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RESUMO ABSTRACT
E STE ARTIGO EXAMINA AS TRANSFORMAES POR QUE VEM T HE B RAZILIAN S UPREME C OURT IS CURRENTLY CHANGING .
PASSANDO O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NOS LTIMOS ANOS, T HIS PROCESS OF CHANGE SEEMS TO AIM AT SOLVING A
RELACIONANDO - AS SUA RECONFIGURAO INSTITUCIONAL IMPORTANT CONTRADICTION CAUSED BY THE INSTITUTIONAL
OCORRIDA POR OCASIO DA C ONSTITUIO DE 1988. E SSAS REDESIGN OF THE COURT IN THE 1988 C ONSTITUTION THAT ,
TRANSFORMAES SO APRESENTADAS COMO RESPOSTAS A UM ON THE ONE HAND , HAS TRANSFORMED IT INTO ONE OF THE
DUPLO FENMENO ( IMPULSIONADO POR ESSA MESMA COUNTRY S MAJOR POLITICAL ACTORS , BUT , ON THE OTHER
RECONFIGURAO INSTITUCIONAL ) DE INCREMENTO DO PAPEL HAND , HAS ALSO CAUSED ITS DOCKETS TO GET INCREDIBLY
POLTICO DO T RIBUNAL , POR UM LADO , E DE SOBRECARGA OVERLOADED , FORCING THE COURT TO DEAL WITH MORE THEN
EXTRAORDINRIA DE SEU VOLUME DE TRABALHO , POR OUTRO . ESSA 100,000 CASES A YEAR . T HE SOLUTION FOR SUCH PARADOX
TENSO REFLETE NO MODELO MISTO DE CONTROLE DE WILL PROBABLY LEAD TO CHANGES IN THE B RAZILIAN MIXED
CONSTITUCIONALIDADE NO B RASIL E PARECE APONTAR PARA MODEL OF J UDICIAL R EVIEW , AND SOME OF THESE CHANGES
MUDANAS IMINENTES NESSE MESMO MODELO , ALGUMAS DAS QUAIS ARE ALREADY BEEN CONCEIVED BY THE JURISPRUDENCE OF
J VM SENDO CONCEBIDAS PELO PRPRIO TRIBUNAL. THE COURT ITSELF .
PALAVRAS-CHAVE KEYWORDS
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL; CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE; B RAZILIAN S UPREME C OURT ; J UDICIAL R EVIEW IN B RAZIL ;
JUDICIALIZAO DA POLTICA NO BRASIL J UDICIALIZATION IN B RAZIL
INTRODUO
A CONSTITUIO DE 1988, O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
E O PROCESSO DE JUDICIALIZAO DA VIDA POLTICA NACIONAL
A Constituio de 1988 aniversariou em outubro de 2008 e a comemorao de seus
vinte anos passa a ensejar, como comum acontecer nessas datas especiais, processos
variados de avaliao, balano e reviso.Trata-se de um documento importante por mui-
tas razes, algumas bvias e outras menos evidentes. Sua posio privilegiada na
hierarquia normativa poderia, do ponto de vista interno dogmtica jurdica, ser usada
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O resultado ltimo dessas transformaes foi dbio. Por um lado, colocou o STF
em uma posio de absoluto destaque na poltica nacional, transformando-o em um
rgo que passou, pouco a pouco, a agir declaradamente como uma das mais impor-
tantes instncias polticas da nao. Por outro lado, soterrou essa mesma corte
debaixo de uma avalanche de processos, obrigando-a a conciliar esse seu papel pol-
tico, de instncia de reviso e segundo turno da poltica representativa, com um
papel bem mais rotineiro4 de prestador de servios forenses, de terceira instncia
na estrutura judiciria tradicional de soluo de disputas individuais. E assim que,
um ano antes de ser promulgada a atual Carta Constitucional, em 1987, computa-
vam-se nas estatsticas de julgamento do rgo 20.122 casos resolvidos em doze
meses. Vinte anos depois, ou seja, em 2007, essas mesmas estatsticas registravam
159.522 casos para o mesmo perodo de tempo.
em meio a essa crise de identidade institucional do Supremo Tribunal Federal
que se comemorar o vigsimo aniversrio da Constituio de 1988. As propostas
para a soluo da crise vo aparecendo aqui e ali e incluem instrumentos de concen-
trao decisria, mecanismos de filtro, propostas de transformao da corte em um
tribunal constitucional.5
Nesse sentido, meu propsito com o presente ensaio o de analisar com alguma
ateno os dados que compem as estatsticas de julgamento do Supremo, de sorte a
tentar compreender como se tem dado, efetivamente, o desenvolvimento de sua mis-
so poltica em meio a tamanha congesto de casos. A partir dessa anlise, procuro
examinar, ainda que superficialmente, algumas das propostas de reforma institucio-
nal do STF, incluindo uma proposta que se poderia chamar de autoconduzida que
se encontra presentemente em curso de julgamento no tribunal, ligada atribuio
de efeito vinculante s decises tomadas pelo STF em sede de controle difuso de
constitucionalidade. Em concluso, procuro demonstrar que um debate mais inten-
so acerca da feio institucional que se querer emprestar ao rgo premente, e
que, muito possivelmente, tal feio no ser a de um tribunal constitucional em
sentido clssico, mas dever aproximar-se, talvez, daquilo que poderia ser chamado,
por aproximao ao ttulo que escolhi para este ensaio, de um tribunal constitucio-
nal brasileira.6
no espao poltico, mas perdeu credibilidade, por outro lado, como prestadora do
servio pblico de soluo rotineira de controvrsias.
Por um lado, est completamente sobrecarregada e tem imensa dificuldade em
dar conta do volume de litgios com que defrontada. lenta e ineficiente no
desempenho de inmeras atividades fundamentais como, por exemplo, a recupera-
o de crditos inadimplidos.Vista como prestadora de servios de soluo de conflitos
privados, ela encarada com pessimismo e ansiedade, passando a estar submetida,
por conta disso, a toda uma agenda de reformas, concentrada no tema da eficincia na
gesto do servio judicirio.
Por outro lado, essa mesma justia engaja-se intensamente nas principais ques-
tes de poltica pblica nacionais, v seus instrumentos de ao aumentarem mais e
mais e enxergada como canal de representao de minorias e de grupos sociais
excludos do processo poltico formal (Vianna e Burgos, 2002). Em sua ao polti-
ca e de mediao social, a justia parece encerrar expectativas esperanosas e apontar
para um potencial democrtico revolucionrio.7
Como ressaltado, boa parte das razes que explicam ambos os fenmenos
relacionam-se, direta ou indiretamente, Constituio da Nova Repblica. Essa
Constituio manteve o modelo brasileiro de jurisdio una e controle misto (difu-
so e concentrado) de constitucionalidade, o que significa que atribuiu a qualquer juiz
a tarefa e a prerrogativa de analisar a legalidade de atos produzidos quer pelo legis-
lativo, quer pelo executivo. Adicionalmente, o texto constitucional transformou em
regra jurdica um conjunto amplo e por vezes contraditrio de anseios sociais e pol-
ticos, consagrando ideais de liberdade individual e igualdade material, propriedade e
redistribuio de renda, liberdade de empresa e dirigismo econmico. Outorgou
justia a tarefa de implementar esse plano difuso de ao e ampliou significativamen-
te os mecanismos de acesso que instrumentalizam esse ideal.
Assim , por exemplo, que acabou eliminada no novo texto constitucional a pos-
sibilidade de escolha pelo Supremo Tribunal Federal dos casos que lhe so
submetidos. Essa escolha, antes materializada pelo mecanismo da argio de relevn-
cia,8 foi considerada antidemocrtica pelo legislador constituinte e expurgada do
sistema constitucional. Alm disso, foram outorgadas ao Ministrio Pblico garantias
de independncia semelhantes s entregues ao prprio judicirio,9 positivando-se
sua competncia para agir em proteo de qualquer interesse social, coletivo ou difu-
so.10 Ampliou-se o rol de legitimados ao controle de constitucionalidade das leis,
que ficou aberto, assim, tambm sociedade civil, atravs dos partidos polticos, do
Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, das confederaes sindicais ou
das entidades de classe de mbito nacional.11 Previram-se juizados especiais para
pequenas causas cveis, criminais e federais.12 Estabeleceu-se constitucionalmente a
legitimidade processual das associaes para representarem seus filiados em juzo.13
Constitucionalizaram-se inmeros princpios processuais.14
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nos dois ltimos casos. Se pensarmos na batalha judicial que foi travada em torno da
contribuio previdenciria dos inativos, teremos exemplo ainda mais expressivo.
Isso porque, apesar de o governo se ter sado vencedor por apenas trs votos de van-
tagem, teve de arcar, mesmo assim, com uma vitria parcial, j que o voto vencedor
do Ministro Cezar Peluso manteve a constitucionalidade da poltica mas houve por
bem aumentar o limite de iseno respectivo de R$ 1.505,23 para R$ 2.508,72, 17
em deciso que poderia ser compreendida, eventualmente, como demonstrativa do
exerccio de competncias legislativas pelo rgo judicirio, para alm do mero
poder de veto.
Na verdade, segundo informaes contidas no stio do STF na internet, parece
haver, de modo geral, uma razovel propenso do tribunal a proferir juzos de incons-
titucionalidade nos casos que lhe so submetidos. Entre as Aes Direitas de
Inconstitucionalidade julgadas pelo mrito entre 1988 e 2008 (978 aes), nada
menos que 66,46% foram julgadas procedentes. Das restantes, 16,97% foram julgadas
parcialmente procedentes e apenas 16,57% foram julgadas totalmente improceden-
tes. Em relao aos pedidos de liminar em ADI julgados pelo mrito (442), o mesmo
ocorre. Em 55,43% dos casos a liminar requerida foi deferida integralmente. Em
16,06% dos casos foi deferida em parte e apenas em 28,51% dos casos foi totalmen-
te indeferida (BRASIL, 2008a).
Mas, como j dito, se a Constituio de 1988 est na base do processo de judi-
cializao da vida pblica brasileira, tendo sido responsvel por desenhar a face
protagnica que a justia e o STF em particular ostentariam a partir da dcada de
1990, seus mecanismos de ampliao do acesso justia, aliados aparente disposi-
o dos tribunais em exercer ativamente as competncias de reviso que lhes foram
atribudas, tambm respondem, em contrapartida, por boa parte da crise de eficin-
cia que acompanhou a atuao do Judicirio a partir dessa mesma dcada.
Segundo dados do prprio Supremo Tribunal Federal, a mdia anual de processos
distribudos a essa corte era, na dcada de 1940, de 2.500. No final da dcada de 1950
esse nmero sobe para 7.000, mantendo-se estvel entre 7.000 e 8.000 na dcada
seguinte. O nmero pouco mais que dobra entre as dcadas de 1970 e 1980. Portanto,
em um espao de 50 anos, o volume anual de distribuies ao Supremo Tribunal
Federal aumentou em aproximadamente oito vezes, isto , cresceu a uma proporo
mdia de 4,5% ao ano.
Aps a Constituio de 1988, contudo, em um espao de apenas 16 anos
(19892004), o volume anual de distribuies mais que quadruplica. Isso representou
um aumento proporo mdia de 10,5% ao ano. Se for tomado apenas o perodo
compreendido entre 1997 e 2002, o aumento de espantosos 470%, ou 41,6% ao ano
(ver, a propsito, o Grfico 1).18
No por acaso, esse aumento creditvel, sobretudo, ao imenso alargamento das
vias de acesso ao exerccio de competncia recursal ligada ao exerccio do controle
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difuso pelo STF. Assim, analisados os tipos de processo que experimentaram particu-
lar incremento e que respondem majoritariamente pelo volume de novos feitos
ingressados a cada ano, encontraremos, nas primeiras duas posies, tanto os recursos
extraordinrios quanto os agravos interpostos contra decises dos tribunais estaduais
ou federais que, na origem, negaram seguimento a recursos desse tipo.
Em 1990 (VER GRFICO 2), o nmero de agravos distribudos ao STF foi de 2.465,
ao passo em que o nmero de recursos extraordinrios representou 10.760. Juntas,
essas duas classes de processos representaram 81,5% de todas as distribuies. No
mesmo ano, foram distribudas 267 aes diretas de inconstitucionalidade. Ao longo
dos 17 anos seguintes, o nmero de aes diretas de inconstitucionalidade variou
muito pouco, oscilando entre um patamar mnimo de 158, em 1996 e 2007, e um
patamar mximo de 306, em 2003. A mdia de ADIs distribudas para o perodo foi
de 212 ao ano, verificando-se uma levssima tendncia de aumento mdio do nme-
ro de distribuies ao longo do perodo. Mas, em relao ao nmero de agravos e
recursos especiais, o quadro completamente outro. Em 2007, foram 56.909 agravos
e 43.708 recursos especiais distribudos, o que representa um aumento, em relao
aos dados de 1990, de respectivamente 2.208,68% 306,20%. Em relao participa-
o percentual dessas duas classes processuais no total de distribuies, o que se
verificou no perodo foi uma forte tendncia ao aumento da importncia dos agravos
e uma diminuio expressiva na participao dos recursos extraordinrios, conforme
se pode constatar a partir da leitura dos grficos 3 e 4.
desnecessrio dizer que esses nmeros passaram a colocar em questo o pr-
prio papel institucional do Supremo Tribunal Federal. Seu desenho institucional
corresponde ao de um rgo encarregado da guarda da Constituio. Isso significa
que sua misso no , em princpio, a de soluo de controvrsias, mas sim a de esta-
bilizao da interpretao constitucional em um regime de controle misto, no qual a
importncia do controle difuso exercido pelos mais diversos rgos judicirios do
Pas, significativa. Tal tarefa se exerce tanto por meio do controle concentrado de
constitucionalidade, que sua competncia originria, quanto do controle difuso,
que corresponde a uma de suas mais importantes competncias recursais. Essas com-
petncias recursais, todavia, deveriam ter o mesmo escopo de uniformizao da
interpretao constitucional, e no serem usadas como mecanismos ordinrios de
soluo de casos particulares. Ao menos, essa seria a lgica se tomssemos como
ponto de partida o arranjo institucional em que se inspira o modelo de controle difu-
so com competncia uniformizadora de uma corte suprema, que o modelo
americano.Tais tarefas, contudo, ficam evidentemente prejudicadas se cada Ministro
do Supremo Tribunal Federal tiver que dar conta de um volume de distribuies indi-
viduais ao ano que supera a casa dos 10 mil feitos.
Ocorre que, no obstante esse volume imenso de distribuies anuais, o Supremo
Tribunal Federal uma corte com baixa taxa final de congesto. De alguma forma, o
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tribunal consegue dar vazo, ano a ano, a quase a totalidade de seu volume de proces-
sos recebidos. Ademais, a julgar pela repercusso que ganharam, nos ltimos meses,
casos importantes como o do julgamento da Lei de Biossegurana ou como a discusso
acerca da constitucionalidade do Prouni, parece que, ao fim e ao cabo, o Supremo con-
segue, de uma forma ou de outra, exercer sua competncia de uniformizao
(sobretudo no controle concentrado) apesar do imenso volume de casos que recebe
anualmente. O Grfico 5, que compara o volume anual de processos recebidos e julga-
dos, d conta dessa impressionante capacidade de resposta demanda que tem marcado
o Supremo Tribunal Federal ao longo de sua histria recente.
Como explicar essa notvel produtividade, que supera em mais de oito vezes a
mdia nacional de produtividade por magistrado? Como justificar que os juzes res-
ponsveis pelo tratamento do maior volume de casos no Pas sejam, justamente,
aqueles incumbidos de julgar os mais importantes, de interagir preferencialmente
com o espao poltico em um processo de mediao de interesses, de atuao como
veto player, e de desestabilizao e reorganizao das respostas alcanadas nos canais
representativos tradicionais? O fato de possuir uma corte suprema ativista no che-
garia, por si s, a tornar o caso brasileiro uma espcie de anomalia entre as naes
ocidentais, j que o crescente ativismo das cortes supremas e constitucionais tem
sido um fenmeno relativamente global. No entanto, o que torna o caso brasileiro
anmalo o fato de essa corte ser, tambm, a mais produtiva do Pas (certamente,
uma das mais produtivas do mundo), sobretudo quando se considera o nmero de
casos julgados ao ano por magistrado. Isso, sem dvida, um trao particular de
nossa experincia, caracterizando aquilo que poderia ser chamado, com alguma iro-
nia, talvez, de ativismo brasileira.19
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Assim, se nos sete primeiros anos da dcada de 2000 foram julgados em mdia
109.411 processos pelo STF a cada ano, o nmero de acrdos publicados anualmen-
te foi bem menor, atingindo 12.903 (v. Grfico 5).
Para explicar essa enorme diferena entre o volume anual de casos julgados e o
volume anual de acrdos publicados preciso investigar com um pouco mais de cui-
dado as hipteses de elaborao e publicao de acrdos no mbito do tribunal. Essa
investigao fornecer pistas valiosas sobre os modos que permitem ao Supremo lidar
com o espantoso volume de litgios que lhe apresentado a cada ano. Sugerir tam-
bm a possvel existncia de uma espcie de certiorary brasileira, isto , de um filtro
de cunho processual que pode estar permitindo ao tribunal gerir, de forma eventual-
mente informal, sua expressiva carga de trabalho.
Nesse sentido, preciso ressaltar que h uma variadssima gama de processos que
se submetem competncia decisria do STF. Por sua vez, essas competncias so
repartidas entre competncias originrias, recursais ordinrias e recursais extraordi-
nrias, estas ltimas, sobretudo, prprias ao modelo de cortes supremas, cujo
paradigma fundamental o da Suprema Corte Americana.20
A formatao do Supremo Tribunal Federal como corte suprema, isto , como
rgo de cpula do judicirio brasileiro, aliada ao modelo de controle difuso de cons-
titucionalidade, deriva do arranjo constitucional da primeira repblica. E isso
responde pela variada gama de atividades que so atribudas corte at hoje. Alm
disso, com a introduo (em 1965, no incio, pois, do ltimo governo militar), de um
mecanismo estruturado de controle concentrado de constitucionalidade, tais compe-
tncias ficaram ainda mais amplas, consolidando-se o modelo de controle misto
(parte recursal-difuso, parte originrio-concentrado) que marca a corte at hoje.21
Na Constituio de 1967, emendada em 1969, essas competncias variadas
incluam o processamento e julgamento, em instncia originria: (i) de crimes comuns
e de responsabilidade, quando os acusados fossem autoridades pblicas de alto esca-
lo; (ii) de litgios entre Estados estrangeiros ou organismos internacionais e a Unio,
os Estados, o Distrito Federal ou os Territrios; (iii) de litgios entre a Unio e os
Estados ou territrios ou entre uns e outros, inclusive os respectivos rgos de admi-
nistrao indireta. Alm disso, competia ao STF resolver (iv) os conflitos de jurisdio
entre quaisquer Tribunais e entre Tribunal e juiz de primeira instncia a ele no subor-
dinado; (v) os conflitos de atribuies entre autoridades administrativas e judicirias
da Unio ou entre autoridades judicirias de um Estado e as administrativas de outro,
ou do Distrito Federal e dos Territrios, ou entre as destes e as da Unio. Ao STF tam-
bm competia julgar e processar originariamente (vi) pedidos de extradio e
homologao das sentenas estrangeiras, (vii) os habeas corpus e as aes de mandado
de segurana impetradaos contra ou em favor de autoridades de alto escalo. A com-
petncia originria do rgo tambm inclua o julgamento (viii) da representao do
Procurador-Geral da Repblica, por inconstitucionalidade ou para interpretao de
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lei ou ato normativo federal ou estadual; e (ix) das causas que fossem excepcional-
mente avocadas para sua jurisdio.
Em sede recursal, as competncias do STF incluam, alm de vrias hipteses de
recurso ordinrio (instncia especial de apelao), o julgamento do recurso extraordinrio,
nos casos em que se alegasse (i) contrariedade a dispositivo constitucional; (ii) nega-
tiva de vigncia a tratado ou lei federal; (iii) inconstitucionalidade de tratado ou lei
federal; (iv) validao de lei ou ato de governo local contestados em face da
Constituio ou de lei federal; ou (v) interpretao divergente lei federal por parte
de tribunais submetidos sua jurisdio.
A Constituio de 1988 extinguiu algumas dessas competncias (por exemplo, a
avocao excepcional de causas)22 e transferiu outras tantas ao Superior Tribunal de
Justia, sobretudo no que se refere aos objetivos de uniformizao da aplicao do direi-
to federal infraconstitucional. Nesse sentido, resolveu concentrar a atuao do STF
preponderantemente em matria constitucional, sem ter pretendido, contudo, transform-lo
em uma corte constitucional especializada, de modelo europeu.
Uma corte constitucional desse tipo possui, como sabido, certas caractersticas
prprias, adicionais a essa j mencionada, ligada concentrao de competncias
exclusivamente em temas de interpretao constitucional. Muito esquematicamente,
elas seriam as seguintes: (i) posio institucional apartada do judicirio (no so, em
outras palavras, rgos de cpula do judicirio, mas sim rgos autnomos, apartados
e desvinculados da estrutura organizacional do poder judicirio); (ii) competncia
exclusiva ou semi-exclusiva de controle constitucional (o que significa que os sistemas
que adotam esse modelo no permitem, em geral, que outros magistrados sem assen-
to na corte pratiquem qualquer modalidade de controle constitucional); (iii)
mandatos fixos para os integrantes da corte (no h garantias de vitaliciedade, pr-
prias magistratura em geral, mas sim termos fixos em que os magistrados tero
assento na corte); (iv) indicao poltica de magistrados para a corte, por meio de
esquemas variados de nomeao ou eleio destinados, em geral, a repartir os pode-
res de indicao entre Executivo, Legislativo e Judicirio; (v) controle de
constitucionalidade por via de ao originria, praticado vista da lei em tese (isto ,
sem que exista qualquer litgio concreto para ser resolvido), com o efeito de retirar
definitivamente a lei do ordenamento jurdico, em caso de declarao de inconstitu-
cionalidade (eficcia erga omnes); e (vi) legitimao para a provocao do controle de
constitucionalidade atribuda pontualmente a alguns poucos atores polticos.
Parecem ter sido justamente essas caractersticas adicionais, prprias ao modelo
de corte constitucional, que foram consideradas, de modo geral, inadequadas pelo
legislador constituinte de 1988 (sobretudo a estrutura apartada em relao ao judi-
cirio), para o que contribuiu, inclusive, o lobby dos prprios membros da corte, que
temiam a excessiva politizao de um tribunal constitucional independente em rela-
o ao judicirio.23
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entre estes e qualquer outro tribunal; (xi) julgamento de aes em face do Conselho
Nacional de Justia ou do Conselho Nacional do Ministrio Pblico; (xii) julgamento
de pedidos de suspenso de segurana, liminar ou tutela antecipada; (xiii) julgamen-
to dos pedidos de interveno federal; (c) competncia recursal ordinria julgamento
de recursos ordinrios (i) em "habeas corpus", mandado de segurana, "habeas-data"
ou mandado de injuno decididos em nica instncia pelos Tribunais Superiores, se
denegatria a deciso; e (ii) em crimes polticos.
Alguns desses processos so de competncia da presidncia da corte, e, entre os
restantes, sua soluo pode ocorrer tanto pela via do julgamento monocrtico (quan-
do as normas aplicveis atribuem poderes ao relator para tanto), quanto por meio de
julgamento colegiado, nas Turmas ou no Plenrio. Nos termos do artigo 93 do
Regimento Interno do STF, apenas nesses ltimos casos fala-se na produo de acr-
do contendo as concluses do julgamento, ficando, no entanto, dispensado o
acrdo quando as Turmas resolvem remeter simplesmente o caso ao Plenrio e,
tambm, nas hipteses de provimento de agravos de instrumento. De toda sorte,
havendo acrdo, ele deve ser objeto de publicao (arts. 95 e 100), em um prazo
que, salvo motivo justificado, no pode exceder sessenta dias (art. 95, pargrafo
nico). Portanto, levadas em conta as disposies normativas relevantes, possvel
dizer que, grosso modo, as estatsticas relativas publicao de acrdos, divulgadas pelo
STF, podem ser lidas como indicativas do nmero de processos julgados, a cada ano, pelas
Turmas ou pelo Plenrio, o que equivale, em termos aproximados, ao nmero de casos julgados
de forma colegiada.24
As estatsticas de casos julgados e acrdos publicados ao ano dizem, portanto, que
a imensa maioria dos processos resolvidos atualmente pelo STF (algo em torno de
88,20% deles, utilizando-se o proxy da mdia de acrdos publicados verificada para a
dcada de 2000) no so, ao final das contas, levados a julgamento colegiado, quer nas
Turmas, quer no Plenrio. Ao contrrio, so objeto de julgamento monocrtico.
Essa constatao, tirada da anlise do nmero de acrdos publicados, confirma-
da pelos dados especficos de classificao dos julgamentos do tribunal contidos no
Relatrio de Atividades para o binio de 2006-2008.25 A Tabela 2 compara os dados
divulgados nesse relatrio, atinentes aos julgamentos monocrticos e colegiados, com
os dados totais de julgamento e publicao de acrdos j referidos anteriormente,
demonstrando, para os anos em que a comparao foi possvel, a completa consistn-
cia da concluso apontada acima.
Mas qual o perfil dessa esmagadora maioria de casos que est, com freqncia
cada vez maior, sendo resolvida monocraticamente?
Em tese, pode tratar-se de quaisquer dos casos em que o relator tem poderes con-
feridos pela lei para julgar o mrito ou as condies de admissibilidade da ao ou do
recurso, ordinrio ou extraordinrio. Entre outras, so desse tipo as competncias
estabelecidas nos artigos 544, 3o e 577 do Cdigo de Processo Civil (juzos de
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Smula 400, ou a todas as matrias tratadas nas Smulas 283, 284, 356 e 636, entre
outras). No entanto, a inexistncia de qualquer pesquisa metodologicamente consis-
tente apontando essa tendncia com clareza impede-nos de tratar essa suposio como
qualquer coisa alm de pura conjectura.
No obstante, fato que tais decises monocrticas no podem atingir, ao menos
sob o ponto de vista legal, o corao das atribuies institucionais do STF, sobretu-
do no que diz respeito s mais importantes, quelas ligadas produo de decises
vinculantes com efeito geral. Tais decises, ligadas aos julgamentos de mrito no
controle concentrado, edio de Smulas, ao julgamento das questes constitucio-
nais mais polmicas trazidas pelo controle difuso, so exclusivas das Turmas ou do
Plenrio. Sobretudo no que diz respeito ao controle concentrado, que tem efeitos
gerais mais amplos e que tem se mostrado como locus privilegiado das decises mais
importantes do STF, daquelas que ganham mais relevo na mdia e no debate pblico,
so competncias que esto atribudas, privativamente, ao Plenrio. E, se as decises
colegiadas j so uma minoria entre os julgamentos proferidos atualmente pelo STF,
as decises proferidas no Plenrio so a minoria entre a minoria.
De fato, os nmeros publicados no Relatrio de Atividades do STF para o binio
de 20062008 demonstram que o julgamento de casos pelo Plenrio evento ainda
mais raro que o julgamento colegiado em si. Em 2006, os casos julgados em plenrio
corresponderam a 0,5% de todos os casos julgados no ano. Em 2007, o percentual foi
de 5,04% e em 2008, at 10 de abril, estava em 4,81%. A mdia do perodo corres-
pondeu a 3,34%.
Em 2006, o Plenrio do STF julgou 565 casos (o nmero de decises do pleno foi
particularmente baixo nesse ano), ao passo em que o tribunal, como um todo, profe-
riu 112.403 decises. Apesar da aparente excepcionalidade dos nmeros de julgados
do Pleno em 2006, inevitvel que eles provoquem algum tipo de reflexo quanto ao
trabalho do tribunal. A primeira pode ser a seguinte: se inconcebvel imaginar uma
corte suprema ou constitucional que julgue mais de uma centena de milhares de casos
ao ano, o nmero algo superior a cinco centenas, atinente aos julgamentos do
Plenrio do STF em 2006, ainda que permanea alto, j bem mais prximo daquilo
que se pode encontrar nas experincias estrangeiras.
Em 2007, foram proferidas pela Corte Constitucional italiana 464 decises. Esse
nmero havia sido de 463 em 2006 e 482 em 2005. Em 2000 foram 592 decises
(Itlia, 2007 e 2008). O Tribunal Constitucional portugus julgou, em 2006, 711
casos. Em 2005, 2004 e 2003 haviam sido, respectivamente, 723, 725 e 638 casos
(Portugal, 2008). O Tribunal Constitucional espanhol julgou, em 2007, 11.590 casos,
a maior parte consistindo em recursos de amparo inadmitidos, produzindo um total
de 295 sentenas de mrito (ESPANHA, 2008). Em 2006 esses nmeros haviam sido
de 9, 173 e 382, respectivamente. O Tribunal Constitucional do Peru, entre proces-
sos de inconstitucionalidade, amparo, habeas corpus, habeas data, queixas e outros
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Assim, o que acaba distinguindo a corte constitucional o fato de ela estar incum-
bida de dar a ltima palavra sobre a interpretao constitucional, e de suas decises
serem vinculantes. No modelo americano de corte suprema, essa vinculao da
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CONCLUSO E FUTUROLOGIA:
UM TRIBUNAL CONSTITUCIONAL BRASILEIRA?
Qual seria, ento, o caminho de reforma para o Supremo Tribunal Federal? Seria o de
transform-lo em uma corte constitucional pura, como se cogitou na Constituinte de
1988? Creio que uma reforma desse tipo teria chances muito pequenas de ser bem-
sucedida no caso brasileiro, quer no que se refere s suas chances de ser aprovada, quer
no que diz respeito a seu eventual sucesso institucional, se a aprovao acabasse acon-
tecendo.27 O caminho da experincia nacional tem particularismos importantes e o
que parece estar se construindo no apenas pelas progressivas reformas constitucionais
e legislativas, mas tambm, como veremos adiante, pela prpria jurisprudncia do STF,
parece ser um caminho prprio, que mescla elementos dos dois modelos ideais de tri-
bunal constitucional, de sorte a criar um Tribunal Constitucional brasileira.
Esse tribunal , antes de mais nada, rgo de cpula do judicirio. Isso o aparta
do modelo de cortes constitucionais puras e est traduzido, por exemplo, na compe-
tncia outorgada ao STF para julgar casos de interesse geral da magistratura. Alm
disso, parece haver uma experincia nacional ligada ao controle difuso bastante con-
solidada, que seria dificilmente transformada de modo radical. Essa experincia, em
uma de suas faces, outorga competncias magistratura em geral para realizar con-
trole de constitucionalidade, e tais competncias se traduzem em um tipo de poder
que a magistratura no estaria disposta a abrir mo. O exemplo francs eloqente
nesse sentido, dando conta da criao de uma curiosa vlvula de escape proibio
de exerccio de controle difuso por parte dos juzes. Essa vlvula de escape consistiu
na construo de uma doutrina que lhes permite deixar de aplicar a legislao fran-
cesa quando ela tida por incompatvel com a legislao comunitria, que tem, por
sua vez, normas abertas e princpios de ao muito parecidos com aqueles que seriam
encontrveis em uma constituio nacional. Assim, o controle de constitucionalida-
de instalou-se informalmente na Frana travestido de controle de compatibilidade
das leis francesas com o direito comunitrio, demonstrando, eloqentemente, que a
complexidade das relaes reais de poder capaz de contornar quaisquer tentativas
formais de controle do poder decisrio da magistratura. Alm disso, sequer parece-
ria conveniente extinguir essas competncias de controle por parte dos juzes
brasileiros, j que uma das virtudes apontadas para o controle difuso, que parece estar
presente em nossa experincia, sua enorme flexibilidade, aliada possibilidade de
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o art. 2o, 1o, da lei de crimes hediondos (Lei n. 8.072/90). Esse artigo estabele-
cia a proibio de progresso de regime, determinando o cumprimento de toda a
pena imposta a esse tipo de crime em regime fechado. E foi com base justamente
nessa deciso incidental que a Defensoria Pblica da Unio ajuizou a reclamao,
afirmando que a deciso do STF, proferida neste caso, estaria sendo descumprida
pela Vara de Execues Penais da Comarca de Rio Branco, que estaria continuando
a aplicar o artigo em questo, ainda que para o efeito de julgar o regime das penas
atinentes a outros condenados, distintos daqueles que haviam sido beneficiados
diretamente pelo HC n. 82.959.
Em defesa de sua posio, o juiz reclamado ponderou que no teria ocorrido,
no caso, violao de qualquer deciso do STF, j que os interessados na
Reclamao n. 4.335-5 seriam pessoas distintas daquelas beneficiadas pelo HC n.
82.959, sendo que esta deciso foi proferida no contexto do controle difuso, pro-
duzindo, portanto, apenas efeitos concretos, aplicveis especificamente s partes
no processo. Para que tal deciso possa ganhar efeitos gerais seria preciso que o
STF comunicasse o Senado Federal, para que este, a seu critrio, resolvesse sus-
pender, ou no, a execuo do dispositivo tido por inconstitucional. O contedo
dessas razes foi (como seria normalmente de se esperar) acolhido no parecer da
Procuradoria Geral da Repblica, mas, surpreendentemente, no convenceu o
relator, Ministro Gilmar Mendes.
O voto desse Ministro, dado a pblico na sesso de 01.02.2007, fala na ocorrn-
cia de mutao constitucional, cujo efeito teria sido o de equiparar, hoje, os efeitos
da deciso de inconstitucionalidade, quer se trate de controle difuso, quer de contro-
le concentrado. Isso porque, a partir dos novos arranjos trazidos pela Constituio
de 1998, a nfase passou a residir no mais no sistema difuso, mas no de perfil con-
centrado, sendo inevitveis as reinterpretaes ou releituras dos institutos
vinculados ao controle incidental de inconstitucionalidade. Segundo o Ministro
Gilmar Mendes:
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semelhante chegou a ser discutida at mesmo na PEC n. 96/1992, que originou, poste-
riormente, a EC n. 45/2004.Tratava-se do incidente de inconstitucionalidade, presente
nos projetos dos Deputados Jairo Carneiro e Aloysio Ferreira e tambm no texto apro-
vado na Comisso Especial, mas expurgado do texto da Proposta em virtude de um
acordo capitaneado pelo governo no incio de 2000, dada a enorme resistncia que sur-
giu em relao a essa proposta.31
Assim, com o eventual julgamento de procedncia da Reclamao n. 4.335, pro-
duziramos, em princpio, por via judicial, uma reforma que, de um modo ou de outro,
foi cogitada, no sistema poltico representativo, h pouco mais de oito anos, tendo sido
ali rejeitada. Da, eventualmente, seu carter contra-majoritrio. Mas, a bem de ver,
seria uma deciso contra-majoritria que poderia ter a virtude de corrigir uma impor-
tante anomalia presente em nosso sistema de controle constitucional, consistente na
atribuio ao STF de uma competncia recursal extraordinria sem qualquer grau de
vinculao geral, que o tem transformado, ao fim e ao cabo, em uma espcie de tribu-
nal ordinrio de apelao em matria constitucional. E essa situao, ainda que j se
desenhasse no final da dcada de 1990, quando a mdia de processos recebidos ao ano
pelo STF atingia algo em torno de 50 mil, apenas de consolida integralmente na dca-
da de 2000, quando esse nmero sobe, de uma vez, para a casa dos 110 mil. Situao
distinta, portanto, daquela que se apresentava ao constituinte derivado, na anlise da
PEC n. 96/1992.
O resultado ltimo desse julgamento, e dos embates institucionais que ele e o pr-
prio processo de reforma institucional do STF iro gerar, ainda no pode ser antevisto.
Mas o que parece isento de dvida o fato de estar em curso, no vigsimo aniversrio
da Constituio de 1988, um processo declarado de reviso e reforma da jurisdio
constitucional, que pode, no limite, vir a transform-la radicalmente.
Qualquer que seja o resultado desse processo, ele ir contribuir para amplificar o
carter marcadamente especfico e brasileiro de nosso arranjo institucional relativo ao
controle de constitucionalidade. A esperana que, alm de brasileiro, esse arranjo
possa tambm ser tambm funcional, isto , que resulte adequado a atender as necessi-
dades particulares de nosso sistema jurdico e, tambm, a corrigir os imensos problemas
que tm sido apontados, atualmente, em relao a esse sistema.
NOTAS
1 Sem deixar de responsabilizar-me pelas falhas e imprecises remanescentes, agradeo a todos aqueles que
colaboraram para a conformao da verso final deste artigo, discutindo-o e apresentando comentrios valiosos, entre
outros espaos, em um workshop promovido em junho de 2008 pela FGV-DIREITO RIO e tambm em uma reunio
realizada com pesquisadores e alunos da Sociedade Brasileira de Direito Pblico em julho no mesmo ano. Agradeo
tambm aos precisos comentrios dos dois pareceristas annimos da revista, s valiosas contribuies do Prof. Dimitri
Dimoulis e assistncia prestada pela acadmica Paula Gorzoni, que colaborou com a formatao e organizao final do
texto. Um agradecimento especial dirigido ao Prof. Oscar Vilhena, que travou o primeiro contato com o argumento
central deste texto antes mesmo de ele ter sido escrito, em uma conferncia de que participamos juntos. Seus
comentrios e incentivo foram fundamentais para que o argumento pudesse ganhar corpo neste artigo.
2 Quero ressaltar, novamente, que o fenmeno da judicializao, em si, no tem nada de essencialmente brasileiro.
, ao contrrio, relativamente global em suas linhas gerais. Ver a respeito os vrios artigos reunidos em Tate e Vallinder
(1995). No que diz respeito tentativa de implementao judicial de direitos sociais, econmicos e culturais, inclusive no
contexto de pases perifricos, tambm no se verifica em absoluto o isolamento da experincia nacional, sendo comum
citar, nesse tema e em relao a tais pases, os exemplos da ndia, frica do Sul e Colmbia, entre outros. Especificamente
sobre o desenvolvimento desses fenmenos na Amrica Latina, ver Sieder et al. (2005).
3 Ver, a propsito, Limongi (2006). A expresso presidencialismo de coalizo de Srgio Henriques Abranches.
5 Por exemplo, os projetos de emenda constitucional da Cmara dos Deputados n. 252/2004, 243/2004
e 111/2003.
6 Essa idia emprestada de Almiro do Couto e Silva (2002), que fala em um servio pblico brasileira,
por inspirao noo corrente de servio pblico la franaise. Couto e Silva indagam justamente se no teramos
concebido, ao longo do tempo e sobretudo a partir da reforma regulatria da dcada de 1990, uma noo hbrida e
muito prpria de nossa tradio jurdica acerca dessa categoria do direito administrativo. Como referi no artigo,
talvez seja algo semelhante que acabemos fazendo com nossa Suprema Corte: talvez a transformemos em um tribunal
constitucional brasileira.
7 Uma revoluo sem revoluo, ou uma revoluo passiva desta vez virtuosa, como propem Vianna et al.,
referindo-se ao conceito desenhado por Gramsci Vianna et al. (1997).
8 A argio de relevncia foi introduzida como requisito adicional de admissibilidade do recurso extraordinrio
em 1977, por meio da Emenda Constitucional n. 7, que mudou, para esse propsito, a redao dos pargrafos primeiro
e terceiro do art. 119 da Constituio ento vigente.
11 Constituio Federal, art. 103. No regime da Constituio anterior o nico legitimado ao era o
Procurador Geral da Repblica, que era nomeado pelo executivo e poderia, por ato do Presidente da Repblica, ser
demitido ad nutum.
14 Boa parte deles colacionados no art. 5o, inc. LIV e seguintes, do texto respectivo.
16 Supremo Tribunal Federal, Recurso Extraordinrio n. 226.855. Relator: Min. Moreira Alves. (DJ 13.10.2000).
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17 Supremo Tribunal Federal, Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 3.105. Relatora: Min. Ellen Gracie. (DJ
18.02.2005).
18 Salvo indicao em contrrio, todos os grficos e tabelas apresentados neste artigo so de elaborao do
autor, a partir dos dados disponibilizados pelo prprio Supremo Tribunal Federal (Brasil, 2008a e 2008b).
19 importante ressaltar que a anomalia que poderia eventualmente justificar o possvel tom irnico da
expresso reside exclusivamente no volume de casos com que o STF precisa se deparar a cada ano, volume esse que
supera a casa dos 100 mil, o que incompatvel com a importncia poltica dos julgamentos desse tribunal. No
meu objetivo, em momento algum, sugerir que nosso modelo de controle misto, pelo simples fato de s-lo, consistiria
em algo anmalo ou patolgico, ou que nossos problemas derivariam, simplesmente, de termos incorporado
equivocadamente elementos oriundos dos dois grandes modelos de controle de constitucionalidade (difuso e
concentrado), quebrando sua suposta pureza. Como demonstrarei [neste artigo], esses modelos no passam de tipos
ideais e provvel que qualquer sistema jurdico, quando concretamente considerado, possa reclamar, para si, sua
parcela de hibridismo e singularidade. Carlo Guarnieri, por exemplo, descreve o sistema italiano como um sistema
que combina, de uma forma peculiar, caractersticas tpicas dos sistemas continentais com elementos encontrados
nos judicirios anglo-saxes (Tate;Vallinder, 1995, p. 247). As experincias latino-americanas, ademais, so marcadas
todas pela combinao de arranjos poltico-institucionais inspirados na Constituio Americana com um sistema de
direito positivo inspirado na tradio europia. Como procurarei mostrar ao final deste texto, uma das virtudes dos
processos que parecem estar em curso na jurisdio constitucional brasileira consistiria, justamente, em atentar para
esse carter peculiar de nossa experincia institucional, operando os arranjos necessrios a aperfeio-la, mas
admitido, sim, suas singularidades. Essas singularidades contribuem, sem dvida, para a construo de um desenho
brasileiro de jurisdio constitucional, mas o qualificativo, nesse peculiar, j no poderia ser acompanhado de
qualquer tom de crtica ou ironia, a sugerir que devssemos, supostamente, adotar solues padronizadas em
qualquer modelo internacional. A reconfigurao institucional do STF corresponde, ao revs, a um salutar processo
de inveno institucional. Quanto mais brasileira ele for (e se for, ao mesmo tempo, funcional, como ressalto no
texto), to melhor, pois mais adaptado nossa experincia republicana, ele, provavelmente, ser.
20 A Suprema Corte dos Estados Unidos consiste em rgo de cpula do judicirio americano e possui
competncia originria para o julgamento de um rol restrito de casos, sobretudo disputas entre os estados americanos
ou entre estes e o governo federal. Sua principal competncia recursal. Aquilo que estou chamando de competncia
recursal ordinria equivaleria, grosso modo, chamada mandatory appellate jurisdiction. Outrora, essa competncia
inclua, por exemplo, casos em que as Supremas Cortes dos Estados haviam considerado inconstitucional alguma lei
federal. No entanto, quase todas essas competncias recursais obrigatrias (no discricionrias) foram abolidas pelo
Judicial Improvements and Access to Justice Act de 1988. Assim, o que resta hoje so basicamente as competncias
recursais extraordinrias, exercidas por meio do mecanismo de certiorary. Sua diferena em relao ao recurso
extraordinrio consiste, todavia, no carter discricionrio que envolve a deciso de admissibilidade dos recursos com
base em sua importncia geral, por parte da Suprema Corte.
21 Esse modelo caracterizado ainda, como se ver adiante no texto, por duas outras caractersticas
fundamentais e muito peculiares: (i) a ausncia de poder discricionrio para a seleo pelo STF dos casos em que ir
exercer sua competncia recursal extraordinria; e (ii) a ausncia de mecanismos de vinculao pelos precedentes
criados pela corte, salvo no que se refere ao mecanismo de controle concentrado.
22 Ainda que a Ao de Descumprimento de Preceito Fundamental possa ter, eventualmente, carter semelhante
ao de avocatria.
24 preciso ressalvar, todavia, a possibilidade de julgamento de mais que um processo por meio de um nico
acrdo, nas hipteses de conexo de causas. Ver, a propsito, os arts. 93, 96, 1o , e 126 do Regimento Interno
do STF.
25 Esse relatrio, atinente exclusivamente ao perodo j apontado, apresenta algumas pequenas inconsistncias em
relao s informaes constantes do informe geral de movimentao processual para os anos de 19492008 publicado
igualmente no stio do STF. Tais inconsistncias no chegam a prejudicar a anlise empreendida neste artigo.
26 Nesse caso, sem efeitos erga omnes, o que gera, por sinal, problemas importantes de compatibilizao das
decises da Corte Constitucional com as decises produzidas por rgos do poder judicirio em tema de
constitucionalidade.
27 Em pesquisa feita no stio da Cmara dos Deputados, foram encontradas apenas trs propostas de Emenda
Constituio que objetivavam a criao de uma corte constitucional brasileira: PEC 252/2004, 243/2004 e 111/2003.
Os dois ltimos projetos foram arquivados por no conterem o nmero mnimo de assinaturas indicado no inc. I do art.
60, da Constituio Federal, combinado com o inc. I do art. 201, do Regimento Interno da Cmara dos Deputados. J a
PEC 252/2004 obteve parecer contrrio na Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania. Um dos principais
argumentos consistiu na alegao de que a criao de um novo tribunal seria medida meramente paliativa, voltada a reduzir
o nmero de processos do STF. Disponvel em: <http://www2.camara.gov.br/proposicoes>. Acesso em: 03 set. 2008.
28 A Corte de Cassao francesa, por exemplo, composta por mais de oitenta membros, ao passo em que o
Conselho Constitucional possui apenas nove (se considerarmos apenas os membros nomeados, isto , se excludos ex-
presidentes da repblica, que tambm tm assento no conselho).
29 Desconheo qualquer outro tribunal supremo do mundo que faa planto judicirio para solucionar quizlias
que os parlamentares no so capazes de resolver por si mesmos, de maneira racional e compatvel com a Constituio
(Vieira, 2007).
30 Para uma crtica racionalidade da deciso (sobretudo no que diz respeito ao recurso argumentativo mutao
constitucional), ver Lunardi e Dimoulis (2008).
31 Ver, a respeito, a excelente reconstruo do processo legislativo atinente reforma de 2004 empreendida por
Rogrio Bastos Arantes (2001), especialmente concentrada naquelas que ele chama de propostas de concentrao.
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