio responden esencialmente a las polticas
macroeconmicas y a las condiciones de los mercados internacionales. Qu resta al
Ministro de Agricultura excepto quizs manejar el programa de investigacin y
extensin y administrar los controles fitosanitarios? Ms precisamente, cmo se puede
definir la constelacin de polticas agrcolas que permita aumentar la tasa de
crecimiento del sector o elevar los ingresos de los pobres rurales? Entre la poltica
macroeconmica y los programas de campo existen grados de libertad tiles
remanentes para la poltica sectorial? En una economa liberal, la poltica agrcola es
una frase contradictoria?

A manera de resumen, la respuesta es que la poltica agrcola tiene un amplio


espacio en todos los pases, pero en la mayora requiere enfoques diferentes a los del
pasado. Una tarea principal de la poltica agrcola es mejorar el funcionamiento de los
mercados de productos y factores en el medio rural, con atencin especial al acceso y a
las condiciones de la participacin de las familias pobres en dichos mercados. En
algunos casos, esto requiere inversin en infraestructura, pero casi siempre tambin
requiere buenas polticas. Los mercados de factores incluyen los de tierras, capital
financiero, mano de obra y, en algunos casos, agua de riego y condiciones ambientales.
La participacin de las familias rurales en el mercado de trabajo, por ejemplo, se puede
mejorar mediante programas de capacitacin y de extensin agrcola.

Hoy ms que nunca, la poltica agrcola debe ser coordinada con otras polticas y
con los organismos a cargo de stas: por ejemplo, con el Banco Central y el Ministerio
de Finanzas en el caso de las polticas financieras rurales, con el Ministerio de
Economa o de Comercio para las polticas de comercio exterior agrcola, con el
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Ministerio de Finanzas respecto a los programas de riego e investigacin, y con el


Ministerio del Medio Ambiente o Recursos Naturales para las polticas de riego. En la
esfera del gobierno, la poltica de desarrollo agrcola concierne cada vez ms a muchos
ministerios y entidades.

De igual manera, el buen diseo y aplicacin de la poltica agrcola requieren la


participacin de gobiernos locales, asociaciones de productores, asociaciones de
usuarios del agua, ONG, oficinas regionales del Ministerio de Agricultura y otras
organizaciones descentralizadas. El papel de coordinacin de polticas del Ministerio
de Agricultura ocupa de manera creciente el escenario central.

Una tarea principal de toda poltica agrcola moderna es promover el desarrollo


de instituciones adecuadas para satisfacer los requerimientos de la economa rural en
expansin, desde el mercadeo hasta el suministro de servicios y financiacin de la
produccin. An cuando muchas de estas actividades puedan ser privatizadas en el
largo plazo, el sector pblico tiene una responsabilidad grande en fomentar el desarrollo
de las capacidades necesarias, vigilar su despegue y asegurar su funcionamiento durante
el perodo inicial. Por ejemplo, en pases en los cuales el gobierno se ha encargado de
la comercializacin de los alimentos, a menudo el sector privado no est adecuadamente
preparado para asumir esa responsabilidad en el corto plazo. Puede carecer de
capacidad financiera y de experiencia tcnica comercial, o puede dudar en entrar en ese
campo por no estar convencido de que el gobierno no vuelva a intervenir otra vez.

El aumento de la capacidad institucional requiere desarrollar y refinar las


reglas del juego para la economa de mercado, y fomentar el respeto de dichas reglas.
Esta tarea esencial puede resultar muy difcil en sociedades en las cuales el respeto de la
ley en zonas rurales es limitado o el sistema judicial es dbil y no hay suficientes
medios para respaldar la obligatoriedad de los contratos. Puede ser un empeo de
muchos aos si no de dcadas, lo cual representa una razn adicional para subrayar su
importancia.

Otra tarea general de la poltica es asegurar que el marco legal sea apropiado
para el desarrollo agrcola, que estimule la actividad econmica en vez de obstaculizarla
y que al mismo tiempo proporcione el grado adecuado de proteccin a los intereses de
los productores, los consumidores y el medio ambiente. Esta tarea puede involucrar una
extensa revisin de la legislacin, desde el cdigo de trabajo, el cdigo de comercio y
las leyes de proteccin al consumidor, hasta las leyes de tenencia de la tierra, manejo de
los recursos naturales y muchas otras normas jurdicas.

Algunos ejemplos concretos de instrumentos de poltica agrcola en economas


de mercado son los aranceles a la importacin, reintegro de aranceles cobrados a
insumos de las industrias de exportacin, precios de garanta al nivel de las fincas,
certificados de depsito para financiar el almacenamiento de granos por parte de
pequeos productores, reglamentos sobre la calidad de los alimentos, reglamentos que
obligan a la subasta pblica de las concesiones forestales, licencias de pesca, estatutos
para fondos de tierras, reglamentos del sistema de registro de tierras, legislacin de
tenencia de la tierra, polticas sobre la estructura y el funcionamiento de los servicios de
extensin agrcola, polticas de devolucin de la propiedad y la administracin de los
sistemas de riego a las asociaciones de usuarios, polticas de privatizacin de otros
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bienes del Estado, leyes de proteccin del medio ambiente rural, polticas de asistencia
alimentaria a los pobres y legislacin de los sistemas de financiacin. La lista puede
extenderse mucho y vara necesariamente segn los pases, ya que en definitiva la
poltica agrcola debe ser consistente con la historia, las tradiciones y la poltica
econmica global de cada pas.

2.2.2 Una taxonoma de las polticas agrcolas

Dada la diversidad de las polticas agrcolas, resulta til analizarlas desde el


punto de vista de los requerimientos del productor. Para poder trabajar
provechosamente, los productores necesitan tres cosas bsicas: incentivos adecuados
para producir, una base de recursos segura (tierra agrcola, agua) y acceso a los
mercados de insumos y productos, incluyendo la tecnologa. En consecuencia, la
poltica agrcola consta de tres grandes componentes:

Poltica de precios, que en la economa de mercado est determinada en su mayor


parte, pero no totalmente, por las polticas macroeconmicas.
Polticas de recursos; incluyendo la poltica de tenencia de tierras y las polticas de
manejo de los recursos (tierra, agua, bosques y pesqueras).
Polticas de acceso, incluyendo el acceso a insumos agrcolas, mercados de productos
y tecnologa. La poltica financiera rural es una parte importante de la poltica de
acceso, ya que la financiacin es en muchos casos un prerrequisito para obtener
insumos y comercializar los productos.

Las divisiones entre estos tres grandes grupos de polticas no son rgidas. Por
ejemplo, las medidas de poltica diseadas para mejorar los canales del mercadeo
(mejorar el acceso) probablemente tambin elevan los precios en las fincas y, por tanto,
forman parte de la poltica de precios. Una concepcin amplia de la poltica de recursos
incluye al capital humano, un recurso bsico para el cual son esenciales la educacin
rural y los programas de capacitacin. El papel de la poltica de tenencia de tierras es
proporcionar seguridad de acceso a este recurso, lo cual puede ser tan importante como
el acceso fsico a la tierra.

La mayora de las polticas son relevantes para todo el sector, o la mayor parte, y
generalmente no son especficas para cultivos determinados. En este sentido, no hay
una poltica para la yuca o una poltica para el maz, ni una poltica para el trigo o para
el pltano. Las buenas polticas facilitan el trabajo del agricultor, una parte del cual
consiste en seleccionar la combinacin de cultivos y productos ganaderos. La
diferenciacin de polticas segn productos corre el riesgo de crear mayores incentivos
para unos que para otros, y los gobiernos usualmente no cuentan con los mejores
criterios para definir los cultivos que tienen perspectivas ms favorables. El mercado y
el criterio de los agricultores pueden realizar esa eleccin con mayor confiabilidad.

Sin embargo, es prctica comn establecer programas pblicos para productos


importantes: programas para la renovacin de los cafetales o el desarrollo lechero o el
mejoramiento del arroz. Dichos programas representan uno de los medios para la
implementacin de las polticas.
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2.2.3 Polticas, programas y proyectos

Los programas son limitados en tiempo y recursos. Requieren la participacin


activa del gobierno (an cuando su ejecucin sea contratada con el sector privado), y
terminan cuando se acaba la financiacin. En cambio, las polticas son permanentes,
por lo menos hasta que se disee y ponga en prctica un nuevo sistema de polticas. No
siempre requieren gastos del gobierno. Por ejemplo, una ley que elimina las
restricciones a la importacin no requiere gastos o personal para implementarla, y es
permanente a menos que en el futuro se dicten nuevas limitaciones al libre comercio. Si
bien las polticas no siempre representan un costo para el gobierno, frecuentemente
implican un costo para los usuarios de servicios pblicos, los productores en general, los
agentes del mercadeo, los consumidores y otros grupos de la economa. Parte del arte
de formular y ejecutar polticas es balancear estos costos con los beneficios de las
nuevas polticas.

Los programas consisten en actividades directamente administradas (usualmente


con personal cuantioso), que requieren una interaccin directa con agricultores,
instituciones financieras y otros agentes privados de la economa. Muchas polticas, al
contrario, ejercen su influencia indirectamente y consisten en la definicin de las reglas
del juego econmico a travs de leyes, decretos y reglamentos; en principio muchas de
ellas pueden aplicarse con ayuda de un pequeo grupo de especialistas de un
ministerio3.

Los proyectos, al igual que los programas, estn limitados en el tiempo y son
intensivos en el uso de personal. Usualmente involucran un componente significativo
de inversin. Dependen de la cuenta de capital del presupuesto pblico, mientras que
los programas utilizan la cuenta corriente. Sin embargo, algunos programas tambin
incluyen gastos de inversin, de modo que la distincin entre programas y proyectos no
siempre es precisa. Esto es particularmente cierto en materia de capacitacin
(formacin de capital humano), donde se utilizan gastos corrientes para crear capital.

Frecuentemente se necesitan tanto programas como proyectos para implementar


las polticas de una estrategia. Si no derivan directamente de la estrategia sectorial o
subsectorial, deben ser formulados para que sean coherentes con sta. En la jerarqua de
decisiones gubernamentales, los programas y los proyectos normalmente estn
subordinados y derivan de las polticas, las cuales, a su vez, se formulan a menudo en el
marco de la estrategia. En el mundo real de la adopcin de decisiones, con intereses y
actores mltiples y contrapuestos, las cosas no funcionan tan claramente; pero el intento
de coordinar las polticas, los programas y los proyectos puede aumentar la eficacia de
todos ellos. Una inversin en riego es ms productiva si est acompaada de una ley
que facilite la creacin y el funcionamiento de asociaciones de usuarios del agua
(Captulo 6). Una inversin en ganadera brinda mayores retornos a los ganaderos si el
sistema financiero se fortalece y permite financiar el manejo adecuado de los hatos
(Captulo 7). Un programa de desarrollo comunitario puede ser ms eficaz si se ha
tomado la decisin poltica de descentralizar y hacer ms participativas la investigacin
y la extensin (Captulo 8).

3
En algunas ocasiones la palabra programa se utiliza en otro sentido, el de programa de polticas o
conjunto de polticas interrelacionadas.

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