PLANEACIN Y EVALUACIN

DE POLTICAS PBLICAS
EN LOS MUNICIPIOS DE MXICO

Debilidades y Fortalezas
en su Desempeo Institucional
ISBN: 978-607-8136-13-1
A Lily, Vito y Abril
 NDICE

Introduccin.................................................................................................................9
I. PRIMERA PARTE DESARROLLO INSTITUCIONAL Y GESTIN PBLICA.........13
1. Capacidades institucionales y gestin de gobierno......................................15
1.1. El entorno institucional en la gestin de gobierno................................15
1.2. Del Entorno Institucional a las Capacidades Institucionales:
la Nueva Gestin Pblica....................................................................24
1.3. De la Nueva Gestin Pblica a la Planeacin Estratgica
y al Presupuesto basado en Resultados..................................................33
2.- Polticas Pblicas y Desarrollo Institucional en Mxico.
Avance desigual en sus rdenes de gobierno..............................................45

II. SEGUNDA PARTE EL ESLABN MS DBIL DEL FEDERALISMO MEXICANO........57

3. Estructura jurdico poltica de Mxico y el creciente papel del municipio
en ella...............................................................................................................59

4. Una visin general de la diversidad municipal en Mxico........................69

4.1 Pobreza y heterogeneidad, el rasgo sobresaliente de nuestros
municipios................................................................................................69
4.2 Radiografa de las capacidades institucionales del municipio ...........72
4.3 Calidad institucional y planeacin-evaluacin municipal: la agenda
pendiente en Mxico................................................................................76

III. TERCERA PARTE PLANEACIN Y EVALUACIN DE POLTICAS MUNICIPALES........81

5. Panorama general de los municipios de estudio...........................................83
6. Eficacia en la gestin municipal: el proceso de planeacin y evaluacin
de polticas.......................................................................................................99

6.1 El desarrollo institucional de los municipios en Mxico visto a la luz

de sus procesos de planeacin y evaluacin de Polticas Pblicas.....99
6.2 Los Principales Hallazgos.......................................................................112

Conclusiones........................................................................................................126
Anexos..................................................................................................................130
Bibliografa............................................................................................................157
 Tablas , Grficas y Anexos.
Captulo 1

Grfica 1.1 Capacidades institucionales para el desarrollo humano local.

Grfica 1.2 L a Calidad del Gobierno como Arquitectura Institucional y Prcticas de
Gestin.
Grfica 1.3 Instituciones polticas , proceso de formulacin de polticas y resultados de
polticas

Grfica 1.4 Proceso de Planeacin Estratgica para el Presupuesto en Base a Resultados.

Tabla 1.1 Dimensin III del IDD: Calidad Institucional y Eficiencia Poltica (democracia
de las instituciones)

Tabla 1.2 Pilares de la Nueva Gestin Pblica

Tabla 1.3 Elementos de la Matriz de Indicadores para Resultados.
Tabla 1.4 Nmero de programas presupuestales por Valoracin de Desempeo

Captulo 2

Grfica 2.1 Reformas institucionales para la mejora de la Gestin Pblica.

Grfica 2.2 Sustento constitucional a las reformas.
Grfica 2.3 Resultados del ndice estatal de transparencia presupuestal 2012
Grfica 2.4 Promedio Nacional de las Cinco Leyes.
Grfica 2.5 R anking 2012 de la Dimensin III Calidad Institucional y Eficiencia Poltic

Captulo 3

Recuadro 3.1 Principales reformas constitucionales de 1983 al artculo 115

Tabla 3.1 Vertientes de inversin de recursos federales para estados , municipios y benefi-
ciarios directos .

Captulo 4

Tabla 4.1 Porcentaje de la poblacin en situacin de pobreza por municipio en 2010

Tabla 4.2 Nmero de carencias promedio de la poblacin en situacin de pobreza por
municipio en 2010

Tabla 4.3 Caractersticas del proceso de las Polticas Pblicas a nivel Municipal.
Tabla 4.4 Dimensin del nivel gubernamental y administrativo del municipio.
Tabla 4.5 Elementos de Planeacin o Evaluacin por tipo de municipio: indicadores y
seguimiento (porcentaje).
Captulo 5

Mapa 5.1 Mxico, grado de marginacin por entidad federativa , 2010, CONAPO.
Grfica 5.1 Esquema conceptual de la marginacin.
Grfica 5.2 Los municipios de estudio segn su grado de marginacin en orden descen-
dente.

Grfica 5.3 Los municipios de estudio segn su grado de marginacin en orden ascen-
dente.

Tabla 5.1 Entidades Federativas y su grado de Marginacin.

Tabla 5.2 Municipios de estudio, grado de marginacin y lugar en competitividad.
Tabla 5.3 Sistema Urbano Nacional: distribucin de la poblacin por grado de margina-
cin urbana , segn rango de ciudad 2010.

Tabla 5.4 Poblacin por cuidad segn grado de marginacin.

Tabla 5.5 Valores alcanzados por los municipios de estudio en el ndice de Competitivi-
dad.

Captulo 6

Recuadro 6.1 L as Interrogantes.

Grfica 6.1 Proceso integral de planeacin, programacin, presupuestacin, control y
evaluacin.

Grfica 6.2 Desempeo de los municipios de estudio en lo que respecta al PDM.

Grfica 6.3 Desempeo de los municipios de estudio en lo que respecta a la Programacin
de Polticas .

Grfica 6.4 Desempeo de los municipios de estudio en lo que respecta al Informe de Go -

bierno.

Grfica 6.5 Desempeo de los municipios de estudio en lo que respecta al Sistema de Eva-
luacin de Polticas Pblicas .

Tabla 6.1 Obligaciones del municipio de acuerdo al marco jurdico vigente.

Tabla 6.2 Tipo de respuestas y su valoracin.
Tabla 6.3 Informacin recabada de los municipios de estudio.
Tabla 6.4 Puntaje alcanzado por los municipios de estudio.
Tabla 6.5 Niveles de Desempeo, puntajes correspondientes y casos presentados.
Tabla 6.6 Desempeo municipal visto a la luz de su puntaje en el ndice.
Anexo 6.1 Recuadros de cada municipio con las respuestas a todas las interrogantes.
Anexo 6.2 Registro de peticiones de informacin a municipios indicados.
 Introduccin.

En las ltimas dcadas el aparato pblico de los estados nacionales ha

sufrido importantes cambios en sus dimensiones, estructura organizacional y
formas de operacin (Gonzlez, 2008: 11), y es claro que todo ello se enmarca
en las lneas de pensamiento que reivindican una mayor eficacia, eficiencia y
transparencia en la funcin pblica, reflejado en una ms slida rendicin de
cuentas, esto es, en la lnea propuesta por la llamada Nueva Gestin Pblica, NGP.
Si bien no se puede afirmar que estos avances son sustanciales en Latinoamrica,
no pueden minimizarse sus logros ni desconocer que la orientacin est
claramente planteada.
De manera paralela a esta lgica, estos cambios tambin se han visto
influidos por la llamada Gobernanza Democrtica, que enfatiza la necesidad de
mantener una clara direccin gubernamental en los asuntos pblicos, pero con
una creciente participacin de la sociedad, y en especial con aquellos sectores
que se vern mayormente afectados por las decisiones pblicas. Para el caso
de las sociedades que como la mexicana han atravesado en su pasado reciente
un proceso de transicin hacia la democracia, Aguilar lo ha planteado con
meridiana claridad (Aguilar, 2008: capitulo 1): se trata del paso de la democracia
vista como una forma de acceder al gobierno hacia la democracia vista como
gobierno con capacidad gubernativa.
Nos referimos entonces a cambios de primera importancia que van ms
all de aquel primer ciclo de reformas de los aos ochenta, ms asociadas a la
contraccin del estado a favor del mercado, y que ahora ya no se constrien al
campo econmico. Como se sabe, en aquel ciclo de reformas se afirmaba que
el intervencionismo estatal desproporcionado haba tenido importantes efectos
no deseados, por lo que se busc que las decisiones fuesen tomadas cada vez
ms por el mercado, y ello necesariamente signific la retraccin del gobierno
en diferentes frentes. Sin embargo, en el nuevo paradigma la discusin no gira
en torno a las dimensiones del estado mismo sino a la eficacia de su actuacin
como generador de bienes y servicios de valor pblico.
Ahora bien, la complejidad de la estructura y funciones del aparato
pblico moderno se acrecienta an ms en los regmenes de corte federal como
9
el mexicano, pues ese carcter significa, en breve, que todos los rdenes de
gobierno tienen facultades y atribuciones diversas, muchas de las cuales se
traslapan en distintos campos de la poltica pblica. Lo anterior querra decir
que el aparato pblico en Mxico, como en cualquier otro pas con rgimen
poltico de partidos competidos, no es un ente monoltico y de razonable
consistencia interna, cuya operacin resulte homognea y lineal en todos sus
niveles. En este orden de ideas se vuelve necesario centrar el anlisis en cada
uno de estos rdenes, y en esta obra slo se analiza el nivel de gobierno de
mayor cercana a su comunidad, el orden municipal, aunque para su mejor
comprensin se recurre de vez en vez a los otros dos rdenes, en especial al
federal.
Sin embargo, para entender la circunstancia actual de la vida municipal
es necesario volver al pasado reciente del pas, pues es a partir de importantes
reformas en los ltimos lustros que el rgimen federal mexicano ha podido al-
canzar un mayor equilibrio en su estructura de su poder. Este nuevo equilibrio
ha supuesto el fortalecimiento de los estados y municipios vis a vis el gobierno
federal, si bien esta evolucin ha tenido luces y sombras no slo por el desigual
desarrollo regional que mantiene el pas, sino tambin porque el fortalecimien-
to del poder local no se ha acompaado de las reformas en desarrollo institu-
cional ya implementadas con relativo xito en el orden federal. Dicho en otros
trminos, la poltica de descentralizacin per se no ha conducido en automtico
a una sensible mejora de la gestin pblica a nivel municipal (y en distinta me-
dida a nivel estatal), si bien s ha creado un marco bsico y propiciatoria para
ella cuyo aprovechamiento ha sido dispar en los municipios a lo largo del pas.
De entre los factores ms relevantes del proceso descentralizador referi-
do se encuentran las crecientes transferencias de recursos financieros a los es-
tados y municipios, as como el reconocimiento de atribuciones a los gobiernos
municipales que otrora detentaban los gobiernos federal y en menor medida
el estatal, y a donde destaca el reconocimiento constitucional del estatuto de
persona jurdica de derecho pblico al municipio. Sin embargo y para la gran
mayora de los municipios del pas, este proceso no ha logrado fortalecer de
manera significativa las capacidades institucionales locales, lo que hubiera per-
mitido aprovechar a plenitud sus nuevas atribuciones gubernativas. Ms an,
inclusive los municipios grandes en Mxico como los aqu estudiados todava
mantienen sensibles deficiencias, en particular en el rea de la planeacin y eva-
luacin de sus polticas pblicas, lo que va de la mano de sus rezagos en materia

10
de transparencia y rendicin de cuentas; sin ninguna duda, esto da margen a
todo tipo de ineficiencias en la gestin pblica cotidiana, que se refleja en la po-
bre atencin a las demandas ciudadanas en la gran mayora de los municipios.
A la postre, en el pas perviven rezagos de significacin que se reflejan
en el desigual desarrollo humano de sus regiones, si bien hay que reconocer
tambin que existen avances parciales en ciertos campos de la gestin municipal
que permiten visualizar, an con los retos de por medio para su sociedad y su
gobierno, las posibilidades de un futuro mejor. Lo cierto es que en la actualidad
son justamente los gobiernos municipales los que -dentro de la estructura
tripartita de rdenes de gobierno- presentan ms dbiles herramientas y menores
capacidades para cumplir con eficiencia sus importantes tareas, debido a lo cual
se ha dicho y no sin razn que el municipio es el eslabn ms dbil (Arellano,
2011: 29) de nuestro rgimen jurdico poltico.
Para contribuir a la comprensin de esta compleja circunstancia, en esta
obra se analizan las capacidades gubernativas de algunos de los municipios
ms importantes del pas, para lo cual y teniendo como trasfondo su particular
arquitectura institucional, se estudia con profundidad el marco de planeacin,
ejecucin y evaluacin de las polticas pblicas instrumentadas en cada uno de
ellos, y se realiza una comparacin general en base a criterios de relevancia.
Con ello se busca documentar cmo no obstante ser ste el eslabn ms dbil
de nuestro federalismo, existe evidencia de avances parciales en sus capacidades
institucionales, si bien stos se restringen en gran medida a los municipios
grandes, y dentro de ellos perviven deficiencias de significacin cuyas races se
buscan explicar.
La eleccin de los trece municipios de estudio se realiz en funcin
de dos criterios especficos: que ellos tuviesen una infraestructura material e
institucional razonable, pues slo con ella es posible contar con una base mnima
para la planeacin y evaluacin de polticas, y que ellos reflejaran de la mejor
manera la gran diversidad del pas, evaluada sta por el nivel de marginacin de
sus entidades federativas; de este modo, los municipios de estudio se encuentran
en entidades que abarcan todos los rangos de marginacin definidos por el
Consejo Nacional de Poblacin, CONAPO, y son por ello representativos de
nuestro variado escenario nacional.
La obra se divide en tres grandes partes, y en la primera se presenta en
el captulo uno una revisin de conjunto de lo que se entienda por desarrollo
institucional en el orden pblico, detenindonos en la diferenciacin entre

11
capacidades y entorno institucional, as como en el estudio de la llamada
Nueva Gestin Pblica y la Planeacin Estratgica. Con estos elementos de
carcter conceptual en el segundo captulo se da cuenta del desigual desarrollo
institucional que existe en los tres rdenes de gobierno en Mxico, lo que ayuda
a analizar en perspectiva el desempeo municipal. En la segunda parte del
libro, tambin integrada por dos captulos, se estudia el estado que guardan
los municipios mexicanos para lo cual, en el captulo tercero, se revisa la
estructura jurdico poltica del pas y el rol que desempea el municipio en
ella, en tanto que en el cuarto se analizan tanto la heterogeneidad municipal
como sus capacidades institucionales, mismas que permiten entender mejor el
alcance de la planeacin y evaluacin de polticas en este orden de gobierno.
Finalmente la tercera parte se centra en los municipios materia de esta obra,
presentando en el captulo quinto una apretada sntesis de sus principales
caractersticas para analizar, en el sexto captulo, los aspectos sustantivos de
esta investigacin en ellos, esto es, la estructura institucional de sus procesos
de planeacin y evaluacin de polticas pblicas. Las conclusiones por su parte
hacen una revisin de conjunto de las principales reflexiones y hallazgos que
derivan de esta obra.

12
 Primera Parte.
DESARROLLO INSTITUCIONAL Y GESTIN PBLICA.

13
14
Captulo Uno. Capacidades institucionales y gestin de gobierno.

1.1 El entorno institucional en la gestin de gobierno.

El estudio de las instituciones es fundamental para la comprensin de las

condiciones que hacen posible el alcance del bienestar de una sociedad, pues
son ellas quienes inducen y alientan ciertas conductas, al tiempo que generan
preferencias e imponen incentivos y restricciones a los agentes; como lo ha
sealado uno de los ms destacados exponentes del institucionalismo:
Las instituciones son las reglas del juego en una sociedad o, ms formalmente, son
las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interaccin humana. Por
consiguiente, estructuran incentivos en el intercambio humano, sea poltico, social o
econmico (North, 2006: 13)

En ese orden de ideas, por instituciones se puede entender las normas

formales e informales y los mecanismos para asegurar su cumplimiento, que
configuran el comportamiento de individuos y organizaciones dentro de
una sociedad en el entendido de que las normas representan o establecen
los incentivos que configuran el comportamiento de las organizaciones e
individuos (Aguilar, 2008: 190).
De este modo, si las instituciones no generan certeza y confianza entre
los actores, se dificulta el alcance de acuerdos y se originan expectativas
inciertas que desalientan la planeacin econmica y la inversin. En sentido
contrario, cuando las instituciones operan bien y en consecuencia devienen
en polticas transparentes, predecibles y crebles, se genera la certeza necesaria
para la toma de decisiones orientada al largo plazo ms all de los altibajos
circunstanciales del entorno1. Por ello, las instituciones delinean el perfil que
asume una sociedad y su gobierno, y ofrecen una perspectiva ms amplia de las
razones que condicionan la conducta de los agentes y los estmulos que pueden
incidir en ella.

1 En este sentido, en la investigacin sobre poltica pblica y regulacin (se) debe analizar las creencias com-
partidas de los individuos porque contienen modelos mentales sobre la realidad y sobre el comportamiento de
los otros que son el elemento clave de la construccin de instituciones (Mariscal, 2010: 181).

15
 Lo cierto es que el enfoque institucional ha tomado especial relevancia
desde hace unos lustros porque los estudios previos en torno al desarrollo de
un pas se centraban fundamentalmente en su desempeo econmico a donde
si bien el aparato pblico tena un peso especfico, se asuma sin mayor anlisis
que la caja negra del gobierno atenda sus tareas segn le eran instruidas por
la clase poltica. La verdad es que este esquematismo se encuentra lejos de dar
cuenta de la compleja realidad de la gestin pblica moderna, pues en efecto el
desempeo gubernamental no es homogneo ni opera de manera fluida:
El funcionamiento de las instituciones y su influencia en los resultados del desarrollo
pasaron a ser una preocupacin central. Durante mucho tiempo la capacidad
institucional se percibi mayormente como un residuo no explicado. El desarrollo
se conceba principalmente como una funcin de la acumulacin de capital, partiendo
del supuesto implcito de que la capacidad institucional seguira a los recursos. (As)
las instituciones eran consideradas como las organizaciones formales encargadas de
implementar las polticas y los proyectos (Stein, 2006: 12)

La preocupacin por el estudio del desempeo institucional y su

contribucin para explicar los importantes fenmenos sociopolticos recientes
tuvo su mayor sustento en un nuevo enfoque terico que, sin embargo, no
dej de nutrirse de otras perspectivas ya desarrolladas pero mayormente
subestimadas:
Las dificultades enfrentadas por los pases del antiguo bloque sovitico en su transicin
hacia una economa de mercado y el xito relativo de los tigres asiticos centraron
nuevamente la atencin en la funcin de las instituciones en el desarrollo. Este
renovado inters fue influenciado por los avances conceptuales y analticos del llamado
neoinstitucionalismo, amplio concepto que abarca distintas corrientes de pensamiento en
varias disciplinas y que hace hincapi en el papel central de las instituciones para
explicar el comportamiento social, econmico y poltico (ibid, loc cit).

En ese sentido y a tono con la visin del Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo, PNUD, (2009, cap. 3), se considera que los factores de corte institucio-
nal que inciden en el desempeo gubernamental son de dos tipos, los que abarcan el
llamado entorno institucional, que le da marco a las polticas pblicas, esto es, el conjunto
de reglas que determinan y circunscriben la conducta gubernamental pero tambin
la de los dems actores con incidencia pblica, y las llamadas capacidades institucionales,
que refieren las facultades y competencias para el ejercicio de gobierno, esto es, para la
generacin y provisin de bienes y servicios pblicos a su comunidad y la manera en
que se atienden o se podran atender- las demandas y necesidades sociales.

16
 Entendido as el entorno institucional, ste abarca los temas relativos a la
rendicin de cuentas, la fiscalizacin, la trasparencia, la participacin de los
ciudadanos en las decisiones pblicas y el apego a la legalidad de la accin
pblica, as como lo relativo a una administracin pblica profesional. En ese
orden de ideas las capacidades institucionales abarcan la amplia temtica asociada a
las competencias necesarias para la elaboracin y aplicacin de polticas pblicas,
la obtencin de recursos fiscales, la asignacin del presupuesto y la provisin de
servicios pblicos de calidad, as como la gestin eficiente de recursos humanos
y tecnolgicos, entre otros (ibid). Habida cuenta de que ambos, el entorno y las
capacidades institucionales influyen y se ven influidas por la capacidad del aparato
pblico en la gestin de polticas (esto es, en el desempeo gubernamental)
cuyo propsito ltimo es incidir de manera favorable en el entorno social, el
proceso en su conjunto pueden sintetizarse en siguiente grfica. Ntese que
desde la perspectiva del PNUD lo que se busca alcanzar es un ms elevado
desarrollo humano, y para ese fin deben estar orientadas las polticas pblicas.

Grfica 1.1 Capacidades institucionales para el desarrollo humano local.

Entorno Institucional Desempeo y resultados de

gobierno
Capacidades Institucionales

Capacidad de Gestin de Polticas Incidencia de la accin

Pblicas gubernamental

Fuente: PNUD, 2009: 49.

Desde una perspectiva que va ms all del mismo aparato pblico,

Zepeda (citado en PNDU, 2008) propone cinco mbitos o referentes del marco
institucional, a saber: el relativo a la definicin y proteccin de los derechos
de propiedad (certeza jurdica), el cumplimiento de contratos y resolucin de
conflictos (igualdad legal), la relacin entre personas frente al Estado (libertad),
la honestidad y apego de los funcionarios a las normas (seguridad jurdica), y
por ltimo el relativo a la integridad fsica y patrimonial (seguridad ciudadana).
Ntese de este modo que lo que antes se define como entorno institucional tiene
que ver, de manera central aunque no exclusiva, con los mbitos de la libertad
y la seguridad jurdica que refiere Zepeda. Como es sabido, estos mbitos se
17
asocian a las responsabilidades bsicas que se le atribuyen al Estado a partir de
los textos clsicos de la ilustracin francesa: la contencin puntual de las otrora
facultades del estado absolutista, y la proteccin de las libertades bsicas de los
ciudadanos.
Una propuesta analtica adicional, a donde una vez ms se diferencia
entre el entorno y las capacidades institucionales pero ahora denominadas
Arquitectura institucional de control de la discrecionalidad y Prcticas de gestin y de
produccin de bienes y polticas pblicas, respectivamente, es desarrollado por
Cejudo (Cejudo, 2010). En esta propuesta presentada en la grfica 1.2 si bien el
conjunto de variables que integran cada categora es distinto, el enfoque tiene el
mismo propsito: la comprensin de los dos aspectos generales que desde una
perspectiva institucionalista permiten entender el desempeo gubernamental.
En este autor, tambin, se asume que la eficacia y eficiencia de la accin
gubernamental van de la mano de los avances en desarrollo institucional
del propio gobierno, y que por ello carencias en rendicin de cuentas,
transparencia y apego a la legalidad en la gestin de gobierno, habrn de
reflejarse necesariamente en la referida eficacia, y a partir de ello, en el impacto
que la sociedad reciba de la gestin gubernamental. Al final del da es claro que
ambos aspectos se complementan y conducen as a un crculo virtuoso de la
eficacia y la transparencia, o a uno vicioso de la incompetencia y la opacidad.

Grfica 1.2 La Calidad del Gobierno como Arquitectura Institucional y

Prcticas de Gestin.

Arquitectura institucional de control Prcticas de gestin y de produccin de

de la discrecionalidad bienes y polticas pblicas

Transparencia y acceso a la Gestin financiera.

informacin. Gestin de recursos humanos.
Mecanismos de rendicin Gestin de capital.
de cuentas. Gestin de la informacin y la
Reglas de acceso al servi- tecnologa
cio pblico y captura de la Orientacin estratgica
burocracia

Fuente: Cejudo, 2010: 90.

18
 Qu elementos integren cada uno de estos dos planos est sujeto a
discusin, pero para este autor los de mayor relevancia son los que aparecen en
la grfica, y de manera particular, l afirma:
proponemos entender la calidad del gobierno como el conjunto de arquitectura
institucional es decir, el marco general de reglas que dirigen la actuacin de los
gobernantes y prcticas de gestin es decir, las decisiones y acciones derivadas del
comportamiento cotidiano de los actores gubernamentales dirigidas a controlar la
discrecionalidad en el gobierno (Cejudo, 2010: 88).

Como se ve en la grfica, la arquitectura institucional abarca los temas

de transparencia y acceso a la informacin, Mecanismos de rendicin de
cuentas y Reglas de acceso al servicio pblico, en tanto que las prcticas de
gestin, referidas a las capacidades de la organizacin para alcanzar sus metas,
incluyen los siguientes tipos de gestin: del capital, de los recursos humanos, de
las TICs, y financiera, as como la orientacin estratgica para el logro de los
objetivos de la organizacin.
De manera muy sugerente, en la grfica se aprecia una lnea que va de la
arquitectura institucional a las prcticas de gestin, denotando en efecto que
una precondicin importante para la eficacia en tales prcticas tiene que ver con
el marco institucional en el que la organizacin opera. A diferencia de Cejudo y de
manera ms cercana al PNUD, sin embargo, aqu enfatizamos que la relacin
es de doble va, y que en consecuencia el desarrollo institucional tambin se
ve permeado por las capacidades que se dispongan para la produccin de las
acciones de gobierno de valor pblico, pues stas proveen el herramental tcnico
de la arquitectura institucional. Dicho en breve, la transparencia, la rendicin
de cuentas y la imparcialidad en la contratacin, promocin y despido de
empleados pblicos contribuyen en gran medida a la buena marcha del aparato
pblico, pero la estructuras y el desempeo en las funciones de ste pueden
contribuir u obstaculizar- el desarrollo institucional del propio gobierno.
Como se habr de ver con amplitud a lo largo de esta obra, aqu interesa
analizar el tema de la orientacin estratgica para el buen logro de las metas
gubernamentales que aparece en Cejudo, cuya expresin ms emblemtica lo
son, sin duda, los Planes de Desarrollo de los distintos rdenes de gobierno;
ms adelante se volver con amplitud sobre ello.
Como una variable adicional a las propuestas por Cejudo y tambin a tono
con el PNUD, consideramos que igualmente forma parte de la arquitectura
institucional la participacin ciudadana, pues slo mediante ella se puede
19
consolidar una estructura de gobierno que disponga de Calidad Institucional
y Eficiencia Poltica, tal y como sta es entendida en el llamado ndice de
Desarrollo Democrtico, IDD.
Como se sabe, el ndice en cuestin se integra de las cuatro dimensiones
que aparecen a continuacin, y la que mejor refiere el tema de nuestro inters, las
condicionantes institucionales que favorezcan una mejor gestin de gobierno,
es la tercera.

Componentes del ndice de Desarrollo Democrtico.

Dimensin I: Legalidad del Rgimen Democrtico
Dimensin II: Respeto de los Derechos Polticos y Libertades Civiles
(democracia de los ciudadanos)
Dimensin III: Calidad Institucional y Eficiencia Poltica (democracia de
las instituciones)
Dimensin IV: Ejercicio de Poder Efectivo para Gobernar (gestin
democrtica).

De manera muy apretada, las dimensiones en cuestin refieren lo

siguiente. La primera considera aspectos formales de la democracia que como
tales son una precondicin de ella y sin cuya presencia no puede hablarse de
un verdadero rgimen democrtico; la segunda dimensin, Democracia de los
Ciudadanos, se centra en la vigencia de los derechos polticos y libertades civiles
(IDD de AL, 2011: 14), en tanto que la tercera, Democracia de las Instituciones,
refiere la calidad de las instituciones de la democracia y la eficiencia del
sistema de representacin poltica (ibid); finalmente, Gestin Democrtica, busca
documentar cmo la accin del gobierno contribuye a asegurar el bienestar y la
equidad, as como la eficiencia econmica.
Tal y como se aprecia en el siguiente cuadro, son tres los componentes
que integran la Dimensin III de nuestro inters: los ya citados en los esquemas
anteriores relativos a la Rendicin de Cuentas (accountability) y al Estado de
Derecho, as como el de la participacin ciudadana que aqu estamos destacando.

20
Tabla 1.1 Dimensin III del IDD: Calidad Institucional y Eficiencia Poltica
(democracia de las instituciones)

Variables Indicadores
Puntaje en el ndice de Corrupcin y Buen Gobierno.
Estado de Derecho
Participacin de los Partidos Polticos en el Poder Legislativo.
Accountability Legal y
Eleccin de los Jueces de la Corte Suprema.
Poltica (Rendicin de
Mecanismos (existentes y utilizados) de Democracia Directa.
Cuentas horizontal)
Ombudsman (Defensor del Pueblo)
Existencia y desempeo de rganos de Control Externo2
Condiciones para el Ejercicio de una Prensa Libre
Accountability Social
Acceso a la Informacin Pblica
(Rendicin de Cuentas
Habeas Data y Acceso y Proteccin de Datos Personales.
vertical)
Existencia de minoras/mayoras organizadas sin representacin poltica
Vctimas de la violencia poltica.
Factor de desestabilizacin: existencia de organizaciones armadas.
Desestabilizacin de la
Factor de anormalidad democrtica: crisis institucionales.
Democracia
Fortalecimiento de la
23. Participacin de la Poblacin en las Decisiones Pblicas:
Sociedad Civil

Fuente: ndice de Desarrollo Democrtico, 2011 y 2012

La connotacin de Rendicin de Cuentas y de Accountabilty vara con cierta

amplitud en la literatura, pero en lo sustantivo giran en torno al control que sobre
los actos del funcionario la sociedad se puede dar mediante distintos instrumentos:
El propsito de la accountability es ejercer control sobre los gobernantes y funcionarios
pblicos para que stos acten respetando el marco legal y sean responsables en sus
acciones, adecundolas a las demandas de la sociedad. La accountability coadyuva a que
las acciones gubernamentales correspondan con las preferencias de la ciudadana, base
de un gobierno polticamente responsable (IDD de AL, 2012: 171).

La importancia del punto Estado de Derecho, por su parte, estriba en que tanto
el aparato de justicia como el sistema de proteccin de los derechos humanos
dan un marco de seguridad para la plena libertad de los individuos as como
para el respeto a su integridad, al tiempo que sientan las bases para la certeza
jurdica y la confianza en el mediano y largo plazo, que son una precondicin
2bsica para la inversin y el crecimiento econmico. Adicionalmente, un
3

2 Inexplicablemente, este indicador slo est contemplado en el IDD formulado para Mxico pero no en el de
Amrica Latina, no obstante la ampla literatura en Mxico torno a las funciones clave de los rganos de fiscalizacin
superior (Ackerman, Merino, Figueroa y Pineda, entre otros), sobre los que aunque brevemente luego se volver.

21
sistema jurdico que no opera con suficiencia se vuelve regresivo pues deja en
desventaja a quienes menos tienen y no poseen la informacin ni los medios
para hacer valer sus derechos.
Por lo que va al tema de la participacin ciudadana la discusin sobre
cules sean sus expresiones y cmo stas se pueden documentar es amplia e
inconclusa, pero como se aprecia en la Tercera Dimensin del IDD su cercana
con la rendicin de cuentas es muy estrecha. Lo anterior no podra ser de otro
modo en tanto que ambas se insertan en la lgica de las democracias liberales
modernas, a donde el gobernante no es ms que el mandatario de la sociedad,
y en ese tenor no slo debe rendirle cuentas sino tambin abrirle espacios para
que ella misma participe en torno a las decisiones pblicas que eventualmente
le afecten.
Finalmente, se revisa a vuelo de pjaro el enfoque de Stein (2006) -grfica
1.3- a partir del cual el autor deriva un conjunto de caractersticas clave de las
polticas pblicas; tales caractersticas, citadas ms abajo, son las que mejor
contribuyen al cumplimiento eficaz de los objetivos propuestos en la gestin
de gobierno. El estudio destaca que el alcance de tales caractersticas depende,
como se aprecia en la relacin de causalidad de la grfica, de la adecuada
orientacin en el juego de formulacin de polticas, lo cual es, a su vez,
producto del funcionamiento de las instituciones polticas del pas en cuestin.
En ltima instancia, tal funcionamiento es una derivacin de las instituciones
de base de esa sociedad y que son producto de su propia historia.

Grfico 1.3 Instituciones polticas, proceso de formulacin de polticas

y resultados de polticas

juego de Funcionamiento
caractersticas formulacin de las instituciones
de las polticas de polticas polticas (reglas Instituciones de
pblicas del juego de la base e historia.
formulacin de
polticas)

Caractersticas
Interacciones en
de sectores
equilibrio general
especficos
Fuente: Stein, 2006: 16.
22
 Las caractersticas en cuestin son las siguientes:
Estabilidad: cun estables son las polticas instrumentadas a lo largo
del tiempo.
Adaptabilidad: cun ajustables pueden ser las polticas cuando fallan o
cambian las circunstancias.
Coherencia y coordinacin: en qu medida son compatibles con polticas
afines y en qu medida son el resultado de acciones bien coordinadas entre
los actores que participan en su formulacin e implementacin.
Calidad de la implementacin y de la efectiva aplicacin: No es
infrecuente que un buen diseo de poltica no tenga una adecuada im-
plementacin.
Orientacin hacia el inters pblico: en qu grado las polticas se
orientan hacia el inters pblico.
Eficiencia: en qu medida las polticas reflejan una asignacin de recursos
escasos que asegura elevados retornos sociales.

Esta apretada sntesis del modelo de Stein se presenta con dos

propsitos, el primero, enriquecer la perspectiva institucionalista segn la cual
el desempeo gubernamental tiene condicionantes que es necesario esclarecer
para explicar la eficacia en el desempeo municipal en Mxico, objeto de esta
obra, y en segundo lugar, porque de l se derivan las citadas caractersticas clave
de las polticas pblicas, mismas que se toman ms adelante como referente
para evaluar el impacto que el entorno institucional tiene en la eficacia de las
polticas pblicas3 instrumentadas en los municipios de estudio.
Ahora bien, aqu se estudian mayormente a las instituciones que explican
la conducta de los actores involucrados en el ejercicio de gobierno, y de ste,
el que opera a nivel local, en el orden municipal. Sin embargo y como se ver
con mayor detenimiento, la complejidad de la estructura del poder poltico en
Mxico no permite establecer compartimentos estancos entre sus rdenes de
gobierno y en consecuencia, aunque el tema central de la obra sea el municipio,
se volver cuando sea necesario a la visin de conjunto de su aparato pblico y
la manera en que operan sus instituciones.

3 En efecto, como el estudio de Stein se centra en el impacto que tienen determinadas configuraciones de las
instituciones polticas sobre los PFP (procesos de formulacin de polticas) (13), se pueden retomar tales confi-
guraciones para entender el xito de las polticas de nuestros municipios de estudio.

23
1.2 Del entorno institucional a las capacidades institucionales: la
Nueva Gestin Pblica en Latinoamrica.

En el apartado anterior se hace una revisin de conjunto desde una

perspectiva institucionalista de los dos importantes componentes que integran
la gestin gubernamental, su entorno y sus capacidades institucionales, y nos
detuvimos particularmente en el primero. Como ah se estudi, tal entorno
refiere el contexto en que se echa a andar, se instrumenta, la poltica pblica,
a partir de lo cual ahora nos centramos en las citadas capacidades. Para este
propsito nos detenemos en el anlisis de la llamada Nueva Gestin Pblica, NGP,
pues este enfoque es el que, en distinta medida y con variado xito, constituye
la base de los esfuerzos de reforma administrativa que se vienen emprendiendo
en Mxico, si bien mayormente en el orden federal.
Para una comprensin ms amplia de la NGP, sin embargo, conviene
remontarnos ms atrs y revisar an de manera breve el viejo modelo de gestin
pblica, el analizado por Max Weber, y que algunos autores han llamado
Administracin Pblica Progresiva (APP)4. En este orden de ideas, Bresser
(Reforma, 2001) afirma que el paso que se da del viejo rgimen hacia el estado
liberal y constitucional en el siglo XIX signific, a nivel administrativo, el cambio
de una administracin pblica patrimonial a una de carcter burocrtico, la APP,
a donde los grandes retos del gobierno consistan en alcanzar la separacin del
patrimonio pblico y privado, as como el respeto a la ley. En ese tenor, la APP
se caracteriz por el establecimiento de esquemas decisionales normativos y
tcnicos con un fuerte componente racional, que implicaban mecanismos de
direccin y control burocrtico enfocados a objetivos calculables (Arellano,
2004:14). Se trataba as de un modelo de gestin en el que se plantea la necesidad
de mantener separada la gestin de gobierno de la decisin poltica, para lo
cual se haca necesario fortalecer tcnicamente a la burocracia, mantener su
neutralidad y concederle cierta autonoma, especialmente de los grupos de
poder econmico y poltico, pero sobre la cual se requera sin embargo contar
con instrumentos de control y vigilancia.

4 Se le ha catalogado como la era "progresiva" debido a la conceptualizacin muy extendida en ese momento
de que el papel del gobierno implicaba un compromiso sustantivo con el desarrollo general de una nacin, como
motor principal incluso. (Arellano, 2004:18)

24
 El procurar tal independencia, sin embargo, demandaba tambin
desarrollar un tipo de gestin distinto al de la administracin de los negocios
privados, que se caracterizara sobre todo por una calidad tica y de servicio de
valor pblico; se trataba entonces de perfilar y alcanzar una identidad propia
para la gestin de gobierno:
ante el podero de los intereses econmicos, un slido aparato burocrtico, tcnico,
capaz de dar sentido a la poltica pblica en su impacto econmico; ante los vaivenes
de los polticos electos, un sistema de desarrollo del personal burocrtico con sus
propias reglas y aislado de la influencia poltica (el servicio civil de carrera); ante
la dificultad de tomar el criterio de eficiencia y racionalidad econmicas como el
criterio bsico de accin, dadas las posibilidades de ser capturado por los intereses
polticos y econmicos, el desarrollo de un sistema detallado, rgido, en constante
perfeccionamiento, de reglas, procesos y normas, vigilados constantemente por
instancias tcnicas (Arellano, 2004: 21).

Al decir de este autor, la relacin de lineamientos de la APP incluye entre

otros los siguientes, enmarcados en una lgica administrativista que supuso
una enorme confianza en su capacidad de corregirse a s misma para una mejor
consecucin de sus objetivos (Arellano, 2004: 22):

Regulacin gubernamental generalizada y administrada por tecncratas.

Formacin de una carrera en el servicio pblico estructurada con reglas
transparentes que eviten el compadrazgo y el nepotismo.
Desarrollo de sistemticas normatividades que redujeran la probabilidad,
va el detalle de la ley y lo especfico de la norma, de actos corruptos o
socialmente inequitativos.

Sin embargo, es claro que el fenmeno gubernamental en las democracias

liberales modernas es mucho ms complejo que este esquema de separacin
artificial entre el componente poltico de los funcionarios electos y una lgica
puramente tcnica de la burocracia, pues sta se integra de un cmulo de actores
con intereses y proyectos propios y peso especfico particular, por lo que en modo
alguno puede considerarse un simple andamiaje neutral de la estructura poltica.
Esta visin del comportamiento burocrtico que comenz a desestimar la vieja
perspectiva de la APP fue desarrollada entre otros por Niskanen y Ostrom, en
los aos setenta, y sus estudios abrieron paso a nuevos anlisis que provenan
tanto de la economa como de las corrientes gerencialistas y organizacionales:
25
 Desde esta perspectiva el juego no se llama mejora tecnolgica continua de la
administracin y sus espacios, sino creacin de mecanismos organizacionales e
institucionales para generar los comportamientos racionales que a la sociedad
convienen ante polticos y funcionarios oportunistas y racionales (es decir, calculadores
de su beneficio) (Arellano, 2004: 23).

Para este autor, en consecuencia, la visin convencional de la APP podra

inclusive interpretarse como una coartada para que los grupos de la burocra-
cia mantuviesen y acrecentaran su poder de facto, conservando su influencia al
obstaculizar su evaluacin en base a resultados (mediante el servicio civil de
carrera), restringiendo y limitando la competencia externa (a travs de la recrea-
cin cuasi mercados protegidos), y manteniendo su control sobre el aparato ad-
ministrativo (va una enmaraada estructura de procesos de presupuestacin,
as como la salvaguarda implicada por el servicio civil de carrera) (ibid, loc cit).
Es justo de estos posicionamientos crticos a la APP que surge la corriente
de la NGP que, como queda dicho, tiene de entre sus ascendientes la teora
econmica que sostiene que no slo el ciudadano promedio sino tambin la
burocracia en su conjunto se integra de individuos racionales y calculadores,
prestos a aprovechar oportunidades que deriven de situaciones tales como
la asimetra de la informacin, la capacidad de los actores de ocultar sus
preferencias y otras imperfecciones que, al igual que en el sector privado, tambin
se presentan en el mbito gubernamental. En ese contexto, los tomadores de
decisiones en el sector pblico, al igual que en el privado, operan negociando
y an coptando en sus procesos de acuerdo, razonando en una lgica que
entremezcla el inters general que deban asumir con su propio inters.
Si es ste un diagnstico ms puntual de las burocracias, y si entonces no
existe una separacin tajante entre poltica y administracin pblica ni la hay
o al menos no en la dimensin asumida por la APP- entre sta y la adminis-
tracin privada, entonces el nuevo paradigma propone un nfasis en las capaci-
dades gerenciales ms que en la poltica pblica en abstracto; en los resultados
de la gestin ms que en sus procesos; en la competencia en espacios de mer-
cado o cuasi mercados ms que en jerarquas ordenadas, y en la evaluacin del
desempeo y la retribucin en base a tal desempeo ms que en la seguridad
laboral y salarios fijos a la burocracia (Aucoin, citado en Arellano, 2004: 31).
En ese orden de ideas, Ormond (1999: 3) seala que de la NGP puede
haber dos visiones principales, una de carcter restringido y una con un
contenido ms amplio. La primera tiene su origen en la conjuncin de dos
importantes corrientes, por un lado la economa institucional que analiza nuevos
26
desarrollos administrativos tales como la transparencia, la eleccin del usuario
o el anlisis de las estructuras de incentivos, y por otro, los estudios y prcticas
gerenciales del sector privado aplicados o aplicables al sector gubernamental.
Derivada de esta visin restringida, la NGP se asocia a la gerencia de contratos,
la utilizacin de mecanismos de mercado en el sector pblico y esquemas de
pago por desempeo, entre otros. Este tipo de desarrollos como es sabido ya
tienen algunos lustros aplicndose con variado xito en pases como Nueva
Zelanda, Gran Bretaa y Dinamarca, entre otros.
La visin ms amplia de la NGP referida por Ormond, y que recoge los
que l denomina rasgos clave de las reformas ya en prctica en diferentes
pases, incluye los siguientes, que buscan consolidar una administracin
orientada a resultados:

Devolver autoridad, otorgar flexibilidad;

Asegurar el desempeo, el control y la responsabilidad;
Desarrollar la competencia y la eleccin;
Proveer servicios adecuados y amigables a los ciudadanos;
Mejorar la gerencia de los recursos humanos;
Explotar la tecnologa de la informacin;
Mejorar la calidad de la regulacin;
Fortalecer las funciones de gobierno en el centro.

Como se ve, estos aspectos implican el reconocerle mayores atribuciones

a los gobiernos locales (devolverles la autoridad) bajo la familiar hiptesis de que
siendo tales gobiernos quienes mejor conocen las demandas de sus comunidades,
entonces son ellos quienes las pueden satisfacer de una manera ms adecuada.
Asimismo, estos rasgos se vinculan con los llamados Mecanismos Tipo
Mercado (MTM), cada vez ms socorridos en la gestin pblica en diferentes
regiones, y de entre los que ms se utilizan se encuentran la Contratacin Externa,
los Vouchers y los Cobros al Usuario (Ormond, 1999: 7).
Una aproximacin algo distinta de la NGP pero que resulta ms escla-
recedora por su formulacin para el contexto latinoamericano, es la propuesta
por el Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo, CLAD5.

5 Fortalecimiento de los sistemas de monitoreo y evaluacin en Amrica Latina y el Caribe, a travs del aprendi-
zaje Sur-Sur y del intercambio de conocimientos, disponible en http://www.clad.org/siare_isis/innotend/evalua-
cion/taxonomia.html)

27
En sta, una vez ms, se enfatiza que el paradigma surge para la bsqueda de
resultados y el alcance de la eficiencia en la gestin gubernamental, sealando
que el mismo se mueve en dos vertientes:

Mediante un acercamiento del sector pblico al privado en reas tales

como personal, remuneraciones y mtodos de gestin.
A travs de la disminucin de reglas y procedimientos en la gestin con
acciones tales como la desregulacin, descentralizacin, la competencia
y la rendicin de cuentas.

Retomando a Garca, el CLAD (1998) enlista los modelos tericos

en que se sustenta la NGP y que, a su juicio, le habran dado contenido a
las fases sucesivas que han seguido los pases en la modernizacin de sus
administraciones pblicas, a saber:

Las teoras de Public Choice y de los Costos de Transaccin (en

base a las cuales se han emprendido las privatizaciones y los esquemas
de competencia) correspondiente a la fase de Reforma de la Estructura;
El Neo-Tailorismo (que promueve la racionalizacin normativa
expresada, por ejemplo, en la desburocratizacin y racionalizacin de
procesos) asociada a la fase de Racionalizacin de las funciones, y
La Teora de la Agencia (que han sustentado las acciones en favor de la
transparencia y rendicin de cuentas) que se corresponde con la fase de
Transparentar la Administracin.

28
 El esquema en su conjunto puede apreciarse en la siguiente tabla.
Tabla 1.2 Pilares de la Nueva Gestin Pblica

Costes de
Public Choice Neo Tailorismo Teora de la Agencia
Transaccin
Reduccin de la
burocracia y sus
Implantacin de
Introduccin del normas de actuacin.
herramientas de control
sector privado en la
Reestructuracin vinculadas al ejercicio
produccin pblica. Simplificacin de la
organizativa en relacin de responsabilidades.
estructura jerrquica.
con la funcin de
Introduccin de
costos ms ptima Implantacin de
mecanismos de Perfeccionamiento de
procesos de rendicin
competencia los mecanismos de
de cuentas.
motivacin, vinculados
a sistemas de control

NUEVA GESTIN PBLICA

Reformas en la estructura orgnica
Racionalizacin normativa y cultural
Transparencia de la administracin.
Fuente: Garca, 2007, citado por CLAD.

Para el caso de Latinoamrica, el CLAD seala que son tres las fuentes
doctrinarias y acadmicas que ms han incidido en la implementacin del
paradigma de la NGP, a saber:
El Consenso de Washington. En el contexto del colapso latinoamericano
por el peso de la deuda, Wiliamson sintetiza en 1989 los acuerdos que se
venan alcanzando por el BM, el FMI y el Tesoro de EU, en el sentido de
elevar el papel del mercado y promover la reorientacin del estado hacia l.
Consenso de Santiago. Los pases latinoamericanos acuerdan en 1998 en
el marco de la CEPAL una mayor responsabilizacin del gobierno, para
lo cual deba ste elevar su eficiencia y eficacia, al tiempo que mejore sus
mecanismos de rendicin de cuentas y de gobernabilidad.
La Nueva Gestin Pblica para Amrica Latina, del CLAD.

29
 Como se analiza a continuacin, esta ltima fuente sintetiza las
preocupaciones que subyacen a la implementacin del enfoque de la NGP en
nuestra regin, mismas que le otorgan un contenido particular a la propuesta.
No est por dems sealar que se trata de un ideario inteligente, sustentado
y sistemtico- de la orientacin que debiera tomar nuestro sector pblico, pero
que se encuentra an lejos de ser una realidad en nuestro medio; en ese sentido,
su revisin en esta obra cumple el propsito de ser un referente, de primera
importancia sin duda, que contribuya a evaluar los avances y limitaciones de la
gestin pblica municipal en Mxico.
La iniciativa de NGP latinoamericana del CLAD se enmarca en el reco-
nocimiento de la ineficacia tanto del modelo de gestin gubernamental anterior,
el modelo weberiano de corte interventor en el caso de nuestra regin pero
que ni siquiera fue completado a plenitud como en las experiencias europeas y
de EU-, como de las propuestas de carcter neoliberal que se centraron mayor-
mente en la contraccin del aparato pblico. En este sentido el CLAD enfatiza
que ms all de la necesidad de alcanzar una reforma que mejore sustancial-
mente la eficiencia gubernamental para esta regin, agobiada por la inequidad,
el dficit democrtico y por las endmicamente pobres tasas de crecimiento
econmico, se requiere de manera crucial un estado responsabilizado por los
rezagos sociales pero amigable a la inversin y al crecimiento:
Se trata de construir un Estado para enfrentar los nuevos desafos de la sociedad
postindustrial, un Estado para el siglo XXI, que adems de garantizar el cumplimiento
de los contratos econmicos, debe ser lo suficientemente fuerte como para asegurar
los derechos sociales y la competitividad de cada pas en el escenario internacional. Se
busca, de este modo, una tercera va entre el laissez-faire neoliberal y el antiguo modelo
social-burocrtico de intervencin estatal (CLAD, 1998: 7).

Para ese propsito la reforma de gestin gubernamental deba tener un

corte gerencial que recuperase la capacidad estatal, y que superara con ello el
viejo esquema de un estado intrusivo e interventor, pero ensimismado y auto-
referido en sus procesos y sin interlocucin con los actores sociales y econmicos.
Como los hechos lo demostraron, este tipo de estado no tuvo la capacidad de
prever y enfrentar adecuadamente el agotamiento del modelo de sustitucin de
importaciones, y antes bien, agudiz sus efectos a travs de recurrentes dficits
pblicos y excesivo proteccionismo que contribuyeron al colapso, mismo que el
modelo neoliberal an con los ajustes fiscales necesarios- no revirti del todo.
Ante este escenario, se volva absolutamente necesario fortalecer la eficiencia

30
gubernamental alejada del viejo estado auto-referido e interventor, pero con
renovada responsabilidad social:
En resumen, eficiencia, democratizacin del servicio pblico y flexibilizacin
organizacional, son ingredientes bsicos para la modernizacin del sector pblico que
el paradigma organizacional de la administracin pblica burocrtica no contempla
(CLAD, 1998: 11).

En breve, son 9 las caractersticas que debe atender la NGP latinoamericana

propuestas por el CLAD, a saber:
La profesionalizacin de la burocracia, no slo en aspectos tcnicos
de poltica pblica sino tambin en materia de negociacin y
responsabilizacin ante el sistema poltico y la sociedad.
La administracin gubernamental debe ser transparente y sus cuadros
deben responsabilizarse ante la sociedad, pues la sola profesionalizacin
no vuelve inmune a la corrupcin.
La descentralizacin de los servicios pblicos es una tarea necesaria para
tener ganancias en eficiencia y efectividad y mejorar la fiscalizacin
social.
Para aquellos casos a donde la descentralizacin no sea conveniente, se
deben emprender acciones de desconcentracin organizacional con lo
que se responsabiliza a nuevas agencias autnomas.
La gestin pblica propuesta est orientada a resultados, contrario
al modelo weberiano centrado mayormente en los procedimientos y
normas. Sin embargo, ello no significa que se minimice la importancia
de stas, pues debido a la fragilidad que secularmente ha tenido en la
regin el Estado de Derecho, no se puede descuidar un piso mnimo de
normatividad, y que sta en efecto sea aplicable. El aspecto novedoso
ahora es el control a posteriori de resultados, y cuyo importante
componente es que establece de antemano metas a cumplir.
Ahora bien, la definicin de objetivos no basta para medir resultados
pues son necesarios tres mecanismos adicionales: a. el establecimiento
de un modelo contractual en el que las agencias asumen alcanzar ciertas
metas; b. se modifica la rgida jerarqua anterior otorgndoles capacidades
decisionales a los funcionarios (empowerment); c. la administracin
basada en resultados implica la construccin de nuevas instituciones que
permitan la evaluacin del desempeo.

31
 La mayor autonoma gerencial requiere un nuevo tipo de control que
supere al viejo esquema burocrtico centrado en los procedimientos. El
nuevo control tiene cuatro modalidades:
a. Control de resultados, a partir de ndices de desempeo.
b. Control contable de costos, que va ms all de la relacin de gasto
sino que estimula una conciencia de costos para alentar ahorros.
c. Control por competencia administrada o por cuasi mercados, a
donde distintas agencias buscan ofrecer un mejor servicio que genere
ganancias de eficiencia.
d. Control Social, a travs del cual los ciudadanos evalan la eficiencia
de los servicios.
En el nuevo modelo gerencial es importante distinguir dos tipos de
unidades autnomas, en primer lugar las que realizan funciones exclusivas
del estado y en consecuencia son por definicin monoplicas a donde
lo que se requiere es darle mayor flexibilidad. En segundo lugar estn
aquellas que implementan la poltica social con determinados servicios,
y en ellas el estado seguir proporcionando financiamiento y regulacin,
pero la actividad propiamente puede ser transferida a un sector pblico
no estatal. En este caso es importante entender un tercer marco
institucional a donde los conceptos privado y estatal no son excluyentes
y en consecuencia no hay privatizaciones- pues aqu el concepto pblico
sobrepasa a lo estatal.
El nuevo modelo implica una orientacin de servicios al usuario-
ciudadano, lo que supone ir ms all del modelo auto referenciado del
paradigma burocrtico weberiano, esto es, centrado en la autoafirmacin
del estado ms que en la satisfaccin de una necesidad.
Finalmente, se vuelve crucial democratizar el papel de la burocracia con
relacin al poder pblico.
Este cmulo de provisiones, principios y enfoques es resumido por el
CLAD en los siguientes trminos, mismos que amn de reconocer el carcter
eficientista del enfoque tambin reiteran el importante papel del estado como
motor del crecimiento, factor crucial para el combate de la inequidad social y
como sustento de la democracia.
En resumen, la Reforma Gerencial busca aumentar la eficiencia, la efectividad y la
democratizacin del Poder Pblico, y a partir de esto, fortalecer la capacidad del
Estado para promover el desarrollo econmico y social (CLAD, 1998: 20).
32
 Ahora bien, como se acaba de revisar los variados enfoques de la NGP
no incluyen a la planeacin como uno de sus instrumentos centrales, pero s
consideran a la medicin del desempeo a travs de indicadores ad hoc como un
mecanismo crucial para alcanzar la eficiencia en el sector pblico; es claro que
tal medicin adquiere su pleno sentido cuando se establecen metas y objetivos
a alcanzar en un periodo de tiempo especfico, mismos que son, al final del da,
el producto de un proceso de planeacin.
En el siguiente apartado se analiza en qu medida algunos de los
componentes de la NGP han sido retomados en la gestin gubernamental en
Mxico y, de manera particular, como una mayor eficacia ha sido promovida
mediante la planeacin de su quehacer. Sin embargo, no se trata ya de la
antigua visin de una planeacin abarcadora del estado omnipresente, sino de
una planeacin estratgica que entiende que el sector pblico es slo uno ms,
si bien muy importante, de los variados actores que inciden e influyen en la
evolucin de los acontecimientos.

1.3 De la Nueva Gestin Pblica a la Planeacin Estratgica y al

Presupuesto basado en Resultados.

La Planeacin Estratgica.

En el apartado previo se analizan las nuevas corrientes en materia de

gestin pblica, a partir de lo cual nos centramos ahora en un importante
componente de la misma, y que es el objeto central de esta obra: la Planeacin
Estratgica, as como en un complemento crucial de la misma en la experiencia
mexicana, el Presupuesto basado en Resultados.
Como recin se seal, la NGP abarca un conjunto de prcticas y variados
desarrollos tericos que si bien no se encuentran plenamente integrados
s buscan un propsito comn: elevar la eficiencia y eficacia de la gestin
gubernamental, lo cual se vuelve posible, tal y como ya se revis, si se cuenta
con un adecuado desarrollo institucional. Uno de los importantes retos que se
propone la NGP es el de retomar las buenas prcticas de la gestin empresarial
que puedan ser exitosamente extrapoladas a la administracin pblica, de entre
los que destaca, sin duda, el relativo a la planeacin estratgica.
33
 Las elevadas expectativas que el estado mexicano finca en la planeacin
sea o no estratgica- se aprecian particularmente en la importancia que le
concede a las acciones implicadas en ella, tal y como se establece en la ley de
la materia:
Mediante la planeacin se fijarn objetivos, metas, estrategias y prioridades, as
como criterios basados en estudios de factibilidad cultural; se asignarn recursos,
responsabilidades y tiempos de ejecucin, se coordinarn acciones y se evaluarn
resultados (LFP, art. 3)

Ahora bien, en un rgimen de corte federal como el nuestro la misma

ley reconoce entre los principios de la planeacin el del fortalecimiento del
pacto federal y del Municipio libre promoviendo la descentralizacin de la
vida nacional (art 2, f. V). Como se desprende de l, esto no slo significa que
se limita la injerencia de la planeacin federal en la vida municipal sino que se
reconocen las atribuciones locales en materia de planeacin y la conveniencia
de coordinar en este campo a los distintos rdenes de gobierno6. Tal es el
espritu que da origen al sistema de planeacin democrtica, contemplado en el
artculo 26 constitucional.
Lo cierto es que las experiencias de planeacin en Mxico no son nuevas
y el conocido sesgo interventor de su aparato pblico a lo largo del modelo
de sustitucin de importaciones dio un amplio margen para ellas, si bien con
logros modestos7. Sin embargo, no es sino hasta 1983 cuando se establece su
sustento constitucional en los artculos 25 y 26 y se desarrolla de manera ms
sistemtica la estrategia. Esta planeacin, sin embargo, no era estratgica
concediendo que ahora lo sea-, en tanto que le reconoca poca importancia al
interno y entorno del objeto de la planeacin, amn de que el largo plazo apareca
ms como una expresin retrica que como una estrategia creble. En este
mismo sentido, se fincaba en una visin omnmoda y desde luego, ingenua-
del gobierno segn la cual ste tena las capacidades y los elementos para incidir
en el sentido deseado en los diversos cursos de accin; en este orden de ideas se
expresa Aguilar cuando afirma:

6 El Ejecutivo Federal podr convenir con los gobiernos de las entidades federativas la coordinacin que se
requiera a efecto de que dichos gobiernos participen en la planeacin nacional En todos los casos se deber
considerar la participacin que corresponda a los municipios art. 33 LFP.

7 Ya en los primeros setenta Pichardo (1972) compendi una serie de ensayos que documentaban los ejercicios
de planeacin llevados a cabo por el gobierno federal mexicano, mismos que se encuadraban en la Reforma Ad-
ministrativa del sexenio 1964-70.

34
 los gobiernos acostumbraron a proyectar objetivos, establecer prioridades, definir
lneas de accin y sealar instrumentos, agentes y tiempos, como si no existieran
restricciones de variado tipo en su sociedades como si el gobierno dispusiera de las
capacidades para prever contingencias, neutralizar oposiciones y para controlar y dar
cause a las transformaciones de su entorno (Aguilar, 2008: 238).

Se trababa pues de una perspectiva auto referencial del aparato pblico

que slo comenz a modificarse en Mxico, afirma este autor, con la aparicin
de la competencia democrtica y la liberalizacin econmica que dio clara
evidencia de los lmites y restricciones del quehacer gubernamental, y con l de
su capacidad planificadora; se daba cuenta as de la importancia de los factores
y actores externos al aparato pblico, esto es, de su entorno, que no puede ser
controlado plenamente ni manipulado a discrecin por el estado:
El descubrimiento del entorno, la toma de conciencia de que el gobierno es un agente
que se ubica dentro de un entorno que no le es disponible y accesible en todas sus
dimensiones y evoluciones, y que est poblado de numerosos actores y que adems
poseen los recursos para oponerse a sus decisiones o eludirlas, saca al poder pblico y
a la AP de su autointerpretacin de omnisciencia y omnipotencia Gobernar deja de
ser equivalente a previsin, mando y control universal y comienza tambin a admitir
la necesidad y dificultad de formular propsitos claros de utilidad para su comunidad
y a descubrir la conveniencia de construir asociaciones con actores sociales relevantes,
alianzas estratgicas (Aguilar, 2008, 240-1).

El hecho mismo de reconocer la importancia del entorno en un contexto

de cambios y transformaciones drsticas en todos los campos, muchos de los
cuales son realmente imprevisibles, ha conducido a una actitud mucho ms
modesta sobre los alcances de la planeacin, alejada de aquella vieja pretensin
del estado como actor racional con informacin completa que, por ello, se
encontraba en condiciones de definir con suficiente precisin los objetivos,
escenarios y metas, as como los tiempos para su alcance. La planeacin como
tal, y particularmente la de carcter estratgico, deja de ser un ejercicio tcnico
y acabado de prospectiva y de definicin de objetivos cuantificables, y se acerca
ms a una herramienta flexible e inteligente, para la definicin de un marco
referencial para la adaptacin a un entorno cambiante, siempre con el rumbo y
sentido que le otorgan su misin/visin. En ese sentido:
se entiende a la PE como un ejercicio cuyo producto principal es crear la
conciencia del entorno y una actitud de alerta en la organizacin, que la pone en
condiciones de otear lo que ocurre dentro y fuera de ella para responder con rapidez
a las oportunidades, riesgos y amenazas que pueden promover o afectar los grandes
objetivos ganadores (Aguilar, 2008: 253)
35
 Esta perspectiva mucho ms prudente y realista de la planeacin se
aprecia mejor en las siguientes lneas, a donde, una vez ms, se desestima la
imagen de estado como actor omnisciente y racional que no slo puede prever
con correccin analtica los distintos cursos de accin sino que tambin dispone de
los instrumentos idneos para alterarlos en el sentido deseado:
En su sentido convencional, la PE significa decidir las acciones conducentes para
acoplarse al futuro, que previsiblemente nos sobrevendr, en lugar de jugar el papel
activo de hacedor de futuros Hoy el nfasis se recorre del plan como ordenamiento
de la accin al plan como marco de referencia para la accin (Aguilar, 2008: 252).

Asentado el carcter del plan como un marco instrumental para la

direccin y ejecucin de estrategias y acciones, Aguilar destaca su necesario
complemento: la direccin estratgica. Dicho en breve, la PE slo resulta til
y eficaz si se acompaa de una direccin atenta y sensible a las cambiantes
condiciones del entorno y el interno, y sabe ajustarse a ellas ms all de los
lineamientos establecidos en el plan:
En fase de implementacin, el plan que se desprende de la PE es un recurso o
instrumento de direccin y representa un marco para dirigir, por cuanto seala los
objetivos cruciales de la organizacin, sus reas crticas, sus capacidades centrales, y
los lineamientos de accin por seguir Pero la capacidad de una lectura perspicaz
sobre las situaciones y de una decisin rpida y atinada no es dada por el plan, que no
puede considerar todas las contingencias, sino por la agudeza y energa del dirigente
Lo decisivo es que la alta direccin se comporte estratgicamente a lo largo de todo
el proceso de ideacin de los objetivos (Aguilar, 2008: 257)

Descrita de manera apretada la lgica de la PE, se citan a continuacin

en los trminos de Aguilar (272)- las etapas convencionalmente aceptadas de
la misma:
Definicin de la misin y visin.
Registro del interno y el entorno.
Anlisis FODA (fortalezas, oportunidades, debilidades, amenazas) que relaciona
la situacin del entorno (O, A) con las del interno (F, D) para identificar las
cuestiones de valor estratgico y establecer la posibilidad, el costo y la agenda
de realizacin de la misin/visin.
Elaboracin de las estrategias.
Determinacin del esquema de direccin estratgica: programacin,
presupuestacin, seguimiento, acompaamiento, sistema de informacin y
medicin, evaluacin, correccin, incentivos.

36
 La Misin hace referencia a los objetivos para los cuales una organizacin
fue creada y existe y que orientan su accin, y que se expresa de manera clara
en una declaracin pblica que sus miembros comparten y enuncia los valores
que ella profesa (283).
La Visin refiere la imagen positiva que dicha organizacin tiene de
s y de su desempeo y actividades en un futuro determinado. De manera
particular, es la imagen que la organizacin tiene acerca de cmo va a realizar
especficamente su misin en un determinado tiempo, por lo que representa la
agenda concreta que especifica su misin (286).
El Interno de una organizacin incluye sus componentes fundamentales y
estructura orgnica, valores, normatividad y recursos de todo tipo, tales como
los financieros y tecnolgicos. En ese sentido, el anlisis interno conduce a
descubrir las fortalezas y debilidades de una organizacin en lo que concierne a la
realizacin de su visin y al manejo del entorno (293).
El Entorno da cuenta de ese conjunto de circunstancias que afectan para
bien o para mal el desempeo de la organizacin en lo que va a la realizacin
de su misin y su visin. El entorno representa el conjunto de oportunidades
y amenazas/adversidades que una organizacin tiene enfrente y ha de tomar en
cuenta porque constituyen los factores que facilitan o dificultan el logro de los
objetivos buscados (295).
El Anlisis FODA es la expresin ms visible y representativa de la
planeacin y direccin estratgica. Tal anlisis consiste en poner al interno de
una organizacin en relacin con su entorno social y en relacionar ambos con
la realizacin de su misin/visin, a fin de saber si la organizacin cuenta con
las condiciones para realizarla exitosamente (298).
La Estrategia, puede ser concebida como un plan de accin integrado
por un conjunto coherente de actividades que han sido seleccionadas porque,
conforme a los resultados que arroj el anlisis FODA, son las que se
consideran causalmente necesarias, idneas y decisivas para realizar los fines-
metas, contemplados por la visin (304).
Finalmente, Aguilar seala que la formulacin de estrategias, entendidas
como una accin intencional racional, debiera incluir todas las dimensiones y
elementos referidos a una accin intencional de orden causal, esto es:
objetivos/metas/prioridades, agentes, acciones (con sus procedimientos), destinatarios,
recursos, tiempos, indicadores de desempeo y resultados, as como sistemas de
informacin y esquemas de seguimiento, acompaamiento, control y evaluacin y

37
 correccin de desempeo stas son las tareas propias de la direccin estratgica y
son tareas cruciales para que el plan estratgico se vuelva un programa de accin con
curso efectivo, desempeos observables y desempeos reales (Aguilar, 2008: 308).

Justamente esta compleja operacin de acciones ordenadas y organizadas

en torno a propsitos concretos, con recursos asignados en funcin de
resultados e insertas en esquemas de informacin y seguimiento idneos, es lo
que da origen al llamado Presupuesto en base a Resultados.

Presupuesto en base a Resultados.

En el marco de la Planeacin Estratgica y asociado al paradigma de la

NGP podemos ubicar al Presupuesto basado en Resultados (PbR), al que se le vincula
estrechamente el Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED). En breve, el PbR es
el instrumento metodolgico que tiene el propsito de asignar los recursos
pblicos prioritariamente a los programas que generen mayor beneficio a la
poblacin, as como de ayudar a que se corrija el diseo de los programas
que no estn operando de la mejor manera (SHCP, pres. 1). Un presupuesto
formulado en base a resultados entonces es aquel en el que se precisan los
objetivos que se habrn de conseguir con tales recursos y en el que se puede
medir el grado de alcance de dichos objetivos a travs del seguimiento de metas
mediante indicadores estratgicos y de gestin (SHCP, p1). En ese sentido,
el PbR contribuye a la mejora en la eficiencia y eficacia del gasto porque se
constituye en un medio para dar seguimiento a las actividades asociadas a su
ejercicio y a los rendimientos alcanzados con l (Prez, s/f: 2).
Lo anterior se vuelve posible porque esta metodologa contempla un
esquema de evaluacin de la accin gubernamental, el SED, mismo que ha sido
definido por las propias autoridades en los siguientes trminos (Transparencia
Presupuestaria):
El SED es el conjunto de elementos metodolgicos que permiten realizar una
valoracin objetiva del desempeo de los programas, bajo los principios de verificacin
del grado de cumplimiento de metas y objetivos, con base en indicadores estratgicos y
de gestin que permitan conocer el impacto social de los programas y de los proyectos.

El PbR se suele diferenciar del presupuesto de corte inercial -el tradicional

en el sector pblico- a donde simplemente se asignan recursos en base a los
programas actuales y su continuidad, y a donde no se evala necesariamente
38
el alcance de la meta sino el ejercicio del recurso y el cumplimiento de los
procedimientos. En ese orden de ideas, si bien al PbR le interesa saber cmo se
hacen las cosas, lo realmente importante es qu se logra y cmo impactan en
la comunidad los bienes y servicios producidos; en tanto que en l se buscan
cuantificar los logros alcanzados se vuelve necesario definir indicadores, y de
stos las dimensiones consideradas con mayor frecuencia son las de eficiencia,
eficacia, economa y calidad, dimensiones que al decir del art. 134 constitucional,
debern estar presentes en la evaluacin del ejercicio de los recursos pblicos.
Desde la perspectiva de la Planeacin Estratgica, las ms importantes
bondades del PbR consisten en lo siguiente (Perez, s/f: 3):
Mejora la continuidad en el trabajo de las dependencias pblicas y reduce
la incertidumbre en su gestin al establecer objetivos claros.
Pone el nfasis en la planeacin e instrumentacin de polticas, as como
la comunicacin de las mismas para que los distintos actores conozcan las
metas consideradas.
Genera mayor transparencia a travs de la produccin de ms y mejor
informacin sobre las metas y las prioridades de gasto, as como de la forma en
la que los distintos programas contribuyen a alcanzar tales metas.
Genera vnculos ms fuertes entre la planeacin, la programacin, la
presupuestacin, el seguimiento y la evaluacin.
Ahora bien, para la adecuada definicin de los indicadores que den
cuenta del avance de un programa en base a las citadas dimensiones, as como
para otorgarle una perspectiva integral al programa y alinearlo a los ejes de
la planeacin, se ha utilizado la llamada Metodologa del Marco Lgico (MML),
insumo fundamental del SED. Mediante ella se plantea la identificacin y la
solucin de los problemas a resolver, de modo que permite organizar en forma
lgica los objetivos de un programa y las relaciones de causalidad para su
atencin. La MML contempla los siguientes elementos (SHCP p. 2):

Identifica los factores externos del programa que puedan incidir en el

cumplimiento de sus objetivos.
Evala el avance en la consecucin de tales objetivos.
Examina el desempeo del programa en todas sus etapas.
La MML consiste de manera apretada en lo siguiente. Cuando ya ha
sido precisado el problema, MML proporciona instrumentos didcticos
denominados rboles (de problemas y de objetivos) que permiten identificar la
39
estructura y los elementos que contribuyen a construir la Matriz de Indicadores
para Resultados (MIR). En sta se presentan de forma sencilla y sinttica los
objetivos de un programa y su alineacin con los objetivos de la planeacin
nacional y sectorial, incorporando indicadores que permiten medir el alcance
de tales objetivos. La MIR, tal y como se aprecia en la tabla 1.3, se integra de
los siguientes componentes, definidos por la SHCP en los siguientes trminos:
incorpora los indicadores que miden los objetivos y resultados esperados; identifica
los medios para obtener y verificar la informacin de los indicadores; describe los
bienes y servicios a la sociedad, as como las actividades e insumos para producirlos; e
incluye supuestos sobre los riesgos y contingencias que pueden afectar el desempeo
del programa (SHCP, p 2: 14).

Tabla 1.3 Elementos de la Matriz de Indicadores para Resultados.

Medios de
Objetivos Indicadores Supuestos
Verificacin

Fin ESTRATEGICOS
Propsito (eficiencia y
eficacia)

Componentes DE GESTIN
(eficiencia, eficacia,
Actividades calidad y economa)

Fuente: del autor a partir de SHCP y Criterios, 2009.

Una apretada definicin de los niveles (los renglones) que integran la

MIR es la siguiente, y ntese en el cuadro cmo los indicadores estratgicos y
de gestin considerados refieren las distintas dimensiones en base a las cuales
se puede definir un indicador.
Fin. Es la contribucin del programa, en el mediano o largo plazo, al
logro de un objetivo superior (del PND o PED y/o sus programas).
Propsito. Es el resultado directo a ser logrado en la poblacin como
consecuencia de la utilizacin de los componentes (bienes y/o servicios)
producidos por el programa.
Componentes. Son los bienes y/o servicios para cumplir con el propsito del
programa; deben establecerse como productos terminados o servicios proporcionados.
40
 Actividades. Son las principales acciones emprendidas mediante las cuales
se movilizan los insumos para generar los bienes y/o servicios pblicos.
En el punto 17 de los Lineamientos (2009), se especifica qu aspectos debern
atender los Indicadores de Desempeo, a saber:
I. Estar asociados al cumplimiento de los objetivos de los programas presupuestarios.
II. Contar con metas.
III. Contar con una ficha tcnica, que incluya al menos los siguientes elementos:
a) Nombre del indicador; b) Programa al que corresponde; c) Objetivo
para el cual se mide su cumplimiento; d) Definicin del indicador; e) Tipo de
indicador (estratgico o de gestin); f) Mtodo de clculo; g) Unidad de medida; h)
Frecuencia de medicin; i) Caractersticas de las variables, en caso de ser indicadores
compuestos; j) Lnea base; y k) Metas: anual, para el ao que corresponda, y para al
menos tres aos posteriores; y trimestral, desglosada para el ao que corresponda.
Asimismo, en dicho numeral se establece que tales indicadores deben per-
mitir la medicin de los objetivos en las siguientes dimensiones8:
a) Eficacia, que mide la relacin entre los bienes y servicios producidos y el
impacto que generan. Mide el grado de cumplimiento de los objetivos;
b) Eficiencia, que mide la relacin entre la cantidad de los bienes y servicios
generados y los insumos o recursos utilizados para su produccin;
c) Economa, que mide la capacidad para generar y movilizar adecuadamente
los recursos financieros; y
d) Calidad, que mide los atributos, propiedades o caractersticas que deben
tener los bienes y servicios pblicos generados en la atencin de la poblacin
objetivo, vinculndose con la satisfaccin del usuario o beneficiario.
Con este conjunto de elementos para la evaluacin sistemtica de los avances
en la ejecucin del plan, se cuenta con la informacin estratgica necesaria para
redireccionar o fortalecer las acciones emprendidas en funcin de modificaciones
en el entorno, a tono con la planeacin estratgica:
La MIR se convierte as en una herramienta de planeacin estratgica que permite
vincular los instrumentos de monitoreo y evaluacin durante todo el proceso, con el
fin de integrar un sistema de informacin para toma de decisiones en funcin de los
resultados esperados y obtenidos (Prez: 8).

8 Las primeras tres dimensiones son citadas en el art. 134 constitucional ya referido, cuando habla de las carac-
tersticas que deber atender el ejercicio de recursos pblicos.

41
 En la siguiente grfica se aprecia cmo la MIR y el PbR del que forma
parte- se integra plenamente al proceso de Planeacin Estratgica, mismo que
es considerado en Mxico como el marco de su planeacin nacional, cuyo
documento ms emblemtico lo es el PND. Como se observa en ella, del plan
derivan programas y en funcin de stos se instrumenta la Planeacin Estratgica
de cada dependencia, a su vez, en los programas de tales dependencias se
definen objetivos, indicadores y metas, mismos que se integran en la MIR.

Grfica 1.4 Proceso de Planeacin Estratgica para el Pbr

Fuente: SHCP

En la experiencia mexicana, como se puede apreciar, existen sensibles

avances en la sistematizacin de la estrategia de planeacin y evaluacin de po-
lticas, lo que ha implicado tanto un esfuerzo integral para vincular el ejercicio
presupuestal con la planeacin de largo plazo, como la definicin de indicado-
res -en las dimensiones referidas- para verificar el avance en la consecucin de
las metas. En este sentido se entiende la siguiente disposicin de la LGPRH:
La estructura programtica facilitar la vinculacin de la programacin de los ejecutores
con el Plan Nacional de Desarrollo y los programas, y deber incluir indicadores
de desempeo con sus correspondientes metas anuales Dichos indicadores de
desempeo correspondern a un ndice, medida, cociente o frmula que permita

42
 establecer un parmetro de medicin de lo que se pretende lograr en un ao expresado
en trminos de cobertura, eficiencia, impacto econmico y social, calidad y equidad.
Estos indicadores sern la base para el funcionamiento del Sistema de Evaluacin del
Desempeo (art. 27 f. III).

A tono con ello se ha realizado un esfuerzo importante para la ordenacin

de las acciones implicadas en cada programa, lo que supuso la obligatoriedad
legal de definir reglas de operacin en ellos, mismas que deben coadyuvar
a la operacin y evaluacin- de los programas en funcin de las citadas
dimensiones del art. 134 constitucional, particularmente para los programas
que conceden subsidios pblicos:
La Cmara de Diputados en el Presupuesto de Egresos, podr sealar los programas,
a travs de los cuales se otorguen subsidios, que debern sujetarse a reglas de operacin
con el objeto de asegurar que la aplicacin de los recursos pblicos se realice con
eficiencia, eficacia, economa, honradez y transparencia. Asimismo, se sealarn en
el Presupuesto de Egresos los criterios generales a los cuales se sujetarn las reglas de
operacin de los programas (art. 77, LFPRH)

Ahora bien, a travs de estos avances se han venido compactando programas

federales ya sea porque compartan objetivos comunes o bien porque tenan la
misma poblacin objetivo, y de manera adicional, se ha incrementado el nmero de
programas que ya disponen con su propia MIR9. En lo sustantivo, se trata de reducir
el nmero de indicadores para concentrarse en los verdaderamente relevantes para
dar cuenta del logro de los objetivos estratgicos de cada programa alineados a su
misin/visin.
Se trata con todo ello de elevar la eficiencia y eficacia de la gestin pblica, y
que a tono con los avances en materia de una Gobernanza Democrtica se mejore
tambin la rendicin de cuentas, y se consolide as el desarrollo institucional del aparato
estatal. En este sentido, una precondicin esencial para una adecuada rendicin de
cuentas estriba en proporcionar informacin relevante y oportuna sobre la accin de
gobierno, para lo cual a nivel federal se cuenta con una pgina en la SHCP denominada
Transparencia Presupuestaria que, entre otros elementos, incluye el llamado Modelo
Sinttico de Informacin del Desempeo (MSD), considerado como un instrumento de
evaluacin que hace acopio de la informacin de desempeo con el fin de conocer
el comportamiento de un programa presupuestario. El modelo dispone de las
siguientes cuatro variables para hacer una valoracin general del programa:

9 En 2008, se cont con 391 MIR para igual nmero de programas presupuestarios que, en conjunto, contenan
ms de 3,300 indicadores estratgicos y de gestin. Para 2009, este nmero se increment a 453, y para 2010 a
475 (Prez: 14).

43
1. Desempeo presupuestario (2008-2013)
2. Matriz de Indicadores para Resultados
3. Evaluacin
4. Aspectos Susceptibles de Mejora derivados de las Evaluaciones Externas (ASM)
En la misma pgina se tienen ligas por dependencia federal a las fichas
tcnicas de sus respectivos programas, mismas que proporcionan informacin
actualizada de su desempeo en funcin de estas cuatro variables. Con esta
informacin se dispone de una evaluacin sinttica, actualizada y de conjunto
del desempeo gubernamental y, de manera particular, en la fecha de la consulta
(27 noviembre del 2013) se tuvo acceso al reporte sinttico ms actualizado de
esta informacin tercer trimestre- a donde se precisa que:
Considerando un universo de 960 Pp (programa presupuestario) con corte al tercer
trimestre de 2013, 837 Pp cuentan con informacin de desempeo que representa el
87.19 % del total. De los cuales se analizan 801 Pp que corresponde el 83.44 % de los
960 Pp considerados (Anlisis de los PrSHCP.)

Del anlisis en cuestin reportado en la siguiente tabla- se aprecia que el

desempeo de los programas evaluados an es pobre, y sobre ello no nos podemos
detener en esta obra, pero lo que se quiere enfatizar es que en el orden federal
ya existe una estrategia sistemtica para la evaluacin del desempeo. Como se
ve, esta estrategia est fincada en instrumentos modernos sustentados en los
paradigmas de la NGP, dentro de la cual se inscribe a la Planeacin Estratgica y
al Presupuesto en base a Resultados, mismo que se acompaa del SED.

Tabla 1.4 Nmero de programas presupuestales por Valoracin de

Desempeo
Valoracin Nmero de Pp Estructura porcentual
801 100
Alto 7 0.90
Medio Alto 64 8.00
Medio 319 39.82
Medio Bajo 260 32.43
Bajo 151 18.85
Fuente: Transparencia Presupuestaria. SHCP

44
Captulo Dos. Polticas Pblicas y Desarrollo Institucional
en M xico. Avance desigual en sus rdenes de gobierno.

La ejecucin de polticas pblicas en los gobiernos subnacionales en

Mxico se finca en una estructura financiera e institucional que, por decir lo
menos, les ha resultado bastante cmoda; de manera particular, lo anterior
se aprecia al revisar los limitados montos de recursos propios que ambos
gobiernos, tanto los estados como los municipios, recaudan sobre la totalidad
de los recursos que ejercen:
Los fondos federales transferidos y reasignados constituyen la principal fuente de
recursos de las entidades federativas, en promedio ms del 90 por ciento del total de
sus ingresos y, en lo que respecta a los municipios representan aproximadamente 65
por ciento, en promedio (ASF, 2013: 5)

No se discute aqu sobre las bondades que implica el pacto fiscal en

Mxico, que permite que debido al mayor desarrollo institucional federal y al
aprovechamiento de economas de escala, sea el gobierno federal quien recaude
los ms importantes componentes de impuestos (IVA e ISR) para luego
transferir una proporcin de ellos a los estados; es claro que por eficiencia
administrativa y por equidad distributiva es ste el mejor esquema, pero lo que
aqu se afirma es que ya establecido ste, los gobiernos subnacionales se hayan
sustrado de su responsabilidad de incrementar su esfuerzo recaudatorio, para
ampliar as la cobertura de los servicios que ofrecen.
Sin embargo, la que sin duda resulta la mayor expresin de esa cmoda
estructura institucional es la laxa arquitectura de incentivos y sanciones para
que tanto los gobiernos estatales como los municipales operen con apego a
la ley, planeen, ejecuten y evalen adecuadamente sus polticas, as como que
rindan cuentas de su gestin. En gran medida, se trata de que ellos recojan los
avances institucionales que en ese tenor ya viene instrumentando con variado
xito el gobierno federal de unos aos para ac, tal y como se revis en el
captulo previo.
Visto desde una perspectiva cronolgica, los avances a nivel federal
alcanzados en materia de desarrollo institucional -y que los niveles subnacionales
deberan retomar- aparecen en la grfica 2.1; como es sabido, tal desarrollo
45
se refleja en aspectos nodales del ejercicio pblico como son una mayor
transparencia, ms sistemtica rendicin de cuentas y mejor eficacia y eficiencia
en la gestin, as como en un mayor apego a la legalidad; hay que sealar sin
embargo que no en todos estos planos hay an logros significativos en el
orden federal. De manera particular, en la grfica se aprecia que a partir de la
alternancia poltica a nivel federal se aprueba una nueva ley de fiscalizacin y
se crea un rgano en la materia con mejor estructura, ms facultades y mayor
independencia del que ste sustituy. Al muy poco tiempo se crea tambin una
comisin intersecretarial para la transparencia y el combate a la corrupcin,
luego de lo cual se desarrolla un programa en la materia y se aprueba la Ley
Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, misma que ya
contempla un Instituto para este propsito, creado en el 2003; en esa misma
dinmica y a tono con lo anterior se realizan importantes reformas a la Ley de
Planeacin federal. De manera especial, con estas ltimas se alcanzan avances
institucionales de primera importancia en materia de planeacin porque se
mejoran las bases de un sistema integral de evaluacin y control de polticas
pblicas a travs de indicadores ad hoc definidos sobre una metodologa
homognea, tal y como se revis en el captulo previo.

Grfica 2.1 Reformas institucionales para la mejorade la Gestin Pblica

Fuente: SHCP

46
 Estas reformas a la Ley de Planeacin van de la mano con la aprobacin
de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH)
del 2006, as como de reformas constitucionales al proceso de fiscalizacin
que contemplan aspectos asociados a la revisin del gasto federalizado. Como
se haca necesario homologar los criterios contables de los tres rdenes de
gobierno para una mejor fiscalizacin de los recursos transferidos, se aprob
en 2009 la Ley General de Contabilidad Gubernamental (LGCG) y en ese
mismo ao comenz a operar el portal federal de transparencia presupuestaria.
Como se puede apreciar en la grfica 3.2, todo lo anterior supuso una
reestructura institucional y orgni ca del orden federal que implic una serie de
adecuaciones a la Constitucin, todo lo cual permiti sentar las bases para una
planeacin, ejecucin y evaluacin de polticas pblicas mucho ms sistemtica
que en el pasado reciente. En buena medida, no fue sino hasta este momento
en que, en la lgica de la NGP, la rendicin de cuentas ha comenzado a dejar de
constreirse a un enfoque eminentemente formal del ejercicio pblico (su apego
a la norma y su respeto al presupuesto) para ampliar su perspectiva e incluir en
su quehacer los temas de la eficiencia y la eficacia de la gestin gubernamental.

Grfica 2.2 Sustento constitucional a las reformas.

Fuente: SHCP

47
 Lo cierto es que de toda esta evolucin en el orden federal hay todava
tareas inacabadas y logros an parciales, pero es claro que la orientacin est
planteada, si bien no puede dejar de desconocerse que las irregularidades en
este nivel de gobierno siguen teniendo una presencia importante, tal y como
lo documenta la Auditora Superior de la Federacin. Asimismo, los esfuerzos
de evaluacin de polticas, aunque ms sistemticos, an no inciden de manera
importante en la reasignacin de recursos para la mejora en su impacto, como
en efecto ha sido uno de los propsitos de las reformas en curso:
de conformidad con nuestros anlisis, el Presupuesto basado en Resultados y el
Sistema de Evaluacin del Desempeo han tenido avances limitados, lo que ocasiona
que el gasto mantenga presiones de carcter inercial, sin la certeza de que se genere
valor pblico (ASF, 2013: 5)

El punto que se quiere destacar, sin embargo, y es ste el tema central

del captulo, es que habida cuenta de la atribuciones de los rdenes estatal y
municipal, pero sobre todo, habida cuenta de la llamada soberana del nivel
estatal y autonoma del municipal, estos dos rdenes no han recogido a plenitud
y en algunos temas ni siquiera de manera parcial- el conjunto de reformas
federales recin referidas. Es claro sin embargo que la razn no se constrie a
la limitacin formal prevista en los artculos 40 y 115 constitucionales10 - que
tiene el orden federal para incidir sobre los otros dos niveles de gobierno, sino
tambin y sobre todo, a que lites de poder poltico locales se han constituido
en un obstculo para el avance institucional de los gobiernos subnacionales al
mantener capturadas a sus burocracias, expresin de un entorno institucional
dbil, tal y como se estudia en el captulo previo. La razn resulta ms que obvia:
como son ellas quienes ejercen los recursos pblicos con un grado variado de
laxitud son las primeras interesados en evitar reformas que modifiquen ese
estado de cosas. De manera sinttica, esta circunstancia la describe el Auditor
Superior en los siguientes trminos:
La gestin de los recursos federales transferidos a estados y municipios registra
insuficiencias y reas susceptibles de mejora, tales como la elevada incidencia y

10 El artculo 40 establece: Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una Repblica representativa,
democrtica, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior;
a su vez, el 115 seala: Los Estados adoptarn, para su rgimen interior, la forma de gobierno republicano, repre-
sentativo, popular, teniendo como base de su divisin territorial y de su organizacin poltica y administrativa el
Municipio Libre (el subrayado es mo), adicionalmente, la frac I del mismo artculo prescribe: La competencia
que esta Constitucin otorga al gobierno municipal se ejercer por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no
habr autoridad intermedia alguna entre ste y el gobierno del Estado.

48
 recurrencia de las observaciones de auditora vinculadas con su aplicacin en acciones
que no corresponden a los objetivos de los fondos y programas; imprecisin del marco
jurdico y normativo; la carencia o inconsistencias en la documentacin comprobatoria
del gasto; pagos improcedentes de diverso tipo; irregularidades, en el mbito local, y
en la ministracin de los recursos a los entes ejecutores, entre otros (ASF, 2013: 5).

Lo que se tiene en consecuencia es una dbil arquitectura institucional y

a tono con lo analizado en el captulo previo es claro que un eficiente sistema
de planeacin, ejecucin y evaluacin de polticas permite una mejor rendicin
de cuentas. Como se sabe, un importante componente de la llamada rendicin
de cuentas vertical lo son las elecciones justas, libres y peridicas, porque a travs
de ellas se premia a un buen gobierno con el refrendo del voto o se le castiga
con la negacin del mismo. Lo cierto es que la hasta ahora inexistencia de
reeleccin inmediata de un funcionario local le resta sentido a esta modalidad
de rendicin de cuentas porque el elector est pensando en la figura individual,
y no en un partido, que ha ejercido el cargo y cuya gestin al haberle afectado
de manera directa querra premiar o castigar en las urnas. En este sentido
resulta positiva la reforma constitucional aprobada en diciembre de 2013 en
la que se define que las entidades federativas podrn establecer la eleccin
consecutiva para presidentes municipales, regidores y sndicos, hasta por un
periodo adicional. A la postre, esto deber incidir positivamente en la mejora
de la eficacia y pertinencia de la planeacin municipal, como se habr de ver
ms adelante. Como se revis en el captulo anterior otro componente cada vez
ms significativo de este tipo de rendicin de cuentas lo es la prensa libre, pues
ella se constituye en un instrumento permanente de informacin y crtica sobre
el desempeo gubernamental, sin embargo, a nivel subnacional el rating de los
medios electrnicos locales es muy inferior a los nacionales, razn por la cual
este instrumento an no juega un papel tan importante.
Por lo que va a la rendicin de cuentas horizontal la operada entre los
tres poderes- las limitantes tambin son significativas, en gran medida por la
insuficiencia de informacin gubernamental y por la baja calidad de la misma,
lo que desde luego limita su utilizacin para un eficaz esquema de planeacin
y evaluacin de polticas. En efecto, es claro que una precondicin para tal
evaluacin lo es la informacin oportuna y suficiente sobre el puntual ejercicio
de los recursos pblicos, pero sobre todo en cuanto el resultado (el impacto) de
tal ejercicio. Por lo que va al primer aspecto, el ndice Estatal de Transparencia
Presupuestaria 2012 del IMCO muestra un desempeo del todo insuficiente,
tal y como se refleja en la siguiente grfica, a donde se registra para cada estado
49
el porcentaje alcanzado en el nmero de criterios de transparencia atendidos
del total, que son 54. Como se ve, el mejor y peor estado en la materia lo
son Colima y Tabasco, con una atencin de 54 y 14 criterios, respectivamente.
En estas condiciones, es claro que los Informes de Cuenta Pblica que los
ejecutivos estatales y los municipios le rinden a las Auditorias estatales los
rganos tcnicos de fiscalizacin del Legislativo- no disponen de la informacin
adecuada. En el mismo sentido, es claro que estas limitantes de informacin
impiden una slida formulacin y evaluacin de polticas debido a que no
se puede contar con un diagnstico razonable del impacto alcanzado en los
beneficiarios de la poltica pblica.
Grfica 2.3 Resultados del ndice estatal de transparencia
presupuestal 2012

Fuente: IMCO, 2012:

El estudio en cuestin (retomado por IMCO, 2012: 21-2) destaca tres

campos de primera importancia a donde la muy limitada informacin reportada
es una verdadera fuente de preocupacin; no se trata de campos a donde no
exista informacin alguna sino que, ms bien, la reportada no est desglosada
50
de manera adecuada y esto genera confusin e induce a errores: deuda, salarios
y pensiones. El problema deriva no slo de que estas insuficiencias pudieran
estar ocultando serios riesgos sobre la viabilidad financiera de las entidades
federativas y los municipios, sino tambin de que con estas carencias no existen
suficientes elementos para evaluar con razonable certeza el desempeo pblico.
Slo para dar un ejemplo, el citado estudio precisa que en el 2012 nicamente
tres estados desglosaron los saldos actuales de su deuda en el presupuesto (ibid:
22), debido a lo cual no se puede saber con precisin acerca de los plazos,
montos, acreedores y tasas de dicha deuda.
Un problema adicional estriba en que no slo hay insuficiencias de
informacin, sino tambin importantes inconsistencias de los registros contables;
debido a ello no se pueden tener la debida precisin sobre el ejercicio de los recursos
pblicos y la eficacia de su operacin. Si bien sobre este particular la Ley General de
Contabilidad ya plantea los lineamientos que debieran atenderse para armonizar la
contabilidad en todos los niveles de gobierno, los avances siguen siendo limitados:
El plazo lmite para realizar estas adecuaciones es diciembre de 2012. Sin embargo, el
atraso es considerable. Un estudio realizado por el CIDAC en 2011 encuentra que seis
estados todava no tenan en marcha un sistema de contabilidad funcional (IMCO,
2012: 23).

Ahora bien, adicional a las insuficiencias en la legislacin tambin juega

un papel importante los aspectos relacionados con el marco institucional de
la fiscalizacin y la transparencia, sealadamente lo relativo a la autonoma
y capacidad tanto de las Auditorias Superiores de los estados11 como de sus
Institutos de Transparencia (instrumentos de la rendicin de cuentas horizontal
y vertical, respectivamente). Aunque en general las primeras han avanzado de
manera razonable y ahora existen mecanismos legales que buscan garantizar
la independencia del auditor adems de que sus presupuestos se han elevado
(Figueroa, 2009), su desempeo vis a vis con el de la Auditora Federal sigue
mostrando sensibles deficiencias. En el caso de los institutos el escenario no es
mejor y en ellos sus principales limitaciones tienen que ver con ambos, dbil
autonoma y limitados recursos para su adecuada operacin.

11 Con el desempeo de estos rganos se trata de mejorar la rendicin de cuentas horizontal (Schedler, 2005),
pues con una estructura formal de divisin de poderes en los estados a donde el ejecutivo no est por encima del
legislativo ni del judicial, al igual que en el nivel federal, los Informes que el primero enva al segundo (para ser
evaluados por la ASE, su rgano tcnico) se encuentran en un esquema de horizontalidad.

51
 De lo anterior se puede inferir, en principio, que no obstante la existencia de
disposiciones legales del orden federal que amplan a los rdenes subnacionales
los avances en desarrollo institucional (tanto en el entorno como en las capacidades,
tal y como fueron estudiados antes) stas pueden resultar insuficientes si no se
acompaan de los debidos estmulos, alientos o sanciones para su logro. Queda
claro que la pura obligatoriedad legal de extender lineamientos de transparencia,
eficiencia y rendicin de cuentas (claras expresiones del desarrollo institucional)
a los rdenes locales no es un asunto sencillo, y ntese as que estas exigencias
ya aparecen de manera puntual en la propia constitucin federal grfica 3.2- lo
cual no ha conducido, como aqu se documenta, a los avances deseados. Ntese
particularmente que la ms emblemtica disposicin constitucional en favor de
un ejercicio pulcro de los recursos pblicos contempla esta exigencia para los
tres rdenes de gobierno:
Los recursos econmicos de que dispongan la Federacin, los estados, los municipios,
el Distrito Federal se administrarn con eficiencia, eficacia, economa, transparencia
y honradez para satisfacer los objetivos a los que estn destinados (art 134).

Empero, la estructura misma de nuestro rgimen jurdico poltico exige

que los avances institucionales del orden federal slo puedan ampliarse al estatal
y por extensin al municipal pues ste no tiene capacidad legislativa- a travs
de reformas legales en reas puntuales del ejercicio presupuestal y en ello, una
vez ms, persisten rezagos de gran significacin. De manera particular ntese
en la siguiente grfica cmo las leyes locales que refieren los cinco campos
que pueden ser considerados pilares12 del gasto pblico -manejo de la deuda
pblica, transparencia, registros contables, esquemas de fiscalizacin, as como
legislacin que regula la distribucin de recursos no etiquetados al interior de
los estados- muestran una evaluacin muy deficiente, con slo dos rubros con
calificacin aprobatoria. En efecto, la grfica en cuestin muestra el promedio
alcanzado en la calificacin por las 32 entidades para cada una de las leyes y a
donde la evaluacin de stas se hace en funcin de dimensiones de relevancia;
se considera que slo una calificacin de 60 o ms es aprobatoria 13.

12 La expresin es retomada del CIDAC (2011:11) que es la fuente de esta reflexin, y las leyes consideradas son:
Contabilidad Gubernamental, Coordinacin Fiscal, Transparencia, Deuda Pblica y Fiscalizacin; por su particu-
lar status constitucional, el DF an no tiene legislacin propia en todos estos rubros.

13 La calificacin de cada ley se obtuvo al calcular el promedio de las dimensiones analizadas para cada ley
cuya calificacin es, a su vez, el promedio de las variables analizadas incluidas en cada dimensin (CIDAC, 2011:
14).

52
 Grfica 2.4 Promedio Nacional de las Cinco Leyes.

Fuente: CIDAC, 2011: 16.

Una reflexin de primera importancia que se desprende de este anlisis es

la expresada en la multicitada obra del IMCO, a donde se afirma que mientras
las transferencias de recursos a las entidades federativas no se condicionen al
alcance de mnimos de transparencia y eficiencia en su ejercicio (buen diseo
de esquemas de planeacin, ejecucin y evaluacin de polticas), las cosas no
necesariamente se habrn de modificar. Sin embargo, las acciones en este
sentido son limitadas en tanto no se modifique la Ley de Coordinacin Fiscal
federal (a donde podran incluirse tales condicionantes), y esto slo se podra
lograr habida cuenta de la relativa parlisis legislativa asociada al hecho de que
ningn partido poltico ha alcanzado mayora absoluta desde 1997- mediante
un enfoque incremental, en un periodo razonable14.
Una accin adicional y que sin duda tendra efectos de mayor envergadura
es la planteada por el Auditor Superior, quien propone la emisin de una ley
especfica para el gasto federalizado que contemple la atencin puntual de
los temas en los que de manera recurrente se presentan deficiencias en el
ejercicio de dicho gasto (ibid). En todo caso esta propuesta se refiere slo a las

14 En los doce aos que el PAN mantuvo la presidencia de la repblica la mayora de los gobiernos locales quie-
nes seran los principales afectados por la reforma en comento y quienes seran, en consecuencia, los principales
opositores a su realizacin- lo fueron del PRI. Ahora con un gobierno federal priista es probable que las condicio-
nes sean ms favorables para tal reforma.

53
transferencias federales, y es claro que una mayor eficacia en la planeacin de
polticas y en la transparencia y rendicin de cuentas es necesaria para todos
los recursos ejercidos a nivel local, y no slo para las transferencias; por ello,
adicional a la actualizacin legislativa local en los cinco campos referidos en la
grfica, as como la promulgacin de la citada ley propuesta por el auditor, se
debera constituir un verdadero Sistema Nacional de Fiscalizacin que atienda
la fragmentacin que hoy caracteriza al pas, y sobre el cual, aunque ya se han
iniciado sus trabajos, no nos podemos detener por cuestiones de espacio15.
Ahora bien, al margen de las acciones federales en la orientacin
buscada, al interior de cada entidad federativa se pueden emprender iniciativas
que orienten y favorezcan el desarrollo institucional local, y para lo cual, otra
vez, la actualizacin legislativa en los cinco campos citados es de primera
importancia, si bien ella slo es parte de la solucin. Esta eventualidad, sin
embargo, no est exclusivamente en funcin de una decisin voluntarista de
algn o algunos actores sociales de relevancia, sino que depende en mayor
medida de la conformacin de condiciones ad hoc que hagan posible tal
desarrollo institucional. Un esfuerzo para evaluar estas condiciones se aprecia
en el ndice de Desarrollo Democrtico ya referido.
Como ya se estudi, el ndice en cuestin contempla cuatro dimensiones
y la de mayor relevancia para estas lneas es la tercera, denominada Calidad
institucional y eficiencia poltica, pues ella contempla indicadores que permiten
valorar el margen de control social y vigilancia que exista sobre el poder
ejecutivo, y que en consecuencia contribuyen a explicar el nivel de eficiencia
en sus esquemas de planeacin y evaluacin de polticas pblicas, as como
en la calidad de su rendicin de cuentas. Para todas las entidades federativas,
el puntaje alcanzado en esta dimensin en el informe del ao 2012 aparece en
la siguiente grfica, a donde se advierten las importantes insuficiencias que
presentan as como la enorme dispersin en los valores alcanzados por ellas;
en particular, ntese que el ltimo lugar, Guerrero, slo presenta un puntaje
equivalente al 15% del primero, Baja California Sur. Estas enormes diferencias,
como se dijo, ayudan a explicar el variado escenario que muestra el pas en
materia de planeacin y evaluacin de poltica as como de rendicin de cuentas
a nivel subnacional.

15 Para su anlisis, vanse entre otros a Ackerman, 2007, Cant et al, 2011, Pineda, 2012 y ASF, 2013.

54
 Grfica 2.5 Ranking 2012 de la Dimensin III Calidad Institucional y
Eficiencia Poltica.

Fuente: IDD, 2012: 46.

Como se analiza en el captulo seis y en las conclusiones, esta sensible

debilidad de los gobiernos locales y particularmente los municipales- en
ambas, su entorno y sus capacidades institucionales, se refleja plenamente en sus
sistemas de planeacin y evaluacin de polticas; a la postre, estas deficiencias
limitan severamente el pleno aprovechamiento de los recursos pblicos para su
propsito central: la atencin oportuna y puntual de las crecientes demandas
sociales.

55
56
 SEGUNDA PARTE.
EL ESLABN MS DBIL DEL FEDERALISMO MEXICANO

57
58
 Captulo Tres. Estructura jurdico poltica de Mxico y el
creciente papel del municipio.

La discusin en torno a las bondades e inconvenientes que puedan

existir entre gobiernos centralizados vs descentralizados (o bien, centralistas vs
federalistas) es amplia y aeja, y de la segunda opcin Raich (2004) sintetiza su
lgica en dos argumentos, uno de carcter econmico y otro de orden poltico.
El primero establece que con la descentralizacin se reduce la brecha entre el
proveedor del servicio y el beneficiario del mismo, con lo que se puede elevar
la eficiencia gubernamental, en tanto que el argumento poltico establece que
mediante la descentralizacin se propicia un mayor acercamiento entre el
gobierno y el ciudadano, y ello permite elevar la autonoma local y favorecer
una ms clara rendicin de cuentas.
En distinto grado estos mismos razonamientos subyacen a la
conformacin de nuestro rgimen federal, y en ese tenor se esgrime el
principio de subsidiariedad, segn el cual debiera ser el gobierno local quien
provea, en principio, un bien o servicio pblico, y slo en caso de que no sea
capaz de proveerlo, o no pueda hacerlo de la mejor manera, entonces debera
proporcionarlo el siguiente nivel de gobierno. En ese sentido la constitucin
federal precisa que las facultades que no estn expresamente atribuidas al orden
federal se entienden asignadas a los gobiernos estatales, en tanto que el art. 115
de la misma presenta un amplio listado de responsabilidades al municipio, tal y
como se comenta en el captulo primero.
Lo cierto es que desde las constituciones de 1824 y 1857 Mxico dispone
formalmente de un rgimen de corte federal que se ratifica con la de 1917, si bien
a partir de sta nuestro sistema poltico se caracteriz por un fuerte centralismo
que acompa a la institucionalizacin del rgimen posrrevolucionario; ste
comenz a trastocarse slo a partir de los aos ochenta, para que ya en la
siguiente dcada perdiera toda su fuerza. Dicho en otras palabras, no obstante
que en el plano formal la estructura del poder poltico se mantena federal,
en la prctica y para fines de consolidacin del nuevo rgimen primero, y de su
sostenimiento despus, se dispuso de una estructura altamente centralizada; sta
prevaleca no slo en el plano territorial a donde los gobernadores podan ser

59
removidos con relativa facilidad por el presidente en turno, sino tambin en el
plano funcional y del equilibrio entre poderes a donde el Legislativo y el Judicial
mantenan una sujecin inopinada al Ejecutivo. Todo lo anterior se mantuvo
bajo la gida del entonces partido hegemnico, el Partido Revolucionario
Institucional, cuyo control tambin recaa en el titular del ejecutivo en turno.
Los nuevos vientos federalistas a partir de esos aos han significado
que los gobiernos subnacionales adquieran una creciente importancia, reflejada
particularmente en las nuevas y cruciales atribuciones que se le otorgaron a los
municipios mediante la reforma al artculo 115 constitucional -sintetizadas en
el recurado 3.1- as como con la posterior reforma al mismo artculo de 1999.
De importancia similar para la consolidacin de los gobiernos subnacionales
lo fueron la creacin del Sistema Nacional de Planeacin y las crecientes
transferencias fiscales que comenzaron a operar a partir de la mayor pluralidad
poltica en el Congreso Federal, de manera particular pero no nica mediante
los llamados Ramos 28 y 33, del presupuesto federal.

Recuadro 3.1 Principales reformas constitucionales de 1983 al artculo 115

Primero: Reglamenta las causas por las que un ayuntamiento puede ser suspendido por la legislatura
de su estado y les ofrece el derecho de audiencia.
Segundo: Les reconoce a los municipios personalidad jurdica y patrimonio propios, sealando que
pueden manejar con la libertad que les permitan las leyes.
Tercero: Se les reconocen atribuciones para expedir reglamentos administrativos, con lo que los libera
del control legal permanente del gobierno estatal, permitindoles asimismo emprender una nueva etapa
de organizacin interna.
Cuarto: Se precisa un cuadro de servicios pblicos que le competen al municipio.
Quinto: Establece las fuentes de ingreso propias: los rendimientos de sus bienes, las contibuciones
sobre la propiedad inmobiliaria, la parte correspondiente de las participaciones federales y los ingresos
provenientes de la prestacin de servicios a su cargo.
Sexto: Determina que los presupuestos pblicos de los municipios slo sern aprobados por los
propios ayuntamientos, y ya no por las legislaturas.
Sptimo: Reconoce facultades a los municipios para formular, aprobar y administrar la zonificacin y
planes de desarrollo urbano municipal, as como para participar en la creacin y administracin de sus
reservas territoriales, entre otros temas de poltica urbana, con lo que se constituyen en autoridades
con capacidad legal para planear y regular el desarrollo urbano.
Octavo: Extiende el principio de representacin proporcional para la integracin poltica de los ayunta-
mientos a todos los municipios del pas, circunstancia que antes estaba restringida a los municipios con
ms de cien mil habitantes.
Noveno: Define los lineamientos bsicos para la seguridad laboral de los empleados municipales.
Dcimo: Contempla la eventualidad de que los municipios suscriban convenios de coordinacin con los
gobiernos estatales y entre s, para la atencin de problemas comunes entre ellos.
Fuente: Merino, 2010: 36

60
 Como es sabido, un rgimen de corte federal implica que los gobiernos
locales disponen de importantes atribuciones pblicas que les permiten
gozar de cierta autonoma, pero se encuentran unidos y en distinto grado
subordinados- a un gobierno nacional. En el caso mexicano el rgimen se
integra de dos niveles de gobierno subnacional: los estados que segn el art 40
constitucional son soberanos y tienen por tanto atribuciones legislativas en un
nmero importante de materias16, y los municipios que al decir del art. 115 slo
disponen de autonoma, pero cuentan con personalidad jurdica y capacidades
para manejar su patrimonio. De manera adicional y como se aprecia en el
recuadro, los municipios disponen de la infraestructura y recursos para ofrecer
los servicios bsicos a sus comunidades, y cuentan con atribuciones para aprobar
reglamentos en distintos rubros asociados a su organizacin administrativa,
polica y servicios pblicos, as como en materia de participacin ciudadana y
presupuesto (art 115, f. II).
Ahora bien, se suele afirmar casi en automtico que el fortalecimiento del
federalismo en los lustros recientes se asocia con la consolidacin de la figura
del gobierno municipal, pues se asume que el paso de un rgimen poltico
que slo formalmente era federal a otro que ahora tambin lo es en la prctica
signific que ambos rdenes de gobierno locales, los estados y los municipios,
se fortalecieron vis a vis con respecto al gobierno federal. Lo cierto es que como
lo documenta Merino (2010) el proceso es mucho ms complejo y si bien los
estados han venido recibiendo montos crecientes de transferencias, tambin
y prcticamente al mismo ritmo- se ha venido ampliando el protagonismo
municipal; si bien el primer proceso podra significar el fortalecimiento del
gobierno estatal sobre sus municipios, el segundo le ha impuesto diques a
tal fortalecimiento limitando la injerencia del gobernador en turno sobre los
cabildos locales.
Dnde y porqu se avanz en este proceso descentralizador que le dio
vida al federalismo? Los orgenes pueden rastrearse desde la citada reforma
constitucional de 1983, y que se fortalece con los primeros triunfos electorales
de candidatos a muncipes de partidos de oposicin al que haba sido hasta
ese momento el partido hegemnico, y que ya para 1989 condujeron tambin
al primer triunfo de un partido de oposicin en una gubernatura; al mismo

16 Artculo 41. El pueblo ejerce su soberana por medio de los Poderes de la Unin, en los casos de la competen-
cia de stos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regmenes interiores, en los trminos respectivamente
establecidos por la presente Constitucin Federal y las particulares de los Estados.

61
tiempo, se fueron ganando crecientes espacios legislativos tanto a nivel estatal
como en el orden federal. Esta circunstancia, importante presencia de diputados
de oposicin en los congresos locales, pero sobre todo en el federal, as como
gobiernos de oposicin en los rdenes estatal y municipal, condujeron a nuevos
arreglos institucionales y financieros en la geografa poltica del pas de entre los
que destacan particularmente las reformas al Sistema de Coordinacin Fiscal de
1997-8 (Merino, 2010: 30). Al poco tiempo tambin se constituira la Conferencia
Nacional de Gobernadores en 2002 ya con el primer gobierno de la alternancia,
que impuls la celebracin de una nueva Convencin Nacional Hacendaria que
buscaba, con una mayora de gobernadores de oposicin al ejecutivo federal, ms
favorables trminos para los estados en la distribucin de los recursos pblicos.
Es justo decir, sin embargo, que el hecho de que en nuestro esquema
federal exista una creciente transferencia de recursos federales a los gobiernos
subnacionales, y a donde adems existen atribuciones explcitas en tales gobier-
nos, ni los estados ni los municipios disponen de una plena discrecionalidad en
el uso de tales recursos. Ntese en el siguiente cuadro cmo en efecto de los
dos mayores fuentes de ingresos subnacionales, los Ramos 28 y 33, slo el pri-
mero no se encuentra etiquetado, y de la ltima columna relativa a los progra-
mas federales, Merino (2010) ha sealado que a partir del gobierno de Salinas
se revirtieron importantes acciones de descentralizacin, sobre todo en materia
de desarrollo social, que a la postre han constreido a tales gobiernos a ser slo
ejecutores, y no diseadores de tales acciones. Ms an, este autor destaca que
inclusive en la operacin misma de los programas han sido los gobiernos mu-
nicipales, ms que los estatales, quienes vienen jugando un papel protagnico.
Esto desde luego va a tono no slo con las llamadas Reglas de Operacin
de cada programa federal, sino tambin y mayormente con el marco legal vigente
y ntese as lo establecido en el art 45 de la Ley General de Desarrollo social:
Corresponde a los ayuntamientos, en el mbito de su competencia, las siguientes
atribuciones:

V. Ejercer los fondos y recursos federales descentralizados o convenidos en materia
social en los trminos de las leyes respectivas

En este orden de ideas es claro que el desplazamiento del pndulo poltico

a favor de los estados no ha sido tan slido ni tan consistente como se suele
ver, y una evidencia adicional de esto al decir de Merino es que se mantienen
centralizadas importantes decisiones pblicas, y se conservan asimismo
62
formatos homogneos para los programas federales que constrien an en
mnima medida y slo referido a estos programas- la posible discrecionalidad
de los gobiernos locales:
Todo eso significa que, en la prctica, los gobiernos de las entidades federativas han
ganado capacidad de gasto, pero no han incrementado del mismo modo sus facultades
de gobierno interior (Merino, 2010: 27).

Esta nueva y relativa debilidad del gobierno estatal con respecto a los
municipales y desde luego con respecto al federal- se aprecia asimismo en el
hecho de que son los municipios los principales actores de la ejecucin si bien
no del diseo- de importantes polticas pblicas federales, muy sealadamente
las relativas al combate a la pobreza, si bien no sucede as con las de salud
y educacin. En efecto, ya desde 1989 el presidente Salinas impulsa una
ambiciosa iniciativa de poltica social, el Programa Solidaridad, que centraliza
el diseo de tal poltica (y que con distintos nombres ha mantenido sus
principales componentes en los sexenios ulteriores) y que mayormente ejecutan
los municipios. Ntese en este sentido lo establecido en el art. 17 de la ya citada
Ley de Desarrollo Social:
Los municipios sern los principales ejecutores de los programas, recursos y acciones
federales de desarrollo social, de acuerdo a las reglas de operacin que para el efecto
emita el Ejecutivo Federal, excepto en los casos expresamente asignados, legal o
administrativamente, a una dependencia, entidad u organismo federal, estatal o del
Distrito Federal.

En el mismo sentido, las importantes reformas al sistema de coordinacin

fiscal de 1997 establecen fondos exclusivos tanto para los estados como para los
municipios lo que, desde un punto de vista, puede verse como una estrategia
tendiente a acotar el margen de discrecionalidad de los gobiernos estatales para
la asignacin de los recursos de las transferencias federales hacia los municipios
(Merino, 2010: 45).
En este orden de ideas el fortalecimiento municipal ha bregado as a
contracorriente de la consolidacin de los poderes estatales, de manera central
pero no nica del gobernador en turno, y lo ha hecho contando con el aunque
modesto- impulso de sus propias comunidades, y disponiendo tambin del
fuerte apoyo del gobierno federal. Ahora bien, parecieran ser tres los mayores
instrumentos mediante los cuales el gobierno estatal busca controlar las
decisiones del municipal (Merino, 2010: 37), y no sobra decir que la relevancia

63
de cada uno en cada entidad federativa es muy distinta, en funcin del cmulo
de factores que afectan a la vida poltica local:
A travs de las propias legislaturas locales, con leyes que buscan restringir
e incidir sobre las decisiones de los ayuntamientos, o que demoran en
realizar los ajustes a la legislacin secundaria local que obliga la legislacin
federal.
Mediante restricciones diversas para la asignacin y entrega de los
recursos financieros a los municipios.
Mediante el manejo de los Comits de Planeacin para el Desarrollo,
COPLADES, a donde el ejecutivo estatal busca imponer a los
municipios metas, acciones y presupuestos, as como el control de dichos
presupuestos.
Por lo que va al primer punto, el mismo Merino afirma (2010: 41) que
debido a esta actitud del legislativo local de unos aos para ac ha crecido de
manera exponencial el nmero de controversias constitucionales presentadas
por los ayuntamientos en contra de los poderes estatales, al grado que de entre
1994 al 2005 el nmero de tales controversias asciende a ms de 600 y de
ellas ms de la mitad tienen este carcter; ms especficamente, l desglosa por
categoras dichas controversias que, como queda dicho, todas buscan impugnar
la vulneracin de atribuciones de los ayuntamientos.
Por lo que va al segundo punto y como se revis en captulo previo, el
CIDAC (2011) ha evaluado las leyes de Coordinacin Fiscal estatales analizando
entre otros temas los porcentajes a distribuir y los criterios establecidos para
ello, as como las especificaciones sobre las aportaciones federales. De este
estudio el CIDAC encuentra que la calificacin promedio para todos los
estados es reprobatoria pues tales leyes se caracterizan, entre otras cosas, por
establecer criterios laxos para la distribucin de las transferencias federales a los
municipios, otorgndole con ello mayor discrecionalidad a los poderes estatales
sobre los propios ayuntamientos17.
Finalmente y por lo que respecta a la importancia que juegan los
COPLADES en la distribucin de los recursos pblicos en cada entidad

17 Un criterio adicional considerado en la evaluacin de estas leyes por el CIDAC es el llamado Compensatorio
que, en breve, consiste en otorgarle en trminos relativos mayores recursos a los municipios ms pobres, lo que
a la postre -afirma el estudio- puede generar efectos perversos en las autoridades municipales pues puede des-
alentar las acciones de combate a la pobreza

64
federativa, el problema deriva no de la justificada necesidad de establecer un
proceso de planeacin participativo en los estados a donde desde luego tengan
presencia los municipios, sino de la prevalencia que ejerce el ejecutivo estatal
en tales comits imponiendo criterios de asignacin que rebasen los intereses y
necesidades definidos al interior de cada ayuntamiento.
En todo caso, ya se dijo que importantes polticas de corte social como las
de Salud y Educacin han sido descentralizadas a los gobiernos estatales, ms
que a los municipales, si bien esta descentralizacin slo lo ha sido en el plano
de su operacin y ejecucin pues el diseo conserva su origen nacional; ahora
bien, vale aadir que la aprobacin en el 2013 de importantes reformas en el
sector educativo revierten algunas atribuciones estatales, particularmente en lo
que concierne al ejercicio de los recursos. Sin embargo, tambin hay iniciativas
federales que tienen un claro destino municipal como lo es justamente la del
programa Municipios Saludables. En ste, como lo seala Cabrero (2007), el
gobierno federal transfiere recursos de manera directa a los municipios siempre
y cuando stos junto con la sociedad civil asuman compromisos en acciones
vinculadas a la salud preventiva. Una apretada sntesis del esquema mediante
el cual los recursos, programas y lineamientos federales fluyen a los gobiernos
subnacionales aparece en la siguiente tabla.

Tabla 3.1 Vertientes de inversin de recursos federales para estados,

municipios y beneficiarios directos.

Participaciones Participaciones Excedentes Convenios de

Programas
Concepto Federales, Federales, de ingresos reasignacin
federales
Ramo 28 Ramo 33 federales de recursos

Fondos Recursos
Recursos
distribuidos asignados
Fondos distribuidos Recursos
por frmulas de acuerdo a
distribuidos de acuerdo a asignados de
y criterios las frmulas,
por frmulas lo establecido acuerdo a lo
Distribucin establecidos polticas y
y criterios en la Ley de establecido
en la LCF18 y programas
establecidos Presupuesto y en los propios
en las leyes de cada
en la LCF Responsabilidad convenios
locales de dependencia
Hacendaria
coordinacin federal

18 Ley de Coordinacin Fiscal Federal.

65
 Participaciones Participaciones Excedentes Convenios de
Programas
Concepto Federales, Federales, de ingresos reasignacin
federales
Ramo 28 Ramo 33 federales de recursos

Los recursos
Los recursos
Los recursos cuentan con
Los recursos cuentan con
cuentan con etiquetas
Los recursos cuentan con etiquetas de
etiquetas de gasto
no tienen etiquetas gasto parciales
Etiquetas de gasto establecidas
etiquetas de de gasto en la Ley de
establecidas en las Reglas
gasto establecidas Presupuesto y
en los propios de Operacin y
en la LCF Responsabilidad
convenios lineamientos de
Hacendaria
los programas

Estados,
Estados, Estados, Estados,
Destino Estados municipios,
municipios municipios municipios
beneficiarios.

Fuente: Catlogo, 2012: 42.

Ms all de la nutrida polmica en torno a si las acciones descentralizadoras

han favorecido en mayor medida a los municipios que a las entidades federativas,
y cmo a partir de ello se hubiesen alcanzado nuevos acuerdos de gobernanza
subnacional, lo cierto es que de unos lustros para ac ha habido un sostenido
crecimiento de las transferencias federales a los gobiernos locales y ello ha
permitido elevar sus capacidades en distinto grado. Ntese en ese sentido
que del Presupuesto de Egresos federal del 2013 el 33% (un billn 309 mil
millones de pesos) se destin al llamado Gasto Federalizado con la siguiente
composicin (Presupuesto Participativo, 2013: 23):
Ramo 33 (Aportaciones Federales), el 47% de esa cantidad;
Ramo 28 (Participaciones), el 41%;
Convenios de Descentralizacin, el 9%, y
Ramo 23 (Provisiones Salariales y Econmicas), el 3%.
Estos datos reflejan la enorme importancia que el gasto pblico
subnacional ha alcanzado con respecto al gasto total, y que obliga a evaluar
si a tal importancia se ha asociado una importancia igual en la atencin de las
demandas sociales a travs de programas pblicos locales.
En conclusin, a diferencia de lo vivido a partir de la post revolucin,
de unas dcadas para ac la descentralizacin poltica en Mxico es un hecho,
66
y ello -ahora s- le ha dado un verdadero contenido a nuestro federalismo; sin
embargo, asumir con ello que se ha revitalizado la vida municipal al grado de
que sus instituciones polticas operan con razonable eficiencia en un marco de
apego a la legalidad, y a donde la transparencia y la rendicin de cuentas son
monedas de uso corriente, sera un exceso, como tambin lo es afirmar que los
gobiernos estatales ya no tienen mayor incidencia en la vida municipal y que por
ello stos operan con reconocida autonoma en su vida pblica. Lo cierto es que
tampoco existe una consistente e institucionalizada participacin social en las
grandes decisiones que asume el municipio, y tampoco hay una adecuada y fluida
vinculacin y coordinacin de polticas entre los tres rdenes de gobierno.
Tal como lo seala Cabrero (2007a), el proceso descentralizador que
se ha instaurado no slo en Mxico sino tambin en el resto de Amrica
Latina, se emprendi ms con voluntad que con los adecuados instrumentos
tcnicos y polticos necesarios, y en razn de ello los gobiernos nacionales
han sido incapaces de instaurar una regulacin suave que, al decir del mismo
Cabrero, conjunte voluntades y oriente incentivos que generen nodalidades de
coordinacin para un desarrollo regional equilibrado.
En sentido estricto este tipo de regulacin enfrenta un alto grado de
dificultad porque, justamente, el fortalecimiento del municipio mexicano vis a
vis con el reconocimiento de nuevas atribuciones gubernativas a los estados, ha
estado enmarcado por crecientes complejidades a donde estos dos niveles de
gobierno formulan y exigen una mayor participacin en la toma de decisiones
en detrimento del orden federal.
Las complicaciones asociadas a este entorno son especialmente
importantes pues, al final del da, la provisin de los bienes y servicios pblicos
que la sociedad recibe en un municipio en lo particular no se concreta, ni con
mucho, a la que oferta el ayuntamiento, sino que se integra por el cmulo de
programas ofrecidos por los tres rdenes de gobierno, y la coordinacin entre
ellos cuando la hay- es harto compleja y no est exenta de duplicidades e
insuficiencias. De todo ello se da cuenta en el captulo sexto, pero circunscrito
a los procesos de planeacin y evaluacin de polticas municipales, materia
central de esta obra.

67
68
Captulo Cuatro. Una visin general de la diversidad municipal
en Mxico.

4.1 Pobreza y heterogeneidad, el rasgo sobresaliente de nuestros

municipios

Ya se hizo un breve recuento histrico del federalismo mexicano,

destacndose el proceso mediante el cual se han venido fortaleciendo los
gobiernos locales con respecto al federal; de manera paralela y como tambin
ya se dijo, se inici y se ha mantenido una fuerte disputa entre los gobiernos
estatales y los municipales, a donde stos han buscado consolidar y ampliar su
autonoma con respecto a los primeros contando con el apoyo federal a travs
de distintos mecanismos antes descritos.
En ese contexto existe una visin sin duda optimista que afirma que
venimos transitando del viejo centralismo autoritario de partido hegemnico
y ejecutivo fuerte hacia un verdadero federalismo democrtico, que cuenta ya
con crecientes bases para un desarrollo endgeno; sin embargo, existe tambin
la visin opuesta, segn la cual la enorme heterogeneidad municipal que carac-
teriza al pas, signada por sus notables precariedades en todos los campos, los
ha orillado a mantenerse como simples gestores de programas pblicos de los
otros dos rdenes de gobierno (Snchez, 2010). En este sentido se inclina tam-
bin Cabrero quien, como antes se mencion, afirma que la descentralizacin
en Mxico se emprendi en el pasado reciente ms con buena voluntad que con
los debidos instrumentos tcnicos y capacidades locales que los pudieran volver
exitosos (Cabrero, 2007); de manera adicional, sostiene que amn de las debi-
lidades institucionales de los gobiernos locales para disear y ejecutar polticas
pblicas, se enfrenta el inconveniente aadido de que tales polticas -debido a la
an insuficiente coordinacin entre los distintos rdenes de gobierno- puedan
resultar inclusive contradictorias con las ofrecidas por los otros rdenes.
Lo cierto es que no obstante que el pas cuenta con una indiscutida unidad
poltica y dispone de una slida identidad cultural, en su desarrollo social y en
su estructura socioeconmica presenta grandes diferencias segn sus distintas
regiones, adems desde luego de los importantes contrastes econmicos al
interior de stas, a pesar de lo cual todas ellas tienen la misma unidad jurdico
poltica: el municipio.
69
 En efecto, el pas se integra de casi dos mil quinientos municipios que
disponen de un marco de gobierno formalmente homogneo fincado en el
Ayuntamiento, pero con estructuras de gestin pblica y esquemas de operacin
dismiles, a donde los casos extremos los representan el estado de Oaxaca con
sus 570 municipios, y las dos Baja Californias, con slo cinco municipios cada
una. De manera particular los rezagos en bienestar social los reflejan en forma
ms aguda los estados de Oaxaca, Chiapas y Veracruz, a donde el CONEVAL
reporta que se tienen municipios con ms del 95% de su poblacin en condicin
de pobreza, y que en su gran mayora -y no de manera casual- son de orden rural
y con un fuerte componente indgena.
En el otro extremo se encuentran los municipios urbanos y metropolitanos,
a donde se cuenta con una razonable infraestructura que favorece el desarrollo
y permite paliar en algn grado las carencias de sus comunidades, y que
tambin contribuye a un mejor aprovechamiento de las instalaciones educativas,
hospitalarias y ms en general de desarrollo social. No obstante lo anterior no
puede ignorarse que la creciente complejidad de las enormes manchas urbanas
del pas CONAPO registra 56 zonas metropolitanas- dificulta cada vez ms el
pleno desarrollo local, al tiempo que vienen agotando sus limitados recursos
naturales que las mantienen en situacin de riesgo de manera constante. En todo
caso y como ha sido ampliamente documentado19, en nuestro pas las limitadas
capacidades institucionales de los municipios han impedido solventar de manera
coordinada los enormes retos que tales zonas enfrentan.
Sin ninguna duda, una de las expresiones ms ostensibles de la incapacidad
municipal para atender las demandas de sus comunidades lo es la pobreza, y ntese
en la siguiente tabla el heterogneo universo que sta presenta en los municipios de
Mxico, a donde destaca que prcticamente la mitad de los mismos se encuentran
dentro del rango ms crtico, esto es, a donde un 70% o ms del total de su poblacin
se encuentra en situacin de pobreza.
Tabla 4.1 Porcentaje de la poblacin en situacin de pobreza por
municipio en 2010

Rangos del % de la poblacin 0-30 30-50 50-70 70-100

Total de municipios 97 347 790 1222
Porcentaje del total 3.9 14.1 32.2 49.7
Fuente: CONEVAL, 2011: 12.

19 Por citar slo un ejemplo, en sus ltimas tres ediciones el ndice de Competitividad Urbana (Instituto Mexica-
no para la Competitividad) ha tratado con amplitud estas limitaciones.

70
 Por otro lado, no es casual que prcticamente la totalidad de los
municipios con mayor pobreza entre su gente se encuentren en los estados
de Oaxaca, Chiapas y Veracruz, mientras que los menos desfavorecidos se
asientan en Nuevo Len, Coahuila y el DF (delegaciones en este caso), lo que
evidencia el ya antes citado desigual desarrollo regional que caracteriza al pas
en su conjunto (CONEVAL, 2011: 12-3).
Arriba se dijo que una importante ventaja de las zonas urbanas estriba en
que facilita la provisin de infraestructura social, y esto explica que el nmero
de carencias promedio de la poblacin en situacin de pobreza por municipio
sea ms acentuada en los municipios rurales y mixtos; sin embargo, ello no
significa que estas carencias estn ausentes en las zonas urbanizadas, y ntese
as en la siguiente tabla el nmero de carencias promedio de la poblacin en
situacin de pobreza, a donde destaca que en el mayor nmero de municipios
(arriba de la mitad) las carencias estn entre 2 y 3, en tanto que en una tercera
parte del total de los municipios las carencias que presentan se encuentran en
el rango de entre 3 y 4. Las citadas carencias segn las estudia el CONEVAL
son las siguientes: rezago educativo, acceso a los servicios de salud, acceso a
la seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, servicios bsicos en la
vivienda y acceso a la alimentacin (CONEVAL, 2011).

Tabla 4.2 Nmero de carencias promedio de la poblacin en situacin

de pobreza por municipio en 2010

Carencias promedio 1-2 2-3 3-4 4-5

Total de municipios 197 1401 805 53
Porcentaje del total 8.0 57.0 32.7 2.2
Fuente: CONEVAL, 2011: 20.

De este modo, ms all de la gran diversidad que tengan nuestros mu-

nicipios en la variada geografa nacional, se aprecia que su rasgo ms repre-
sentativo lo es la pobreza, misma que est presente en la gran mayora de su
poblacin, y destaca que el rango de carencias sociales ms recurrente en la
poblacin en su conjunto es el que abarca de entre 2 y 3 carencias; esta circuns-
tancia limita de manera importante sus oportunidades de desarrollo humano y
contribuye por ello a que la poblacin no pueda abrirse una alternativa laboral

71
decorosa. Ntese por ltimo que aunque en la actualidad ya prcticamente
todos los municipios grandes del pas emprenden acciones para atender tales
carencias (si bien no en todos los componentes de la Seguridad Social20) sus
esfuerzos, conjuntados que no necesariamente coordinados- con los que em-
prenden los otros dos rdenes, son claramente insuficientes.

4.2 Radiografa de las capacidades institucionales del municipio.

Los rezagos sociales recin enumerados no pueden atenderse mediante

acciones pblicas estrictamente locales, no obstante que el municipio sea
la instancia de gobierno que debe proveer los servicios ms bsicos de sus
comunidades. Si bien los ayuntamientos ya contaban en el 2009 con 623,629
empleados a lo largo y ancho del pas (esto es, 6 por cada mil habitantes)21,
y a partir de las reformas constitucionales de 1983 y 1999 han ampliado sus
atribuciones y esto les permite ofrecer un cmulo creciente de programas, sus
capacidades siguen siendo limitadas.
Ms an, la gran heterogeneidad y pobreza que caracteriza a nuestros
municipios se corresponde tambin con las limitaciones institucionales con que
cuentan sus gobiernos, debido a lo cual y en su gran mayora, slo disponen
de recursos fiscales pobres e insuficiencias de todo tipo tanto en sus cuadros
como en su infraestructura; en estas condiciones ellos no pueden ni podrn
en lo futuro si las actuales condiciones se preservan- convertirse en promotores
eficaces del desarrollo local, ni acaso en proveedores mnimos de los bienes y
servicios de valor pblico que son reconocidos en nuestro marco jurdico22.
En ese orden de ideas Arellano y Cabrero (2011: 29) han destacado las
carencias ms visibles de estos gobiernos, vis a vis con sus pares de otras naciones,

20 La seguridad social tiene por finalidad garantizar el derecho a la salud, la asistencia mdica, la proteccin de
los medios de subsistencia y los servicios sociales necesarios para el bienestar individual y colectivo, as como el
otorgamiento de una pensin que, en su caso y previo cumplimiento de los requisitos legales, ser garantizada
por el Estado (art 2 Ley del Seguro Social) 18 Al decir de Arellano, la plantilla de los ayuntamientos se ha incre-
mentado, en promedio, ms del 100% en los ltimos quince aos (Arellano:2011, 64)

21 Al decir de Arellano, la plantilla de los ayuntamientos se ha incrementado, en promedio, ms del 100% en los
ltimos quince aos (Arellano:2011, 64)

22 El artculo 6 de la Ley General de Desarrollo Social reconoce como Derechos Sociales a los siguientes: la
educacin, la salud, la alimentacin, la vivienda, el disfrute de un medio ambiente sano, el trabajo y la seguridad
social y los relativos a la no discriminacin.

72
sealando que nuestros municipios no han podido desarrollar las capacidades
bsicas para el diseo, ejecucin y evaluacin eficiente de polticas pblicas (la
llamada hechura de las polticas) ni han logrado elevar de manera suficiente la
captacin de recursos propios, al tiempo que se encuentran imposibilitados de
construir una ms slida democracia participativa con visin de largo aliento
en la gestin de gobierno, signado todo ello por la vigencia de instituciones
gubernativas slidas.
De manera particular, las insuficiencias en la hechura de las polticas loca-
les Cabrero las ha condensado en la siguiente tabla a donde, de manera sinttica,
se aprecia que la definicin de un problema de poltica pblica en este nivel de
gobierno atraviesa por el cortoplacismo y las urgencias, en tanto que la formu-
lacin de polticas se ve limitada por el tiempo, lo que con frecuencia conduce
a una simple imitacin de iniciativas. Por lo que va a la implementacin, sta
slo dispone de una regulacin formal poco eficaz en tanto que los procesos
evaluatorios son dbiles y carecen del suficiente timing para su maduracin.

Tabla 4.3 Caractersticas del proceso de las Polticas Pblicas a nivel

Municipal.

Definicin del Formulacin y

Implementacin Evaluacin
Problema Diseo
Con frecuencia Poco tiempo de
Poco tiempo para la Vinculacin inmediata
responde a demandas maduracin para la
deliberacin entre decisin y accin
urgentes evaluacin de polticas
Slo se escogen Regulacin formal poco Evaluacin a partir del
Imitacin en el diseo
problemas con solucin eficaz y social muy grado de satisfaccin
de soluciones
visible eficaz ciudadana
Horizonte de tiempo O innovacin en el Regulacin por Dbil evaluacin del
restringido diseo de soluciones proximidad impacto de polticas
Fuente: Cabrero, A, 2007: 34.

Ms especficamente, estas limitantes del quehacer pblico en los

municipios se han estudiado desde las perspectivas estructural y funcional de
su aparato gubernamental, tal y como aparece en la siguiente tabla, a donde
Arellano et al estudian las variables en l referidas con la informacin reportada
en la Encuesta del INEGI del 2009 a los gobiernos municipales. No es propsito
de esta obra reproducir los resultados de esa investigacin, y baste sealar que
los autores consideran importante analizar por separado el rgano colegiado
73
del Ayuntamiento encabezado por el presidente municipal, con atribuciones
gubernativas y deliberativas, del cuerpo administrativo propiamente, que se
concreta a ejecutar los acuerdos del primero.

Tabla 4.4 Dimensin del nivel gubernamental y administrativo del

municipio.

mbito gubernamental mbito administrativo

Caractersticas de las estructuras
Duracin del mandato y reeleccin
organizacionales
Estructural

Formacin, experiencia y funciones de los

Mecanismos de eleccin del cabildo
servidores pblicos
Integracin y representacin del cabildo
Caractersticas de la reglamentacin

Eficiencia de la gestin municipal y prestacin

Trabajo de las comisiones del cabildo
de servicios
Proceso de discusin y aprobacin de las Articulacin de relaciones
Funcional

iniciativas intergubernamentales

Desempeo de las autoridades auxiliares Colaboracin horizontal municipal

Fuente: Los gobiernos municipales a debate p 32.

Del ayuntamiento y en el plano estructural se destaca que el corto periodo

de gobierno y la imposibilidad de repetir de manera inmediata mediante el
refrendo del voto popular impone fuertes limitaciones a la continuidad de
las polticas, si bien como ya antes se dijo esta limitante parece que habr de
cambiar en breve; por lo que corresponde al cabildo se destaca que ste no
dispone de la diversidad y representatividad deseada, lo que mantiene acotada
su agenda de trabajo a la temtica tradicional. En lo que respecta a la faceta
funcional, se destaca que si bien existen visos de que el trabajo en Comisiones
est de manera incipiente favoreciendo la participacin ciudadana en algunos
pocos- municipios, la discusin de las iniciativas se encuentra limitada a temas
recurrentes que no reflejan el potencial de este rgano colegiado.

74
 En el mbito administrativo se destaca que por lo que va al plano estructural
si bien se viene ampliando el aparato de gobierno, sus cuadros en general se
caracterizan por una inadecuada formacin profesional (aunque conforme es
mayor el municipios mejor es la formacin de sus empleados) y, sobre todo,
cuentan con una insuficiente experiencia en sus responsabilidades; lo anterior
se explica por la naturaleza temporal de su contratacin, lo que no hace sino
preservar la carencia de una memoria institucional en este orden de gobierno.
Asimismo, se seala que la reglamentacin si bien razonablemente suficiente en
los municipios urbanos y metropolitanos, no siempre est actualizada, en tanto
que en los rurales sta simplemente se encuentra ausente en variadas reas de
su responsabilidad gubernativa.
Finalmente, en el plano funcional del aparato de gobierno, de entre los
rasgos ms sobresalientes hay que mencionar que si bien se dispone, al menos
en los municipios no rurales e inclusive en algunos de stos, de instrumentos
de planeacin 23, la concrecin de lo establecido en ellos, como lo sean sus
indicadores de desempeo y su adecuado seguimiento, es todava deficiente.
Ahora bien, la fuente de Arellano se concreta a lo reportado por las autoridades
municipales en la citada Encuesta, pero como se ver en el captulo sexto de
esta obra el escenario an es peor; esto es, nuestro estudio muestra que las
respuestas de tales funcionarios fueron, como se podra suponer, demasiado
optimistas. En el siguiente apartado se profundiza ms en esta temtica segn
el estudio de Arellano.
Finalmente, en un nmero importante de municipios sigue ausente la
tecnificacin y actualizacin de sus funciones y es el caso, por ejemplo, que
alrededor del 50% de ellos no tienen actualizado su sistema de catastro. A
la postre estos rasgos terminan reflejando lo sealado en la tabla 4.3, en el
sentido de que la hechura de las polticas pblicas municipales se caracteriza por
la dbil si no es que inexistente- evaluacin sistemtica de su impacto, y en
consecuencia, la imposibilidad de saber si los recursos municipales realmente
atienden, y en qu medida, las ingentes necesidades de su comunidad.

23 Alrededor del 90% de los municipios que contestaron esta pregunta de la citada Encuesta afirman disponer
de ambos, Plan de Desarrollo Municipal y Plan de Desarrollo Urbano (Arellano, 2011: 95).

75
4.3 Calidad institucional y planeacin-evaluacin municipal: la
agenda pendiente en Mxico.

En base a lo anterior se puede ahora evaluar el desempeo municipal

en el rea de planeacin y evaluacin de polticas, el tema central de esta
obra. De manera particular, se considera que ambos aspectos -planeacin
y evaluacin- pueden marcar la diferencia entre una gestin sin rumbo ni
proyecto y ahogada en el da a da, y otra que orienta su quehacer al logro de
metas factibles y deseables para una sociedad en el mediano y largo plazo; sin
embargo, la eficacia de estos elementos est asociada al desarrollo institucional
de cada gobierno municipal, pero como recin se estudi, el escenario no es
bonancible. Ahora bien, es necesario sealar que no obstante la autonoma que
el art. 115 constitucional les reconoce a los municipios, sta no significa que en
materia de planeacin y evaluacin de polticas o en cualquier otro tema, ellos
dispongan de un estatuto distinto a los otros rdenes, tal y como se precisa en
la fraccin III de tal artculo:
Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeo de las funciones o la
prestacin de los servicios a su cargo, los municipios observarn lo dispuesto por las
leyes federales y estatales.

Antes bien, por lo que va a los recursos que se transfieran a los gobiernos
locales entidades federativas y municipios- el art. 85 de la LFPRH
establece que:
sern evaluados conforme a las bases establecidas en el artculo 110 de esta Ley, con
base en indicadores estratgicos y de gestin, por instancias tcnicas independientes de
las instituciones que ejerzan dichos recursos, observando los requisitos de informacin
correspondientes

El citado art. 110 establece entre otras cosas que:

La evaluacin del desempeo se realizar a travs de la verificacin del grado de
cumplimiento de objetivos y metas, con base en indicadores estratgicos y de
gestin que permitan conocer los resultados de la aplicacin de los recursos pblicos
federales

76
 Es claro sin embargo que este deseable escenario de la evaluacin de
las polticas planeadas y ejecutadas por los gobiernos municipales est lejos
de alcanzarse, y para un primer acercamiento al tema (que se estudia con
profundidad en el captulo sexto) conviene analizar si en la circunstancia
actual de nuestros municipios la Planeacin y Evaluacin forman parte y en
qu medida de la agenda de su rgano de gobierno, el Cabildo. De manera
particular, son cuatro las variables que considera el citado estudio de Arellano
sobre este punto y cuyos principales hallazgos se sintetizan a continuacin
(Arellano, 2011: 54-8):

a. Importancia del tema en la vida del Cabildo. La prioridad que se le otorga es

mnima y ello se refleja en el hecho de que de los municipios que respondieron
sobre este tema en la Encuesta (1,974), stos slo se le asignan en promedio- el
1.74% de los recursos a la Comisin de Planeacin y/o Evaluacin (PyE), que
contrasta por ejemplo con los recursos y atencin asignados a la Comisin de
Desarrollo Social (13.95%), o a la de Gobierno (13.26%).
b. Quin preside la Comisin. Cuando sta existe, en la mayora de los casos la
preside el propio presidente.
c. Si se dispone o no de Plan de Trabajo. En tanto que, por ejemplo, ms de la
mitad de las Comisiones de Seguridad Pblica y de Contralora cuentan con
plan de trabajo, en el caso de la Comisin de PyE, incomprensiblemente, slo
el 46% de ellas disponen de l.
d. Nmero de iniciativas presentadas. Mientras que comisiones como las de De-
sarrollo Social y de Gobierno de los municipios que respondieron esta pregun-
ta presentaron un significativo nmero de iniciativas, alrededor de 9,000 en el
ao, la de PyE present menos de 2,000.

Como se desprende de lo anterior, en el rgano colegiado de gobierno

municipal la prioridad que se le concede al tema es menor, como lo refleja
la pobre atencin que se le otorga y el muy reducido nmero de iniciativas
que genera. Sin embargo, el hecho de que sea el presidente quien mayormente
encabece tal comisin cuando sta existe- podra indicar que para un nmero
de gobiernos municipales el tema s cuenta con la suficiente relevancia.
Los datos anteriores se refieren al Cabildo, pero la importancia que se
le reconoce a la PyE en el aparato administrativo no es muy distinta. Las
variables analizadas y sus resultados para el tema en la obra de Arellano son
los siguientes:

77
a. Distribucin de servidores pblicos por rea administrativa. Mientras que uno
de cada cinco empleados municipales se encuentra adscrito a Seguridad Pblica,
seguido por el rea de Servicios Pblicos y en tercer lugar por Obras Pblicas,
el rea de PyE slo cuenta con menos del 3% de los empleados, ocupando en
este criterio los ltimos lugares de todas las unidades administrativas (Arellano,
2011: 68).
b. Del 2000 al 2009 las reas no tradicionales de la estructura municipal a donde
se encuentra, entre otras, la de PyE, han crecido su participacin en el total de
empleados municipales, pasando de 2.33% en el primer ao hasta ocupar el
12.17% en el ltimo (Arellano, 2011: 70).
c. No obstante lo anterior, slo uno de cada cuatro municipios dispone de una
unidad de PyE (Arellano, 2011: 75).
d. De los municipios metropolitanos menos de cuatro por cada diez cuentan con
reglamento en materia de PyE, en tanto que de los municipios rurales la pro-
porcin es de uno por cada diez.
Como era previsible, si el rgano eminentemente poltico del
municipio no le otorga mayor importancia a la PyE, es natural que su rgano
administrativo que opera las decisiones de aqul- tampoco se la reconozca, lo
que se refleja tanto en la pobre asignacin de recursos humanos al rea, cuando
sta existe, como en su insuficiente reglamentacin. Es claro sin embargo que
los municipios con mayor infraestructura y recursos disponen de reas de
planeacin mejor equipadas y con cuadros ms calificadas, no obstante lo cual
su desempeo est lejos de ser el deseable. Lo anterior se refleja con claridad
en las siguientes lneas, tambin derivadas de la multicitada obra, en las que no
obstante reconocerse la importancia de los ejercicios de planeacin, se pondera
con equilibrio sus limitados aportes:
cuando se desagregan el tipo de instrumentos de planeacin, evaluacin y
seguimiento de las acciones gubernamentales, la evidencia es que pese a que los
municipios urbanos y metropolitanos hay ms disponibilidad de instrumentos para
estos efectos, cuando se pregunta por la funcionalidad de los mismos (seguimiento
de indicadores, tableros de control, evaluaciones de gestin, sistemas de captacin
de quejas, etc) los casos registrados en trminos proporcionales son bajos (Arellano,
2011: 96-7).

Esta circunstancia se aprecia particularmente en la siguiente tabla,

derivada de los municipios que s contestaron las preguntas en la materia
(alrededor del 64%), a donde destaca que prcticamente siete de cada diez
proponen en sus ejercicios de planeacin una misin, visin y objetivos
78
definidos (72%), pero slo poco ms de la mitad (56%) derivan de ello una
adecuada programacin. A su vez, cuando se pregunta quines s definieron
indicadores para la verificacin objetiva de los avances se observa que
slo tres de cada diez alcanzan este nivel de disciplina, en tanto que una
proporcin muy similar formulan pneles de control y seguimiento (34 y
30%, respectivamente). La tabla presenta estas mismas variables desglosadas
en base al tipo de municipios, y como era previsible son mayormente los
metropolitanos y los medianos urbanos los que disponen de instrumentos de
planeacin ms completos.

Tabla 4.5 Elementos de Planeacin o Evaluacin por tipo de municipio:

indicadores y seguimiento (porcentaje).

Elementos de planeacin Urbanos Urbanos

Metropolitanos mixtos Rurales Total
o evaluacin medianos pequeos

Misin, visin, objetivos o

metas definidos 74 73 78 70 72 72

Programa estratgico u
operativo
64 77 69 58 46 56

Indicadores de gestin o
resultados
44 63 49 34 25 34

Panel de control y
seguimiento de objetivos
38 57 41 30 23 30

Total 15 1 11 38 35 100
Fuente: Arellano, 2011: 94.

79
80
 TERCERA PARTE.
PLANEACIN Y EVALUACIN DE POLTICAS MUNICIPALES.

81
82
Captulo Cinco. Panorama general de los municipios de estudio

A lo largo de esta obra se asume que es posible constituir un slido

componente local para activar y dinamizar el desarrollo socioeconmico,
lo cual es viable no slo porque cada espacio local tiene su propia dotacin
de factores detonantes del crecimiento, sino tambin porque en un rgimen
federal como el que existe en Mxico los gobiernos municipales disponen de
un cmulo de atribuciones y recursos para inducir y estimular su desarrollo.
De manera particular, los municipios materia de esta investigacin se
encuentran entre los ms importantes tanto de sus respectivos estados como
del pas en su conjunto, y por la infraestructura, recursos humanos y capacidad
organizativa de sus ayuntamientos bien dan cuenta de lo mucho que se podra
hacer desde el gobierno local para elevar el bienestar y la competitividad
regional. No obstante lo anterior y como se analiza ms adelante, los logros
an son limitados, en buena medida por las deficiencias asociadas a su proceso
de planeacin y evaluacin de polticas, lo que se explica en gran parte por el
marco institucional en que se desenvuelve el municipio mexicano, tal y como
se ha venido analizando.
Ahora bien, un rasgo sobresaliente de Mxico lo es la gran diversidad
de sus regiones, no slo desde luego en trminos geogrficos y de dotacin
de recursos naturales sino tambin por lo que respecta a su desarrollo
socioeconmico y poltico, lo que significa que los municipios grandes de
Mxico no tengan lo que podra ser, digamos, un ayuntamiento representativo
de este orden de gobierno. As las cosas, todos los municipios grandes disponen
de una razonablemente amplia capacidad para atender en grado variable pero
insuficiente- las ingentes necesidades de su sociedad, y en distinto grado todos
ellos enfrentan un grupo delimitado y fuerte de problemas estructurales, sin
embargo, la profundidad y extensin de tales problemas vara en funcin de
la citada diversidad regional, y ello obliga -para un anlisis sistemtico de
este orden de gobierno- a estudiar una muestra representativa de ellos. En
particular, un criterio especialmente til para dar cuenta de tal diversidad lo
es el grado de marginacin que tiene cada entidad federativa, y ntese as en
el siguiente mapa como el escenario nacional es en efecto sumamente variado.

83
Mapa 5.1 Mxico, grado de marginacin por entidad federativa, 2010

Fuente: www.conapo.gob.mx

84
 Como aparece en la siguiente grfica, se entiende a la marginacin
como un fenmeno estructural mltiple que valora dimensiones, formas e
intensidades de exclusin en el proceso de desarrollo y disfrute de sus beneficios
(CONAPO, 2011: 14), y en ese sentido ella contempla -y evala para cada
regin- las carencias habidas en las siguientes dimensiones socioeconmicas:
educacin, vivienda y distribucin de la poblacin, as como en sus ingresos
monetarios. La grfica en cuestin presenta las distintas formas de exclusin
que una comunidad tiene en tales dimensiones y define indicadores mediante
los cuales se puede medir el nivel en que se presenta tal carencia, a partir de lo
cual se deriva el grado de marginacin.

Grfica 5.1 Esquema conceptual de la marginacin

Fuente: CONAPO, 2011: 14.

85
 En la siguiente tabla se adscriben cada una de las entidades federativas
al rango de marginacin al que corresponden, y se aprecia que ms de la mitad
de ellas, el 53%, tienen un grado medio o bajo de marginacin, prcticamente
una tercera parte (34%) se encuentran en los rangos alto y muy alto, en tanto
que son slo 4 las entidades (13%) que alcanzan el deseable escenario de muy
bajo grado de marginacin.

Tabla 5.1 Entidades Federativas y su grado de Marginacin.

Grado de marginacin No. Entidades

Muy alto 3 Guerrero, Oaxaca, Chiapas.
San Luis Potos, Michoacn, Veracruz, Hidalgo, Puebla, Tabasco,
Alto 8
Campeche, Yucatn.
Sinaloa, Durango, Zacatecas, Guanajuato, Quertaro, Yucatn, Morelos,
Medio 9
Tlaxcala, Nayarit, Quintana Roo.
B. California Sur, Sonora, Chihuahua, Tamaulipas, Jalisco, Colima,
Bajo 8
Mxico, Aguascalientes.
Muy bajo 4 B. California, Coahuila, Nuevo Len y DF.
Fuente: del autor con datos de CONAPO.

Ante este disperso escenario nacional, en esta investigacin se seleccionan

municipios grandes24 de una muestra de entidades que abarca todas las categoras
de marginacin descritas, y en una proporcin similar a la que existe en cada
categora, tal y como aparece en la tabla 5.2; como se puede apreciar, no slo se
registra el grado de marginacin de la entidad a la que pertenece el municipio sino
tambin la del municipio en cuestin, as como el lugar que ocupa a nivel nacional.
Habida cuenta que la marginacin es el reflejo no deseado del pobre desarrollo
econmico, y que ste bien puede evaluarse a partir del grado de competitividad tal
como lo define el Instituto Mexicano para la Competitividad, IMCO, en la tabla se
seala tambin el grado de competitividad que registran ambos, el municipio y el
estado al que ste pertenece, registrndose asimismo el rango de poblacin en que
se encuentra dicho municipio.
Un primer dato que vale la pena destacar es que no obstante el haber
seleccionado entidades que abarcan todos los rangos de marginacin, la totalidad
de los municipios selectos la gran mayora ciudades capitales- se encuentran en el

24 Como se aprecia en la Tabla 5.2, de los 13 municipios de estudio 6 se encuentran en el rango de poblacin
de ms de un milln de habitantes, 5 en el rango que abarca entre 500 mil y un milln de habitantes, y slo uno,
Tepic, en el rango de menos de medio milln.

86
grado de marginacin muy bajo. Esto resulta interesante pues destaca el hecho de
que an en los estados ms pobres del pas sus ciudades importantes ya han logrado
avanzar en el combate a los rezagos ms visibles de la marginacin, sin que esto
quiera decir desde luego que este avance sea homogneo en todo su territorio. Ms
an, el hecho mismo de haber alcanzado tal avance las constituye en centros de
atraccin de la poblacin rural en condiciones de pobreza y esto, a su vez, ampla
el espacio municipal que no cuenta con la provisin de los servicios bsicos que
le compete brindar al gobierno local. La imposibilidad de prever con razonable
certeza las dimensiones de estos flujos migratorios y las dificultades para atender
sus demandas- se constituye en un factor ms, de entre los tantos que se revisan en
esta obra, que dificultan el alcanzar una adecuada planeacin, ejecucin y evaluacin
de polticas pblicas a nivel local.
En todo caso, en la tabla 5.3 se puede observar que conforme crece el tamao
de una ciudad su poblacin de ms alta marginacin en trminos porcentuales se
va reduciendo, y la de menor marginacin se incrementa. Ntese en efecto que
el porcentaje de la poblacin que vive en condiciones de muy alta marginacin
representa en las ciudades pequeas 11.34 puntos, en las medianas 4.39 y en la
grandes slo el 3.19, en tanto que el porcentaje de la poblacin que tiene muy baja
marginacin, en ese mismo orden es 3.78, 20.48 y 21.93. Concluir de ello que la
regresividad se reduce conforme crece el tamao de una ciudad podra resultar
arriesgado pero s se puede decir que las oportunidades para la poblacin ms
pobre del pas son mayores en las grandes ciudades que en las pequeas, y desde
luego mayores en stas que en el sector rural.

Tabla 5.2 Municipios de estudio, grado de marginacin y lugar en

competitividad.

Grado de Lugar del Lugar del

marginacin Grado de municipio en el estado en
Municipio y su Rango de
municipal marginacin ranking urbano el ranking
estado poblacin
y su lugar estatal y grupo de estatal de
nacional competitividad3 C., 2010

Oaxaca, Oaxaca 500mil-1 milln Muy bajo, 2329 Muy alto 60, media baja 32

Mrida, Yucatn 500mil-1 milln Muy bajo, 2,330 17, media alta 19
Alto
Puebla, Puebla Ms de 1 milln Muy bajo, 2,380 28, media alta 28

87
 Grado de Lugar del Lugar del
marginacin Grado de municipio en el estado en
Municipio y su Rango de
municipal marginacin ranking urbano el ranking
estado poblacin
y su lugar estatal y grupo de estatal de
nacional competitividad3 C., 2010

Culiacn, Sinaloa 500mil-1 milln Muy bajo, 2,335 49, media baja 11
Tepic, Nayarit 250 mil-500 mil Muy bajo, 2391 Medio 51, media baja 12
Cancn, Q. Roo 500mil-1 milln Muy bajo, 2,338 47, media baja 16

Aguascalientes, Ags 500mil-1 milln Muy bajo, 2,409 30, media alta 8
Tlalnepantla, Mxico Ms de 1 milln Muy bajo, 2,413 2, adecuada 23
Guadalajara, Jalisco Ms de 1 milln Muy bajo, 2,446 Bajo 9, adecuada 13
Cd. Jurez, Chih. Ms de 1 milln Muy bajo, 2,347 68, baja 7
Naucalpan, Mxico Ms de 1 milln Muy bajo, 2,379 2, adecuada 23

Saltillo, Coahuila 500mil-1 milln Muy bajo, 2,436 6, adecuada 4

Muy bajo
Monterrey, NL. Ms de 1 milln Muy bajo, 2,440 1, alta 2

Fuente: CONAPO, 2011, IMCO, 2012

Tabla 5.3 Sistema Urbano Nacional: distribucin de la poblacin por

grado de marginacin urbana, segn rango de ciudad 2010

Tamao de la
Muy alto Alto Medio Bajo Muy bajo
ciudad
Pequeas 11.34 32.36 40.12 12.40 3.78
Medianas 4.39 18.89 33.29 22.96 20.48
Grandes 3.17 19.29 35.39 20.22 21.93
Fuente: ndice de Marginacin Urbana 2010, CONAPO: 28.

Especficamente, en el Tabla 5.4 se desglosa la poblacin de los municipios

de estudio en funcin de los habitantes que se encuentran en cada categora de
marginacin, y de ella derivan las siguientes dos grficas: la grfica 5.3 que regis-
tra en orden descendente nuestros municipios de estudio en base a la mayor pre-
sencia de poblacin en condiciones de marginacin, y la grfica 5.4 que los regis-
tra tambin en orden descendente pero ahora en base a la de menor marginacin.
Ahora bien, en la actualidad el principal centro urbano de los municipios grandes
del pas con mucha frecuencia ya se encuentra conurbado con otra u otras ciu-
dades, constituyndose as en grandes zonas metropolitanas, varias de las cuales
son estudiadas en esta obra. En particular, la informacin que reporta el cuadro
5.3 en los siguientes casos ya refiere no el municipio propiamente sino su prin-
cipal zona metropolitana (y que como tal se encuentra en ms de un municipio):
Puebla, Guadalajara, Monterrey y el Valle de Mxico, a donde adems del DF y
otros municipios se encuentran los aqu estudiados de Tlalnepantla y Naucalpan.
88
 Tabla 5.4 Poblacin por cuidad segn grado de marginacin.

Municipio Poblacin Muy alto Alto Medio Bajo Muy Bajo

% % % % %
Aguascalientes 828 182 7 504 0.90 52 826 6.37 273 535 33.31 253 178 30.57 241 139 29.11
Cancn 670 858 54 525 8.12 165 553 24.69 213 033 31.75 105 633 17.37 132 114 19.69
Cd. Jurez 1 319 766 15 495 1.17 99 910 7.57 642 874 48.7 308 055 23.33 253 432 19.20
Culiacan 671 217 6 387 0.95 27 712 4.12 204 972 30.53 190 419 28.36 241 727 36.01

89
Guadalajara 4 318 671 59 762 1.38 618 937 14.33 1 570 072 36.32 1 048 310 24.27 1 021 590 23.65
Mrida 929 808 14 089 1.51 108 589 11.67 281 653 30.23 259 031 27.85 266 446 28.65
Monterrey 4 036 715 23 935 0.59 159 172 3.94 1 009 952 25.09 1 038 807 25.73 1 804 849 44.71
Oaxaca 564 304 72 906 12.91 196 983 34.89 181 496 32.12 47 868 8.48 65 051 11.51
Puebla 2 587 340 367 438 14.20 901 166 34.83 662 954 25.65 371 628 14.36 284 154 10.98
Saltillo 783 371 3 175 0.40 67 982 8.67 176 155 22.43 275 721 35.19 260 338 33.23
Tepic 382 229 196 0.005 18 473 2.77 124 437 32.52 133 384 34.90 105 739 27.65
Valle Mxico 19 507 923 460 048 2.35 4 619 827 23.68 7 308 620 37.43 3 577 094 18.33 3 542 334 18.16

Fuente: del autor, con datos de CONAPO, ndice de Marginacin Urbana 2010: 32-33.
 Ntese particularmente en grfica 5.3 la enorme presencia de poblacin
con un alto grado de marginacin en Oaxaca y Puebla, y a donde la poblacin
con muy alto grado de marginacin no es en modo alguno menor; se trata sin
duda de entre los municipios de estudio los que presentan niveles de pobreza
ms preocupantes. En una segunda categora se encuentran Cancn y el Valle
de Mxico (Naucalpan y Tlalnepantla) a donde la poblacin con nivel alto de
marginacin bordea la quinta parte del total pero a donde slo Cancn tiene
una fuerte presencia con poblacin en nivel muy alto de poblacin marginada26.
Podemos definir una tercera categora de municipios con poblacin en nivel
alto de marginacin, razonablemente distante de la anterior, que abarca el rango
de 15 a 7% de la poblacin total, y a donde se encuentran Guadalajara, Mrida,
Saltillo y Cd. Jurez; en esta categora, como se puede apreciar, el porcentaje
de poblacin con niveles muy alto de marginacin en ningn caso rebasa el
2% de la poblacin, rubro en el que Saltillo muestra el mejor desempeo.
Finalmente tenemos la categora que muestra el mejor escenario, integrada por
Aguascalientes, Culiacn, Monterrey y Tepic, a donde la poblacin con alta
marginacin no rebasa el 7% del total y a donde la de muy alta ni siquiera llega al
1%, con el caso peculiar de Tepic a donde la poblacin en este rango ni siquiera
es significativo.
Grfica 5.3 Los municipios de estudio segn su grado de marginacin
en orden descendente.

Fuente: del autor con datos de CONAPO.

26 Ya se ha dicho que el dato del Valle de Mxico puede resultar un tanto engaoso pues el relativamente buen
desempeo del DF eleva el promedio de toda la mancha urbana a donde se encuentran Tlalnepantla y Naucalpan.

90
 Visto por el lado de la poblacin con mejor bienestar menores niveles
de marginacin-, en la grfica 5.4 se pueden apreciar tres grandes categoras.
En la primera se incluye a Saltillo, Tepic, Aguascalientes y Culiacn, a donde
los tres primeros tienen a ms del 30% de su poblacin en un nivel bajo de
marginacin, y a donde el ltimo tiene un significativo nmero de habitantes,
ms de una tercera parte, en el nivel muy bajo. En una segunda categora se
incluyen Mrida, Monterrey, Guadalajara y Cd. Jurez, que muestran una
poblacin con bajo nivel de marginacin que va del 20 al 30% del total y a
donde la poblacin en el rango de muy bajo es similar, con el sobresaliente
caso de Monterrey, municipio que no est muy lejos de tener a la mitad de
su poblacin en el nivel muy bajo de marginacin. Finalmente, en la tercera
categora se incluyen aquellos municipios a donde la poblacin con nivel bajo de
marginacin no llega al 20% del total, y a donde tampoco llega a ese porcentaje
la de nivel muy bajo; se trata pues de los municipios que muestran niveles muy
reducidos de poblacin con rangos razonables de bienestar y que son, por ello,
los que presentan mayor necesidad de un esfuerzo pblico para su atencin.
Grfica 5.4 Los municipios de estudio segn su grado de marginacin
en orden ascendente.

Fuente: del autor con datos de CONAPO.

91
 Ahora bien, la circunstancia recin descrita se explica en gran medida por
la capacidad que han desarrollado (o que no han podido desarrollar) nuestros
municipios para atraer y retener la inversin y el talento que promuevan la
generacin de riqueza, y con sta el bienestar de su comunidad, esto es, su nivel
de competitividad segn lo define el IMCO. Ya en la tabla 5.1 se indica en qu
rango de competitividad se ubican nuestros municipios y especficamente, el
ndice de Competitividad Urbana:
mide la capacidad de las ciudades mexicanas para atraer y retener inversiones y talento.
En las ciudades, como en los pases y en las regiones, el nivel de productividad de las
empresas y de las personas y por ello su prosperidad y bienestar- est estrechamente
vinculado al acervo local de capital fsico y humano. Tanto la inversin como el talento
tienden a gravitar hacia los lugares donde pueden obtener los mejores retornos. Una
ciudad competitiva -que consistentemente resulta atractiva para la inversin y para el
talento- es una ciudad que maximiza la productividad y el bienestar de sus habitantes
(IMCO, 2012: 18).

El ndice en cuestin se integra de 60 indicadores distribuidos en los 10

subndices, mismos que aparecen para cada uno de nuestros municipios en la
Tabla 5.4; en la edicin 2012 del IMCO la medicin se realiz en las 77 zonas
urbanas ms grandes del pas a donde radican 71 millones de personas (el 63%
del total nacional) y que generan el 79% del PIB nacional. Para darle mayor
sentido y claridad al gran cmulo de informacin recabada para cada ZM el
IMCO propuso los siguientes grupos de competitividad (2013: 162):
Competitividad Alta. Ciudades cuyo puntaje se encuentra a dos o ms
desviaciones estndar por encima de la media.
Competitividad Adecuada. Ciudades cuyo puntaje se encuentra entre
una y dos desviaciones estndar por arriba de la media.
Competitividad Media Alta. Ciudades cuyo puntaje est por encima de
la media y hasta una desviacin estndar.
Competitividad Media Baja. Ciudades cuyo puntaje est por debajo de
la media y hasta una desviacin estndar.
Competitividad Baja. Ciudades cuyo puntaje est entre una y dos
desviaciones por debajo de la media.
Competitividad Muy Baja. Ciudades cuyo puntaje est a dos o ms
desviaciones estndar por debajo de la media.

92
 Ntese que uno de tales subndices, Gobiernos Eficaces y Eficientes, se
relaciona de manera directa con esta investigacin pues tal subndice evala la
capacidad de los gobiernos locales para elevar la competitividad y calidad de
vida en las ciudades a travs de polticas pblicas eficaces y responsables que
fomenten el desarrollo econmico local (165). Sin embargo, los indicadores
de este subndice se constrien slo al tema financiero del municipio y a la
facilidad que su gobierno ofrece para abrir un negocio, en tanto que lo que se
estudia en esta obra va ms all. En efecto, a tono con este subndice lo que
se busca documentar aqu es lo siguiente: a. si, por ejemplo, las condiciones
de planeacin de polticas mediante las cuales se promueve la apertura de un
negocio fueron las adecuadas; b. si en consecuencia tiene sentido para el agente
econmico abrir el negocio; c. si la instrumentacin de la poltica de apertura es
consistente; y finalmente, d. si existen o no indicadores y metas para evaluar si
tal poltica lleg a buen puerto.
Dicho lo anterior, nos detenemos ahora en una muy apretada revisin de
nuestros municipios en base a estos 10 subndices, pues su estudio complementa
el anlisis anterior centrado en su pobreza y marginacin. La siguiente tabla
reporta los valores alcanzados en cada municipio en cada subndice, y vale
decir aqu que al igual que en el anlisis anterior, los datos refieren ms que el
municipio propiamente, su ZM en los siguientes casos: Guadalajara, Monterrey,
Naucalpan y Tlalnepantla (que forman parte de la ZMVM), as como Puebla.
Ya en la penltima columna de la Tabla 5.2 se seala el lugar que ocupa cada
municipio (y/o ZM) en el ranking nacional de competitividad de las 77 ZM
evaluadas por el IMCO y la siguiente exposicin se ordena en base a tal lugar.

Tabla 5.5 Valores alcanzados por los municipios de estudio en el

ndice de Competitividad.

Variable Aguascalientes Cancn Cd Jurez Culiacn Guadalajara Mrida

Poblacin 932,369 836,689 1,332,131 858,638 4434,878 973,046

PIB per cpita $152,347.00 $ 106,936.99 $ 91,881.35 $ 87,462.94 $119.549.00 $ 111,499.35

Inversin por
$ 9,371.00 $ 15,378.00 $ 8,803.00 $ 10,465.00 $7,825.00 $ 11,397.00
PEA
Densidad
9,562.45 5,489.24 5,157.68 8,130.05 9,128 4,305.90
poblacin.

93
 Variable Aguascalientes Cancn Cd Jurez Culiacn Guadalajara Mrida
Valoracin
Media alta Media baja Baja Media baja Adecuada Media alta
General
Derecho Media alta Media baja Muy baja Muy baja Media Baja Adecuada
Medio
Media baja Media baja Adecuada Media baja Media Alta Media baja
Ambiente
Sociedad Media alta Media baja Media baja Adecuada Media Alta Media alta

Macroeconoma Media alta Adecuada Baja Alta Media Alta Media alta
Factores de
Media alta Media baja Media baja Media alta Media Alta Media baja
prodn.
Infraestructura Media alta Media alta Media alta Media alta Alta Media alta

Sistema Poltico Media alta Muy baja Baja Media baja Media Baja Media baja

Gobiernos Media alta Baja Media baja Media baja Media Alta Adecuada
Relaciones
Media baja Alta Adecuada Media baja Media Baja Media baja
Internls.
Innovacin Media baja Baja Media baja Media baja Media Alta Media alta

Fuente: http://comparadondevives.org.

Tabla 5.5 (continuacin). Valores alcanzados por municipios selectos

en el ndice de Competitividad.
Valle
Variable Monterrey Oaxaca Puebla Saltillo Tepic
Mxico
Poblacin 4089,962 593,658 2,668,437 823,128 429,351 20,116,842

PIB per capita $247,490.00 $ 47,859.21 $ 125,143.30 $ 176,895.94 $ 69,376.80 $151,912.00

Inversin por
$15,242.00 $ 3,843.00 $ 6,932.00 $ 11,256.00 $ 3,258.00 $19,591.00
PEA
Densidad de
6,556 4,587.49 4,616.75 4,292.29 9,293.66 10,856
poblacin
Valoracin
Alta Media baja Media alta Adecuada Media baja Adecuada
General
Derecho Media Baja Media baja Media alta Media alta Baja Baja
Medio Ambiente Media Alta Baja Media alta Baja Adecuada Baja
Sociedad Media Alta Media alta Media alta Media alta Adecuada Media Alta

Macroeconoma Adecuada Media baja Media baja Media baja Media baja Alta

94
 Valle
Variable Monterrey Oaxaca Puebla Saltillo Tepic
Mxico
Factores de
Alta Baja Media alta Adecuada Media baja Media Alta
Produccin
Infraestructura Adecuada Media alta Adecuada Media alta Media baja Alta

Sistema Poltico Media Baja Media baja Media baja Alta Media alta Media Alta

Gobiernos Media Alta Media baja Media baja Media baja Media baja Media Alta

Relaciones
Adecuada Media baja Media baja Media baja Media baja Adecuada
Internls.
Innovacin Alta Media baja Media alta Media alta Media baja Alta

Fuente: http://comparadondevives.org

Monterrey, primer lugar en el ranking general.

Destaca este municipio por su muy elevado PIB per cpita, incluso
superior al de la ZMVM, y por su segundo lugar en inversin por PEA; son
estos dos datos los que explican el bajo nivel de marginacin de la mayor
parte del municipio. Como se aprecia en la tabla, se encuentra en el grupo
de competitividad (GC) Alto, lo que obedece al desempeo en el rubro
Innovacin, Medio Ambiente y Sociedad (este rubro se asocia directamente a
los indicadores utilizados para medir la marginacin), si bien con limitaciones
importantes en los subndices Derecho (asociado a la inseguridad) y Sistema
Poltico, que busca evaluar la legitimidad y efectividad de un gobierno.

Naucalpan y Tlalnepantla (ZMVM), segundo lugar.

Se trata de la zona con ms elevada inversin por PEA (y eso explica su alta
valoracin en Innovacin) pero en cuarto lugar en PIB per cpita, y que si bien
dispone de importantes ventajas por el aprovechamiento de economas de escala y de
aglomeracin, tambin enfrenta serios retos por las complicaciones que acompaan a
su elevada concentracin, tales como contaminacin (con un pobre desempeo en el
indicador Medio Ambiente) e inseguridad (baja valoracin en Derecho). Dispone sin
embargo de una valoracin alta en Infraestructura y media alta en rubros tales como
Sociedad y Factores de Produccin, lo que en su conjunto lo ubica en el GC Adecuado.
Sin embargo y como ya se sea, los datos que se reportan no son propiamente de
nuestros dos municipios sino de la ZMVM en su conjunto, misma que cuenta con
DF muy competitivo y que por ello jala hacia arriba el valor del resto de la zona, lo que
sin duda sobreestima el desempeo de nuestros dos municipios.
95
 Saltillo, sexto lugar.
Adscrito al GC Adecuado este municipio mantiene el segundo ms elevado
PIB per cpita de nuestros municipios de estudio y muestra fortalezas en los
indicadores Derecho, Sociedad y Factores de Produccin, as como Innovacin,
en tanto que tiene limitaciones y debilidades en los rubros de Medio Ambiente,
Gobierno y Relaciones Internacionales. De manera particular sorprende
este ltimo dato pues por su cercana con EU se aprecia que sus autoridades
no han hecho esfuerzos importantes para potenciar esta circunstancia; esta
insuficiencia, por cierto, es coincidente tambin con su pobre calificacin en el
indicador Gobierno.
Guadalajara, noveno lugar.
Siendo la segunda ms importante ZM en el pas slo alcanza el sexto
lugar en PIB per cpita entre los municipios de estudio, y de entre ellos se
encuentra en los ltimos lugares de inversin por PEA; no obstante lo anterior
todava alcanza una adscripcin al GC Adecuado lo que obedece a su buen
desempeo en Infraestructura, as como un valor medio alto en Innovacin,
Gobierno, Medio Ambiento, Sociedad y Factores de Produccin. Con
desempeo dbil en Derecho, Sistema Poltico y Relaciones Internacionales,
el municipio mantiene una estructura productiva focalizada mayormente en el
sector servicios a donde tiene un enorme potencial.
Mrida, decimo sptimo lugar.
El municipio se encuentra en el GC Medio Alto, que se explica por su adecuado
desempeo en Derecho por ser una de las ciudades ms seguras, y en Gobierno,
y con un desempeo medio alto en sociedad (y ntese que en marginacin el
municipio muestra los mejores desempeos en el sureste mexicano) as como
en Infraestructura, Innovacin y Macroeconoma. Sus principales debilidades
se encuentran en Relaciones Internacionales, Medio Ambiente y Factores de
Produccin, as como en Sistema Poltico, todo lo cual conduce a que su PIB per
cpita se mantenga prcticamente a media tabla de los municipios de estudio.
Puebla, vigsimo octavo lugar.
El municipio alcanza el GC Medio Alto y ocupa el quinto lugar de PIB per
cpita entre las ciudades de nuestro estudio. Aunque no tiene ningn rubro que
alcance una valoracin alta, dispone de una adecuada Infraestructura y cuenta
con fortalezas con una calificacin media alta- en los siguientes sub ndices:
Derecho, Medio Ambiente y Sociedad, as como en Factores de Produccin
e Innovacin. Tiene sin embargo un pobre desempeo en temas tales como
96
Sistema Poltico, Gobierno y Relaciones Internacionales, as como en Macro-
economa, si bien es una zona que se ha logrado vincular con la mancha urbana
de Tlaxcala y cuenta con una cercana estratgica al DF y su importante ZM.
Aguascalientes, trigsimo lugar.
No obstante que slo alcanza el GC Medio Alto, el municipio dispone de
un relativamente elevado PIB per cpita, el tercero en nuestro estudio, y muestra
una valoracin consistente en la gran mayora de los subndices en el rango medio
alto, con excepcin de Medio Ambiente, Relaciones Internacionales e Innovacin,
a donde slo alcanza un valor medio bajo. Se trata pues del municipio que marca el
lmite entre los de un desempeo general razonable (nivel Medio Alto para arriba)
y los que muestran debilidades de significacin (nivel Medio Bajo y Bajo).
Cancn, cuadragsimo sptimo lugar.
Con un PIB per cpita que equivale slo al 43% del ms elevado de
nuestros municipios, Cancn alcanza el GC Medio Bajo, presentando nicamente
la valoracin alta en Relaciones Internacionales por su conocida vocacin
turstica, adecuada en Macroeconoma y media alta en Infraestructura. En los
dems subndices su desempeo vara entre bajo y medio bajo, destacando su
muy pobre desempeo en Innovacin y Gobierno. Aunque presenta una de las
ms altas tasas de inversin entre nuestros municipios, esto no slo no se refleja
en un mayor bienestar de su gente (vase en grfica 5.3 su elevada marginacin)
sino que es claro que se concentra fuertemente en una sola actividad econmica
elevando con ello su dependencia a los ciclos tursticos.
Culiacn, cuadragsimo noveno lugar.
Su desempeo general lo ubica en el GC Medio Bajo, y slo tiene como fortalezas
los rubros Macroeconoma y Sociedad, y un desempeo medio alto en los campos
de Factores de Produccin e Infraestructura. Ms all de ello en los dems rubros
muestra serias debilidades y de los cuales el caso extremo lo es la inseguridad con un
comportamiento en el rubro Derecho muy bajo. Si bien su PIB per cpita en su GC es el
segundo mejor de la muestra, su buen desempeo en infraestructura y calificacin de su
gente da cuenta de importantes ventanas de oportunidad que han sido desaprovechadas.
Tepic, quincuagsimo primer lugar.
Ya en el GC Medio Bajo y con la ms pobre tasa de inversin y segundo
ms bajo PIB per cpita de la muestra, Tepic presenta un caso particular, pues
por otro lado y como se aprecia en la grfica 5.3 mantiene muy reducidos niveles
de poblacin con alta y muy alta marginacin. Con un escenario bonancible en
los rubros Medio Ambiente y Sociedad (reflejado en tal grfica) y medio alto en
97
Sistema Poltico, en todos los dems rubros su desempeo es pobre con el caso
ms descompuesto en el subndice Derecho. Al igual que los dos municipios
restantes, los retos de Tepic son de significacin si bien a diferencia de ellos,
aqu el tema de la pobreza extrema no juega un rol importante.
Oaxaca, sexagsimo lugar.
En el GC Medio Bajo Oaxaca es el municipio con ms reducido PIB
per cpita de los aqu estudiados, y slo muestra dos rubros con desempeo
medio alto: Sociedad e Infraestructura. En todos los dems su calificacin
slo alcanza a ser media baja, con excepcin de los rubros Medio Ambiente
y Factores de Produccin a donde su valoracin de plano es baja. El pobre
desempeo de este ltimo subndice de entre cuyos indicadores se encuentra la
productividad laboral y el salario promedio, destaca que sus debilidades son de
corte estructural y sern ms difciles de revertir.
Ciudad Jurez, sexagsimo octavo lugar.
Se trata del nico municipio de estudio que se encuentra en el GC Bajo,
no obstante lo cual existen 4 municipios de la muestra que tienen niveles ms
bajos en su tasa de inversin y 3 con un PIB per cpita ms pobre. Su condicin
fronteriza le concede una valoracin adecuada en el rubro Relaciones Interna-
cionales, nivel que tambin alcanza en Medio Ambiente. Sin embargo, ms all
de estos dos campos y el de Infraestructura a donde alcanza un desempeo
medio alto, en los dems la valoracin es pobre, con el caso extremo de muy
baja en Derecho por la multicitada inseguridad de nuestros municipios. No
obstante lo anterior el municipio presenta una razonable tasa de inversin sin
duda asociada a su cercana al mercado ms grande del mundo, lo que le ha
generado problemas por su crecimiento acelerado y sin la adecuada ordenacin.
De esta apretada revisin de los rasgos ms representativos de los municipios
de estudio se puede concluir que no obstante su gran diversidad, ellos muestran
un ncleo duro de marginacin y limitado potencial de crecimiento, que sin
embargo no se constituye en una fatalidad para su futuro. A tono con lo dicho
a lo largo de esta obra, un esfuerzo sistemtico de sus respectivos gobiernos
podra revertir esta circunstancia pero el xito de ello atraviesa necesariamen-
te por una slida gestin de gobierno, a donde los procesos de planeacin y
evaluacin de polticas se constituyan en parte sustantiva de la estrategia. El
estudio de en qu medida se viene alcanzando este objetivo conforma la parte
central de esta obra, lo que se aprecia particularmente en el siguiente captulo.

98
Capitulo Seis. Eficacia en la gestin municipal: el proceso de
planeacin y evaluacin de polticas.

6.1 El desarrollo institucional de los municipios en Mxico visto

a la luz de sus procesos de planeacin y evaluacin de Polticas
Pblicas.

En este libro se asume que las polticas pblicas municipales, si son

adecuadamente planeadas y sistemticamente ejecutadas, se constituyen en un
factor de primera importancia para el desarrollo socioeconmico local; en ese
orden de ideas, se entiende que el desarrollo institucional de un aparato de gobierno
va de la mano de la calidad de sus polticas pblicas y que ambos componentes,
integrantes de lo que en el capitulo uno denominados capacidades institucionales,
inciden de manera importante en el bienestar de su comunidad. Sin embargo,
con mucha frecuencia tales polticas cuentan con un pobre diseo, tienen una
clara matriz cortoplacista y se instrumentan de manera inconsistente, con lo que
los impactos en su comunidad son ms bien pobres e insuficientes y, ms an,
pueden revertir los avances que se hubiesen alcanzado en gobiernos anteriores.
En este sentido se considera que la calidad de las polticas ser superior si
stas estn adecuadamente planeadas y si son ejecutadas en base a esa planeacin,
siempre y cuando operen con la flexibilidad necesaria para adecuarse a las
circunstancias cambiantes del entorno, lo cual slo ser posible si se dispone de
un buen sistema de seguimiento y evaluacin de programas y acciones. Como
ya antes se estudi, una ejecucin de polticas slida y consistente con las metas
de la planeacin slo es viable si se dispone de un Sistema de Medicin del
Desempeo, y es justamente este sistema el que ya opera en el orden federal en
Mxico, y son tambin estos sistemas los que caracterizan hoy da a las ciudades
altamente competitivas en el mundo (IMCO, 2012: 13).
A partir del anlisis de la primera parte de esta obra en torno a la
caracterizacin de las polticas pblicas y su entorno institucional, y luego
de presentar una apretada descripcin de nuestros municipios de estudio en
la segunda, se analiza ahora, para cada uno de ellos, el esquema general de
99
la planeacin instrumentado, as como los mecanismos de evaluacin de
las polticas ejecutadas. Como se ver a continuacin, lo que se busca es
documentar cun sistemtica y eficazmente se cumple el mandato legal de la
planeacin, y cmo este aspecto contribuye y en qu medida al buen logro de
las metas establecidas en los respectivos Planes de Desarrollo.
Para evaluar en qu grado esta importante faceta de la gestin pblica
opera en cada uno de nuestros municipios, se formularon una serie de
interrogantes referidas a los siguientes cuatro instrumentos, mismas que
aparecen en el recuadro 6.1:
El Plan de Desarrollo Municipal
Los Programas que derivan del plan y los Programas Operativos Anuales o sus
equivalentes
Los Informes de Gobierno
El Sistema de Evaluacin de Polticas.

Las respuestas se presentan de manera muy apretada en el Anexo 6.1,

integrado por los recuadros de cada municipio de estudio, en tanto que en el
siguiente apartado se describen, sintetizados, los hallazgos ms relevantes de tal
anexo y que son, con mucho, la parte ms importante de esta obra. Ntese cmo
los instrumentos referidos deberan corresponder a los distintos momentos del
proceso de planeacin, presupuestacin y evaluacin de polticas, tal y como
aparecen en la siguiente grfica, y ntese tambin que tales instrumentos tienen
su propio fundamento legal, segn se presenta en la siguiente tabla; lo cierto es
que en el orden municipal las carencias en el encadenamiento de las distintas
etapas de la grfica son significativas, todo lo cual se documenta a lo largo de
este captulo.

100
 Grfica 6.1

Fuente: Secretara de Finanzas. Gobierno del Estado de Jalisco

Tabla 6.1 Obligaciones del municipio de acuerdo al marco jurdico vigente.

Ley de Ley de la
Constitucin Ley de
Obligacin de los Constitucin presupuesto, Auditoria
Poltica del Planeacin
Municipios de: Federal. Cont. y Gasto Superior del
Estado del Estado
Pub. estatal Estado
Formular Plan Municipal Art 6, 12-13,
Art. 115 Art. 5
de Desarrollo 39

Formular Programas
Art. 15, 40 Art. 21
Operativos Anuales;
Llevar puntual
seguimiento del PMD Art. 45 Art. 39 Art. 4
Y POA;
Llevar Presupuesto por
Programas o de otro Art. 29 Art. 8
tipo
Evaluar por Indicadores
Art. 134 Art. 35-bis Art. 26 Art. 5, 7, 8
de Gestin
Hacer pblicos los
resultados de la Gestin Art. 6 f. I Art. 58 bis
Municipal
La legislacin estatal referida es exclusivamente la de Jalisco; los dems estados disponen de una legislacin muy similar.

Fuente: Del autor a partir de Reyes, 2013.

101
 L as interrogantes que guan el anlisis.

Sobre el Plan de Desarrollo Municipal

La buena ejecucin de polticas pblicas atraviesa necesariamente por

una etapa previa de planeacin, en la que se formula una visin de futuro que
gua la orientacin de los programas especficos, tal y como se revis en el
primer captulo. En este sentido, se asume que una gestin profesional de las
polticas municipales supone la existencia de un plan bien diseado, y en ese
tenor se formula la primera interrogante.
Las administraciones municipales en Mxico han sufrido hasta hoy los
efectos de una tara ideolgica de nuestra historia poltica, la prohibicin de la
reeleccin inmediata al cargo27, que conduce a lo que Guilln ha llamado una
ausencia de memoria institucional y que a la postre obliga a su sociedad a
pagar los costos de una curva de aprendizaje de los funcionarios que nunca
termina de madurar. En ese orden de ideas y como una solucin sub ptima
al problema, se asume que la continuidad de polticas favorece un mejor
desempeo pblico y en ese sentido est planteada la segunda interrogante.
La buena planeacin se acompaa de estrategias intermedias que luego
puedan concretizarse en acciones especficas que impacten el entorno en el
sentido deseado. El esquema de causalidad implicado considera asimismo que
existe una lnea de continuidad entre el largo, mediano y corto plazos. En
ese sentido, se asume que una planeacin que abarca en distinta medida estos
aspectos es mucho ms eficaz para la consecucin de sus metas, y es esa la
lgica de la interrogante 3.
Necesariamente, la buena planeacin implica un conocimiento amplio
del contexto del que se parte, para que luego en una clara visin de futuro se
busque modificar este contexto en la orientacin deseada; sin embargo, no es
infrecuente que los PDMs presenten slo generalidades de tal contexto en el
diagnstico, lo que en modo alguno resulta un buen referente para la accin.
En ese sentido se plantea la cuarta interrogante.

27 Ya se dijo que en enero del 2014 fue aprobada una importante reforma constitucional a la fracc I del art 115 que
establece: Las Constituciones de los Estados debern establecer la eleccin consecutiva para el mismo cargo
de presidentes municipales, regidores y sndicos, para un periodo adicional, siempre y cuando el periodo del
mandato de los ayuntamientos no sea superior a tres aos

102
 El corto periodo de la gestin municipal en Mxico28, y desde luego el
muy corto periodo que se dispone para la formulacin del PDM, se convierte
en un obstculo para que en l se pueda incluir todos los insumos necesarios
para su ms eficaz operacin y evaluacin, tales como indicadores precisos,
metas y cronogramas, entre otros, pero si bien sobre ello poco se puede avanzar
en tal documento, en l s debieran aparecer los lineamientos generales de la
evaluacin de polticas, y en base a ello se formula la interrogante 5.
El gran e inatendido reto de la descentralizacin poltica mexicana consiste
en alcanzar una adecuada coordinacin de polticas, que evite el dispendio
y la duplicidad de programas pblicos. En ese orden de ideas se asume que
una propuesta clara de coordinacin intergubernamental o cuando menos un
compromiso institucional en ese sentido- favorece una mejor poltica pblica,
y en base a ello se plantea la sexta y ltima interrogante.

Sobre los Programas que derivan del plan y los Programas Operativos Anuales
o sus equivalentes.
Es difcil creer que los municipios grandes del pas no realicen un
esfuerzo serio para la programacin de sus objetivos, pero no obstante que
las leyes de transparencia locales retomando el espritu de la federal- exigen
que tales programas estn disponibles, no siempre se atiende este mandato y
en consecuencia no queda claro si en realidad disponen de tales programas.
Se asume que una planeacin que se descompone en programas puntuales
contribuye al mejor logro de los objetivos de una gestin, lo que se recoge en
la primera interrogante29.
El contar con un programa por dependencia no garantiza aunque s se
podra suponer- que ste es congruente con las metas de la planeacin; de existir
tal congruencia, sin duda, se podra avanzar mejor en la tarea gubernamental,
y esta preocupacin da origen a la interrogante 2.

28 Aunque Coahuila y Michoacn ya contemplan una gestin de 4 aos, y en Veracruz recin se aprob una
reforma en el mismo sentido, la diferencia no es en modo alguna significativa con el resto del pas, que mantiene
el periodo de tres aos.

29 En el contexto de este captulo la palabra Programa tiene dos connotaciones, a saber, cuando se refiere el
instrumento mediante el cual se desglosan en periodos ms cortos y en estrategias ms focalizadas los grandes
temas contemplados en un plan; tambin, por Programa se entiende el conjunto de acciones ordenadas con el
propsito de atender un objetivo especfico. En el primer sentido hablamos, por ejemplo, del Programa Sectorial
en Educacin, y en el segundo del Programa Escuelas de Calidad. En este captulo nos estaremos refiriendo a la
primera connotacin de la palabra y cuando no sea as se har la aclaracin respectiva.

103
 La programacin de acciones para el cumplimiento de metas no es
una tarea simple que en automtico garantice su adecuada ejecucin, y en ese
sentido se asume que una programacin eficaz va de la mano de la planeacin,
e implica una estructura mnima y sistemtica de operacin. En ese orden de
ideas est planteada la tercera interrogante.
Un programa operativo anual es la expresin ms concreta de las tareas
a emprender en el marco de un buen ejercicio de planeacin, y por ello va
de la mano de la presupuestacin; en ese sentido se asume que cuando tales
programas existen y estn disponibles para la ciudadana se favorece la buena
marcha de la gestin municipal, y as lo recoge la interrogante 4.
En un sentido, las mayores dificultades que se enfrentan para avanzar
en la orientacin establecida en el PDM aparecen en la ejecucin de acciones
especficas, no slo porque los ejecutores operan con su propia inercia sino
tambin porque el ideario del Plan no siempre es fcil concretarlo en un esquema
de causalidad de tareas especficas. En ese orden de ideas fue formulada la
interrogante 5.
Al igual que los programas institucionales (por dependencia) o sectoriales
de haberlos- tambin los POAs necesitan una estructura homognea y
consistente que los vuelva un instrumento que facilite la operacin de polticas,
y ello se busca verificar con la sexta interrogante.
Es importante conocer cul sea la estructura que tenga un programa tpico
municipal, pues esto permite emitir una primera opinin sobre su pertinencia e
idoneidad, y ello se busca apreciar con la sptima y ltima interrogante de esta seccin.

Sobre los Informes de Gobierno.

Un informe de actividades se puede dimensionar adecuadamente si tales
actividades reportan, reflejan, el avance en la consecucin de los objetivos de
la planeacin, pues de otro modo slo darn cuenta de un ejercicio del gasto
sin visin de futuro y de carcter reactivo a las necesidades del momento. En
ese sentido se asume que la congruencia de un informe con las metas de la
planeacin da cuenta de una gestin de gobierno sistemtica, lo que se estar
constatando con la primera interrogante.
Los informes representan uno de los mayores actos polticos en el
transcurso de una gestin de gobierno, pero tambin son una oportunidad y
una obligacin- para presentar de manera ordenada y sistemtica las actividades
realizadas, y valorar el impacto de las mismas en las variables socioeconmicas
104
que se quieren modificar en un sentido deseado. En este orden de ideas se
formula la segunda interrogante.
Los informes estadsticos reportan la informacin cuantitativa de una
manera ordenada, pero sin elementos adicionales no permiten verifican el
alcance del logro en las metas propuestas desde perspectivas de relevancia para
el gobernante y el ciudadano, tales como la eficiencia, eficacia o la productividad
por citar slo unas. En esta lgica est planteada la interrogante 3.
El que un informe se acompae de indicadores le agrega valor a la
informacin por las razones aludidas, pero el ciudadano promedio no tiene el
tiempo o la disposicin para entender y evaluar la lgica que subyace a tales
indicadores. Por ello, se asume que un informe atiende mejor su propsito
si se acompaa de herramientas sencillas y didcticas que ayuden a entender
mejor el avance alcanzado o las razones por las que ste no se logr. Con la
interrogante 4 se busca verificar lo anterior.
Ya se ha insistido sobre la necesaria vinculacin en el quehacer municipal
con los otros rdenes de gobierno o con otros municipios en aras de evitar
duplicidades y elevar la eficiencia. En ese sentido, se plantea la interrogante 5.
Finalmente, del Informe interesa saber si en l se reportan de manera
explcita modificaciones en las polticas que deriven de modificaciones en
el entorno, pues es justamente ste uno de los aspectos claves de la llamada
planeacin estratgica, que con flexibilidad busca ajustarse a las nuevas
circunstancias sobre las que se quiere incidir. En ese orden de ideas est
formulada la sexta y ltima interrogante.

Sobre el Sistema de Evaluacin de Polticas.

En la actualidad ya no se discute la importancia de definir indicadores
de desempeo mediante los cuales se verifique si existe o no y en qu medida
avance en la gestin. Sin embargo, no siempre es claro que tales indicadores
se correspondan de manera puntual con las metas de la planeacin, y en ese
sentido se formula la primera interrogante de esta seccin.
Es necesario asimismo que los indicadores refieran temas especficos
pues su sola inclusin de manera genrica resulta insuficiente si no se hace un
esfuerzo serio para definir cules corresponden a qu rea; en ese sentido se
formula la interrogante 2.
Adems de la precisin de qu indicador corresponde a qu rea se requiere
establecer una tipologa de indicadores que midan los variados aspectos del
105
desempeo, y no sobra decir que en el esquema federal de la Matriz de Marco
Lgico-como ya se revis- contempla variadas dimensiones de evaluacin y
que, deseablemente, deber hacerse extensivo tambin a los otros rdenes de
gobierno; en este sentido se formula la interrogante 3.
El mejor indicador pierde todo su sentido si no se precisa cada cundo se
estar reportando su valor actualizado y si, habindose precisado, simplemente
no se haga el trabajo de la actualizacin, tema que atiende la interrogante 4.
La evaluacin de polticas si bien no es una tarea trivial no tiene porqu
ser incomprensible, mxime si formando parte de los esquemas de la rendicin
de cuentas deba estar a disposicin del ciudadano promedio que, se entiende,
no es perito en la materia. En ese sentido esta formulada la interrogante 5.
La planeacin estratgica asume que el entorno se estar modificando
por factores ajenos al diseador de poltica, y que por ello se deba contar con
un grado variado de sensibilidad a tal circunstancia y se puedan modificar en
consecuencia las metas originales, as como las estrategias y las acciones. Esta
preocupacin se recoge en la sexta interrogante.
En los esquemas de gobernanza modernos, la gestin pblica en general,
pero particularmente la que est ms cercana al ciudadano como lo es la
municipal, supone la existencia de mecanismos de participacin ciudadana no
slo en las propuestas de la planeacin sino tambin en el desempeo cotidiano
del gobierno. Es ese el aspecto contemplado en la interrogante 7.
Las tareas de planeacin y evaluacin de polticas no son ejercicios
endogmicos cerrados a la sociedad y a los avances acadmicos e institucionales
que haya en la materia, por lo que el hecho de que el municipio contemple otros
esquemas de indicadores es una expresin de apertura, muy necesaria para la
vida pblica moderna. Esa es la preocupacin que recoge la octava y ltima
interrogante.

Recuadro 6.1 Las Interrogantes.

Sobre el Plan de Desarrollo Municipal

1 Si se define y desarrolla un modelo de planeacin de mediano y largo plazo, que incluya Misin,
visin, objetivos o metas.

2 Si el plan tiene correspondencia y en qu medida con el inmediato anterior.

3 Si existe un desglose claro en un esquema de causalidad entre objetivos abstractos y metas

concretas, as como entre el largo, mediano y corto plazos
106
4 Si existe congruencia entre la informacin reportada en el Diagnstico y los objetivos del Plan.

Si existe una explicacin an breve de su Sistema de Seguimiento, Evaluacin y Control de

5 polticas, y si ste dispone de lo siguiente: indicadores, cronograma, metas y objetivos especficos,
panel o tablero de control, mecanismos de participacin social, mecanismos explcitos para la
rectificacin de polticas.

6 Si existe una propuesta viable y slida de coordinacin de polticas entre el orden municipal y los
otros dos rdenes y con los otros municipios de la mancha urbana
Sobre los Programas que derivan del plan y los Programas Operativos Anuales o sus
equivalentes.
1 Si existen y si estn disponibles los programas por dependencia y/o por rea.
2 Si los programas disponen de un nivel de congruencia con el PDM.
Si los programas cuentan con una estructura homognea y definiciones bsicas que los vuelvan
3
operables
4 Si existe y est disponible un Programa Operativo Anual, POA.
Si el POA dispone de un nivel bsico de congruencia con el PDM y/o los programas por
5
dependencia o temticos
Si los POAs cuentan con una estructura homognea y definiciones bsicas que los vuelvan
6
operables.
Cul sea la estructura bsica de un programa tpico (de Dependencia y/o de rea, o POA), qu
7
variables incluya
Sobre los Informes de Gobierno
1 Si su exposicin es consistente con los ejes y objetivos del PDM.
2 Si se dispone de anexos estadsticos.
3 Si se reportan indicadores.
Si sobre la base de esos indicadores se reporta el avance y seguimiento en su logro a partir de un
4
esquema amigable y claro como pueda serlo un Panel de Control, por ejemplo.
Si se reportan esquemas y/o acciones de vinculacin con los otros dos rdenes de gobierno o con
5
otros municipios sobre bases consistentes y duraderas y no slo de carcter circunstancial.
6 Si se reportan modificaciones de la planeacin original debidos al cambio del interno y/o del entorno.
Sobre el Sistema de Evaluacin de Polticas.
1 Si se precisan indicadores de desempeo consistentes con los ejes y objetivos de la planeacin.
2 Si los indicadores estn clasificados por temas o reas.

107
 Si existe una clasificacin por tipo o dimensin de indicadores y cul sea sta (de eficiencia, eficacia,
3
productividad)
4 Si est claro cada cundo se actualizan los indicadores y exista tal actualizacin.
Si exista un instrumento grfico para presentar el avance en los indicadores y ste sea amigable y
5
claro tal y como pueda serlo un Panel de Control.
Si se reportan modificaciones de la planeacin original debidos al cambio del interno y/o del entorno,
6
y si se dispone de un esquema institucional explcito para ese propsito
Si se cuenta con un sitio en la pgina del ayuntamiento de fcil acceso para que la ciudadana
7 participe con sugerencias en cualquier etapa de la gestin de polticas o como mecanismo para medir
la satisfaccin del usuario.
Si se refiere algn otro conjunto de indicadores definidos y utilizados para las experiencias de
8
gobiernos locales.

Los criterios de interpretacin de los datos.

sta es una investigacin mayormente cualitativa, y de ello dan cuenta

las reflexiones documentadas sobre el cmulo de datos que se pudieron
encontrar de cada experiencia municipal; empero, un tratamiento cuantitativo
de la informacin tambin es posible, y ste permite presentar con razonable
claridad el variopinto escenario del orden de gobierno de estudio, y permite
asimismo darle mayor claridad al aspecto comparativo de la investigacin.
Sin embargo, es importante decir que la informacin cuantitativa
procesada no da margen para derivar inferencias estadsticas puntuales porque
la muestra seleccionada, si bien representativa de un rango especfico de
nuestros municipios, es insuficiente, amn de que el fenmeno de anlisis es
multifactorial y harto complejo. Lo anterior por supuesto no le resta mrito al
ejercicio y es slo una declaracin de prudencia, que nunca est de ms en un
trabajo acadmico como ste.
Ahora bien, aunque no se aprecie en un primer acercamiento, lo cierto es
que las interrogantes formuladas no se atienden con una respuesta dicotmica, esto
es, afirmativo o negativo, porque el que un municipio disponga de un banco de
indicadores para evaluar la poltica, por citar slo un ejemplo, no garantiza que ellos
sean idneos, completos y actualizados, y antes bien el universo de casos posibles se
complejiza segn se profundice en la posible respuesta de cada interrogante.
108
 Por ello y para darle sentido prctico y analtico al ejercicio, se resolvi
que el margen de las respuestas que podra tener cada interrogante sera de 4
valores categricos posibles, cuyo contenido y puntaje aparecen en la siguiente
tabla; como se puede apreciar, se asume que conforme el puntaje es mayor ms
alto es el desempeo del municipio en la variable considerada, y con estos datos
se permite as realizar el estudio comparativo:

Tabla 6.2 Tipo de respuestas y su valoracin.

Tipo de respuesta Valor asignado

La respuesta es afirmativa y se cumple con razonable cabalidad el punto 4
La respuesta es afirmativa pero no se cumple plenamente el punto 3
La respuesta es positiva pero el punto se cumple de manera muy pobre 2
La respuesta es negativa o la informacin no estuvo disponible ni se pudo obtener 1

Es necesario sealar que no de todos los municipios se obtuvo toda la

informacin de las cuatro fuentes referidas (vase tabla 6.3), o bien porque
sta no estuvo disponible en su pgina de transparencia, o bien porque an
solicitndola en base a lo dispuesto en la ley de la materia no se respondi
favorablemente30. De este modo y para todo propsito prctico se decidi
asignarle el mismo valor, Uno, a ambos casos, a aquel en que la respuesta a la
interrogante fue negativa y a aquel en el que simplemente no se pudo obtener
la informacin no obstante haberse solicitado. Casos especiales lo constituyen
los municipios de Cancn, Monterrey y Naucalpan pues en ellos la gestin de
estudio la actual- an no cumpla un ao de gobierno cuando se cerr esta obra
y por tanto no se pudo disponer de su Primer Informe de Gobierno. Importa
destacar esta circunstancia porque en estos casos y de manera exclusiva al tema
del Informe, como se ve, no se trat de debilidades en materia de transparencia
o rendicin de cuentas de los propios municipios sino simplemente de un
imponderable temporal.
Ahora bien, la gran mayora de los municipios no reportan ambos, su
Programa Operativo Anual y su Programa por rea o dependencia, por lo que
pareciera que en su perspectiva uno podra sustituir al otro; lo cierto es que
el primero permite una vinculacin ms puntual entre la programacin y la
presupuestacin en tanto que el segundo se centra mayormente en proponer e

30 El Anexo 6.2 sintetiza las solicitudes de informacin que se hicieron a los distintos municipios, precisando las
fechas y nmero de folio que les fueron asignadas.

109
instrumentar las estrategias y acciones que hacen posible la consecucin de los
grandes ejes del PDM. Por esta razn asumiendo que los dos tienen su propia
lgica y pertinencia- en esta obra se busc obtener ambos instrumentos pero
como se aprecia en la tabla 6.3, el logro fue muy limitado, y como tambin
pas con otras fuentes, no siempre fue posible saber si no se disearon o si
habindose diseado se decidi no proporcionarlos o tenerlos disponibles en
su pgina.

Tabla 6.3 Informacin recabada de los municipios de estudio.

Informes de Sistema de
Municipio PDM Programas POA
Gob. Evaluacin
Aguascalientes
Cancn
Cd. Jurez
Culiacn
Guadalajara
Mrida
Monterrey
Naucalpan
Oaxaca
Puebla
Saltillo
Tepic
Tlalnepantla
Fuente: del autor.

En base a los resultados alcanzados se formul un ranking, denominado

Ranking de desempeo municipal en materia de Planeacin y evaluacin de Polticas, que
representa un esfuerzo importante, si bien inacabado y perfectible, para la
comprensin de un fenmeno de primera importancia en la vida pblica de
nuestro pas. Como aparece en el Ranking, los municipios de estudio no fueron
ordenados en funcin de su puntaje, porque a lo largo de la investigacin
result claro que con frecuencia el valor asignado a cada interrogante se hizo
con cierto margen y buen juicio, a partir de lo cual no tendra mucho sentido
afirmar que un municipio que se encuentra exactamente arriba o abajo- de
otro por x puntos, sea mejor o peor- que ese otro en tal puntaje. Lo que s se
puede concluir, sin embargo, es que desde la perspectiva de los instrumentos
considerados nuestra fuente de informacin- existen 4 categoras genricas
110
de desempeo municipal. Ahora bien, tal desempeo no se evala en base al
bienestar de su comunidad (medido por ejemplo en el IDH) pues tal bienestar se
ve influido por un gran nmero de factores, muchos de los cuales simplemente
no tienen nada que ver con la gestin municipal en turno que es, justamente,
nuestro objeto de investigacin31.
El desempeo municipal se evala entonces exclusivamente en base a la
pertinencia, relevancia, oportunidad e idoneidad de los cuatro instrumentos
considerados pues, como antes se dijo, ellos son la mejor y ms clara expresin
con frecuencia la nica- de un proceso de planeacin y evaluacin de poltica
pblica en el municipio. Se asume desde luego que un municipio que est
en el primer nivel del ranking est operando con mayor eficiencia, eficacia,
oportunidad y economa (a tono con el artculo 134 constitucional) que uno
que est en el segundo, y as sucesivamente, porque en efecto hay esfuerzos
documentados en ese tenor, mismos que se analizan en este captulo32.

Las cuatro categoras de nuestro Ranking de desempeo municipal en materia

de Planeacin y evaluacin de Polticas son las siguientes, y como se aprecia en su
nombre el criterio que las defini es su nivel de contribucin a un eficiente
desempeo municipal en nuestra rea de inters.

Nivel Aceptable de Desempeo.

Nivel Limitado de Desempeo.
Nivel Insuficiente de Desempeo.
Nivel Pobre de Desempeo.

31 Pinsese por ejemplo en el inusitado crecimiento econmico que ha tenido en los ltimos lustros un munici-
pio otrora marginado, Baha de Banderas en Nayarit, debido no precisamente o al menos no principalmente- a
las iniciativas de sus autoridades municipales, sino a estrategias nacionales, y an internacionales, de vocaciona-
miento turstico que han tomado actores pblicos y privado que rebasan la esfera municipal. Desde luego, y esa
es la idea que subyace a este libro, ante estas circunstancias el municipio s puede y debe- hacer mucho para
orientar y fortalecer su vocacionamiento econmico.

32 No se realiza un estudio ms profundo que pueda verificar, por ejemplo, con la informacin reportada en la
Cuenta Pblica del municipio, que se realizaron las obras y acciones programadas, y que stas tuvieron el impacto
que se supuso habran de tener. Esta segunda tarea rebasa las pretensiones de esta obra que, como se ha dicho,
se constrie al anlisis de los multicitados cuatro instrumentos de la gestin municipal

111
6.2 Los principales hallazgos.
Son muchas las conclusiones que se derivan de la sistematizacin de los da-
tos obtenidos, pero por cuestiones de espacio slo nos centraremos en las de mayor
relevancia que se desprenden de las siguientes tablas y grficas. Sin embargo, para
conocer con ms profundidad el desempeo municipal en nuestro tema de estudio,
se recomienda detenerse en cada uno de los recuadros que integran el Anexo 6.1, co-
rrespondientes a cada uno de los municipios de estudio. En ellos se responden todas
las interrogantes formuladas en el recuadro 6.1.

112
 Tabla 6.4 Puntaje alcanzado por los municipios de estudio.

PDM Programas y/o POAs Informe de Gobierno33 Sistema de Evaluacin de PP

pregta 1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6 7 1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6 7 8 Tot
Agsc. 4 1 3 4 1 1 14 1 1 1 4 3 4 4 18 3 2 1 2 2 1 11 3 3 2 4 3 1 4 4 24 67

Cancn 3 1 1 2 2 1 10 3 4 4 1 1 1 1 15 1 1 1 1 1 1 6 1 1 1 1 1 1 1 1 8 39

C Jurez 4 1 2 2 1 1 11 1 1 1 2 1 3 2 11 3 1 1 1 1 1 8 1 1 1 1 1 1 2 1 9 39

Culiacn 4 1 4 4 3 3 19 1 1 1 3 4 3 3 16 4 4 4 3 2 1 18 4 4 1 4 4 1 4 4 26 79

Gdl. 3 1 4 3 3 2 16 2 2 1 4 4 4 4 21 4 4 4 4 3 1 20 4 4 1 4 3 1 2 4 23 80

Mrida 3 1 3 4 1 2 14 1 1 1 3 4 4 4 18 3 1 1 1 1 1 8 3 1 1 4 1 1 4 1 16 56

Mty. 4 2 3 2 1 1 13 2 2 2 1 1 1 1 10 1 1 1 1 1 1 6 2 4 1 1 2 1 4 2 17 46

Nauc. 2 2 3 4 4 2 17 4 4 4 1 1 1 1 16 1 1 1 1 1 1 6 4 4 4 2 4 1 4 1 24 63

Oaxaca 4 2 3 2 2 1 14 1 1 1 4 4 4 4 19 4 1 1 1 3 1 11 3 4 1 4 1 1 4 1 19 63

Puebla 4 2 4 4 2 3 19 4 3 4 4 3 4 4 26 4 4 1 1 3 1 14 2 4 2 2 1 1 3 2 17 76

113
Saltillo 3 1 3 3 1 3 14 1 1 1 1 1 1 1 7 3 2 1 1 2 1 10 1 1 1 1 1 1 1 1 8 39

Tepic 3 1 3 2 4 4 17 1 1 1 4 4 4 4 19 4 3 2 2 2 1 14 1 1 1 1 1 1 1 1 8 58

Tlalnp. 3 1 4 4 4 4 20 4 2 4 1 1 1 1 14 4 3 2 4 4 1 18 4 4 1 3 4 1 4 4 25 73

total 198 210 150 224

Fuente: del autor.

33 Considrese que, como ya antes se dijo, en los casos de Monterrey, Cancn y Naucalpan el puntaje de Uno en los rubros de Informe de Gobierno se debe a
que no se pudo disponer de tal Informe pues al cierre de esta obra an no se cumpla un ao en la gestin de estudio; sin duda, esto signific que tales municipios
tuviesen una puntuacin menor a la que pudieran haber tenido de haberse evaluado dicho documento.
 Tabla 6.5 Ranking de desempeo municipal en materia de P.y E. de
Polticas

Niveles de Desempeo Rango del puntaje Casos presentados

De 80 puntos hasta el mximo
Nivel Aceptable de D Guadalajara
posible, 108
Nivel Limitado de D De 70 a 79 puntos Culiacn, Puebla, Tlalnepantla

Nivel Insuficiente de D De 60 a 69 puntos Aguascalientes, Naucalpan, Oaxaca

Cancn, Cd Jurez, Mrida,
Nivel Pobre de D De 27 a 59 puntos.
Monterrey, Saltillo y Tepic
Fuente: del autor con la informacin procesada.

Tabla 6.6 Desempeo municipal visto a la luz de su puntaje en el ndice.

Como % del valor

Puntaje Municipios
mximo
Puntaje General del ndice.
Mximo alcanzable: 108
Mximo alcanzado: 80 Guadalajara 74.07
Mnimo alcanzado: 39 Cd. Jurez, Cancn y Saltillo 36.11
Puntaje en el PDM.
Mximo alcanzable: 24
Mximo alcanzado: 20 Tlalnepantla 83.33
Mnimo alcanzado: 10 Cancn. 41.66
Puntaje en la Programacin.
Mximo alcanzable: 28
Mximo alcanzado: 26 Puebla 92.85
Mnimo alcanzado: 7 Saltillo. 25.00
Puntaje en el Informe de Gobierno.
Mximo alcanzable: 24
Mximo alcanzado: 20 Guadalajara 83.33
Mnimo alcanzado: 6 Cancn, Monterrey y Naucalpan 25.00
Puntaje en Sistema de P. y Evaluacin.
Mximo alcanzable: 32
Mximo alcanzado: 26 Culiacn 81.25
Mnimo alcanzado: 8 Cancn, Saltillo y Tepic 25.00
Fuente: el autor.

114
 Destaca en primer lugar de nuestro Ranking que de los municipios de
estudio es slo uno (esto es, el 8% de la muestra) el que alcanza el ms alto
valor, Nivel Aceptable de Desempeo, en tanto que en el segundo rango slo
se encuentran tres municipios (23%); ese mismo nmero se incluyen en el
penltimo rango, Nivel Insuficiente de Desempeo, mientras que el grueso
de los municipios (46%) se encuentran en el ms bajo, en el Nivel Pobre
de Desempeo. Si excluimos los tres municipios de los cuales no se pudo
analizar el Informe de Gobierno por las razones aludidas (Cancn, Monterrey
y Nacualpan), y si entonces nuestra muestra queda en 10 unidades, de todas
maneras el grueso de nuestros municipios quedan concentrados en los ms
bajos valores del ranking, esto es, el 20% en el Nivel Insuficiente y el 40% en
el Nivel Pobre, y en consecuencia resultan ser ms de la mitad los municipios
cuyo desempeo es reprobable.
Ntese en segundo lugar en la tabla 6.6 que el puntaje ms alto alcanzado
en nuestro ndice, el de Guadalajara, representa slo tres cuartas partes del valor
mximo posible, lo que denota cuan distantes se encuentran los municipios
grandes del pas los que sin duda cuentan con el mayor desarrollo institucional
y las ms elevadas capacidades de gestin- de disponer de un gobierno eficiente
en materia de planeacin y evaluacin de poltica pblica. A la postre, estas
deficiencias impiden un desempeo eficaz pues son incapaces de definir y
operar de manera sistemtica acciones de gobierno en el mediano plazo y de
conocer de los impactos concretos de tales acciones sobre el entorno de sus
comunidades; en el mismo sentido, tampoco pueden determinar el grado de
atencin a las necesidades de sus gobernados y, en consecuencia, definir cmo
podra mejorarse tal atencin con modificaciones ad hoc en la programacin y
ejecucin de polticas.
El hecho mismo de que prcticamente una cuarta parte de los municipios
de estudio (el 34%) alcancen un valor bastante pobre del mximo posible,
esto es, slo el 36%, destaca que si bien hay municipios con un desempeo
razonable el grueso de los mismos mantienen una gestin de gobierno
deficiente con carencias notables en los cuatro instrumentos evaluados. El
hecho analizado en el captulo quinto de que ninguno de los municipios de
estudio tenga preocupantes niveles de marginacin, no obstante el pobre
desempeo municipal documentado en nuestro ranking, slo demuestra que
la contribucin de estos gobiernos al mantenimiento de una base mnima de
115
bienestar o bien es pobre, ya sea porque esta base su sociedad la alcance con
acciones de su propia comunidad o de otros actores (gobiernos estatal, federal,
ONGs), o bien se alcanza con costos excesivos del propio municipio. Otra
vez, el tema sustantivo y recurrente lo son las debilidades de su planeacin y
evaluacin de polticas que conducen a decisiones cuya eficacia no se puede
verificar y, en consecuencia, no se pueden mejorar.
Planear sin el suficiente conocimiento del entorno sobre el que se quiere
incidir (un pobre diagnstico); sin considerar los trminos en que se plane y
ejecut la poltica pblica local en las administraciones pasadas, as como los
efectos de tales acciones (una prcticamente ausente mencin a la planeacin
anterior); sin la adecuada coordinacin con los otros rdenes de gobierno
(ausencia de vinculacin sistemtica con tales rdenes en los 4 instrumentos
estudiados); evaluar sin los instrumentos idneos y en los momentos oportunos
(dbiles indicadores de desempeo y cuya medicin con frecuencia no est
actualizada y es circunstancial); y por ltimo operar para el corto plazo y de
manera reactiva (sin una verdadera planeacin estratgica), es ese el escenario
encontrado en nuestros municipios de estudio. Detengmonos un momento
en el desempeo mostrado en cada uno de los cuatro instrumentos de anlisis.
Uno.
Por lo que va al PDM, ntese que el valor ms bajo que se registra (41.6%
de Cancn) es el menos bajo presentado en los cuatro instrumentos. Esto
no es en modo alguno casual, porque es sabido que la realizacin del plan
generalmente se contrata con firmas externas o, en el mejor de los casos, se
hace por el propio gobierno pero con la asesora externa; esto quiere decir
que a travs de este mecanismo se subsana una de las mayores carencias de los
municipios mexicanos: la insuficiente profesionalizacin de sus cuadros, cuyas
razones ya se estudiaron antes. El problema que se genera entonces, y que en
esta investigacin se pudo verificar, es que al momento que la asesora externa
deja de prestar sus servicios entonces las bondades del PDM pueden llegar a
convertirse slo en ornato ms de la gestin, y no en un instrumento crucial
que contribuya a orientar y mejorar el desempeo gubernamental.
De este primer instrumento debe sealarse que no obstante la razonable
calidad de los mismos, stos muestran algunas deficiencias de consideracin
sobre las cuales vale la pena detenerse un momento. En primer lugar, destaca

116
que la parte del diagnstico en general no slo es pobre sino que tambin
muestra una dbil conexin con la prospectiva del plan, lo que con frecuencia
deja la impresin de que las estrategias propuestas son en alguna medida
artificiales y sobrepuestas a una realidad que es pobremente diagnosticada.
En segundo lugar, se aprecia que hay una prcticamente nula vinculacin del
plan de estudio con los anteriores, aspecto sobre el cual todos nuestros planes
simplemente no dicen nada de consideracin; desde luego, esto impide enfrentar
de manera consistente los problemas de corte estructural del municipio que
implican acciones sostenidas a lo largo de los aos, e impone asimismo la carga
de lidiar con una nueva curva de aprendizaje sobre las estrategias formuladas en
el nuevo plan. Esta circunstancia sin duda es una expresin del cortoplacismo
de la poltica municipal en nuestro pas, que tiene sus bases institucionales en la
hasta hoy inexistencia de la reeleccin inmediata del cargo, pero que con la ya
referida reforma constitucional, deseablemente, se habr de modificar.
En los planes de estudio, tambin, existe una muy pobre diferenciacin,
conceptual y operativa, entre el corto, mediano y largo plazos, lo que impide
definir y operar una estrategia sistemtica e integral de poltica. Por su parte, los
captulos relativos a la evaluacin de polticas son simplemente declaraciones
de buenos propsitos y muy ocasionalmente se acompaan de indicadores
de desempeo. Finalmente, las propuestas sistemticas de coordinacin de
polticas con los otros rdenes de gobierno son prcticamente inexistentes si
bien ocasionalmente algo se menciona de ello; en este orden de ideas, muy poco
se dice tambin sobre la necesidad de que la sociedad civil organizada participe
en la ejecucin y evaluacin de polticas, ms all de su supuesta intervencin
en el diseo del plan a travs de los COPLADEMUNs y otras instancias
afines. El desigual desempeo en este instrumento entre los municipios de
estudio se puede apreciar en la siguiente grfica a donde se indica con la leyenda
mximo el valor ms alto que se habra podido alcanzar, mismo que no se
logr en ninguno de los instrumentos analizados.

117
Grfica 6.2 Desempeo de los municipios de estudio en lo que respecta
al PDM.

Fuente: del autor.

Dos.
Por lo que respecta a la programacin de polticas derivadas de la planea-
cin, son varias los aspectos a destacar. En primer lugar se aprecia en la tabla 6.6
que es aqu a donde existe la mayor dispersin entre los valores (92.85-25.00) lo
que demuestra que es en este punto a donde la heterogeneidad de nuestros muni-
cipios es mayor y a donde en consecuencia, ellos han mostrado un espectro muy
amplio de compromiso y esfuerzo en la instrumentacin de los grandes ejes de la
planeacin. Ntese asimismo que es aqu a donde se encuentra el valor ms cer-
cano al mximo posible Puebla- y que, como se aprecia en tabla 6.4, es un valor
que est muy por encima de todos los dems. Sin embargo, el sustancial esfuerzo
que muestra este municipio en materia de programacin puede resultar mayor-
mente infructuoso debido al mediocre valor que alcanza su Sistema de Evalua-
cin; en ese sentido es quiz ste el municipio que mejor resalta la necesidad de
mantener de manera consistente el eslabonamiento de las polticas pblicas pre-
sentado en la grfica 6.1, pues como se puede desprender de ella, las debilidades
en las primeras etapas se constituyen en un lastre para las que vienen despus34.

34 Ahora bien, por lo que va a la supuesta linealidad de las distintas etapas de las polticas pblicas, Parsons
(2006) ha destacado que el proceso no es tal, sino dialctico, en el sentido que se va de una etapa a otra y se
regresa de manera permanente a las previas en un ejercicio iteractivo de retroalimentacin.

118
 Ya antes se dijo que de manera equivocada la gran mayora de los
municipios de estudio suponen que disponiendo de un POA se puede obviar el
diseo del programa por dependencia o por rea, y viceversa, pues claramente
esto dificulta la consecucin de las grandes metas expresadas en el plan.
Particularmente, el contar slo con el POA y no con un programa institucional
o sectorial conduce a que los empleados (ambos, directivos y operarios) de
cada dependencia se quedan enganchados en las operaciones ordinarias del da
a da pues no encuentran un vnculo entre sus propias tareas y las estrategias
de mediano plazo que abonen a la consecucin de los ejes del plan. De hecho
el bajo puntaje que en general se muestra la tabla 6.4 para este segundo
instrumento obedece a que en efecto la gran mayora de nuestros municipios
supone que basta un solo programa, sea ste operativo o por dependencia, para
la adecuada ejecucin de polticas. Ms an, cuando adems del POA existe un
programa institucional o por dependencia, stos prcticamente reproducen la
informacin que ya reportan los POAs, por lo que para todo propsito prctico
no existe una clara vinculacin entre el mediano y el corto plazos.
Ahora bien, los POAs analizados generalmente no son sino un listado
de categoras genricas bsicas, tales como objetivo, subprograma y presupuesto,
estructuradas en cuadros matriciales, que muy poco contribuyen a la
comprensin de cmo lo que en ellos se instrumenta abona a favorsi acaso
abona- de la consecucin de los ejes generales de la planeacin. Cuando se
incluyen, los indicadores asociados a cada programa tampoco indican cmo
puedan contribuir si es que lo hacen- a la verificacin de que se avanza en
la direccin correcta. Adicionalmente, aunque en general se precisa a qu eje
y estrategia se adscribe un programa, la supuesta causalidad que existe entre
sus acciones y los objetivos de la planeacin es vaga o de plano inexistente.
Finalmente, en ellos se aprecia una ausencia prcticamente total de la metodologa
que ya se viene utilizando en el orden federal para la presupuestacin, revisada
en el captulo uno, el llamado Presupuesto en Base a Resultados, adems de que la
supuesta vinculacin que existe entre la programacin y la presupuestacin
aparece ms bien legalista (cumplir con la norma) y puramente formal. El
desigual desempeo en este punto entre los municipios de estudio se aprecia
en la siguiente grfica.

119
Grfica 6.3 Desempeo de los municipios de estudio en lo que respecta
a la Programacin de Polticas.

Fuente: del autor.

tres.
Por lo que respecta al tercer instrumento de anlisis, el Informe anual
de Gobierno, el mayor puntaje alcanzado de Guadalajara en tabla 6.6 tampoco
se encuentra muy cerca del mximo posible (slo el 83.3 de tal mximo) y vale
recordar que el muy bajo valor de los tres municipios del cuadro obedece a que
de ellos no se tuvo tal documento porque su gestin an no cumple el ao.
En general, lo que se encuentra en este rubro es que si bien todos
los informes de anlisis siguen y respetan la estructura de ejes y estrategias
generales que se contemplan en sus PDM, ellos no se acompaan en la
mayora de los casos- de la informacin estadstica sistematizada que d cuenta
de los avances logrados; la ausencia de un anexo estadstico ordenado segn
los objetivos y metas de la planeacin no permite en consecuencia asociar de
manera cuantitativa y objetiva lo reportado con lo que se pretenda lograr. A
tono con ello y en general, tampoco se presentan indicadores de desempeo que
permitan evaluar lo que se viene haciendo desde la perspectiva de los tiempos
programados, los recursos asignados o algn otro criterio de relevancia. Por
otra parte, aunque existe vinculacin entre lo reportado y los ejes generales del
PDM no existe esa misma vinculacin con los programas que supuestamente
instrumentarn acciones para el logro de los objetivos de tales ejes
120
 Debido a lo anterior prevalece en los informes ese enfoque meditico
y protocolario segn el cual el Informe no es un instrumento sistemtico
de rendicin de cuentas y transparencia, sino slo un elemento ms de los
varios que integran el acto tradicional y eminentemente poltico en el que el
presidente se presenta con tono triunfalista ante el ayuntamiento en pleno.
En ese orden de ideas, el Informe no muestra de manera equilibrada lo que
se viene haciendo con lo que se dej de hacer por cualquier razn, sea sta
atribuible a la propia gestin de gobierno o a cualquier otro imponderable.
Otro rasgo sobresaliente de los informes pero que tampoco est ausente
en los otros instrumentos de anlisis, es la prcticamente total ausencia de
menciones sistemticas que no circunstanciales- de acciones de coordinacin
entre el ayuntamiento y los otros dos rdenes de gobierno; no es que stas no
existan, sino que no parecieran formar no forman, de hecho- parte de un
ejercicio de gobierno local que vaya de la mano con las acciones emprendidas
por sus pares de los otros dos niveles. En un sentido, este aspecto es uno de
los que mejor representa el bajo nivel de desarrollo institucional de la vida
municipal pues, en general, los informes destacan las acciones de relevancia
de un rgano el ayuntamiento- que tiene una cabeza visible, el presidente
municipal, quien parecera decidir con indiscutido buen juicio qu se hace y
cmo se hace en su circunscripcin. No se trata entonces de dar cuenta de la
obra pblica de una institucin fundamental y de centenaria data, el municipio,
sino de la de un individuo de rasgos cuasi providenciales, su presidente.
Finalmente, los informes en general muestran una ausencia de esquemas
amigables de verificacin de los avances tales como paneles de control y de
resultados o grficas de distinto tipo, que bien contribuyen a una comprensin
razonable de los logros y debilidades de una gestin. El variado desempeo de
los municipios de estudio en este instrumento se aprecia en la siguiente grfica.

121
Grfica 6.4 Desempeo de los municipios de estudio en lo que respecta
al Informe de Gobierno.

Fuente: del autor.

Cuatro.
En lo que concierne al ltimo instrumento de anlisis, el sistema de
evaluacin de nuestros ayuntamientos, ntese en la tabla 6.6 que el valor
mximo alcanzado equivale prcticamente a cuatro quintas partes del mximo
posible, otra vez un desempeo insuficiente, pero destaca especialmente que
es aqu a donde se alcanza, y por cuatro municipios (poco menos de la tercera
parte de la muestra) la puntuacin ms baja del mximo posible. Este resultado
es especialmente preocupante porque de nuestros cuatro instrumentos es ste
el que mejor pudiera dar cuenta de manera sistemtica no circunstancial
o subjetiva- de si en efecto se vienen alcanzando las metas propuestas en la
planeacin. A la postre, este hecho confirma la experiencia municipal de que
la instrumentacin de polticas pblicas en este orden de gobierno son de bajo
impacto, con frecuencia inconsistentes y en la gran mayora de los casos de
fuerte matriz cortoplacista.
De manera particular, el principal referente de este instrumento, los
indicadores de desempeo, presentan variadas debilidades, a saber: son
insuficientes en tanto no incluyen las dimensiones que permitiran una medicin

122
integral del desempeo, tales como eficiencia, efectividad, economa, cobertura
o alguna otra, amn de que con frecuencia simplemente no se actualizan; a
tono con lo anterior, no es inusual que ellos aparezcan ms como un ritual o un
formalismo, que como verdaderos instrumentos de evaluacin del desempeo.
Tambin, es comn que tales indicadores no cuenten con una explicacin de
cmo contribuyan a medir cunto se avanza en los grandes objetivos de la
planeacin. En otro orden de ideas, slo unos cuantos municipios incluyen una
relacin de indicadores adicional a los propuestos por el propio ayuntamiento
y, por ello, el supuesto ejercicio de medicin del desempeo con frecuencia
aparece ms como un ejercicio endogmico que carece de una adecuada y
necesaria- retroalimentacin externa.
Por lo que va al Sistema de evaluacin en su conjunto, su diseo
no permite diferenciar entre el entorno y el interno, y con ello deja trunca la
posibilidad de entender y diferenciar- las razones por las cuales no se hayan
podido alcanzar las metas. Ahora bien, todas estas debilidades del sistema son
sustanciales y entonces cabra preguntarse por qu no se subsanan, pero por
qu preocuparse de evaluar de manera sistemtica los efectos -los resultados- de
las acciones de gobierno si hasta ahora no existe la reeleccin? Una vez ms, la
arquitectura institucional del municipio influye de manera determinante sobre
el desempeo, y ello se refleja particularmente en este ltimo instrumento
de estudio. Ntese en la siguiente grfica el desempeo mostrado por cada
municipio de estudio en este ltimo instrumento.

Grfica 6.5 Desempeo de los municipios de estudio en lo que respecta

al Sistema de Evaluacin de Polticas Pblicas.

Fuente: del autor.

123
 En el captulo primero se listaron las caractersticas de las polticas pblicas
que a juicio Stein mejor contribuyen al complimiento de los objetivos propuestos
en una gestin de gobierno; retommoslas ahora para evaluar, a partir del anlisis
anterior, en qu grado tales caractersticas estn presentes en la administracin
pblica municipal en Mxico.
Estabilidad. La estabilidad es crucial para el cumplimiento de los objetivos
de un gobierno, y lo es particularmente para encarar los retos de mayor alcance que
son los asociados a los rezagos de carcter estructural que, por su profundidad,
no pueden atenderse en una sola administracin. Nuestro anlisis demuestra que
en los gobiernos municipales no hay tal estabilidad, y que en consecuencia los
alcances de la gestin se mantendrn limitados.

Adaptabilidad. El estudio demuestra que poco o nada se dice en los instru-

mentos de anlisis sobre cmo las polticas se podran adaptar a las cambiantes
circunstancias del entorno; pareciera entonces que emprendida la poltica en los
municipios se opera con una lgica inercial que no ayuda a redefinir objetivos y
estrategias en caso necesario, y como se revisa en el captulo anterior con el tema
de la inseguridad, por ejemplo, sin capacidad de adaptarse a las nuevas condicio-
nes la efectividad de la accin pblica se mantiene limitada.

Coherencia y coordinacin. De entre los hallazgos de mayor relevancia que

se encontraron en los instrumentos de anlisis, destaca particularmente la muy
pobre importancia que se le otorga a la coordinacin y coherencia entre la
planeacin municipal con las acciones de los otros dos rdenes de gobierno o
de otras entidades de relevancia local, tales como las ONGs. Ante los siempre
insuficientes recursos pblicos para una creciente relacin de demandas sociales,
esta carencia se ve reflejada en duplicidades y dispendios que no son otra cosa que
una distorsin injustificada de la sin duda necesaria autonoma municipal.

Calidad de la implementacin y de la efectiva aplicacin. Suponiendo que nuestros

municipios tuviesen la suficiente expertice para implementar adecuadamente las
polticas planeadas, sobre lo cual por cierto no hubo evidencia significativa,
no habra forma de verificar adecuadamente su impacto, pues un hallazgo
generalizado a todos los municipios de estudio lo fue el pobre diseo de sus
indicadores. Ante esta circunstancia, la efectiva aplicacin de las polticas no
puede ms que quedar en entredicho.

124
 Orientacin hacia el inters pblico. Las notables debilidades en la integracin
del diagnstico que comparten la gran mayora de los PDM de estudio no
permite buenos augurios sobre tal orientacin, pues un buen diagnstico, al
final del da, permite conocer y delimitar dnde se encuentran las mayores
carencias de una comunidad, cuya puntual atencin reflejara tal inters pblico.
Eficiencia. En un sentido amplio esta caracterstica de las polticas
pblicas sintetiza todas las anteriores, en tanto que muestra cun atinado ha
sido el ejercicio de los recursos fiscales a travs de programas y acciones de valor
pblico. El anlisis de conjunto permite concluir que existe una importante
agenda pendiente en las tareas de planeacin y evaluacin municipal para
alcanzar tal eficiencia.

125
 Conclusiones

El libro centra su anlisis en la planeacin, ejecucin y evaluacin de

polticas en trece municipios del pas que se encuentran, y con mucho, entre
los de mayor importancia estratgica en sus respectivos estados, tanto por
sus dimensiones y generacin de riqueza como por el desarrollo institucional
que han alcanzado. Aunque la mayor parte de ellos son ciudades capitales,
tambin se seleccionaron algunos que no obstante su importancia no tienen
ese estatus, y vale decir que tal circunstancia no signific ninguna diferencia
en su desempeo, lo que quiere decir que en principio la condicin de capital
poltica de un municipio no le concede ninguna ventaja para su desempeo
institucional.
Los municipios en cuestin se encuentran en entidades que abarcan todas
las categoras de marginacin con que cuenta el variado escenario nacional, y
son por ello una muestra representativa de todo un pas que tiene diferencias
socioeconmicas y culturales de significacin, particularmente entre el norte
y centro por un lado, y el sureste por otro. Estas diferencias, sin embargo,
tampoco parecen incidir en el desempeo municipal en nuestro tema de
estudio, y este hallazgo no es en modo alguno menor, pues suele considerarse
sin ms que la pobreza que caracteriza al sureste mexicano tambin se habra de
reflejar en la calidad de las polticas pblicas instrumentadas en sus municipios.
Si no son entonces factores tales como la condicin de ser capital o la de
formar parte de una entidad federativa marginada los que determinan un mejor
o peor desempeo municipal, cules podran ser los aspectos de relevancia?
Aunque no nos detuvimos en ello, parece claro que tampoco juega ningn
rol la extraccin partidista del presidente pues ninguno de los documentos de
anlisis hizo referencia alguna a ese aspecto, lo cual desde luego es buena seal
en cuanto evidencia que, al menos en los municipios grandes en condiciones
de normalidad electoral como los aqu estudiados, la militancia partidista no
impone ni condiciona el desempeo gubernamental y su agenda de trabajo,
ms all desde luego de un grado variado de clientelismo poltico presente no
slo en los propios partidos y municipios sino ms en general en la vida pblica
de Mxico.
Del gran nmero de municipios que integran el pas, poco menor a los
dos mil quinientos y de los cuales alrededor de una quinta parta se ubica en uno

126
solo estado, Oaxaca, el que sin duda es el rasgo que mejor explica el desempeo
municipal en materia de planeacin, ejecucin y evaluacin de poltica lo es el
tamao, no slo en extensin sino tambin en poblacin y, en consecuencia,
en presupuesto. Como en general una ms elevada poblacin tambin significa
una mayor densidad demogrfica hablamos entonces de municipios urbanos y
metropolitanos y, en efecto, todos los municipios aqu estudiados se encuentran
entre las 59 zonas metropolitanas del pas definidas por el CONAPO.
Ahora bien, si habindonos concentrado en municipios grandes y no
encontrando profundas, aunque s significativas, diferencias entre ellos en la
calidad de su planeacin y evaluacin de polticas, s se pudo observar que stas
muestran un rezago importante con respecto a las diseadas a nivel federal.
En ese sentido un ejercicio interesante realizado en esta obra fue justamente
comparar ambos rdenes de gobierno a partir del concepto genrico de
Desarrollo Institucional, lo que nos permiti explicar que en gran medida las
capacidades institucionales de los gobiernos locales nuestros municipios de estudio-
se mantiene limitadas no precisamente, o mejor dicho no exclusivamente, por
las cualificaciones profesionales de sus cuadros sino, ms en general, por un
ambiente institucional con claros rezagos que impide alcanzar avances en los
que podemos considerar las dos navajas de la tijera: la evaluacin de polticas
mediante indicadores ad hoc y la rendicin de cuentas.
El considerar a ambos conceptos como dichas navajas busca enfatizar
el hecho de que en la gestin pblica de los municipios grandes de Mxico
si bien la hiptesis opera tambin para otros aparatos de gobierno- la clave
para la promocin de su eficacia, y en consecuencia para la oportuna atencin
de las ingentes demandas de sus comunidades, atraviesa necesariamente por
una mejora sustancial en la rendicin de cuentas. Sin embargo, en esta obra
tambin se dimension la importancia de otros factores constitutivos de la
arquitectura institucional del municipio, entre los que destacan la inexistencia
de la reeleccin inmediata si bien ya se dijo que una reciente reforma
constitucional abre las puertas a ella- as como el dbil marco jurdico en el que
operan, de manera particular pero no nica en lo que concierne al ejercicio y
justificacin del gasto pblico, justificacin que por cierto, forma parte de la
llamada rendicin de cuentas legal.
Por lo que va a la inexistencia de la reeleccin inmediata, sin embargo,
es necesario no achacarle tantos muertitos como una lectura descuidada podra
derivar. Ntese as que las pobres calificaciones de los cuadros municipales,

127
tanto en inexperiencia en el cargo como en el perfil de su formacin profesional,
no son temas que un buen desarrollo institucional municipal no pudiese
resolver mediante un servicio civil de carrera eficiente, por ejemplo. Lo mismo
se puede decir con respecto a una verdadera planeacin para el mediano y
largo plazo sea o no estratgica- pues el hecho actual del veto a la reeleccin
no impide la definicin de un proyecto de futuro, la Visin del municipio, que
se pudiera consensar con los mayores actores polticos del mismo. Ms an,
iniciativas tales como La Agenda desde lo Local impulsada por el gobierno federal
para fortalecer institucionalmente a nuestros municipios, permiten establecer
un piso mnimo tanto para la buena operacin del gobierno como para proveerlo
de herramientas bsicas para una mejor planeacin del desarrollo local. No
sobra decir que tales iniciativas se constituyen, tambin, en la base para atender
un problema de primera importancia encontrado en nuestro estudio: la pobre,
si no es que mnima, coordinacin sistemtica -que no ocasional- de polticas
entre los distintos rdenes de gobierno.
Ahora bien, en esta obra se busc entender a la rendicin de cuentas desde
una perspectiva amplia, ms de carcter poltico como la entiende el ndice de
Desarrollo Democrtico aqu estudiado, que desde una perspectiva puramente
legal, cuya mayor expresin lo es el Informe de Cuenta Pblica municipal que
se rinde ante las Auditoras estatales. Desde la primera perspectiva se destacan
los imponderables que subyacen a la vida pblica del municipio, reflejados en su
dbil andamiaje institucional, pero tambin y a travs del anlisis de los cuatro
instrumentos estudiados, se derivan las importantes ventanas de oportunidad
que existen para elevar las capacidades institucionales del municipio. Esta
eventualidad se vuelve posible an con una arquitectura pblica limitada, pues
nuestro estudio desvela hallazgos concretos sobre limitaciones muy puntuales
en la planeacin y evaluacin de polticas en el plano local, que un tomador de
decisiones acucioso podra, y debera, subsanar.
En este orden de ideas la rendicin de cuentas no se constrie a la
integracin de expedientes en formatos preestablecidos apegados a la norma
y atendiendo un procedimiento especfico. Ms all de este aspecto, necesario
pero insuficiente, se la concibe como un ejercicio poltico pero tambin
tcnico, en el que se engarza con la planeacin y se alinea con la evaluacin
de polticas. En efecto, rendir cuentas no slo es un ejercicio republicano al
que el mandatario est obligado con su mandante, la sociedad, sino tambin
es un procedimiento tcnico de verificacin y eventualmente de sancin- a

128
travs de variables ad hoc de si se logr y en qu grado el cumplimiento de
las metas definidas con los siempre limitados recursos fiscales. En ese orden
de ideas se debe entender el esfuerzo de esta obra, en el que se seleccionaron
instrumentos, se definieron variables, se les asignaron valores y se estableci
un ndice bsico que ordena todo lo anterior, con el claro propsito de evaluar
si esta responsabilidad republicana de la rendicin de cuentas, entendida en
los trminos referidos, cuenta y en qu medida en los municipios grandes de
Mxico de una infraestructura tcnica mnima para su adecuada operacin.
Como se pudo constatar, en modo alguno se ha alcanzado este propsito
pero existen variados ejemplos de que se est en la direccin correcta; la mala
noticia sin embargo es que el ritmo con que se avanza es demasiado lento, y que
para la pobre fortuna de las comunidades de cada municipio -especialmente
aquellas que enfrentan mayores rezagos- el camino andado bien se puede
desandar en cada nueva gestin de gobierno.

129
 ANEXOS.
Anexo 6.1 Concentrado de los Recuadros de los Municipios de
estudio.

Aguascalientes 2011-2013

Sobre el Plan de Desarrollo Municipal Pts

Se afirma que en la deteccin de los problemas y sus causas se trabaj con la metodologa de
marco lgico (28) a partir de la cual se definieron 18 grandes temas enmarcados en tres ejes:
1 Competitividad, Gobernanza y Equidad, y de cada uno de ellos hay una visin y se listan una serie 4
de principios. De cada tema se detect un problema central que se habr de enfrentar con una
lnea estrategia. Finalmente, cada lnea se desagrega en programas y proyectos.
2 No existe ninguna referencia de contenido o metodolgica al plan anterior. 1
No hay una precisin en cuanto a temporalidades ni en cuanto a objetivos o metas, sino slo
idearios, que son los citados programas o proyectos (vg. Recuperacin de colonias con mayores
grados de incidencia delictiva y de pobreza, programa 3 de LE 1 del Eje Gobernanza). Se habla
3 3
de la realizacin de talleres de planeacin participativa a donde con la metodologa de marco
lgico se definieron, para cada eje, los problemas a los que se les busc su causa y se deriv el
efecto del problema a partir de lo cual se presenta una propuesta para atenderlo (49 y ss)
4 S la hay, pero sobre todo la hay con el ejercicio de los talleres referidos en la respuesta previa 4
No hay tal, y en la introduccin slo se afirma que de cada eje se presenta una gua programtica
5 1
y que Los programas sern evaluados mediante un sistema de indicadores de gestin (19)
6 No hay tal. 1
Sobre los Programas que derivan del plan y los Programas Operativos Anuales o sus
equivalentes.
1 No 1
2 No 1
3 No 1
4 S 4
S hay tal, el POA se estructura a partir del Eje y sus temas, y de cada tema se precisa el
5 3
programa, si bien en el POA no estn todos los programas que s aparecen en el PDM.
6 S 4
Se trata de un cuadro matricial para todas las dependencias que tiene las siguientes columnas: eje,
7 4
tema, programa, accin/subprograma, dependencia y el monto total a ejercer por dependencia.
Sobre los Informes de Gobierno
S hay tal consistencia en lo que va al eje, al problema central y a la lnea estratgica, pero
por lo que respecta a los programas ya no es plena, pues hay algunos en el informe que no
1 aparecen en el PDM y viceversa. Del eje Gobernanza un ejemplo del primer caso es Regulacin y 3
verificacin de las actividades comerciales, y del segundo es Iniciativas legislativas en materia
de seguridad pblica
S lo hay pero slo referido a la obra pblica a donde se desglosa el aporte de cada uno de los
2 2
tres rdenes de gobierno.

130
3 No, slo se reportan metas estratgicas para el trienio. 1
4 De las metas estratgicas se reportan avances para el ao del informe pero sin ningn instrumento grfico 2
5 No, si bien el anexo de obra pblica s precisa qu monto fue de los otros rdenes. 2
6 No 1
Sobre el Sistema de Evaluacin de Polticas.
Se cuenta en la pgina del ayuntamiento con una liga denominada Sistema Municipal de
Evaluacin a donde se abre una seccin para cada eje del plan que sintetiza una problema
y su lnea estratgica, misma que se desglosa en metas estratgicas de las cuales aparece el
1 registro de su avance en porcentaje y con semaforizacin. Existe asimismo un registro de los 3
compromisos de campaa y su nivel de alcance con el mismo sistema. Sin embargo, en esta
seccin no aparecen indicadores propiamente. Hay otra seccin de llamados Indicadores de
Contexto cuyas fuentes son diversas, entre otras IMCO, SINDES, Transparencia Mexicana, etc.
2 S 3
3 No de manera sistemtica. 2
4 S 4
5 S 3
6 No 1
7 S 4
8 S 4
Cancn 2011-2013
Sobre el Plan de Desarrollo Municipal
Existe una misin, visin, objetivos, estrategias y lneas de accin, pero no hay una visin de
1 largo plazo (la visin propuesta es para el 2013) ni hay estrategias de carcter estructural sino 3
solamente para el trienio
No hay mencin explcita a lo hecho en la gestin anterior ni, en consecuencia, cmo lo aqu
2 1
propuesto opere en una lnea de continuidad con ello.
3 No hay estrategia de largo plazo, de manera que no hay tal lnea de continuidad. 1
S la hay pero el nmero de variables referidas y las acciones mediante las cuales se busca
incidir en ellas son muy limitadas. Ntese por ejemplo que del eje Desarrollo Social y
Econmico las variables de anlisis son la marginacin y la cohesin social (dividida sta en
4 justicia social, primaca del estado de derecho y solidaridad) a donde de la primera, justicia 2
social, se consideran datos bsicos en materia de educacin, salud y empleo, as como los
servicios pblicos municipales. De manera adicional, se incluye un anexo breve con informacin
estadstica del municipio.
Se presentan ideas muy generales de un sistema de seguimiento a travs de la constitucin
de gabinetes ad hoc para cada uno de los ejes del plan que se afirma- estarn trabajando de
5 manera regular, sin establecer mayores precisiones de ello; no se plantea ningn indicador ni 2
cronograma de cumplimiento de metas ni instrumentos mediante los cuales se pueda apreciar
con cierta claridad el avance en las metas propuestas.
6 No hay tal propuesta. 1
131
Sobre los Programas que derivan del plan y los Programas Operativos Anuales o sus
equivalentes.
En el PDM se habla del diseo de 6 programas sectoriales (p 44), y en efecto, se definieron
1 tales programas pero el documento que los compendia no se acompaa de un diagnstico 3
para cada uno de ellos.
2 S lo tienen. 4
3 S disponen de una estructura homognea y con definiciones bsicas. 4
4 No 1
5 No 1
6 No 1
7 No 1
Sobre los Informes de Gobierno
A la fecha del cierre del libro an no haba un primer informe de actividades de la gestin de
1 1
estudio.
2 No 1
3 No 1
4 No 1
5 No 1
6 No 1
Sobre el Sistema de Evaluacin de Polticas.
En la PT hay una liga para metas y objetivos a donde se podra encontrar lo relativo al sistema
de evaluacin, pero en ella slo se abre una liga para una sola dependencia, la de Planeacin,
1 y en ella slo hay archivos relativos a los recursos transferidos de fondos federales, no del 1
ayuntamiento. Se solicit sin xito la informacin de este apartado como se documenta en
anexo 6.2
2 No 1
3 No 1
4 No existe 1
5 No 1
6 No 1
S se tiene un sitio de esta naturaleza pero ms bien para quejas que para incidir en las
7 1
decisiones de poltica pblica.
8 No 1
Cd. Jurez, 2010-2013.
Sobre el Plan de Desarrollo Municipal
S contempla una visin, misin, valores y los principales retos que se enfrentan; especficamente,
se tiene una estructura bsica comn para los 6 ejes de desarrollo que se integra de lo siguiente:
Introduccin; Diagnstico; Objetivo General; Objetivos Especficos; Estrategias, y Lneas de
1 4
Accin. En general, corresponde una estrategia para cada uno de los objetivos especficos. A
su vez, cada Eje tiene apartados especficos y la estructura de cada uno de ellos es la siguiente:
Introduccin; Objetivos especficos; Estrategias, y Lneas de accin.
132
 Ms all de una mencin genrica en el sentido de que entre los insumos para la redaccin
2 de este plan se haban considerado los planes previos (14), nada se dice en concreto de tal 1
correspondencia.
No existe diferenciacin entre los tres planos temporales y, ms bien, parecen ser acciones
inmediatas sin ningn referente en el mediano y largo plazo. En general, no se dice nada sobre
3 2
la complementariedad de las estrategias y lneas de accin, tratndose ms bien de un listado
de ideas sin mayores precisiones.
No de manera puntual, aunque se puede inferir que ciertas acciones iran orientadas a aspectos
4 2
del diagnstico, pero sin mayores precisiones de cmo ellas estarn modificndolo.
No hay tal y al apartado de Medicin y Seguimiento slo se le dedican tres prrafos, sealndose
ah que un proyecto a emprender es el definir el Sistema de Indicadores de la Administracin
Municipal que contendr los parmetros de medicin del desempeo tomando como base
la metodologa que sugieran los programas federales y estatales, sin dejar de considerar las
5 particularidades que el Municipio de Jurez posee (89). 1
Sin embargo, en el Eje relativo al gobierno se plantea el objetivo de Implementar un modelo
de Planeacin y Evaluacin efectivo, sustentable y medible (85). Hay sin embargo un apartado
de Vinculacin ciudadana y organizaciones sociales (87) a donde se habla de la inclusin
responsable de la sociedad y de la creacin de mecanismos de participacin ciudadana.
6 Nada se dice sobre el particular. 1
Sobre los Programas que derivan del plan y los Programas Operativos Anuales o sus
equivalentes.
Tales programas estn contemplados en el art 20, f. VII de la LT, pero en el hipervnculo de tal
1 1
fraccin no aparecen.
2 No 1
3 No 1
En el art 20, f. VII de la LT estn contemplados tales programas, pero al abrir el hipervnculo de
4 tal fraccin con el nombre de los POAs lo que se abre es un archivo muy escueto descrito en 2
pregunta 7 denominado Reporte de Gasto de Inversin.
5 En el documento citado en punto anterior no existe tal congruencia. 1
6 S 3
El archivo referido en punto 4, Reporte de Gasto de Inversin, incluye un cuadro matricial de 9
7 pp con las siguientes columnas: unidad presupuestal, dependencia, origen, concepto, meta (en 2
dinero), ejercido (en dinero), descripcin, y por ltimo funcin/subfuncin
Sobre los Informes de Gobierno
En su mayor parte s, sin embargo, los temas de educacin y salud que en el PDM se enuncian
1 3
en captulos separados en el informe sus acciones se insertan en distintas secciones.
2 No se tienen 1

3 No se tienen 1

133
4 No. 1
5 No hay tal. 1
6 No. 1
Sobre el Sistema de Evaluacin de Polticas.
El art 20, f. VII de la LT local establece que, entre otra, estar disponible la siguiente informacin.
las metas y objetivos de las unidades administrativas de los Entes Pblicos y los avances de
cada uno de ellos, pero no existe un hipervnculo para acceder a ello, esto es, de existir, no est
1 1
disponible tal informacin. Adicionalmente, la f. IX de tal artculo habla de que los programas e
informes de ejecucin se habrn de acompaar de mecanismos de evaluacin pero de ello
tampoco se precisa en qu consistan ni cules sean.
2 No existen tales indicadores. 1
3 No. 1
4 No 1
5 No. 1
6 No. 1
7 No existe un sitio como ste pero s una liga denominada Denuncias y quejas ciudadanas 2
No hay tal si bien organizaciones ciudadanas s trabajan en ello, particularmente en un esfuerzo
8 1
muy profesional denominado Cd Jurez as estamos
Culiacn 2011-2013
Sobre el Plan de Desarrollo Municipal
Se tiene una misin, visin y valores, a partir de lo cual se plantean los siguientes seis ejes: marco
jurdico, seguridad pblica, desarrollo social, desarrollo econmico sustentable y fortalecimiento
institucional. La exposicin de cada eje se integra de los siguientes apartados: concepto,
1 diagnstico sectorial e institucional, as como propuestas ciudadanas, a partir de lo cual se 4
formulan objetivos, polticas y lneas estratgicas. De los objetivos, aunque se mencionan las tres
temporalidades no se precisa nada acerca de qu accin corresponde a qu temporalidad, sin
embargo, el plan dispone de un Anexo cuyo contenido se describe en la pregunta tres.

2 Nada se dice del plan anterior. 1

Arriba se dijo que la presentacin para eje incluye en primer lugar un diagnstico sectorial e
institucional del eje, luego del cual se registran en cuadros matriciales los resultados de los foros
sobre cada eje, mismos que se clasifican en temas especficos (vg obras pblicas), a partir de
lo cual se plantea un objetivo para cada uno de ellos (vg. por un municipio con obras pblicas
3 sustentables) y se definen polticas y estrategias sin precisar cul sea la diferencia entre ellas 4
ni se establecen temporalidades para su ejecucin. Sin embargo, el plan cuenta con un anexo
que incluye un cuadro matricial para cada dependencia adscrita a cada eje con las siguientes
columnas: programa/suprograma/actividad; unidad de medida; meta global; y meta para cada
uno de los tres aos.
134
 Si hay tal y para ello cada eje se acompaa de un apartado denominado Diagnstico Sectorial
4 4
e Institucional y otro de Propuestas Ciudadanas.

El anexo al plan no da una mayor explicacin del sistema de seguimiento pero s contiene
5 indicadores para todas las dependencias y la estructura de su presentacin incluye las siguientes 3
columnas: eje/dependencia; descripcin del indicador/frmula.

Se presenta un breve reporte de la alineacin de los ejes del plan con sus pares estatal y federal,
y de cada eje en la relacin de demandas ciudadanas stas se alinean con tales planes, amn
de que en las polticas se habla de trabajar coordinadamente con los otros rdenes, pero no se
6 3
dice nada sobre los trminos de tal coordinacin. Existen algunas menciones dispersas sobre la
coordinacin o solicitud de apoyo a los otros rdenes, y as, en 41 se afirma se gestionar ante
los otros rdenes el apoyo econmico para mejorar la infraestructura educativa.
Sobre los Programas que derivan del plan y los Programas Operativos Anuales o sus
equivalentes.
1 No 1
2 No 1
3 No 1
Existe un documento muy elemental que se integra de una estructura muy similar a la del anexo
4 3
al plan ya referido, definida en la respuesta 7.
5 S, pues el cuadro en cuestin est clasificado por ejes, temas y dependencias. 4
6 S, si bien slo incluye la informacin referida en la pregunta 7. 3
Su estructura es muy similar a la del anexo al plan ya citado, y contiene las siguientes columnas:
7 3
programa/suprograma/actividad; unidad de medida; total anual; y meta por mes
Sobre los Informes de Gobierno
1 S 4
No, sin embargo la exposicin del informe, que se realiza por dependencias, s incluye informacin
2 4
estadstica de las actividades realizadas por cada una de ellas.
No en el informe propiamente pero ste se acompaa de un documento denominado Evaluacin
PDM enero 2011 diciembre 2012 evaluacin por indicadores, que incluye un cuadro
matricial para cada dependencia adscrita a cada eje del plan con las siguientes columnas:
3 4
programa/metas; unidad de medida; meta; realizado; e indicador. Al final del listado de valores
de las distintas metas de la dependencia se registra el promedio En este cuadro slo se registran
los valores alcanzados pues ya se sabe cules sean y cmo se definen los indicadores.
Slo se incluye una grfica de barras a donde se registra el promedio de los valores de todos
4 3
los indicadores por eje.
No, no obstante s se menciona de manera dispersa que se ha contado con el apoyo de los otros
5 2
dos rdenes para diversas acciones.
6 No 1
135
 Sobre el Sistema de Evaluacin de Polticas.
1 S 4
2 S, existen para cada eje y dependencia. 4
3 No se precisa. 1
4 Existe un reporte trimestral de avance del POA por indicadores 4
S, se trata de una grfica de barras que presenta el avance de cada eje, a donde ste se integra
5 4
del promedio de todos sus indicadores.
6 No 1
7 Existe una liga denominada Mecanismos de participacin ciudadana 4
S, el del INAFED, lo que se hace en un documento que se llama Evaluacin del municipio de
8 4
Culiacn comparado con el INAFED. Agenda desde lo Local, 2012.
Guadalajara 2012-2015.
Con relacin al Plan de Desarrollo Municipal
Se presenta una Imagen Objetivo y se analiza el municipio a travs de un esquema FODA de 3
limitados alcances para cada uno de los seis ejes generales del plan, a los que se les hacen
1
corresponder Estrategias para el Desarrollo Sustentable de Guadalajara de largo aliento, a partir
de las cuales se definen polticas especficas
Los ejes contemplados en el plan abarcan los temas de la Gestin Urbana, Conservacin 1
Ecolgica, Promocin Social, Seguridad Ciudadana y, finalmente, la Reactivacin Econmica.
De los ejes que existe una coincidencia razonable con el plan inmediato anterior son los de
2
Gestin Urbana, Promocin Social y Reactivacin Econmica, no as de los dos restantes.
No aparece mencin explcita de que tales ejes le dieran continuidad a lo hecho en el trienio
anterior.
Para la consecucin de la Imagen Objetivo se plantean seis Estrategias para el Desarrollo 4
Sustentable de largo aliento, y cada una cuenta con sus estrategias particulares. Adicionalmente
3 y para el corto plazo se formula un Plan de Gestin Institucional para el trienio que incluye
Lneas de Accin que coinciden con las estrategias generales citadas, y que a su vez se
desglosan en Programas, cada uno con sus propias Acciones
3
El plan dispone de un pobre diagnstico pero ste se presenta en base a los mismos temas de
4
los ejes principales de poltica.
3
El plan refiere de manera escueta tal Sistema, y menciona, sin desarrollarlos, que los
instrumentos de tales tareas son los contemplados en la Ley de Planeacin: instrumentos
Normativos o rectores; Operativos; de Control, y de Evaluacin.
5 Se incluye asimismo una tabla Preliminar de Indicadores Bsicos y se indica que se habr un
Sistema de Indicadores para el corto, mediano y largo plazos, para evaluar el cumplimiento del
plan. Sin embargo, no se dispone de un cronograma especfico de cumplimiento de metas ni
existe mencin alguna sobre mecanismos explcitos para la rectificacin de polticas.

136
 2
Aparece una escueta y marginal mencin al tema en una de las estrategias denominada:
6 Evolucin de los mecanismos de colaboracin y coordinacin intergubernamental y
metropolitanos para garantizar la mejor prestacin de servicios
Sobre los Programas que derivan del plan y los Programas Operativos Anuales o sus
equivalentes.
No estn disponibles tales programas y no se sabe si existan. A la peticin realizada al
1 ayuntamiento ste slo reprodujo la descripcin genrica del programa que ya aparece en el 2
PDM
No estn disponibles tales programas. Como se dijo en respuesta previa, de lo que se dispone
2 es slo la descripcin genrica dentro del propio plan, razn por la cual s hay consistencia 2
con l.
3 No se cuenta con tal estructura. 1
Por lo que va a los POAs, lo que en realidad se incluye en la pgina es un Resumen de
4 4
Proyectos por Programa pero que tiene la informacin bsica de un POA
El Resumen de Proyectos por Programa antes citado se presenta en un formato homogneo que
se corresponde con la programacin referida en el PDM; entre otros, contiene las siguientes variables:
5 4
unidad responsable; lnea de accin; programa; proyecto; ubicacin; descripcin; indicador; fundamento
legal; meta; avance programado, y observaciones.
6 Segn se reporta en la pregunta 5 la respuesta es s. 4
La estructura que se reporta de cada programa es la siguiente: Dependencia; Lnea de Accin;
Objetivo; nombre del Programa. Luego de lo cual se presenta un cuadro matricial para cada
programa con columnas que refieren la siguiente informacin: Unidad Responsable, Proyecto,
7 4
Indicador, Valor a x fecha y, finalmente, Avance fsico. Adicionalmente, de cada indicador se reporta
lo siguiente: Meta; el Tipo de Indicador; Avance programado por Mes; Presupuesto asignado al
Proyecto; Observaciones, y por ltimo, Fecha de Inicio y Trmino del Proyecto
Sobre los Informes de Gobierno
1 La exposicin es consistente con los ejes y objetivos del PDM. 4
2 S 4
3 S 4
4 S 4
5 Slo se reporta lo relativo al Fondo Metropolitano. 3
6 No se dice nada sobre ello. 1
Sobre el Sistema de Evaluacin de Polticas.
S se precisan, de hecho los indicadores se definen para cada proyecto y stos quedan adscritos
1 4
a unidades responsables, mismas que se inscriben a programas especficos.
2 S, segn se explica en respuesta previa. 4
3 No 1

137
4 S, la actualizacin es mensual y s se realiza. 4

S, se trata de una grfica muy simple que relaciona el nmero de unidades del indicador en
5 la vertical con el nombre de los meses en la horizontal, de manera que en general- la curva 3
tiene una pendiente positiva, pero no se seala aqu cul sea la meta.
6 No 1
El acceso a la informacin es sencillo y basta con entrar al sitio de Transparencia a donde se
despliegan ligas para la informacin que contemplan cada uno de los artculos de relevancia
7 2
de la Ley de Transparencia. No se dispone en la pgina de un instrumento de participacin
ciudadana.
En la liga de Transparencia aparece un sitio denominado Herramienta CIMTRA (que es un
Colectivo cuyas siglas son Ciudadanos por Municipios Transparentes), que ordena en base a
8 4
los criterios de esta herramienta la misma informacin que ya contempla la ley de transparencia
y aparece como antes se indica.

Mrida 2012- 2015

Sobre el Plan de Desarrollo Municipal
Se afirma que en su diseo se consider una metodologa de planeacin y gestin estratgica y
1 se retom un modelo de gestin basado en resultados (10), si bien no se abunda en ello, y se 3
incluye una misin, visin y valores que sustentarn la gestin (14).
2 No se hace mencin del plan anterior. 1
Hay un desglose que parte de un tema genrico a otros ms especficos, cuya estructura
es la siguiente. Se listan y justifican los 6 Ejes en que se integra la accin de gobierno, y de
cada uno de ellos se precisan sus objetivos generales. Luego, a partir de p 75, se define un
objetivo (fin) de cada Eje y se listan sus Sub Ejes, cada uno de los cuales tiene su propia Lnea
3 3
Estratgica y de ella se derivan Lneas de Accin. Lo cierto es que no existe una clara relacin
entre los objetivos generales y el objetivo de cada eje, y el desglose de los sub ejes no es muy
sistemtico. Para todo este desglose no se dice nada entre largo, mediano y corto plazos, si bien
s existe un listado de programas que se echarn a andar (108-10).
Se incluye un diagnstico razonablemente amplio (46 pp) que refiere temas especficos que
4 4
luego son considerados en los ejes y estrategias.
En el captulo correspondiente se afirma que el proceso de evaluacin se har utilizando medios
tecnolgicos que permitan monitorear de forma oportuna y transparente la accin pblica, se
5 implementar un proceso de seguimiento y evaluacin del plan a travs de un sistema de 1
evaluacin del desempeo y matriz de indicadores por resultados (106), pero de nada de ello
se presenta algn avance.
Slo de manera circunstancial se hace referencia a los otros dos rdenes de gobierno para
6 2
acciones especficas.
138
Sobre los Programas que derivan del plan y los Programas Operativos Anuales o sus
equivalentes.
Aunque el PDM s lista una serie de programas para cada eje, ellos no se pudieron localizar, ni
1 1
an solicitndolos directamente al ayuntamiento.
2 No hay tales programas 1
3 No hay tales programas. 1
Existe un documento que tiene un listado de elementos abajo referidos- que puede considerarse
4 3
un POA
5 S 4
6 S 4
En la liga de POA de la PT aparece un archivo en el rea de Desarrollo Econmico que abarca
un ao de vigencia que lista muchos proyectos con la siguiente estructura para c/u:
Unidad Administrativa (Direccin, Sub Direccin, Jefatura, Proyecto); Clasificacin Administrativa
7 (sector pblico no financiero, municipal); Clasificacin funcional del Gasto (finalidad, funcin, 4
sub funcin); Clasificacin Funcional de PDM (eje, sub eje, estrategia); Lneas de Accin; Datos
Generales (Proyecto, Objetivo, Descripcin); mbito de Aplicacin (estado, municipio); Impacto
de Grupo y Gnero (hombres y mujeres por categora de edades).
Sobre los Informes de Gobierno
El plan contempla 6 ejes pero el informe slo tiene 5 captulos, pues el eje relativo a la Juventud
1 3
no tiene una seccin propia.
2 No se reportan anexos. 1
3 No se reportan indicadores 1
4 No se reportan anexos 1
No, de manera particular, se revis el captulo relativo a la gestin de gobierno que es a donde
5 1
podra referirse tal vinculacin pero no se dice nada sobre el particular.
6 No 1
Sobre el Sistema de Evaluacin de Polticas.
Existe s una relacin de actividades que estn ligadas con el POA y el PDM y que disponen
de una unidad de medida que, en sentido estricto no es indicador, pero del que s se reporta
avance. El formato en que se reporta lo anterior, y que se obtiene de un hipervnculo que se
1 3
denomina indicadores de gestin tiene los siguientes tems: direccin, subdireccin y unidad
responsable; nombre de la actividad, POA ligado, descripcin general de la actividad; lneas de
accin y unidad de medida.
2 No hay tal. 1
3 No 1
La unidad de medida referida en la pregunta 1 de esta seccin s est actualizada de manera
4 4
mensual.
5 No 1
139
6 No 1
Existe una seccin llamada participacin ciudadana que despus de destacar la importancia
7 del tema tiene un hipervnculo denominado Consulta ciudadana a donde se pueden registrar 4
propuestas y el nombre del ciudadano.
8 No 1
Monterrey 2012-2015
Sobre el Plan de Desarrollo Municipal

El plan cuenta con una Misin, Visin y valores que se afirma- regirn la gestin de gobierno,
1 y contempla asimismo Ejes rectores, mismos que se desglosan en Estrategias, cada una de las 4
cuales cuenta con su propio Objetivo, y que se desglosan en Subestrategias

El plan se integra de cinco Ejes Rectores que abarcan los temas de seguridad pblica, poltica
social, promocin econmica, ecologa y medio ambiente y, por ltimo, gestin de gobierno.
Estos ejes prcticamente coinciden con los del plan inmediato anterior si bien ste tiene una
2 2
mayor amplitud temtica en los ejes de seguridad pblica y poltica social, amn de que cuenta
con un desglose de estrategias ms completo. Sin embargo, no existe mencin explcita de que
haya una lnea de continuidad entre ambos planes
Cada Eje se desglosa en estrategias con su propio objetivo que se busca alcanzar a travs
de sub estrategias. Las acciones concretas en las que se desglosan estas sub estrategias
se denominan Lneas de Accin. No obstante la claridad de esta propuesta y la relacin de
3 3
causalidad que existe entre los distintos niveles de accin, nada se dice sobre la distincin entre
el largo, mediano y corto plazo si bien stos se pueden en alguna medida diferenciar al analizar
y diferenciar- las estrategias y las sub estrategias

El diagnstico es muy parco y no aparece una correspondencia puntual entre los aspectos que
4 2
ste cita y las estrategias de los ejes que lo integran
No existe una explicacin an breve del Sistema de Seguimiento, Evaluacin y Control de
5 polticas, ni existen indicadores ni cronograma, si bien las metas se entiende que son los 1
productos de las acciones que s se citan
No existe ningn apartado que hable de la necesaria coordinacin entre las polticas del
6 1
municipio con los otros rdenes de gobierno
Sobre los Programas que derivan del plan y los Programas Operativos Anuales o sus
equivalentes.
En la liga respectiva de la PT la connotacin de programa es la de acciones especficas para 2
atender un tema en concreto, no en el sentido de instrumento que desglose las estrategias del
1
PDM aqu referido. An en esa connotacin, la informacin es muy escueta y slo incluye dos
rubros: objetivos y beneficiarios.

140
 2
No hay tales programas o no estn disponibles, en todo caso, en el Informe de Avance de la
2
Gestin Financiera stos se citan de manera genrica.
Se citan de manera muy incompleta, con la informacin relativa a los objetivos y los beneficiarios, 2
3
como antes se seal.
1
4 No se reporta.
1
5 No se reportan.
1
6 No se reportan.
1
7 No se reporta.
Sobre los Informes de Gobierno
Al cierre de esta obra an no se presentaba el primer informe de gobierno de la gestin de
1 1
estudio
2 No 1
3 No 1
4 No 1
5 No 1
6 No 1
Sobre el Sistema de Evaluacin de Polticas.
Hay indicadores de desempeo por reas pero no hay mencin explcita de su relacin con las
metas de la planeacin. Hay asimismo los indicadores del llamado Sistema para la medicin
1 2
del Desempeo Municipal, muy completo y bien sustentado, pero de la administracin pasada,
no de la actual.
2 S lo estn, por dependencias del ayuntamiento. 4
3 No. 1
4 S, la actualizacin es mensual y s hay tal actualizacin 1

S, se trata de una grfica de barras que como tal no ayuda mucho pues en ella no hay un
5 2
comparativo con un periodo previo o con una meta o un benchmarking.
6 No. 1
7 S, se denomina contacto ciudadano. 4

Se refiere el sistema CIMTRA del que se reportan datos de las gestiones pasadas pero no de
8 2
la actual.

141
 Naucalpan 2013-2015
Sobre el Plan de Desarrollo Municipal

Existe un apartado denominado Planeacin Estratgica a donde se define una Misin y Visin
as como un conjunto de valores que se supone guiarn la gestin de gobierno (16-18); la
1 suma de todos estos elementos, se afirma, constituyen la estrategia para transitar hacia un 2
modelo de responsabilizacin del desempeo (18). Ms all de esto el apartado no dice nada
de lo que sea su planeacin estratgica.

El plan se integra de los siguientes pilares y enseguida de ellos se indica si existe su equivalente
en el plan inmediato anterior:
Pilar 1 Gobierno Solidario. El plan anterior tiene un eje denominado de Seguridad Social y sus
lneas de accin abarcan la amplia temtica de la poltica de desarrollo social, de manera que s
coincide en lo sustantivo con este pilar.
Pilar 2 Municipio Progresista. El plan anterior tiene un eje llamado Seguridad Econmica que
incluye la temtica de la promocin econmica, y que como tal tiene una amplia coincidencia
con este pilar. Sin embargo, en este pilar tambin incluye los servicios pblicos, mismos que no
2 son contemplados en el eje anlogo del trienio anterior. 2
Pilar 3 Sociedad Protegida. Abarca seguridad pblica y Derechos Humanos, y el eje ms
cercano del plan anterior se denomina Seguridad Pblica que no tiene una amplitud de
contenidos menor.
Adicionalmente, el plan anterior contempla otro eje, Seguridad Integral, que abarca las acciones
asociadas a la eficiencia, profesionalizacin y rendicin de cuentas del gobierno, que no existe
como tal en el plan de estudio, sin embargo, en ste aparecen dos Ejes ms de carcter
transversal denominados Gobierno eficiente que genere resultados y Financiamiento para el
Desarrollo. Empero, no hay una mencin explcita del nuevo al plan anterior

Para cada Pilar se plantean temas genricos cada uno con su propio objetivo, a partir de lo cual
y para cada objetivo se definen Criterios que son reas de accin pblica tales como Servicios
pblicos para todos o Desarrollo Social, y de estos Criterios se generan distintos Referentes
(por ejemplo, un referente del Criterio Servicios Pblicos es Asegurar los servicios de limpia,
recoleccin, traslado, tratamiento y disposicin final de los residuos).
3 3
Finalmente, en el captulo 5 se presentan cada uno de los Sub Temas de cada Tema con la
siguiente estructura: Problemtica; Estrategia, y Lneas de Accin. Por ejemplo, el Sub Tema
Educacin y Cultura su problemtica se sintetiza en 4 rasgos para los cuales se define una
sola estrategia misma que se descompone en 7 lneas de accin. Sin embargo, no existe una
lnea de continuidad explcita entre el corto, mediano y largo plazos

142
 El plan dispone de una estructura consistente en cada uno de sus pilares. En efecto, para cada uno
de ellos se presenta un diagnstico que refiere los grandes Temas de relevancia de dicho pilar a
partir de lo cual se presenta la Prospectiva para tal pilar. As por ejemplo el Pilar Gobierno Solidario
incluye el tema Ncleo Social y Calidad de Vida que a su vez contempla el subtema Educacin
y Cultura (46) a donde se da cuenta tanto de la infraestructura escolar como de la demanda del
4 servicio educativo, entre otros temas. Ya en la siguiente seccin denominada Prospectiva de tal 4
pilar (60) se indica cmo la accin gubernamental favorece la mejora en indicadores selectos (por
ejemplo: La poltica educativa municipal atiende el rezago educativo de los grupos indgenas)
a partir de ello se definen las estrategias que buscan atender la problemtica del diagnstico.
Por ltimo, en el captulo 5 se presentan cada uno de los Sub Temas de cada Tema con la
siguiente estructura: Problemtica; Estrategia, y Lneas de Accin

Se afirma en cap. 7 que es el primer municipio que implementa un sistema de Gobierno por
Resultados, que consiste de una plataforma informatizada que define lneas programticas y los
impactos asociados a cada una de ellas (208).
El cap. 8 Criterios generales para la evaluacin del Plan hace una razonablemente amplia
explicacin del Sistema, describiendo el tipo de indicadores que contempla (de actividad, de
resultados y de impacto) la instancia que lo operar y los mecanismos para darlos a conocer a
la sociedad. Finalmente, se analiza cmo este instrumento contribuye a una mejor gobernanza
5 democrtica y se explica cmo. 4
Aunque no lo incluye el Plan, se precisa que en su Anexo 2 se describe el Sistema de
Evaluacin de la Gestin Municipal (SEGEMUN) que incluye los anexos y una ficha tcnica de
cada programa (219).
Por lo que va a la participacin ciudadana, sta es considerada como un subtema dentro del
Eje Transversal del Plan y para ella se definen, como para los dems subtemas, Problemtica,
Estrategias y Lneas de Accin, a donde se incluye la Estrategia Desarrollo de mecanismos de
participacin en la gestin pblica (187).

Aunque en el cap. 6 se hace clara referencia al alineamiento de la poltica municipal con los
otros dos rdenes de gobierno, no se hace mencin explcita a mecanismos de coordinacin
6 ms all de declaraciones retricas tales como la estrategia municipalse alinea con 2
las bases conceptuales y referenciales de la poltica federal y estatal, y en el mbito de su
competencia, establece las estrategias para realizarlo (198).

Sobre los Programas que derivan del plan y los Programas Operativos Anuales o sus
equivalentes.

1 S existen tales programas y se encuentran en el Anexo I del Plan llamado Matrices 4

2 S existe congruencia de tales programas con el PDM 4

143
 Tienen una estructura homognea y resultan operables. De hecho, cada uno de ellos cuenta con
su propia Matriz que incluye, entre otros componentes, las siguientes matrices: De Escenarios;
De construccin de Objetivos; De construccin de Estrategias; y Matriz para identificar Lneas
3 4
de Accin. Adicionalmente hay un apartado llamado Relacin de Plan Estratgico con
los siguientes componentes: Objetivo, Estrategia y Lneas de Accin. Asimismo, se definen
Indicadores y metas terminales e intermedias
No, lo que se tiene en la pgina y no de todas las dependencias- es el POA de la administracin
4 1
anterior.
5 No 1
6 No 1
7 No 1
Sobre los Informes de Gobierno
1 No se ha cumplido el primer ao de gobierno cuando se escribe esta obra. 1
2 No 1
3 No 1
4 No 1
5 No 1
6 No 1
Sobre el Sistema de Evaluacin de Polticas.
1 S existen tales indicadores 4
2 S estn definidos para cada rea. 4
Aunque se recoge la clasificacin federal de la matriz de marco lgico, esto es, fin, propsito,
componentes y actividades, los indicadores slo presentan la siguiente estructura: nombre del
indicador, frmula, cuantificacin de las variables, meta cuantitativa, dependencia responsable,
nmero de objetivo. Lo anterior aparece en el citado Anexo I del PDM, pero tambin se tiene
3 4
una liga para indicadores a donde aparece un nmero importante de ellos para cada uno de los
5 objetivos del plan y que se presentan con la siguiente estructura: indicador; estado (a donde
aparece un semforo con el color que corresponda); avance al periodo; meta; resultado del
periodo; fecha de inicio; periodo, y frecuencia.
La actualizacin es mensual pero en la versin disponible en la liga cuando se hizo la consulta
4 2
diciembre- la actualizacin estaba, segn el indicador, entre abril y junio
5 Existe un semforo cuyo color representa el nivel de avance. 4
6 No 1
Hay una liga a lo que se llama participacin ciudadana a donde se listan 7 comits constituidos
7 para temas especficos, tales como el Comit de Salud o uno referido al DIF. Existe asimismo 4
una liga para quejas y sugerencias.
8 No 1

144
 Oaxaca 2011-13
Sobre el Plan de Desarrollo Municipal
El plan s define una misin, visin y un objetivo general, luego de lo cual define objetivos
1 rectores as como sus principios y valores (cap 3), y para cada uno de los 6 ejes centrales y las 4
polticas transversales define estrategias y lneas de accin pero sin metas precisas.

Se afirma que entre las fuentes para la formulacin del plan estuvieron los anteriores a travs
de un ejercicio de retrosprectiva para conocer y reconocer las aportaciones realizadas en los
2 tres planes de desarrollo anteriores y retomar lo ms sobresaliente de los mismos (20). Sin 2
embargo, no existe ninguna referencia explcita a tales aportes ni cmo en el presente plan se
le d continuidad a ellos.
A partir de un diagnstico general para cada uno de las 6 polticas transversales se define una
estrategia que se desglosa en diversas lneas de accin. Por lo que respecta a los 6 ejes, la
estructura de cada uno es la siguiente: se formula al inicio un Objetivo estratgico, luego de lo
cual se presenta el diagnstico de los temas ms importantes que lo abarcan (por ejemplo en el
3 primer eje de cohesin social uno de los temas es el de Salud) y se formula un objetivo, y para 3
su cumplimiento se formulan distintas estrategias, mismas que se desglosan en lneas de accin.
As, para el tema de Salud hay 4 estrategias. No existe ninguna mencin a la temporalidad de
estos rubros ni queda claro en todos los caso por qu la estrategia sea ms general y amplia que
las lneas de accin.

4 Existe tal consistencia pero la informacin del diagnstico es pobre e insuficiente. 2

Existe s una propuesta de evaluacin para medir la calidad y eficiencia de la gestin que se
construye bajo el concepto de competitividad. El ndice de desempeo municipal propuesto es
una adaptacin del generado en el CIDE y que hace referencia a rubros y variables para cada
5 2
uno de los 6 ejes, si bien en el captulo respectivo slo se citan los rubros y se indica que se
crear un componente para cada eje que contendr variables consensadas e indicativas, pero
no se abunda ms obre ello ni se incluyen indicadores ni cronograma o metas.

No hay una propuesta sobre el particular si bien se reproduce lo que dicen las leyes de la materia en
6 1
el apartado legal.
Sobre los Programas que derivan del plan y los Programas Operativos Anuales o sus
equivalentes.
1 Slo estn disponibles los POAs, cuyas caractersticas se describen abajo. 1
2 No estn disponibles 1
3 No estn disponibles 1
4 S existen tales programas y se acceden sin dificultad en la PT. 4
5 Se indica en ellos todo lo relevante para su vinculacin con el PDM,. 4

145
6 S. 4

Se especifica a qu eje rector pertenece, rubro y eje estratgico. De manera adicional, se

proporciona informacin relevante tal como nombre de la estrategia, perspectiva, impacto,
justificacin y descripcin del proyecto. Asimismo, se define cul sea el proyecto presupuestal
7 4
y la accin, y se describe la accin. Se cita el indicador, se precisa su unidad de medida, la
poblacin objetivo y la meta mensual programada. Tambin, se precisa la partida presupuestal,
la descripcin del destino del recurso y su monto, as como el periodo de ejecucin.

Sobre los Informes de Gobierno

S, la exposicin recoge tales ejes y los puntos en ellos referidos dando cuenta de las acciones
1 4
realizadas en cada uno de ellos.
2 No se reportan 1
3 No se reportan 1

Se hace referencia a la metodologa Balanced Scorecard que con ella estamos en posibilidad
4 de contar con informacin oportuna y precisa para evaluar los objetivos, metas y resultados 1
(13), pero no se reportan datos concretos sobre tal metodologa en el informe.

Se reporta la celebracin de convenios con instancias federales y el estado en varios rubros,

5 por ejemplo con el Politcnico Nacional para la capacitacin de pequeos emprendedores, as 3
coo con NAFINSA, entre otros.
6 No se reportan. 1

Sobre el Sistema de Evaluacin de Polticas.

Existen indicadores por dependencia que estn adscritos a un Eje del plan, pero aunque se
1 3
describen y se da su frmula no se precisa su adscripcin a alguna estrategia, objetivo o accin.

2 Estn clasificados por dependencia y eje del plan 4

No se precisa qu tipo de indicador sea no obstante que en el captulo de evaluacin del plan
3 1
s se habla de una clasificacin.

4 S, es trimestral y s aparece el dato alcanzado en el trimestre as como la meta. 4

5 No 1
6 No 1
7 En la seccin Ciudadana de la pgina hay una seccin para reportar quejas ciudadanas 4
8 No. 1

146
 Puebla 2011-2014
Sobre el Plan de Desarrollo Municipal
Se plantea un modelo de planeacin de corto y mediano plazo que incluye misin, visin,
valores, objetivos y lneas estratgicas. Se afirma que se utiliz, entre otras, la metodologa del
Marco Lgico y de corte participativo y se incluyen una serie de grficas que dan cuenta de las
1 4
etapas, los insumos, los actores y otros elementos de relevancia (16-20). El plan se integra de
los siguientes ejes: desarrollo urbano y metropolitano sustentable; comunidad segura; desarrollo
econmico integral; desarrollo social incluyente, y mejores prcticas municipales.
Se hace mencin de que en la definicin del plan se consultaron los planes anteriores (16 y
2 19) pero no se precisa en qu trminos ni cual haya sido su aporte para suponer que haya una 2
lnea de continuidad.
Al inicio del captulo correspondiente a cada uno de los 6 ejes del plan se presenta un
diagnstico amplio del municipio focalizado a las principales variables de tal eje, luego de lo cual
se sintetizan las demandas ciudadanas y se deriva un objetivo general. A partir de ello se definen
lneas estratgicas (vg 5 para el eje desarrollo econmico), mismas que cuentan, cada una, con
3 4
distintos objetivos particulares y cada uno de stos con su propia estrategia, y sta se echa a
andar con distintas lneas de accin. No existe precisin sobre la temporalidad de ninguno de
estos conceptos pero s se aprecia un mayor grado de concrecin conforme se acerca uno a
las lneas de accin.
S, de hecho adems de un diagnstico general del municipio se hace uno particular para cada
4 4
una de las reas consideradas en cada uno de los 5 ejes del plan.

Se dice que se fortalecer el Sistema de Evaluacin del Desempeo Municipal que permite
generar informacin para hacer la evaluacin. Se muestra en una grfica cmo los criterios
(compromisos de campaa, demandas ciudadanas y objetivos) y dimensiones (eficacia,
5 2
eficiencia, honestidad, transparencia, equidad y participacin ciudadana) forman parte del
proceso evaluatorio, y cmo se vinculan con las metas e indicadores (20). No se hacen mayores
precisiones sobre ello tales como cules sean los indicadores, metas o cronogramas.

Se hace una constante referencia a la colaboracin entre los tres rdenes y uno de los ejes
6 refiere el tema metropolitano que abarca la coordinacin intermunicipal; de manera particular, 3
se propone una estrategia de Coordinacin Metropolitana.
Sobre los Programas que derivan del plan y los Programas Operativos Anuales o sus
equivalentes.
1 S, pareciera haber un plan por dependencia, si bien si bien no se verifican todas ellas. 4
Lo hay, pero las lneas de accin no se hacen corresponder de manera puntual y explcita a las
2 3
del plan.
3 S 4
4 S. 4

147
5 S, si bien no lo hace de manera puntual y explcita con los objetivos del plan. 3
6 S. 4

Se trata de cuadros matriciales que incluyen las siguientes columnas y su informacin respectiva:
7 objetivo; lnea de accin; producto; fecha programada (inicio y trmino); meta (anual y avance 4
acumulado por trimestre); e indicador de evaluacin.

Sobre los Informes de Gobierno

Es plenamente consistente con los ejes y las lneas estratgicas de cada uno de ellos. Por lo que
va a los objetivos particulares y sus estrategias stos ya no son plenamente consistentes con
1 4
lo establecido en el plan pero s refieren la misma temtica. La estructura del informe en cada
apartado en lo particular es la siguiente: objetivo, acciones e impacto.

No propiamente, pero de cada objetivo y sus acciones se reporta la informacin estadstica del
2 4
nmero de acciones realizadas, beneficiarios e impacto, entre otros datos segn el rubro que
se considere.
3 El informe no reporta indicadores 1
4 No hay tal. 1
S, se propone en el plan una estrategia relativa a una Agenda de Coordinacin Metropolitana y
5 3
se reportan acciones en torno a ella.
6 No 1
Sobre el Sistema de Evaluacin de Polticas.
Existen indicadores (llamados indicadores de evaluacin) pero no se precisa cul sea su
1 2
vinculacin con los ejes y objetivos de la planeacin y slo quedan adscritos a las dependencias.
2 Estn adscritos a cada una de las dependencias. 4
Existe en la liga a la fracc. 21 del artculo 11, denominada Indicadores una ficha tcnica
para un nmero reducido de indicadores de unas cuantas dependencias que s contiene una
3 clasificacin de ellos y que incluye su unidad de medida, fuente, interpretacin, descripcin, 2
variables y algunos otros datos, pero que se encuentra como un agregado marginal. Del
conjunto de indicadores del POA no existe este esfuerzo.
4 Se precisa que ser trimestral pero en la pgina no hay un reporte trimestral sino slo anual 2
5 No hay tal. 1
6 No 1
Lo ms aproximado a esto es una liga en la pgina denominada Escrbele al presidente
7 a donde se pueden dejar consideraciones precisando el asunto y dejando nombre y correo 3
electrnico. No existe una delimitacin del tema
S, el del llamado Sistema de Evaluacin del Desempeo Municipal, SINDES, pero formulado
8 2
para el trienio anterior.
148
 Saltillo 2010-2013
Sobre el Plan de Desarrollo Municipal
No se precisa nada en cuanto a la distincin de las tres temporalidades, pero s se plantea una
misin, visin, fortalezas (no debilidades), objetivos y metas. El plan se estructura en torno a
1 los siguientes 7 ejes: Seguridad pblica y patrimonial; Empleo, turismo y campo; Desarrollo 3
humano y social; Desarrollo urbano estratgico; Servicios pblicos eficientes; Medio ambiente
sustentables, y Administracin municipal moderna, eficaz y transparente.
Prcticamente no se dice nada de la planeacin previa y, desde luego, no hay correspondencia
2 1
con ella.
No hay tal, el esquema en el que se desagregan los ejes es el siguiente: cada eje se acompaa
de una breve presentacin luego de lo cual se desagrega en distintos apartados (por ejemplo
el de seguridad tiene, entre otros, el de seguridad pblica, proteccin civil, etc) y cada uno de
3 3
ellos se desglosa en temticas especficas, cada una de las cuales tiene su objetivo y lneas de
accin. Nada se dice de los plazos temporales y slo se aprecia que conforme se baja del eje
a las lneas de accin hay un mayor nivel de concrecin.
Si bien la temtica de cada eje es afn con lo que se dice en el diagnstico no hay ninguna
4 3
precisin en torno a variables especficas que se busquen impactar.
Aunque se afirma en la ltima pgina del plan que la evaluacin y seguimiento del plan sern
actividades prioritarias y que para ello ser diseado y puesto en prctica un sistema de
5 1
indicadores de desempeo, para lo cual se constituir un comit de evaluacin y seguimiento,
no se dice nada ms sobre el particular.
En los ejes relativos al medio ambiente y seguridad pblica hay un apartado denominado
6 coordinacin con los otros rdenes de gobierno, cuyo objetivo es justo ese, y no queda claro 3
por qu en los otros ejes no hay un apartado como ste.
Sobre los Programas que derivan del plan y los Programas Operativos Anuales o sus
equivalentes.
1 No 1
2 No 1
3 No 1
4 No 1
5 No 1
6 No 1
7 No 1
Sobre los Informes de Gobierno
1 S, si bien en el anlisis ms desglosado no se respeta esa consistencia. 3
2 No, si bien de cada rubro se lista la relacin de acciones realizadas. 2

149
3 No. 1
4 No 1
No, si bien s se reportan acciones de coordinacin concretas, tales como el convenio con el
5 2
gobierno estatal para el aprovechamiento de aguas residuales tratadas (173)
6 No 1
Sobre el Sistema de Evaluacin de Polticas.
En la PT aparece una liga para indicadores pero referida exclusivamente a temas fiscales que
1 corresponde a la f. XXV del art. 19 de la ley de LT pero no se puede abrir. Se solicit la 1
informacin va Transparencia con resultados infructuosos.
2 No 1
3 No 1
4 No 1
5 No 1
6 No 1
7 No 1
8 No 1
Tepic 2011-2014
Sobre el Plan de Desarrollo Municipal
Se incluye visin, misin, valores y objetivos estratgicos. Los 6 ejes planteados en el plan
1 son los siguientes: servicios de primera; crecimiento ordenado; vivir tranquilos; desarrollo de la 3
gente; ms ingresos para todos, y buen gobierno.
2 No hay mencin explcita de tal correspondencia. 1
La estructura de las acciones es la siguiente. Existe un objetivo general que se busca alcanzar
a travs de los 6 ejes, y cada uno de ellos tiene su propio objetivo estratgico, mismo que se
desagrega en varas lneas estratgicas (cap. 8). Sobre esta base se presenta un portafolio
3 3
de obras y acciones en un cuadro matricial para cada uno de los ejes que tiene las siguientes
columnas: lneas estratgicas; iniciativas de proyectos y/o acciones; tema, y subtema. En estos
cuadros nada se precisa sobre las distintas temporalidades.
Se afirma explcitamente que las lneas estratgicas de los ejes del plan derivan del diagnstico
4 2
(87) si bien ms all de ello no hay precisin sobre tal correspondencia.
Hay una explicacin razonablemente completa en cap. 12 de la importancia y las caractersticas
del sistema, a donde se hace una clasificacin de indicadores (de impacto, de resultados, de
procesos) y se hace mencin a las dimensiones de los mismos (efectividad, eficacia, eficiencia
5 4
y calidad). Luego de ello, se lista una serie de indicadores en un cuadro matricial para cada uno
de los ejes del plan integrado de las siguientes columnas: responsable; nombre del indicador;
objetivo; definicin y frmula.
150
 De manera particular se plantea en varios ejes lneas de accin en torno a la vinculacin
con el orden estatal (90 y 92), adicionalmente, se afirma que las obras y acciones buscarn
financiarse de manera coordinada con los otros dos rdenes (96) y, finalmente, los programas
6 4
correspondientes a cada eje se hacen corresponder a sus pares del gobierno estatal y federal
(115 y ss). Finalmente, se habla de la celebracin de convenios con los otros dos rdenes para
potenciar los recursos municipales en el financiamiento de las obras (127).
Sobre los Programas que derivan del plan y los Programas Operativos Anuales o sus
equivalentes.
En el plan se afirma que se formular un programa para cada uno de los ejes pero no estn
1 1
disponibles o simplemente no existen
2 No 1
3 No 1
4 S. 4
5 Total. 4
6 S 4
El POA se clasifica segn los ejes del plan, y en cada uno de ellos se adscriben las dependencias.
Especficamente, de cada dependencia se reporta uno o varios cuadros matriciales,
correspondientes cada uno a un programa, que se adscriben al eje y a las lneas estratgicas del
7 mismo con las siguientes columnas: actividades especficas; rea o departamento responsable; 4
unidad de medida, total anual; programacin o avance mensual (con una columna para cada
mes); apoyos requeridos (descripcin, rea y fecha), y observaciones. Finalmente, de cada
programa se cita una inversin aproximada.
Sobre los Informes de Gobierno
1 Se analiza el primer informe. S, se ordena la exposicin en base a los objetivos de los ejes 4
2 No, si bien en cada tema del informe se proporciona informacin sobre las acciones y obras 3
Se incluye un captulo relativo al Sistema de Evaluacin del Desempeo a donde se listan los
3 2
indicadores y su desempeo pero exclusivamente los relativos a la Tesorera
S, se incluye de los indicadores citados en punto anterior una evaluacin semaforizada que
consiste en un comparativo grfico con respecto a los dos ejercicios anteriores (del trienio
anterior). Sin embargo y como ya se dijo, el anlisis es slo para los indicadores financieros. Sin
4 2
embargo, se afirma que una vez terminada la reestructura orgnica de las dependencias lo que
sigue es que cada una de ellas integren sus respectivos tableros de indicadores para avanzar
en la evaluacin del desempeo (109).
Se reportan acciones realizadas en coordinacin con los otros rdenes, tal es el caso del tema
5 2
de seguridad pblica referido en p 59
6 No 1
Sobre el Sistema de Evaluacin de Polticas.
1 No 1
2 No 1
3 No 1
151
4 No 1
5 No 1
6 No 1
S, existe un hipervnculo denominado buzn ciudadano pero que no se refiere a la participacin
7 1
de la sociedad en la planeacin y evaluacin de polticas.
8 No 1
Tlalnepantla 2009-2012
Sobre el Plan de Desarrollo Municipal
El plan inicia con un diagnstico en funcin de grandes rubros (3 pilares para la Seguridad
Social, la Econmica y la Pblica- y un cimiento para la Seguridad Integral-) y cada uno de
ellos se desglosa en temas y stos a su vez se dividen en subtemas, para que al final de cada
uno de los rubros se presente un anlisis FODA. Sobre la base de estos pilares y referidos
a temas especficos se proyectan dos escenarios: el tendencial y el factible, ste ltimo ya
1 3
definido con las acciones del gobierno. Luego de ello se da cuenta de una serie de foros a
donde se recogieron demandas sociales de las que derivan los compromisos de la gestin.
stos se presentan en funcin de los pilares y se adscriben a programas. Se incluye asimismo
una misin, visin y se describen los objetivos junto con sus estrategias. No hay precisin sobre
las distintas temporalidades
2 No hay ninguna mencin de ello. 1
Existe un listado de programas generales (correspondientes con sus pares del gobierno estatal)
que se adscriben a los pilares y se define la dependencia ejecutora. Cada uno de estos
programas tiene un objetivo general mismo que se desglosa en objetivos particulares a los
3 4
que les corresponde una estrategia a cada uno, y stas a su vez se instrumentan a travs
de distintas lneas de accin. Se incluye asimismo una Cartera de Proyectos de Alto Impacto
adscritos a sus respectivos pilares (337 y ss).
S existe congruencia, particularmente entre los temas del diagnstico y los objetivos
4 4
particulares de los programas.
S existe tal Sistema aunque no se dispone de un tablero de control. Se habla asimismo de la
participacin ciudadana en la definicin del plan a travs, entre otros mecanismos, de foros de
consulta. De manera particular, se habla del Sistema de evaluacin de la gestin municipal
5 4
(364) que cuenta con un sistema de indicadores y, en efecto, hay una seccin (4.4.2, p 328)
que lista los indicadores de evaluacin en un cuadro matricial con las siguientes columnas:
indicador, frmula, unidad de medida, situacin actual, meta terminal y metas intermedias.
Se presentan los trminos de alineacin de los ejes del plan con los de sus pares de los otros
6 dos rdenes de gobierno y se presenta una amplia relacin de convenios con ellos y con otras 4
instancias de la sociedad civil y el sector empresarial.
Sobre los Programas que derivan del plan y los Programas Operativos Anuales o sus
equivalentes.
1 S estn disponibles sntesis programas de trabajo anuales de algunas dependencias. 4

152
 La sntesis de programa que se evala, el de la Direccin General de Servicios Pblicos, no
2 2
tiene una vinculacin explcita con el plan
La sntesis referida s tiene tal estructura y es operable, las variables que cita son las siguientes:
3 4
actividad, unidad de medida y cantidad realizada
4 No
5 No
6 No
7 No
Sobre los Informes de Gobierno
S existe tal consistencia y para cada uno de los ejes y sus temas se presenta un breve
diagnstico (10-45), luego del cual se listan las acciones y programas emprendidos. La
exposicin es plenamente congruente con el Plan, pues de cada eje se listan los programas
1 4
generales que lo integran y de cada uno se reproduce su objetivo general, luego de lo cual
se listan los proyectos que lo integran y su rea ejecutora, para desarrollar a continuacin el
objetivo del mismo, las estrategias y las acciones realizadas
No pero s se presenta la relacin de las obras y acciones realizadas por cada uno de los
2 objetivos, y se incluye una seccin con informacin relativa a los ingresos y gastos y de stos 3
se precisa en qu ejes se ejercieron.

Muy pocos y no de manera sistemtica para todas las reas y que se puedan corresponder con
3 2
los del plan, as por ejemplo en p 25 se reportan indicadores en materia educativa.

No, si bien el hecho de mostrar las acciones realizadas en base a las contempladas en el plan,
4 as como de destacar los logros ms importantes atiende, aunque de manera parcial, en el 4
espritu de esta pregunta.
En algunas de las acciones que se reportan se precisa cules niveles de gobierno participan
5 y as, por ejemplo, en p 34 se presenta un cuadro que registra qu niveles de gobierno 4
intervienen en los distintos programas de desarrollo social que operan en el municipio.
6 No 1
Sobre el Sistema de Evaluacin de Polticas.
S, en el documento denominado Reporte de indicadores estratgicos enero diciembre 2012
1 (lo hay para los 3 aos) los indicadores quedan adscritos a los programas y se reproduce el 4
objetivo de cada uno de ellos.
S, existe una clasificacin de los mismos en base a la estructura del plan que se integra de 3
2 4
pilares y un cimiento, y cada uno de estos se divide en programas.
3 No existe tal clasificacin 1

153
 S, se afirma que la actualizacin ser trimestral si bien el informe al que se tuvo acceso es
4 3
anual y, en efecto, reporta la informacin del ao en cuestin.

S existe tal instrumento. De hecho, en la presentacin del Reporte se afirma:

Los indicadores se presentan en tablas ordenadas de acuerdo a la Estructura Programtica
Municipal, es decir, por pilares y el cimiento para el desarrollo municipal, con los siguientes
elementos: Nombre y objetivo general del programa; Nombre y frmula del Indicador; Unidad de
5 4
medida y Meta Anual 2012; Grfica que ilustra su comportamiento; Dependencia responsable
de generar la informacin y realizar las acciones correspondientes, y Semforo que indica el
cumplimiento de la cantidad programada o meta trimestral de cada indicador, de acuerdo a los
criterios Sistema Integral de Evaluacin Programtica del OSFEM (3).
6 No se dice nada al respecto. 1

La administracin que se analiza en este estudio concluy en el 2012, justo cuando se inicia la
investigacin, y por ello no se pudo verificar si ella hubiese tenido o no este sitio. No obstante
7 4
eso, entre los indicadores del Reporte hay dos relativos a la atencin ciudadana por lo que se
infiere que la respuesta a esta pregunta es positiva.

S, se incluye la evaluacin para el municipio del sistema SINDES, Sistema de Indicadores de

8 4
Desempeo, de ICMA, Asociacin Mexicana de Municipios.

Anexo 6.2 Registro de peticiones de informacin a los municipios

indicados.

Peticin y fecha Respuesta y nmero de folio

Guadalajara
07/10/2013
Se responde favorablemente el 14/10/13
Se solicita copia simple de los programas del eje
No. de Folio 01285513.
econmico del PDM
Ciudad Jurez.
16/10/2013
Se solicita POA; informacin de relevancia sobre
Su respuesta consiste en el envo de links, donde
las metas y objetivos de la unidad administrativa
se encuentra la informacin solicitada., con fecha
que ejecuta las polticas del Eje Desarrollo
del 18/10/2013
Econmico del PDM, y finalmente, la informacin
No. de Folio 038842013.
referida a los mecanismos de evaluacin de la
citada unidad.

154
 Monterrey.
No se respondi a la solicitud y hasta el momento
05/11/2013 del cierre del libro el enlace para promover
Se solicita POA. Recurso de Inconformidad no est disponible.
No. de Folio no. 00091213
Naucalpan
Se responde que la informacin solicitada se
07/10/2013
encuentra en el Portal de Informacin Pblica,
Se solicita: a. POA, b. Informacin bsica del
IPOMEX, con enlace: http://www.ipomex.org.mx/
sistema de evaluacin del desempeo de la
ipo/portal/naucalpan.web.
Direccin de Desarrollo Econmico consistente en
Solicitud contestada 15/10/13
su programa, objetivos e indicadores.
No de Folio 00366/NAUCALPA/IP/2013.

16/10/2013 Se responde sealando que en cierta liga se

Se solicita Anexo 2 del PDM, mismo que contiene encuentra tal informacin.
el Sistema de Evaluacin de la Gestin Municipal Solicitud terminada 18/10/2013
(SEGEMUN). No de Folio 00380/NAUCALPA/IP/2013

06/11/2013 Se responde que la solicitud se

remite a la direccin de fomento econmico para
31/10/2013
respuesta en tres das.
Se solicita POA, particularmente de la Direccin
Folio no. 00403/NAUCALPA/IP/2013.
de Desarrollo y Fomento Econmico. Asimismo,
Debido a que no hubo respuesta en tiempo se
solicito se me proporcione la informacin relativa a
interpone recurso el 29/11/2013 con No. de Folio
su sistema de evaluacin de polticas.
02205/INFOEM/IP/RR/2013. Hasta el cierre del
libro no ha habido respuesta.
Mrida
Se responde que despus de una bsqueda
05/11/2013
exhaustiva se declara la inexistencia de la
Se solicita el Programa de promocin econmica.
informacin. Terminada 19/11/2013
No de Folio 70151813.
Cancn
29/10/2013
Se afirma que la informacin se reporta en un CD
Se solicita POA; el II Informe de Gobierno del
que no se hace llegar ni se envan los archivos
ayuntamiento, y documento que muestre el
que, se supone, contiene el mismo. Terminado
Sistema de Evaluacin de Polticas que incluya,
19/11/2013
entre otras cosas, indicadores de desempeo y de
No. de Folio 00237213
avance de gestin.
155
 Saltillo
Se responde que se debe aclarar la solicitud y
08/11/2013 luego de la aclaracin se responde, va correo
Se solicita POA de la Direccin de Promocin electrnico de fecha 3 de diciembre de 2013,
Econmica e informacin bsica sobre su sistema que no se sabe a qu tipo de evaluacin se hace
de seguimiento y evaluacin de polticas, referencia. Se sigui insistiendo sin obtener hasta la
fecha de cierre del libro ninguna respuesta.
No. de Folio 00382013
Aguascalientes
08/11/2013
No se responde favorablemente y hasta el cierre
Se solicita programa de la secretara de Integracin
del libro se ha seguido insistiendo.
Social, as como informacin bsica sobre su
Folio no. 21818
sistema de seguimiento y evaluacin de polticas.

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Municipal
Planes de Desarrollo Municipal de todos los ayuntamientos de estudio, as como sus informes de gobierno
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Leyes y Reglamentos.
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
Ley Federal de Planeacin.
Ley Federal de Coordinacin Fiscal.
Ley General de Desarrollo Social.
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.

Ley General de Contabilidad Gubernamental

Reglamento de la Administracin Pblica Municipal de Guadalajara;
Reglamento Orgnico del Gobierno Municipal de Monterrey
Ley de Planeacin del Estado de Jalisco.
Ley de presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico del estado de Jalisco.
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