UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA

Faculdade de Direito
Licenciatur a em Dir eito
Ano Lectivo 2012-2013
1. Ano - 2. Semestre

Finanas pblicas:

captulo 3

Mestre Guilherme Valdemar Pereira dOliveira Martins

Lisboa

2013

1/13
 UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA

NOTA - Os sumrios que se seguem constituem apenas e fundamentalmente

um roteiro de estudo. No se trata de uma exposio exaustiva da matria.
So, assim, um instrumento importante mas nunca exclusivo, designadamente
para o acompanhamento tutorial. De modo sinttico, indica-se os temas, as
referncias fundamentais e, no final de cada captulo, a bibliografia. O mtodo
usado obriga, assim, a uma preparao e acompanhamento permanentes das
aulas e a um contacto constante com os elementos de estudo (atravs de
apontamentos das aulas, de sumrios, da bibliografia fundamental e de
trabalhos prticos). S considerando os sumrios como um roteiro ou guio
poderemos retirar deles a sua plena utilidade. G.O.M.

Captulo III - A atividade financeira como fenmeno jurdico, poltico e

econmico.
3.1.Estado e atividade financeira
3.2. Deciso poltica e deciso financeira.
3.3. Estado e sociedade
3.4. Fontes de Direito Financeiro
3.5. Autonomia e natureza do Direito Financeiro.

Captulo III - A atividade financeira como fenmeno jurdico, poltico e

econmico.

3.1. Estado e atividade financeira.

O Estado contemporneo resulta de um longo caminho evolutivo, que neste

momento alvo de uma profunda reflexo, relacionada com a dimenso, a
eficincia e a legitimidade democrtica. Nascido da necessidade de fazer face
s falhas e incapacidades do mercado, o Estado comeou por ter funes
muito limitadas. No referindo a fase em que o patrimonialismo feudal e os
primeiros passos da sociedade urbana tiveram lugar, e detendo-nos apenas na
gnese e afirmao do Estado moderno, verificamos que as revolues liberais
nascidas da evoluo histrica no Reino Unido (Gloriosa Revoluo, 1688-
89), nos Estados Unidos (Declarao da Independncia, 1776) e em Frana
(Revoluo francesa, 1789) geraram um Estado liberal, no intervencionista,
essencialmente guardio dos mecanismos espontneos do mercado e do livre-
cmbio. Era o modelo do Estado polcia que se afirmava como garante da
ordem constitucional e do respeito dos direitos fundamentais dos cidados. A
interveno pblica econmica era excecional e tinha exclusivamente como fim
responder s falhas de mercado e ao provimento de bens coletivos (ou
financeiros).
2/13
 UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA

A Revoluo Industrial trouxe, porm, novos problemas e novos desafios,

sobretudo ligados s graves injustias sociais, ausncia de mecanismos
capazes de cobrir os riscos sociais mais comuns (desemprego, doena,
sobrevivncia, velhice) e s novas situaes na evoluo dos ciclos
econmicos. O laissez-faire ou livre-cambismo no permitia responder a
problemas novos e inesperados, cujo desenvolvimento levava a graves tenses
sociais. Por outro lado, a tomada de conscincia pelo proletariado industrial da
contradio entre o reconhecimento das liberdades polticas e a incapacidade
do Estado para garantir o respeito pelos mais elementares direitos individuais a
uma vida condigna conduziu necessidade de lanar os fundamentos do
Estado social.

Foi na Alemanha, num governo de Otto von Bismarck (1815-1898), que foram
lanadas as bases do moderno Estado Social. Em 1871 foi reconhecido
legalmente o princpio de uma responsabilidade objetiva limitada dos industriais
no caso de acidentes de trabalho. Em 1881 foram lanadas as bases de um
sistema de seguro obrigatrio para acidentes laborais. A lei de 5 de Junho de
1883 criou o seguro de doena, visando os operrios assalariados (coberto em
um tero pelos empregadores. Foram, assim, criadas caixas de trs tipos: das
empresas, profissionais e comunais) A lei de 1884 sobre acidentes de trabalho
determinou que os patres deveriam obrigatoriamente financiar caixas
cooperativas para cobrir a invalidez permanente resultante de acidentes de
trabalho. A lei de 1889 sobre seguro de velhice e invalidez instituiu o primeiro
sistema obrigatrio de reformas financiado metade por metade por
empregadores e operrios. Estas trs leis seriam reunidas no Cdigo de
Seguro Social, que consolidou o primeiro sistema de cobertura de riscos
sociais obrigatrio. Estamos perante a influncia do Socialismo Catedrtico, de
que foram figuras proeminentes Adolf Wagner (1835-1917), de quem j
falmos, Albert Schaeffle (1831-1903) e Gustav von Schmller (1838-1917).

Nasceu, assim, o Estado-providncia, na expresso de mile Laurent, na sua

obra sobre o pauperismo (Le Pauperisme et les Associations de Prvoyance,
de 1865), tambm conhecido na expresso britnica como Welfare State
(Estado de bem-estar), como Wohlfahrstaat, na designao dos socialistas
catedrticos, ou apenas Sozialstaat (Estado Social), que, sem deixar uma
conceo liberal, assume responsabilidades sociais na cobertura de riscos
inerentes ao trabalho.

A Primeira Grande Guerra (1914-18), a presso ideolgica gerada pelo

Revoluo Russa de 1917, a grande depresso induzida pelo crash de Outubro
de 1929 na Bolsa de Nova Iorque (NYSE) e o novo conflito mundial iniciado em
Setembro de 1939 determinaram um claro reforo das responsabilidades do
Estado Social. Da que em Inglaterra tenha sido nomeada no incio dos anos
quarenta uma comisso, presidida pelo liberal Sir William Beveridge (1879-
3/13
 UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA

1963), antigo secretrio de Beatrice (1858-1943) e Sidney Webb (1859-1947)

na Fabian Society, grupo de reflexo sobre os direitos cvicos e laborais, na
esfera do Trabalhismo, encarregada de apresentar as bases de um sistema
pblico de Segurana Social.

O relatrio de 1942 (Social Insurance and Allied Services) lanou o moderno

sistema de Segurana Social revolucionando ideias que tinham sido j
defendidas por F. D. Roosevelt (1882-1945) nos Estados Unidos em 1935. H
uma nova conceo do risco social e do papel do Estado. A Segurana Social
tem como objetivo libertar as pessoas da necessidade, garantindo a segurana
do rendimento. considerado como risco social, tudo o que ameace o
rendimento regular dos indivduos (doena, acidentes de trabalho, morte,
velhice, maternidade, desemprego). O regime de Segurana Social passa a ter
quatro caractersticas fundamentais:

(a) um sistema generalizado/universal que cobre o conjunto da

populao qualquer que seja o estatuto do emprego e do rendimento;
(b) um sistema unificado e simples: uma s quotizao cobre o conjunto
dos riscos que podem conduzir a uma privao de rendimento;
(c) um sistema uniforme: as prestaes so uniformes, qualquer que
seja o ganho dos interessados;
(d) um sistema centralizado, pressupondo um nico servio pblico
gestor do sistema e de compensao dos riscos sociais.

Paralelamente, o Plano Beveridge previu a ajuda s famlias atravs de

abonos, o aperfeioamento dos cuidados de sade pela criao do Sistema
Nacional de Sade (NHS) e a organizao do emprego e da formao
profissional. Para o financiamento do sistema de segurana social foram
criadas contribuies sociais complementares para cobrir os riscos da sade e
os encargos familiares.

conceo tradicional do Estado liberal, com meras funes de polcia,

contrape-se a partir dos anos quarenta o Estado Social, dotado de um sistema
universalista e de repartio para cobertura dos riscos sociais. J no se trata
do sistema bismarckiano de capitalizao, de que apenas poderiam beneficiar
aqueles que se inscrevessem e tivessem contribudo. Agora pode haver o
benefcio pelos no contribuintes, desde que fiquem em situao de provao.
W. Beveridge disse em 1944: Proteger os cidados contra o desemprego de
massa deve ser funo do Estado, to definitivamente como j misso do
Estado defender os cidados contra os ataques de fora e contra os roubos e os
ataques que sofrem de dentro da sociedade.

A partir deste novo conceito de Estado Social, o ps-guerra caracterizou-se

por um grande esforo de reconstruo que exigiu do Estado um importante
papel de ordenador da economia, mas tambm de criador de emprego, atravs
4/13
 UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA

de grandes obras pblicas e da concretizao na Europa dos programas de

recuperao econmica. O modelo social europeu desenvolveu-se assim. Ora
seguindo o modelo anglo-saxnico, ora seguindo o modelo renano, as
economias mistas da Europa ocidental afirmaram-se atravs de um forte
crescimento das despesas pblicas, j por ns analisadas, a propsito da
chamadas lei de Wagner. Os trinta gloriosos anos, na expresso de Jean
Fourasti (1907-1990), de 1945 a 1975, representaram o sucesso de um
Estado social intervencionista com despesas pblicas crescentes. No entanto,
nos ltimos anos tem-se vindo a registar um movimento crtico em relao a
esse desmesurado crescimento das despesas pblicas, sem um
correspondente efeito positivo na eficincia e na equidade. Da que a justia
distributiva para ser eficaz exija que o Estado se demarque a um tempo das
concees de Estado produtor e de Estado mnimo.

O Estado tem de estar ciente tambm das falhas de interveno e da

necessidade de no se substituir ao mercado. O Estado de Direito Social
moderno deve, assim, determinar critrios de legalidade e regularidade na
atividade financeira e assumir equilibradamente uma funo redistributiva
segundo critrios de justia, visando combater a excluso. A crise do Estado
Providncia dos anos oitenta do sculo XX foi uma crise de resultados, uma
vez que o abrandamento econmico, a recesso, a inflao e o desemprego
no foram debelados ou superados, mas tambm foi uma crise de legitimidade,
uma vez que se exigiram mais impostos aos contribuintes sem uma
correspondente melhoria da prestao de servios pblicos.

Sem entrar na discusso de como ter melhor Estado, a verdade que todos
aceitam hoje que o aumento de impostos no pode continuar, devendo por isso
haver uma limitao das despesas pblicas. O primado de uma sociedade de
servios e o desenvolvimento de economias do conhecimento exigem um
Estado social catalisador de iniciativas e de energias, o que leva, cada vez
mais, a falar de um Estado de cultura, promotor da diversidade e das iniciativas
da sociedade civil onde a solidariedade inter-geracional possa funcionar e
onde as necessidades sejam satisfeitas com recursos disponveis e no
apenas custa de recursos futuros.

Os progressos da sociedade ps-industrial, na expresso de Daniel Bell

(1919-2011), e da sociedade da comunicao conduziram falncia dos
sistemas coletivistas e dirigistas. Da o fim do mundo bipolar que caracterizou a
segunda metade do sculo XX. A crise do Estado-Providncia obriga,
entretanto, procura de novas solues que permitam reduzir o peso do sector
pblico na economia; complementar os modos de financiamento assentes na
capitalizao e na repartio, de modo a garantir a cobertura dos riscos sociais
para todos apesar da evoluo demogrfica, do aumento da esperana de
vida, do envelhecimento da populao, da reduo das taxas de natalidade e

5/13
 UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA

do esgotamento dos recursos naturais; bem como assegurar equilbrio entre a

riqueza criada, as receitas tributrias conseguidas e as despesas realizadas.

O fenmeno financeiro pblico tem, assim, de ser visto hoje no contexto das
economias mistas, nas quais mercado, regulao, estabilizao e proteo
social tm de se complementar. Em lugar do dirigismo ou do planeamento
imperativo, do Estado-produtor ou do Estado-centralizado, impe-se favorecer
a subsidiariedade (decidir o mais prximo possvel do cidado), a
descentralizao e a prestao de contas aos contribuintes (segundo um
critrio de custo e benefcio).

Assim, na dimenso jurdica, partimos do respeito pelo Estado de Direito e

pelo primado da lei, que obriga salvaguarda dos direitos fundamentais e dos
direitos econmicos e sociais, bem como existncia de mecanismos de
responsabilidade financeira quando haja infraes.

Na dimenso poltica, o princpio do consentimento dos cidados tem de ter

expresso efetiva a comear na legitimidade da representao, nos
parlamentos dos Estados e nas instituies supranacionais.

Na dimenso econmica, importa assegurar o equilbrio entre recursos

gerados e disponveis e as necessidades efetivas a satisfazer.

3.2. Deciso poltica e deciso financeira.

J referimos que J. Buchanan e G. Tullock desenvolveram a noo de

escolha pblica, aplicando vida financeira e deciso poltica os critrios
baseados na anlise econmica. Nesse sentido falam de constituio, no
numa aceo jurdica, mas como modo de interveno dos agentes na vida
econmica.

Assim, formularam a existncia de trs tipos de constituies: a ao

individual; a ao cooperativa e a ao coletiva. Na ao individual prevalece
uma vontade individual. Na ao cooperativa importa a associao livre de um
grupo que defende os interesses comuns. Na ao coletiva a sociedade
politicamente organizada que age, regulando o direito positivo o modo como as
necessidades so satisfeitas.

A constituio para a escola da escolha pblica uma instituio que

sanciona a vontade do indivduo, da comunidade ou na sociedade poltica. E o
consenso democrtico pressupe um conjunto de instituies e regras. Como
defendeu K. Wicksell, o consenso mnimo tem de existir e deve reportar-se:
aos direitos individuais, aos limites das reas de ao individuais e coletivas,
estruturao do Estado para provimento dos bens coletivos que o mercado no
6/13
 UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA

pode fornecer, bem como participao das populaes nas decises

coletivas. Buchanan defende, por exemplo, que a Constituio dos Estados
Unidos da Amrica consagra implicitamente um princpio de equilbrio
oramental, que limita drasticamente o crescimento do peso do Estado na
Economia.

Alm da escola da escolha pblica devemos citar outros contributos para a

compreenso do alcance financeiro das decises polticas. Robert Nozick
(1938-2002) defende um ponto de vista, segundo o qual o Estado deve reduzir
ao mximo a sua interveno, advogando uma posio que legitima o que
designa como Estado mnimo, na sua obra mais conhecida Anarchy, State
and Utopia (1974), a partir de uma lgica de compensao por contraponto
redistribuio, com o objetivo de reduzir o peso das agncias de proteo
dominante para no reduzirem o espao de ao dos cidados. Se quanto
segurana a redistribuio faz sentido, j o mesmo no deve acontecer quanto
proliferao de subsdios ou progressividade dos impostos. J John Rawls
(1921-2002) formula em Uma Teoria da Justia (1971), a partir da
considerao de que h um vu de ignorncia que impede aos sujeitos
econmicos um conhecimento do modo como o processo de distribuio opera.
H, assim, dois princpios de justia como equidade: cada pessoa ter um
direito igual liberdade de base mais ampla desde que compatvel com uma
liberdade equivalente para os outros; mas as desigualdades econmicas e
sociais sero reguladas de forma tal que permitam o benefcio de todos, mas
de modo que prioritariamente se garanta a satisfao das necessidades dos
sujeitos em posio mais desfavorecida.

J Michael Walzer (1935), em Spheres of Justice (1983) adotou uma

conceo de justia pluralista para uma igualdade complexa. Uma
sociedade humana uma comunidade distributiva o que conduz a que as
relaes de poder e dominao se refiram mediao dos bens sociais. A
justia distributiva no opera da mesma maneira relativamente aos bens
transacionais e aos dons. Da que a teoria da justia seja indissocivel da
anlise da natureza e dos modos de distribuio dos bens no seio de uma dada
comunidade. E a verdade que os bens sociais se distribuem diferentemente
nas sociedades humanas. E assim a cada bem social corresponde uma esfera
prpria de distribuio, sendo a tirania o desejo de dominao universal fora da
sua ordem. Os diferentes modos de distribuio e a sua compreenso
permitem que haja freios e contrapesos que impedem a tirania. Uma igualdade
simples votada instabilidade e ao estatismo. Deste modo, a injustia, por
exemplo numa sociedade capitalista, no est principalmente ligada
distribuio desigual de dinheiro e recursos, mas ao facto de o dinheiro
oferecer acesso a bens sociais (como a educao e a sade) que deveriam
obedecer a outros princpios distributivos. Numa palavra, o mrito, como critrio
distributivo, no pode ser substitudo pela capacidade econmica. No poder
usar-se, assim, um s critrio, qualquer que seja, para repartir o conjunto dos
7/13
 UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA

bens sociais como o dinheiro, o amor, as responsabilidades pblicas, o

reconhecimento etc.

Assim, e como vimos, as decises financeiras so opes relativas

satisfao pblica de necessidades coletivas, com afetao de recursos e
definio das respetivas fontes e processos de financiamento devendo ser
apreciadas luz de consideraes de eficincia e de equidade, ora numa
lgica de no interveno, como defende Nozick, ora numa perspetiva de
consentimento redutor dos encargos pblicos (Buchanan, Tullock), ora ainda
segundo concees de proteo social de justia como equidade (justice as
fairness) de John Rawls ou de justia complexa de Michael Walzer.

Podemos ainda estar diante da distino clssica ente justia comutativa e

justia distributiva. No primeiro caso, funciona a teoria do benefcio segundo
a qual deve pagar ao Estado quem mais dele precisa, numa lgica de utilizador
pagador. No Estado patrimonialista no eram os detentores da terra que
pagavam impostos, sem prejuzo de ter outras obrigaes (como ajudar o rei
na defesa e na guerra), mas sim aqueles que beneficiavam dos servios
prestados pelo Estado (taxas e portagens). No segundo caso funciona a teoria
da repartio. No Estado moderno os sistemas fiscais tendem a ser
redistributivos, atravs da progressividade dos impostos que exige mais a
quem tem maiores rendimentos ou riqueza.

3.3. Estado e sociedade.

O Estado o mais importante dos agentes econmicos, mas coexiste com

outros entes de natureza privada ou social, que tm tambm relevncia na
satisfao das necessidades coletivas.

Em Estados onde vigora um princpio de separao das Igrejas, como o

nosso caso ou o da generalidade dos pases europeus, no existem poderes
financeiros atribudos s entidades de natureza religiosa, como muitas vezes
aconteceu no passado e ocorre em regimes teocrticos. O mesmo se diga
relativamente a outras entidades de natureza social que, no estando
investidas de poderes de autoridade, no tm poderes financeiros. A regra ,
hoje, assim, a de atribuir poderes financeiros a entes dotados de jus imperii.
Mesmo assim, no caso das concesses do Estado no podemos esquecer que
podem dar lugar ao pagamento de taxas a pagar pelos utilizadores. Nesses
casos, porm, ainda que cobradas pelos concessionrios aos utilizadores,
apenas podem existir uma vez que h um contrato de Direito pblico que o
permite.

Ainda se deve referir que hoje na Unio Europeia existe j um embrio de

fenmeno financeiro pblico comunitrio, sobretudo se pensarmos no
8/13
 UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA

financiamento da antiga Comunidade Europeia do Carvo e do Ao atravs de

um tributo aplicvel diretamente aos produtores, bem como os recursos
financeiros baseados no Imposto Sobre o Valor Acrescentado cobrado em
cada Estado-membro. O fenmeno financeiro pblico tem expresso
supranacional sempre que se exercer um poder tributrio prprio resultante da
partilha de soberanias com expresso prpria na Unio Europeia.

3.4. Fontes de Direito Financeiro.

De entre as fontes de Direito tradicionais, a lei a fonte fundamental do Direito

Financeiro. A partir desta noo muito ampla de lei, temos de comear por
referir a Constituio da Repblica, numa aceo formal. E a temos a referir,
alm dos artigos gerais, como os artigos 2 (Estado de direito democrtico) e
13 (Principio da igualdade), os artigos 105 (Oramento de Estado), 106
(Elaborao do Oramento) e 107 (Fiscalizao da execuo oramental);
bem como os artigos 103 (Sistema fiscal) e 104 (Impostos), que tratam
especificamente das questes tributrias. Os artigos 161, alneas g) e h)
(competncia poltica e legislativa da Assembleia da Repblica relativamente
Lei do Oramento e autorizao para contrair emprstimos ou garantias),
162 alnea d) (competncia parlamentar quanto tomada das contas); 164
alneas r) e t) (reserva absoluta de competncia legislativa quanto ao regime
geral de elaborao e organizao dos oramentos de Estado, das regies
autnomas e das autarquias locais e regime de finanas das regies
autnomas); 165 alneas i) e q) (reserva relativa de competncia legislativa
quanto a impostos, sistema fiscal e regime geral de taxas, e regime das
finanas locais); 214 (Tribunal de Contas); 227 i), j) e r) (Poderes das regies
autnomas quanto ao exerccio do poder tributrio prprio e disposio de
recursos financeiros); 232 (competncia da Assembleia Legislativa da regio
autnoma); 238 (Patrimnio e finanas das autarquias locais) e 254
(Participao nas receitas dos impostos directos). Refira-se ainda o artigo 115,
4, alnea b) (excluso do mbito do referendo de questes e actos de contedo
oramental, tributrio ou financeiro).

No tocante s leis, refira-se que o regime de finanas das regies autnomas

reveste a forma de lei orgnica (Artigos 165, 2; 168, 5 e 136, 3). A lei de
enquadramento do Oramento de Estado reveste um valor reforado,
devendo ser respeitada pelas leis que sejam aprovadas no seu mbito,
prevalecendo hierarquicamente. A violao da lei de enquadramento poder
dar lugar a uma inconstitucionalidade material, se se entender que o legislador
ordinrio no tinha liberdade para adotar caminho diferente, na sequncia do
disposto na lei fundamental (v.g. quanto a princpios e regras oramentais). O
Oramento de Estado aprovado por lei, num sistema monista parlamentar,
que tem uma natureza especial, como veremos, de lei-plano, com vigncia
9/13
 UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA

anual, que se traduz numa autorizao poltica, jurdica e econmica ao

governo, para cobrar receitas e realizar despesas, concebendo e realizando
uma poltica de finanas pblicas.

A lei e o decreto-lei so as principais fontes de Direito Financeiro. A

Constituio prev que seja por lei formal que se adotem providncias gerais
e abstratas em matria de: criao de impostos, definio do sistema fiscal,
autorizao de emprstimos e outras operaes de crdito que no sejam de
dvida flutuante. No caso do Oramento e da autorizao de emprstimos, a
iniciativa do Parlamento exclusiva e a reserva absoluta, no podendo haver
delegaes ao Governo. Infelizmente, a tendncia tem sido para reduzir ao
mnimo estas competncias parlamentares, amide desrespeitadas. O decreto-
lei, em domnios onde no haja reserva de competncia parlamentar, fonte
de direito normal, plena e concorrente com a lei. O decreto legislativo regional
um ato legislativo, podendo reger matria financeira (artigo 112, n. 4).

No mbito definido por leis e decretos-leis, temos os regulamentos

financeiros. Esto neste caso, com graus diferentes de eficcia: os decretos
regulamentares, as resolues de Conselho de Ministros, portarias, despachos
ministeriais, despachos e instrues de responsveis administrativos e
deliberaes de entidades autnomas e rgos locais que tenham carcter
genrico.

Quanto jurisprudncia, ainda que se discuta a incluso dos atos

uniformizadores entre os atos normativos, uma vez que no vm referidos no
artigo 112 da Constituio, a verdade que os mesmos assumem indiscutvel
importncia, com consequncias prticas na vida jurdica, pela relevncia na
esfera jurisdicional quer se trate de decises do Supremo Tribunal de Justia,
do Tribunal Constitucional, do Supremo Tribunal Administrativo ou do Tribunal
de Contas

O regime do artigo 8 da CRP relativo ao Direito internacional, segundo o

qual as normas e os princpios de direito internacional geral e comum fazem
parte do direito portugus, tem importncia sobretudo em domnios como
tratados e acordos em matria de dupla tributao ou de desarmamento
aduaneiro. No entanto, a matria financeira pblica primacialmente nacional,
ainda que, cada vez mais, haja uma dimenso internacional ou supranacional a
considerar. A Unio Econmica e Monetria, prevista a partir do Tratado de
Maastricht na Unio Europeia, obriga considerao de uma sobreposio da
soberania financeira e fiscal nacional e de uma partilha europeia de soberanias.

A doutrina e o costume no so entre ns fontes de direito; e a interpretao

das normas de Direito Financeiro e a aplicao das leis no tempo no revestem
regras especiais diferentes das que vigoram na nossa ordem jurdica em geral
(artigos 9 a 13 do Cdigo Civil).
10/13
 UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA

3.5. Autonomia e natureza do Direito Financeiro.

Tendo em considerao os critrios objetivo conjunto de normas, relaes e

instituies distintas das demais e dotadas de um esprito e de um regime
comuns e prprios (A. Sousa Franco) e subjetivo disciplina jurdica que
tem esses elementos como objeto h muito que o Direito Financeiro ganhou
autonomia na cincia jurdica. Com efeito, o Estado de direito moderno foi-se
construindo graas afirmao das instituies deste ramo de direito, onde se
relacionam os regimes das receitas pblicas, das despesas pblicas e da
autorizao oramental, na tripla dimenso jurdica, poltica e econmica.
Temos uma forma especfica de regulao social (sem a qual no se
reconhece a especificidade da satisfao das necessidades pblicas), um
regime jurdico autnomo e coerente que permite o exerccio de uma funo
social complexa, instituies jurdicas prprias e uma disciplina jurdica
autonomizada.

Estamos perante um muito antigo ramo de Direito, produto do Estado liberal

sado da tripla influncia inglesa, norte-americana e francesa. Nele
encontramos o consentimento dos contribuintes, a separao e
interdependncia de poderes, a distino entre poderes de autorizao
oramental e de execuo oramental, a autorizao para cobrana de receitas
e realizao de despesas, a legalidade e o cabimento oramentais, o regime
tributrio, a autorizao do crdito pblico, o exerccio de formas especficas de
responsabilidade financeira dos agentes responsveis pelos dinheiros e valores
pblicos correspondentes jurisdio prpria do Tribunal de Contas. E se
virmos bem temos permanentemente uma arbitragem entre a atividade do
Estado e a dos cidados, enquanto contribuintes e enquanto beneficirios dos
servios pblicos.

Os poderes financeiros so diversos dos administrativos. Antes de mais, a

Administrao pblica no pode, por si s, pr em prtica as opes
oramentais de receitas e despesas que dependem de consentimento
parlamentar. No existe, pois, o privilgio de execuo prvia e h o recurso
para os tribunais fiscais ou financeiros. E se os poderes financeiros tm
especificidade prpria tambm se distinguem da aplicao do Direito Civil ou
do Direito Comercial uma vez que no Direito Financeiro estamos perante
poderes de autoridade do Estado (v.g. no regime da dvida pblica).

Em suma, no Direito Financeiro estamos perante um ramo de Direito Pblico,

em que o interesse pblico est presente, ainda que este deva ser sempre
ponderado em funo da proteo da esfera privada dos cidados
(contribuintes, credores do Estado, beneficirios dos servios pblicos).

11/13
 UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA

Por outro lado, estamos diante de instituies prprias (imposto, oramento,

crdito pblico, tesouro) e vida jurdica autnoma (administrao financeira,
Tribunal de Contas). O Direito Fiscal um sub-ramo do Direito Financeiro, com
as mesmas caractersticas deste, mas que se autonomizou em razo da
grande relevncia social da tributao considerando os direitos, deveres e
interesses dos contribuintes.

O Direito Constitucional est paredes-meias com o Direito Financeiro,

sobretudo no tocante Constituio Financeira e Constituio Tributria,
devendo referir-se que a gnese das mais importantes solues do
constitucionalismo moderno se encontra no Direito Financeiro (separao e
interdependncia de poderes). O Direito Administrativo tem tambm
relevncia nesta rea quanto organizao e funcionamento das instituies
administrativas fazendrias. No podemos esquecer, assim, que a atividade
financeira pblica tem componentes polticas e administrativas que no podem
ser menosprezadas.

Quanto ao Direito Privado, refira-se que as relaes com o Direito Financeiro

assumem cada vez maior importncia, em razo do que tem sido designado
como a fuga para o Direito Privado (Prof. Maria Joo Estorninho) nas
atividades da Administrao pblica. Da que a jurisdio do Tribunal de
Contas tenha sido ajustada na reforma de 2006 (completada em 2011)
considerando essa realidade passando a aplicar-se um critrio objetivo para
controlo dos dinheiros e valores pblicos. Assim, ainda que o regime jurdico de
uma determinada entidade que movimente dinheiros pblicos seja de direito
privado o que importa o facto de o dinheiro proveniente dos contribuintes
estar sujeito a um regime de responsabilidade financeira de Direito Pblico.
Independentemente de a entidade ou de a operao estar sujeita ao Direito
Civil ou ao Direito Comercial, o que importa a natureza pblica dos recursos,
provenientes dos contribuintes.

BIBLIOGRAFIA

A.L. de SOUSA FRANCO Finanas Pblicas e Direito Financeiro, I, pp. 74-96.

GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS ET ALL., Lei de Enquadramento

Oramental Comentada, Almedina, 2007.

MARIA DOLIVEIRA MARTINS, Lies de Finanas Pblicas e Direito

Financeiro, Almedina, 2011.

12/13
 UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA

J. J. TEIXEIRA RIBEIRO, Lies de Finanas Pblicas, 5 ed. refundida e

atualizada, pp.260-291, 399-409

PAULO TRIGO PEREIRA ET ALL., Economia e Finanas Pblicas, 2 edio,

pp.21 e ss.

13/13