UNESP - UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA "JLIO DE MESQUITA FILHO"

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM RELAES INTERNACIONAIS SAN TIAGO

DANTAS (UNESP, UNICAMP E PUC-SP)

MANOELA SALEM MIKLOS



A INSERO INTERNACIONAL DE 

UNIDADES SUBNACIONAIS PERCEBIDA
PELO ESTADO NACIONAL: A
EXPERINCIA BRASILEIRA

So Paulo
2010
 UNESP - UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA "JLIO DE MESQUITA FILHO"

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM RELAES INTERNACIONAIS SAN TIAGO

DANTAS (UNESP, UNICAMP E PUC-SP)

MANOELA SALEM MIKLOS

A INSERO INTERNACIONAL DE UNIDADES

SUBNACIONAIS PERCEBIDA PELO ESTADO
NACIONAL: A EXPERINCIA BRASILEIRA

Dissertao apresentada ao Programa de Ps-

Graduao em Relaes Internacionais San
Tiago Dantas (UNESP, UNICAMP e PUC-
SP) para obteno do ttulo de Mestre em
Relaes Internacionais sob a orientao do
Prof. Dr. Tullo Vigevani

So Paulo
2010



 Outrora, o seio materno,
Agora, o meio da rua, na lua, nas novas manhs.
Outrora, o cu e o inferno,
Agora, o saber eterno do velho sonho dos tits.

Gilberto Gil



 Aos meus avs, meu Big Bang.



AGRADECIMENTOS

O desenvolvimento e a concluso deste trabalho no seriam possveis sem

o auxlio luxuoso de muitos:

Meus pais, Rachel e Paulo, e minha famlia. Todo cuidado e carinho.

Sempre ao seu lado, eu vou indo.

Meus amigos. Muitos e bons. Em especial, Eduardo Gromatzky; Daniel

Bracher Mariani; Bernardo Glogowski; Renata Lodi; Patrcia Fres;
Luiz Felipe do Amaral; Sharon Sanz e Roberto Simon. E Thereza Farkas,
sempre.

Ana Carolina Evangelista, chefe, companheira e amiga.

E Tomaz Paoliello, partner in crime. Coisa linda nesse mundo sair por
um segundo e te encontrar por a. Pra ficar sem compromisso, fazendo
festa ou comcio, com voc perto de mim.

A todos vocs, a melhor parte de mim, deixo aqui registrado todo o meu
agradecimento.

Agradeo aos professores do curso de Relaes Internacionais da

Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP), em especial
aos Professores Cludio Couto e Janina Onuki, cuja orientao indicou
sempre os melhores caminhos.

Meus mais sinceros agradecimentos ao corpo docente e aos colegas do

Programa de Ps-Graduao em Relaes Internacionais San Tiago
Dantas. Eu e meu trabalho amadurecemos muito ao lado de vocs.
Agradeo tambm a Giovana Vieira e Isabela Silvestre, to eficientes e
queridas.

equipe do Centro de Estudos de Cultura Contempornea (CEDEC) e

aos pesquisadores do Projeto Temtico Gesto Pbica e Insero
Internacional das Cidades, padrinhos e madrinhas desta dissertao,
agradeo e agradeo. E agradeo mais uma vez.

Aos companheiros do Instituto de Estudos Especiais da PUC-SP, em

especial aos queridos Carola Carbajal Arregui e Verglio Alfredo dos
Santos e Professora Mariangela Belfore Wanderley, agradeo a ternura
com que me receberam e as oportunidades que me ofereceram.

A Kjeld Jakobsen, Adriana Guimares e ao Professor Joo Paulo Cndia

Veiga, agradeo a amizade, a confiana e as oportunidades que me
proporcionaram. Espero continuar sempre por perto

Agradeo especialmente aos Professores Luiz Eduardo Wanderley,

Raquel Raichelis e Rosangela Paz, referncias para a minha trajetria
acadmica e pessoal.



 Agradeo muitssimo s Professoras Karina Mariano e Mnica Salomn
pela leitura cuidadosa, o afeto e a contribuio preciosa.

A Pedro Abramovay, agradeo pelo carinho, o abrigo e a grande ajuda.

Ao Ministro Paulo Bozzi, agradeo pela infinita generosidade. Sua

contribuio inestimvel foi decisiva para o desenvolvimento deste
projeto.

Agradeo a Vicente Trevas; Alberto Kleiman; Flvio Goldman; Ministro

Marco Farani; Conselheiro Francisco Chagas; Conselheiro Carlos
Eduardo Guedes; Wfsi Yuri G. de Souza e Andr Luiz P. Galvo, que
abriram suas portas e agendas, me receberam muitssimo bem e me
concederam as entrevistas que so o alicerce das anlises aqui
desenvolvidas.

Agradeo Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel

Superior (CAPES) pelo auxlio oferecido.

Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo (FAPESP),

agradeo o apoio financeiro outorgado.

Enfim, dois agradecimentos:

Ao Professor Reginaldo Nasser, mais que um mestre: um guru.

Ao Professor Tullo Vigevani, que orientou meu trabalho e meu caminho e

cuja produo e conduta orientar todos os meus passos, sempre. Minha
gratido tamanha que as palavras no do conta.

RESUMO

Desde os anos 1990, o fim do conflito bipolar e a acelerao de fenmenos de

transnacionalizao estremecem a ordem internacional centrada no Estado. Neste
contexto, unidades subnacionais buscam com cada vez mais intensidade estabelecer
contatos com entes estrangeiros desenvolvendo iniciativas de insero internacional
freqentemente independentes das polticas do Estado. Inserida no debate a respeito
deste novo contexto, a presente dissertao se debrua sobre o papel da unidade
subnacional enquanto nova personagem do sistema internacional e busca mapear
movimentos percebidos no interior do Estado brasileiro relevantes para a
compreenso da percepo de tal Estado frente intensificao da atuao
internacional de suas unidades constituintes. Os movimentos apresentados permitem
entender as dinmicas que se estabelecem entre Estado nacional e unidades
subnacionais brasileiros diante da intensificao da atuao internacional subnacional:
como o Estado brasileiro percebe o processo de internacionalizao das unidades
subnacionais brasileiras e quais os instrumentos de gesto desenvolvidos para lidar
com tal processo.

Palavras-chave: Relaes Internacionais; Globalizao; Poltica Externa Brasileira;

Unidades Subnacionais; Paradiplomacia.

ABSTRACT

Since the 1990's, the end of the bipolar conflict and the acceleration
of transnational phenomena tremble the sovereign and state-centered international
order. In this context, sub-state actors seek to establish contacts with foreign entities
with growing intensity, devising international initiatives often unrelated to states
foreign policy and imposing challenges to foreign policy instruments and diplomatic
routines. Given this scenario, this research focuses on the new role of the sub-state
units as an actors in the international system, and tries to chart the movements
perceived within the Brazilian state, relevant to comprehend the perception of such
state while facing the escalation of its constituent units international activism. The
movements here analyzed allow us to understand the dynamics established between
the Brazilian state and the Brazilian sub-state units; how the Brazilian state perceives
the international activism of Brazilian sub-state units and which are the administration
tools and institutional mechanisms developed to deal with this process.

Key-words: International Relations; Globalization; Brazilian Foreign Policy; Sub-

state Units; Paradiplomacy.



SUMRIO
RESUMO 

ABSTRACT 

LISTA DE FIGURAS  

CAPTULO 1: A INSERO INTERNACIONAL DE UNIDADES

SUBNACIONAIS E O ESTADO NACIONAL - UMA INTRODUO  

1.1 APRESENTAO










































































































































1.2 A INSERO INTERNACIONAL DE UNIDADES SUBNACIONAIS: DESAFIOS IMPOSTOS AO ESTADO

NACIONAL E DISCIPLINA DE RELAES INTERNACIONAIS





































































1.3 O ESTADO NACIONAL DIANTE DA INTENSIFICAO DA ATUAO INTERNACIONAL DE SUAS

UNIDADES CONSTITUINTES: UMA REVISO BIBLIOGRFICA






































































1.4 CONSIDERAES FINAIS




























































































































CAPTULO 2: O ESTADO NACIONAL DIANTE DA ATUAO

INTERNACIONAL DE UNIDADES SUBNACIONAIS - A EXPERINCIA
BRASILEIRA 


2.1 A EXPERINCIA BRASILEIRA DOCUMENTADA

























































































2.2 A CONSTRUO DO CONCEITO DIPLOMACIA FEDERATIVA E SUA IMPLEMENTAO COMO

POLTICA DE ESTADO








































































































































2.2.1 Antecedentes  

2.2.2 A diplomacia federativa como poltica de Estado  

2.3 A CRIAO DA ASSESSORIA DE RELAES FEDERATIVAS DO MINISTRIO DAS RELAES

EXTERIORES























































































































































2.4 A ABERTURA DOS ESCRITRIOS DE REPRESENTAO REGIONAL DO MINISTRIO DAS RELAES

EXTERIORES























































































































































2.4.1 Antecedentes, contexto e competncias 



 2.4.2 Atualidade: desarticulao 

2.5 A CRIAO DA ASSESSORIA ESPECIAL DE ASSUNTOS FEDERATIVOS E PARLAMENTARES










2.6 A CRIAO DO CONCEITO COOPERAO INTERNACIONAL FEDERATIVA E SUA

IMPLEMENTAO COMO POLTICA DE ESTADO




























































































2.6.1 Uma nova estrutura para pensar a cooperao internacional de entes federados brasileiros 

2.6.2 A cooperao internacional federativa como poltica de Estado 

2.6.3 Principais atividades desenvolvidas e a atuao junto ao FCCR  

2.6.4 Observaes relevantes  

2.6.5 Consideraes finais sobre a cooperao internacional federativa

2.7 O SETOR DE RELAES FEDERATIVAS DA EMBAIXADA DO BRASIL EM BUENOS AIRES E AS

TENTATIVAS RECENTES DE INSTITUCIONALIZAO POR PARTE DO PODER LEGISLATIVO















2.7.1 O setor de Relaes Federativas da Embaixada do Brasil em Buenos Aires: uma experincia inovadora


2.7.2 Iniciativas recentes de institucionalizao da atuao internacional de unidades subnacionais brasileiras
por parte do poder legislativo 

2.8 A ATUAO DA AGNCIA BRASILEIRA DE COOPERAO (ABC) NO QUE DIZ RESPEITO

COOPERAO QUE ENVOLVE UNIDADES SUBNACIONAIS







































































2.9 CONSIDERAES FINAIS

























































































































CAPTULO 3: A INSERO INTERNACIONAL DE UNIDADES

SUBNACIONAIS E PERCEBIDA PELO ESTADO NACIONAL BRASILEIRO
CONSIDERAES FINAIS   

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS 



LISTA DE FIGURAS


Figura I: Organograma Atual do Ministrio das Relaes Exteriores ........................ 66

Figura II: A Atuao Internacional de Unidades Subnacionais e o Processo Poltico

por Soldatos (1990) ........................................................................................... 135


CAPTULO 1: A INSERO INTERNACIONAL DE
UNIDADES SUBNACIONAIS E O ESTADO NACIONAL -
UMA INTRODUO

1.1 APRESENTAO
O objeto de estudo da presente dissertao uma questo de ordem
essencialmente emprica: como o Estado nacional brasileiro percebe a insero
internacional subnacional e quais as dinmicas que se estabelecem entre este Estado e
suas unidades constituintes diante da intensificao da atuao internacional de
unidades subnacionais brasileiras? No intuito de respond-la, o texto divide-se em trs
captulos: o primeiro captulo apresenta uma breve introduo atuao internacional
de unidades subnacionais e os desafios que este fenmeno impe ao Estado nacional e
s comunidades epistmicas. Segue uma sucinta reviso da bibliografia dedicada ao
entendimento da relao entre as esferas de poder central e local frente insero
internacional subnacional cujo objetivo construir um referencial terico capaz de
orientar o estudo emprico que segue. O segundo captulo apresenta o esforo de
documentao e anlise de como a insero internacional subnacional impacta o
Estado brasileiro e dos discursos e instrumentos institucionais desenvolvidos por este
Estado para acomodar tal processo. Por fim, o terceiro captulo apresenta as
consideraes finais e principais concluses a respeito da experincia brasileira
apreendida do esforo de registro de como a atuao internacional de unidades
subnacionais brasileiras impacta o Estado nacional brasileiro empreendido no captulo
anterior.

1.2 A INSERO INTERNACIONAL DE UNIDADES SUBNACIONAIS:

DESAFIOS IMPOSTOS AO ESTADO NACIONAL E DISCIPLINA DE
RELAES INTERNACIONAIS
A nova ordem mundial, ou o conjunto de fenmenos que definem os contornos
do mundo contemporneo, imprimiu novas dinmicas s relaes internacionais.
Desde o final da Guerra Fria acentuam-se processos por vezes dicotmicos que
determinam, simultaneamente, a integrao e a fragmentao do sistema


internacional. Inauguram-se, no bojo de movimentos dialticos, novos espaos de
interao, palcos para novas modalidades de relacionamento entre novos atores
internacionais (ROSENAU, 1997).

A emergncia de tais atores pede rearranjos de foras que, por vezes, parecem
colocar em xeque a soberania do Estado nacional, bem como as categorias de
pensamento que explicam a realidade e a institucionalidade construdas em torno dela.
Conceitos que serviram de alicerce para o mundo westfaliano comeam a ser revistos
luz de novas teorias. Nas palavras de Hocking (1997, p. 79), o estatocentrismo
encontra-se sob fogo cruzado de inmeros inimigos.

Rosenau (1992), descreveu e problematizou a seguinte realidade:

At a time when hegemons are declining, when boundaries (and the walls that seal
them) are disappearing, when the squares of the worlds cities are crowded with
citizens challenging authorities, when military alliances are losing their viability to
mention but a few of the myriad changes that are transforming world politics the
prospects for a global order and governance have become a transcendent issue.
(ROSENAU, 1992, p. 1)

A valorizao do potencial transformador e revolucionrio desta nova realidade,

presente na obra de muitos autores que escreveram sob o impacto do ps-Guerra Fria,
altamente discutvel. No entanto, o fim do conflito bipolar e a acelerao de
fenmenos de transnacionalizao representaram, de fato, evidentes transformaes
de estruturas de autoridade, permitindo o questionamento de uma ordem centrada no
Estado nacional. Tais transformaes vm conferindo crescente complexidade s
relaes internacionais, impondo novas prticas e pedindo a recomposio dos termos
e temas do debate terico, assim como a construo de novos paradigmas.

Nesse contexto, unidades subnacionais (cidades, estados, provncias, cantes,

lnders e outras unidades constituintes de federaes) buscam com cada vez mais
intensidade estabelecer contatos com entes estrangeiros pblicos e privados e
desenvolvem iniciativas de insero internacional frequentemente independentes das
polticas do Estado nacional. Boga (2001, p. 4) resume: envoltos no complexo
processo de globalizao, esses atores vm gradualmente disputando e
conquistando espaos na agenda internacional com os governos centrais e se
consolidando como agentes de dinmica internacional.


 A literatura indica que tais iniciativas subnacionais no exterior conferem s
unidades subnacionais status de ator internacional. No entanto, tais unidades so, em
sua natureza, distintas daqueles atores comumente entendidos como atores
transnacionais, quais sejam atores de natureza no-estatal, cuja atuao no plano
internacional transcende s fronteiras dos Estados nacionais.

Lecours e Moreno (2006), ao investigar a atuao internacional do pas Basco,

pontuam com preciso o carter interessante de tal status:

Paradiplomacy represents another type of internal-external connection which

shares characteristics with traditional states foreign policy and transnationalism
without being one or the other. Indeed, it involves state-like units projecting
themselves on to the international scene without the help, and often against the will
of the central state. Regional governments as international actors have the fluidity of
transnational movements yet remain intelligible to states as the result of their
territorial-institutional nature. (LECOURS e MORENO, 2006, p. 18)

Temos, portanto, que a distino tradicionalmente adotada pela disciplina de

Relaes Internacionais entre atores estatais e no-estatais no parece ser eficiente, ou
suficiente, para a compreenso da atuao internacional de unidades subnacionais.

Outras tentativas de elaborao de uma taxonomia da atuao transnacional, no

entanto, ainda que mais sofisticadas, no foram mais felizes na construo de um
conceito capaz de definir de maneira satisfatria a atuao internacional de unidades
subnacionais.

Villa (1999), por exemplo, na busca por uma definio abrangente de ator
transnacional, o define como um agente social que estabelece um tipo inovador de
vinculaes extra-estatais, baseando-se em contatos, coligaes e interaes por meio
das fronteiras nacionais ante os quais os rgos centrais da poltica externa estatal ou
supranacional tm relativa, ou nenhuma, capacidade regulatria. Se confrontarmos tal
definio com a realidade da atuao internacional de unidades constituintes de um
Estado nacional, temos que tais unidades no se encaixam, bem como no se
encaixam na definio de ator estatal e soberano.


 A mesma dificuldade encontrada quando h a tentativa de aplicar outras
definies de atuao transnacional para designar unidades subnacionais. Outro
exemplo est na utilizao do conceito de ator sovereignty-free, desenvolvido por
Rosenau (1990) para se referir queles atores que agem internacionalmente sem se
submeter ao sistema de Estados, em oposio aos atores sovereignty-bound.
Estruturas de poder locais no condizem com a definio sovereignty-free, uma
vez que so unidades constituintes de um Estado nacional. Contudo, do mesmo modo,
no podem ser definidas como atores sovereignty-bound, j que a) no so unidades
soberanas e b) elaboram e executam aes polticas internacionais que, em muitos
casos, independem das linhas gerais de poltica externa determinadas pelo Estado
soberano que compem. Unidades subnacionais seriam atores mistos (Hocking, 2004;
Paquin, 2004), a meio caminho entre o que Rosenau (1990) denominou atores
condicionados pela soberania (sovereignty-bound) e atores livres de soberania
(sovereignty-free).

Por sua vez, a distino clssica de Keohane e Nye (1977) entre relaes
interestatais, transnacionais e transgovernamentais avana, mas tambm se mostra
pouco eficiente quando o objetivo descrever a atuao internacional subnacional. O
trecho a seguir resume as categorias propostas pelos autores:

"Multiple channels connect societies, including: informal ties between governmental

elites as well as formal foreign Office arrangements; informal ties among
nongovernmental elites (face-to-face and through telecommunications) and
transnational organizations (such a multinational banks or corporations). These
channels can be summarized as interstate, transgovernamental, and transnational
relations." (KEOHANE e NYE, 1977, pp. 21)

A criao da categoria relaes transgovernamentais avana, verdade, rumo

ao objetivo proposto, uma vez que acomoda a possibilidade de relacionamento entre
diferentes estruturas de poder de um Estado nacional e representantes de estruturas
semelhantes provenientes de outros Estados, bem como entre organismos
internacionais e atores no-estatais (SALOMN e NUNES, 2007). Todavia, a
categoria tambm acomoda padres de relacionamento de natureza muito distintas
destas. Por fim, tal categoria mostra-se abrangente demais e, em consequncia, possui
poder explicativo reduzido.


 A tipologia da atuao transnacional proposta por Risse-Kappen (1995), que
define o ator como tal no por sua natureza, mas por seus objetivos, representa um
avano rumo a uma definio capaz de compreender as unidades subnacionais. Risse-
Kappen reconhece dois os tipos de ator transnacional, nessa perspectiva: 1) os
motivados por ganhos chamados instrumentais, os quais seriam essencialmente
ganhos econmicos, e 2) os que tm por fim a promoo de idias e princpios. na
construo de tal tipologia de que reside a contribuio de Risse-Kappen para a
concepo de uma definio de ator transnacional que acomode de modo eficiente a
atuao internacional de unidades subnacionais.

Tal qual apresentado acima, unidades subnacionais no podem ser consideradas

atores no-estatais, uma vez que so estruturas de poder pblico que compem um
Estado nacional. Contudo, tambm no podem ser definidas como atores estatais, uma
vez que o termo designa a atuao internacional de governos centrais, excluindo
estruturas de poder regionais e locais. Unidades subnacionais seriam, por fim, atores
mistos, pois sua natureza conferiria a tais unidades a condio de atores hbridos.

Uma vez que a natureza das unidades subnacionais determina a dificuldade de

entend-las a partir das tipologias conhecidas de atuao transnacional, uma definio
de ator transnacional que se pautasse no pela natureza de tal ator, mas por seus
objetivos, seria muito mais conveniente e eficiente. Entende-se, portanto, que a
tipologia de atuao transnacional proposta por Risse-Kappen, ainda que no tenha
sido concebida para tal, oferece grande contribuio para o estudo da atuao
internacional de unidades subnacionais.

bem verdade que as definies desenvolvidas por Risse-Kappen ainda no

acomodam de maneira definitiva todas as modalidades possveis de atuao
internacional de unidades subnacionais, uma vez que h certa dificuldade em dividir
os objetivos de tais unidades em apenas dois tipos: objetivos de carter econmico e
objetivos relacionados promoo de idias, como prope o autor. No entanto, a
defesa de um conceito de ator transnacional definido por seus interesses, e no por sua
natureza, abre caminho para a construo de uma tipologia capaz de acomodar a
insero internacional subnacional sem ser demasiadamente restritiva ou abrangente.
Trata-se de um passo importante, ainda que incipiente, rumo a uma taxonomia da
atuao transnacional que compreenda as unidades subnacionais.


 Alm da tipologia de atuao transnacional, a definio desenvolvida pelo autor
para designar o que so relaes transnacionais tambm vale como referncia, uma
vez que representa avano rumo ao entendimento da atuao internacional de carter
subnacional. A definio que marcou o debate iniciado na dcada de 1970 descrevia
relaes transnacionais como contacts, coalitions and interactions across state
boundaries that are not controlled by the central foreign policy organs of
government (KEOHAE e NYE, 1970, p. xi). Tal definio, evidente, apresenta
problemas para o estudo da insero internacional de unidades subnacionais, pois sua
atuao internacional no pode ser entendida como formalmente livre do controle
exercido pelo rgo de poltica externa do poder central. Da a relevncia da definio
desenvolvida por Risse-Kapen (1995, p.3), que descreve relaes transnacionais como
regular interactions across national boundaries when at least one actor is a non-
state agent or does not operate on behalf of a national government as an
intergovernmental organization.

As relaes internacionais de unidades subnacionais podem ser claramente

acomodadas na formulao do autor, que menciona, alm de atores no-estatais,
atores que no operam em nome de um governo nacional. Embora o exemplo
oferecido pelo autor sejam as organizaes intergovernamentais, as unidades
subnacionais tambm podem ser entendidas da mesma maneira uma vez que
compem um Estado nacional, mas nem sempre atuam internacionalmente em seu
nome.

Em resumo, unidades subnacionais no podem ser consideradas atores no-

estatais, uma vez que so estruturas de poder pblico e compem um Estado nacional.
No entanto, tambm no so atores estatais, uma vez que o termo designa a atuao
internacional de governos centrais, excluindo estruturas de poder regionais e locais. A
atuao internacional subnacional no pautada pelo carter discricionrio das aes
de poltica externa de atores estatais.

Portanto, estruturas de poder locais, ao atuar no plano internacional, podem ser

entendidas como atores hbridos: em parte livres de soberania, em parte
condicionados pela soberania que compartilham com os demais nveis de poder do
Estado que compem. Deriva de tal carter hbrido a dificuldade de acomodar as



relaes internacionais de unidades subnacionais nas tipologias conhecidas de atuao

transnacional.

Sobre as dificuldades de definir a unidade subnacional como ator internacional

e a necessidade de faz-lo, Lecours (2008) resume:

Substrate units escape easy categorization as international actors since they

are neither sovereign states nor non-state actors in the fashion of social
movements or non-governmental organizations. However, their
conceptualization as agents not only in domestic politics but also in the
international arena appears increasingly necessary. (LECOURS, 2008, p.
14)

As estratgias de insero internacional desenvolvidas por unidades

subnacionais apresentam, em concluso, novos desafios tanto para o Estado quanto
para a academia.

Ao Estado, a questo colocada diz respeito ao seu protagonismo externo, ou

seja, o direito de atuar como porta-voz nico de sua populao no plano internacional.
O controle exclusivo do Estado nacional sobre a elaborao e execuo da poltica
externa para o seu territrio percepo fundante do mundo westfaliano e princpio
orientador das correntes tericas que compem o mainstream da disciplina de
Relaes Internacionais. Uma vez questionada tal prerrogativa, o Estado se v diante
do desafio de compreender tal processo, seja incorporando-o ou combatendo-o.

Trata-se, portanto, daquilo que Keating (2000, p. 58) define como a

ampliacin del mbito de los asuntos internacionales, dentro del cual ya no son los
Estados los nicos actores. Nas palavras de Hocking (1997, p. 97): a importncia
da localizao da poltica externa reside no desafio que esta apresenta s concepes
tradicionais sobre as relaes internacionais, particularmente no caso dos
pressupostos estatocntricos.

Kincaid (1990) resume:

Constituent diplomacy, coupled with the global activities of non-governmental

constituents such as people-to-people organizations, businesses, and labour unions
does not require abolition of the nation-state, but a redefinition of the nature and


 role of the nation-state and a recognition of the fact that the cartelistic international
arena is a pluralistic interorganizational arena. (KINCAID, 1990, p. 71)

As comunidades cientficas, por sua vez, tm a tarefa de traduzir tais fenmenos

e, nesse sentido, precisam rever conceitos e paradigmas. Trata-se do esforo de
transcender as teses que definem as escolas tericas que compem o mainstream da
disciplina de Relaes Internacionais na busca por interpretaes e anlises mais
abrangentes. A esse respeito, McMillan (2007) aponta que

International relations theory still suffers from a realist bias of treating nation-
states as unitary actors and has been slow to look beneath the national level. (...)
Perhaps realist and liberal theory have encouraged scholars to look at the
extremesfrom the unitary state to individualsthereby leaving out middle-level
actors such as subnational governments. (MCMILLAN, 2007, p. 233)

E Cornago (2004) conclui:

o crescente envolvimento subnacional em questes internacionais , sem dvida, um

fenmeno efetivamente mundial. (...) mesmo nos contextos mais dspares, a
governana subnacional vem adquirindo uma dimenso claramente internacional, o
que merece mais ateno e mais recursos. (CORNAGO, 2004, p. 273)

Mariano e Barreto (2004) fazem afirmaes semelhantes:

No contexto atual, marcado pelo fenmeno da globalizao econmica, poltica,

social e cultural que afeta a soberania do Estado nacional, a investigao sobre a
ascenso dos governos subnacionais nas relaes internacionais adquire cada vez
maior significado. A intensificao desses processos e o acirramento da competio
internacional ocorridos, sobretudo, a partir dos anos 90 -, ao mesmo tempo em que
impulsionaram o avano das iniciativas de integrao regional, alteraram as
condies de gesto dos Estados nacionais. (MARIANO e BARRETO, 2004, p.21)

Cornago (2009), enfim, define com competncia os desafios que a atuao

internacional de unidades subnacionais impe tanto ao Estado nacional quanto
disciplina de relaes internacionais:

Sub-state diplomacy is frequently controversial, not because of its material scope or

its supposedly undesirable legal consequences for the affected states, but to the extent
that it appears as symbolically relevant signicant expressions of certain values
that seem to question precisely those other values that sustain the centralization of
international relations as optimum. (CORNAGO, 2009, p. 31)


 Inserido nesse debate, este captulo tem por objetivo construir um referencial
terico inicial capaz de auxiliar o estudo do papel da unidade subnacional em sua
condio de nova personagem do sistema internacional e de quais as implicaes
desta nova condio para a relao entre o Estado nacional e suas unidades
constituintes. Em boa medida, trata-se da tentativa de atender sugesto de Vigevani
(2005, p. 3), que aponta a necessidade de uma melhor discusso conceitual a
respeito da suposta inconciliabilidade entre o monoplio, estabelecido por todas as
constituies, da poltica exterior pelo governo central e a ao subnacional neste
quesito.

1.3 O ESTADO NACIONAL DIANTE DA INTENSIFICAO DA ATUAO

INTERNACIONAL DE SUAS UNIDADES CONSTITUINTES: UMA REVISO
BIBLIOGRFICA
Lessa (2002, p. 9) observa que entre as caractersticas mais marcantes das
relaes internacionais, nas ltimas duas dcadas, aponta-se a crescente pluralidade
dos vetores de interao. Neste contexto, a insero internacional de unidades
subnacionais e a tradicional prerrogativa do Estado central como protagonista do
sistema internacional parecem, a princpio, dois vetores em sentidos contrrios. Esta
, no entanto, uma anlise precipitada das novas dinmicas que se estabelecem entre
estes vetores supostamente opostos. Como a atuao internacional das unidades
constituintes de uma federao percebida pelo Estado nacional? Tal questo sempre
teve status privilegiado na agenda de pesquisa dos que se dedicam ao estudo da
atuao internacional de unidades subnacionais.

A esse respeito, Cornago (2009) afirma:

Initially, the most inuential works were more descriptive than explanatory in
content. They identied the many international strategies implemented by diverse
sub-state governments in areas as diverse as foreign trade and investment, tourism
promotion, environmental protection and human security, as well as in other social
or cultural domains. However, in addition to these basically descriptive accounts, the
most inuential literature in the eld has always concentrated specic attention on
the way in which decentralization of international relations, as sub-state diplomacy
implies, may affect conventional understanding of diplomacy as an exclusive
dominion of sovereign states (CORNAGO, 2009, p. 12)


 Autores preocupados com questes relativas ao federalismo e aos sistemas
regionais (KINCAID, 1990; DUCHACEK, 1990; SOLDATOS, 1990; HOCKING,
1991, 1993; FRY, 1990; dentre outros) foram pioneiros, no final dos anos 1980 e
incio dos anos 1990, no estudo da insero internacional de unidades subnacionais e
dos significados de tal processo para a relao entre o Estado nacional e suas unidades
constituintes. poca, a questo que mobilizava os esforos de tais autores dizia
respeito desconfiana do Estado nacional diante da ao de unidades subnacionais
no exterior.

Duchacek (1990) descreveu as preocupaes do Estado diante da ao

internacional de suas unidades constituintes:

The various forms, contents and goals of paradiplomacy in its broadest sense
trans-sovereign encounters of a new kind point to reasons why international
activities of non-central governments, whether partly political or primarily economic,
social or environmental, arouse both interest and worry on the part of central
authorities in charge of national foreign policy. First, subnational contacts with
foreign centers of political power may become vehicles for various forms of trans-
sovereign meddling. Second, too many subnational initiatives abroad may lead to
chaotic fragmentation of foreign policy and cause a nation to speak with stridently
conflicting voices on the international scene. Third, the cautious or negative attitudes
on the part of central national lites towards subnational paradiplomacy reflect also
their opposition in the name of constitutional principles concerning the eminent
domain of national foreign policy (...); there may also be concern for institutional
tidiness and efficiency, institutional inertia opposing any change of routine and fear
of provincial egoism at the expense of the national whole as well as the other
territorial communities. (DUCHACEK, 1990, p. 27)

Es innegable que estamos asistiendo a un proceso de complejizacin de las

relaciones internacionales donde tienen cabida multiples actores ms all del
Estado-Nacin, afirmam Colacrai e Zubelz (2004, p. 341) em artigo sobre as aes
de unidades subnacionais argentinas no exterior. Diante desse cenrio desafiador,
parece consenso entre os pesquisadores que estudam o tema da insero internacional
subnacional que sua intensificao foi, inicialmente, mal recebida pelo Estado ao
menos por aqueles que defendem o modelo estadocntrico e a separao entre a
poltica externa e polticas internas (KAISER, 2005). Normatively, what merits


protection is not the nation-state, but a particular kind of nation-state (KINCAID,
1990, p. 56).

O receio do poder central quanto perda de eficincia na atuao internacional

da nao como um todo, a fragmentao da poltica externa e, no limite, a
fragmentao poltica do territrio so frequentemente apontados pela expressiva
maioria dos autores. Kincaid (1990) aponta que:

The growing number of international activities undertaken by the constituent

governmentes (...) on nation-states, especially federated nations, has raised concerns
about the future of the nation-state. The most common concern is that diplomatic
activity by constituent governments will endanger national unity and international
stability. (KINCAID, 1990, p.52)

E nas palavras de Hocking (1997, p. 81): o crescente envolvimento

internacional dos Estados/provncias de sistemas federais tem sido um fenmeno que
os formuladores de polticas centrais geralmente acham necessrio manter dentro de
limites restritos.

Mais que isso: a insero internacional dos governos subnacionais teria sido
malvista pelo Estado nacional a princpio e por princpio, uma vez que a atuao
subnacional no exterior parece essencialmente conflitante com o conceito de
soberania nacional e as noes que definem um regime federativo. Wolf (2007, p.
149) afirma: They (os Estados nationals) often see this (a atuao international de
unidades subnacionais) as potentially undermining their sovereignty and at times in
conflict with the pursuit of the broader national interest.

A esse respeito, Hocking (1997, p. 81) afirma que a coerncia interna

considerada como uma das dimenses intangveis do poder nacional; qualquer
ameaa a esse poder representaria uma vantagem para os adversrios, sejam eles
reais ou potenciais.

A literatura indica, portanto, que, para defender seu protagonismo no plano

internacional e proteger seu status de porta-voz dos interesses de sua populao no
exterior, os Estados se valeram, em um primeiro momento, de princpios
constitucionais que garantem seu monoplio sobre a elaborao e execuo da
poltica externa.


 Implicit in the fear that constituent diplomacy threatens the nation-state is the
assumption that sovereign nation-sates ought not to be challenged in the foreign
policy by competition from their constituent governments. This in turn must rest on
the assumption that nation-sates are the only legitimate and competent
representatives of the peoples who live within their territorial domains (...).
(KINCAID, 1990, p. 55)

Alm dos limites constitucionais desta modalidade de insero, os Estados

sinalizaram tambm limitaes relacionadas aos recursos humanos subnacionais.
Governos locais no teriam quadros com a experincia e o preparo necessrios para
uma atuao externa competente. A bibliografia especializada aponta que as crticas
do Estado nacional s aes internacionais de unidades constituintes giravam em
torno da percepo de que tais polticas, mesmo quando legalmente aceitas,
representariam riscos eficincia da poltica externa nacional. O limite atuao
internacional, no nvel subnacional, no imposto somente pela dimenso
constitucional, mas pela esfera poltica.(MARIANO e BARRETO, 2004, p. 23)

Em suma, este seria o consenso: o poder central avaliou, a princpio, as

atividades de unidades subnacionais no exterior como iminente perda de sua
autoridade exclusiva na representao tanto de seu territrio, como de sua populao
no nvel internacional.

Quanto s questes a respeito da desconfiana do Estado nacional diante da

insero internacional de unidades subnacionais, que mobilizaram esforos dos
pioneiros no estudo da atuao internacional subnacional, um Estado inicialmente
temeroso frente s atividades internacionais de suas unidades constituintes descrito
em toda a literatura.

No entanto, no h o mesmo consenso quanto ao carter conflitivo da relao

local/central ser efetivamente estrutural em um contexto de intensificao do
envolvimento subnacional em questes internacionais. Trata-se de uma questo que
seguiu mobilizando esforos dos que estudam a atuao internacional subnacional e
suas implicaes para a relao entre o Estado nacional e suas unidades constituintes:
a atuao internacional de governos locais implica, necessariamente, o tensionamento
da relao entre governo local e governo central ou h possibilidade de coordenao e
cooperao?


 bem verdade que:

Tanto nos pases em que a condio autnoma antiga quanto naqueles em que ela
mais recente, o movimento desses atores gera zonas de conflito entre o governo
central ou federal e suas unidades constituintes. Conflitos que ocorrem mesmo onde
os espaos de atuao esto reconhecidos e definidos. (RODRIGUES, 2004, p. 210)

Em coro com Rodrigues, muitos autores vem a insero internacional

subnacional como uma estratgia de desenvolvimento local que necessariamente
tensiona a relao entre unidade subnacional e Estado. De acordo com tais teses, a
tendncia natural seria o estabelecimento de dinmicas conflituosas. Nesse sentido,
polticas harmnicas ou complementares seriam excees. Sobre tal interpretao,
Hocking (1995) afirma:

At one extreme, those approaching the issue from a state-centric, realist perspective
have tended to regard this development as either irrelevant to the conduct of foreign
policy, a potentially dangerous intrusion on the prerogatives of the national
government - or, somewhat paradoxically, both. (HOCKING, 1995, p. 38)

Contudo, a maioria dos estudos sobre o tema faz uma leitura mais positiva da
questo, enxergando a possibilidade de cooperao e coordenao entre os nveis
local e central, e definindo os cenrios de tenso como conjunturais.

Os mais otimistas anunciam at a gnese de uma novssima ordem mundial,

mais justa. Lessa (2002) e Hocking (1997) so exemplos dessa postura:

Os governos perdem espao tambm como veculo de transmisso das demandas

nacionais, mas essa horizontalidade (das relaes internacionais) vista como uma
tendncia positiva porquanto pode traduzir-se em regras mais equnimes de
convivncia internacional. (LESSA, 2002, p. 12).

(...) a localizao [da poltica externa] oferece a perspectiva do estabelecimento de

uma nova ordem mundial, mais igualitria e justa. (...) uma futura ordem mundial em
que as localidades desempenhariam um papel essencial. (HOCKING, 1997, p. 100)

No entanto, os trabalhos mais importantes produzidos sobre insero

internacional subnacional no compartilham desse otimismo, apesar da leitura
positiva que fazem do fenmeno. Autores cujos trabalhos so referncias para o
estudo da atuao internacional de unidades subnacionais, como Soldatos (1990) e


Kincaid (1990), afirmam que a atuao internacional de governos locais no
essencialmente um movimento que gera dissonncia entre as dimenses subnacional e
nacional por guardar caractersticas que no desautorizariam o Estado em sua
condio de porta-voz de seu territrio e de sua populao no plano externo. A
insero internacional de unidades subnacionais poderia no representar, assim, o
embrio de uma ordem mais justa, mas tambm no ofereceria riscos concretos
ordem vigente.

Traditionally, states served as the most important, if not, sole, connection with the
international realm, through foreign policy, they aggregated domestic interests and
preferences, and expressed them to other international actors, usually states. This
mechanism is still significant, but it now coexists with other forms of domestic-
international linkage. (LECOURS e MORENO, 2006, p.17)

Ao tratar da preocupao do Estado com relao s atividades internacionais

subnacionais, Duchacek (1990) nos oferece um quadro bastante abrangente das
possveis consequncias das iniciativas internacionais de governos subnacionais, que
abrange todas as vises acima mencionadas. Quatro cenrios seriam, portanto,
possveis: a fragmentao de polticas e atores rumo secesso do territrio; a
centralizao da poltica externa; uma poltica externa coordenada e combinada; ou a
alterao de padres de relacionamento entre Estado e unidades subnacionais. Neste
ltimo cenrio, o resultado seria a alternncia de padres definidos pela competio
ou cooperao em funo das matrias em pauta e das estratgias escolhidas para
abord-las. Esse quarto cenrio descrito seria o resultado mais provvel da
intensificao da atuao internacional subnacional para o mundo democrtico.

1) Secessionist fragmentation of both policies and actors, in preparation for

territorial secession. If this occasionally is the case, a territorial community and its
leaders in fact engage in what we have called protodiplomacy, rather than
paradiplomacy. 2) Tight centralization in foreign policy as a reaction to too many
international actors. The rationale for such centralization would be the prevention of
anticipated chaotic situations in all issue-areas. Recentralization can also be justified
by the need to discipline egoism on the part of territorial components in
decentralized systems. 3) Combinative foreign policy; that is, a co-ordination of
foreign policy in matters other than national security. Combinative foreign policy
accepts the imperative need to combine various initiatives coming from the territorial
components ab initio into newly coordinated streams. In such a scenario the
existence of many or two voices is known to and observed by the outsiders but only


 marginally affects the foreign monitors' perception of the nation-state as a basically
univocal actor. 4) Cooperative/competitive segmentation. By this is meant a mix
between cooperation on the part of non-central governments in some issue-areas but
duplication of competition in others. The outward sign of such a mixed situation may
manifest itself (...) by the establishment of separate provincial missions abroad, top
echelon visits of provincial leaders to foreign capitals, and perhaps some efforts to
obtain either full or observer participation in some or all international
intergovernmental organizations. This mix of co-operation and competition, however
untidily, is the most probable scenario in democratic world in general, and in federal
world in particular. (DUCHACEK, 1990, p. 28)

O trecho citado especialmente importante: muitos autores, ao avaliar os

possveis resultados da insero internacional subnacional do ponto de vista da
relao subnacional/nacional, descrevem cenrios muito semelhantes aos
apresentados acima, afirmando como Duchacek a possibilidade de cooperao
entre unidade subnacional e Estado, e considerando o estabelecimento de dinmicas
conflituosas como uma condio conjuntural.

Soldatos (1990) ao falar das consequncias mais frequentes do investimento

local em iniciativas internacionais, indica tendncias muito prximas aos dois ltimos
cenrios descritos por Duchacek. Ainda que no descarte a possibilidade de conflito,
ele define as aes de unidades subnacionais no plano externo que denominou de
paradiplomacia como uma oportunidade de racionalizao poltica. Para o autor, a
unidade subnacional que busca insero internacional, se compreendida e acolhida
pelo Estado, pode exercer papel complementar quele exercido pelo poder central.
Coordenadas, ou at monitoradas, as aes externas de unidades constituintes podem
ser complementares s polticas estatais para a esfera internacional. Segundo
Soldatos, elas devem cada vez menos constituir estratgias polticas paralelas ou
dissonantes daquelas executadas pelo poder central.

As final conclusion, we could formulate the following statement: the paradiplomacy

of federated units in advanced industrial societies is here to stay for the foreseeable
future; more and more it will take on the aspect of rationalization with less emphasis
being placed on conflict. (SOLDATOS, 1990, p. 51)

Soldatos diz ainda que no deve haver alterao efetiva do papel do Estado
nacional enquanto voz que responde internacionalmente por seu territrio, uma vez
que as atividades internacionais de unidades subnacionais se concentram


majoritariamente em assuntos distintos daqueles relacionados segurana nacional.
Essa noo aproxima ainda mais a projeo do autor daquela defendida por
Duchacek.

Para subsidiar esta argumentao, Soldatos utiliza os conceitos de low e high

politics, afirmando que a insero internacional subnacional um recurso geralmente
utilizado para atender interesses associados s low politics temas que no interferem
na estratgia internacional do governo central, no se opem s opes econmicas do
Estado e no tocam em questes sensveis do ponto de vista da segurana nacional.
Para o autor, questes conjunturais podem conferir s iniciativas internacionais
subnacionais contornos que venham a caracteriz-las como tema para as high politics,
mas isso seria visvel apenas nas aes implementadas em mbito microrregional.
Portanto, a insero subnacional macrorregional e global, seria uma estratgia
escolhida, em geral, para pautas compostas por temas considerados low politics: This
politicization process indicates that macro-regional paradiplomacy as well, of
course, as global paradiplomacy are more likely to generate politicization in low-
politics areas (...). (SOLDATOS, 1990, p. 49)

Keating (2000, p. 66) faz consideraes semelhantes: La paradiplomacia no

significa lo mismo que la diplomacia estatal convencional, que a menudo persigue un
inters nacional especfico en el escenrio internacional. Es mucho ms especfica y
delimitada, a menudo oportunista y experimental.

Kincaid (1990), outro autor cujo trabalho referncia imperativa para os que
investigam a atuao externa de entidades subnacionais, afirma que so raros os
exemplos nos quais a insero internacional de unidades subnacionais que ele
chama de constituent diplomacy significam uma ameaa concreta existncia de
uma democracia federativa como tal.

Conflicts are surely certain, if only because jurisdictional conflict is normal in

federal policies. However, one would be hard put to find an instance where
constituent diplomacy per se has posed a serious threat to a democratic federation.
(KINCAID, 1990, p. 54)

A observao de Kincaid, alm de confirmar o primeiro cenrio apontado por

Duchacek como resultado pouco provvel da ao internacional de poderes locais,



possibilita uma concluso importante. O autor afirma que os casos em que a ao

externa subnacional se configura como instrumento da busca por independncia total
do poder central s ocorrem em regies em que h naes dentro de uma nao,
regies que j apresentam relaes conflituosas estabelecidas no interior de seu
sistema federativo. Na opinio do autor, portanto, no h comprovao emprica da
percepo do poder central de que a insero internacional subnacional representaria
um risco ao Estado nacional ou ao federalismo. Assim, regimes federativos nos quais
a atividade externa subnacional contribui para a fragmentao do Estado estariam em
risco devido ao seu prprio desenho, idiossincrasias e conflitos domsticos pr-
existentes.

Trabalhos como o de Kincaid (1990) corroboram a noo de que no se justifica

o receio do Estado frente atuao de suas unidades constituintes no plano externo. A
experincia emprica contribuiria para que o Estado superasse gradativamente a
percepo negativa desse processo.

Cornago (2009) tambm percebe o processo de amadurecimento da percepo

do Estado nacional diante da atuao internacional de suas unidades constituintes e a
superao do receio inicial. Sobre as unidades subnacionais, o autor afirma:

They are particularly prominent in some clearly functional fields, such as economic
cooperation, environmental issues, science and technology, transportation and basic
infrastructure, but they are also becoming more and more relevant in areas of
normative concern such as ethnic conict, public health and education, cultural
diversity, human security, humanitarian relief or development aid. Furthermore, it
can be argued that it is precisely the relevance acquired by many of these initiatives
that makes it possible for states themselves or more properly speaking, central
governments and supreme courts to realize sooner or later that the international
activism of their constituent units, which they tend to understand as basically
annoying, is much more extended and much less disturbing than they initially gured.
In this sense, it can be said that through these processes of mutual reective
adaptation, sub-state diplomacy has become signi cantly normalized.
(CORNAGO, 2009, p. 28)

Cornago (2009) faz ainda outra considerao relevante: a opo do Estado

nacional por reconhecer a atuao internacional de unidades subnacionais como uma
prtica vlida que no representa ameaa efetividade da poltica externa ou coeso


nacional ocorre em funo de dois movimentos: 1) como mencionado acima,
experincia emprica contribui para que o Estado superasse paulatinamente a
percepo negativa da atuao internacional subnacional; e 2) o Estado encontra
grande dificuldade em efetivamente coordenar, controlar ou limitar tal atuao. Seria,
enfim, mais interessante para o Estado nacional avanar rumo ao dilogo e a
cooperao para garantir the maintenance of sub-state diplomacy as a relatively low-
prole activity that is always submitted to the ultimate consent of the affected
sovereign states (CORNAGO, 2009, p.32).

A respeito da dificuldade que enfrentam os Estados nacionais em regular e, no

limite, constranger a atuao internacional de unidades subnacionais, Cornago (2009)
afirma:

Considered through these lenses, the diffculties encountered by states to regulate

new sub-state diplomacy can be reconsidered. Contemporary, legal and political
regulation of diplomacy, as happens with many other on-going regulatory efforts all
over the world, is a contentious process in which the initial will of the states, even the
will of the most powerful among them, has to be tempered, taking into account not
only the global functional dynamics propelled by world trade and investment,
technological innovations or environmental challenges, but also the changing
legitimizing needs of latemodern capitalism. Consequently, the real driving force
behind the normalization of sub-state diplomacy is the pervasive pressure that is
posed by the new global political economy and its transformative forces.
(CORNAGO, 2009, p. 34)

Vigevani (2006) corrobora a tese de que a insero internacional subnacional

raramente representa necessariamente o tensionamento da relao entre o Estado
nacional e suas unidades constituintes quando no h crises abertas do sistema
federativo em questo:

No caso brasileiro, parece confirmar-se a tendncia observada na maioria dos

pases concentrao de aes ligadas apenas low politics, especificamente
movimentos que no interferem na estratgia internacional do pas, no se
relacionando nem remotamente a temas da high politics, como estratgicos ou de
segurana, e nem mesmo a opes econmicas de carter geral. (VIGEVANI,
2006, p. 130)


 A essa constatao, Vigevani (2006) acrescenta uma observao importante:
unidades subnacionais buscariam o mundo exterior por razes sobretudo pragmticas,
e prevaleceriam estratgias de stop and go ora o tema da atuao internacional
ganharia fora no interior do aparelho administrativo subnacional, ora teria seu peso
atenuado.

A observao de Vigevani (2006) a respeito das estratgias de stop and go

relevante uma vez que condiz com o cenrio descrito por Duchacek (1990) como o
resultado mais provvel da intensificao da atuao internacional subnacional para o
mundo democrtico: quanto relao entre o Estado nacional e suas unidades
constituintes em um contexto de intensificao da insero internacional subnacional,
ocorreria a alternncia de padres definidos pela competio ou cooperao em
funo das matrias em pauta e das estratgias escolhidas para abord-las. Uma vez
que as unidades subnacionais desenvolvem suas aes no exterior em uma dinmica
de stop and go, a relao entre tais unidades e os Estados nacionais que compem
tambm se daria em dinmica semelhante. Ora o padro de relacionamento seria
marcado pela tenso, ora pela cooperao dependendo da pauta da atuao
internacional de cada unidade subnacional em questo.

Nesse sentido, Soldatos (1990) acrescenta uma considerao fundamental: a

insero internacional de unidades subnacionais se apresenta, sim, mais como uma
oportunidade de racionalizao e ganho do que como um estopim de conflitos. No
entanto, ela sem dvida coloca desafios para o Estado nacional. Com isso, o autor
assinala que a insero internacional subnacional determina, junto a outros novos
processos e fenmenos caractersticos do atual momento histrico, novos contornos
da ordem global. Tais contornos, no entanto, provocam o Estado, obrigando-o a se
repensar e a se remodelar.

A considerao de Soldatos vem se somar ao que defende Duchacek (1990): o

ltimo cenrio apresentado em seu trabalho, apontado como o mais frequentemente
verificado, exige, para que se torne realidade, a construo de novas frmulas e
instrumentos institucionais e polticos que possibilitem a coordenao e a cooperao
entre os nveis polticos local e central. Para o autor, uma relao harmoniosa
dependeria necessariamente da criao de novos arranjos que possibilitem o dilogo e
acomodem as demandas de ambas as partes.


 Soldatos (1990) antecipou, poca, a questo que atualmente mobiliza boa
parte dos que se dedicam ao estudo da atuao internacional de unidades
subnacionais: como desenvolver mecanismos institucionais e canais de dilogo
capazes de fomentar a coordenao poltica e a cooperao entre os nveis local e
central? Vimos que a literatura afirma que, uma vez que a experincia permite ao
Estado nacional superar o receio diante da atuao internacional de unidades
subnacional, o Estado e suas unidades constituintes alternam dinmicas de
relacionamento cooperativas e competitivas dependendo dos temas em pauta e das
estratgias escolhidas para abord-los. Diante desse cenrio, pesquisadores se
preocupam, atualmente, com os arranjos institucionais desenvolvidos para permitir
uma relao cooperativa entre Estado e unidades subnacionais.

Hocking (1997), discorrendo sobre tal institucionalidade, afirma:

preciso que os formuladores de polticas operem cada vez mais em um ambiente

poltico de nveis mltiplos, abrangendo as arenas subnacionais, nacionais e
internacionais, nas quais a conquista dos objetivos em um determinado nvel de
atividade exige a capacidade de operar nos outros (HOCKING, 1997, p. 96)

Hocking (1997, p. 96) conclui que, uma vez desenvolvidas novas ferramentas
institucionais, os papis e os relacionamentos so redefinidos, como tambm o so
os conceitos relativos natureza fundamental da poltica externa e o modo como ela
administrada.

Atendida a necessidade de novos arranjos no interior do Estado central, seriam,

por fim, consideravelmente reduzidas as razes para a existncia de antagonismo
entre Estado e suas unidades constituintes. Recorrendo novamente a Hocking (1997),
fica claro que:

(...) em vez de se colocar em oposio ao centro, atitude muito menos

representativa de declnio do Estado-nao em um tipo de competio da qual
nenhum dos adversrios sair vencedor, a internacionalizao das regies
representa o surgimento de processos polticos nos quais os atores subnacionais so
capazes de representar vrios papis diferentes. Alguns criaro tenses junto ao
centro, pois os nveis subnacional, nacional e internacional da atividade poltica
esto entrelaados, e os interesses diferem; mas outros sugeriro um
multilateralismo de interesses entre o centro e a regio, na busca de objetivos
relacionados ao ambiente internacional.(HOCKING, 1997, p. 104)


 Cornago (2009) tambm reconhece em diversos Estados nacionais esforos
rumo constituio de novos arranjos institucionais para acomodar o processo de
insero internacional de suas unidades constituintes. Ao empreender tais esforos,
Estados estariam passando por um evidente processo adaptativo.

Consequently, and in an attempt to respond to that new situation, states all over the
world have, during recent decades, established different legal and institutional
mechanisms in order to acknowledge, albeit reluctantly, a new and more active role
by sub-state governments in their foreign policy designs and diplomatic machineries.
As with the heterogeneous practice that they try to regulate, these mechanisms are
not fully uniform, but they are widely extended with important implications not only
for each directly affected state, but also for the whole community of states. Sooner or
later, all states need to consider both the treatment that they are expected to offer to
foreign constituent units, as well as the treatment that they understand that other
states should offer to their own constituencies. Consequently, when countries as
diverse as Australia, Brazil, India, Mexico, Spain and South Africa decide to reform
their foreign policy schemes in parallel forms, opening the doors to a new diplomatic
role for their constituent units, the adaptive process becomes evident. (CORNAGO,
2009, 29)

Ainda que no seja necessariamente uma soluo definitiva para todo e

qualquer conflito que eventualmente pode surgir entre o Estado nacional e suas
entidades constituintes atuantes internacionalmente, o desenvolvimento, por parte do
poder central, de uma nova institucionalidade concebida para acomodar o dilogo
entre as partes por si s j significa o reconhecimento e legitimao da insero
internacional subnacional (MINGUS, 2003; CORNAGO, 2009) e expressaria,
portanto, uma indicao no sentido da possibilidade de coexistncia e, at mesmo, de
complementaridade das atuaes externas local e central.

The development of linkage mechanisms has not precluded conflict between central
and non-central governments on domestic or international issues, but it has
demonstrated that subnational governments have a legitimate role to perform in
international diplomacy. (MINGUS, 2003, p. 9)

Enfim, sobre o processo de amadurecimento da percepo do Estado nacional e

superao do receio deste diante da atuao internacional subnacional que culmina na
construo de uma nova institucionalidade construda para permitir o dilogo e
cooperao entre as esferas de poder local e central, Cornago (2009) afirma:


 Although they are situated in very different places of enunciation, both state officials
and sub-state representatives, in dealing with these issues, deploy a mixture of
utilitarian bargaining and communicative reasoning. Their respective actions and
arguments are certainly affected by a speech context, in which the most powerful side
is usually the one representing the voice of the affected state through its central
government representatives. But their interventions are also embedded in a wider
functional and normative context. That context to some extent modulates the attitudes
that both sides will observe when dealing with the need to assess the political
convenience and appropriateness of sub-state diplomacy, as well as its necessary
adjustment to the prevailing diplomatic system. That process of mutual adjustment
between sub-state and state government officials can also be described in terms of
international socialization (CORNAGO, 2009, p. 15, grifo nosso)

Trata-se de uma observao relevante que avana na elucidao das dinmicas

que permeiam o processo paulatino de acmulo de experincias que permite que o
Estado nacional supere gradativamente a percepo negativa da insero internacional
de suas unidades constituintes. O processo de socializao a que Cornago (2009) se
refere objeto privilegiado de estudo da agenda de pesquisa construtivista, em
especial para aqueles que estudam a Unio Europia, e foi assim definido por Checkel
(2007):

Socialization is dened as a process of inducting actors into the norms and rules of
a given community. Its outcome is sustained compliance based on the internalization
of these norms. In adopting community rules, socialization implies that an agent
switches from following a logic of consequences to a logic of appropriateness; this
adoption is sustained over time and is quite independent from a particular structure
of material incentives and sanctions. (CHECKEL, 2007, p. 5)

Por fim, temos que o Estado nacional, inicialmente, calcula custos e benefcios,
meios e fins e seguindo uma lgica de conseqncias reconhece a atuao
internacional de unidades subnacionais como uma prtica vlida. In one asks, then,
what are the costs to the nation-state of allowing constituent dimplomacy? one must
ask, what are the costs to nation-state of not allowing constituent diplomacy
(KINCAID, 1990, p. 56). A partir deste momento, inicia-se um processo de adaptao
semelhante ao processo de socializao: actors are socialized into new norms and
rules of appropriateness through processes of arguing, persuasion and social
learning and to redefine their interests and identities accordingly (BRZEL e
RISSE, 2003, p. 10).


 Em resumo, o mapa conceitual desenhado acima prope o seguinte conjunto de
afirmaes: o Estado nacional, em um primeiro momento, recebeu com receio a
possibilidade de insero internacional dos governos locais, enxergando nela riscos
sua estabilidade interna e externa. Essa modalidade de insero, no entanto, no
representa, por si s, uma ameaa existncia do Estado, mas apenas apresenta
novos desafios, como o desenvolvimento de novos fruns de negociaes e o dilogo
com atores polticos locais.

Pode-se ainda afirmar que, dentre os resultados possveis da intensificao do

envolvimento subnacional com questes e atores internacionais, um deles citado
com frequncia, ainda que expresso de formas diversas: unidades nacionais e governo
central alternariam dinmicas de relacionamento cooperativas e competitivas
dependendo dos temas em pauta e das estratgias escolhidas para abord-los, em
fluxos que podem ser denominados stop and go. Na grande maioria dos casos
conhecidos, no entanto, os governos locais se limitariam a questes de low politics
como objeto de suas iniciativas internacionais. Desta forma, a atividade subnacional
no exterior no ofereceria, a rigor, qualquer risco manuteno do status do governo
central.

Em concluso, a insero internacional subnacional, em vez de dificultar o

dilogo, representaria, enfim, uma oportunidade de cooperao entre os nveis local e
central, e a percepo negativa do Estado nacional em relao s atividades de suas
unidades constituintes no exterior no encontraria, portanto, subsdios reais para sua
manuteno, diluindo-se gradativamente. Kincaid (1990), certo das oportunidades que
surgem com a insero internacional de governos locais, arremata tal idia ao afirmar
que pesquisadores deveriam investir tempo e recursos no estudo dos benefcios da
atuao internacional de unidades subnacionais em vez de se dedicar ao estudo dos
custos e conflitos envolvidos neste processo.

1.4 CONSIDERAES FINAIS

Inserida neste debate, a presente dissertao se debrua sobre o papel da
unidade subnacional enquanto nova personagem do sistema internacional e busca
mapear movimentos percebidos no interior do Estado brasileiro relevantes para a
compreenso da percepo de tal Estado frente intensificao da atuao


internacional de suas unidades constituintes. Os movimentos apresentados permitem
entender as dinmicas que se estabelecem entre Estado nacional e unidades
subnacionais brasileiras diante da intensificao da atuao internacional subnacional:
como o Estado brasileiro percebe o processo de internacionalizao das unidades
subnacionais brasileiras e quais os instrumentos de gesto desenvolvidos para lidar
com tal processo.

Pasquariello Mariano e Mariano (2008), afirmam:

Esse dilogo entre o governo federal brasileiro e os subnacionais, no que se refere

formulao da poltica externa, ainda um fenmeno relativamente recente e nem
sempre muito claro. Este novo papel das instncias governamentais subnacionais se
contrape tendncia centralizadora que restringe o grau de autonomia do sistema
estadual e municipal. (PASQUARIELLO MARIANO e MARIANO, 2008, p. 122)

Com a inteno de avanar na compreenso deste processo, as seguintes

questes inspiradas nas principais preocupaes encontradas na literatura a respeito
da relao entre o Estado nacional e suas unidades constituintes diante da
intensificao da insero internacional subnacional - pautam o esforo empreendido
a seguir: a insero internacional de suas unidades constituintes , em princpio, mal
recebida pelo Estado brasileiro? A experincia emprica contribui para que o Estado
supere tal percepo negativa? H mecanismos, nesse contexto, de coordenao entre
os nveis local e central? O Estado brasileiro, diante da nova modalidade de insero,
desenvolve novos discursos e instrumentos institucionais para acomodar tal processo?
Tais discursos e instrumentos so concebidos para garantir o constrangimento ou o
fomento da atuao internacional subnacional?

O estudo emprico da experincia brasileira - o esforo de documentao e

registro de como tal modalidade de insero internacional impacta o Estado brasileiro
e quais os discursos e instrumentos institucionais desenvolvidos por este Estado para
acomodar esse processo permitir avanar na busca por respostas as questes
expostas acima e, enfim, na compreenso de como a ao de unidades subnacionais
brasileiras no exterior percebida pelo Estado brasileiro.


CAPTULO 2: O ESTADO NACIONAL DIANTE DA
ATUAO INTERNACIONAL DE UNIDADES
SUBNACIONAIS - A EXPERINCIA BRASILEIRA

2.1 A EXPERINCIA BRASILEIRA DOCUMENTADA

relativamente recente o ingresso do tema da insero internacional de
governos subnacionais na agenda cientfica das relaes internacionais, em especial
nos crculos acadmicos brasileiros. Contudo, o interesse que desperta vem se
revelando cada vez maior, haja vista a quantidade crescente de trabalhos produzidos
no Brasil e no exterior sobre essa questo, o que consolida seu status de objeto de
estudos.

Vm se multiplicando os estudos que buscam documentar, descrever e analisar

a atuao internacional de unidades subnacionais brasileiras (NUNES e SALOMN,
2007; NUNES, 2005; MATTOSO, 2001; BRIGAGO, 2005; RIBEIRO, 2008;
BOGA, 2001; LESSA, 2002; VIGEVANI et al., 2004, dentre outros).

A cada vez mais importante atividade externa de governos subnacionais (locais,

provinciais, estaduais etc.) em todo o mundo vem despertando um crescente interesse
acadmico. (...) O meio acadmico brasileiro no exceo. Existe, neste momento,
um acervo bastante respeitvel de artigos, livros, monografias, dissertaes de
Mestrado e teses de Doutorado dedicado anlise da atividade externa de entidades
subnacionais em geral, bem como dos governos estaduais e municipais brasileiros
que mais atuam nessa rea.(NUNES e SALOMN, 2007, p. 100)

A grande maioria destes trabalhos, no entanto, dedica-se anlise dessa

modalidade de insero do ponto de vista das prprias unidades subnacionais. Poucos
so os estudos que procuram entender o processo sob a perspectiva do Estado
nacional; quando o fazem, tm, em sua maioria, carter jurdico, procurando
determinar os marcos legais da insero internacional subnacional. Assim, pode-se
afirmar que faltam anlises que, tendo como objeto a insero internacional de
governos locais, focalizem esse processo da perspectiva do Estado nacional.


 E cabe aqui ressaltar: este vazio analtico no se justifica pela ausncia de
material que desperte interesse; pelo contrrio, h muito a ser trabalhado. A leitura
dos poucos trabalhos desenvolvidos no Brasil sobre as atividades externas de
unidades subnacionais que buscam compreender este processo sob a tica do governo
central oferece indcios bastante contundentes de que h a uma questo de relevncia
intelectual e poltica a ser mais bem e profundamente estudada.

Lecours (2008) afirma que a intensificao da atuao internacional de unidades

subnacionais implica num processo adaptativo que exige novos arranjos institucionais
e administrativos locais e centrais:

Within the region, paradiplomacy involves establishing structures to give directions

to international action and administer programs. At the state-wide level,
paradiplomacy means creating some channels (or exploiting existing ones in new
ways) with the central government to exchange information and coordinate action.
(LECOURS, 2008, p. 14)

A academia brasileira possui, atualmente, bom acervo de trabalhos que buscam

compreender os resultados de tal processo de adaptao no mbito dos governos
locais. No entanto, poucos se dedicam ao estudo rigoroso do processo adaptativo que
se d no mbito do governo central.

A literatura analisada neste esforo de pesquisa, bem como os estudos empricos

desenvolvidos, permitiram a identificao dos seguintes movimentos relevantes no
interior do Estado brasileiro, no que diz respeito s iniciativas de acomodao do
tema da insero internacional subnacional na agenda de poltica externa brasileira:

1) A construo do conceito diplomacia federativa e sua implementao como

poltica de Estado, a partir de 1994.

2) A criao, em junho de 1997, da Assessoria de Relaes Federativas (ARF) do

Ministrio das Relaes Exteriores (MRE).

3) A abertura, a partir de 1997, dos Escritrios de Representao Regional do

MRE.



4) A fuso, em junho de 2003, da Assessoria de Relaes Federativas (ARF) e da

Assessoria de Assuntos Parlamentares, dando origem Assessoria Especial de
Assuntos Federativos e Parlamentares (AFEPA).

5) A atuao, a partir de 2003, da unidade da Subchefia de Assuntos Federativos

responsvel por questes internacionais junto aos governos subnacionais, a
formulao do conceito cooperao internacional federativa e sua implementao
como poltica de Estado.

6) A criao, em 2003, do setor de Relaes Federativas da Embaixada do Brasil

em Buenos Aires e a nomeao, em 2004, de um diplomata com mandato especfico
para cuidar de articulaes federativas entre o Brasil a Argentina.

7) Iniciativas recentes de institucionalizao da atuao internacional de unidades

subnacionais brasileiras por parte do poder legislativo: a elaborao, em 2005, da
Proposta de Emenda Constitucional 474/2005, conhecido como a PEC da
Paradiplomacia, de autoria do Deputado Andr Costa; e a elaborao do Projeto de
Lei do Senado 98 de 2006, de autoria do Senador Antero Paes de Barros e
modificado pelo Senador Arthur Virglio.

8) A atuao recente da Agncia Brasileira de Cooperao (ABC) no que diz

respeito cooperao que envolve unidades subnacionais.

Os movimentos descritos acima indicam que h, por parte do Estado brasileiro,

a percepo da necessidade de incorporar, de algum modo, a dimenso subnacional na
elaborao e execuo de sua poltica externa brasileira. Diante do incremento da
atuao internacional de suas unidades constituintes percebem-se no Estado nacional
brasileiro indicativos da preocupao em acomodar tal processo. Tais iniciativas, no
entanto, so significativamente pouco documentadas e prescindem de investigao e
anlise. Tal acomodao revela o esforo de limitar ou de incrementar a insero
internacional subnacional?

Essa relao entre a esfera subnacional e a federal, no tocante s questes da

integrao regional e da poltica externa, em geral, est em construo no Brasil
(PASQUARIELLO MARIANO, 2002, p. 95). Faz-se necessrio, portanto, avaliar
qualitativamente tal incorporao e em que medida a teoria capaz de explic-la.


 Segue a tentativa de compreenso dos movimentos apresentados, empreendida a
partir da anlise da literatura, de entrevistas e de documentos tais como decretos e
demais textos legais, discursos, e registros das iniciativas pesquisadas. No se trata do
desenvolvimento de um estudo exaustivo de tais movimentos, mas da tentativa de
apreender deles evidncias empricas que permitam verificar as dinmicas que se
estabelecem entre Estado nacional e unidades subnacionais brasileiras diante da
intensificao da atuao internacional subnacional.

A fim de compreender como a ao de unidades subnacionais brasileiras no

exterior percebida pelo Estado brasileiro, segue, enfim, o esforo de documentao
e registro de como tal modalidade de insero internacional impacta o Estado
brasileiro e quais os discursos e instrumentos institucionais desenvolvidos por esse
Estado para acomodar este processo seja limitando-o, seja fomentando-o.

2.2 A CONSTRUO DO CONCEITO DIPLOMACIA FEDERATIVA E SUA

IMPLEMENTAO COMO POLTICA DE ESTADO
2.2.1 Antecedentes
As primeiras iniciativas de criao de estruturas institucionais no mbito dos
governos subnacionais brasileiros para o desenvolvimento de aes internacionais
datam da dcada de 1980 e so empreendidas por governos estaduais: o estado do Rio
de Janeiro - em 1983 - e o estado do Rio Grande do Sul - em 1987 - so exemplos
citados com frequncia (SALOMN, 2008). A atuao do governo do estado do
Amap, em meados da dcada de 1990, junto Guiana Francesa, ao Estado francs e
Unio Europia tambm frequentemente citada como exemplo da intensificao
da atuao internacional de unidades subnacionais brasileiras (RODRIGUES, 2004).

No entanto, a primeira meno necessidade de contemplar a dimenso

subnacional no processo de construo da agenda de poltica externa brasileira s se
d em 1993, em documento do Ministrio das Relaes Exteriores, produto de
discusses internas e seminrios organizados pelo Itamaraty, com a participao de
representantes de diversos setores da sociedade brasileira, dentre os quais membros da
academia, do empresariado e de sindicatos. Sob o ttulo Reflexes sobre a Poltica
Externa Brasileira, o documento sintetizava:


 O esforo foi o de explorar, em benefcio da instituio e da Poltica Externa
Brasileira, a circunstncia histrica especial representada pela conjuno de duas
grandes linhas de mudana com incidncia direta sobre o Itamaraty e a sua rea de
competncia: as profundas transformaes em curso no cenrio internacional e as
mudanas internas que assinalaram, no Brasil, a consolidao do regime
democrtico. (MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES, 1993, p. 2)

Deste documento, em meio a uma reflexo sobre a construo de um projeto

nacional e o papel da poltica externa em tal construo, consta a passagem:

A ausncia de uma preocupao ampla e constante dos agentes sociais sobre as

questes internacionais no impediu, historicamente, que houvesse uma poltica
externa articulada, reunindo, alis, um razovel consenso, talvez alimentado por
uma dose de indiferena. Pelo prestgio institucional do Itamaraty, por omisso, pelo
apoio de manifestaes pontuais, pela urgncia de questes internas, estas, sim,
mobilizadoras, desenha-se na histria recente da poltica externa brasileira uma
base de apoio social, de baixa articulao, que se manifesta, quase sempre, sob a
forma de um consenso implcito sobre o que o Estado fazia em relaes
internacionais. Por algumas razes, talvez essa situao esteja chegando ao limite.
Em primeiro lugar, o prprio processo de democratizao estimula o alargamento
do debate nacional; em segundo, dissemina-se a percepo de que questes
internacionais afetam interesses reais e concretos (...). O debate sobre o federalismo
- e as formas variadas pelas quais a poltica externa afeta as diferentes unidades da
Federao - outro dado novo nas equaes diplomticas brasileiras.
(MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES, 1993, p. 39, grifo nosso)

Ainda sobre o monoplio declinante do Estado nacional, consta do documento:

A 'desarrumao' do mundo estimula, por outro lado, a reflexo sobre o sistema

internacional e o uso de argumentos novos no debate interno. De qualquer maneira,
os novos motivos de interesse pela poltica externa no so suficientes, ainda, para
definir um lugar de relevncia, com autonomia, no debate do cotidiano poltico
brasileiro. A responsabilidade do Estado tende a ser monoplica em boa parte da
agenda internacional, mas um monoplio j parcialmente contestado por agentes
sociais e exercido em momento de aguda crise fiscal, que limita as condies de
exerccio do mesmo monoplio. A combinao do monoplio declinante do Estado
em poltica externa com a natureza da democracia brasileira so, assim, os dois
elementos a partir dos quais deveramos refletir sobre a relao interno-externo.
(MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES, 1993, p. 39)


 Fica clara, pela primeira vez, a preocupao em pensar as unidades
subnacionais no processo decisrio da poltica externa brasileira. A globalizao e a
democratizao so processos apresentados, acima, como o binmio responsvel pela
emergncia de novas vozes que precisariam ser ouvidas na articulao da poltica
externa do Estado nacional brasileiro. Trata-se da afirmao de que era necessrio, a
partir de ento, repensar o processo de construo da poltica externa nacional,
redefinir os termos do debate no interior da Chancelaria brasileira para acomodar
novas questes e atores e refletir sobre a relao entre as dimenses interna e externa
do projeto nacional.

Cabe, no entanto, notar que, nas passagens citadas acima, a preocupao do

Ministrio das Relaes Exteriores refletir sobre como a poltica externa brasileira
afeta as unidades subnacionais brasileiras. No h, ainda, expressa a preocupao
em sentido inverso - em pensar como a atuao internacional de unidades
subnacionais brasileiras afetaria a concepo e execuo da poltica externa do Estado
nacional brasileiro. Tal apreenso s aparece mais adiante:

O Brasil tem realidades to dspares que se torna muito difcil a definio do que
o interesse nacional. O Itamaraty deveria levar em considerao essa diferena
regional no dilogo com os Estados da Federao. O MRE deveria trabalhar mais
continuamente com as administraes estaduais e auxiliar na criao de Secretarias
de Assuntos Internacionais nos Estados. Isso traria uma interlocuo permanente do
MRE com realidades regionais distintas, possibilitando uma melhor percepo do
interesse nacional e uma qualificao - que hoje no existe - da atuao
Internacional dos Estados.(MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES, 1993, p.
187)

Neste momento, fica evidente a preocupao da Chancelaria brasileira em

avanar no entendimento da atuao internacional das unidades subnacionais
brasileiras e at auxiliar a criao de Secretarias de Assuntos Internacionais no mbito
dos governos estaduais. Vimos que, poca, j havia registros de iniciativas
relevantes empreendidas por governos estaduais brasileiros no plano internacional -
tais como a criao de estruturas voltadas para o desenvolvimento da atuao
internacional dos Estados do Rio de Janeiro e do Rio Grande do Sul. Diante da
intensificao de tal modalidade de insero internacional, o Ministrio das Relaes
Exteriores manifestava receio: governos estaduais no teriam quadros com a


experincia e o preparo necessrios para uma atuao externa competente e o
Ministrio das Relaes Exteriores estaria, poca, disposto a auxiliar na qualificao
de tais quadros.

Consta, tambm no documento, a proposta da abertura de espaos de

representao do Ministrio das Relaes Exteriores nos estados brasileiros. Veremos
adiante que esta proposta teve sucesso, em detrimento daquela que propunha o auxlio
na criao de Secretarias de Assuntos Internacionais no mbito dos governos
estaduais. Contudo, o debate transcrito ao final desse documento entre os
Embaixadores Carlos Moreira Garcia e Paulo Nogueira Batista comprova que
nenhuma das propostas era, naquele momento, consensual:

Embaixador Carlos Moreira Garcia: Gostaria de referir-me ao que o Ministro

Celso Lafer disse no primeiro desses nossos seminrios: o Itamaraty tem autoridade,
mas no tem poder. A verdade que o Itamaraty precisa aprender a se articular
mais com a sociedade, estabelecer esse contato cotidiano, manter presena nas
diversas unidades da Federao, informar a opinio pblica, ampliar esse tipo de
exerccio que estamos tendo hoje.

Embaixador Paulo Nogueira Batista: Preocupa-me as declaraes do Embaixador

Carlos Garcia de que o Itamaraty deve estar representado nos Estados. Essa
representao me pareceria uma deformao decorrente da situao em que
atualmente vivemos. A verdade que tanto o estrato federal como os estaduais esto
cerceados pela depresso econmica, e o que os organismos internacionais querem,
aproveitando-se dessa situao, aumentar o grau de dependncia.

Embaixador Carlos Moreira Garcia: Acho que se trata de um problema mais poltico
do que econmico. O governo central no tem hoje mais como impor sua vontade
aos Estados. (MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES, 1993, p. 202, grifo
nosso)

O debate entre os Embaixadores Carlos Moreira Garcia e Paulo Nogueira

Batista a manifestao clara de que, embora fosse compartilhada a percepo de que
era necessrio que a dimenso subnacional fosse levada em considerao no processo
decisrio da poltica externa brasileira, no havia consenso no que diz respeito
necessidade de se tomar medidas para lidar com a atuao internacional subnacional,
tais como a abertura de representaes do Ministrio das Relaes Exteriores nos


estados ou o auxlio na criao de Secretarias de Assuntos Internacionais no mbito
dos governos estaduais.

A fala do Embaixador Paulo Nogueira Batista representa, inserida neste debate,

a posio daqueles que entendiam este tipo de atuao como um fenmeno
conjuntural e, portanto, transitrio. Por sua vez, a fala do Embaixador Carlos Moreira
Garcia revela a posio dos que, em oposio, compreendiam a insero internacional
subnacional como um fenmeno estrutural que faria parte de um conjunto de
processos cujo resultado seria a necessidade do estabelecimento de novas dinmicas
entre o Estado nacional e suas unidades constituintes. Veremos, a seguir, que a
posio apresentada pelo Embaixador Moreira Garcia prevaleceu e que, dois anos
depois, deu flego implementao de uma nova poltica de Estado.

Cabe, ainda, uma ltima observao a respeito do debate que precedeu o

desenvolvimento da diplomacia federativa como uma poltica de Estado: o documento
apresentado acima sintetiza discusses internas e seminrios organizados pelo
Ministrio das Relaes Exteriores realizados no primeiro trimestre de 1993. Neste
perodo, importante lembrar, a Chancelaria brasileira era comandada pelo ento
Ministro das Relaes Exteriores Fernando Henrique Cardoso embora o documento
traga a assinatura do ento Secretrio Geral do Itamaraty e, ocasio, Ministro
Interino das Relaes Exteriores Luiz Felipe Lampreia.

Trata-se de uma observao importante para a compreenso da diplomacia

federativa como nova poltica de Estado e diretriz da poltica externa brasileira, uma
vez que ela foi desenvolvida, a partir de 1995, pelos mesmos Fernando Henrique
Cardoso e Luiz Felipe Lampreia, ento exercendo os cargos, respectivamente, de
Presidente da Repblica e Ministro das Relaes Exteriores.

2.2.2 A diplomacia federativa como poltica de Estado

Rodrigues (2004) observa que o tema da reforma do Estado, tendo em vista a
descentralizao e a diversificao que articulava as esferas de poder local e central,
j estava presente nas agendas e discursos do Itamaraty desde 1994, bem como estava
presente a percepo da necessidade se repensar posturas perante os novos contornos
e as novas dinmicas do cenrio internacional. O documento discutido acima
comprova que tais temas mobilizavam, desde o incio dos anos 1990 a Chancelaria


brasileira. O discurso de posse do Presidente Fernando Henrique Cardoso, em janeiro
de 1995, confirma a relevncia de tal perspectiva: tempo de debater s claras qual
deve ser o perfil do Brasil, como nao soberana, neste mundo em transformao,
envolvendo no debate a chancelaria, o Congresso, a universidade, as empresas, as
organizaes-no governamentais.

Trata-se, como vimos, do reconhecimento de um contexto internacional que se

distingue pela emergncia de novos espaos de interao, novos atores e novas
modalidades de relacionamento (ROSENAU, 1997). Trata-se, ainda, do
reconhecimento dos desafios que este contexto impe formulao de poltica
externa.

Em meio a tal debate, a percepo da necessidade de incorporar dimenso

subnacional formulao e execuo da poltica externa brasileira apareceu, pela
primeira vez, como elemento determinante de uma poltica de Estado em janeiro de
1995, no discurso de posse do Ministro das Relaes Exteriores Luiz Felipe
Lampreia:

Nosso patrimnio diplomtico est se enriquecendo como exerccio regular do

dilogo com a sociedade civil, atravs de sindicatos e associaes de classe, dos
partidos polticos e do Congresso, dos formadores de opinio, do empresariado, dos
meios acadmicos, das Organizaes No-Governamentais, dos governos dos
Estados e dos Municpios. Democracia e federalismo so hoje vetores da
formulao e da ao diplomtica. Quero contribuir para aprofundar ainda mais
esse processo de consolidao de uma diplomacia pblica, que tanto nos beneficia.
Quanto maior a transparncia e a capilaridade do processo de formulao e
implementao de nossa diplomacia, melhor estaremos respondendo aos anseios
nacionais em relao ao mundo exterior. (LAMPREIA, 1999, p. 39, grifo nosso)

Tratava-se, ainda, neste primeiro momento, de uma idia incipiente. No havia

diretrizes claras para a incorporao da dimenso federativa na composio da agenda
de poltica externa. No havia meno construo de novos canais de interao e
novos padres de relacionamento. No entanto, criou-se a expectativa de faz-lo, uma
vez que o Chanceler Luiz Felipe Lampreia afirmava explicitamente a inteno de
contribuir para aprofundar o processo de construo de uma diplomacia pblica que
passaria pelo dilogo regular com atores de naturezas diversas, dentre os quais
estariam as unidades subnacionais.


 Vale dar ateno especial a duas expresses empregadas pelo Chanceler
brasileiro em seu discurso de posse: diplomacia pblica e capilaridade. Quanto
diplomacia pblica, cabe registrar que, nesse momento de incio de mandato, a
proposta de uma maior aproximao entre o Ministrio das Relaes Exteriores e as
unidades constituintes do Estado brasileiro no era apenas uma resposta atuao
internacional subnacional. Tal proposta, permeada pelos processos de democratizao
e descentralizao que dominavam o cenrio poltico poca, deu-se no bojo de um
processo que culminou na percepo, por parte do Ministrio das Relaes Exteriores
e da Presidncia da Repblica, da necessidade de uma diplomacia pblica,
transparente. inserido neste contexto que se d o entendimento de que uma
diplomacia pblica s poderia ser realizada por um Itamaraty capaz de dialogar com
atores sociais e polticos, dentre os quais figuravam os governos estaduais e
municipais.

Quanto capilaridade, trata-se de uma noo importante que implica a

expanso e aprofundamento presena da Chancelaria brasileira junto aos governos
locais. So dois conceitos relevantes, pois nortearo, como veremos adiante, a criao
da Assessoria de Relaes Federativas do Ministrio das Relaes Exteriores e de
Escritrios de Representao Regional em diversas cidades brasileiras.

A inteno da Chancelaria brasileira de construir uma relao mais prxima

com as unidades subnacionais brasileiras, que no discurso de posse do Ministro das
Relaes Exteriores Luiz Felipe Lampreia era ainda uma idia embrionria, ficou
clara meses depois, em 5 de abril de 1995, ocasio do discurso apresentao do
Ministro das Relaes Exteriores Luiz Felipe Lampreia perante a Comisso de
Relaes Exteriores da Cmara dos Deputados.

A incorporao da dimenso subnacional na formulao da poltica externa

ganhou publicamente, ento, contornos de poltica de Estado. Ao falar aos presentes
das linhas gerais que orientam a poltica externa do Governo do Presidente
Fernando Henrique Cardoso (LAMPREIA, 1995, p. 1), o Chanceler apresentou o
conceito que orientaria tal proposta, a diplomacia federativa.

tambm diretriz do Presidente Fernando Henrique que a essa vertente da

diplomacia pblica, da diplomacia de interao, se some outra vertente igualmente
fundamental em funo do nosso sistema poltico, que a diplomacia federativa. Os


 Estados e mesmo os municpios tm crescentemente uma agenda internacional que se
soma agenda externa da Unio, responsvel em primeira instncia pelas relaes
exteriores do pas.Essa nova e dinmica dimenso da nossa diplomacia requer um
esforo permanente de dilogo, de troca de informao e de consultas entre o
Executivo federal e as Regies, Estados e Municpios, de forma que haja a maior
coordenao e a maior harmonia possvel nos diversos nveis do relacionamento
internacional do Brasil. Governadores e prefeitos, membros do Congresso Nacional
em representao de um Estado ou uma regio, associaes e sindicatos, a imprensa
e os meios de comunicao locais tm procurado com intensidade cada vez maior o
Itamaraty para tratar de assuntos internacionais de seu interesse imediato. O
Itamaraty, por sua vez, tem procurado, dentro dos limites dos seus recursos escassos,
criar canais diretos de contato com os Estados, inclusive mediante a criao de
formas de presena permanente em algumas capitais. (LAMPREIA, 1995, p. 3,
grifo nosso)

Em seu discurso perante a Comisso de Relaes Exteriores da Cmara dos

Deputados, o Chanceler brasileiro tornou pblica a inteno do Presidente da
Repblica Fernando Henrique Cardoso de desenvolver, no mbito do Ministrio das
Relaes Exteriores, canais de interlocuo com as unidades subnacionais brasileiras.
Noutras palavras, havia orientao clara do Presidente da Repblica para que se
estudasse criao de estruturas, ligadas Chancelaria brasileira, para mediar a relao
entre o Ministrio das Relaes Exteriores e os governos estaduais e municipais
(BOGEA FILHO, 2001).

Cabe, aqui, ressaltar que o Presidente Fernando Henrique Cardoso, enquanto

exercia cargo de Ministro das Relaes Exteriores, participou dos debates que
mobilizaram a Chancelaria brasileira no incio dos anos 1990 a respeito dos novos
desafios que se apresentavam para a poltica externa brasileira. Ao lado de Luiz
Felipe Lampreia, ento Secretrio Geral do Itamaraty, o Presidente Fernando
Henrique Cardoso acompanhou estes debates nos quais, como vimos, esteve presente
a questo da necessidade de pensar a questo subnacional e federativa como uma
nova dimenso a ser considerada no processo decisrio da poltica externa brasileira.

este o contexto poltico e institucional que permite definir a diplomacia

federativa, construda no incio do primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso
como Presidente da Repblica, como uma poltica de Estado: uma modalidade de
diplomacia empreendida pelo Estado nacional brasileiro que se traduz na atuao


mais prxima do Ministrio das Relaes Exteriores junto a governadores, prefeitos,
parlamentares estaduais e municipais.

Trata-se, por fim, de contemplar a dimenso subnacional federativa - na

composio a poltica externa brasileira. Tal objetivo seria alcanado por meio do
apoio e coordenao da atuao internacional de unidades subnacionais brasileira,
bem como da promessa da abertura de canais de participao para que tais unidades
pudessem tomar parte no processo decisrio e ter suas demandas contempladas pela
poltica externa do Estado nacional brasileiro (SALOMN, 2008).

No entanto, se, no primeiro momento, a diplomacia federativa no foi

apresentada como uma poltica que visava a coordenar e, no limite, constranger a
ao internacional subnacional, tal inteno pode ser percebida como objetivo
subjacente em discursos oficiais e nos relatos daqueles que acompanharam o processo
de formulao do conceito.

Ao definir a diplomacia federativa como a proposta poltica do poder central

de incentivar, coordenar e apoiar as aes externas dos entes federativos no intuito
de ajud-los a identificar oportunidades internacionais de cooperao, de comrcio,
de atrao de financiamentos e de inovaes tecnolgicas, Boga (2001, p. 3, grifo
nosso), que integrou a equipe da Assessoria de Relaes Federativas, j deixa
transparecer a inteno que permeia tal poltica: coordenar a ao externa de unidades
subnacionais brasileiras e, ao propor ajudar tais unidades a identificar oportunidades
internacionais, garantir o controle da definio da pauta de interesses que orienta a
atuao internacional de governos estaduais e municipais.

A mesma compreenso da diplomacia federativa como instrumento de

coordenao e, enfim, o controle est presente na fala do Ministro das Relaes
Exteriores Celso Lafer (1994), que sucedeu o Chanceler Luiz Felipe Lampreia:

Aos mltiplos elementos que configuram o perfil internacional brasileiro pode-se

acrescentar a dimenso cada vez mais relevante que prtica federativa confere
poltica externa brasileira. (...) A diplomacia, em sua dimenso federativa, promove
a coordenao e o entrosamento com autoridades estaduais e municipais.
(LAFER, 1994, p. 29, grifo nosso)

A diplomata Mrcia Abreu (1997) ainda mais clara:



 Essa ao das unidades federadas ao externa, vejam bem, no poltica externa

deve ser conduzida em estreita coordenao com o Itamaraty. No s porque
podemos facilitar, utilizando nossa rede de postos no exterior, a circulao
internacional de cidades e estados. Tambm, e, sobretudo, para assegurar que toda
ao pontual esteja em consonncia com os princpios diretores da poltica externa
brasileira. (ABREU, 1997, grifo nosso)

Est, na fala de Abreu (1997), presente de maneira explcita o receio, por parte
do Estado nacional brasileiro, de que a atuao internacional subnacional ameace a
poltica externa nacional e a prerrogativa do Estado nacional brasileiro de formul-la
e execut-la.

Fica, portanto, evidente o uso da diplomacia federativa como ferramenta

poltica concebida e utilizada pelo Estado nacional, em especial do Ministrio das
Relaes Exteriores, para coordenar a ao de unidades constituintes da federao no
plano internacional, bem como controlar a pauta de interesses que norteia tal ao.

Os trechos citados demonstram que, ainda que a diplomacia federativa,

inaugurada no incio do primeiro mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso
e primeiro apresentada publicamente pelo Chanceler Luiz Felipe Lampreia, tenha
formalmente o objetivo de promover um dilogo mais prximo entre o Ministrio das
Relaes Exteriores e as unidades subnacionais brasileiras, h evidncias de que a
inteno subjacente que permeou a concepo de tal poltica tenha sido a de proteger
seu status de porta-voz nico dos interesses de sua populao no exterior. A atuao
internacional subnacional, em tese, faria o Estado nacional temer o prejuzo de sua
poltica externa e, no limite, o comprometimento de sua soberania. Da a percepo da
necessidade de uma poltica capaz de evitar dissonncias nas atuaes internacionais
das esferas nacional e subnacional e coordenar - e, portanto, controlar, tutelar tal
modalidade de insero internacional.

Em entrevista, o Conselheiro Francisco Chagas confirmou a tese de que a

insero internacional de unidades subnacionais era, neste momento, percebida pelo


Ministrio das Relaes Exteriores como um risco, uma ameaa em potencial. Ns
todos fomos criados no Itamaraty com essa idia.1

A criao, poca, de uma poltica de Estado desenhada para coordenar e, em

boa medida, controlar a atuao internacional de unidades subnacionais condiz,
enfim, com o que afirma a literatura: o poder central avalia, a princpio, as atividades
de unidades subnacionais no exterior como iminente perda de sua autoridade
exclusiva na representao de seu territrio e sua populao no nvel internacional
(KINCAID, 1990; DUCHACEK, 1990; SOLDATOS, 1990; HOCKING, 1997;
WOLF, 2007; LECOURS, 2008; CORNAGO, 2009; dentre outros).

O entendimento do significado da diplomacia federativa pede, ainda, duas

observaes importantes pertinentes. A primeira, diz respeito ao carter reativo da
diplomacia federativa. poca da concepo, por parte do Ministrio das Relaes
Exteriores e da Presidncia da Repblica, da diplomacia federativa, j havia registros
da atuao internacional unidades subnacionais brasileiras. As primeiras iniciativas de
criao de estruturas institucionais no mbito dos governos locais brasileiros para
desenvolver aes internacionais datam, como vimos, da dcada de 1980. Portanto,
pode-se afirmar que a definio, em 1995, de uma diretriz poltica que garantia a
incluso da dimenso subnacional na elaborao execuo da poltica externa
brasileira tem carter evidentemente reativo, e no propositivo e diligente como
muitas vezes afirma o discurso oficial.

A segunda observao pertinente para a compreenso da diplomacia federativa

de cunho terico: preciso diferenciar a diplomacia federativa da qual falam os
Chanceleres Lampreia e Lafer daquela que aparece com frequncia na fala dos que,
no Brasil, se dedicam ao estudo da insero internacional subnacional.

No raro encontrar autores que definem diplomacia federativa como sinnimo

da ao internacional de unidades subnacionais, apresentando-a como termo
equivalente a outros como paradiplomacia e multilayered diplomacy (BARRETO,
2005; BOGEA FILHO, 2002; RODRIGUES, 2008.). Tal definio pode ser entendida

1
CHAGAS, Conselheiro Francisco. Entrevista. Braslia: 18 de outubro de 2009. Entrevista concedida
autora para o desenvolvimento da dissertao.


como uma variao do conceito constituent diplomacy, elaborado por Kincaid (1994)
e oferece vantagens para a compreenso da atuao de unidades subnacionais
brasileiras, em especial: diplomacia constituinte se refere ao internacional de
unidades polticas constituintes de um governo federal. Trata-se de uma noo
importante uma vez que a diplomacia constituinte implica a idia de que as unidades
polticas em questo tm autonomia e, ao compor um governo federal, delegam parte
de seu poder ao governo central. No seriam, portanto, unidades subalternas, como
poderia dar a entender o termo subnacional, mas unidades polticas de soberania
compartilhada. A inteno de substituir o conceito de unidade subnacional por outro
mais prximo ao conceito de Kincaid e realidade brasileira uma repblica
federativa pode ter levado muitos autores a adotar o termo diplomacia federativa
para designar a atuao internacional de unidades subnacionais.

No entanto, a diplomacia federativa apresentada pelo Chanceler Luiz Felipe

Lampreia e desenvolvida pelo Ministrio das Relaes Exteriores a partir de 1995 no
sinnimo da atuao internacional de unidades constituintes da federao brasileira.
Trata-se de uma poltica de Estado cujo objetivo era promover uma maior
aproximao entre a Chancelaria e as unidades subnacionais brasileiras, incluindo a
dimenso federativa no processo de construo da poltica externa brasileira.

Por fim, a diplomacia federativa foi, como vimos, prioridade na agenda de

poltica externa desde o incio do primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso
como Presidente da Repblica. Ao enumerar os grandes temas que pautaram a
atuao internacional do Brasil entre 1995 e 1999, o prprio Presidente Fernando
Henrique Cardoso (1999, p. 12) aponta o aprimoramento dos processos internos de
elaborao da poltica externa, mediante a criao de mecanismos inovadores de
diplomacia pblica e de diplomacia federativa. Seja a diplomacia federativa uma
poltica de Estado inovadora rumo construo de uma diplomacia pblica capaz de
contemplar a dimenso subnacional na elaborao e execuo da poltica externa
brasileira; seja ela uma poltica reativa concebida para tutelar a atuao internacional
subnacional, trata-se, sem dvida, de um momento importante para a compreenso de
como a intensificao da ao externa de unidades constituintes da federao
brasileira percebida pelo Estado nacional brasileiro.


 Ao desenvolver, apresentar e implementar uma poltica concebida para
aproximar o Ministrio das Relaes Exteriores dos governos locais e permitir a
coordenao da atuao internacional de unidades subnacionais brasileiras, o Estado
nacional brasileiro deu um passo importante: trata-se de um movimento, por parte do
Estado nacional, que confere legitimidade insero internacional de suas unidades
constituintes (SALOMN, 2008).

Resultado de um debate que teve incio em 1993, permeado pela noo de que
os processos de globalizao e democratizao imporiam novas dinmicas ao
processo decisrio da poltica externa brasileira, a diplomacia federativa , enfim, o
primeiro movimento relevante percebido no interior do Estado brasileiro provocado
pela intensificao da atuao externa de unidades subnacionais brasileiras.

Segue a apresentaes dos dois principais mecanismos institucionais que

compem a institucionalidade construda para permitir o desenvolvimento da poltica
de Estado que recebeu o nome de diplomacia federativa: a Assessoria de Relaes
Federativas e os escritrios de representao regional do Ministrio das Relaes
Exteriores.

2.3 A CRIAO DA ASSESSORIA DE RELAES FEDERATIVAS DO

MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES
Em junho de 1997, criou-se a Assessoria de Relaes Federativas (ARF) do
Ministrio das Relaes Exteriores. A criao da uma nova estrutura no mbito do
Ministrio das Relaes Exteriores para mediar a relao entre a Chancelaria e as
unidades subnacionais brasileiras pode ser considerada a primeira iniciativa
empreendida pelo Estado nacional brasileiro orientada pela diplomacia federativa,
consolidando-a como poltica de Estado. Trata-se de um movimento percebido no
interior do Estado brasileiro que se mostra relevante para a compreenso de como este
acomoda na elaborao e execuo de sua poltica externa a intensificao da
atividade internacional de suas unidades constituintes.

A abertura de um canal de comunicao para possibilitar a maior aproximao

entre o Itamaraty e unidades subnacionais brasileiras foi anunciada pela primeira vez
em abril de 1995. ocasio, o Ministro das Relaes Exteriores Luiz Felipe
Lampreia, em audincia na Cmara dos Deputados, apresentou as diretrizes da


diplomacia federativa e, ao final, anunciou a instruo recebida do Presidente da
Repblica Fernando Henrique Cardoso para criao de uma nova estrutura no mbito
do Ministrio das Relaes Exteriores capaz de mediar a relao entre o Ministrio
das Relaes Exteriores e os governos de unidades subnacionais brasileiras
(LAMPREIA, 1995).

A iniciativa de criao da nova estrutura se concretizou apenas em junho de

1997, quando o Decreto 2.246 de 1997 criou a Assessoria de Relaes Federativas do
Ministrio das Relaes Exteriores (ARF). O rgo, ligado ao gabinete do Ministro
das Relaes Exteriores, pretendia fazer a interface do Ministrio das Relaes
Exteriores com os governos dos Estados e Municpios brasileiros, com o objetivo de
assessor-los em suas iniciativas externas. A ARF, chefiada neste primeiro momento
pelo Embaixador Cesrio Melantonio Neto, buscava promover a interlocuo entre
governos subnacionais e o Estado nacional nas matrias relacionadas poltica
externa e era responsvel pela coordenao das atividades dos Escritrios Regionais
do Itamaraty.

Em 10 de junho de 1997, dias aps a criao da Assessoria de Relaes

Federativas, o Ministro Luiz Felipe Lampreia foi ao Senado Federal falar Comisso
Especial Temporria de Polticas para o Desenvolvimento do Nordeste sobre
integrao regional e seu impacto na regio nordeste brasileira tal qual consta do
Dirio do Senado Federal2. ocasio, o Ministro Lampreia afirmou aos presentes:

Antes de tecer algumas consideraes sobre o papel que o Nordeste ocupa na

agenda externa brasileira, importante destacar a prioridade que o Itamaraty tem
concedido s relaes com os Estados da Federao. Justamente por ser um
Ministrio voltado para a ao externa, o Itamaraty deve manter os ps muito
plantados no cho do Brasil, para a realidade nacional. No pode se dar ao luxo de
olhar mais para fora do que para dentro. (...) Considero absolutamente essencial que
o Itamaraty tenha esse tipo de entrosamento.

O Ministro Lampreia diz ainda:

2
Mais informaes sobre a reunio da Comisso Especial Temporria de Polticas para o
Desenvolvimento do Nordeste da Senado Federal diponvel em:
http://www.senado.gov.br/sf/atividade/materia/detalhes.asp?p_cod_mate=37021


 Acabo de dar posse ao ocupante do novo cargo que foi criado. Trata-se do cargo de
assessor de relaes federativas, diretamente vinculado ao gabinete do Ministro, e
que dever ocupar-se dessa relao com os Estados e com os municpios tambm. E
espero que isso faa com que o dilogo do Itamaraty com as diversas Regies do
Pas, em particular com o Nordeste, seja cada vez mais fluente.

Um ms aps a criao da Assessoria de Relaes Federativas, o Senador

Romeu Tuma (PFL-SP) foi tribuna do Senado Federal discursar sobre a iniciativa do
Ministrio das Relaes Exteriores. Em 2 de julho de 1997, o Senador Romeu Tuma
iniciou sua fala se dirigindo aos demais senadores tal qual consta do Dirio do
Senado Federal3:

Srs e Srs. Senadores, gostaria de registrar junto a esta Casa que o Ministro de
Estado das Relaes Exteriores, Embaixador Luiz Felipe Lampreia, por
determinao expressa do Senhor Presidente da Repblica, determinou a criao da
Assessoria de Relaes Federativas, rgo diretamente ligado a seu gabinete, para
fazer a interface do Ministrio das Relaes Exteriores com os Governos dos Estados
e Municpios brasileiros, assessorando-os em suas iniciativas externas, tratativas
com Governos estrangeiros, organismos multilaterais e organizaes no-
governamentais internacionais. (..) Promover, alm disso, a interlocuo dos
estados e municpios com os escritrios regionais do Itamaraty no Brasil -- que
passam a subordinar-se diretamente nova Assessoria -- e com a rede de
Embaixadas, Misses, Consulados brasileiros no exterior.

Sobre a funo que exerceria a nova estrutura criada no mbito do Ministrio

das Relaes Exteriores, o Senador Romeu Tuma afirmou:

Alm de suas tarefas como instncia de coordenao poltica, dentro e fora do

Itamaraty, a Assessoria de Relaes Federativas ter papel significativo na difuso
de informaes sobre temas internacionais relevantes para estados e municpios,
promovendo conferncias e seminrios dirigidos a governadores, planejadores,
assessores interais, empresrios e quadros tcnicos locais.

O Senador Romeu Tuma, por fim, encerrou seu discurso de 2 de julho de 1997
anunciando uma das primeiras iniciativas da recm-criada Assessoria de Relaes
Federativas: um seminrio sobre diplomacia federativa.

3
Mais informaes sobre o discurso do Senador Romeu Tuma no Senado Federal em: SENADO
FEDERAL. Dirio do Senado Federal de 3 de julho de 1997, p. 12962.


 Entre a ltima semana de agosto e a primeira quinzena de setembro, a Assessoria
de Relaes Federativas estar promovendo um primeiro grande seminrio sobre o
tema da Diplomacia Federativa. A idia reunir um grupo representativo de
governadores, prefeitos e assessores de governos locais, alm de, eventualmente,
associaes e federaes empresariais, com representantes do Itamaraty, em torno
de uma agenda flexvel que incluir trs mdulos: I -- Apresentao da Assessoria de
Relaes Federativas e de suas propostas de trabalho; II -- A experincia de Estados
e Municpios da rea internacional: iniciativas exitosas, propostas, demandas que
possam ser atendidas pelo Ministrio das Relaes Exteriores. III -- Painis
temticos sobre atos internacionais e preparao e tramitao de projetos de
cooperao internacional. Governadores e prefeitos que acumulam grande
experincia de atuao internacional sero convidados a participar da abertura do
seminrio e a proferir alocuo sobre suas iniciativas concretas na rea. Um dos
elementos mais relevantes do seminrio de apresentao o fato de que sua
realizao permitir melhor aquilatar as expectativas e demandas de Estados e
Municpios com relao ao Ministrio das Relaes Exteriores, balizando, de certo
modo o futuro trabalho da Assessoria de Relaes Federativas.

O discurso do Senador Romeu Tuma permite uma srie de observaes

relevantes sobre a Assessoria de Relaes Federativas e sua contribuio para a
compreenso de como o Estado nacional brasileiro percebe a insero internacional
de suas unidades constituintes. Em primeiro lugar, cabe apontar que o Senador
articula, no incio de seu discurso, uma idia importante: a do protagonismo do
Presidente Fernando Henrique Cardoso no processo de concepo da diplomacia
federativa e da criao da Assessoria de Relaes Federativas do Ministrio das
Relaes Exteriores. O Senador afirma que a ARF foi criada por determinao
expressa do Presidente da Repblica. Tamanho envolvimento com o tema, como
vimos, pode ser explicado pelo fato de o Presidente Fernando Henrique Cardoso ter
chefiado a Chancelaria brasileira no incio dos anos 1990, perodo em que debates a
respeito dos novos desafios que se colocavam para a poltica externa brasileira
mobilizaram o Ministrio das Relaes Exteriores. Dentre os desafios debatidos
estava o de repensar a relao interno-externo e encontrar um lugar para a dimenso
subnacional no processo decisrio da poltica externa.

Outra observao importante que pode ser apreendida do discurso do Senador

Romeu Tuma diz respeito aos escritrios de representao regional do Itamaraty: em
seu discurso, o Senador afirma que estas estruturas seriam subordinadas Assessoria


de Relaes Federativas e serviriam de instrumento para a articulao da diplomacia
federativa.

Por fim, o discurso do Senador Tuma deixa claro o vnculo entre a Assessoria
de Relaes Federativas e a diplomacia federativa ao anunciar a realizao, por parte
da Assessoria, de um seminrio cujo objetivo seria a discusso de tal poltica. O
Senador, neste trecho de seu discurso, oferece ainda informaes importantes sobre o
projeto da Assessoria de Relaes Federativas e a dinmica que deveria permear a
diplomacia federativa. Ao apresentar, em termos gerais, a programao do seminrio
sobre diplomacia federativa que seria realizado pela ARF, o Senador Tuma afirma
que a inteno seria reunir um grupo representativo de governadores, prefeitos e
assessores de governos locais para, em um primeiro momento, apresentar a Assessoria
de Relaes Federativas e suas propostas de trabalho. No momento seguinte, a
experincia internacional de unidades subnacionais brasileiras seria trabalhada:
seriam apresentadas iniciativas exitosas, propostas e demandas a serem atendidas pelo
Ministrio das Relaes Exteriores. Por fim, seriam realizados painis temticos sobre
atos internacionais e a preparao e tramitao de projetos de cooperao
internacional. O seminrio, afirma o Senador, seria uma oportunidade para equacionar
expectativas e demandas dos governos subnacionais brasileiros com relao ao
Ministrio das Relaes Exteriores.

Duas preocupaes presentes no programa do seminrio apresentado pelo

Senador Tuma so relevantes para a compreenso dos objetivos da diplomacia
federativa: a preocupao em escutar representantes de unidades subnacionais a fim
de conhecer demandas e expectativas desses com relao ao Ministrio de Relaes
Exteriores; e a preocupao em qualificar tais representantes para uma atuao
internacional mais eficiente e exitosa. Est, portanto, clara a percepo de que a
diplomacia federativa deveria ser desenvolvida com base em uma relao de mo
dupla entre Ministrio das Relaes Exteriores e unidades subnacionais. Percebe-se
com clareza a inteno de falar e ouvir; oferecer e assimilar informaes. Por fim, o
Ministrio das Relaes Exteriores, ao implementar a diplomacia federativa,
pretendia, de um lado, qualificar a atuao internacional subnacional brasileira e
conferir-lhe maior eficincia e, de outro, aprimorar sua prpria atuao beneficiando-
se do relacionamento mais prximo com a dimenso subnacional.


 No entanto, embora a diplomacia federativa e a Assessoria criada para
desenvolv-la paream, no discurso do Senador Tuma, a materializao da inteno
de aproximar o Ministrio das Relaes Exteriores e as unidades subnacionais
brasileiras construindo uma relao de mo dupla, de troca, no se pode esquecer que
a diplomacia federativa foi desenhada para ser essencialmente um mecanismo de
coordenao, de controle (LAFER, 1994; ABREU, 1997; BOGA, 2001).

Esta percepo est presente em artigo de 1998 do Embaixador Sebastio do

Rego Barros, ento Secretrio-Geral das Relaes Exteriores. Ao fazer um balano da
poltica externa brasileira desenvolvida durante o primeiro mandato do Presidente
Fernando Henrique Cardoso, o Embaixador afirma:

O MRE mantm coordenao constante com uma srie de rgos estatais e coopera
com interlocutores diversos, tanto em nvel federal como estadual e municipal. (...)
Uma das vertentes de crescente importncia de nossas relaes internacionais a
dos interesses externos de estados e municpios. Em quadro de valorizao dos
investimentos diretos de empresas transnacionais e de aumento do peso do comrcio
exterior na economia, os governos estaduais e municipais passaram a desenvolver
contatos internacionais mais frequentes e a demandar maior apoio do MRE. Para
fazer frente a esta necessidade, o Itamaraty criou em 1997 uma unidade, a
Assessoria de Relaes Federativas, voltada exclusivamente para o relacionamento
com estados e municpios. O objetivo, que vem sendo plenamente alcanado nestes
dois primeiros anos de funcionamento, aprimorar o dilogo com as unidades da
Federao a fim de que seus interesses de mbito internacional sejam mais bem
atendidos, em perfeita consonncia com a poltica externa do Pas. (REGO
BARROS, 1998, pp. 21-22, grifo nosso)

O Embaixador Rego Barros (1998) afirma que o objetivo da Assessoria de

Relaes Federativas do Ministrio das Relaes Exteriores era ser um canal de
interlocuo entre o MRE e os governos subnacionais brasileiros para que os
interesses subnacionais de mbito internacional fossem atendidos em consonncia
com a poltica externa do Pas. Fica clara, em tal afirmao, a preocupao com a
possibilidade de que a atuao internacional de unidades subnacionais fugisse ao
controle do poder central e oferecesse risco poltica externa nacional. H, por parte
do Ministrio das Relaes Exteriores, a percepo de que a insero internacional
subnacional representa ameaa poltica externa por ele desenvolvida e, no limite,
estabilidade interna e externa.


 Tal percepo definida com competncia por Lecours (2008):

Paradiplomacy is an activity that typically falls in a legal and constitutional grey

zone because constitutions almost always give exclusive powers over foreign affairs
to the state. In addition, state officials are likely to view with some suspicion regions
(and municipalities) developing relationships with governments abroad. Part of this
suspicion simply comes from the belief that everything international should be
handled by the state as opposed to sub-state governments. A more pragmatic concern
is that paradiplomacy will undermine the international coherence of the country or,
in other words, that the country will no longer speak with one voice on the
international stage. Most cases of paradiplomacy in Western countries encounter this
type of issue. (LECOURS, 2008, p. 6)

Diante de tal percepo, se fez necessrio um instrumento de coordenao capaz

de garantir ao Ministrio das Relaes Exteriores a capacidade de controlar a atuao
internacional de unidades subnacionais para que esta no se d em dissonncia com a
poltica externa do Estado nacional brasileiro. To minimize potential issues of
incoherence in foreign policy, Western crafted channels and mechanisms of
intergovernmental consultation and coordination (LECOURS, 2008, p.7).

As palavras do Embaixador Rego Barros confirmam, por fim, que a diplomacia

federativa e a Assessoria de Relaes Federativas seriam instrumentos de
coordenao e controle das atividades das unidades subnacionais brasileiras no
exterior.

Em artigo publicado pelo Ministro Hlio Vitor Ramos Filho em 2002 - quando
este ocupava o cargo de chefe da ARF - a Assessoria de Relaes Federativas
descrita como um mecanismo cuja misso assessorar estados e municpios
brasileiros em suas iniciativas externas tratativas com Governos estrangeiros,
organismos internacionais e organizaes no governamentais (RAMOS FILHO,
2002, p. 1). Ainda sobre o objetivo da ARF, Ramos Filho (2002, p. 1) afirma: A
Assessoria tem por objetivo sistematizar os contatos entre Governos estaduais e
municipais e o Itamaraty, at ento dispersos em vrias reas substantivas da
Secretaria de Estado..

O artigo de Ramos Filho (2002) ressalta que a articulao de uma mesma

estratgia global capaz de compreender as oportunidades para a Unio, estados e



municpios teria maior probabilidade de sucesso do que uma atuao internacional

fragmentada em iniciativas isoladas. Tais argumentos servem de alicerce para a
defesa que Ramos Filho faz da importncia da ARF, definida pelo Ministro como
uma instncia de coordenao, um rgo de apoio, incentivo e orientao aos
poderes municipais e estaduais.

O mesmo termo orientao empregado por Boga (2001), que tambm

integrou a equipe da ARF:

Em suma, com a criao da Assessoria de Relaes Federativas, os poderes

pblicos estaduais e municipais e toda uma gama de atores no-convencionais da
sociedade brasileira passaram a contar com uma interlocuo direta e especfica,
destinada a orientar sua ao e presena internacionais. (BOGA, p. 48, grifo
nosso)

Ao definir a Assessoria de Relaes Federativas como um rgo de orientao

aos poderes municipais, Ramos Filho (2002) e Boga (2001) corroboram a idia de
que a ARF foi criada para pautar, coordenar e, quando necessrio, controlar a
atividade internacional de unidades subnacionais brasileiras.

A Assessoria de Relaes Federativas do Ministrio das Relaes Exteriores

deve, enfim, ser entendida com uma instncia de coordenao, ou orientao, da
atuao internacional de unidades subnacionais, responsvel, no limite, pelo controle
desta modalidade de insero internacional. Era necessrio o desenvolvimento de
estruturas responsveis pelo controle das aes externas das unidades constituintes do
Estado brasileiro e a Assessoria de Relaes Federativas pode ser entendida como o
mecanismo criado para garantir ao Ministrio das Relaes Exteriores o exerccio
deste controle.

Uma ltima ressalva relevante para a compreenso da criao da ARF como

um movimento importante do Estado brasileiro no sentido acomodar na elaborao e
execuo de sua poltica externa a intensificao da atividade internacional de suas
unidades constituintes: trata-se de um movimento reativo e tardio. Vimos que as
primeiras iniciativas de criao de estruturas institucionais no mbito dos governos
locais brasileiros para desenvolver aes internacionais datam da dcada de 1980.
Vimos tambm que a definio, em 1995, de uma diretriz poltica que garantia a


incluso da dimenso subnacional na elaborao execuo da poltica externa
brasileira tem carter evidentemente reativo, e no propositivo e diligente como
muitas vezes afirma o discurso oficial. A criao, apenas em 1997, de uma estrutura
no mbito do Ministrio das Relaes Exteriores destinada ao desenvolvimento desta
poltica , enfim, no apenas um movimento reativo, mas tardio (SOMBRA
SARAIVA, 2006).

2.4 A ABERTURA DOS ESCRITRIOS DE REPRESENTAO REGIONAL

DO MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES
2.4.1 Antecedentes, contexto e competncias
A abertura, a partir de 1997, de escritrios de representao regional do
Ministrio das Relaes Exteriores em diversas capitais brasileiras constitui um
movimento importante percebido no interior do Estado brasileiro que permite avanar
na compreenso de como este percebia, poca, a atuao internacional de suas
unidades constituintes.

A primeira meno inteno de criar unidades descentralizadas responsveis

por representar a Chancelaria brasileira nas vrias regies do pas est presente, como
vimos, no documento de 1993 do Ministrio das Relaes Exteriores intitulado
Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira, produto de discusses internas e
seminrios organizados pelo Itamaraty anteriormente apresentado.

Consta do documento de 1993 a inteno de abrir espaos de representao do

Ministrio das Relaes Exteriores nos estados brasileiros. Contudo, o debate
transcrito ao final deste documento entre os Embaixadores Carlos Moreira Garcia e
Paulo Nogueira Batista comprova que esta no era uma proposta consensual: como
vimos, o debate entre os Embaixadores demonstra que, embora fosse compartilhada a
percepo de que era necessrio que a dimenso subnacional fosse levada em
considerao no processo decisrio da poltica externa brasileira, no havia consenso
no que diz respeito da necessidade de se tomar medidas para lidar com a atuao
internacional subnacional, tais como a abertura de representaes do Ministrio das
Relaes Exteriores nos estados. Defendiam esta proposta os que compreendiam a
insero internacional subnacional como um fenmeno estrutural, parte integrante de
um conjunto de processos cujo resultado seria a necessidade do estabelecimento de


novas dinmicas entre o Estado nacional e suas unidades constituintes. Opunham-se
os que entendiam este tipo de atuao como um fenmeno conjuntural e, portanto,
transitrio.

O incio do primeiro mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso,

contudo, consolidou a vitria daqueles que acreditavam que a atuao internacional
de unidades subnacionais no se tratava de um fenmeno conjuntural ou transitrio e
defendiam a necessidade de se criar uma poltica de Estado para lidar com a
intensificao desde processo.

A princpio, esta poltica apresentada ainda em forma incipiente em janeiro de

1995, no discurso de posse do Ministro das Relaes Exteriores Luiz Felipe
Lampreia. Neste discurso, o Chanceler brasileiro fala em capilaridade: uma noo
importante que implica a expanso e aprofundamento da presena da Chancelaria
brasileira junto aos governos locais. Trata-se de um conceito relevante que norteou
tanto a criao da Assessoria de Relaes Federativas do Ministrio das Relaes
Exteriores, quanto a abertura de escritrios de representao regional do MRE em
diversas cidades brasileiras.

A abertura, a partir de 1997, de Escritrios Regionais do MRE pode ser

compreendida, portanto, como um movimento importante do Estado brasileiro no que
diz respeito resposta intensificao da atuao internacional de suas unidades
constituintes. Trata-se de mais uma iniciativa do Ministrio das Relaes Exteriores
tendo em vista a diminuio das distncias entre o Estado nacional e as unidades
subnacionais formulada luz do conceito de diplomacia federativa (RODRIGUES,
2004; PEREIRA, 2005).

Enfim, os escritrios de representao regional do MRE so, tal qual a

Assessoria de Relaes Federativas qual eram subordinados, instrumentos
construdos para viabilizar o desenvolvimento da diplomacia federativa - a poltica de
Estado concebida no incio dos anos 1990 pelo Estado brasileiro para permitir uma
maior aproximao entre o Ministrio das Relaes Exteriores e as unidades
subnacionais brasileiras, bem como a coordenao da atuao internacional de tais
unidades.


 Portanto, inseridas no contexto da diplomacia federativa e inauguradas na
gesto do Chanceler Luiz Felipe Lampreia, as representaes regionais do Ministrio
das Relaes Exteriores foram constitudas para coordenar e apoiar aes da
chancelaria brasileira junto s unidades subnacionais. Instalada em diversas capitais
estaduais brasileiras, a rede de escritrios regionais, cujas atividades eram
inicialmente coordenadas pela Assessoria de Relaes Federativas, foi concebida para
promover a aproximao entre governos locais e o poder central, permitindo uma
maior interlocuo a respeito das estratgias de insero internacional empreendidas.

No momento da criao da Assessoria de Relaes Federativas do Ministrio

das Relaes Exteriores, em 1997, j existiam os escritrios de representao do MRE
no estado do Rio de Janeiro, no Rio Grande do Sul e em Pernambuco, este ltimo
responsvel pela regio nordeste. No entanto, s a partir de 1997, com a criao dos
escritrios de representao do MRE em So Paulo e Manaus a abertura de escritrios
de representao regional se tornou uma poltica sistemtica vinculada diplomacia
federativa.

Em entrevista revista Federations, realizada em 2001, o Embaixador Cesrio

Melantonio Neto, primeiro chefe da Assessoria de Relaes Federativas do Ministrio
de Relaes Exteriores definiu da seguinte maneira a motivao do Estado brasileiro
no momento da criao de escritrios de representao regional do MRE e cidades
brasileiras:

I think it came from globalization, because with globalization the constituent units
of the federation have a tendencyand its perfectly naturalto develop more
contacts abroad. And its very important for a Minister of Foreign Affairs to know at
least a little bit about the priorities of the countrys regions. In such a big country its
impossible to know everything. We have almost 6,000 cities and 27 states, but at least
we should know of the most important actions abroad of the constituent units of our
federation. Otherwise, since we are in the middle of the country in Brasiliaa kind of
no-mans land lost in the middle of a big countrywe could easily lose contact with
the main regions of the country. We have ten big cities with more than one million
inhabitants and a number of big states. The Foreign Ministry has to be sensitive to
their concerns. (MELANTONIO NETO, 2001, p.1)

Criada em junho de 1997, como vimos, a Assessoria de Relaes Federativas

era responsvel pela realizao da interface do Itamaraty com os estados e municpios


brasileiros e coordenar a insero internacional das unidades subnacionais brasileiras.
Os escritrios regionais, por sua vez, operavam como instncias descentralizadas do
Itamaraty, subordinados ARF, para a implementao de iniciativas do interesse de
estados e municpios em sua rea de influncia.

Cada escritrio de representao regional tinha, desde a sua criao,

competncias prprias, especficas, estabelecidas pelo Regimento Interno da
Secretaria de Estados das Relaes Exteriores. Tais competncias eram estabelecidas
de acordo com a regio em que cada escritrio encontrava-se instalado e suas
demandas. No entanto, ainda que a localizao de cada escritrio determinasse sua
vocao, todos os escritrios de representao regional do MRE operavam,
coordenados pela Assessoria de Relaes Federativas, como instrumentos para o
desenvolvimento da diplomacia federativa.

Em entrevista, o Ministro Paulo Bozzi, atual chefe do escritrio de

representao do MRE em So Paulo (ERESP), confirmou que as competncias de
cada representao regional do Ministrio das Relaes Exteriores tm competncias
distintas: cada escritrio, de uma forma geral, dependendo do local onde ele est
sediado, ele vai ter um determinado tipo de ao, mas na verdade eles so
estruturados de uma forma mais ou menos uniforme.4 Sobre as funes comuns dos
escritrios de representao regional do MRE, o Ministro Bozzi afirmou que todas as
representaes regionais so como um brao avanado do Itamarati dentro desse
enorme pas que o nosso.5

Ainda a respeito das competncias dos escritrios de representao regional do

MRE, o Ministro Bozzi definiu tais estruturas como estruturas hbridas que se
assemelhariam a ornitorrincos, uma vez que devem ser o brao subnacional de uma
instituio voltada para o internacional:(...) ns pertencemos, organicamente, a uma
instituio, a uma entidade do governo federal que est voltada pra fora, Ministrio

4
BOZZI, Ministro Paulo. Entrevista. So Paulo: 11 de novembro de 2009. Entrevista concedida
autora para o desenvolvimento da dissertao.
5
BOZZI, Ministro Paulo. Entrevista. So Paulo: 11 de novembro de 2009. Entrevista concedida
autora para o desenvolvimento da dissertao.


das Relaes Exteriores mas o escritrio est sediado em uma unidade da
federao.6

Por fim, cabe uma ltima observao sobre as competncias dos escritrios de
representao regional do Ministrio das Relaes Exteriores no que diz respeito
coordenao da atuao internacional de unidades subnacionais brasileiras. Mais uma
vez, tal qual no momento da criao da Assessoria de Relaes Federativas, percebe-
se no desenho da rede de escritrios de representao regional do Ministrio das
Relaes Exteriores a inteno de coordenar e, quando necessrio, controlar - a
atuao internacional de unidades subnacionais, intensificando a presena do Estado
junto aos governos locais e possibilitando uma maior capilaridade nacional
chancelaria brasileira (BOGA, 2001).

Em entrevista revista Federations, citada acima, o Embaixador Melantonio

Neto foi questionado sobre a abertura dos escritrios de representao regional do
MRE e se estas unidades descentralizadas da Chancelaria brasileira seriam parte de
um programa desenvolvido para limitar e definir as atividades de unidades
subnacionais brasileiras no exterior e, com isso, garantir a estabilidade da poltica
externa nacional. Em resposta, o Embaixador Melantonio Neto negou que houvesse a
inteno, por parte do Ministrio das Relaes Exteriores, de limitar a insero
internacional de unidades subnacionais brasileiras:

I would say that our posture, our approach toward the union of the federation since
the beginning, is that we are not working on a basis of control and supervision. It
wouldnt work this way. We work on the basis of cooperation. They know very well
that its not possible for a constituent unit of a federation to develop an independent
foreign policy. And they know very well on the other side that our network abroad of
around 150 posts is a very large one and very useful for them. So we say that its
more a matter of participation and cooperation, of information among the orders of
the federation, than control. Control wouldnt work in a federation because
governors, being elected, are very strong political personalities in any federation and
they wouldnt accept such control. (MELANTONIO NETO, 2001, p.2)

No entanto, ainda que no houvesse, por parte do Ministrio das Relaes

Exteriores, a inteno declarada e explcita de controlar a atuao internacional de

























































6
BOZZI, Ministro Paulo. Entrevista. So Paulo: 11 de novembro de 2009. Entrevista concedida
autora para o desenvolvimento da dissertao.


unidades subnacionais brasileiras por meio da abertura de escritrios de representao
regional do Itamaraty em cidades brasileiras, no se pode esquecer que tais
representaes regionais foram criadas para operar como instrumentos da diplomacia
federativa, poltica de Estado concebida para ser essencialmente um mecanismo de
coordenao e, se necessrio, de controle (LAFER, 1994; ABREU, 1997; REGO
FILHO, 1998; BOGA, 2001).

2.4.2 Atualidade: desarticulao

Atualmente, existem oito escritrios de representao do Ministrio das

Relaes Exteriores: Rio de Janeiro (ERERIO); Rio Grande do Sul (ERESUL); Santa
Catarina (ERESC); Minas Gerais (EREMINAS); Pernambuco (ERENE, responsvel
pela regio nordeste); So Paulo (ERESP); Paran (EREPAR); e Amazonas
(ERENOR, responsvel pela regio norte).

As atuais competncias dos escritrios de representao regional do Ministrio

das Relaes Exteriores foram definidas pela Portaria 212, de 30 de abril de 2008, que
instituiu o Regimento Interno da Secretaria de Estado de Relaes Exteriores vigente.
Ao tratar das incumbncias das unidades descentralizadas da Chancelaria brasileira, a
portaria define:

Art. 246: Compete aos Escritrios de Representao: I - Coordenar e apoiar, junto

s autoridades estaduais e municipais, assim como s federais sediadas em suas
respectivas reas de jurisdio e aos segmentos locais acadmicos, culturais,
empresariais e outros, as aes desenvolvidas pelo Ministrio; II - Apoiar as
iniciativas da comunidade no plano externo, sempre que compatveis com o marco
regulatrio nacional e as diretrizes de poltica externa do Governo em curso; III -
Expor, sempre que solicitados, a rationale da linha de poltica externa do Governo
em curso; e IV - Centrar sua atuao na eficiente gesto de demandas oriundas da
comunidade, como eixo das relaes federativas no campo externo, bem como
coordenar e implementar, junto ao Ministrio e em coordenao com este, junto a
entidades pblicas e privadas do exterior, as aes destinadas a favorecer o
desenvolvimento de sua rea de jurisdio.

O Regimento Interno da Secretaria de Estado de Relaes Exteriores determina,

ainda, as competncias de cada escritrio de representao, definidas de acordo com a
regio na qual o escritrio est sediado, suas demandas e vocaes.


 Diferente do projeto inicial que orientou a abertura sistemtica de
representaes regionais do Ministrio de Reaes Exteriores, atualmente os
escritrios de representao regional do MRE no so mais subordinados estrutura
responsvel pelo dilogo do Ministrio das Relaes Exteriores com as unidades
subnacionais brasileiras.

Em entrevista, o Ministro Paulo Bozzi7, atual chefe do escritrio de

representao regional do MRE em So Paulo, afirmou que as representaes
regionais do MRE funcionam, hoje, como um ouvido da Chancelaria brasileira, uma
estrutura cujo objetivo recolher demandas e lev-las Braslia para que sejam
analisadas pelo Ministrio das Relaes Exteriores e respondidas pelas divises
competentes.

O Conselheiro Carlos Eduardo Guedes, que integra a equipe da Assessoria

Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares do Ministrio das Relaes
Exteriores (AFEPA), rgo que executa desde 2003 as atividades anteriormente
executadas pela Assessoria de Relaes Federativas, confirmou em entrevista8 que as
representaes regionais do MRE no so mais subordinadas ao rgo responsvel
pela dimenso federativa e subnacional da poltica externa brasileira. Ao ser
perguntado sobre o papel desempenhado pelos escritrios de representao regional
do MRE no dilogo coordenado pela AFEPA entre o Ministrio das Relaes
Exteriores e as unidades subnacionais brasileiras, o Conselheiro Guedes afirmou que
as representaes regionais do MRE no desempenham papel relevante nesse sentido.

O organograma apresentado na Figura I, abaixo - que corresponde atual

estrutura do Ministrio das Relaes Exteriores, tal qual definido no Anexo II do
Decreto 5.979 de 6 de dezembro de 2006, corrobora a afirmao de que os escritrios
de representao regional do Ministrio das Relaes Exteriores no esto ligados
Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares.

Em concluso, importante ressaltar que o fato dos escritrios de representao

regional do MRE no estarem mais subordinados estrutura responsvel por

























































7
BOZZI, Ministro Paulo. Entrevista. So Paulo: 11 de novembro de 2009. Entrevista concedida
autora para o desenvolvimento da dissertao.
8
GUEDES, Conselheiro Carlos Eduardo. Entrevista. Braslia: 23 de outubro de 2009. Entrevista
concedida autora para o desenvolvimento da dissertao.


coordenar o dilogo entre o Ministrio das Relaes Exteriores e as unidades
subnacionais brasileiras indica que a institucionalidade construda para permitir
desenvolvimento da diplomacia federativa foi desmontada, desarticulada.

Figura I: Organograma Atual do Ministrio das Relaes Exteriores9

9
Fonte: MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES. Conhea o Ministrio: Organograma.
Braslia: 2010. Disponvel em: < http://www.itamaraty.gov.br/conheca-o-ministerio/conheca-o-
ministerio/Organograma_padr_o.png?searchterm=organo>

 Vimos que as representaes regionais do MRE e a Assessoria de Relaes
Federativas, qual tais representaes eram subordinadas, foram concebidas para
possibilitar o desenvolvimento da diplomacia federativa uma poltica de Estado cujo
objetivo era aproximar o Ministrio das Relaes Exteriores e as unidades
subnacionais brasileiras e coordenar a atuao internacional de tais unidades.
Atualmente, ainda existe, no mbito do MRE, um rgo responsvel pelo dilogo
entre o Itamaraty e as unidades subnacionais brasileiras. No entanto, este no mais
responsvel pela coordenao dos escritrios de representao regional da
Chancelaria brasileira. Portanto, pode-se concluir que a institucionalidade constituda
para viabilizar o desenvolvimento da diplomacia federativa foi desarticulada.

O Ministro Paulo Bozzi10, ao afirmar que os escritrios de representao

regional do MRE so hoje o ouvido da Chancelaria brasileira nas regies em que
esto sediados, confirma que tais estruturas no desempenham hoje o papel que lhes
foi concedido em 1997. No h uma agenda propositiva, e as representaes
regionais do MRE trabalham, atualmente, por demanda. No h, tambm, uma ao
articulada e coordenada com o rgo responsvel pela dimenso federativa da poltica
externa brasileira.

Pode-se, por fim, afirmar que os escritrios de representao regional do MRE

no tm a relevncia que tinham em seu projeto inicial, quando eram entendidos
como instrumentos importantes para o desenvolvimento da diplomacia federativa.
Este movimento corresponde desarticulao da diplomacia federativa enquanto
poltica de Estado, bem como da institucionalidade construda para desenvolv-la. Tal
esforo de desarticulao, veremos adiante, compe um processo que culmina em um
novo entendimento, por parte do Estado brasileiro e, em especial, do Ministrio das
Relaes Exteriores do que representa a insero internacional subnacional.

2.5 A CRIAO DA ASSESSORIA ESPECIAL DE ASSUNTOS FEDERATIVOS

E PARLAMENTARES
Uma mudana na composio ministerial do governo Fernando Henrique
Cardoso, em janeiro de 2001, resultou na mudana da composio dos quadros da

10
BOZZI, Ministro Paulo. Entrevista. So Paulo: 11 de novembro de 2009. Entrevista concedida
autora para o desenvolvimento da dissertao.

Assessoria de Relaes Federativas. O contexto poltico interno e externo, bem como

o novo perfil dos quadros que compunham o rgo, determinou uma inflexo relativa
na intensidade e escopo das atividades da ARF (RODRIGUES, 2004; PEREIRA,
2005).

Em 2003, tomou posse um novo governo e, em meio s tentativas de articulao

federativa empreendidas pela gesto Luiz Incio Lula da Silva, uma reforma
estrutural do Ministrio das Relaes Exteriores fundiu, em junho de 2003, a
Assessoria de Relaes Federativas (ARF) e a Assessoria de Assuntos Parlamentares,
dando origem a uma nova instncia de dilogo com a esfera subnacional: a Assessoria
Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares (AFEPA). AFEPA caberia
promover a articulao entre o Ministrio das Relaes Exteriores e o Congresso
Nacional, bem como incentivar a articulao entre o MRE e os poderes subnacionais,
assessorando-os em suas iniciativas externas.

Novas reformas estruturais do MRE se deram em seguida, a primeira

implementada ainda em 2004, mas mantiveram-se as funes da AFEPA atribudas
pelo Decreto 4.759, de junho de 2003:

Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares compete: I -

promover a articulao entre o Ministrio e o Congresso Nacional e providenciar o
atendimento s consultas e aos requerimentos formulados; II - promover a
articulao entre o Ministrio e os Governos estaduais e municipais, e as
Assemblias estaduais e municipais, com o objetivo de assessor-los em suas
iniciativas externas e providenciar o atendimento s consultas formuladas; e III -
realizar outras atividades determinadas pelo Ministro de Estado.

Atribuies idnticas s estabelecidas pelo Decreto de junho de 2003 constam

como competncias da AFEPA no Regimento Interno da Secretaria de Estado do
Ministrio das Relaes Exteriores, institudo pela Portaria 212, de 30 de abril de
2008.

importante observar que a AFEPA apenas assessora as unidades subnacionais

brasileiras em sua atuao no exterior quando tal atuao no toma forma de arranjos
de cooperao. Para assuntos referentes cooperao internacional, tcnica ou
descentralizada, os rgos competentes para atuar junto s unidades subnacionais,
como veremos, so a Subchefia de Assuntos Federativos da Presidncia da Repblica


e a Agncia Brasileira de Cooperao. A cooperao descentralizada competncia
da Subchefia de Assuntos Federativos da Presidncia da Repblica. A cooperao
tcnica, por sua vez, responsabilidade da Agncia Brasileira de Cooperao.

Em boa medida, a AFEPA tem as mesmas competncias antes atribudas

Assessoria de Relaes Federativas do Ministrio das Relaes Exteriores, primeira
estrutura criada no mbito do MRE para cuidar do dilogo entre a Chancelaria
brasileira e as unidades subnacionais brasileiras. No correto afirmar, portanto, que
a dissoluo da ARF e a criao da AFEPA representa, em si, um novo momento na
relao do Estado brasileiro e sua Chancelaria com as unidades subnacionais
brasileiras no que diz respeito atuao internacional subnacional. A reestruturao
do rgo responsvel pela dimenso federativa da poltica externa brasileira se deu
em funo das reformas estruturais pelas quais todo o Ministrio das Relaes
Exteriores foi submetido. Tratou-se de um movimento de carter essencialmente
administrativo cujo objetivo era dinamizar a estrutura da Chancelaria brasileira.

Em entrevista, o Conselheiro Carlos Eduardo Guedes11, que integra a equipe da

AFEPA, o Conselheiro Francisco Chagas12, que ocupou o posto de adido federativo
na Embaixada do Brasil em Buenos Aires e o diplomata Flvio Goldman13,
atualmente Secretrio Adjunto da Secretaria Municipal de Relaes Internacionais de
So Paulo, confirmaram que a criao da AFEPA se deu por motivos administrativos
e no em funo de uma nova poltica de Estado para lidar com a intensificao da
insero internacional subnacional brasileira. A esse respeito, o Conselheiro Guedes
afirmou: Foi momento de enxugamento de estrutura.

No entanto, ainda que a criao da AFEPA corresponda, oficialmente, a uma

medida administrativa, possvel concluir que um novo contexto poltico define este
movimento. A fuso da Assessoria de Relaes Federativas e da Assessoria de
Assuntos Parlamentares duas instncias com vocaes muito distintas, dedicadas ao
dilogo com setores diferentes indica que ambos os temas, o dilogo federativo e o

11
GUEDES, Conselheiro Carlos Eduardo. Entrevista. Braslia: 23 de outubro de 2009. Entrevista
concedida autora para o desenvolvimento da dissertao.
12
CHAGAS, Conselheiro Francisco. Entrevista. Braslia: 18 de outubro de 2009. Entrevista concedida
autora para o desenvolvimento da dissertao.
13
GOLDMAN, Flvio. Entrevista. So Paulo: 3 de dezembro de 2009. Entrevista concedida autora
para o desenvolvimento da dissertao.


dilogo com o parlamento, perderam prestgio na agenda do Ministrio das Relaes
Exteriores.

Quanto relao com as unidades subnacionais brasileiras, percebe-se que a

nova assessoria, uma vez que conta com uma equipe pequena que tem de administrar,
tambm, o dilogo com o parlamento brasileiro, tem atuao tmida junto aos
governos locais. A esse respeito, Nelson Bessa Maia, Secretrio de Relaes
Internacionais do Governo do Estado do Cear de 1995 a 2006, afirmou:

(...) a incluso de assuntos parlamentares nas atribuies dessa assessoria parece

ter contribudo para a perda de importncia de seu foco nas relaes federativas,
uma vez que o atendimento s consultas e aos requerimentos formulados pelos
parlamentares e acompanhamento do andamento dos atos internacionais em
tramitao no Congresso Nacional absorvem quase inteiramente os parcos recursos
materiais e humanos at ento alocados para atender aos governos estaduais e
municipais. (BESSA MAIA, 2009, p. 5)

O Embaixador Marco Antnio Diniz Brando (MINISTRIO DAS

RELAES EXTERIORES, 2006, p. 139), ex-chefe da AFEPA, fez avaliao
semelhante ocasio do I Encontro de Negociaes Internacionais: Os Estados e os
Municpios do Brasil, promovido pela AFEPA e pela Fundao Alexandre Gusmo
em 2006: A AFEPA tem s uma pessoa tratando de assuntos federativos e acredito
que muito pouco. Eu tenho na minha cabea que, talvez, a soluo a que se possa
chegar seria a recriao - porque j houve - de uma assessoria separada para
assuntos federativos.

A perda de prestgio do tema da insero internacional subnacional que resultou

na criao da AFEPA permite uma observao relevante: uma nova percepo do
Estado brasileiro a respeito da atuao internacional de suas unidades constituintes
define este momento e orienta a atuao da nova assessoria. A atuao discreta e de
baixo perfil da AFEPA corresponde ao entendimento de que a atuao internacional
de unidades subnacionais brasileiras no ameaa a eficincia da poltica externa
brasileira. Uma vez que tal modalidade de atuao no oferece riscos, no haveria
necessidade de controle ou constrangimento. A nova percepo diferencia a atuao
da nova assessoria daquela desenvolvida pela Assessoria de Relaes Federativas, que
a precedeu.


 Indcios importantes corroboram a tese de que a AFEPA desempenha papel
diferente daquele desempenhado anteriormente pela ARF. Em vez de operar como
um mecanismo de coordenao e controle, a AFEPA atua como um instrumento que
permite ao Ministrio das Relaes Exteriores acompanhar e, eventualmente,
assessorar a atuao de unidades subnacionais no exterior, bem como manter tais
unidades informadas a respeito das linhas gerais e diretrizes da poltica externa
brasileira.

O fato de a AFEPA, para realizao das atividades definidas acima, no contar

com o auxlio da rede de escritrios de representao regional do Ministrio das
Relaes Exteriores, antes coordenada pela Assessoria de Relaes Federativas, um
desses indcios. Este fato, tal qual apresentado anteriormente, indica que a
institucionalidade construda para o desenvolvimento da diplomacia federativa nos
anos 1990 foi desarticulada durante o primeiro mandato do Presidente Luiz Incio
Lula da Silva, dando lugar a novas polticas de interao com as unidades
subnacionais no que tange poltica externa brasileira.

Outro indcio importante que possibilita concluir que a AFEPA desempenha

papel diferente daquele desempenhado pela ARF est relacionado dinmica de
atuao de cada estrutura: a AFEPA opera por demanda, ao passo que a ARF tinha, ao
menos em seu projeto inicial, a inteno ambiciosa de ter uma agenda propositiva que
compreendesse um dilogo prximo com as unidades subnacionais, a troca de
experincias, bem como programas para qualificar tais unidades para uma atuao
internacional mais eficiente.

Tal qual os escritrios de representao regional do Ministrio das Relaes

Exteriores que, como vimos, atuam atualmente por demanda, a AFEPA atua apenas
quando solicitada pelas unidades subnacionais brasileiras e sua atuao se restringe
em boa medida a assessorar e acompanhar a atuao internacional de tais unidades.
Confirma-se, assim, a desarticulao da diplomacia federativa e da institucionalidade
construda para desenvolv-la.

O fato de a AFEPA operar por demanda e no ter uma agenda propositiva

permite ainda outra observao importante: trata-se de uma dinmica de atuao que
denota pouca preocupao com a coordenao ou o controle da atuao internacional


de unidades subnacionais brasileiras. Isso se deve uma importante alterao na
percepo do Estado brasileiro e do Ministrio das Relaes Exteriores da
intensificao da insero internacional subnacional: a percepo de que tal processo
representava ameaa eficincia da poltica externa nacional e, no limite,
estabilidade interna e externa parece dar lugar, gradativamente, percepo de que a
atuao internacional de unidades subnacionais no oferece risco poltica externa ou
soberania nacional.

Tal percepo teria respaldo na observao de que as unidades subnacionais,

com freqncia, estabelecem como objeto de suas iniciativas internacionais questes
de low politics - temas que no interferem na estratgia internacional do governo
central, no se opem s opes econmicas do Estado e no tocam em questes
sensveis do ponto de vista da segurana nacional. (SOLDATOS 1990; KINCAID;
1990; KEATING, 2000; VIGEVANI, 2006; dentre outros.)

Lecours (2008) resume a relevncia dos objetos e escopo da atuao

internacional de unidades internacionais na determinao das dinmicas estabelecidas
entre o Estado nacional e suas unidades constituintes:

A key issue surrounding any sub-state entity going abroad, lies in the relationship
between regional and state officials. The development of a sustainable
paradiplomacy requires the establishment of adequate channels of consultation and
coordination between regional and state officials. Obviously, this necessitates some
level of acceptance on the part of state officials towards paradiplomacy. Assuming
that there is such basic acceptance, the intensity of the consultation and coordination
will depend first and foremost on the nature and extent of paradiplomacy.
(LECOURS, 2008, p. 8, grifo nosso)

Uma vez que a insero internacional subnacional privilegia como objeto de

ao pautas consideradas low politics, o Estado brasileiro e sua Chancelaria no
veriam problema em assessorar as unidades subnacionais brasileiras em sua atuao
internacional quando necessrio, acompanhando este processo em vez de control-lo.
A esse respeito, o Conselheiro Carlos Eduardo Guedes, que compe a equipe da
AFEPA, afirmou em entrevista:

A atuao do estado e do municpio limitada, o que eles mais fazem so misses,

ou assinaturas de contratos de financiamentos com bancos, (...) ento muito ligada


 economia, rea econmica. Nunca existe uma misso poltica de um governador
ou de um prefeito.14

A afirmao do conselheiro corrobora a tese aqui defendida: a atuao da

AFEPA junto aos governos subnacionais pautada pela percepo de que a ao
internacional de unidades subnacionais tem escopo limitado e no oferece ameaa
eficincia da poltica externa brasileira.

A afirmao feita pelo Conselheiro Guedes parece confirmar o que diz a

literatura: em um primeiro momento, as estruturas de interlocuo e mediao
constitudas no interior do Estado nacional para responder insero internacional de
unidades subnacionais estariam permeadas pelo receio, pela apreenso. Prevaleceria,
em funo de tal interpretao negativa, a percepo da necessidade de se controlar
este processo. No entanto, a experincia acabaria por provar ao Estado que a insero
internacional de unidades subnacionais no representaria ameaa ao Estado e suas
prerrogativas.

Uma vez que os governos locais com freqncia estabelecem como objeto de
suas iniciativas internacionais questes de low politics, a percepo de que a atividade
subnacional no exterior no oferece risco ao Estado brasileiro prevaleceria e um
segundo momento se definiria: as estruturas de interlocuo e mediao
desenvolvidas pelo Estado comporiam, por fim, uma institucionalidade concebida no
para o controle ou a limitao da atuao externa de unidades subnacionais, mas para
o incremento de tal atuao com o objetivo de aproveitar as oportunidades que
surgiriam no bojo deste processo.

No correto afirmar que a AFEPA tenha por objetivo incrementar ou estimular

a atuao internacional de unidades subnacionais brasileiras. No entanto, sua atuao
permite concluir que no se trata de uma estrutura concebida para coordenar ou
controlar a ao de unidades subnacionais brasileiras no exterior, tal qual era o
objetivo da institucionalidade construda para permitir o desenvolvimento da
diplomacia federativa. Enfim, ainda que a atuao da AFEPA junto aos governos
locais brasileiros no represente a consolidao de um novo momento da relao entre

14
GUEDES, Conselheiro Carlos Eduardo. Entrevista. Braslia: 23 de outubro de 2009. Entrevista
concedida autora para o desenvolvimento da dissertao.


o Estado brasileiro e suas unidades constituintes no que diz respeito atuao
internacional subnacional, certamente representa o encerramento do momento
anterior.

Vimos, portanto, que a AFEPA no atua como um instrumento de coordenao

ou constrangimento da insero internacional de unidades subnacionais brasileiras.
Contudo, isto no significa que no exista a preocupao em garantir que tais
unidades, ao atuar no exterior, respeitem as linhas gerais e diretrizes da poltica
externa nacional. Esta , inclusive, uma das preocupaes centrais da AFEPA em sua
atuao junto aos governos locais brasileiros. No entanto, a AFEPA entende que, uma
vez que as unidades subnacionais frequentemente atuam no exterior em temas
considerados low politics, tal respeito pode ser garantido por meio da informao em
vez do controle.

Sobre este tema, o Conselheiro Guedes afirmou em entrevista que a

preocupao central da AFEPA garantir que as diretrizes de poltica interna sejam
as mesmas para os trs nveis de governo. Em termos de preocupao, s existe
essa. Para tanto, afirmou o Conselheiro Guedes:

A primeira iniciativa essa, voc transmitir aos governos estaduais e municipais -

estamos falando a de municpios com capacidade de atuao externa - as linhas
principais, as diretrizes da poltica externa brasileira, para que os governos federal,
estadual e municipal atuem em uma s linha no exterior. Essa a primeira
preocupao.15

Quanto s atividades da AFEPA visando a manter as unidades subnacionais

brasileiras informadas a respeito das diretrizes da poltica externa brasileira, a ao de
maior visibilidade foi o I Encontro de Negociaes Internacionais Os Estados e
Municpios do Brasil no Mundo, organizado pela AFEPA e pela Fundao Alexandre
Gusmo, realizado em agosto de 2006. O encontro teve como objetivo expor aos
representantes dos estados e municpios brasileiros as linhas gerais da poltica externa
brasileira, apresentar o andamento das negociaes internacionais das quais o Brasil
parte e conhecer a pauta de interesse das unidades subnacionais brasileiras no que diz
respeito atuao internacional. Pela primeira vez, em uma iniciativa inovadora, a

























































15
GUEDES, Conselheiro Carlos Eduardo. Entrevista. Braslia: 23 de outubro de 2009. Entrevista
concedida autora para o desenvolvimento da dissertao.


chancelaria brasileira exps as grandes linhas da poltica externa brasileira para um
pblico de prefeitos, secretrios municipais e estaduais, tcnicos e acadmicos
especialistas. (RODRIGUES, 2008)

Os programas e os debates deste encontro permitem algumas notas importantes

sobre a AFEPA, sua atuao e como o Estado brasileiro e o Itamaraty, ocasio,
entendiam o processo de intensificao da insero internacional subnacional.
Primeiro, cabem algumas observaes sobre o programa do evento: durante o perodo
da manh, temas como MERCOSUL, ALCA, OMC, negociaes ambientais e o
regime do clima e promoo comercial foram apresentados aos presentes por
diplomatas que acompanham o desenvolvimento de cada matria. Ao final da manh,
o Professor Antonio Cachapuz de Medeiros fez uma fala cujo tema era a ao externa
de estados e municpios, centrada nas questes legais e constitucionais que permeiam
a atuao internacional de unidades subnacionais brasileiras.

No perodo da tarde, outros temas foram apresentados, como assistncia

consular, cooperao internacional e integrao da Amrica do Sul. Ao final deste
perodo, realizou-se um debate geral, momento em que o microfone foi aberto para
que o pblico pudesse fazer questes e tecer comentrios. Enfim, ao final do dia, o
Embaixador Jernimo Moscardo, presidente da Fundao Alexandre Gusmo, o
Embaixador Marco Antnio Diniz Brando, chefe da AFEPA poca, e o
Embaixador Samuel Pinheiro Guimares, ento Ministro Interino das Relaes
Exteriores, fizeram falas de agradecimento e encerramento.

A anlise do programa do encontro permite uma primeira observao

importante, bastante evidente: a Chancelaria brasileira demonstrou-se mais disposta a
falar do que ouvir. Em entrevista, o Conselheiro Guedes16 confirmou tal observao.
Uma segunda observao diz respeito ao momento do encontro em que se deu o
debate entre os presentes: a Chancelaria no respondeu s questes colocadas pelo
pblico, apenas se props a analis-las e momento futuro e buscar respostas. Por fim,
pode-se ainda observar que houve a preocupao, por parte dos idealizadores do
evento, de que houvesse uma fala a respeito da atuao internacional de unidades

16
GUEDES, Conselheiro Carlos Eduardo. Entrevista. Braslia: 23 de outubro de 2009. Entrevista
concedida autora para o desenvolvimento da dissertao.


subnacionais. No entanto, esta fala no foi feita por um diplomata encarregado de
apresentar o que o Itamaraty vinha desenvolvendo em tal rea, como ocorreu com os
demais temas abordados. Um professor foi convidado para falar aos representantes
dos governos locais sobre as possibilidades e limitaes legais e constitucionais da
atuao de unidades subnacionais brasileiras no exterior. Fica clara, portanto, a
preocupao em, alm de informar os representantes dos governos de unidades
subnacionais brasileiras a respeito das diretrizes da poltica externa brasileira, atentar
tais representantes s questes jurdicas que permeiam a insero internacional
subnacional.

Sobre a continuidade deste projeto, com a realizao de novos encontros com

prefeitos e governadores, o Conselheiro Guedes confirmou a inteno de organizar
eventos semelhantes no futuro: A gente est com vontade de repetir no incio do ano
que vem para os governos das capitais que tomaram posse agora em 2009.17

Enfim, a criao da AFEPA se deu por razes administrativas. No entanto, sua

atuao tmida mais um movimento no sentido da desarticulao da diplomacia
federativa empreendida pela gesto Fernando Henrique Cardoso e da
institucionalidade construda para desenvolv-la. Trata-se de um processo que
culmina em um novo momento na relao entre o Estado brasileiro e suas unidades
constituintes no que diz respeito insero internacional subnacional.

Veremos adiante que outros processos contriburam para este novo momento: 1)
a atuao da unidade da Subchefia de Assuntos Federativos responsvel por questes
internacionais junto aos governos subnacionais; 2) a criao do setor de Relaes
Federativas da Embaixada do Brasil em Buenos Aires; e 3) as iniciativas recentes de
institucionalizao da atuao internacional de unidades subnacionais brasileiras por
parte do poder legislativo.

2.6 A CRIAO DO CONCEITO COOPERAO INTERNACIONAL

FEDERATIVA E SUA IMPLEMENTAO COMO POLTICA DE ESTADO
A partir de 2003, o incio da gesto do Presidente Luiz Incio Lula da Silva
definiu novos movimentos relevantes do Estado brasileiro no contexto das atividades

























































17
GUEDES, Conselheiro Carlos Eduardo. Entrevista. Braslia: 23 de outubro de 2009. Entrevista
concedida autora para o desenvolvimento da dissertao.

internacionais subnacionais. Veremos como a atuao da unidade da Subchefia de
Assuntos Federativos responsvel por questes internacionais junto aos governos
subnacionais constitui um novo momento na relao entre a relao do Estado
brasileiro e suas unidades constituintes no que tange atuao internacional
subnacional.

2.6.1 Uma nova estrutura para pensar a cooperao internacional de entes

federados brasileiros

Desde o incio de seu primeiro mandato, em 2003, o Presidente Luiz Incio

Lula da Silva e sua equipe reservaram lugar de destaque em seu discurso
necessidade de um novo pacto federativo. Em outras palavras, o discurso da
Presidncia da Repblica privilegiou, desde a posse, o tema do fortalecimento do
dilogo entre o Estado e as unidades subnacionais brasileiras como recurso estratgico
para a promoo do desenvolvimento nacional. Em meio s tentativas de articulao
federativa empreendidas pela gesto Luiz Incio Lula da Silva, teve incio, a partir de
2003, a construo de uma institucionalidade capaz de desenvolver polticas cujo
objetivo fosse a materializao do discurso que pedia o fortalecimento do dilogo
federativo.

As primeiras iniciativas empreendidas com tal objetivo datam, portanto, de

2003. Em fevereiro de 2003, o Decreto n 4.607 extinguiu a Secretaria de Assuntos
Federativos da Casa Civil da Presidncia da Repblica e criou a Subchefia de
Assuntos Federativos. No mbito da nova subchefia, dirigida por Vicente Trevas,
desenvolveram-se as primeiras iniciativas da gesto Luiz Incio Lula da Silva junto
aos governos subnacionais brasileiros no que diz respeito atuao internacional
subnacional. O primeiro resultado destes esforos foi a criao da Assessoria de
Cooperao Internacional Federativa, que integrava a estrutura da subchefia.

Em 2005, ocorreu a reestruturao institucional da Presidncia da Repblica e

criao da Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica,
constituda pela Medida Provisria 259/05, convertida na Lei 11.204 de 5 de
dezembro de 2005. Comandada inicialmente por Jaques Wagner, a Secretaria de
Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica foi desenhada para assistir direta
e imediatamente o Presidente da Repblica no desempenho de suas atribuies e, em
especial, na coordenao poltica do governo, na conduo do relacionamento do

governo com o Congresso Nacional e os partidos polticos e na interlocuo com os

estados, municpios e o Distrito Federal. Foi tambm atribuda nova Secretaria a
coordenao e secretariado do funcionamento do Conselho de Desenvolvimento
Econmico e Social.

A nova estrutura resultou da fuso das atividades da Secretaria de Coordenao

Poltica e Assuntos Institucionais com as atividades da Secretaria Especial do
Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social. Tal fuso deu origem nova
estrutura e definiu a extino das duas secretarias citadas acima. No que diz respeito
ao dilogo federativo, a Subchefia de Assuntos Federativos da Casa Civil da
Presidncia da Repblica passou a compor a estrutura da Secretaria de Relaes
Institucionais.

Os movimentos relatados so importantes: a Subchefia de Assuntos Federativos

foi construda para materializar o discurso de fortalecimento do dilogo federativo
como recurso estratgico para o desenvolvimento nacional do Presidente Luiz Incio
Lula da Silva. Em entrevista, o Coordenador da Assessoria Internacional da Subchefia
de Assuntos Federativos, Alberto Kleiman, confirmou tal afirmao:

Que o dilogo federativo? A idia conceitual ter um constante dilogo entre os

trs nveis da federao. Como se vai manter esse dilogo? De vrias formas. Ento
uma das principais misses da SAF transformar esse dilogo, dar
18
institucionalidade a este dilogo, criar mecanismos de dilogo.

Quanto s competncias, foram definidas como funes da Subchefia de

Assuntos Federativos - tal qual regulamentado pelo Decreto 6.207, de 18 de setembro
de 2007 (grifo nosso) as seguintes atividades:

Art. 7o Subchefia de Assuntos Federativos compete: I - assessorar o Ministro de

Estado nos assuntos de sua rea de atuao; II - acompanhar a situao social,
econmica e poltica dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios; III -
acompanhar o desenvolvimento das aes federais no mbito das unidades da
Federao; IV - gerenciar informaes, promover estudos e elaborar propostas e
recomendaes que possibilitem o aperfeioamento do pacto federativo; V -
subsidiar e estimular a integrao das unidades federativas nos planos e programas

18
KLEIMAN, Alberto. Entrevista. Braslia: 10 de outubro de 2009. Entrevista concedida autora para
o desenvolvimento da dissertao.


 de iniciativa do Governo Federal; VI - contribuir com os rgos e entidades da
administrao pblica federal e da administrao pblica dos entes federados nas
aes que tenham impacto nas relaes federativas; VII - articular-se com os rgos
e entidades da administrao pblica federal em sua interlocuo com os entes
federados, consolidando informaes e pareceres sobre propostas relacionadas com
o aprimoramento da federao; VIII - contribuir com os rgos da Presidncia da
Repblica na constituio de instrumentos de avaliao permanente da ao
governamental e na interlocuo com os entes federados; IX - estimular e apoiar
processos, atividades e projetos de cooperao internacional dos entes federados; X
- subsidiar e apoiar os Estados, o Distrito Federal e os Municpios em suas
atividades e projetos de cooperao; e XI - realizar outras atividades determinadas
pelo Ministro de Estado.

Construda com a inteno de mediar a relao entre o poder central e os

governos locais, atuando como instncia de interlocuo com as unidades
subnacionais brasileiras, a Subchefia de Assuntos Federativos foi incumbida, dentre
outras competncias, da funo de estimular e apoiar processos, atividades e projetos
de cooperao dos entes federados. Dentre tais processos, atividades e projetos de
cooperao esto os que configuram a cooperao internacional de entes federados.
Trata-se, enfim, de um movimento altamente relevante para a compreenso da
inaugurao de um novo momento na relao entre o Estado brasileiro e as unidades
subnacionais brasileiras no que diz respeito atuao internacional subnacional: a
criao de uma nova estrutura para pensar a insero internacional subnacional
brasileira e atuar junto s unidades subnacionais brasileiras em matrias referentes
cooperao internacional.

Em outras palavras, esforos foram empreendidos pela gesto de Luiz Incio

Lula da Silva na Presidncia da Repblica desde 2003 com o objetivo de construir
uma institucionalidade capaz de desenvolver polticas visando ao fortalecimento do
dilogo federativo. Nesse contexto desenvolveu-se a atuao inovadora da
Presidncia da Repblica junto s unidades subnacionais no contexto da cooperao
internacional tema que, at este momento, era discutido exclusivamente no mbito
do Ministrio das Relaes Exteriores.

A respeito da incurso da Presidncia da Repblica no tema da insero

internacional subnacional, tema tradicionalmente discutido apenas nos fruns que


debatem exclusivamente a poltica externa brasileira, Vicente Trevas19 declarou, em
entrevista: Essa entrada no uma concorrncia, mas a agregao de outras
dimenses. No vou disputar as mesmas dimenses, eu vou agregar outras.

O fato de a cooperao internacional de entes federados ser, a partir deste

momento, objeto da atuao de uma estrutura constituda no mbito da Presidncia da
Repblica, cujas competncias esto intimamente ligadas ao discurso que defendia a
necessidade do fortalecimento do dilogo federativo como recurso estratgico para o
desenvolvimento nacional, de grande importncia. Demonstra a disposio indita
do Presidente Luiz Incio Lula da Silva e de sua equipe de pensar a insero
internacional subnacional, bem como a cooperao internacional de entes federados,
no apenas como um tema de poltica externa a ser tratado exclusivamente pelos
quadros do Ministrio das Relaes Exteriores, mas tambm como um tema de
poltica interna a ser debatido no contexto das polticas de Estado para o
desenvolvimento nacional.

Sobre tal disposio, o Coordenador da Assessoria Internacional da Subchefia

de Assuntos Federativos Alberto Kleiman afirmou em entrevista:

Se decidiu criar [uma estrutura para atuar junto aos governos subnacionais em
questes que dizem respeito atuao internacional subnacional] na presidncia da
Repblica por ser um tema eminentemente poltico. Que tem a ver com a
governabilidade, tem a ver com o crescimento, tem a ver com o novo ciclo de
desenvolvimento, tem a ver com o dilogo federativo. (...) O governo local, quando
ele entra na ao internacional ele no est pensando na poltica externa, ele est
pensando na poltica pblica em primeira instncia.20

As afirmaes acima evidenciam a consolidao de uma nova perspectiva, uma

nova percepo da insero internacional de unidades subnacional.

A criao da Assessoria de Cooperao Internacional Federativa e,

posteriormente, da Assessoria Internacional da Subchefia de Assuntos Federativos
segue, como vimos, trs movimentos: a dissoluo da Assessoria de Relaes

19
TREVAS, Vicente. Entrevista. Braslia: 15 de outubro de 2009. Entrevista concedida autora para o
desenvolvimento da dissertao
20
KLEIMAN, Alberto. Entrevista. Braslia: 10 de outubro de 2009. Entrevista concedida autora para
o desenvolvimento da dissertao.


Federativas do Ministrio das Relaes Exteriores, a criao da Assessoria de
Assuntos Federativos e Paramentares e sua atuao de baixo perfil em temas
referentes atuao internacional subnacional e a reconfigurao do papel
desempenhado pelos escritrios de representao regional do MRE. Somados, estes
movimentos definem a desarticulao da diplomacia federativa empreendida pela
gesto Fernando Henrique Cardoso e da institucionalidade construda para
desenvolv-la. A compreenso deste contexto crucial para o entendimento da
relevncia da criao de uma estrutura, situada fora do mbito do Ministrio das
Relaes Exteriores, concebida para debater a cooperao internacional de entes
federados como um elemento das polticas de Estado para o desenvolvimento
nacional: define-se uma nova percepo, um novo entendimento por parte do Estado
brasileiro das potencialidades da atuao internacional de unidades subnacionais
brasileiras.

Esta concluso contradiz a anlise presente em muitos dos trabalhos que

buscam compreender ente momento. Muitos autores entendem que a atuao da
Subchefia de Assuntos Federativos junto s unidades subnacionais no configura um
novo momento no relacionamento entre o Estado brasileiro e suas unidades
constituintes: tal atuao e a poltica de Estado desenvolvida para paut-la seria
apenas uma nova etapa da diplomacia federativa empreendida desde 1995
(SALOMN, 2008). Contudo, as evidncias aqui apresentadas apontam que se trata,
de fato, de um novo momento definido pela desarticulao da diplomacia federativa e
a construo de uma nova poltica de Estado concebida para estabelecer um novo
padro de relacionamento entre Estado e unidades subnacionais brasileiros no que diz
respeito insero internacional subnacional.

Veremos adiante as contribuies da atuao da unidade da Subchefia de

Assuntos Federativos dedicada aos temas de cunho internacional para a construo e
multiplicao de uma nova percepo no interior do Estado brasileiro a respeito da
atuao internacional subnacional, em especial da cooperao internacional de entes
federados.

2.6.2 A cooperao internacional federativa como poltica de Estado

No que diz respeito ao internacional, a Subchefia de Assuntos Federativos,
por meio de sua Assessoria de Cooperao Internacional Federativa e, posteriormente,


de sua Assessoria Internacional, atua junto s unidades subnacionais brasileiras com a
inteno potencializar e dinamizar as iniciativas internacionais dos entes federados,
em consonncia com as polticas definidas pelo Ministrio das Relaes Exteriores e
demais ministrios e rgos federais (SAF INTERNACIONAL, 2010). A respeito da
atuao da Subchefia de Assuntos Federativos, o Coordenador da Assessoria
Internacional da Subchefia de Assuntos Federativos Alberto Kleiman afirmou em
entrevista21:

A SAF uma unidade da Presidncia de articulao poltica. (...) Ou seja, a gente

no conduz projetos, nada disso. A gente no tem mecanismos de acompanhamento
com relao infinidade de projetos que os governos subnacionais apresentam. A
gente facilita processos.

A cooperao internacional representa, neste contexto, tema privilegiado da

pauta da Subchefia de Assuntos Federativos. A esse respeito, Monica Salomn
(2008b) afirma:

La SAF, sola o en coordinacin con la AFEPA, ha estado por detrs de todas las
manifestaciones de inters del gobierno central por las actividades de cooperacin
internacional de los municipios y estados brasileos y ha intentado promover - hasta
ahora sin mucho xio - la circulacin de informacin sobre actuaciones y
oportunidades de cooperacin entre los propios gobiernos subnacionales.
(SALOMN, 2008b, p. 155)

Como vimos, tal atuao parte de uma interpretao da atuao internacional de

unidades subnacionais brasileiras distinta daquela que predominava at ento. Em
vez de perceber a insero internacional subnacional como um tema a ser trabalhado
exclusivamente no mbito da elaborao e execuo da poltica externa brasileira, h
a percepo de que tal insero representa tambm um tema de poltica interna, a ser
debatido no contexto da governabilidade, do dilogo federativo e das polticas de
promoo do desenvolvimento (KLEIMAN, 2009).

Enfim, trata-se da consolidao de um novo paradigma: o entendimento de que

a atuao internacional de governos subnacionais brasileiros deveria ser tratado como

21
KLEIMAN, Alberto. Entrevista. Braslia: 10 de outubro de 2009. Entrevista concedida autora para
o desenvolvimento da dissertao.


um instrumento capaz de contribuir para a diminuio das disparidades sociais no
contexto nacional.

A atuao da Subchefia de Assuntos Federativos junto aos governos

subnacionais brasileiros, pautada pela percepo definida acima, no , contudo,
constituda de esforos fragmentados. Em um movimento ousado, a subchefia, definiu
uma nova poltica governamental, no mbito da qual todas as suas iniciativas so
empreendidas: a cooperao internacional federativa.

Quanto construo da nova poltica, sabe-se que se trata de um esforo

contnuo que tem incio em 2003, no mbito da extinta Subchefia de Assuntos
Federativos da Casa Civil. Sob o comando de Vicente Trevas, a recm-criada
subchefia criou a Assessoria de Cooperao Internacional Federativa, Durante esse
perodo, a assessoria realizou iniciativas relevantes como a Primeira Reunio de
Operadores Estaduais sobre Cooperao Internacional Federativa, em fevereiro de
2004, e o Primeiro Seminrio sobre Coordenao Federativa para a Promoo de
Exportaes, em novembro de 2004 atividades que j podiam ser identificadas com
os princpios que orientam a cooperao internacional federativa.

Sobre esse primeiro momento, Vicente Trevas afirmou em entrevista22 que,

poca, o debate sobre a atuao internacional de unidades subnacionais brasileiros se
dava em termos que causavam estranhamento e encontravam resistncia em setores
do Estado brasileiro, em especial no Ministrio das Relaes Exteriores. Da a
necessidade da criao de um novo conceito que renovasse os termos do debate e
permitisse a construo de uma nova poltica de Estado para lidar com a insero
internacional subnacional sem provocar o choque com tais setores. Nasce, por esta
razo, o conceito da cooperao internacional federativa. Em entrevista23, Trevas
afirmou:

Se eu fosse fundamentar meu trabalho a partir de certos conceitos, eu ia entrar em

uma discusso pouco amadurecida, com pouco acmulo. Ia provocar reaes:
perder aliados e aumentar muito minha agenda de contenciosos.

22
TREVAS, Vicente. Entrevista. Braslia: 15 de outubro de 2009. Entrevista concedida autora para o
desenvolvimento da dissertao
23
TREVAS, Vicente. Entrevista. Braslia: 15 de outubro de 2009. Entrevista concedida autora para o
desenvolvimento da dissertao


 O conceito de cooperao internacional federativa, portanto, no apenas uma
nota etapa da diplomacia federativa, tal qual afirmado anteriormente. Salomn (2008)
afirma que:

El gobierno Lula mantuvo y reforz la nocin de diplomacia federativa y su

dimensin ms especfica de cooperacin internacional federativa, equivalente AL
concepto de cooperacin descentralizada acuado por la Comisin Europea.
(SALOMN, 2008, p. 7)

A tese aqui defendida exatamente oposta: o conceito da cooperao

internacional federativa foi construdo como uma alternativa ao conceito de
diplomacia federativa. A afirmao de Trevas comprova que a concepo da
cooperao internacional federativa nasceu da percepo da necessidade de se criar
um novo conceito que conferisse legitimidade a uma nova poltica de Estado e no
encontrasse, nos setores do Estado que ainda percebiam com receio a atuao
internacional subnacional, a resistncia que os termos existentes cooperao
descentralizada, paradiplomacia - encontravam. A cooperao internacional federativa
foi construda, enfim, como uma nova poltica desenhada para renovar os termos do
debate que pautavam a diplomacia federativa sem entrar em conflito com os setores
do Estado brasileiro que a apoiavam.

Em 2005, a Subchefia de Assuntos Federativos, agora no mbito da Secretaria

de Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica, cria uma nova unidade em
seu interior dedicada ao desenvolvimento e implementao da cooperao
internacional federativa. A extino da Assessoria de Cooperao Federativa e a
criao da Assessoria Internacional da Subchefia de Assuntos Federativos deram
novo flego poltica que Kleiman (2009) define como uma poltica de Estado
voltada para a promoo e a articulao de iniciativas externas promovidas pelos
governos subnacionais, no sentido de apoi-los na definio de oportunidades.

O conceito de cooperao internacional federativa est centrado no fortalecimento

da estrutura federativa do Estado nacional, no qual a mobilizao e a articulao
entre as esferas de governo em torno de diretrizes da poltica externa tornam-se
recurso importante no somente para a estratgia de insero internacional do pas
no cenrio internacional, mas como fator de promoo de desenvolvimento dos
governos subnacionais. (KLEIMAN, 2009, p. 104, grifo nosso)


 A definio do Coordenador da Assessoria Internacional da Subchefia de
Assuntos Federativos Alberto Kleiman permite compreender que a nova poltica de
Estado , essencialmente, uma nova poltica de cooperao internacional pautada por
uma nova percepo da atuao internacional subnacional, distinta daquela que
orientou a concepo da diplomacia federativa, poltica de Estado que at 2003
orientou a atuao do Ministrio das Relaes Exteriores junto s unidades
subnacionais brasileiras. A atuao de tais unidades passa a ser entendida como uma
estratgia de desenvolvimento nacional, no um tema a ser debatido exclusivamente
no contexto da estratgia de insero internacional do Estado brasileiro.

Neste sentido, a nova poltica criada no mbito da Subchefia de Assuntos

Federativos pode ser entendida como um novo momento quanto percepo do
Estado brasileiro diante da intensificao da ao internacional de unidades
subnacionais, uma vez que se substitui o discurso da coordenao e da orientao
que permeava a diplomacia federativa - por um discurso que defende a dinamizao, a
potencializao, o dilogo direto e regular e a qualificao da relao entre as esferas
de poder central e local (TREVAS, 2003; SOMBRA SARAIVA, 2004). O novo
discurso que permeia a criao cooperao internacional federativa articula conceitos
como pactuao e agenda comum, e defende a necessidade de potencializar e
dinamizar a atuao internacional subnacional em vez de defender seu controle e
limitao.

Como vimos, a cooperao internacional federativa, poltica de Estado

desenvolvida pela Subchefia de Assuntos Federativos, se prope pensar a atuao
internacional de unidades subnacionais brasileiras como um elemento importante da
estratgia de desenvolvimento nacional. No entanto, as iniciativas empreendidas no
contexto da cooperao internacional federativa respeitam, tambm, as prioridades da
poltica externa brasileira da gesto Luiz Incio Lula da Silva, em especial a diretriz
de privilegiar iniciativas que fortaleam a agenda de cooperao sul-sul. As principais
iniciativas desenvolvidas pela Subchefia de Assuntos Federativos desde sua criao
evidenciam claramente o respeito tal diretriz.


2.6.3 Principais atividades desenvolvidas e a atuao junto ao FCCR
Quanto s atividades mais relevantes desenvolvidas pela Subchefia de Assuntos
Federativos no mbito da cooperao internacional federativa, Trevas (2006) resume
as principais linhas de ao da instituio:

O desenvolvimento da cooperao internacional federativa requer a negociao de

uma agenda compartilhada em torno de temas internacionais de interesse comum,
tais como a cooperao tcnica internacional, a integrao fronteiria, a
integrao regional, entre outros. (TREVAS, 2006, p. 33, grifo nosso)

Os interesses que Trevas (2006) identifica como comuns tanto ao Estado

brasileiro quanto s suas unidades constituintes definem, em boa medida, as linhas de
atuao da Subchefia de Assuntos Federativos.

A cooperao tcnica internacional, a integrao fronteiria e a integrao

regional podem ser consideradas duas diretrizes que orientam a atuao desta
instituio. As principais iniciativas realizadas nesse contexto comprovam a adoo
das duas diretrizes. Dentre tais atividades, destacam-se: 1) a atuao junto ao Foro
Consultivo de Municpios, Estados, Provncias e Departamentos do MERCOSUL
(FCCR); 2) a atuao junto RIAD - Rede Interamericana sobre Descentralizao,
Governos Locais e Participao Cidad (Organizao dos Estados Americanos
OEA); 3) a coordenao das atividades de cooperao com regies italianas (Emilia
Romagna, Umbria, Marche e Toscana); 4) a coordenao das atividades de
cooperao internacional federativa e descentralizada Brasil Frana; e 5) a atuao
no contexto do Frum IBAS (ndia, Brasil e frica do Sul).

No nos interessa desenvolver um estudo exaustivo de cada uma das iniciativas

apresentadas. Nosso objetivo reconhecer, em tais inciniativas, indicativos de que a
cooperao internacional federativa produziu resultados concretos e avanou rumo a
ao dilogo direto, regular e qualificado com governos locais no que tange insero
internacional subnacional. No se trata de avaliar os xitos e fracassos de tais
atividades desenvolvidas ou apontar suas virtudes e suas fragilidades. Trata-se de
perceber que a atuao da Subchefia de Assuntos Federativos produziu resultados
sugerem o amadurecimento da percepo do Estado brasileiro diante da atuao
internacional de unidades subnacionais. Para tanto, concentraremo-nos na atuao da


Subchefia junto ao Foro Consultivo de Municpios, Estados, Provncias e
Departamentos do MERCOSUL (FCCR).

Sobre o processo de negociao e debate que culminou na criao do Foro

Consultivo de Municpios, Estados, Provncias e Departamentos do MERCOSUL
(FCCR), Salomn (2008) afirma:

El Forum Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y

Departamentos del Mercosur (o, como se ha optado por llamarlo en aras de la
simplicidad, el Foro Consultivo de Ciudades y Regiones, FCCR) surgi,
bsicamente, de dos tipos de iniciativas que corresponden a dos lgicas diferentes.
Una fue la iniciativa bottom-up protagonizada por la red Mercociudades, es decir
por los propios gobiernos municipales polticamente articulados, que desde la
constitucin de la red en 1995 reivindicaban como uno de sus principales objetivos
la obtencin de una presencia institucional en el Mercosul y que en el ao 2000
alcanzaron el primer logro en esa direccin con la creacin de la Reunin
Especializada de Municipios y Provincias (REMI). La segunda iniciativa, de carcter
top-down, correspondi a los gobiernos centrales de los Estados parte, en especial
los gobiernos brasileo y argentino. (SALOMN, 2008, p. 2)

Veremos que a Subchefia de Assuntos federativos desempenhou papel relevante

em ambas as iniciativas indicadas acima definidas por Salomn (2008) como
botton-up e top-down, respectivamente.

Quanto s iniciativas de lgica botton-up, protagonizadas pela Rede

Mercocidades: desde o incio de suas atividades, a Rede Mercocidades reivindicou o
reconhecimento e a formalizao da participao das cidades no mbito da estrutura
institucional do MERCOSUL. Cinco anos de presso resultaram na criao da
Reunio Especializada de Municpios e Intendncias (REMI), um primeiro passo
rumo consolidao de um espao para tal fim (PASQUARIELLO MARIANO e
TESSARI, 2006; SALOMN, 2008).

A REMI foi criada atravs da Resoluo 90/00 do Grupo Mercado Comum (GMC),
com o objetivo de [...] promover o dilogo e a cooperao entre autoridades de
nvel municipal dos Estados partes do Mercosul, de maneira a promover o bem-estar
e uma melhor qualidade de vida aos habitantes da regio. (...) em outras palavras,
um meio informal de atuao das cidades foi incorporado pela estrutura
institucional, influenciando fortemente a sua agenda, ainda que no implique
qualquer tipo de fuso. (PASQUARIELLO MARIANO e TESSARI, 2006, p. 65)

 Em Buenos Aires, em junho de 2004, ocasio da ltima reunio da REMI, a

delegao brasileira - coordenada pelo ento Subchefe de Assuntos Federativos
Vicente Trevas - apresentou proposta que consistia na criao de um mecanismo
formal para a representao das cidades que possusse mais fora no mbito do
quadro institucional do bloco. Iniciou-se um processo de negociao, tanto junto aos
demais Estados membros quanto no interior da Chancelaria brasileira, que culminou,
durante a Cpula de Ouro Preto, em dezembro de 2004, na assinatura da Deciso
n41/04 do Conselho do Mercado Comum e na constituio do Foro Consultivo de
Municpios, Estados Federados, Provncias e Departamentos do MERCOSUL
(PASQUARIELLO MARIANO e TESSARI, 2006).

poca, Vicente Trevas desempenhava papel relevante, alm de titular da

Subchefia de Assuntos Federativos: era coordenador executivo da delegao brasileira
junto REMI. Questionado a respeito de tal funo e das razes da coordenao
executiva, pela parte brasileira, ser desempenhada por ele e no por um membro do
Ministrio das Relaes Exteriores, Trevas afirmou ter recebido tal incumbncia do
ento chefe da Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares,
Embaixador Cesrio Melantonio Neto.

Quem foi me comunicar que eu teria a funo de ser o coordenador brasileiro dessa
reunio especializada foi o prprio assessor de assuntos federativos do Itamaraty.
Eu imagino que a avaliao deles era correta porque teria de ser algum que tivesse
um relacionamento permanente, sistemtico com os entes federados. No caso,
24
basicamente com as prefeituras

Quanto s iniciativas de lgica top-down que culminaram na criao do FCCR,

a atuao da Subchefia de Assuntos Federativos tambm se mostrou elemento
determinante do processo. Salmonn (2008) afirma:

Podra pensarse, con lo dicho, que los gobiernos centrales se limitaron a acoger un
impulso que vena desde abajo y a aceptar la reivindicacin municipalista de crear el
FCCR. Pero no fue exactamente eso lo que ocurri. Los gobiernos centrales
brasileo y argentino fueron tambin impulsores activos del FCCR. Una prueba de

























































24
TREVAS, Vicente. Entrevista. Braslia: 15 de outubro de 2009. Entrevista concedida autora para o
desenvolvimento da dissertao


 esto es que fueron ellos quienes optaron por incluir en el mismo a los gobiernos de
nivel intermedio (estados federados brasileos y provincias argentinas), actuando as
contra los deseos de la red Mercociudades, que prefera un rgano exclusivamente
integrado por municipios. Y eso cuando no existan demandas de los gobiernos
intermedios (al menos en el caso de los estados federados brasileos) para participar
en la nueva instancia. Asimismo, desde la creacin del FCCR los gobiernos centrales
brasileo y argentino, responsables de coordinar los respectivos captulos
nacionales, tienen un papel fundamental en la organizacin de sus actividades y en
la formacin de su agenda. En el caso del Brasil pocas dudas caben acerca de que
el principal protagonista del captulo brasileo es el gobierno federal, a travs de la
Secretara de Asuntos Federativos (SAF) de la Presidencia de la Repblica.
(SALOMN, 2008, p. 2, grifo nosso)

Em entrevista, Vicente Trevas confirma o papel relevante desempenhado pela

Subchefia de Assuntos Federativos no, no primeiro momento, no processo de
negociao no mbito do Ministrio das Relaes Exteriores para construir a posio
brasileira a respeito do FCCR, e, em seguida, no processo de negociao no mbito do
MERCOSUL, junto aos demais Estados membros.

Sobre o debate junto ao Ministrio das Relaes Exteriores, Trevas afirmou:

Uma primeira questo foi observar na nossa poltica externa e inadequao de

envolver a dinmica subnacional nesta forma muito pobre de reunies
especializadas. Eu manifestei uma viso muito crtica em relao poltica porque
ela colocava no mesmo patamar atores institucionais e questes temticas. Eu
argumentava que quando ns nos referimos aos prefeitos, s municipalidades, ns
estvamos nos referindo a atores institucionais. Ora, e a agregao dos atores
econmico-sociais do Mercosul j tinha um desenho estabelecido pelo Foro
Consultivo Econmico-social. Isso deu legitimidade minha argumentao: ns
temos de dar o mesmo tratamento aos atores subnacionais que aquele dado aos
atores econmico-sociais. Isso foi o grande argumento que encontrou repercusso,
abrigo, no prprio Itamaraty. A partir da, o Itamaraty passou a operar um processo
de consultas com parceiros do Mercosul defendendo que tnhamos de construir o
25
Foro Consultivo dos governos subnacionais.

Vimos, por fim, que a Subchefia de Assuntos Federativos esteve presente em

ambos os fluxos de iniciativas que resultaram na criao do FCCR aquele

























































25
TREVAS, Vicente. Entrevista. Braslia: 15 de outubro de 2009. Entrevista concedida autora para o
desenvolvimento da dissertao


protagonizado pelas unidades constituintes dos Estados membros do MERCOSUL,
em especial as que compem a Rede Mercocidades; e aquele capitaneado pelos
governos centrais membros do bloco.

Cabe mencionar que, aps a instituio do FCCR, a Subchefia de Assuntos

Federativos seguiu desempenhando papel relevante. Vicente Trevas, ento Subchefe
de Assuntos Federativos, foi escolhido Coordenador Nacional do Foro Consultivo, e
Alberto Kleiman, tambm integrante da equipe da SAF, foi escolhido Coordenador
Alterno do Foro. Outra constatao confirma tal tese: todas as Reunies de
Coordenadores Nacionais do FCCR realizadas at o presente momento contaram com
a presena de ao menos um membro da equipe da Subchefia de Assuntos Federativos
da Presidncia da Repblica e apenas um representante da Chancelaria brasileira.26

bem verdade que o Foro frustrou muitas das expectativas que cercavam sua
constituio e desenvolve atuao bem menos significativa do que a esperada. Em boa
medida, at mesmo o modelo do Foro tem sido questionado e outros arranjos que
permitam que unidades subnacionais desempenhem papel mais relevante no processo
de integrao regional latinoamericano tm sido discutidos. No entanto, ainda que
apresente graves deficincias, o Foro Consultivo de Municpios, Estados, Provncias e
Departamentos do MERCOSUL representa um salto qualitativo importante:

Si bien, como se ha mencionado anteriormente, los gobiernos subnacionales, a

partir de la creacin del FCCR, cuentan con un espacio de articulacin en el
MERCOSUR, el mismo es an muy reciente y sus facultades, as como su capacidad
de accin, acotadas. (...)El FCCR ha comenzado a realizar importantes aportes al
proceso, al incorporar en su interior un Comit de Fronteras y al comenzar a
vincular a sectores "perifricos", que haban quedado por fuera de la dinmica
comercial comn establecida principalmente en el corredor que une San Pablo con
Buenos Aires. La realizacin, durante el ao 2007 del encuentro de gobernadores del
Nordeste Brasileo y el Noroeste argentino, as como, en el mismo ao, de
gobernadores del Frente Norte del MERCOSUR, dan cuenta de esta preocupacin de
los coordinadores de dicha entidad de incorporar al bloque a inmensos territorios
que hasta ese momento se hallaban en los mrgenes del mismo. (PAIKIN e
VAZQUEZ, 2008).

26
Mais dados sobre o Foro Consultivo de Municpios, Estados, Provncias e Departamentos do
MERCOSUL (FCCR), tais como as atas e listas de participantes das Reunies de Coodenadores
Nacionais esto disponveis em: <http://www.planalto.gov.br/sri/foro_consultivo/index.htm>


 Enfim, a relevncia do FCCR para as unidades subnacionais que compe o
MERCOSUL se explica pela possibilidade que o mesmo oferece de inserir seus
objetivos, interesses e necessidades na agenda de integrao regional. Esta
possibilidade apresenta, verdade, limitaes significativas em especial, em funo
do Foro no possuir carter deliberativo. Contudo, a criao do FCCR representou
reconhecimento institucional dos governos locais como atores do processo de
integrao regional (PRADO, 2009).

A esse respeito, Kleiman (2009) conclui:

No cabe aqui discorrer sobre os detalhes de funcionamento do FCCR nem

pormenorizar suas atividades, mas apenas apresentar como o Foro vem
demonstrando na prtica a tese da cooperao internacional federativa e seus
recursos para potencializar as agendas locais, estaduais, nacionais e regional da
integrao. (KLEIMAN, 2009, p. 106)

A anlise da atuao da Subchefia de Assuntos Federativos junto ao FCCR, tal

qual a atuao desta junto aos demais eixos de ao listados acima, importante uma
vez que apresenta as duas caractersticas que definem a cooperao internacional
federativa como uma poltica de Estado inovadora.

Em primeiro lugar, tratam-se iniciativas que esto em consonncia com a

agenda que busca o fortalecimento da cooperao sul-sul, prioridade da poltica
externa brasileira da gesto Luiz Incio Lula da Silva. Contudo, configuram
iniciativas nas quais a atuao internacional subnacional no tratada exclusivamente
como um tema de poltica externa, mas como um tema a ser debatido no contexto da
poltica interna e das estratgias para a promoo do desenvolvimento nacional.

Em segundo lugar, trata-se de iniciativas nas quais est presente o discurso que
defende a dinamizao e potencializao da atuao internacional subnacional em vez
da coordenao e do controle de tal modalidade de atuao. Noutras palavras, est
presente o discurso que Vicente Trevas, em entrevista27, definiu como aquele de
defende a necessidade de se tratar a unidade subnacional como ator em vez de trat-la
como tema das polticas de Estado.

27
TREVAS, Vicente. Entrevista. Braslia: 15 de outubro de 2009. Entrevista concedida autora para o
desenvolvimento da dissertao


 Somadas, as duas caractersticas apresentadas sustentam a afirmao de que a
construo do conceito da cooperao internacional federativa e sua implementao
como poltica de Estado representam um novo momento, um novo marco na relao
entre o Estado brasileiro e suas unidades constituintes no que diz respeito atuao
internacional subnacional.

2.6.4 Observaes relevantes

A compreenso dos processos que culminaram na criao do conceito de
cooperao federativa e sua implementao como poltica de Estado pede que sejam
observados trs pontos relevantes. O primeiro (a) diz respeito ao papel que a
experincia profissional dos envolvidos no desenvolvimento da cooperao
internacional federativa desempenhou nesses processos. O segundo ponto (b) trata da
relao entre a nova poltica e a estrutura construda para desenvolv-la e o Ministrio
das Relaes Exteriores. Por fim, o terceiro ponto (c) diz respeito ao carter
excessivamente top-down da cooperao internacional federativa.

a) O papel do Partido dos Trabalhadores

O debate a respeito do papel desempenhado por partidos polticos no

incremento ou na inflexo da atuao internacional subnacional vem ocupando lugar
de destaque na agenda de pesquisa dos que estudam a insero internacional de
unidades subnacionais (SCHIAVON, 2004). Quanto cooperao internacional
federativa, a nova poltica de Estado criada no mbito da Presidncia da Repblica se
insere nesse debate, uma vez que a permite que se formule a seguinte questo: o novo
momento na relao entre o Estado brasileiro e suas unidades constituintes no que diz
respeito atuao internacional subnacional representado pela cooperao
internacional subnacional que tem incio em 2003, sob a gesto do Presidente Luiz
Incio Lula da Silva um resultado da larga experincia do Partido dos
Trabalhadores frente de governos subnacionais, em especial de governos
municipais? Ou a construo desse novo momento resultado de um processo de
aprendizado no qual o acmulo de experincias provou a gestores dos nveis de
governo federal, estadual e municipal independente de suas cores partidrias - que a
atuao internacional subnacional representa mais uma oportunidade que uma
ameaa?


 O Partido dos Trabalhadores, partido do Presidente Luiz Incio Lula da Silva,
tem larga experincia na administrao de governos subnacionais, em especial no
nvel municipal. E a intensa atuao internacional de tais unidades subnacionais, sob a
gesto petista, amplamente documentada e analisada pelos que estudam a insero
internacional de unidades subnacionais brasileiras.

Nos anos 1990, prefeituras petistas tiveram atuao internacional relevante e

participaram ativamente, em 1995, da criao da Rede Mercocidades. poca, a
Prefeitura Municipal de Porto Alegre e, posteriormente, o Governo do Estado de Rio
Grande do Sul, ambas sob gesto petista, constituram-se em referncias importantes
para os que estudam a difuso de boas prticas e transferncias internacionais de
polticas pblicas inovadoras, tal qual o caso do modelo de oramento participativo
desenvolvido em Porto Alegre. As atividades de carter internacionais desenvolvidas
por administraes petistas frente das prefeituras municipais de So Paulo,
Guarulhos e Santo Andr tambm representam exemplo do relevante ativismo
internacional de governos locais sob gestes do Partido dos Trabalhadores (NUNES e
SALOMN, 2007, 2008, 2008b; NUNES, 2005; MATTOSO, 2001; BRIGAGO,
2005; PASQUARELO MARIANO, 2002; FRONZAGLIA, 2005; dentre outros).

A literatura comprova que um nmero significativo de prefeituras administradas

por gestores do Partido dos Trabalhadores desenvolveu intensos contatos
internacionais e que a atuao internacional de unidades subnacionais representa tema
privilegiado da agenda do prprio partido. O documento Administraes Municipais
Petistas e as Relaes Internacionais, contribuio do Frum de Relaes
Internacionais de Prefeituras Petistas aos programas de governo para as eleies
municipais de 2008, corrobora esta tese ao afirmar: Assimilando claramente a nova
realidade das relaes internacionais, em que os Municpios emergem como um novo
ator, em seu III Congresso, com a Resoluo sobre A Poltica Internacional do PT,
o Partido definiu diretrizes claras para as atividades internacionais das Prefeituras.

Tal experincia dos gestores do Partido dos Trabalhadores frente de governos

subnacionais desempenha, sem dvida, papel relevante na construo do novo
momento na relao entre o Estado brasileiro e suas unidades constituintes no que
tange atuao internacional subnacional representado pela cooperao internacional
federativa e pela atuao da Subchefia de Assuntos Federativos. Os gestores petistas


responsveis pela elaborao e execuo da cooperao internacional federativa
certamente trouxeram consigo, das administraes municipais para a administrao
federal, uma vivncia que explica, em boa medida, a construo da perspectiva e do
discurso a respeito da atuao internacional de unidades subnacionais que pautam esta
nova poltica.

A esse respeito, o Coordenador da Assessoria Internacional da Subchefia de

Assuntos Federativos Alberto Kleiman afirmou, em entrevista (grifo nosso)28:

A principal experincia do PT no governo comeou a partir dos municpios. O PT

acumulou experincia de governo a partir dos municpios. (...) Ento quando ns
chegamos ao governo federal, existia primeiro a questo do novo ciclo de
desenvolvimento e uma idia chave que a gente trabalha: a federao como recurso.
O qu que significa isso? Significa o seguinte: um projeto de desenvolvimento de
combate s desigualdades sociais de incluso social que, evidentemente,
obrigatoriamente passa pelas desigualdades regionais, tem que pensar o territrio, a
federao e os governos subnacionais como agentes do desenvolvimento. Como
atores. Ento essa a primeira premissa. A federao sob uma perspectiva diferente
e com uma veia muito forte municipal, local. Muito pela percepo do local, da
importncia do local e pela prpria experincia, uma coisa ligada outra. Eu
trabalhei em uma prefeitura, eu sei que a prefeitura tem um grande potencial de
ao. E depois eu chego ao governo federal, eu levo isso em considerao, ento
uma coisa leva outra.

Vicente Trevas, primeiro a ocupar o cargo de Subchefe de Assuntos Federativos

e idealizador da cooperao internacional federativa, ao comentar em entrevista29 o
processo que culminou na construo da Subchefia e da nova poltica de Estado,
ressaltou a contribuio de gestores petistas como Celso Daniel, Tarso Genro, Olvio
Dutra, Cezar Alvarez e Thelma de Sousa. As experincias destes e outros gestores
frente de administraes subnacionais brasileiras teria sido decisiva para a construo
da institucionalidade, da perspectiva e do discurso que permeiam a cooperao
internacional federativa. Trevas, sobre esta contribuio, afirma: Comeou a haver
uma densidade de atores dispostos a compartilhar essas reflexes e interagir.

28
KLEIMAN, Alberto. Entrevista. Braslia: 10 de outubro de 2009. Entrevista concedida autora para
o desenvolvimento da dissertao.
29
TREVAS, Vicente. Entrevista. Braslia: 15 de outubro de 2009. Entrevista concedida autora para o
desenvolvimento da dissertao


 A larga experincia do Partido dos Trabalhadores na administrao municipal
oferece subsdios a uma das mais freqentes criticas cooperao internacional
federativa: a de que se trata de uma poltica supostamente concebida para
compreender estados e municpios, mas tem carter demasiadamente municipalista. A
esse respeito, Jos Nelson Bessa Maia, Ex-Secretrio de Relaes Internacionais do
Governo do Estado do Cear, afirmou:

Outros rgos do governo federal, a exemplo da Secretaria de Relaes

Institucionais da Presidncia da Repblica, atravs da sua subchefia de relaes
federativas tem dado contribuio importante no processo de articulao
internacional dos entes subnacionais, em especial no apoio cooperao
internacional federativa nos campos da integrao regional (MERCOSUL/Foro
Consultivo), cooperao com regies italianas e francesas, polticas de fronteiras e
apoio s iniciativas dos Municpios e Estados no exterior. No entanto, seu excessivo
vis municipalista acaba por no envolver adequadamente os estados e reduzir,
portanto, o impacto de suas aes de fomento participao internacional
subnacional. (BESSA MAIA, 2009, p. 5, grifo nosso)

, enfim, possvel concluir que a experincia do Partido dos Trabalhadores na

gesto de unidades subnacionais desempenha papel relevante na construo de uma
nova perspectiva, no mbito do Estado brasileiro, a respeito da insero internacional
subnacional, em especial da cooperao internacional de entes federados. A
experincia frente de governos municipais e o entendimento do potencial da atuao
internacional destas localidades permitiram aos gestores petistas compreender que a
atuao internacional subnacional representa mais oportunidades que ameaas s
polticas de Estado. Parece inquestionvel que esta compreenso tenha desempenhado
papel decisivo na concepo de uma poltica de Estado que busca potencializar e
dinamizar a cooperao internacional de unidades subnacionais e entende tais arranjos
de cooperao como uma poderosa estratgia de promoo ao desenvolvimento.

A esse respeito, Salomn (2008), afirma com propriedade:

Resulta relevante sealar que la trayectoria de los responsables de la SAF est muy
vinculada al activismo internacionalista de los gobiernos subnacionales brasileos,
sobre todo el desarrollado por las ciudades gobernadas por el PT a partir de finales
de los aos ochenta, como Porto Alegre, So Paulo y otros municipios ms pequeos
pero internacionalmente muy activos como por ejemplo Santo Andr o Guarulhos, en
el ABC paulista. (...) El empeo de la SAF por legitimar y apoyar la actuacin


 internacional de los gobiernos subnacionales est pues vinculado a la propia
experiencia de sus responsables. (SALOMN, 2008, pp. 8-9)

Contudo, o amadurecimento da percepo do Estado brasileiro a respeito da

atuao internacional de unidades subnacionais no pode ser exclusivamente
creditado experincia do Partido dos Trabalhadores na administrao municipal e
sua atuao na administrao federal. H um processo gradual de acmulo de
experincias nos trs nveis de governo municipal, estadual e federal que permitiu
aos gestores brasileiros, independente dos partidos polticos a que pertencem,
compreender que a atuao internacional de unidades subnacionais uma estratgia
que apresenta oportunidades tanto para os governos locais quanto para o governo
central.

Desde os anos 1980, dois fluxos simultneos definiram este processo

cumulativo de experincias: a intensificao da atuao internacional empreendida
pelas unidades subnacionais brasileiras, de um lado, e as sucessivas tentativas de
acomodao desse processo desenvolvidas pelo Estado nacional brasileiro, de outro.
A esse respeito, Salomn (2009b, p. 154) pondera: Aunque en comparacin con las
administraciones anteriores la postura de la actual administracin Lula supone un
salto cualitativo importante, no puede hablarse tampoco de un cambio abrupto (...).

A nova postura do Estado brasileiro diante da ao exterior de suas unidades

constituintes no , portanto, resultado apenas da experincia e atuao da gesto do
Presidente Luiz Incio Lula da Silva e do Partido dos Trabalhadores. O
amadurecimento da percepo do Estado brasileiro a respeito da atuao internacional
dos entes federados, que permitiu a superao do receio inicial rumo aceitao e
valorizao, produto de um processo paulatino de acmulo de experincias em todos
os nveis de governo. Tal processo, em concluso, condiz com o que a literatura
prev: o receio do Estado frente atuao de suas unidades constituintes no plano
externo no se justifica; a experincia emprica contribuiria para que o Estado
superasse gradativamente a percepo negativa desse processo. (KINCAID, 1990;
DUCHACEK, 1990; SOLDATOS, 1990; CORNAGO, 2009; dentre outros.)

Adiante, veremos que o novo momento da relao entre Estado nacional e

unidades subnacionais brasileiro no que diz respeito atuao internacional
subnacional no corresponde unicamente elaborao e execuo da cooperao


internacional federativa. Outros processos relevantes, que se do em outras esferas
que no a Presidncia da Repblica, compem esse novo momento e sero
apresentados a seguir.

b) A relao com o Ministrio das Relaes Exteriores

O entendimento dos processos que culminaram na criao da cooperao

federativa s possvel mediante a compreenso de um ponto: a relao entre a
institucionalidade construda, a partir de 2003, no mbito da Presidncia da Repblica
para o desenvolvimento da cooperao internacional federativa e o Ministrio das
Relaes Exteriores.

Como vimos, os esforos empreendidos pela gesto do Presidente Luiz Incio

Lula da Silva desde 2003 esforos regulamentados pela legislao de 2005 e 2007
culminou na atuao inovadora da Presidncia da Repblica junto s unidades
subnacionais no contexto da cooperao internacional de entes federados tema que,
poca, era discutido exclusivamente no mbito do Ministrio das Relaes
Exteriores. Contudo, vimos tambm que a atuao da institucionalidade criada no
mbito da Presidncia da Repblica para desenvolver a cooperao internacional
federativa no se d em conflito com as diretrizes definidas pelo Ministrio das
Relaes Exteriores. A cooperao internacional federativa desenvolvida em
consonncia com as prioridades da poltica externa brasileira da administrao do
Presidente Luiz Incio Lula da Silva, em especial com a agenda de fortalecimento da
cooperao sul-sul.

As evidncias indicam que a Subchefia de Assuntos Federativos manteve

sempre boa relao com o Ministrio das Relaes Exteriores, em especial com a
Assessoria de Assuntos Federativos e Parlamentares. No entanto, a boa relao no
resultado da receptividade e concordncia, por parte da Chancelaria brasileira, diante
da nova percepo das potencialidades da atuao internacional de unidades
subnacionais brasileiras defendidas pela Presidncia.

Cabe lembrar que a criao da Assessoria de Cooperao Internacional

Federativa e, posteriormente, da Assessoria Internacional da Subchefia de Assuntos
Federativos se d em um momento de desarticulao da diplomacia federativa
empreendida pela gesto Fernando Henrique Cardoso e da institucionalidade

construda para desenvolv-la (a dissoluo da Assessoria de Relaes Federativas do

Ministrio das Relaes Exteriores, a criao da Assessoria de Assuntos Federativos e
Paramentares e sua atuao aptica em temas referentes atuao internacional
subnacional, e a reconfigurao do papel desempenhado pelos escritrios de
representao regional do MRE marcam o perodo).

Portanto, a boa relao entre a Subchefia de Assuntos Federativos e o

Ministrio das Relaes Exteriores resultado de um momento em que o tema da
atuao internacional de governos subnacionais no uma prioridade da Chancelaria
brasileira. Ao contrario, a atuao do Ministrio das Relaes Exteriores junto aos
governos subnacionais , em boa medida, tmida e de baixo perfil exceo da
atuao da Embaixada do Brasil em Buenos Aires junto s unidades subnacionais
brasileiras e argentinas, que ser apresentada adiante. Da a ausncia de conflitos com
a atuao propositiva e de alto perfil da Subchefia de Assuntos Federativos.

A presena do ento Subchefe de Assuntos Federativos, Vicente Trevas, nas

reunies da comisso que negociou a reviso e atualizao do Acordo Quadro de
Cooperao entre Brasil e Frana, em 2003 e 2004, comprova a tese defendida acima.
O fato de a insero internacional subnacional no ser, poca, considerada objeto
privilegiado da ao do Ministrio das Relaes Exteriores permitiu que a Subchefia
de Assuntos Federativos estivesse presente em momentos relevantes como as reunies
mencionadas sem que houvesse conflito de interesses ou percepes.

Ao relatar sua atuao nesta ocasio, Trevas30 disse em entrevista:

Eu fiz questo de afirmar que aquele Acordo Quadro, em todos os seus

entendimentos e contedos, seria processado no s pelos Estados nacionais, mas
pelos estados e municpios brasileiros e seus homlogos franceses (regies e
municipalidades)..

Cabe mencionar que tal atuao permitiu, frente, o desenvolvimento das

atividades de cooperao internacional federativa e descentralizada entre Brasil e
Frana, consideradas um dos principais eixos de ao da Subchefia de Assuntos
Federativos.

























































30
TREVAS, Vicente. Entrevista. Braslia: 15 de outubro de 2009. Entrevista concedida autora para o
desenvolvimento da dissertao


 Outra evidncia que corrobora a tese de que a Subchefia de Assuntos
Federativos e a Chancelaria brasileira teria uma boa relao em funo do tema da
atuao internacional de unidades subnacionais no ser um tema privilegiado da
agenda do Ministrio das Relaes Exteriores a atuao de alto perfil da SAF no
processo de negociao que culminou na construo do Foro Consultivo de
Municpios, Estados Federados, Provncias e Departamentos do MERCOSUL
(FCCR), bem como na operacionalizao e funcionamento do FCCR. Como vimos, a
Subchefia de Assuntos Federativos desempenhou papel de destaque em tal processo
sem que isso criasse conflito entre a unidade da Presidncia da Repblica e o
Itamaraty.

Sobre a relao recente da Assessoria Internacional da Subchefia de Assuntos

Federativos com a Chancelaria brasileira, o Coordenador da Assessoria Internacional
da Subchefia de Assuntos Federativos Alberto Kleiman afirmou, em entrevista31, que
o contato prximo e cotidiano:

Temos muito contato com o Itamaraty porque sabemos que existem zonas de
encontro interessantes, sobretudo na cooperao. A cooperao um brao cada vez
mais importante da poltica externa, E, para o Brasil prestador de cooperao, o
governo subnacional pode ser um aliado importante.

No entanto, Kleiman salientou que, apesar do contato prximo, a atuao da

Assessoria Internacional da Subchefia de Assuntos Federativos tem lgica muito
distinta daquela que orienta a atuao do Ministrio das Relaes Exteriores: a base
internacional da SAF est na realidade nacional. Tal afirmao faz referncia
inteno de a Assessoria Internacional da Subchefia de Assuntos Federativos de
pensar a atuao internacional de unidades subnacionais como em elemento da
poltica interna, um elemento da estratgia de promoo do desenvolvimento
nacional. Trata-se de uma perspectiva distinta daquela que pensa a insero
internacional subnacional exclusivamente como um tema que diz respeito poltica
externa e s estratgias de insero internacional da nao.

Sobre a distino entre as esferas da poltica interna e externa, Kleiman

ressaltou: So esferas muito separadas. No mundo que a gente vive j no fazem

























































31
KLEIMAN, Alberto. Entrevista. Braslia: 10 de outubro de 2009. Entrevista concedida autora para
o desenvolvimento da dissertao.


mais sentido, elas tm que ser pelo menos permeveis. Enfim, sobre tal
permeabilidade, Kleimam afirmou que H setores e setores no Itamaraty que tm
maior permeabilidade a esse sistema. Mais sensveis. E os mais sensveis esto
desenvolvendo aes.

Quanto s aes mencionadas por Alberto Kleiman, veremos a seguir que a

nomeao, em 2004, de um diplomata para a Embaixada do Brasil em Buenos Aires
com mandato especfico para cuidar de articulaes federativas entre o Brasil a
Argentina corrobora a tese de que h setores da Chancelaria brasileira preocupados
com a atuao internacional subnacional. Embora a atuao do Ministrio das
Relaes Exteriores junto aos governos subnacionais seja, como afirmado acima,
predominantemente tmida e de baixo perfil, h setores da Chancelaria brasileira que
percebem que a atuao internacional de governos subnacionais pode representar
oportunidades para a poltica externa brasileira.

Tal percepo confirma a tese, aqui defendida, de que a nova postura receptiva
do Estado brasileiro diante da ao exterior de suas unidades constituintes no se deve
apenas da experincia de atuao da gesto do Presidente Luiz Incio Lula da Silva e
do Partido dos Trabalhadores. O amadurecimento da percepo do Estado brasileiro a
respeito da atuao internacional dos entes federados, que permitiu a superao do
receio inicial rumo aceitao e valorizao, resultado de um processo paulatino de
acmulo de experincias em todos os nveis de governo.

c) Carter top-down

A ltima observao relevante a respeito da cooperao internacional federativa

a ser feita diz respeito ao carter excessivamente top-down de tal poltica de Estado.

Vimos que a cooperao internacional federativa compe um novo momento

definido pelo amadurecimento da percepo do Estado brasileiro diante da
intensificao da ao internacional de unidades subnacionais. A poltica de Estado
elaborada e executada no mbito da Subchefia de Assuntos Federativos inova ao
adotar um discurso que defende a dinamizao, a potencializao, o dilogo direto e
regular e a qualificao da relao entre o Estado e suas unidades constituintes. A
partir de 2003, pela primeira vez, o Estado brasileiro passou a se referir atuao
internacional de unidades subnacionais sem fazer uso do discurso que empregava


termos como coordenao e orientao que permeou o desenvolvimento da
diplomacia federativa.

No entanto, ainda que inovador, o discurso que prega a dinamizao e a

potencializao da atuao internacional subnacional revela o carter excessivamente
top-down da cooperao internacional federativa. Ou seja, a cooperao internacional
federativa uma poltica construda exogenamente pelo Estado brasileiro e obedece,
em boa medida, a lgica da imposio de cima para baixo de uma poltica pr-
estabelecida. (SALOMN 2008; 2008b).

A atuao da Subchefia de Assuntos Federativos junto ao Foro Consultivo de

Municpios, Estados, Provncias e Departamentos do MERCOSUL (FCCR)
exemplo do carter top-down acima identificado. Sobre tal atuao, Salomn (2008)
conclu:

El liderazgo asumido por el gobierno federal (a travs de la SAF) en el captulo

brasileo del FCCR es en gran medida un liderazgo natural: no hay en Brasil, en
este momento, otro actor capaz de cumplir con esa funcin educativa que la SAF
est cumpliendo como impulsora de la cooperacin subnacional dentro de
Mercosur. (SALOMN, 2008, p. 13, grifo nosso)

Ao definir a liderana desempenhada pela Subchefia de Assuntos Federativos

no contexto descrito como uma funo educativa, impulsora da cooperao
subnacional no mbito do MERCOSUL, Salomn (2008) corrobora a tese de que o
carter demasiado top-down pode ser entendido como trao distintivo de tal liderana.

Cornago (2009, p. 14) define o processo de reconhecimento da atuao

internacional subnacional como uma prtica vlida por parte do Estado nacional como
um processo de normalizao: Normalization can consequently be dened as a mode
of control that recognizes an otherwise deviant practice as valid, while the limits of
these practices are xed and carefully monitored.

Sobre tal processo de normalizao, Cornago (2009) afirma:

It can arguably be said that, formulated in this way, the notion of normalization
implies that the described process has a topdown direction, one in which central
governments are the masters of the game, always aware of its political design and
ultimate objective, while sub-state governments simply try, once and again, to nd


 new venues for their international projection under the close scrutiny of their
respective hosting states. (CORNAGO, 2009, p. 15, grifo nosso)

O desenvolvimento da cooperao internacional federativa, bem como seu

carter top-down, parecem estar em perfeito acordo com os processo descritos por
Cornago (2009).

O modelo top-down, enfim, d flego crtica mais frequente cooperao

internacional federativa: a afirmao de que a poltica se antecipa s reais demandas
das unidades subnacionais brasileiras e, no reconhecendo a autonomia dos governos
locais, estabelece uma agenda impositiva para a cooperao internacional de entes
federados. Esta postura, segundo os crticos, resultaria em uma relao de tutela entre
o Estado nacional e suas unidades constituintes.

A esse respeito, o Coordenador da Assessoria Internacional da Subchefia de

Assuntos Federativos Alberto Kleiman afirmou em entrevista que a Subchefia de
Assuntos Federativos sempre atuou, desde sua criao, respeitando as agendas e
interesses dos governos subnacionais. Nosso papel no governo federal, na
presidncia, articular. No de uma forma forada. De forma no-intervencionista,
no-instrumentalista. Com autonomia. 32

2.6.5 Consideraes finais sobre a cooperao internacional federativa

Em concluso, vimos que a cooperao internacional federativa, poltica de

Estado criada no mbito da Presidncia da Repblica no incio do primeiro mandato
do Presidente Luiz Incio Lula da Silva, apresenta duas inovaes importantes no que
diz respeito percepo do Estado brasileiro diante da intensificao da atuao
internacional de suas unidades constituintes: 1) a insero internacional subnacional
deixa de ser tratada exclusivamente como um tema de poltica externa e passa a ser
um tema debatido no contexto da poltica interna e das estratgias para a promoo do
desenvolvimento nacional; 2) o Estado brasileiro passa, pela primeira vez, a se referir
insero internacional subnacional fazendo uso de um discurso que defende a
dinamizao e potencializao da atuao internacional de entes federados ao invs da
coordenao e do controle de tal modalidade de atuao.

























































32
KLEIMAN, Alberto. Entrevista. Braslia: 10 de outubro de 2009. Entrevista concedida autora para
o desenvolvimento da dissertao.


 Tais inovaes compem, certamente, um novo momento do relacionamento
entre o Estado brasileiro e as unidades subnacionais brasileiras no que tange ao
internacional subnacional. Contudo, vimos tambm que o amadurecimento da
percepo do Estado brasileiro a respeito da atuao internacional dos entes
federados, que permitiu a superao do receio rumo valorizao, produto de um
processo paulatino de acmulo de experincias em todos os nveis de governo e no
resultado apenas da experincia e atuao da gesto do Presidente Luis Incio Lula da
Silva e do Partido dos Trabalhadores.

Segue a anlise de dois outros movimentos altamente relevantes, desenvolvidos

fora do mbito da Presidncia da Repblica, que compem esse novo momento.
Veremos que o novo momento da relao entre Estado nacional e unidades
subnacionais brasileiro no que diz respeito atuao internacional subnacional no
corresponde exclusivamente elaborao e execuo da cooperao internacional
federativa. Outros processos relevantes, desenvolvidos em outras esferas que no a
Presidncia da Repblica, compem esse novo momento.

2.7 O SETOR DE RELAES FEDERATIVAS DA EMBAIXADA DO BRASIL

EM BUENOS AIRES E AS TENTATIVAS RECENTES DE
INSTITUCIONALIZAO POR PARTE DO PODER LEGISLATIVO
Dois movimentos relevantes compem o novo momento definido pelo
amadurecimento da percepo do Estado brasileiro diante da intensificao da
atuao internacional de unidades subnacionais brasileiras: 1) a atuao do setor de
Relaes Federativas da Embaixada do Brasil em Buenos Aires; e 2) as iniciativas
recentes de institucionalizao da atuao internacional de unidades subnacionais
brasileiras por parte do poder legislativo.

2.7.1 O setor de Relaes Federativas da Embaixada do Brasil em Buenos Aires:

uma experincia inovadora
Em 2003, criou-se o setor de Relaes Federativas da Embaixada do Brasil em
Buenos Aires e, em 2004, nomeou-se um diplomata para chefiar o setor, em 2004. A
nova estrutura, uma experincia inovadora, foi desenhada, prioritariamente, para
administrar as articulaes federativas entre o Brasil e unidades subnacionais
argentinas. No entanto, ela se ocupou tambm da administrao das articulaes entre
o Estado argentino e unidades subnacionais brasileiras, bem como do auxlio no


contato entre unidades subnacionais de ambos os pases (VIGENAVI, 2006;
SOMBRA SARAIVA, 2004).

O Conselheiro Francisco Chagas foi enviado Embaixada do Brasil em Buenos

Aires em 2003 e, no ano seguinte, foi nomeado o primeiro adido federativo da
Embaixada. Desempenhou a funo at 2006, quando deixou a Argentina. Sobre os
antecedentes da criao do setor de Relaes Federativas da Embaixada do Brasil em
Buenos Aires, Chagas afirmou, em entrevista:

O tema [da atuao internacional de unidades subnacionais] no Itamarati durante

muito tempo foi tabu. Era uma coisa vista como algo que impunha um potencial de
dificuldades; podia criar algum tipo de dificuldades. Havia um potencial de criao
de algum embarao no relacionamento entre os pases, o fato de que unidades
nacionais digamos assim, tivessem desempenho ou atividades internacional. Ora,
isso realmente foi uma coisa que durou muitos e muitos anos. (...) Eu servi em
algumas embaixadas e essa viso sempre, sempre existiu. 33

As afirmaes de Chagas comprovam o carter inovador da criao de uma

unidade no mbito da Embaixada do Brasil em Buenos Aires ao assinalar que tal
iniciativa corresponde superao do receio inicial da Chancelaria brasileira a
respeito da insero internacional subnacional. Chagas, ao descrever o processo que
culminou na criao do cargo de adido federativo da Embaixada brasileira em Buenos
Aires, afirmou que:

Mas recentemente, enfim, que houve simplesmente a constatao de que era

inevitvel [a intensificao dos contatos internacionais de unidades subnacionais
brasileiras], porque o prprio crescimento do pas, o prprio desenvolvimento do
Brasil faria com que naturalmente essas relaes se multiplicassem, surgissem e se
multiplicassem. (...) As provncias argentinas, a cidade de Buenos Aires, tinham
contato com estados brasileiros, com cidades brasileiras e havia uma agenda, havia
contato, havia entendimento e era preciso justamente acompanhar. (...) Ento,
durante esse perodo em que eu estive l, eu pude acompanhar o esforo que se fez
no acompanhamento desses contatos, em apoi-los. E desenvolv-los. (...) uma
situao que antes era vista como um potencial de conflito e hoje em dia surgiu a

33
CHAGAS, Conselheiro Francisco. Entrevista. Braslia: 18 de outubro de 2009. Entrevista concedida
autora para o desenvolvimento da dissertao.


 conscincia de que era preciso acompanhar e procurar apoiar pra que o
desenvolvimento acontea da melhor maneira possvel. 34

Em boa medida, trata-se da constatao de que:

autonomous entities participation in the international arena is a function of the

competencies that they acquire though a specific autonomy arrangement and need to
be treated as a logical extension thereof in order to make the overall conflict
settlement viable and attractive. (WOLF, 2007, p. 149)

A criao do setor de Relaes Federativas da Embaixada do Brasil em Buenos

Aires seria, enfim, um movimento definido pelo amadurecimento da percepo do
Estado brasileiro a respeito da atuao internacional de governos subnacionais
brasileiros. Superados o receio e a desconfiana iniciais, consolidou-se, no mbito da
Embaixada do Brasil em Buenos Aires, a percepo de que o apoio aos contatos
internacionais de unidades subnacionais brasileiras com governos locais argentinos,
bem como aos contatos do Estado brasileiro com unidades subnacionais argentinas,
oferece mais oportunidades que ameaas. A esse respeito, Chagas afirmou:

medida que voc estabelece um contato com as provncias, voc passa a

acompanhar essa agenda de contato, ter uma melhor noo do que est havendo no
movimento, vamos dizer assim, de entendimento entre essas unidades dos pases. Isso
enfim, pra ns, traz resultados muito positivos. 35

Sobre a criao do novo setor no mbito da Embaixada brasileira em Buenos

Aires, sabe-se que o Embaixador Srgio Frana Danese, ento Ministro-Conselheiro
em Buenos Aires, desempenhou papel importante nesse processo. Ainda sobre os
envolvidos no processo, Chagas36 acrescentou que a criao da unidade de Relaes
Federativas se deu sob o comando do Embaixador Jos Botafogo Gonalves,
Embaixador do Brasil em Buenos Aires de 2002 a 2004. No entanto, a Argentina
enfrentou, poca em que o Embaixador Botafogo Gonalves passou frente da
Embaixada brasileira em Buenos Aires, uma grave crise poltica e econmica. O

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CHAGAS, Conselheiro Francisco. Entrevista. Braslia: 18 de outubro de 2009. Entrevista concedida
autora para o desenvolvimento da dissertao.
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CHAGAS, Conselheiro Francisco. Entrevista. Braslia: 18 de outubro de 2009. Entrevista concedida
autora para o desenvolvimento da dissertao.
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CHAGAS, Conselheiro Francisco. Entrevista. Braslia: 18 de outubro de 2009. Entrevista concedida
autora para o desenvolvimento da dissertao.


perodo crtico impediu que atividades de maior flego fossem desenvolvidas pela
unidade responsvel pelas Relaes Federativas da Embaixada brasileira. Portanto, as
atividades mais relevantes desenvolvidas pela unidade criada em 2003 se deram sob o
comando do Embaixador Mauro Vieira, Embaixador do Brasil em Buenos Aires de
2004 a janeiro de 2010.

Como vimos, a atuao do setor de Relaes Federativas da Embaixada do

Brasil em Buenos Aires dividia-se em dois principais eixos de ao: a aproximao do
Estado brasileiro, por meio de seu corpo diplomtico servindo em territrio argentino,
dos governos subnacionais argentinos e o apoio aos relacionamentos entre unidades
subnacionais brasileiras e argentinas.

Quanto ao relacionamento entre unidades subnacionais brasileiras e argentinas,

a atuao do adido federativo da Embaixada brasileira em Buenos Aires se traduzia
no apoio logstico e na facilitao dos contatos. Entre 2003 e 2006, a Embaixada
brasileira prestou auxlio s viagens provncias argentinas de prefeitos e
governadores de So Paulo, Santa Catarina, Rio Grande do Sul, Cear, Paran e Mato
Grosso, entre outros.

O documento do Governo do Estado do Rio Grande do Sul, de 30 de julho de

2004, confirma a atuao de alto perfil do setor de Relaes Federativas da
Embaixada brasileira junto aos governos subnacionais em visita Argentina ao
anunciar a viagem do ento governador Germano Rigotto a quatro provncias
argentinas e registrar que o ento adido federativo Francisco Chagas comporia a
comitiva do Governador.

O governador Germano Rigotto inicia, hoje (30), s 18 horas, uma nova misso
Argentina. O objetivo principal da viagem fortalecer a integrao com os
governadores das provncias argentinas de Buenos Aires, Crdoba, Santa F e
Entre Rios, como forma de intensificar as relaes institucionais e comerciais. (...) A
delegao oficial conta com os secretrios do Desenvolvimento e dos Assuntos
Internacionais, Luis Roberto Ponte, e da Agricultura e Abastecimento, Odacir Klein,
alm do presidente da Federao da Agricultura do Rio Grande do Sul (Farsul),
Carlos Rivaci Sperotto. J na Argentina, o conselheiro Francisco Carvalho
Chagas, chefe do setor de Relaes Federativas da Embaixada do Brasil em
Buenos Aires se une misso. (GOVERNO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO
SUL, 2004, grifo nosso.)


 A atuao da Embaixada brasileira tambm foi registrada, em notas publicadas
em 22 e 30 de junho de 2006, pela Prefeitura de Ribeiro Preto. As notas ressaltam o
auxlio da Embaixada ocasio da viagem do ento Prefeito de Ribeiro Preto
Welson Gasparini s cidades argentinas de Rosrio e Buenos Aires.

Aps o encontro de Rosrio o embaixador do Brasil na Argentina, Mauro Vieira,

ofereceu, na sede da embaixada, em Buenos Aires, um coquetel em homenagem ao
casal Welson Gasparini e Auri Stela Menna Barreto com a participao de inmeros
convidados. Tambm nessa recepo o prefeito manteve novos contatos com
empresrios argentinos dando-lhes maiores informaes sobre a infraestrutura da
cidade de Ribeiro Preto e da regio. (PREFEITURA DE RIBEIRO PRETO,
2006)

Outra evidncia da atuao de alto perfil do setor de Relaes Federativas da

Embaixada do Brasil em Buenos Aires o papel desempenhado pela unidade durante
a visita do ento Governador do Estado do Mato Grosso Blairo Maggi provncia de
Crdoba em 2004. Maggi esteve em Crdoba para negociar a instalao de uma
planta da empresa argentina de maquinrio agrcola Metalfor em seu estado e, nesse
processo, contou com o apoio da Embaixada brasileira em Buenos Aires e, em
especial do setor de Relaes Federativas.

O apoio da Embaixada brasileira em Buenos Aires Maggi, poca, foi

registrado em nota da Secretaria de Comunicao Social do Estado do Mato Grosso,
publicada em 28 de julho de 2004:

O embaixador Mauro Vieira sustentou que a visita do governador Blairo Maggi

importante para consolidar relaes entre estado de Mato Grosso e as regies da
Argentina que apresentam similaridade com os mercados do Centro-Oeste. "Mato
Grosso e Argentina esto entre os principais produtores de gros do mundo, entre os
maiores produtores de carne e tm realidades muito parecidas. Creio que se
enfrentarem juntos o mercado mundial ambas as regies tero melhores perspectivas
nos seus negcios", disse Vieira. (SECOM, 2003)

A respeito da atuao como adido federativo ao lado de Maggi ocasio,

Francisco Chagas37 afirmou:

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CHAGAS, Conselheiro Francisco. Entrevista. Braslia: 18 de outubro de 2009. Entrevista concedida
autora para o desenvolvimento da dissertao.



 Pra ns, tudo o que pudesse estimular investimento argentino no Brasil, portanto o
comrcio, era positivo. Hoje isso um ponto da agenda do Itamarati e do governo
brasileiro. (...) E no momento em que voc v o governo do estado interessado nisso,
uma coisa que, na nossa avaliao, merece todo o nosso apoio e empenho em fazer
com que ela se desenvolvesse.

Enfim, no que diz respeito atuao do setor de Relaes Federativas da

Embaixada brasileira em Buenos Aires no apoio ao desenvolvimento dos contatos
entre unidades subnacionais brasileiras e argentinas, vimos que se trata de uma
atuao de alto perfil cujos resultados so evidentes: a instalao da empresa
argentina Metalfor em Rondonpolis, Mato Grosso, em 2005 exemplo de como o
auxlio da Embaixada brasileira no desenvolvimento da agenda de um governo
subnacional brasileiro na argentina resultou em ganhos concretos.

Quanto atuao do setor de Relaes Federativas da Embaixada do Brasil em

Buenos Aires junto s provncias e municipalidades argentinas, entre 2003 e 2006 o
Embaixador brasileiro em Buenos Aires visitou 13 provncias argentinas algumas
provncias receberam a visita do Embaixador repetidas vezes. Trata-se de uma
mudana significativa: nunca, at a criao do setor de Relaes Federativas, o
Embaixador brasileiro na Argentina teve contato direto e regular com as demais
provncias e municipalidades argentinas afora a cidade de Buenos Aires.

Para o desenvolvimento de tais iniciativas, o setor de Relaes Federativas da

Embaixada dedicava-se sistematizao dos contatos com provncias e
municipalidades argentinas, a promoo de encontros entre o Embaixador e os
governos de tais regies e a construo de uma agenda de dilogo entre o Embaixador
brasileiro em Buenos Aires e as unidades subnacionais argentinas. Sobre a
metodologia adotada para a construo e conduo dessa agenda, Chagas38 afirmou:

Ns montamos uma agenda de contatos do embaixador brasileiro com as provncias

com grande esforo, porque o embaixador tem uma agenda muito tomada por temas
no relacionamento entre os dois governos. (...) Em todas as viagens do embaixador
ns tratvamos de montar uma agenda que era ampla e eu me encarregava de entrar
em contato com todos os outros setores diferentes da embaixada para reunir as
informaes que eles tinham sobre alguma coisa que pudesse ter em relao com a

























































38
CHAGAS, Conselheiro Francisco. Entrevista. Braslia: 18 de outubro de 2009. Entrevista concedida
autora para o desenvolvimento da dissertao.


 provncia a ser visitada. Qual a nossa agenda com Corientes? Com Entre Rios? Na
volta, com todas as informaes que ns trazamos e mos, eu fazia o processo
inverso: eu passava para cada setor interessado relatrios com as informaes que
ns tnhamos trazido.

Sobre os resultados da poltica de aproximao da Embaixada brasileira em

Buenos Aires com as provncias e municipalidades argentinas, o exemplo mais claro
dos xitos conquistados est na atuao do setor de Relaes Federativas da
Embaixada do Brasil no caso do contencioso do acar no mbito do MERCOSUL.
Em 2002, o governo argentino iniciou o debate e respeito de uma lei de proteo do
acar argentino que sobretaxou significativamente o acar brasileiro. As provncias
de Tucumn, Salta e Jujuy, principais regies produtores de acar argentino,
desempenharam papel importante no processo que culminou na aprovao de tal lei
de proteo. No incio de 2003, o ento Presidente argentino Eduardo Duhalde vetou
a lei de proteo. No entanto, as relaes entre o Brasil e o pas vizinho, em especial
com as regies onde se concentram os maiores produtores de acar argentinos,
ficaram estremecidas.

Diante desta situao, o setor de Relaes Federativas da Embaixada organizou

uma visita do Embaixador do Brasil em Buenos Aires, poca o Embaixador Jos
Botafogo Gonalves, Tucumn. O dilogo com o governo da provncia argentina, ao
qual o Embaixador Mauro Vieira deu continuidade a partir de 2004, foi proveitoso e
permitiu um maior conhecimento da realidade da regio e dos interesses dos
produtores locais. Enfim, a aproximao das partes ofereceu contribuio importante
ao processo que permitiu o avano das negociaes a respeito da questo do comercio
de acar entre Brasil e Argentina.

Uma das viagens do Embaixador Botafogo Gonalves provncia de Tucumn,

bem como suas tentativas de apaziguar a tenso que opunha produtores e o governo
local e o Estado brasileiro, foi registrada pelo jornal La Gaceta. Em 13 de dezembro
de 2003, o jornal de Tucumn relatou as declaraes feitas pelo Embaixador em visita
provncia argentina:

Botafogo Gonalves, en todo momento, dej en claro que el gobierno de su pas

siempre tuvo cuidado de no provocar detrimentos en las economas regionales
argentinas. Siempre se busc conjugar acciones con los productores tucumanos
para fortalecer una posicin comn en el mercado internacional de azcar, dijo.


 Alperovich coincidi con esta ltima apreciacin del embajador, pero remarc que
su gestin no permitir que factores externos pongan en riesgo ni la produccin ni
los puestos laborales del sector azucarero local. (LA GACETA, 2003)

O exemplo acima permite compreender o papel relevante desempenhado pelo

setor de Relaes Federativas da Embaixada do Brasil em Buenos Aires tanto no que
diz respeito agenda positiva do Estado brasileiro, quanto no que se refere aos
contenciosos que este Estado enfrenta. A esse respeito, Chagas39 declarou:

H oportunidades para o avano da agenda que tem elementos de maior

dificuldade. (...) Esse dilogo contribuiu muito pra que se encontrassem sadas pra
alguns problemas. Voc no fica dependendo s do contato entre autoridades do
governo central. Voc tem contato direto com quem est lidando com aquela
realidade. (...) E a so muitos e muitos os exemplos, enfim, que a gente conhece de
situaes que acabaram s sendo conhecidas na medida em que houve essa
aproximao de idias e projetos que foram apoiados ou mesmo desenvolvidos a
partir desses contatos.

Cabe observar que atualmente no h, na Embaixada do Brasil em Buenos

Aires, um diplomata com mandato especfico para cuidar de articulaes federativas.
As atividades anteriormente desenvolvidas pelo adido federativo so, hoje,
responsabilidade da equipe encarregada das relaes polticas da Embaixada
brasileira. Tudo indica, no entanto, que o setor de Relaes Federativas segue
desenvolvendo uma atuao de alto perfil junto aos governos subnacionais brasileiros
e argentinos.

A esse respeito, Chagas afirmou, em entrevista:

Na medida em que voc vai a provncia, que conhece as pessoas que esto
diretamente envolvidas com o problema, voc passa a ter uma outra viso, uma
outra dimenso do problema. Primeiro voc leva a sua informao, a sua mensagem
e voc consegue obter dessas pessoas, no s ali no momento da visita mas voc
estabelece com elas um contato. (...) Esse trabalho continuou e tem dado a
embaixada e ao embaixador uma capacidade e entendimento muito maior da
realidade da Argentina e dos interesses argentinos. Eles no esto vinculados,
limitados a Buenos Aires.

39
CHAGAS, Conselheiro Francisco. Entrevista. Braslia: 18 de outubro de 2009. Entrevista concedida
autora para o desenvolvimento da dissertao.


 Sabe-se tambm que a experincia inovadora de articulao federativa no
mbito da Embaixada do Brasil em Buenos Aires foi avaliada positivamente pelo
Ministrio das Relaes Exteriores e tem sido replicada em outras Embaixadas
brasileiras. Em entrevista, o diplomata Flvio Goldman40, atual Secretrio Adjunto da
Secretaria Municipal de Relaes Internacionais de So Paulo, afirmou que
experincia semelhante vem sendo desenvolvida na Embaixada do Brasil em
Montevidu.

Enfim, a atuao da Embaixada do Brasil e Buenos Aires junto aos governos

subnacionais, brasileiros e argentinos, tem carter inovador e indica que setores do
Ministrio das Relaes Exteriores superaram o receio inicial diante da insero
internacional subnacional. A experincia de articulao federativa no mbito da
Embaixada do Brasil em Buenos Aires simboliza um novo entendimento das
potencialidades e limitaes da insero internacional subnacional por parte de
setores do Ministrio das Relaes Exteriores. Trata-se da evidncia concreta da
percepo, por parte do Estado brasileiro, da necessidade de fortalecer sua presena
junto a unidades subnacionais brasileiras e estrangeiras, capacitando-se para lidar com
competncia com a intensificao de tal modalidade de insero internacional.

Enfim, possvel observar na atuao do setor de Relaes Federativas da

Embaixada do Brasil em Buenos Aires um movimento relevante: no se trata de uma
estrutura criada para atuar junto a um processo que deseja controlar, mas sim junto a
um processo do qual deseja tirar proveito. Fica clara a percepo, por parte do
Ministrio das Relaes Exteriores de que a insero internacional oferece
oportunidades interessantes ao Estado brasileiro.

2.7.2 Iniciativas recentes de institucionalizao da atuao internacional de

unidades subnacionais brasileiras por parte do poder legislativo
Iniciativas recentes de institucionalizao e normalizao da atuao
internacional de unidades subnacionais brasileiras por parte do poder legislativo
configuram movimentos relevantes que, tal qual a elaborao e execuo da
cooperao internacional federativa e a atuao do setor de Relaes Federativas da

40
GOLDMAN, Flvio. Entrevista. So Paulo: 3 de dezembro de 2009. Entrevista concedida autora
para o desenvolvimento da dissertao.


Embaixada do Brasil em Buenos Aires, compem um novo momento definido pelo
amadurecimento da percepo do Estado brasileiro diante da intensificao da
atuao internacional de unidades subnacionais brasileiras.

Veremos que a elaborao, em 2005, da Proposta de Emenda Constitucional

474/2005, conhecido como a PEC da Paradiplomacia, de autoria do Deputado
Andr Costa e a elaborao do Projeto de Lei do Senado 98 de 2006, de autoria do
Senador Antero Paes de Barros e modificado pelo Senador Arthur Virglio so
exemplos de que o tema da insero internacional subnacional deixou de ser um tema
exclusivamente debatido no mbito do Ministrio das Relaes Exteriores e passou a
ser tambm objeto da atuao do poder legislativo.

A elaborao, em 2005, da Proposta de Emenda Constitucional PEC 474/2005,

a PEC da Paradiplomacia, de autoria do diplomata licenciado poca exercendo o
mandato de deputado federal, Andr Costa (PDTRJ), a primeira ao do poder
legislativo a ser destacada. Apresentada ao Plenrio da Cmara dos Deputados
brasileira em novembro de 2005, a proposta consistia no acrscimo de um pargrafo
ao artigo 23 da Constituio Federal do Brasil para permitir que unidades
subnacionais brasileiras pudessem promover atos e celebrar acordos e convnios com
unidades subnacionais estrangeiras. A proposta foi apreciada pela Mesa Diretora da
Cmara dos Deputados e pela Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania da
casa (CCJC) e, em abril de 2007, foi arquivada conforme aconselhado pelo Deputado
Ney Lopes (PFL-RN), relator da proposta junto CCJC.

O Deputado Andr Costa (PDT RJ), em seu texto, propunha que fosse
acrescida ao artigo 23 da Constituio Federal do Brasil a permisso aos estados e
municpios brasileiros, no mbito de suas respectivas competncias, para a promoo
de atos e celebrao de acordos e convnios com entes de subnacionais estrangeiros,
mediante prvia autorizao da Unio. O relator junto Comisso de Constituio e
Justia e de Cidadania da Cmara dos Deputados entendeu, no entanto, que unidades
subnacionais brasileiras, tal qual definido pela Constituio Federal do Brasil, j
possuem o direito constitucional de celebrar atos com qualquer ator internacional
desde que respeite dois limites: 1) restries impostas corpo legislativo e 2) o
conjunto de competncias atribudas s unidades subnacionais pela Constituio
Federal.


 Sobre as motivaes que levaram apresentao da Proposta de Emenda
Constitucional, o Deputado Andr Costa afirmou, em entrevista Priscila Gambini
(2008), que a Chancelaria brasileira no havia produzido consenso sobre a questo da
insero internacional subnacional. Para o Deputado, o corpo diplomtico brasileiro,
exceo de diplomatas que lidaram diretamente com o tema da atuao internacional
de entes federados, no possua uma opinio mais calibrada sobre a matria. Da a
necessidade de superar as dvidas que pautavam esse debate no mbito do Ministrio
das Relaes Exteriores e avanar na construo de bases legais e amparo
constitucional para a ao internacional de unidades subnacionais no ordenamento
jurdico brasileiro. A esse respeito, o Deputado Andr Costa declarou:

No Brasil no se aplica o entendimento jurdico sobre a matria como nas

repblicas federativas dos EUA, Alemanha e Rssia. Nestes a diplomacia dos entes
subnacionais amplamente respaldada como fenmeno histrico (direito
consuetudinrio no aplicvel ao Brasil), lacunas jurdicas (no Brasil a prerrogativa
do Presidente da Repblica sobre a matria no permite controvrsias) ou preceito
constitucional (casos, sobretudo, da Alemanha e Rssia). (...) H igualmente o
exemplo da Itlia, que em 2002, aprovou emenda constitucional permitindo
semelhante capacidade jurdica internacional a suas regies, desde que previamente
autorizadas por Roma, em estudo de caso a caso. Pode-se aventar ainda exemplos de
Estados unitrios, como a Frana, que passou por semelhante reforma
constitucional. Todo esse processo de reviso constitucional, observado em inmeros
pases e em vrios Continentes, por si s nos revela, de forma cristalina, duas coisas:
primeiro, que o fenmeno atual e inquestionvel (pujante); segundo, que o respaldo
constitucional deva ser claro (explcito), sobretudo em pases de tradio da norma
escrita, como o Brasil. (COSTA, 2008 apud GAMBINI, 2008, p. 126)

A proposta do Deputado Andr Costa foi arquivada, seguindo o parecer do

Deputado Ney Lopes (PFL-RN), relator da proposta junto CCJC. O relator alegou
que a proposta subverteria a ordem federativa ao restringir a autonomia dos entes
federados prevista no artigo 18 da Constituio da Repblica e, portanto, votou pelo
arquivamento da mesma. Cabe, no entanto, ressaltar que o voto do parecer no se deu
em funo de uma interpretao da atuao internacional subnacional. Ao contrrio, o
Deputado Ney Lopes entendeu que a proposta legislava sobre uma matria j definida
pela Constituio brasileira, da o voto pela desautorizao do instituto (CASTELO
BRANCO, 2008).


 A segunda iniciativa do poder legislativo tendo em vista a normalizao da
atuao internacional subnacional a ser destacada o Projeto de Lei do Senado 98 de
2006, de autoria do Senador Antero Paes de Barros (PSDB-MT). Apresentada em
abril de 2006, o projeto dispunha sobre a aplicao de normas internacionais no
Brasil, dentre outras providncias. Ainda em abril de 2006, o projeto foi enviado
Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional do Senado Federal, que designou
como relator o Senador Arthur Virglio (PSDB-AM). O Senador Virglio apresentou,
no dia 19 de julho de 2006, parecer favorvel na forma de substituto apresentado.
Dentre outras modificaes, o parecer deu nova redao aos artigos 12 e 13:

Art. 12. Os Estados, os Municpios e o Distrito Federal podero, no mbito de suas

competncias constitucionais, negociar e celebrar convnios com subunidades
polticas ou administrativas estrangeiras mediante prvia autorizao do Ministrio
das Relaes Exteriores. 1o Os convnios internacionais mencionados no caput
deste artigo no sero considerados tratados internacionais. 2o As obrigaes que
possam decorrer de um convnio internacional sero reguladas pela lei do Estado,
Municpio ou Distrito Federar que o tenha firmado.

Art. 13. Convenio internacional negociado e celebrado por entes da Federao

brasileira no pode contrariar acordo-quadro do qual o Brasil seja parte. 1o Se
houver acordo-quadro pertinente, o ato negociado como objeto de convnio
internacional deve constituir ajuste complementar quele. 2o Se no houver
acordo-quadro pertinente, mas o objeto de convnio internacional conflitar com as
competncias federais, o ato negociado deve constituir tratado.

No dia 19 de setembro de 2006, no entanto, o relator, Senador Arthur Verglio,

pediu que para reexaminar a matria e foi atendido. O Projeto de Lei aguardou o
reexame at que, em 19 de dezembro de 2006, foi devolvido pelo relator ao
Presidente da Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional nos termos do nos
termos do art. 89 2 do Regimento Interno do Senado Federal que define que, ao
encerrar-se a legislatura, o Presidente da Comisso deve providenciar que os seus
membros devolvam secretaria da comisso os processos que lhes tenham sido
distribudos.

Encerrada a legislatura, o Senador Arthur Virglio devolveu o processo, em suas

mos para reexame da matria, ao Presidente da Comisso. Este, por sua vez, enviou
o processo a Subsecretaria de Coordenao Legislativa do Senado Federal que, nos


termos dos incisos do art. 332 do Regimento Interno do Senado Federal e do Ato n
97 de 2002 do Presidente do Senado Federal, decidiu por dar seguimento tramitao
da proposta e decidiu pela volta da matria Comisso de Relaes Exteriores e
Defesa Nacional. Em fevereiro de 2007, no entanto, o Presidente da Comisso, como
lhe cabe, designou novo relator para o Projeto de Lei: o Senador Cristovam Buarque
(PDT-DF).

Com o pedido de reexame da matria por parte do Senador Arthur Verglio e a

posterior a designao de novo relator para o processo, a tramitao do substitutivo de
autoria do Senador Virglio, que dava nova redao aos artigos 12 e 13 e tratava da
celebrao de convnios internacionais entre unidades subnacionais brasileiras e
estrangeiras, no teve seguimento.

O Projeto de Lei, enfim, em sua verso original, foi apreciado pelo Senador
Cristovam Buarque e, em 19 de novembro de 2009, a Comisso de Relaes
Exteriores e Defesa Nacional Comisso de Relaes se manifestou pela
prejudicialidade do projeto. Em 4 de maio de 2010, apos a Comisso de Constituio
e Justia se manifestar pela rejeio da matria, os dois pareceres negativos foram
lidos em plenrio e a Presidncia do Senado Federal, ocasio, encaminhou
definitivamente o projeto ao arquivo.

Duas ressalvas sobre as propostas apresentadas se fazem necessrias:

primeiramente, ambos os projetos a Proposta de Emenda Constitucional do
Deputado Andr Costa e a nova redao do Projeto de Lei proposta pelo Senador
Arthur Virglio tm grandes fragilidades e limitaes duramente criticadas pelos que
estudam o aspecto jurdico da insero internacional subnacional (CASTELO
BRANCO, 2008; URBANEJA DE BRITO e CARVALHO, 2009). Segundo, a
tramitao sem xitos das propostas indica que no h consenso sobre a necessidade
da criao de instrumentos legais para a normalizao da atuao internacional
subnacional.

Contudo, as tentativas de legitimao da atuao internacional subnacional no

ordenamento jurdico brasileiro merecem ateno uma vez que indicam que o tema da
insero internacional subnacional, bem como dos desafios e oportunidades que traz


consigo, reconhecido pelo Estado nacional brasileiro como prtica vlida e
debatido nas vrias instncias de deciso da agenda poltica brasileira.

Cornago (2009) afirma que:

These processes of recognition at a domestic level, which are widely spread over the
most disparate countries around the world, have in addition shaped the reciprocal
basis for what can be considered a formative process of a new customary practice in
the eld of diplomatic law. (CORNAGO, 2009, p. 29)

Em conformidade com o processo descrito por Cornago (2009), as iniciativas de

institucionalizao da atuao internacional subnacionais por parte do poder
legislativo brasileiro representam um avano significativo: o tema da atuao
internacional de unidades subnacionais transcendeu os fruns que debatem
exclusivamente a poltica externa brasileira. Cabe ainda ressaltar que o
desenvolvimento do debate no mbito do poder legislativo tem muito a contribuir
para conferir maior segurana jurdica para a ao internacional de unidades
subnacionais.

Ainda a respeito do que possvel apreender das recentes tentativas de

institucionalizao da atuao internacional de unidades subnacionais encampadas no
mbito do poder legislativo, pode-se concluir que tais iniciativas corroboram a tese de
que o processo paulatino de acmulo de experincias, em todos os nveis de governos,
que resulta no amadurecimento da percepo do Estado brasileiro diante da insero
internacional subnacional no est exclusivamente ligado a um ou outro partido ou
coligao partidria. A anlise dos legisladores envolvidos nos debates apresentados e
suas respectivas filiaes partidrias confirmam que se se trata de um processo que
transcende posies polticas embora no possamos, ingenuamente, ignorar por
completo o papel que tais posies, evidentemente, desempenhem papel relevante em
como cada gestor se colocar diante da questo.

Enfim, os dois movimentos apresentados - a atuao do setor de Relaes

Federativas da Embaixada do Brasil em Buenos Aires junto aos entes federados
brasileiros e argentinos e as iniciativas recentes de institucionalizao da atuao
internacional de unidades subnacionais brasileiras por parte do poder legislativo -
compem um novo momento da relao do Estado brasileiro e suas unidades


constituintes no que diz respeito intensificao da atuao internacional de unidades
subnacionais brasileiras.

Somados elaborao e execuo da poltica de Estado, que foi chamada de

cooperao internacional federativa, tais movimentos confirmam o amadurecimento
da percepo do Estado brasileiro diante da atuao internacional subnacional: o
receio diante da ao de unidades subnacionais no exterior gradativamente
superado. A percepo de que a atuao internacional subnacional implicaria
necessariamente riscos eficincia da poltica externa brasileira e, no limite,
unidade federativa foi, em suma, superada e, em setores relevantes do Estado
Brasileiro, substituda pela percepo de que tal modalidade de atuao oferece mais
oportunidade que riscos e deve, portanto, ser apoiada ao invs de constrangida.

As experincias apresentadas confirmam, enfim, a tese de que o

amadurecimento da percepo do Estado brasileiro a respeito da atuao internacional
de unidades subnacionais no pode ser exclusivamente creditada atuao de um
determinado partido poltico. Fica claro que h um processo paulatino de acmulo de
experincias nos trs nveis de governo e em diferentes setores do Estado brasileiro
que permitiu aos gestores brasileiros compreender que a atuao internacional de
unidades subnacionais uma estratgia que apresenta oportunidades, tanto para os
governos locais, quanto para o governo central.

Veremos, todavia, que h setores do Estado brasileiro, em especial do

Ministrio das Relaes Exteriores, cuja atuao discreta e de baixo perfil no que
tange insero internacional subnacional indica que, ainda que o receio diante da
atuao internacional de unidades subnacionais brasileiras tenha sido superado, no
h consenso a respeito das potencialidades de tal atuao. A percepo de setores do
Estado brasileiro de que a insero internacional subnacional no oferece
oportunidades relevantes para o governo central explica, enfim, a atuao tmida e,
em boa medida, aptica de tais setores junto aos governos locais brasileiros.



2.8 A ATUAO DA AGNCIA BRASILEIRA DE COOPERAO (ABC) NO

QUE DIZ RESPEITO COOPERAO QUE ENVOLVE UNIDADES
SUBNACIONAIS
Criada em 1987, a Agncia Brasileira de Cooperao (ABC) integra a estrutura
do Ministrio das Relaes Exteriores. Inicialmente vinculada Fundao Alexandre
de Gusmo (FUNAG), o rgo foi desenhado para operar programas de cooperao
tcnica entre o Estado brasileiro, os demais Estados e organismos internacionais. Em
1996, a Agncia Brasileira de Cooperao se tornou uma autarquia vinculada
Secretaria Geral do Ministrio das Relaes Exteriores e foram redefinidas suas
atribuies e responsabilidades:

Coordenar, negociar, aprovar, acompanhar e avaliar, em mbito nacional, a

cooperao para o desenvolvimento em todas as reas do conhecimento, recebida de
outros pases e organismos internacionais e entre o Brasil e pases em
desenvolvimento (MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES, 2009).

Uma vez que a cooperao objeto privilegiado da atuao internacional de

unidades subnacionais, a Agncia Brasileira de Cooperao desempenha papel
relevante na relao entre o Estado brasileiro e suas unidades constituintes no que
tange insero internacional subnacional.

At 2006, a Agncia Brasileira de Cooperao tinha uma coordenao dedicada

exclusivamente cooperao de entes federados, a Coordenao-Geral de
Cooperao no mbito Federativo (CGCF). Tratava-se de uma estrutura dedicada
especialmente cooperao descentralizada, definida por Hafteck (2003, p.336) como
substantial collaborative relationships between sub-national governments from
different countries, aiming at sustainable local development, implying some form of
exchange or support carried out by these institutions or other local based actors.

En los ltimos aos la mayor complejidad de las relaciones internacionales ante la

emergencia de nuevos y ms plurales actores, la generalizacin de procesos
democrticos y descentralizadores en el mundo, el renacimiento de las dinmicas
polticas y sociales de base territorial, y la generacin de nuevas visiones sobre el
desarrollo, llevaron a replantear los esquemas clsicos de cooperacin
internacional. El surgimiento del enfoque de la cooperacin descentralizada expresa
una de las dimensiones de estos cambios. (ROMERO, 2004, p. 19)


 No entanto, a perda de prestgio do tema da insero internacional subnacional
na agenda do Ministrio das Relaes Exteriores, percebida a partir de 2003 e que,
como vimos, definiu a atuao discreta e de baixo perfil desenvolvida desde ento
pela Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares junto s unidades
subnacionais brasileiras, tambm teve impacto na atuao da Agncia Brasileira de
Cooperao.

Inserida neste contexto, a Coordenao-Geral de Cooperao no mbito

Federativo teve, de 2003 a 2006, atuao igualmente tmida e de baixo perfil. No
perodo, as atividades realizadas pela coordenao se limitaram ao acompanhamento e
assessoria Subchefia de Assuntos Federativos da Presidncia da Repblica, cuja
atuao em temas relacionados cooperao internacional de unidades subnacionais
tem, como vimos, perfil alto. Em 2006, por exemplo, a Coordenao-Geral de
Cooperao no mbito Federativo restringiu-se apenas a assessorar a Subchefia de
Assuntos Federativos da Presidncia da Repblica em dois de seus principais eixos de
ao: a coordenao de projetos de cooperao descentralizada envolvendo Itlia e
Frana.

No que diz respeito cooperao com a Frana, a coordenao apoiou a

realizao do Seminrio de Identificao de Iniciativas entre Coletividades Locais
Francesas: Municpios, Estados Brasileiros, em fevereiro 2006. Tratou-se de um
evento preparatrio para o 1 Encontro da Cooperao Internacional Descentralizada
e Federativa Franco - Brasileira, ocorrido em Marselha em maio 2006. Quanto
cooperao descentralizada com regies italianas, a coordenao apoiou a realizao
dos eventos Seminrio Internacional sobre Cooperativismo, em junho 2006, e 2
Frum de Cooperao Descentralizada Itlia-Brasil, em julho 2006. Durante o ano
de 2006, enfim, a Coordenao-Geral de Cooperao no mbito Federativo da
Agncia Brasileira de Cooperao limitou-se a apoiar a Subchefia de Assuntos
Federativos da Presidncia da Repblica na realizao de suas atividades.

O processo definido pela atuao tmida e de perfil baixo da Coordenao-Geral

de Cooperao no mbito Federativo culminou na extino de tal coordenao,
determinada pelo Decreto n 5.979, de 6 de dezembro de 2006, que aprova a nova
Estrutura Regimental do Ministrio das Relaes exteriores.


 Desde a extino da Coordenao-Geral de Cooperao no mbito Federativo,
em 2006, a Agncia Brasileira de Cooperao no possui mais uma unidade dedicada
exclusivamente cooperao realizada por unidades subnacionais. Os projetos de
cooperao desenvolvidos por entes federados, atualmente, seguem os mesmos
trmites processuais pelos quais passam todos os projetos que chegam Agncia
Brasileira de Cooperao.

Sobre tais trmites processuais, em entrevista, o Diretor da Agncia Brasileira

de Cooperao, Ministro Marco Farani41 afirmou que a Agncia Brasileira de
Cooperao opera por demanda, s atuando quando solicitada: A ABC recebe as
demandas, ns trabalhamos sob demanda, no impomos uma agenda de
cooperao. Os atores interessados em desenvolver projetos de cooperao
internacional produzem, em contato com a parte com quem desejam cooperar, um
projeto. Este projeto chega Agncia Brasileira de Cooperao e, independente da
natureza dos atores envolvidos, avaliado em seus aspectos tcnicos, sua viabilidade,
seu escopo e seu impacto regional. Ao final do processo, decide-se se o projeto
apresentado tem ou no condies de ser desenvolvido e concede-se ou no
autorizao para o desenvolvimento.

Wfsi Yuri G. de Souza, Gerente da Coordenao-Geral de Cooperao Tcnica

Recebida Bilateral da Agncia Brasileira de Cooperao, confirmou, em entrevista,
que a Agncia Brasileira de Cooperao avalia projetos de cooperao a partir de
critrios tcnicos, independente da natureza dos atores cooperantes:

Ns na ABC no diferenciamos o proponente pela instncia de governo de

que se trata. Ento, seja estadual, federal ou municipal, ns temos o mesmo processo
de anlise. Ns nos relacionamos diretamente com a rea que elaborou o projeto e
ns observamos, de uma maneira geral, a estrutura do projeto e, principalmente, a
questo dos objetivos, das atividades a ser realizadas, dos resultados a serem
produzidos, dos recursos necessrios, das possibilidade de aporte por parte do
cooperante, e das possibilidade de contra-partida nacional. 42

41
FARANI, Marco. Entrevista. So Paulo: 16 de outubro de 2009. Entrevista concedida autora para
o desenvolvimento da dissertao.
42
SOUZA, Wfsi Yuri G. De. Entrevista. So Paulo: 16 de outubro de 2009. Entrevista concedida
autora para o desenvolvimento da dissertao.


 Andr Luiz P. Galvo, tambm da Coordenao-Geral de Cooperao Tcnica
Recebida Bilateral da Agncia Brasileira de Cooperao, fez afirmaes semelhantes:
Os projetos de cooperao enviados, inclusive os enviados por municpios e estados,
caem em uma mesma vala comum - vamos colocar assim - que tem as suas regras,
que tem os seus procedimentos, as suas avaliaes.43

A ausncia de uma unidade, no mbito da Agncia Brasileira de Cooperao,

dedicada cooperao internacional de unidades subnacionais e o fato de a agncia
atuar por demanda se traduzem, enfim, em uma atuao de baixo perfil e, em boa
medida, aptica no que diz respeito atuao internacional subnacional. A estatstica
apresentada pela Confederao Nacional de Municpios confirma tal tese: os projetos
de cooperao executados por governos locais no chegam a 1% dos projetos
avaliados positivamente pela Agncia Brasileira de Cooperao. (CONFEDERAO
NACIONAL DOS MUNICPIOS, 2009)

Em entrevista, o Ministro Marco Farani44 confirma a estatstica apresentada

acima: O nosso contato sempre com o Estado. No caso do projeto de Chamanculo,
por exemplo, com a prefeitura de Maputo, mas normalmente com o governo
central.

Wfsi Yuri G. de Souza corroborou a declarao do Ministro Farani, mas fez

uma distino entre municpios e estados federados brasileiros no que diz respeito
cooperao internacional:

Ns observamos a pouca participao dos municpios. Ns temos percebido os

estados entrando nessa composio administrativa de se prepararem para uma rea
de relaes internacionais, de relaes federativas. Vrios municpios tambm tm
acompanhado. (...) Mas raramente ns temos uma cooperao oficial estritamente
conduzida e executada apenas pelo municpio. (...) Ento, o que ns percebemos
que quanto mais a escala vai descendo ao nvel do municpio h a falta de
compreenso do que seja esse mecanismo de cooperao. Ele no to claro pra
maioria dos gestores municipais. At o que significa cooperao tcnica no to

43
GALVO, Andr Luiz P. Entrevista. So Paulo: 16 de outubro de 2009. Entrevista concedida
autora para o desenvolvimento da dissertao.
44
FARANI, Marco. Entrevista. So Paulo: 16 de outubro de 2009. Entrevista concedida autora para
o desenvolvimento da dissertao.


 claro. E isso tambm refletido no nmero, no volume maior de proposta negada em
relao aos estados.45

A anlise das atividades de cooperao tcnica do Brasil para a frica oferece

outra evidncia significativa da atuao de baixo perfil da Agncia Brasileira de
Cooperao. A cooperao com o continente africano, em especial aquela em que o
Brasil desempenha o papel de doador, prioridade para a poltica externa brasileira
sob a gesto do Presidente Luiz Incio Lula da Silva. ocasio do Painel de Alto
Nvel da XII Reunio da Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e
Desenvolvimento UNCTAD, em 21 de abril de 2008, o Presidente Luiz Incio Lula
da Silva afirmou:

A cooperao com a frica prioritria para o Brasil. Nossa principal meta

garantir um desenvolvimento equilibrado e integral, em benefcio das populaes
dos nossos pases. Trata-se de relacionamento estratgico. Temos clara
compreenso da importncia do dilogo e do desenvolvimento de parcerias com os
pases africanos. Nosso relacionamento contribui para enriquecer e diversificar
nossa insero conjunta no sistema internacional. Multiplicamos iniciativas de
cooperao. (MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES, 2008)

Em publicao da Agncia Brasileira de Cooperao sobre este eixo

privilegiado de ao, so relatados os projeto brasileiros de cooperao tcnica
brasileiros desenvolvidos no continente africano durante o binio 2007-2008. Durante
o perodo registrado, foram desenvolvidos aproximadamente 150 projetos de
cooperao tcnica. Dentre tais projetos, no entanto, apenas cinco envolvem, como
atores, unidades subnacionais brasileiras ou africanas: 1) dois projetos de apoio
requalificao da favela de Chamanculo C, em Maputo, realizados em parceria com o
Conselho Municipal de Maputo; 2) o projeto de capacitao em gesto de recursos
hdricos da provncia de Zambzia, realizado em parceria com o Governo da
Provncia de Zambzia; 3) o projeto de fortalecimento institucional do Kenya Wildlife
Service, da Autoridade Aeroporturia do Qunia e do Corpo de Bombeiros de
Nairbi, realizado em parceria com o Corpo de Bombeiros do Estado do Rio de
Janeiro e o Corpo de Bombeiros de Nairbi; e 4) o projeto de construo institucional
e metodolgica da extenso rural como estratgia de desenvolvimento sustentvel da

























































45
SOUZA, Wfsi Yuri G. De. Entrevista. So Paulo: 16 de outubro de 2009. Entrevista concedida
autora para o desenvolvimento da dissertao.


agricultura familiar em So Tom e Prncipe, realizado em parceria com a Empresa de
Assistncia e Extenso Rural de Minas Gerais (AGNCIA BRASILEIRA DE
COOPERAO, 2009).

Em concluso, dentre os projetos de cooperao tcnica brasileiros na frica,

eixo prioritrio da poltica externa da gesto Luiz Incio Lula da Silva, desenvolvidos
no binio 2007-2008, apenas 3% envolvem atores subnacionais, africanos ou
brasileiros. Trata-se de mais uma evidncia de que a atuao junto aos governos
subnacionais no tema privilegiado da pauta da Agncia Brasileira de Cooperao.

Cabe, por fim, mencionar que, atualmente, as aes mais relevantes

desenvolvidas pela Agncia Brasileira de Cooperao no que diz respeito
cooperao internacional executada por unidades subnacionais consistem no apoio
discreto s atividades desenvolvidas pela Subchefia de Assuntos Federativos da
Presidncia da Repblica.

A presena do Ministro Marco Farani na mesa Cooperao Internacional

Federativa e os Municpios, organizada pela Subchefia de Assuntos Federativos
ocasio do Encontro Nacional com Novos Prefeitos e Prefeitas, em 11 de fevereiro de
2009, exemplo dessa atuao. Compuseram a mesa, o Ministro Farani, Diretor da
Agncia Brasileira de Cooperao, Alberto Kleiman, Coordenador da Assessoria
Internacional da Subchefia de Assuntos Federativos e o Diretor de Relaes
Internacionais da Confederao Nacional dos Municpios, Maurcio Zanin.

A respeito da atuao da Agncia Brasileira de Cooperao junto Subchefia de

Assuntos Federativos, Vicente Trevas, idealizador da poltica de Estado que recebeu o
nome de cooperao internacional federativa, afirmou em entrevista: O desafio da
agncia de cooperao ser uma agncia de fomento. E no uma agncia s da
regulao da cooperao. O Brasil est precisando incrementar as suas
possibilidades, os seus procedimentos para cooperar.46

Em concluso, a atuao recente, tmida e de baixo perfil, da Agncia Brasileira

de Cooperao em questes relativas cooperao internacional de unidades

46
TREVAS, Vicente. Entrevista. Braslia: 15 de outubro de 2009. Entrevista concedida autora para o
desenvolvimento da dissertao


subnacionais representa uma significativa inflexo dos avanos percebidos na relao
entre o Estado brasileiro e suas unidades constituintes no que diz respeito insero
internacional subnacional. Salomn (2008b) afirma:

Si el mecanismo de vinculacin especfica Itamaraty-gobiernos subnacionales est

siendo reforzado, en cambio no puede decirse lo mismo de la instancia institucional
de la que cabra esperar un papel relevante en la coordinacin de la cooperacin
descentralizada: la Agencia Brasilea de Cooperacin (ABC), tambin dependiente
del Itamaraty. (SALOMN, 2008b, p. 156)

Tal atuao permite duas observaes relevantes. A primeira diz respeito

ausncia de consenso a respeito das potencialidades da atuao internacional
subnacional. O perfil baixo da atuao desenvolvida pela Agncia Brasileira de
Cooperao junto aos governos subnacionais permite concluir que, ainda que o receio
diante da atuao internacional de unidades subnacional brasileiras tenha sido
superado, no h consenso a respeito das oportunidades que advm de tal atuao.
Setores relevantes do Estado brasileiro entendem que a insero internacional
subnacional no oferece oportunidades relevantes para o governo central, ainda que
no oferea ameaas. Tal percepo explica, enfim, a atuao tmida e, em boa
medida, aptica de tais setores junto aos governos locais brasileiros.

A segunda observao relevante diz respeito dinmica stop and go que

permeia o processo gradual de acumulao de experincias que resultou no
amadurecimento da percepo do Estado brasileiro diante da intensificao da
atuao internacional de unidades subnacionais brasileiras.

Vigevani (2006) afirma que unidades subnacionais buscam contatos

internacionais por razes sobretudo pragmticas e prevalecem estratgias de stop and
go ora o tema da atuao internacional ganharia fora no interior do aparelho
administrativo subnacional, ora teria seu peso atenuado. Uma vez que as unidades
subnacionais desenvolvem suas aes no exterior em uma dinmica de stop and go, a
relao entre tais unidades e os Estados nacionais que compem tambm se daria em
dinmica semelhante. Ora o padro de relacionamento seria marcado pela tenso, ora
pela cooperao dependendo da pauta da atuao internacional de cada unidade
subnacional em questo. Igualmente, ora o tema seria considerado uma prioridade


para o Estado nacional, ora perderia prestgio e deixaria de ser objeto privilegiado da
atuao deste Estado.

A desarticulao da diplomacia federativa e da institucionalidade construda

para desenvolv-la e a atuao tmida e de perfil baixo da Agncia Brasileira de
Cooperao, bem como da Assessoria Especial de Assuntos Federativos e
Parlamentares, indicam que a atuao internacional de unidades subnacionais deixou
de ser objeto privilegiado da ao do Ministrio das Relaes Exteriores.

Tal observao permite uma concluso importante: o processo paulatino de

acumulao de experincias nos diferentes nveis de governo e nos diferentes setores
do Estado brasileiro que resultou no amadurecimento da percepo do Estado
brasileiro diante da intensificao da atuao internacional de unidades subnacionais
brasileiras no um processo de constantes e consecutivos avanos. Trata-se de um
processo no qual se alternam saltos qualitativos e momentos de inflexo, em uma
dinmica de stop and go.

2.9 CONSIDERAES FINAIS

O presente captulo apresentou movimentos percebidos no interior do Estado
brasileiro relevantes para a compreenso da percepo de tal Estado frente
intensificao da atuao internacional de suas unidades constituintes. Os
movimentos descritos acima permitem entender as dinmicas que se estabelecem
entre Estado nacional e unidades subnacionais brasileiras diante da intensificao da
atuao internacional subnacional: como o Estado brasileiro acomoda o processo de
internacionalizao das unidades subnacionais brasileiras e como este Estado
incorpora a dimenso subnacional na elaborao e execuo de sua poltica externa.

Seguem as concluses a respeito da experincia brasileira apreendida do esforo

de documentao e registro de como a atuao internacional de unidades subnacionais
brasileiras impacta o Estado nacional brasileiro empreendido acima.


CAPTULO 3: A INSERO INTERNACIONAL DE
UNIDADES SUBNACIONAIS E PERCEBIDA PELO ESTADO
NACIONAL BRASILEIRO CONSIDERAES FINAIS

Este trabalho buscou avanar na compreenso de como o Estado nacional
brasileiro percebe a insero internacional subnacional e quais as dinmicas que se
estabelecem entre este Estado e suas unidades constituintes diante da intensificao da
atuao internacional de unidades subnacionais brasileiras. A partir do esforo de
documentao e registro de como tal modalidade de insero internacional impacta o
Estado brasileiro e dos discursos e instrumentos institucionais desenvolvidos por este
Estado para acomodar tal processo, o presente trabalho procurou responder as
seguintes questes: a insero internacional de suas unidades constituintes , em
princpio, mal recebida pelo Estado brasileiro? A experincia emprica contribui para
que o Estado supere tal percepo negativa? H mecanismos, nesse contexto, de
coordenao entre os nveis local e central? O Estado brasileiro, diante da nova
modalidade de insero, desenvolve novos discursos e instrumentos institucionais
para acomodar tal processo? Tais discursos e instrumentos so concebidos para
garantir o constrangimento ou o fomento da atuao internacional subnacional?

Inicialmente, foram identificados movimentos relevantes no interior do Estado

brasileiro, no que diz respeito s iniciativas de acomodao do tema da insero
internacional subnacional na agenda de poltica externa brasileira. A anlise de tais
movimentos permitiu a construo de uma narrativa a respeito da relao entre o
Estado brasileiro e unidades subnacionais brasileiras frente insero internacional
subnacional. Seguem as principais concluses apreendidas a partir de tal anlise.

Nos anos 1990, o fim do conflito bipolar e a acelerao de fenmenos de

transnacionalizao estremeceram a ordem internacional centrada no Estado nacional.
As relaes internacionais exigiam novas prticas e a recomposio de paradigmas
tericos. Acentuaram-se processos por vezes dicotmicos que determinaram,
simultaneamente, a integrao e a fragmentao do sistema internacional.
Inauguraram-se, no bojo de tais movimentos dialticos, novos espaos de interao,


palcos para novas modalidades de relacionamento entre novos atores internacionais.
A emergncia de tais atores pediu rearranjos de foras que, por vezes, pareciam
colocar em xeque a soberania do Estado nacional, bem como as categorias de
pensamento que explicam a realidade e a institucionalidade construdas em torno dela.

Em meio a tais fenmenos, unidades subnacionais buscavam com cada vez mais
intensidade estabelecer contatos com entes estrangeiros pblicos e privados
desenvolvendo iniciativas de insero internacional freqentemente independentes
das polticas do Estado nacional. Tal estratgia de insero internacional conferiu aos
governos locais carter de ator no plano global e apresentou novos desafios, tanto
para o Estado nacional quanto para a academia.

As primeiras iniciativas de criao de estruturas institucionais no mbito dos

governos subnacionais brasileiros para o desenvolvimento de aes internacionais
datam da dcada de 1980 e so empreendidas por governos estaduais: o Estado do Rio
de Janeiro - em 1983 - e Estado do Rio grande do Sul - em 1987 - so exemplos
citados com freqncia. A atuao do Governo do Estado do Amap, em meados da
dcada de 1990, junto Guiana Francesa, o Estado francs e a Unio Europia
tambm freqentemente citada como exemplo da intensificao da atuao
internacional de unidades subnacionais brasileiras.

A chancelaria brasileira, diante deste cenrio, mostrou-se preocupada: no incio

dos anos 1990, buscou entender os novos desafios impostos poltica externa
brasileira e reconheceu a necessidade de rever seus procedimentos a fim de
contemplar novos temas e atores. Neste momento, pela primeira vez, o Ministrio das
Relaes Exteriores brasileiro se props discutir a necessidade de considerar a
dimenso subnacional e federativa como elemento importante na equao do processo
decisrio da poltica externa brasileira. O debate culminou, em 1995, com a criao
da Diplomacia Federativa, poltica de Estado concebida para aproximar o a
chancelaria brasileira de governos estaduais e municipais e permitir a coordenao
e, no limite, o controle - da atuao internacional de unidades subnacionais
brasileiras.

Ao desenvolver, apresentar e implementar uma poltica concebida para

aproximar o Ministrio das Relaes Exteriores dos governos locais e permitir a



coordenao da atuao internacional de unidades subnacionais brasileiras, o Estado

nacional brasileiro deu passo importante: trata-se de um movimento, por parte do
Estado nacional, que confere legitimidade insero internacional de suas unidades
constituintes.

Dois mecanismos institucionais compuseram a institucionalidade construda

para permitir o desenvolvimento da poltica de Estado que recebeu o nome de
diplomacia federativa. Em junho de 1997, criou-se a Assessoria de Relaes
Federativas (ARF) do Ministrio das Relaes Exteriores. A criao da uma nova
estrutura no mbito do Ministrio das Relaes Exteriores para mediar a relao entre
a Chancelaria e as unidades subnacionais brasileiras pode ser considerada a primeira
iniciativa empreendida pelo Estado nacional brasileiro orientada pela diplomacia
federativa, consolidando-a como poltica de Estado. A Assessoria de Relaes
Federativas pode, como vimos, ser entendida com uma instncia de coordenao, ou
orientao, da atuao internacional de unidades subnacionais. Era necessrio o
desenvolvimento de estruturas responsveis pelo controle das aes externas das
unidades constituintes do Estado brasileiro e a Assessoria de Relaes Federativas
pode ser compreendida como o mecanismo criado para garantir ao Ministrio das
Relaes Exteriores o exerccio deste controle.

A abertura, a partir de 1997, de escritrios de representao regional do

Ministrio das Relaes Exteriores em diversas capitais brasileiras um movimento
importante percebido no interior do Estado brasileiro que permite a compreenso de
como este percebia, poca, a atuao internacional de suas unidades constituintes.
Com o objetivo de avanar na expanso e no aprofundamento da presena da
Chancelaria brasileira junto aos governos locais, a abertura de escritrios de
representao regional do MRE representa mais uma iniciativa do Ministrio das
Relaes Exteriores tendo em vista a diminuio das distncias entre o Estado
nacional e as unidades subnacionais formulada luz do conceito de diplomacia
federativa.

Os escritrios de representao regional do MRE, por sua vez, so, tal qual a
Assessoria de Relaes Federativas qual eram subordinados, instrumentos
construdos para viabilizar o desenvolvimento da diplomacia federativa - a poltica de
Estado concebida no incio dos anos 1990 pelo Estado brasileiro para permitir uma


maior aproximao entre o Ministrio das Relaes Exteriores e as unidades
subnacionais brasileiras, bem como a coordenao da atuao internacional de tais
unidades.

Resultado de um debate que teve incio em 1993, permeado pela noo de que
os processos de globalizao e democratizao imporiam novas dinmicas ao
processo decisrio da poltica externa brasileira, a diplomacia federativa foi, enfim, o
primeiro movimento relevante percebido no interior do Estado brasileiro provocado
pela intensificao da atuao externa de unidades subnacionais brasileiras. Trata-se
do reconhecimento, por parte da cancelaria brasileira, da necessidade de incorporar,
de algum modo, a dimenso subnacional na elaborao e execuo de sua poltica
externa brasileira. Em concluso, a criao, poca, de uma poltica de Estado
desenhada para coordenar e, em boa medida, controlar a atuao internacional de
unidades subnacionais condiz, enfim, com o que afirma a literatura: o poder central
avalia, a princpio, as atividades de unidades subnacionais no exterior como iminente
perda de sua autoridade exclusiva na representao de seu territrio e sua populao
no nvel internacional.

A partir de 2001, e mais claramente a partir de 2003, a estrutura construda para

possibilitar o desenvolvimento da diplomacia federativa foi paulatinamente
desarticulada. Quanto aos escritrios de representao regional do MRE, pode-se
afirmar que no tm, atualmente, a relevncia que tinham em seu projeto inicial,
quando eram entendidos como instrumentos importantes para o desenvolvimento da
diplomacia federativa. Este movimento corresponde desarticulao da diplomacia
federativa enquanto poltica de Estado, bem como da institucionalidade construda
para desenvolv-la. Tal esforo de desarticulao compe um processo que culmina,
como vimos, em um novo entendimento, por parte do Estado brasileiro do que
representa a insero internacional subnacional.

Quanto ARF, mudanas na composio ministerial do governo Fernando

Henrique Cardoso, em 2001, resultaram na mudana da composio dos quadros da
Assessoria de Relaes Federativas. O contexto poltico interno e externo, bem como
o novo perfil dos quadros que compunham o rgo, determinou uma inflexo relativa
na intensidade e escopo das atividades da ARF.


 Em 2003, a ARF foi extinta e substituda, em suas funes de mediao da
relao entre o Ministrio das Relaes Exteriores e os governos subnacionais
brasileiros, pela Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares
(AFEPA). mais um movimento no sentido da desarticulao da diplomacia
federativa empreendida pela gesto Fernando Henrique Cardoso e da
institucionalidade construda para desenvolv-la.

Como vimos, a AFEPA no atua como um instrumento de coordenao ou

constrangimento da insero internacional de unidades subnacionais brasileiras.
Contudo, isto no significa que no exista a preocupao em garantir que tais
unidades, ao atuar no exterior, respeitem as linhas gerais e diretrizes da poltica
externa nacional. Esta , inclusive, uma das preocupaes centrais da AFEPA em sua
atuao junto aos governos locais brasileiros. No entanto, a AFEPA entende que, uma
vez que as unidades subnacionais frequentemente atuam no exterior em temas
considerados low politics, tal respeito pode ser garantido por meio da informao em
vez do controle.

Cabe ressaltar a AFEPA desenvolve uma atuao tmida e de baixo perfil junto
aos governos subnacionais. A prpria fuso da Assessoria de Relaes Federativas e
da Assessoria de Assuntos Parlamentares duas instncias com vocaes muito
distintas, dedicadas ao dilogo com setores diferentes indica que ambos os temas, o
dilogo federativo e o dilogo com o parlamento, perderam prestgio na agenda do
Ministrio das Relaes Exteriores.

No entanto, o entendimento de que as unidades subnacionais, com freqncia,

estabelecem como objeto de suas iniciativas internacionais questes de low politics
advogado pela AFEPA representa um avano qualitativo rumo ao amadurecimento
da percepo do Estado brasileiro diante da atuao internacional brasileira: trata-se
da superao do receio inicial rumo aceitao da insero internacional subnacional
como prtica vlida. Trata-se de um processo que culmina em um novo momento na
relao entre o Estado brasileiro e suas unidades constituintes no que diz respeito
insero internacional subnacional.

Verificamos que um processo gradual de acmulo de experincias nos trs

nveis de governo municipal, estadual e federal permitiu aos gestores brasileiros,


independente dos partidos polticos a que pertencem, compreender que a atuao
internacional de unidades subnacionais uma estratgia que apresenta oportunidades
tanto para os governos locais quanto para o governo central. Desde os anos 1980, dois
fluxos simultneos definiram este processo cumulativo de experincias: a
intensificao da atuao internacional empreendida pelas unidades subnacionais
brasileiras, de um lado, e as sucessivas tentativas de acomodao desse processo
desenvolvidas pelo Estado nacional brasileiro, de outro.

O amadurecimento da percepo do Estado brasileiro a respeito da atuao

internacional dos entes federados - que permite, enfim, a superao gradual do receio
inicial rumo aceitao e valorizao - produto de um processo paulatino de
acmulo de experincias em todos os nveis de governo. Enfim, a experincia
emprica contribuiria para que o Estado superasse gradativamente a percepo
negativa desse processo.

A desarticulao da diplomacia federativa empreendida pela gesto Fernando

Henrique Cardoso e da institucionalidade construda para desenvolv-la; a dissoluo
da Assessoria de Relaes Federativas do Ministrio das Relaes Exteriores; a
criao da Assessoria de Assuntos Federativos e Paramentares e sua atuao aptica
em temas referentes atuao internacional subnacional; e a reconfigurao do papel
desempenhado pelos escritrios de representao regional do MRE compem, enfim,
um novo momento da relao do Estado brasileiro e suas unidades constituintes no
que diz respeito intensificao da atuao internacional de unidades subnacionais
brasileiras.

Trs movimentos relevantes corroboram a tese acima e indicam a consolidao

de um novo padro de relacionamento entre o Estado brasileiro e suas unidades
constituintes diante da atuao internacional subnacional: a atuao, a partir de 2003,
do setor de Relaes Federativas da Embaixada do Brasil em Buenos Aires junto aos
entes federados brasileiros e argentinos; as iniciativas recentes (em 2005 e 2006) de
institucionalizao da atuao internacional de unidades subnacionais brasileiras por
parte do poder legislativo; e a implementao de uma nova poltica de Estado voltada
para a promoo e a articulao de iniciativas externas promovidas pelos governos
subnacionais, concebida no mbito da Subchefia de Assuntos Federativos da
Presidncia da Repblica, a partir de 2003. Tratam-se de movimentos que confirmam


o amadurecimento da percepo do Estado brasileiro diante da atuao internacional
subnacional.

Quanto atuao, a partir de 2003, do setor de Relaes Federativas da

Embaixada do Brasil em Buenos Aires junto aos entes federados brasileiros e
argentinos; vimos que tem carter inovador e indica que setores do Ministrio das
Relaes Exteriores superaram o receio inicial diante da insero internacional
subnacional. A experincia de articulao federativa no mbito da Embaixada do
Brasil em Buenos Aires indica um novo entendimento das potencialidades e
limitaes da insero internacional subnacional por parte de setores do Ministrio
das Relaes Exteriores. Trata-se da evidncia concreta da percepo, por parte do
Estado brasileiro, da necessidade de fortalecer sua presena junto a unidades
subnacionais brasileiras e estrangeiras, capacitando-se para lidar com competncia
com a intensificao de tal modalidade de insero internacional.

Enfim, possvel observar na atuao do setor de Relaes Federativas da

Embaixada do Brasil em Buenos Aires um movimento relevante: no se trata de uma
estrutura criada para atuar junto a um processo que deseja controlar, mas sim junto a
um processo do qual deseja tirar proveito. Fica clara a percepo, por parte do
Ministrio das Relaes Exteriores de que a insero internacional oferece
oportunidades interessantes ao Estado brasileiro. Cabe ainda ressaltar que se trata de
uma atuao cujos resultados so evidentes e relevantes.

Quanto s iniciativas recentes de institucionalizao da atuao internacional de

unidades subnacionais brasileiras por parte do poder legislativo, foram analisadas a
elaborao, em 2005, da Proposta de Emenda Constitucional 474/2005, conhecido
como a PEC da Paradiplomacia, de autoria do Deputado Andr Costa; e a elaborao
do Projeto de Lei do Senado 98 de 2006, de autoria do Senador Antero Paes de Barros
e modificado pelo Senador Arthur Virglio.

Como vimos, tais iniciativas representam um avano significativo: o tema da

atuao internacional de unidades subnacionais transcendeu os fruns que debatem
exclusivamente a poltica externa brasileira. As iniciativas apresentadas indicam,
enfim, que o tema da insero internacional subnacional, bem como dos desafios e
oportunidades que traz consigo, reconhecido pelo Estado nacional brasileiro como


prtica vlida e debatido nas vrias instncias de deciso da agenda poltica
brasileira.

Quanto implementao de uma nova poltica de Estado - concebida no mbito

da Subchefia de Assuntos Federativos da Presidncia da Repblica, a partir de 2003 -
voltada para a promoo e a articulao de iniciativas externas promovidas pelos
governos subnacionais, trata-se da poltica nomeada cooperao internacional
federativa.

A cooperao internacional federativa, poltica de Estado criada no mbito da

Presidncia da Repblica no incio do primeiro mandato do Presidente Luiz Incio
Lula da Silva, apresenta duas inovaes importantes no que diz respeito percepo
do Estado brasileiro diante da intensificao da atuao internacional de suas
unidades constituintes: 1) a insero internacional subnacional deixa de ser tratada
exclusivamente como um tema de poltica externa e passa a ser um tema debatido no
contexto da poltica interna e das estratgias para a promoo do desenvolvimento
nacional; 2) o Estado brasileiro passa, pela primeira vez, a se referir insero
internacional subnacional fazendo uso de um discurso que defende a dinamizao e
potencializao da atuao internacional de entes federados ao invs da coordenao e
do controle de tal modalidade de atuao.

Tais inovaes correspondem, como apresentado, a uma nova etapa do

relacionamento entre o Estado brasileiro e as unidades subnacionais brasileiras no que
tange ao internacional subnacional. Contudo, cabe assinalar, o amadurecimento da
percepo do Estado brasileiro a respeito da atuao internacional dos entes
federados, que permitiu a superao do receio rumo valorizao, produto de um
processo paulatino de acmulo de experincias em todos os nveis de governo e no
resultado apenas da experincia e atuao da gesto do Presidente Luis Incio Lula da
Silva e do Partido dos Trabalhadores.

Embora os trs movimentos discutidos acima indiquem o amadurecimento da

percepo do Estado brasileiro diante da atuao internacional subnacional, vimos
que h setores do Estado brasileiro, em especial do Ministrio das Relaes
Exteriores, cuja atuao discreta e de baixo perfil no que tange insero
internacional subnacional indica que, ainda que o receio diante da atuao


internacional de unidades subnacionais brasileiras tenha sido superado, no h
consenso a respeito das potencialidades de tal atuao. A percepo de setores do
Estado brasileiro de que a insero internacional subnacional no oferece
oportunidades relevantes para o governo central explica, enfim, a atuao tmida e,
em boa medida, aptica de tais setores junto aos governos locais brasileiros.

A atuao recente, tmida e de baixo perfil, da Agncia Brasileira de

Cooperao em questes relativas cooperao internacional de unidades
subnacionais tal qual aquela desenvolvida ela Assessoria Especial de Assuntos
Federativos e Parlamentares - representa uma significativa inflexo dos avanos
percebidos na relao entre o Estado brasileiro e suas unidades constituintes no que
diz respeito insero internacional subnacional.

Tal atuao permite, como vimos, duas observaes relevantes sobre as

dinmicas que se estabelecem entre o Estado brasileiro e suas unidades constituintes
frente intensificao da insero internacional subnacional: a primeira diz respeito
ausncia de consenso a respeito das potencialidades da atuao internacional
subnacional. O perfil baixo da atuao desenvolvida pela Agncia Brasileira de
Cooperao junto aos governos subnacionais permite concluir que, ainda que o receio
diante da atuao internacional de unidades subnacional brasileiras tenha sido
superado, no h consenso a respeito das oportunidades que advm de tal atuao.
Setores relevantes do Estado brasileiro entendem que a insero internacional
subnacional no oferece oportunidades relevantes para o governo central, ainda que
no oferea ameaas. Tal percepo explica, enfim, a atuao tmida e, em boa
medida, aptica de tais setores junto aos governos locais brasileiros.

A segunda observao relevante diz respeito dinmica stop and go que

permeia o processo gradual de acumulao de experincias que resultou no
amadurecimento da percepo do Estado brasileiro diante da intensificao da
atuao internacional de unidades subnacionais brasileiras. O processo paulatino de
acumulao de experincias nos diferentes nveis de governo e nos diferentes setores
do Estado brasileiro que resultou no amadurecimento da percepo do Estado
brasileiro diante da intensificao da atuao internacional de unidades subnacionais
brasileiras no um processo de constantes e consecutivos avanos. Trata-se de um


processo no qual se alternam saltos qualitativos e momentos de inflexo, em uma
dinmica de stop and go.

Soldatos (1990) desenvolveu a seguinte representao grfica dos processos

polticos que permeiam a atuao internacional de unidades subnacionais, atuao por
ele definida como paradiplomacia:

Figura II: A Atuao Internacional de Unidades Subnacionais e o Processo Poltico por Soldatos
(1990)47

Sobre tais processos, Soldatos (1990) firmava, poca:

So far, no political system has developed new effective processes or institutions to

handle the new subnational governmental initiatives or responses as they traverse the
national boundaries, coming from both within and without. We observe that, in
response to these various percolations of national sovereignty, some national elites,
as could have been expected, advocate a tighter centralization in the conduct of all
external relations to prevent predominance of one territorial sector at the expense of
another. Some other elites, taking into account the inevitability of the contemporary
porousness of sovereign boundaries, appear resigned to the concept of inevitable

47
Fonte: SOLDATOS, Panayotis. An explanatory framework for the study of federated states as
foreign-policy actors. In: MICHELMANN, Hans J. e SOLDATOS, Panayotis. Federalism and
international relations: the role of subnational units. New York: Oxford University Press, 1990.


 segmentation of the conduct in non-security fields of foreign policy. (SOLDATOS,
1990, p. 3)

Em concluso, pudemos verificar que as dinmicas que se estabelecem entre o

Estado nacional brasileiro e as unidades subnacionais brasileiras diante da
intensificao da atuao internacional subnacional tendem cooperao e
racionalizao em detrimento da crise e do conflito. Pode-se ainda concluir que,
diante do cenrio descrito por Soldatos (1990), a posio do Estado brasileiro , hoje,
significativamente prxima quela advogada pelas elites que, resignadas diante dos
processos transnacionais contemporneos que desafiam fronteiras nacionais,
reconhecem a atuao internacional subnacional como prtica vlida e legtima em
matria que no interferem na estratgia internacional do governo central, no se
opem s opes econmicas do Estado e no tocam em questes sensveis do ponto
de vista da segurana nacional.

Procurando avanar no entendimento de como o Estado brasileiro percebe a

insero internacional de unidades subnacionais e quais as dinmicas que se
estabelecem entre o Estado brasileiro e suas unidades constituintes neste contexto,
constatamos que o receio diante da ao de unidades subnacionais no exterior que
definiu a elaborao e execuo da primeira poltica de Estado brasileira concebida
para lidar com atuao internacional subnacional, por fim, vem sendo paulatinamente
superado em funo de um acmulo gradual de experincias em todos os nveis de
governo. Este acmulo se d em dinmicas de stop and go e determinado por dois
fluxos simultneos de experincias: a intensificao da atuao internacional
empreendida pelas unidades subnacionais brasileiras, de um lado, e as sucessivas
tentativas de acomodao desse processo desenvolvidas pelo Estado nacional
brasileiro, de outro.

Por fim, o estudo do processo adaptativo que culmina no paulatino

amadurecimento da percepo do Estado brasileiro frente insero internacional de
suas unidades constituintes permitiu duas concluses importantes.

Quanto primeira concluso, Cornago (2009) afirma que o processo mtuo de

ajuste e adaptao entre as os governos central e locais pode ser descrita nos termos
utilizados para descrever o processo de socializao internacional - tal qual definido
por Checkel (2007). Ou seja, o Estado nacional, inicialmente, calcularia custos e


benefcios, meios e fins e seguindo uma logic of consequences reconheceria a
atuao internacional de unidades subnacionais como uma prtica vlida. Em seguida,
o Estado nacional adotaria uma nova postura e agiria de acordo com novas regras,
normas e protocolos seguindo uma logic of appropriateness (CORNAGO, 2009;
CHECKEL, 2007).

Para o caso brasileiro, enfim, pudemos constatar que a percepo de que a

atuao internacional subnacional implicaria necessariamente riscos eficincia da
poltica externa brasileira e, no limite, unidade federativa vem sendo, em suma,
superada e, em setores relevantes do Estado brasileiro, substituda pela percepo de
que tal modalidade de atuao oferece mais oportunidade que riscos e deve, portanto,
ser apoiada ao invs de constrangida. No entanto, a falta de consenso a respeito de
questes centrais ligadas atuao internacional de unidades subnacionais em setores
relevantes do Estado brasileiro, permite concluir o amadurecimento da percepo de
tal Estado diante da intensificao da insero internacional subnacional no
corresponde, ao menos at o momento, adoo de uma logic of appropriateness. Ao
contrrio, tal amadurecimento corresponde, enfim, a um processo adaptativo que, em
funo do acmulo de experincias, obedece a uma logic of consequences.

Quanto segunda concluso, por fim, pudemos constatar que o processo

adaptativo que culmina no amadurecimento da percepo do Estado brasileiro frente
insero internacional subnacional no se trata de um processo que obedece a uma
lgica de causalidade no h um elemento determinante que resulta em tal
amadurecimento. Trata-se, em oposio, de um processo definido por elementos
contingentes cuja resultante a maturao da percepo do Estado brasileiro diante da
atuao internacional subnacional; a adoo de novas posturas; a construo e
multiplicao de novos discursos e o desenvolvimento de novos arranjos
administrativos e novos instrumentos institucionais. O presente trabalho buscou,
finalmente, documentar e examinar os eventos que desempenharam papel catalisador
em tal processo para compreender os mecanismos de dilogo, mediao e, por vezes,
controle federativo concebidos pelo Estado brasileiro no que diz respeito insero
internacional subnacional; avanar no entendimento de como a atuao internacional
de unidades subnacionais percebida pelo Estado nacional brasileiro e contribuir para
o desenvolvimento da agenda de pesquisa a respeito da atuao internacional de



unidades subnacionais brasileiras e da poltica externa brasileira; bem como contribuir

para a consolidao do tema da insero internacional de governos subnacionais na
agenda cientfica das relaes internacionais


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