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ALGUNOS ASPECTOS JURDICOS SO-

BRE EL SISTEMA DE FRACTURACIN


2011

REA DE DEFENSA JURDICA DE ECOLOGISTAS EN


HIDRALICA

ACCIN

Este documento no pretende sino ser una primera


aproximacin a alguno de los aspectos jurdicos ms
relevantes del fracking, un sistema de extraccin de
gas no convencional y con alto impacto ambiental y
que sin embargo se est implantando progresivamen-
te en los ltimos tiempos.
ALGUNOS ASPECTOS JURDICOS SOBRE EL SISTEMA DE FRACTURACIN HIDRALICA

EL SISTEMA DE FRACTURACIN HIDRALICA PARA LA


EXTRACCION DE GAS NO CONVENCIONAL
El gas de esquisto o pizarra (shale gas en ingls) es un gas no-convencional que se ob-
tiene a partir de un proceso conocido como Fracturacin Hidrulica Horizontal (o Frac-
king, del ingls). Se le llama no-convencional debido al complejo mtodo de extraccin
usado.

Este gas se encuentra atrapado en capas de pizarra de hasta 5.000 metros de profun-
didad, distribuido en pequeos poros microscpicos, no conectados entre s, lo que
hace necesario romper las capas de pizarra para conseguir reunir el gas y que fluya
hacia la superficie para ser recogido

Actualmente se estn empezando a conceder permisos de investigacin en diversas


Comunidades Autnomas, fundamentalmente del norte de la pennsula.

Los aspectos jurdicos que estn apareciendo estn fundamentalmente asociados a:

- la obtencin de autorizaciones de las empresas gasistas para la investigacin y


explotacin de las reservas de gases no convencional,

- al acceso a informacin pblica relacionada con la tcnica empleada para la ex-


traccin y con sus impactos ambientales

- y a la responsabilidad civil y ambiental que se pudiera derivar de daos que se


puedan ocasionar.

En este primer informe dedicaremos unas lneas a los dos primeros aspectos, dada la
situacin en la que se encuentra la aplicacin de esta tcnica en Espaa.

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ALGUNOS ASPECTOS JURDICOS SOBRE EL SISTEMA DE FRACTURACIN HIDRALICA

1. AUTORIZACIONES

Las actividades para la extraccin de gas natural no convencional mediante la tcnica


de la fracturacin hidrulica estn sujetas a la normativa energtica, la planificacin
territorial y urbanstica y a la normativa medioambiental.

A. En primer lugar estas actividades estn sometidas a la Ley 34/1998 de Hidrocarbu-


ros. Esta ley prev distintos tipos de autorizaciones previas a las actividades de
exploracin, investigacin y explotacin1 relacionadas con la extraccin de gas na-
tural:

Las autorizaciones de exploracin se conceden por la Comunidades Aut-


nomas, salvo cuando afectan a varias CC.AA. en cuyo caso la competencia la
tiene el Ministerio de Industria, y facultan al titular a realizar exploraciones en
reas geogrficas libres (en las que no existe una autorizacin previa). Se trata
de trabajos de carcter geofsico que no implican perforaciones profundas. La
empresa titular ha de presentar a la administracin un programa de explora-
cin indicando en l las tcnicas que va a emplear y las medidas previstas de
proteccin medioambiental.

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Artculo 9 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos:
1. La autorizacin de exploracin faculta a su titular para la realizacin de trabajos de exploracin en
reas libres, entendiendo por tales aquellas reas geogrficas sobre las que no exista un permiso de
investigacin o una concesin de explotacin en vigor.
2. El permiso de investigacin faculta a su titular para investigar, en exclusiva, en la superficie otorgada
la existencia de hidrocarburos y de almacenamientos subterrneos para los mismos, en las condiciones
establecidas en la normativa vigente y en el plan de investigacin previamente aprobado. El
otorgamiento de un permiso de investigacin confiere al titular el derecho, en exclusiva, a obtener
concesiones de explotacin, en cualquier momento del plazo de vigencia del permiso, sobre la misma
rea, previo cumplimiento de las condiciones a que se refiere el Captulo III del presente Ttulo.
3. La concesin de explotacin faculta a su titular para realizar el aprovechamiento de los recursos
descubiertos, bien por extraccin de los hidrocarburos, bien por la utilizacin de las estructuras como
almacenamiento subterrneo de cualquier tipo de aqullos, as como proseguir los trabajos de
investigacin en el rea otorgada.
El titular de una concesin de explotacin tendr derecho a las autorizaciones pertinentes para la
construccin y utilizacin de las instalaciones que sean necesarias para el desarrollo de su actividad,
siempre que se ajusten a la legislacin vigente y al plan de explotacin previamente aprobado.

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ALGUNOS ASPECTOS JURDICOS SOBRE EL SISTEMA DE FRACTURACIN HIDRALICA

Los permisos de investigacin se conceden tambin por las Comunidades


Autnomas, salvo tambin cuando afectan a varias CC.AA. en cuyo caso la
competencia corresponde a la Administracin General del Estado, cuya resolu-
cin se adopta mediante Real Decreto aprobado por Consejo de Ministros. Es-
tos permisos facultan a las empresas en exclusiva para investigar la existencia
de hidrocarburos o de almacenamientos subterrneos. La investigacin supone
la realizacin de perforaciones en el subsuelo con estimulacin por fractura
hidrulica y test de produccin de los respectivos pozos para evaluar su posible
produccin comercial. As figura explcitamente en diversos permisos de inves-
tigacin concedidos a empresas en la zona norte de Espaa. No son slo activi-
dades de perforacin para evaluar simplemente propiedades geolgicas, sino
de trabajos experimentales de extraccin de gas mediante el uso de la tcnica
del fracking.

Cada permiso de investigacin necesita un programa especfico de investiga-


cin. Este programa debe describir los trabajos, las inversiones y las medidas de
proteccin medioambiental y de restauracin previstas.

La perforacin en cada pozo debe tener, adems, una autorizacin especfica


que debe ser acompaada de un documento ambiental o, en su caso, de un es-
tudio de impacto ambiental, as como de un plan de gestin ambiental y de un
plan de contingencias medioambientales.

Las concesiones de explotacin han de concederse, por su parte, por el Mi-


nisterio de Industria y facultan a la empresa titular para el aprovechamiento y
extraccin de los hidrocarburos. Esta concesin debe incluir un plan general de
explotacin y de desmantelamiento que comprenda tambin un estudio de im-
pacto ambiental.

Estas autorizaciones derivan de la legislacin energtica y, obviamente pueden ser


impugnadas cuando contienen algn elemento ilegal, pero las actividades de extrac-
cin de gas estn sometidas, tambin, al resto de normas medioambientales y ur-
bansticas.

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B. En todo caso, las instalaciones de extraccin de gas natural (ya sean convenciona-
les o no) debern ser acordes con la planificacin territorial, ya sea urbanstica
(Planes Generales de Ordenacin Urbana, Normas Subsidiarias y dems) o supra-
municipal, as como la planificacin ambiental como los Planes de Ordenacin de
los Recursos Naturales de los Espacios Naturales Protegidos y dems figuras de
proteccin ambiental.

As el prrafo 3 del artculo 5 de la Ley 34/1998 del Sector de Hidrocarburos esta-


blece que:

las restricciones previstas en los [instrumentos de ordenacin del terri-


torio, de ordenacin urbanstica o de planificacin de infraestructuras
viarias] que afecten a las actividades de exploracin, investigacin y ex-
plotacin de hidrocarburos no podrn tener carcter genrico y debern
estar motivadas.

Es decir que las mencionadas actividades se podrn restringir en los instrumentos


de planificacin urbanstica, territorial y ambiental siempre que se haga de manera
concreta y motivada.

C. En lo que se refiere a la evaluacin ambiental del permiso de investigacin o la


concesin de explotacin, el Grupo 2 letra d) del Anexo I de la Ley de Evaluacin de
Impacto Ambiental2 (que es el que recoge los proyectos que obligatoriamente tie-
nen que ser sometidos a evaluacin de impacto ambiental) incluye la extraccin de
petrleo o gas natural de ms de 500.000 m3 por da. Es decir que incorpora un
umbral que hay que tener en cuenta para determinar si una concesin de explota-
cin est sometido a EIA.

Por otra parte el Grupo 3 sobre industria extractiva del Anexo II (proyectos some-
tidos a EIA a criterio del rgano ambiental) incluye los proyectos de perforaciones

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Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundi-
do de la Ley de Evaluacin de Impacto Ambiental de proyectos

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profundas y los de instalaciones industriales en el exterior para la extraccin de gas


o pizarras.

Hay que tener en cuenta tambin si la explotacin supone la existencia de balsas


con residuos peligrosos que por esa parte necesitaran tambin EIA. O si comprende
la instalacin de tuberas de gas de ms de 800 ml de dimetro y 10 km de largo si-
tuadas en zonas ZEPA o LIC en cuyo caso estaran comprendidas en el mencionado
Anexo I.

La normativa de evaluacin de impacto ambiental especfica de algunas CC.AA.


puede incluir adicionalmente algunos otros proyectos de actividades relacionadas
con la fracturacin hidrulica que tambin necesiten someterse a EIA.

Otra cuestin es si es de aplicacin la Ley 9/2006 sobre evaluacin ambiental de


planes y programas. Este tipo de evaluacin es slo para planes y programas ela-
borados y promovidos por la administracin. En el caso que nos ocupa la ley de
hidrocarburos no establece la obligacin ms que de la planificacin de la red de
transporte bsica y secundaria y de las instalaciones de regasificacin, pero no de
la investigacin o de la extraccin de yacimientos o de almacenamientos subterr-
neos de hidrocarburos, que es en todo caso indicativa y que es de actividad libre
por parte de las empresas, a salvo de las pertinentes autorizaciones a las que
hemos hecho referencia. En este sentido es una regulacin similar a la del sistema
elctrico. Por lo tanto, en principio, no parece que resulte obligatoria la evaluacin
ambiental de planes, llamada tambin evaluacin estratgica.

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ALGUNOS ASPECTOS JURDICOS SOBRE EL SISTEMA DE FRACTURACIN HIDRALICA

2. ACCESO A LA INFORMACIN

Una de las cuestiones ms controvertidas es el acceso a la informacin sobre los pro-


yectos de investigacin o de extraccin, especialmente por lo que se refiere a las sus-
tancias qumicas que se emplean en el proceso de fracturacin.

Segn el artculo 12 de la mencionada ley de hidrocarburos las empresas titulares


tendrn que proporcionar a la administracin informacin sobre caractersticas del
yacimiento, trabajos, inversiones y producciones e informes geolgicos y geofsicos.
Este artculo seala tambin que esta informacin tiene carcter confidencial durante
un determinado periodo de tiempo (para permisos de investigacin y explotacin du-
rante la vigencia del permiso).

Este carcter confidencial no afecta a los datos o aspectos que puedan tener un impac-
to sobre el medio ambiente. La ley 27/2006 sobre acceso a la informacin en materia
de medio ambiente establece en su artculo 2. 3 b) que las sustancias es un factor que
afecta o puede afectar al medio ambiente y que es, por tanto, informacin ambiental a
efectos del acceso pblico a dicha informacin. Los ciudadanos y las organizaciones
sociales tienen segn esta ley, segn la Directiva 2003/4/CE y el Convenio Internacio-
nal de Aarhus un amplio acceso a la informacin ambiental de la que disponga cual-
quier administracin pblica.

En muchas ocasiones la administracin se ampara en un supuesto derecho a la confi-


dencialidad de datos de carcter comercial o industrial de las empresas que recoge la
ley 27/2006 sobre acceso a la informacin en materia de medio ambiente en su art. 13
2. apartado d). Pero este precepto slo tutela esa confidencialidad cuando est previs-
ta en una norma con rango de ley o comunitaria. Tambin puede excepcionarse de la
obligacin de proporcionar informacin ambiental cuando se trate de derechos de
propiedad industrial o intelectual (apartado e).

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Por tanto la confidencialidad a la que se refiere la ley de hidrocarburos slo puede es-
tar referida a aquellos aspectos relacionados con los permisos que no tengan repercu-
siones ambientales, es decir, como dice el mencionado artculo 12 respecto de las ca-
ractersticas del yacimiento, los trabajos, las inversiones y producciones y los informes
geolgicos y geofsicos, que son los aspectos sobre los que la empresa promotora pue-
de tener inters en mantener confidencialidad por razones comerciales.

No puede ser de otra manera porque este derecho a la informacin sobre aspectos
especficamente ambientales est amparado por una ley ms reciente (de 2006), por
una Directiva Europea y por un Convenio Internacional suscrito por Espaa y adems
resulta esencial esta informacin para realizar de manera pblica y con participacin
social la correspondiente evaluacin de impacto ambiental. No cabe realizar una co-
rrecta EIA sin conocer, por ejemplo, las sustancias que se van a emplear en el proceso
de fracturacin y que pueden tener indudables repercusiones en los acuferos y en los
cursos superficiales de agua.

A este respecto hay que sealar que las tcnicas, sustancias, mezclas, productos o pro-
cesos patentados son pblicos. La ley de patentes no protege el secreto industrial ya
que las patentes sirven precisamente para dar publicidad a aquellas y lo que protege
es que no se usen por quienes no tienen la propiedad o uso legtimo de la patente. Las
clusulas de confidencialidad operan en el seno de una empresa (por ejemplo con los
tcnicos y trabajadores) o en las relaciones entre empresas colaboradoras para evitar
que frmulas o procesos que no estn patentados salgan al exterior y se usen por la
competencia.

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