DE JURE - REVISTA JURDICA DO MINISTRIO PBLICO DE MINAS GERAIS

SUBSEO III DIREITO PBLICO ADMINISTRATIVO

1. ARTIGOS

1.1 SEIS VEZES DRU: FLEXIBILIDADE ORAMENTRIA OU

ESVAZIAMENTO DE DIREITOS SOCIAIS?

LIDA GRAZIANE PINTO

Doutora em Direito Administrativo pela UFMG
Servidora da carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental
do Estado de Minas Gerais, atualmente ocupante do cargo em comisso de Consultora
Tcnico-Legislativa na Secretaria de Estado de Governo
Coordenadora do Curso de Administrao Pblica do UNIFEMM
Professora de Direito Administrativo do Centro Universitrio de Sete Lagoas (UNIFEMM),
do Programa de Especializao em Administrao Pblica da Escola de Governo Professor
Paulo Neves de Carvalho da Fundao Joo Pinheiro (PROAP/EG/FJP) e da Escola
Superior Dom Helder Cmara (ESDHC)

RESUMO: O presente artigo insere-se nos campos do Direito Constitucional

e Financeiro e tem por objetivo analisar a conformidade constitucional da
desvinculao de receitas da Unio (DRU) luz do princpio da proporcionalidade,
aqui invocado em busca da mxima eficcia dos direitos sociais. Foram considerados
como indicadores de anlise tanto os impactos da DRU sobre as fontes especficas
de receita da seguridade social, quanto a reduo prtica do percentual de gastos
mnimos com as polticas pblicas de sade e educao. este, pois, um estudo
exploratrio que, embasado no princpio da proporcionalidade, trabalha com
a hiptese de que tal instrumento de flexibilidade oramentria traz o risco de
esvaziamento dos citados direitos sociais. A concluso obtida ao longo do estudo
que os arts. 71, 72 e 76 do ADCT da CR/1988 so inconstitucionais por reduzirem
desproporcionalmente as disponibilidades oramentrio-financeiras que capacitam
o Estado a garantir direitos sociais que, por sua relevncia, tiveram garantia
constitucional de financiamento seja pela via da receita vinculada, seja pela via do
patamar mnimo de gasto.

PALAVRAS-CHAVE: Desvinculao de receitas; discricionariedade na execuo

oramentria; direitos sociais; polticas pblicas; Constituio de 1988.

ABSTRACT: The present article is about Constitutional and Financial Law and aims
at analysing the constitutional conformity of non-deposited revenue of the Union
(DRU) in the light of the principle of proportionality, in order for one to obtain the

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maximum efficiency of social rights. One considered as analysis indicators not only
the impact of DRU on the specific income sources of social security but also the
practical reduction of the percentage of minimal amount spent with public policies
in the areas of health and education. This is thus an exploratory study based on
the principle of proportionality that uses the hypothesis that such an instrument of
budgetary flexibility may risk to empty the aforementioned social rights. The obtained
conclusion is that the art. 71, 72 and 76 of Constitutional Transitory Dispositions
Act (ADCT) of the Brazilian Federal Constitution of 1988 are inconstitutional since
they disproportionately reduce the financial-budgetary availability of resources that
allow the State to guarantee social rights whose relevance is the reason for their
constitutional assurance of sponsorship by means of deposited revenue or by means
of the minimum expenditure.

KEY WORDS: non-deposited revenue; discretionary budgetary execution; social

rights; public policies; Brazilian Constitution of 1988.

SUMRIO: 1. Introduo. 2. Ganho de discricionariedade oramentria: a criao

e as diversas prorrogaes do instituto de desvinculao de receitas da Unio.
3. (Des)conformidade constitucional da desvinculao de receitas da Unio. 4.
Concluso. 5. Referncias bibliogrficas.

1. Introduo

O problema que orienta este estudo reside na anlise da conformidade constitucional

dos impactos da reiterada prorrogao de dispositivo transitrio de desvinculao
de receitas da Unio (DRU) sobre a garantia de direitos sociais fundamentais que
tm algum nvel de vinculao constitucional para sua consecuo.

O que se busca compreender se seria constitucionalmente adequado reduzir o

escopo da garantia de haver oramento especfico com fonte de custeio prpria
para a seguridade social (art. 165, 5, III, c/c art. 195, ambos da CF/1988), bem
como da obrigatoriedade de gasto mnimo em aes de sade (art. 198, 2) e
educao (art. 212) no por emendas diretas a esses dispositivos, mas por emendas
ao Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT).

Desde 1994, e assim o ser at 2011, as vinculaes estabelecidas constitucionalmente

tm sido parcialmente mitigadas por meio de mecanismos tergiversadores de
pretensa natureza transitria. Tergiversam dos limites constitucionais os arts. 71, 72

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e 76 do ADCT que foram acrescidos ou alterados por seis1 emendas sucessivas,

porque, embora sejam marcados pela excepcionalidade e pela delimitao temporal,
tm se perenizado em efeitos prticos que alteram a essncia do texto de natureza
permanente da Constituio da Repblica de 1988.

Nesses termos, preciso questionar sobre como a desvinculao de receitas, inserida

no Ato das Disposies Constitucionais Transitrias desde 1994 e reinstituda
por cinco vezes para durar segundo a EC n 56, de 20 de dezembro de 2007
at 31 de dezembro de 2011, tem alterado o ciclo de prioridades governamentais
constitucionalmente postas ao neutralizar em carter parcial, mas reiterado no
tempo, as vinculaes oramentrias arroladas na CF/1988.

Em consonncia com o princpio da proporcionalidade, a problematizao do como

inscrita no pargrafo anterior pauta-se, pois, pela perplexidade de que a desvinculao
como mecanismo precrio e excepcional que era para ser no poderia, por fora
da reiterao de emendas constitucionais, vir a representar uma medida estendida
no tempo de redefinio pela tangente das prioridades constitucionais no que se
refere fonte especfica de receitas e gastos mnimos com determinadas polticas
pblicas. Objetivamente, o que se tem feito com tais mecanismos de desvinculao
de receitas reduzir as disponibilidades oramentrio-financeiras que capacitam
o Estado a garantir direitos sociais que, por sua relevncia, tiveram garantia
constitucional de financiamento seja pela via da receita vinculada, seja pela via do
patamar mnimo de gasto.

Para cuidar desse propsito, o presente artigo foi dividido em quatro captulos,
includa esta introduo, sendo que, no segundo captulo, ser retomado o processo
histrico de instituio e alterao dos dispositivos de desvinculao de receitas
da Unio empreendido ao longo da Emenda Constitucional de Reviso n 1, de 1
de maro de 1994 e das Emendas Constitucionais n 10, de 4 de maro de 1996;
n 17, de 22 de novembro de 1997; n 27, de 21 de maro de 2000; n 42, de 19 de
dezembro de 2003 e n 56, de 20 de dezembro de 2007.

Aps a apresentao descritivo-comparativa das diversas alteraes do texto

constitucional vigente para instituir e manter a DRU em vigor, o terceiro captulo
cuida de apontar as inconsistncias normativas desse mecanismo financeiro
institudo sob o formato de medida transitria e de exceo e que tem se perenizado
fora do devido espao de discusso com a sociabilidade democrtica em torno das
prioridades alocativas da Unio.

1
A saber, Emenda Constitucional de Reviso n 1/1994 e Emendas Constitucionais n 10/1996,
17/1997, 27/2000, 42/2003 e 56/2007.

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Ao final, espera-se assentar, no quarto captulo, no sentido de firmar que o mecanismo

de desvinculao de receitas inscrito atualmente no art. 76 do ADCT da CF/1988 ,
tributariamente, questionvel do ponto de vista das contribuies sociais destinadas
seguridade social, assim como a alocao discricionria determinada no corpo das
disposies transitrias no confere Unio o direito de se eximir dos percentuais
mnimos de gastos com sade e educao, esses, por seu turno, fixados no texto
permanente da Constituio. A hiptese que se busca confirmar ao longo deste
estudo a de que a regra de transio no pode permanecer indefinidamente sob pena
de inconstitucionalidade transversa, at porque a flexibilidade oramentria trazida
transitoriamente pela DRU e seus congneres (FSE e FEF) no pode implicar o
esvaziamento normativo da garantia dos direitos sociais.

2. Ganho de discricionariedade oramentria: a criao e as diversas

prorrogaes do instituto de desvinculao de receitas da Unio

No obstante ser adotado no Brasil o regime autorizativo de oramentao, algumas

despesas impem-se revelia das oscilaes no curso da arrecadao ou dos
remanejamentos promovidos em nome da reviso dos planos de ao governamental.
Isso ocorre porque tais despesas lastreadas em comandos legais e constitucionais
especficos no podem ser constrangidas ou restar inexecutadas. Tampouco
podem ser desviadas para outras reas as receitas cuja instituio (no sistema
tributrio nacional) somente se legitima se for cumprido o critrio de validao
constitucional (GRECO, 2000) da destinao a polticas pblicas delimitadas, na
forma do que dispe o art. 149 da CF/1988.

A partir desse reconhecimento factual em torno do que se convencionou chamar

oramento engessado, dois paradoxos se apresentam anlise normativa do quadro
oramentrio atual. O primeiro deles decorre da perspectiva de que, embora se diga
que, no Brasil, os oramentos so peas simplesmente autorizativas e no vinculantes,
na prtica, percentualmente minoritrio o carter discricionrio dos oramentos
anuais. Por outro lado, o segundo paradoxo envolve a inverso da equao entre
receitas e despesas, pois, em um quadro agravado de rolagem da dvida e de excesso
de gastos com pessoal e com benefcios previdencirios, impe-se a orientao do
quantum arrecadatrio, que passa a oscilar para conseguir (ou buscar conseguir)
cobrir despesas inafastveis. Ou seja, com um oramento predominantemente
obrigatrio, as despesas tornam-se baliza imutvel em torno da qual se empreendem
esforos inimaginveis para garantir receitas que, minimamente, respondam pela
estabilidade da dvida lquida do setor pblico.

Eis, ento, o ponto de inflexo de que trata a alocao discricionria de recursos

obtida notoriamente por mecanismos de desvinculao de receitas, o que feito a

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ttulo de promover algum controle do crescimento da relao entre a dvida lquida

do setor pblico brasileiro e o produto interno bruto (DLSP/PIB). O pressuposto
que informa esse esforo de desvincular receitas para garantir a sustentabilidade
da relao DLSP/PIB o de que as receitas que forem liberadas de sua original
destinao no devero ser gastas em novas despesas, mas devem ser revertidas
apenas para o prprio custeio do servio da dvida. Literalmente como se a Unio
estivesse se forando a poupar com receitas ordinrias (correntes) para no
precisar se endividar com receitas financeiras (de capital) na rolagem da dvida
pblica interna.

Historicamente, o avano da discricionariedade alocativa no curso da execuo

oramentria da Unio compreende um processo errtico e juridicamente sinuoso
que se desenrolou a partir da implantao do modelo de estabilizao monetria
trazido pelo Plano Real a partir de 1993. Desde 1994, foram aprovadas seis
emendas Constituio da Repblica de 1988, sem que restasse sistematizado um
marco regulatrio capaz de dar resposta duradoura ao problema do engessamento
oramentrio em tempos de instabilidade fiscal e monetria.

Os mecanismos que ampliaram a margem de aplicao discricionria das receitas

no Oramento Geral da Unio tiveram incio com o denominado Fundo Social de
Emergncia FSE institudo pela Emenda Constitucional de Reviso n 1, de 1
de maro de 1994. Tal emenda inseriu no Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias (ADCT) os arts. 71 e 72, com a finalidade de, em criando o FSE,
promover tanto o saneamento financeiro da Fazenda Pblica Federal, quanto a
estabilizao econmica do pas.

Com durao limitada aos exerccios financeiros de 1994 e 1995, o aludido fundo
compreendia (a) toda a arrecadao do imposto de renda incidente na fonte sobre
quaisquer pagamentos efetuados pela Administrao direta, autrquica e fundacional
da Unio; (b) o acrscimo de arrecadao oriundo de modificaes trazidas aos
impostos sobre a propriedade territorial rural, sobre a renda e proventos de qualquer
natureza e sobre as operaes financeiras (respectivamente ITR, IR e IOF), tal
como dispuseram a Lei n 8.894, de 21 de junho de 1994, e as Leis n.os 8.849 e
8.848, ambas de 28 de janeiro de 1994; (c) o acrscimo de arrecadao oriundo
da majorao de alquota da contribuio social sobre o lucro das instituies
financeiras (na forma do art. 22, 1 da Lei n 8.212, de 24 de julho de 1991), que,
poca, chegou a 30% (trinta por cento), segundo disps a parte final do inciso III do
art. 72, do ADCT; (d) 20% (vinte por cento) do produto da arrecadao de todos os
impostos e contribuies da Unio, excetuadas as hipteses anteriores; (e) o fruto da
arrecadao com a contribuio para o Programa de Integrao Social (PIS) devida
pelas instituies financeiras, mediante a aplicao da alquota de 0,75% (setenta e

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cinco centsimos por cento) sobre a receita bruta operacional daquelas; e (f) outras
receitas previstas em lei especfica.

Embora formalmente o Fundo Social de Emergncia (FSE) captasse recursos de

fontes diversas para que, tal como prescrevera o caput do art. 71 do ADCT, tais
receitas fossem aplicadas [...] no custeio das aes dos sistemas de sade e educao,
benefcios previdencirios e auxlios assistenciais de prestao continuada, inclusive
liquidao de passivo previdencirio, e outros programas de relevante interesse
econmico e social, na prtica, a desvinculao das receitas supracitadas serviram
para, seno equilibrar, ao menos atenuar o dficit das finanas pblicas federais e
para obter maior flexibilidade na elaborao e execuo do oramento.

Ora, no era necessrio criar um mecanismo de desvinculao de receitas se o

FSE tratasse, efetivamente, de destinar recursos s aes de sade, previdncia e
assistncia social, porque a seguridade social, com lastro no art. 195 da CF/1988,
j justificava a instituio e cobrana de amplo rol de contribuies sociais. Alis,
a autonomia jurdica dessa espcie tributria, por concepo, funda-se em sua
destinao seguridade social.

No obstante as aes da seguridade social j terem receitas constitucionalmente

vinculadas, o FSE conseguiu, com base no art. 72, IV, do ADCT, desvincular 20%
(vinte por cento) das contribuies sociais, o que, na prtica, significou reduo
no montante de recursos exclusivamente destinados para a sade, a assistncia e a
previdncia sociais.

Tampouco houve destinao de recursos s aes de educao de modo a ampliar

notoriamente o fluxo de gastos ali. Bem de se lembrar que, em sua redao
original e at hoje vigente, o caput do art. 2122 da Constituio de 1988 prescreve
que a Unio aplicar, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios vinte e cinco por cento, no mnimo, da receita resultante
de impostos, compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e
desenvolvimento do ensino.

A Emenda Constitucional de Reviso n 01/1994 tanto no promoveu majorao

da base de receitas destinadas s atividades de manuteno e desenvolvimento do
2
No bastasse o fato de que a educao j tinha vinculao oramentria com percentual mnimo
de gastos fixado constitucionalmente, a Emenda Constitucional n 14/1996 ainda criou hiptese de
interveno federal caso os Estados no cumpram o disposto no art. 212 da CF/1988. Nesse sentido,
informa Moraes (2001, p. 663) que [...] a aplicao dos recursos constitucionalmente previstos na
rea da educao, a partir da Emenda Constitucional n 14, de 12-9-1996, com entrada em vigor no
primeiro ano subseqente, tornou-se princpio sensvel da Constituio Federal (CF, art. 34, VII, e), cuja
inobservncia pelo Estado-membro ou Distrito Federal possibilitar a interveno federal.

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ensino, como, pelo contrrio, o FSE conseguiu reduzir o montante vinculado para a
educao, com base no disposto pelo art. 72, 2 e 3, do ADCT.

Ao haver criado uma regra de deduo prvia dos recursos que integram o FSE da base
de clculo das vinculaes com seguridade social, educao, algumas transferncias
obrigatrias para Estados e Municpios e com o Programa de Integrao Social
(PIS), os supracitados 2 e 3 do art. 72 do ADCT promoveram, na verdade, um
remanejamento restritivo de receitas para tais polticas pblicas. Exemplo disso est
na desvinculao sobre o art. 212 da CF/1988, que, na prtica, significou que os
18% (dezoito por cento) do total de impostos arrecadados pela Unio que deveriam
ser destinados para a educao passassem a ser aproximadamente 14,4% (quatorze
inteiros e quatro dcimos por cento) do montante efetivamente arrecadado.

A bem da verdade, o Fundo Social de Emergncia se propunha a ser mecanismo de

estabilizao fiscal, nome que mais tarde lhe seria conferido pela EC n 10/1996
para superar as crticas oriundas da reduo do volume de recursos aplicados em
polticas pblicas prestacionais, como sade, educao, assistncia e previdncia.
Mudada a denominao de Fundo Social de Emergncia para Fundo de
Estabilizao Fiscal, foi esclarecida a real destinao dos recursos captados por
meio, entre outras fontes, da desvinculao de receitas.

Por outro lado, no se pode olvidar que a criao do FSE tambm afetou diretamente
algumas das transferncias obrigatrias da Unio aos Estados e Municpios. As
receitas do FSE inscritas no art. 72, incisos I, II, III e V na redao que lhe deu a
ECR n 01/1994 no se submetiam ao disposto nos arts. 158, II, 159, 212 e 239
da Constituio.3 Ou seja, no se submetiam s regras de repasse obrigatrio aos
Fundos de Participao dos Estados e dos Municpios (FPE e FPM), nem tampouco
s vinculaes com a educao e com o PIS/PASEP.4

Quanto receita oriunda do inciso IV do aludido art. 72, qual seja, a que viria da
desvinculao geral e irrestrita de 20% (vinte por cento) do total da arrecadao
com impostos e contribuies federais, esta seria previamente deduzida da base
de clculo das vinculaes ou participaes constitucionais previstas nos arts. 153,
5, 157, II, 158, II, 212 e 239 da Constituio, sem que houvesse afetao das

3
Assim dispe o 2 do art. 72 do ADCT, o qual foi includo pela Emenda Constitucional de Reviso
n 1, de 1994: as parcelas de que tratam os incisos I, II, III e V sero previamente deduzidas da base de
clculo de qualquer vinculao ou participao constitucional ou legal, no se lhes aplicando o disposto
nos arts. 158, II, 159, 212 e 239 da Constituio.
4
No h se falar em vinculao para as aes de sade antes da Emenda Constitucional n 29/2000, ou
seja, trata-se de norma que s veio a ingressar no ordenamento constitucional vigente seis anos depois
da instituio do FSE.

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transferncias obrigatrias previstas no art. 159 da CF/1988.

Paradoxal e ironicamente, tal exceo inscrita no art. 72, 4 do ADCT ao art. 159
da Constituio que o mais importante artigo relativo ao FPM e ao FPE , ao
tentar respeitar parcialmente o pacto federativo, evidenciou a afronta de o FSE haver
absorvido diversas receitas, a cuja transferncia em favor de Estados e Municpios a
Unio estava constitucionalmente obrigada.

Nesse caso, o que se fez foi estabelecer comandos normativos contraditrios, como
j se denunciou antes, uma vez que Estados e Municpios deixariam de receber
percentual que lhes corresponde no acrscimo de arrecadao com o imposto
de renda e com o imposto sobre propriedade territorial rural, muito embora no
se deduzisse da base de clculo inscrita no art. 159 os 20% (vinte por cento) de
desvinculao do art. 72, IV do ADCT.

No h como cumprir apenas parcialmente a disposio constitucional que obriga

a repartio (verdadeiro reequilbrio) de receitas entre os diferentes nveis da
federao. norma inserida no ncleo intangvel da CF/1988, vez que qualquer
alterao que vise constranger a forma federativa de Estado ser rechaada por
inconstitucional, na forma do que dispe o art. 60, 4, I, da Constituio. Por tal
razo que se levantaram Estados, Municpios e Distrito Federal para questionar o
fato de que o FSE colidiu com algumas das regras constitucionais de transferncia
obrigatria de receitas tributrias.

Na Emenda Constitucional n 10, de 4 de maro de 1996, por seu turno, encontram-

se poucas mudanas na passagem do FSE para FEF, entre elas, a incluso do
vocbulo prioritariamente ao texto do FSE que prev a destinao dos recursos
desvinculados para aes sociais e outros programas, no intuito de amenizar as
crticas decorrentes da aplicao dos recursos desvinculados.

A bem da verdade, a finalidade primordial da EC n 10/1996 era a mera prorrogao

do instituto para viger no perodo de 1 de janeiro de 1996 a 30 de junho de
1997. Com a prorrogao, veio tambm a atribuio de novo nome Fundo de
Estabilizao Fiscal (FEF), o qual efetivamente passou a guardar maior coerncia
(do que o nome de Fundo de Emergncia Social) com a destinao dos recursos
angariados pelo aludido fundo.

Alm da nomenclatura, o Fundo de Estabilizao Fiscal se comparado com o

Fundo Social de Emergncia alterou a regra inscrita no art. 72, 4, do ADCT
de deduo prvia da desvinculao de 20% (vinte por cento) de todos os
impostos e contribuies sobre a base de clculo de todas as demais vinculaes

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ou participaes constitucionais, para fazer exceo no apenas aos Fundos de

Participao dos Estados e dos Municpios (art. 159 da CF/1988), mas tambm
receita de 50% (cinqenta por cento) do ITR a que tm direito os Municpios (art.
158, II, da CF/1988).

Em 22 de novembro de 1997, nova emenda ao Ato das Disposies Constitucionais

Transitrias da CF/1988 (a EC n 17) promoveu pequenas alteraes nos citados
artigos 71 e 72 para prorrogar pela 2 vez o dispositivo de alocao discricionria ali
inscrito, tendo, na oportunidade, mantido o nome de Fundo de Estabilizao Fiscal
(doravante chamado de FEF 2).

Importa esclarecer que, com o FEF 2, o governo federal obrigou-se a ressarcir

progressivamente os Municpios pelas perdas decorrentes da incluso da parcela
do IR que compe o FPM no clculo das desvinculaes. O art. 3 da Emenda
Constitucional n 17/1997 trouxe medida de compensao pelas perdas decorrentes
do FSE, notadamente quando foram desvinculadas as receitas do imposto sobre
propriedade territorial rural a que tm direito os municpios por fora do art. 158,
II da Constituio.

Mudana substancial ocorreu apenas com a substituio do FEF 2 pela DRU, a qual
foi inserida no texto do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias por meio
da Emenda Constitucional n 27, de 21 de maro de 2000, por meio da incluso do
art. 76 ao aludido corpo de disposies transitrias.

Criada na forma de uma desvinculao linear de 20% (vinte por cento) sobre o
montante total da arrecadao de quaisquer impostos e contribuies sociais da
Unio, a DRU distinguiu-se em relao aos seus antecessores (FSE e FEF) por
(1) no causar reduo da base de clculo dos fundos regionais e do FPM e FPE, na
forma do que dispe o art. 76, 1 do ADCT; (2) ter por objeto apenas percentual
fixo da arrecadao de contribuies sociais e impostos, sem que se cogitasse como
acontecia no FSE e no FEF de incorporar outras parcelas adicionais, por meio da
majorao de alquota de tributos j existentes ou da assimilao integral do imposto
de renda incidente na fonte dos pagamentos feitos pela Unio; e, enfim, por (3)
ter prazo de vigncia comparativamente maior em relao s demais emendas que
sucessivamente criaram ou mantiveram mecanismos de alocao discricionria.

Vale lembrar que a ECR n 01/1994 instituiu o FSE com prazo de vigncia entre
1994 e 1995 (24 meses), a EC n 10/1996 instituiu o FEF para o perodo de 1996 a
junho de 1997 (18 meses), a EC n 17/1997 prorrogou o FEF (tambm chamado de
FEF 2) para o perodo de julho de 1997 a 1999 (30 meses) e a EC n 27/2000 criou
a DRU para durar por quatro anos, ou seja, de 2000 a 2003 (48 meses).

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Em 19 de dezembro de 2003, a Emenda Constitucional n 42 prorrogou a durao

desse mecanismo de alocao discricionria para vigorar at 2007, mantendo
o formato de pura e direta desvinculao linear de qualquer rgo, despesa ou
fundo do montante de 20% (vinte por cento) de todos os impostos e contribuies
sociais federais. Na DRU-2, pode-se apontar como alterao que merece destaque
a incluso das contribuies de interveno no domnio econmico (CIDEs) no
quadro de desvinculao horizontal de 20% (vinte por cento), alm dos impostos e
contribuies sociais.

A sexta emenda ao texto constitucional tendente a manter o dispositivo da

desvinculao de receitas da Unio foi a Emenda Constitucional n 56, de 20 de
dezembro de 2007, que cuidou apenas de prorrogar o prazo de validade inscrito
no art. 76 do ADCT para at 31 de dezembro de 2011. interessante notar, nesse
aspecto, que j no h qualquer modificao na EC n 56/2007 ademais da dilatao
de prazo (por mais 48 meses) que aprimore o instituto, tampouco so empregadas
justificativas que embasem a perenizao de tal dispositivo transitrio por meio de
emendas sucessivas ao ADCT.

A DRU-3 simplesmente mantm o poderoso instrumento de flexibilidade no uso das

receitas oramentrias sem rever as passagens do texto permanente da Constituio
que prevem as vinculaes de gasto mnimo (em reas como sade e educao) e de
destinao de receita (como ocorre com as contribuies sociais para a seguridade
social).

Pois bem, ultrapassada tal retomada histrica de base comparativo-descritiva, faz-

se necessria uma anlise das trs figuras (FSE FEF DRU) do ponto de vista de
sua adequao ao texto constitucional vigente.

3. (Des)conformidade constitucional da desvinculao de receitas da Unio

Para lidar com o problema da adequao constitucional de emendas Constituio,

logo de incio, faz-se necessrio retomar, com Mendes (2004, p. 435-436), a
perspectiva de que, embora:

[...] uma concepo conseqente da idia de soberania

popular [...] [devesse] admitir que a Constituio pode ser
alterada a qualquer tempo por deciso do povo ou de seus
representantes, [...] evidentemente, tal entendimento levaria
a uma instabilidade da Constituio, a despeito das cautelas
formais estabelecidas para eventual mudana.

Para Mendes (2004, p. 438), [...] restam evidenciadas aqui a permanente contradio

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e a inevitvel tenso entre o poder constituinte originrio, que legitima a alterao

da Constituio ou, at mesmo, a substituio de uma ordem constitucional por
outra, e a vocao de permanncia desta, que repugna mudanas substanciais.

Schmitt (1982, p. 119, grifo nosso) supera tal tenso a partir da diferena entre
reviso e supresso da Constituio, porquanto a reviso somente feita [...] bajo el
supuesto de que queden garantizadas la identidad y continuidad de la Constitucin
considerada como un todo.5

Da decorre que no s os princpios gravados, eventualmente, com a clusula

de imutabilidade, mas tambm outras disposies inclusive aquelas relativas
ao processo de reviso constitucional no poderiam ser alterados sem afetar a
identidade e a continuidade da Constituio (MENDES, 2004, p. 439, grifo
do autor). Para o citado autor, que, nesse caso, a proibio atinge emendas
constitucionais que, sem suprimir princpios fundamentais, acabam por les-
los topicamente, deflagrando um processo de eroso da prpria Constituio
(MENDES, 2004, p. 441, grifo nosso).

Certo que o grande desafio da jurisdio constitucional reside no esforo de no

permitir a eliminao do ncleo essencial da Constituio, mediante deciso ou
gradual processo de eroso, nem ensejar que uma interpretao ortodoxa acabe
por colocar a ruptura como alternativa impossibilidade de um desenvolvimento
constitucional legtimo (MENDES, 2004, p. 452).

No que se refere realidade brasileira, no apenas h a vedao da pura e simples

supresso da Constituio de 1988, como tambm ali foram inscritos dispositivos
que lhe garantem a manuteno de sua identidade ao longo do tempo indeterminado
de sua vigncia, por mais que lhe sejam apresentadas emendas que visem aprimor-
la em face da realidade social em transformao. Exemplo claro disso so os
limites impostos ao Poder Constituinte derivado pelo Constituinte Originrio, seja
circunstancialmente (art. 60, 1, da CF/1988 e art. 3 do ADCT), seja mediante
processos qualificados de apresentao e aprovao da proposta ou, em especial,
seja na forma de limites materiais, haja vista o rol de clusulas ptreas inscritas no
art. 60, 4, do Texto Constitucional de 1988.

A regularidade democrtica pressupe o equilbrio entre a possibilidade de

alteraes ao texto constitucional e a garantia da identidade e continuidade de
tal texto, tal como Schmitt (1982, p. 119) asseverara. Sobre o problema de como
processar essa clssica tenso entre constitucionalismo e democracia, Sarmento
5
Em traduo livre, tem-se: [...] sob o pressuposto de que ficam garantidas a identidade e a
continuidade da Constituio considerada como um todo.

521
DE JURE - REVISTA JURDICA DO MINISTRIO PBLICO DE MINAS GERAIS

(2005, p. 3) assim se posiciona:

O convvio entre democracia e constitucionalismo no isento

de tenses. De fato, numa primeira mirada, a democracia
postula o governo do povo, atravs do predomnio da vontade
da maioria, enquanto que o constitucionalismo, como doutrina
que preconiza a limitao jurdica do exerccio do poder,
estabelece freios e barreiras para a soberania popular. So dois
ideais que nasceram de vises polticas no convergentes: o
iderio democrtico, de inspirao rosseauniana, prope o
fortalecimento do poder, desde que exercido pelo prprio
povo, ao passo que o iderio constitucionalista, de matriz
lockeana e liberal, busca a conteno jurdica do poder,
em prol da liberdade dos governados. O primeiro aposta
resolutamente na vontade das maiorias e o segundo desconfia
dela, temendo o despotismo das multides.

Para lidar com essa complexa tenso, vale retomar o princpio da proporcionalidade
a contextualizar quais alteraes seriam admissveis em face de quais sacrifcios
normativos seriam impostos aos indivduos e coletividade. Bonavides (2003, p.
424-425) emblemtico no sentido de afirmar que:

[...] o princpio da proporcionalidade e esta talvez a

primeira de suas virtudes enquanto princpio que limita os
cerceamentos aos direitos fundamentais transforma, enfim,
o legislador num funcionrio da Constituio, e estreita
assim o espao de interveno ao rgo especificamente
incumbido de fazer as leis. Com tal posicionamento, chega-
se ao advento de um novo Estado de Direito [e] plenitude
da constitucionalidade material.

Por outro lado,

[...] sem o princpio da proporcionalidade, aquela

constitucionalidade [material] ficaria privada do instrumento
mais poderoso de garantia dos direitos fundamentais
contra possveis e eventuais excessos perpetrados com
o preenchimento do espao aberto pela Constituio ao
legislador para atuar formulativamente no domnio das
reservas da lei. (BONAVIDES, 2003, p. 425)

Pois bem, uma vez estabelecidas tais bases de compreenso sobre os limites
mutabilidade do texto constitucional brasileiro, preciso firmar, desde j, que a
hiptese que se busca sustentar neste artigo a de que as normas que instituram

522
 DE JURE - REVISTA JURDICA DO MINISTRIO PBLICO DE MINAS GERAIS

o FSE (e, posteriormente, o FEF e a DRU) so inconstitucionais por ferirem,

em especial, a garantia de execuo oramentria privilegiada dada aos direitos
fundamentais individuais inscritos como clusulas ptreas, respectivamente, nos
incisos I e IV do 4 do art. 60 da Constituio.

Isso ocorre, porque, nos arts. 72, IV e 76 do ADCT, foram institudas regras de
desvinculao de 20% (vinte por cento) das receitas de impostos e contribuies da
Unio, entre as quais constam as receitas destinadas especificamente garantia de
determinados direitos sociais.

Vale lembrar que, em regra, as receitas pblicas no tm destinao alguma, por

fora da vedao expressa do art. 167, IV, da CF/1988, qual seja, a de que no se
pode vincular impostos a rgo, fundo ou despesa, ressalvadas as prprias previses
constitucionais que garantem (1) as transferncias tributrias intergovernamentais
a que se referem os arts. 158 e 159; (2) a destinao de recursos para as aes e
servios pblicos de sade, na forma do art. 198, 2; (3) a destinao de recursos
para manuteno e desenvolvimento do ensino, de acordo com o j citado art.
212; (4) a destinao de recursos para realizao de atividades da administrao
tributria (art. 37, XXII), conforme redao dada pela Emenda Constitucional n
42/2003; e (5) a prestao de garantia s operaes de crdito por antecipao de
receita, segundo os arts. 165, 8, e 167, 4.

Mas, no que se refere s contribuies sociais de que trata o art. 149 da Constituio
de 1988, no se aplica a citada regra geral de no se poder vincular a rgos, fundos
ou despesas as receitas com impostos. Contudo, no demasiado lembrar que
impostos e contribuies sociais so espcies tributrias diferentes e precisamente
a destinao vinculada das contribuies sociais que lhes confere identidade
prpria e perfaz sua natureza jurdica. que, como acentua Derzi (2002, p. XII,
grifo da autora), [...] a norma tributria, matriz das contribuies sociais, quer
em seus fundamentos, quer em sua estrutura lgica, est integrada pelos elementos
finalsticos com que a prpria Constituio dotou a espcie contribuies.

A bem da verdade como se, alm das ressalvas expressamente arroladas pelo art.
167, IV, a Carta Magna houvesse institudo sistemtica diferenciada de financiamento
por meio das contribuies sociais institudas nos arts. 149, 195, 212, 5, 239 e
240 para garantir determinados direitos sociais, com fonte de receita vinculada,
cuja legtima criao depende precisamente de sua afetao. Como pertinentemente
assevera Greco (2000, p. 239-240),

Nem se diga, citado o Cdigo Tributrio Nacional, que o

destino da arrecadao irrelevante. O critrio do artigo

523
DE JURE - REVISTA JURDICA DO MINISTRIO PBLICO DE MINAS GERAIS

4 do Cdigo Tributrio Nacional pode ser adequado para

os impostos, mas, para as contribuies, ao contrrio.
Para as contribuies, o destino da arrecadao um
elemento essencial definio da figura. Se a razo de ser
da contribuio existir uma finalidade e um determinado
grupo, e a existncia do pagamento feita em solidariedade
ao grupo e luz da finalidade, o destino da arrecadao deve
ser a favor desse mesmo grupo, na busca da finalidade. Da o
requisito de o destino da arrecadao ser elemento essencial
no caso das contribuies.

Diante das excees referidas pelo supracitado art. 167, IV regra geral de ser
vedado vincular receitas e diante do art. 149 da CF/1988 que afeta a existncia de
contribuies sociais s finalidades taxativamente previstas na correspondente lei
instituidora , questionvel a constitucionalidade da existncia de fundo como o
FSE que angaria receitas de impostos em detrimento das transferncias obrigatrias
intergovernamentais e ao que se somam o FEF e a DRU que absorvem receitas de
contribuies sociais em detrimento das vinculaes de receita com a seguridade. A
inconstitucionalidade advm tanto da afronta, no primeiro caso, ao pacto federativo
(art. 60, 4, I, da Constituio), quanto, no segundo, aos direitos fundamentais (art.
60, 4, IV).

Pode-se tambm apontar a inconstitucionalidade dos FSE e FEF e da DRU na

desvinculao de receitas constitucionalmente afetadas a determinadas polticas
pblicas que promovem em carter material e progressivo direitos fundamentais
de segunda gerao (tambm chamados de direitos sociais) com base em duas
linhas de justificativa. A primeira reside na constatao de que a seguridade social
tem amparo constitucional diferenciado por meio da destinao vinculada da receita
de contribuies sociais e da existncia de oramento prprio. E a segunda base
argumentativa para sustentar tal inconstitucionalidade pode ser extrada do princpio
de vedao de retrocesso6 no que se refere garantia de direitos fundamentais.
A esse respeito, Spagnol (2002, p. 101-103, grifo nosso) aponta linhas fortes de
controle na esfera tributria:

Os avanos sobre os recursos da seguridade social no tm

se limitado ao legislador ordinrio. At mesmo por meio de

6
Vale anotar o conceito dado por Canotilho (1998, p. 320-321) sobre o aludido princpio da vedao
de retrocesso: [...] o ncleo essencial dos direitos sociais j realizado e efectivado atravs de medidas
legislativas [...] deve considerar-se constitucionalmente garantido sendo inconstitucionais quaisquer
medidas estaduais que, sem a criao de outros esquemas alternativos ou compensatrios, se traduzam na
prtica numa anulao, revogao ou aniquilao pura e simples desse ncleo essencial. A liberdade
de conformao do legislador e inerente auto-reversibilidade tm como limite o ncleo essencial j
realizado.

524
 DE JURE - REVISTA JURDICA DO MINISTRIO PBLICO DE MINAS GERAIS

emendas Constituio, busca-se garantir a transferncia de

recursos do oramento social para o oramento fiscal. [...]
O Poder Constituinte derivado no pode tanto. [...] so as
contribuies sociais instrumento basilar para a garantia de
uma srie de direitos fundamentais do cidado. Repita-se que
o Estado Democrtico de Direito possui nas contribuies
um dos principais estribos para a interveno no campo
social. [...] imperioso concluir que qualquer disposio no
sentido de suprimir recursos para a garantia e manuteno
dos direitos sociais vai, tambm, atentar contra os direitos
e garantias individuais do cidado. [...] De evidncia solar,
portanto, que a desvinculao de 20% do produto da
arrecadao das contribuies sociais do oramento da
seguridade social rrita, j que atentatria Constituio
por comprometer o custeio de direitos fundamentais do
cidado. Em decorrncia, existindo desvio de finalidade
em relao ao gasto, ilegtimo se torna o ingresso, surgindo
direito subjetivo para o contribuinte de opor-se ao pagamento
ou repetir o referido percentual.

preciso que se esclarea que os direitos sociais so direitos fundamentais e integram

o rol de direitos intangveis pretenso reducionista do Constituinte derivado, por
mais que se saiba que sua eficcia dependa da possibilidade de o Estado no s lhes
assegurar a existncia jurdica, como tambm a econmica (BONAVIDES, 2003,
p. 644).

A alegada limitao de recursos e disponibilidades materiais sob pena de afronta

ao art. 60, 4, IV da CF/1988 no pode decorrer da ao do legislador ordinrio,
nem do Constituinte Derivado, se efetivamente o Constituinte Originrio resguardou
fonte de receitas para a seguridade social (art. 195) e assegurou percentual mnimo
de gastos com educao (art. 212). E, de outro lado, embora o percentual mnimo
de gastos com sade tenha decorrido de emenda constitucional (EC n 29/2000)
posterior instituio do FSE e mesmo da sua transformao em FEF, tal garantia
material de consecuo inscrita no art. 198, 2 no poderia ser pura e simplesmente
reduzida sob pena de retrocesso vedado constitucionalmente sem que outras
formas de custeio fossem adicionalmente criadas.

Disso tratou a Argio de Descumprimento de Preceito Fundamental n 045/DF,

cujo relator foi o Ministro Celso de Mello, com a defesa consistente de que no
pode o Executivo empregar suas disponibilidades financeiras sob o emprego da
clusula da reserva do possvel (que coincide com o volume de recursos financeiros
efetivamente disponveis para o Estado) para desincumbir-se de seus deveres
constitucionais e, assim, deixar de garantir materialmente direitos sociais que

525
DE JURE - REVISTA JURDICA DO MINISTRIO PBLICO DE MINAS GERAIS

respondem pelo mnimo existencial:

No deixo de conferir, no entanto, assentadas tais premissas,

significativo relevo ao tema pertinente reserva do possvel
(STEPHEN HOLMES/CASS R. SUNSTEIN, The Cost of
Rights, 1999, Norton, New York), notadamente em sede de
efetivao e implementao (sempre onerosas) dos direitos
de segunda gerao (direitos econmicos, sociais e culturais),
cujo adimplemento, pelo Poder Pblico, impe e exige,
deste, prestaes estatais positivas concretizadoras de tais
prerrogativas individuais e/ou coletivas. que a realizao dos
direitos econmicos, sociais e culturais alm de caracterizar-
se pela gradualidade de seu processo de concretizao
depende, em grande medida, de um inescapvel vnculo
financeiro subordinado s possibilidades oramentrias do
Estado, de tal modo que, comprovada, objetivamente, a
incapacidade econmico-financeira da pessoa estatal, desta
no se poder razoavelmente exigir, considerada a limitao
material referida, a imediata efetivao do comando
fundado no texto da Carta Poltica. No se mostrar lcito,
no entanto, ao Poder Pblico, em tal hiptese mediante
indevida manipulao de sua atividade financeira e/ou
poltico-administrativa criar obstculo artificial que revele
o ilegtimo, arbitrrio e censurvel propsito de fraudar, de
frustrar e de inviabilizar o estabelecimento e a preservao,
em favor da pessoa e dos cidados, de condies materiais
mnimas de existncia.

Cumpre advertir, desse modo, que a clusula da reserva

do possvel ressalvada a ocorrncia de justo motivo
objetivamente afervel no pode ser invocada, pelo Estado,
com a finalidade de exonerar-se do cumprimento de suas
obrigaes constitucionais, notadamente quando, dessa
conduta governamental negativa, puder resultar nulificao
ou, at mesmo, aniquilao de direitos constitucionais
impregnados de um sentido de essencial fundamentalidade.
(ADPF 45/DF, Rel. Ministro Celso de Mello, DJ 04/05/2004
P 00012, grifo nosso)

Forte, pois, a posio do Supremo Tribunal Federal na ADPF 45/DF no sentido

de afirmar que os direitos sociais encontram tal grau de proteo constitucional que
no se admite o manejo da atividade fiscal do Estado para mitigar a continuidade
de sua prestao. Essa prestao, embora se efetive em nveis progressivos, no
pode ser tomada como se fora programa de ao estatal que pode ser restringido ou

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 DE JURE - REVISTA JURDICA DO MINISTRIO PBLICO DE MINAS GERAIS

relativizado (simplesmente contingenciado) sem razoabilidade afervel diante dos

pressupostos de fato e de direito do caso concreto diante das despesas decorrentes
da administrao da dvida pblica. A esse respeito, Machado Segundo (2005,
p. 181, grifo nosso) em anlise fundamentada em bases tributaristas afirma
categoricamente que:

A Desvinculao de Receitas da Unio, prova inconteste da

fraude Constituio, deve ser considerada inconstitucional,
sob pena de todo o sistema tributrio, e toda a distino
traada entre impostos e contribuies, perder completamente
o sentido. Contribuio ser apenas uma palavra utilizada
para fraudar contribuintes e entes perifricos. O uso de
contribuies que depois so desvinculadas, nada mais
do que a prtica de um ato de tal maneira que eventualmente
possa ser aplicada outra regra jurdica e deixar de ser
aplicada a regra jurdica fraudada. Confia-se que o Juiz
aplique o art. 149 da CF, quando incidem, a rigor, os arts.
154, I e 157, II. Fraude Constituio o nome que se pode
dar a essa conduta, pois a Unio pe o diante do juiz o
suporte ftico, de modo tal que pode o juiz errar. Fraude lei
infrao lei, confiando o infrator que o juiz erre.7

Se o alerta do ponto de vista tributrio severo, no menos fortes so os fundamentos

da Nova Hermenutica constitucional tal como a denomina Bonavides (2003)
que permitem questionar a constitucionalidade dos mecanismos de desvinculao
de receitas empregados pela Unio para promover o seu ajuste fiscal.

Assim, se se considerar a frmula dada por Alexy (1998, grifo nosso) segundo a qual:
[...] quanto mais intensa se revelar a interveno em um dado direito fundamental,
maiores ho de se revelar os fundamentos justificadores dessa interveno, poder-
se- questionar que, a se seguir mantendo a lgica da desvinculao, ou seja, da
alocao discricionria de 20% (vinte por cento) de todos os impostos e contribuies
da Unio em carter reiterado no tempo, na prtica restaro configurados tanto um
novo patamar de mnimos a serem executados (como, por exemplo, com sade
e educao), quanto um novo sistema tributrio de financiamento da seguridade
social.

Ora, essa redefinio restritiva via ADCT das prioridades alocativas inscritas
no texto constitucional tem sido empreendida, sem que isso tenha sido explcita
e diretamente discutido e aprovado pelo Legislativo na forma de emenda aos
7
Para tratar do tema da fraude Constituio e da fraude lei, Machado Segundo (2005, p. 181) vale-
se das lies de Pontes de Miranda, cuja referncia bibliogrfica citada por aquele autor : MIRANDA,
Pontes de. Tratado de direito privado. 3.ed. Rio de Janeiro: Borsoi, 1970. v. I, 17, n. 6, p. 51.

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DE JURE - REVISTA JURDICA DO MINISTRIO PBLICO DE MINAS GERAIS

dispositivos permanentes da CF/1988, para rever as prprias vinculaes ali

institudas para execuo de gastos mnimos (arts. 198, 2, e 212) e para destinao
de receitas (arts. 149 e 195).

Desvio de finalidade e falta de transparncia ocorre no seio do instituto da

desvinculao de receitas da Unio exatamente em funo de estar sendo ele
reinstitudo e interpretado inequivocamente contra a prpria finalidade publicstica
a que veio, qual seja, aplicar maiores recursos no custeio das aes dos sistemas de
sade e educao, benefcios previdencirios e auxlios assistenciais de prestao
continuada, inclusive liquidao de passivo previdencirio, e outros programas de
relevante interesse econmico e social, tal como previa a parte final do caput do
art. 71 do ADCT.

Ao instituir uma regra transitria paralela e ao se retirar do cenrio em que a

discusso sobre haver despesas mais ou menos vinculadas diz do rol de prioridades
do corpo permanente da Constituio de 1988, o Poder Executivo da Unio
conseguiu mitigar o nvel (determinado constitucionalmente) de obrigatoriedade de
alocao de recursos para gerir, em sede de decises administrativas discricionrias,
uma crise financeira excepcional.

O problema passa a se configurar no carter de norma geral e continuada (para no

dizer quase permanente) conferido DRU por seis emendas constitucionais que lhe
assentaram a vigncia para, pelo menos, dezessete anos. Essas mesmas emendas
lhe permitiram, na prtica, seno a fixao de uma nova vinculao para formao
de supervit primrio, uma fixao de limites menores para as atuais vinculaes
postas na CF/1988.

subliminar o regime jurdico institudo pela desvinculao de receitas da Unio,

j que, por atuar como regra autorizativa geral posta como antdoto excepcional
contra as vinculaes constitucionais, desconhece tomado o seu uso reiterado
no mdio e longo prazo estar redesenhando, alm dos prprios limites mnimos
de gasto com as polticas pblicas vinculadas, a natureza tributria especfica das
contribuies sociais, por meio de vrias emendas contingenciais ao texto do Ato
das Disposies Transitrias da CF/1988.

pergunta de qual seria a conseqncia de eventual desvio na destinao de

contribuies sociais (mesmo quando o desvio seja apenas parcial), Souza (2003,
p. 266) responde que se o desvio de destinao estiver previsto em lei, o ato
legislativo padecer do vcio maior da inconstitucionalidade, alm de desnaturar a
figura como contribuio, tornando ilegtima a sua exigncia. Por outro lado, se o
desvio derivar de ato administrativo, para alm da ilegalidade que comprometer a

528
 DE JURE - REVISTA JURDICA DO MINISTRIO PBLICO DE MINAS GERAIS

sua cobrana, a ao da autoridade que o praticar estar viciada, tornando-a passvel

de processo por responsabilidade, na forma do art. 85, VI da CF/88. Mas, enfim,

[...] se emanar de Emenda Constitucional, a concluso que se

impe, que, dependendo da nova destinao que vier a ser
dada a sua receita, a contribuio se transforma em outra, ou
desnatura-se como tal, tornando-se outra espcie tributria.
[...] Nessa medida, as contribuies passam condio de
imposto, submetendo-se a todas as conseqncias dessa
transmutao. (SOUZA, 2003, p. 266)

possvel assentar, desse modo, o entendimento de que a predestinao das

contribuies sociais para finalidades alheias quelas que justificaram sua instituio
pode no s macular de vcio seu manejo no curso da execuo oramentria, mas
tambm acabar por mudar sua natureza tributria. Em ambos os casos haver afronta
ao ordenamento constitucional brasileiro.

Bem de se ver que a procedimentalizao das peas oramentrias em sua

elaborao e execuo diz respeito, em ltima instncia, a um rol de prioridades
governamentais na alocao de recursos em especficas atividades e despesas. O
estabelecimento em sede constitucional de vinculaes , portanto, uma estruturao
normativa de fonte de custeio prpria dentro de oramento especfico para a
seguridade e de limites mnimos discursivamente postos no ordenamento brasileiro
(vide, por exemplo, o art. 198, 2, e o art. 212, da Constituio de 1988).

As vinculaes oramentrias so garantias instrumentais de consecuo de polticas

pblicas que tanto viabilizam que o Estado cumpra seus deveres constitucionais
(explicitamente assim denominados) com educao (art. 205), sade (art. 196) e
seguridade (art. 194, pargrafo nico), como tambm asseguram que os cidados
do ponto de vista de suas posies jurdicas subjetivas individuais possam exercer
seus direitos fundamentais.

Nem se diga que o exerccio dos direitos sade, educao ou s prestaes

da seguridade depende programaticamente da apurao unilateral pelo Poder
Executivo do que seja possvel empreender oramentariamente a cada exerccio
financeiro, uma vez que o Legislativo j aprovara a lei de oramento anual (LOA).

A reserva do possvel noo que perpassa sim a elaborao progressiva das polticas
pblicas prestacionais, mas que no afasta a possibilidade de controle diante do caso
concreto, conforme estiver sendo conduzida a execuo oramentria em afronta a
direitos fundamentais.

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DE JURE - REVISTA JURDICA DO MINISTRIO PBLICO DE MINAS GERAIS

Noutra perspectiva de anlise, h que se retomar a prpria essncia do discurso

de justificao da desvinculao de receitas da Unio, que a necessidade de
administrao da crise financeira do Estado e do crescimento desordenado da dvida
lquida do setor pblico. Vale dizer, tratava-se, na origem, de uma medida excepcional
e transitria para formar um fundo tendente a fazer frente a encargos sociais de
emergncia, ainda que, com o passar dos anos e das emendas constitucionais que
prorrogaram sua existncia, a DRU tenha mudado de finalidade (o fundo inicialmente
social de emergncia tornou-se de estabilizao fiscal) e at que simplesmente
no esteja mais hoje fazendo qualquer remisso especfica a uma finalidade pr-
determinada, conforme se infere da redao atual do art. 76 do ADCT.

Segundo Afonso (2004, p. 19), [...] vale criticar um pouco mais a idia da
desvinculao, que as autoridades federais enxergam como o caminho necessrio
para se racionalizar o gasto [pblico] e implantar polticas fiscais anticclicas,
porque [...] no h relao de causa e efeito isto , nem vincular, muito menos
desvincular, por si s, asseguram boas ou ms performances do gasto. Embasam a
afirmao em pauta as constataes feitas pelo citado autor (2004, p. 19-21) de que:

a) num exemplo extremo, se as contribuies para a seguridade social fossem

convertidas em impostos de livre aplicao, por si s, isso no significaria desobrigar
a previdncia social de pagar aposentadorias e penses, nem mesmo aos que ainda
trabalham, mas tm direitos adquiridos; embora seja sempre alegado que, sem
tal processo [de desvinculao], seria impossvel cumprir as metas fiscais, porm,
as mais duras firmadas com o FMI, inclusive aps a elevao da meta de supervit
primrio para patamar nunca observado na histria recente, foram sucessiva e
plenamente cumpridas;
b) aps a implantao do caixa nico do Tesouro Nacional, sempre h opo de
simplesmente contingenciar as dotaes oramentrias e manter entesourado os
recursos, como atalho mais curto para assegurar a gerao do supervit;
c) no mbito estadual e municipal, o atendimento das metas de supervit primrio
tem sido fruto justamente de uma vinculao: de proporo da receita corrente para
pagamento mensal do servio da dvida renegociada com o Tesouro Nacional;
d) existe severa contradio no discurso oficial recente de que a vinculao
prejudica a eficincia e a eficcia da proviso de servios sociais bsicos, porque
elas [as vinculaes de receitas para a seguridade social e de percentual mnimo de
gastos para sade e educao] foram aprovadas no Congresso justamente com o
objetivo inverso;
e) enquanto o pretexto [da desvinculao] foi de assegurar a continuidade do
financiamento e da despesa com benefcios e servios sociais bsicos, inclusive
para permitir a pactuao de uma nova diviso de responsabilidades entre esferas
de governo que promovesse a descentralizao das aes e tambm para custear o

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 DE JURE - REVISTA JURDICA DO MINISTRIO PBLICO DE MINAS GERAIS

aumento dos gastos correntes resultantes das novas e maiores inverses esperadas,
efetivamente, inegvel que a poltica fiscal do governo federal foi e continuar
sendo beneficiada pela desvinculao de 20% de sua receita tributria, sendo que o
maior efeito prtico desta medida era liberar contribuies da seguridade (COFINS,
CSLL) para financiar os benefcios dos servidores [pblicos] inativos, o que seria
burla diferenciao dos regimes geral e prprio de previdncia social; e, enfim,
f) cumpre lembrar o relevante papel de poupana interna da [...] vinculao que
foi desenhada com um regime especial, visando gerar uma poupana pblica no
presente que financie o gasto futuro, ou mesmo procure evit-lo caso particular
da destinao constitucional da contribuio sobre receitas (do PIS/PASEP) para
aplicaes atravs do BNDES e para custeio do seguro-desemprego, no mbito do
Fundo de Amparo aos Trabalhadores (o FAT). De acordo com Afonso (2004, p.
21). [...] paradoxal que graas justamente a uma vinculao constitucional se
formou um dos itens mais valiosos do patrimnio pblico federal o Fundo de
Amparo ao Trabalhador FAT, cujo valor do fundo acima de R$ 80 bilhes em
2004 j supera o valor contbil das aes de controle da PETROBRS, a maior
empresa do Pas e entre as maiores do mundo.

Do ponto de vista prtico, a desvinculao tem redefinido, desde 1994 e assim ser
at 2011, as regras constitucionais de destinao obrigatria de receitas e de gasto
mnimo nas polticas pblicas de sade e educao sem atentar para os devidos
limites procedimentais e materiais a isso, para percorrer a meta de ordenao do
crescimento da dvida pblica nacional.

A natureza provisria e excepcional dos dispositivos (arts. 71, 72 e 76, do ADCT) de

desvinculao de receitas da Unio tal como vulgarmente so conhecidos pode
ser percebida na prpria vigncia temporal delimitada e na sua insero ao texto do
Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. Obviamente, como mecanismo
de conteno de crise, a desvinculao de receitas no mbito da Unio deveria ser
remdio forte a ser ministrado por prazo curto, sob pena de desconstituir o quadro
de prioridades na destinao de receitas e na execuo do gasto pblico estabelecido
na CF/1988.

Diferentemente do que deveria ter sido, o discurso de administrao da crise

desdobrou-se ao longo dos anos e foram, portanto, cinco as prorrogaes de prazo
ocorridas das mais variadas formas e motivos, ampliando a vigncia da aludida
emergncia social de dois (1994 e 1995) para dezessete anos (1994 a 2011). Ora,
essas novas emendas ao Ato das Disposies Transitrias da Constituio de 1988
dilatando o prazo de durao da desvinculao vieram dotadas, na maior parte das
vezes, do esforo de justificar que, para administrar o crescimento da dvida pblica
brasileira, seria necessrio mitigar as vinculaes de despesa e criar margens de

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liberdade na aplicao dos recursos federais.

Notadamente, tornou-se necessrio retirar recursos de onde eles estavam fixados

por fora de vinculaes constitucionais para aplic-los na formao de supervits
primrios (aqui entendidos como o resultado positivo obtido ao final da diferena
entre todas as receitas e despesas estatais, ressalvadas as despesas com os encargos
com a dvida) e para, assim, fazer frente ao saldo do servio da dvida pblica
nacional e diminuir a expectativa de crescimento descontrolado dessa dvida.

No bastasse a regra de desvinculao de receitas (como medida de exceo inscrita

no Ato das Disposies Constitucionais Transitrias) ter se tornado habitual pela
sua prorrogao ad hoc, ela tambm colocou em pauta o quo frgil a definio
das prioridades oramentrias na regularidade institucional de convivncia entre
os Poderes Executivo e Legislativo. Tal fragilidade vai de encontro vedao
de retrocesso na consecuo de direitos sociais, pois sem garantia de recursos
oramentrios para fazer frente aos gastos com as aes em sade, educao,
assistncia e previdncia que so polticas pblicas que tm vinculao
oramentria seja de gastos mnimos, seja de fonte de receita o carter de avano
progressivo nas prestaes estatais objetivamente mitigado.

Urge, pois, apontar o carter desarrazoado da prorrogao reiterada de emendas

constitucionais ao ADCT que trataram do FSE, FEF e DRU, vez que, como avisara
Spagnol (2002, p. 101), [...] o Poder Constituinte derivado no pode tanto. Tais
emendas desproporcionalmente afetam a natureza jurdica das contribuies sociais
ao desvincularem-nas (ainda que parcialmente) de sua afetao seguridade (arts.
149 e 195), na medida em que, como Machado Segundo (2005, p. 181) alerta, se
quisesse a Unio tributos desvinculados, criasse impostos no uso de sua competncia
residual e os repartisse com os Estados (na forma do art. 157, II, da CF/1988).

Por outro lado, tambm necessrio que se questione a Emenda de Reviso n

01/1994 e as Emendas n 10/1996, 17/1997, 27/2000, 42/2003 e 56/2007 no mrito
de topicamente deflagrarem processo de eroso constitucional (MENDES, 2004,
p. 441) sobre as garantias de consecuo material dos direitos sociais pela via da
limitao do financiamento das polticas pblicas que lhes dizem respeito. Ora,
a vedao de retrocesso no mbito dos direitos sociais deve ser interpretada de
forma conjugada com a proteo que conferida a esses direitos como clusula
ptrea e deve buscar garanti-los materialmente diante do caso concreto, alm do
seu enunciado formal.

Outro agravante desse quadro reside na perspectiva de que o prprio Poder Executivo
fez da aludida regra pea fundamental na conduo de sua poltica fiscal para a

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administrao da dvida pblica nacional. O dispositivo inicialmente admitido

apenas e to somente na condio de regra temporria e excepcional passou a ser
meio inafastvel de atingimento de metas de supervit primrio inscritas na LDO
(conforme determina o art. 4 da LRF).

Considerada a incapacidade anual de abatimento integral do servio da dvida

(juros e encargos incidentes sobre o total de dbitos contrados pela Unio) e o real
crescimento do estoque da dvida pblica, por mais que se tenha feito crescer, em
volumes nunca antes vistos, o nvel da poupana do setor pblico (supervit primrio),
a evoluo da desvinculao de receitas no Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias leva a uma profunda inquietao com a sua manuteno.

Cumpre suscitar aqui a perplexidade em torno de como tornar mais discursivamente

democrtica a no implementao das polticas pblicas em seu percentual mnimo
exigido constitucionalmente, se se mantiver a linha de desvincular para formar
capacidade de pagamento do servio da dvida tal como se vem fazendo desde 1994.

Nesse sentido, de se notar que a administrao da crise financeira com seus

mecanismos excepcionais de redefinio de prioridades oramentrias tem se
tornado, por si s, uma nova regra de priorizao que atua em uma lgica de
neutralizao, no mdio prazo, das vinculaes estabelecidas na CF/1988.

Uma vez afastada a idia de ser temporria, a Desvinculao de Receitas da Unio

(DRU) efetivamente tem reduzido a obrigatoriedade constitucional de a Unio
alocar recursos nas reas de sade (art. 198, 2, da CF/1988), educao (art. 212
da CF/1988) e na manuteno integral do oramento da seguridade social (art.
165, 5, III, c/c art. 195 da CF/1988), sem se falar nos fundos8 e rgos que tm
receitas prprias a eles vinculadas.

4. Concluso

Para responder questo da conformidade constitucional da instituio e das

sucessivas prorrogaes da DRU via ADCT, urge lembrar, com Alexy (1998), que a
considerao dos direitos fundamentais como verdadeiros princpios constitucionais
permite a sua flexibilidade diante dos avanos e tenses da realidade social sem
que haja o seu esvaziamento normativo. E, em se tematizando os efeitos da
DRU luz da teoria dos princpios, no se pode constitucionalmente admitir que

8
Todos os fundos existentes no mbito da Unio [como, por exemplo, o Fundo Nacional de Direitos e
Interesses Difusos de que trata a Lei n 7347, de 25 de julho de 1985 e o Fundo Nacional de Segurana
Pblica (FNSP) previsto na Lei n 10.201, de 14 de fevereiro de 2001] passam pela desvinculao de
20% (vinte por cento) de suas receitas.

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a busca por flexibilidade oramentria implique esvaziamento de direitos sociais

fundamentais.

Ora, para evitar o risco de esvaziamento normativo de direitos sociais (carentes que
so de ao positiva do Estado), revela-se pragmaticamente necessrio controlar
o estgio objetivo em nveis de preservao ou majorao dos mecanismos
oramentrios de seu financiamento.

Na Constituio brasileira, a fonte vinculada de receita para a seguridade social e a

previso de percentuais mnimos de gasto pblico nas aes em sade e educao
so dois exemplos importantes desses mecanismos assecuratrios, os quais serviram
a este estudo como crivo de anlise para testar a conformidade constitucional da
DRU.

Do ponto de vista da fonte vinculada de receita para a seguridade social, pode-

se afirmar que a desvinculao das contribuies sociais da finalidade a que se
encontram afetadas, por meio de emenda constitucional, tem lhes alterado a
natureza tributria, transformando-as (ainda que parcialmente) em impostos. Esses,
por seu turno, somente podem ser tidos como consonantes com o Sistema Tributrio
Nacional inscrito na Constituio de 1988 se obedecerem s regras de exerccio da
competncia residual pela Unio e de repartio com os Estados, na forma do que
dispe o art. 157, II, da Carta Magna.

De fato, soluo ao conflito tributrio instaurado pela desvinculao das

contribuies sociais reside na imposio Unio de que maneje dentro das
respectivas finalidades as competncias constitucionais que obteve para tributar.
Ou seja, deve a Unio, em querendo tributos desvinculados, majorar os impostos j
institudos ou valer-se da sua competncia residual para instituir novos impostos,
conforme o disposto no art. 154, I, da CF/1988.

J do ponto de vista da vinculao de gasto mnimo, a DRU descumpre o princpio

de vedao de retrocesso social e afronta o art. 60, 4, IV, da Constituio, quando
mitiga a garantia de financiamento de direitos sociais fundamentais percebidos
individualmente , no que se refere s receitas vinculadas de que tratam os arts. 149
e 195 e tambm no que afeta os percentuais mnimos de gastos previstos nos arts.
198, 2, e 212.

As severas restries fiscais a direitos sociais fundamentais que j tinham

constitucionalmente assegurada garantia material de seu financiamento no guarda
proporcionalidade com a ilimitada gerao de despesas da poltica monetria. O

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presente conflito distributivo9 presentemente vivenciado entre as polticas sociais

e o servio da dvida pblica tal como definira o IPEA (2004) um retrocesso
social vedado constitucionalmente e decorre das obscuras regras de desvinculao
de receitas que foram inseridas nas disposies transitrias da CF/1988 a ttulo de
conferir discricionariedade alocativa na execuo oramentria da Unio.

Em face de todos os aspectos supracitados e especialmente em face do princpio

da proporcionalidade no que se refere adequao normativa dos meios aos fins
(segundo a qual so vedados meios que ensejem o arbtrio do poder pblico),
necessidade (em que se deve buscar adotar a opo menos nociva aos interesses
dos cidados) e proporcionalidade estrita (da equao entre os fundamentos que
legitimam a ao estatal e os resultados dela) que se afirma serem inconstitucionais
os arts. 71, 72 e 76 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. Somente
assim assegurar-se- a mxima eficcia e efetividade dos direitos sociais
fundamentais, propugnada no art. 5, 1, da Constituio da Repblica de 1988.

Nesse suceder excessivo de emendas ao ADCT da CF/1988 promovido para

desvincular receitas da Unio, o risco efetivamente de que a inconstitucionabilidade10
a que se referiu Bonavides (2003) e a economicizao do programa constitucional
de governo (noo defendida por Canotilho, 1994) marquem a financeirizao do
oramento pblico por sua submisso poltica monetria, tornando todas as demais
polticas pblicas como bem definira Nunes (2005) polticas de segunda classe.

Decerto, na Constituio de 1988, no h qualquer fundamento normativo para essa

hierarquizao oramentria, pelo contrrio, existe a demanda para que o legislador
infraconstitucional aponte limites ao avano da dvida pblica (arts. 48, XIV e 52,
VI) e para que o poder pblico no se descuide de agir sempre conforme o devido

9
O aludido conflito foi assim descrito pelo Boletim n 8 de Polticas Sociais do IPEA: No Brasil, os
direitos sociais e culturais esto em segundo plano, e o Estado no os garante plenamente. As questes
sociais, como a violncia, a fome, a misria, o desemprego, a escola e os servios de sade de qualidade,
cedem lugar s prioridades do ajuste fiscal. [...] Mesmo na presena da melhor das intenes e dos
diagnsticos mais precisos, os esforos de reforma apresentam-se como o trabalho de Ssifo diante da
ausncia de recursos e das prioridades das polticas econmicas (INSTITUTO..., 2004, p. 67).
10
Segundo Bonavides, Poder-se- chegar, assim, inconstitucionabilidade toda vez que no
ordenamento formalmente constitucional, ou que se pretende seja formalizado em bases constitucionais,
se perde por inteiro o senso de proporo entre os fins programticos, cujo exagero faz a sua
concretizao extremamente penosa, seno impossvel, e os elementos de eficcia e juridicidade das
regras constitucionais propriamente ditas. O desequilbrio ento promovido determina a inexeqibilidade
da Constituio.
Caso haja tambm acumulao de contradies insolveis no sistema constitucional, a ponto de
quebrantar-se o axioma da unidade da Constituio, o caminho estar aberto ao ingresso da crise de
inconstitucionabilidade. Nesse caso, o esprito que sustenta a funcionalidade e juridicidade dos valores,
regras e princpios da Lei Suprema tende a perecer. (BONAVIDES, 2003, p. 389, grifo nosso)

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processo legal, noo essa que no se restringe garantia formal de contraditrio e

ampla defesa, mas que impe materialmente o respeito aos direitos fundamentais.
Mais do que nunca a comunidade aberta (por isso, plural e democrtica) de intrpretes
da Constituio (HBERLE, 1997) precisa submeter a desvinculao de receitas
da Unio ao crivo da sua conformidade com o texto constitucional vigente. Pois,
como bem acentuara Canotilho (1994), ali no sero encontrados apenas limites,
mas fundamentos normativos que imprimem sentido ao estatal.

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indivduos, da integridade e da intangibilidade do ncleo consubstanciador do mnimo existencial.
Viabilidade instrumental da argio de descumprimento no processo de concretizao das liberdades
positivas (direitos constitucionais de segunda gerao). Relator Ministro Celso de Mello. Publicao
DJU de 04/05/2004, p. 00012. Julgamento em 29/04/2004.

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