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Equidad e
inclusin social
en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL
AL AGUA Y EL
SANEAMIENTO
Serie Reflexiones sobre polticas sociales y ambientales | No 2
Equidad e
inclusin social
en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL
AL AGUA Y EL
SANEAMIENTO
Ttulo: Equidad e inclusin social en Amrica Latina: acceso universal al agua y el saneamiento
Serie Reflexiones sobre polticas sociales y ambientales. No 2.
Editor: CAF
Este documento fue elaborado por la Vicepresidencia
de Desarrollo Social de CAF.
Jos A. Carrera
Vicepresidente Corporativo de Desarrollo Social
Bernardo Requena, Daniel Rivera, Jorge Concha, Eliana Silva y Andrs Zamora participaron en la
produccin general del documento y contribuyeron con sus
comentarios y sugerencias a lo largo de las discusiones sobre la forma y el
contenido de esta publicacin.
Introduccin 9
CAPTULO 1.
Polticas Pblicas para promover equidad e inclusin social:
hacia una ciudadana plena en Amrica Latina 13
CAPTULO 2.
Los desafos del agua potable y el saneamiento:
informalidad urbana y servicios de agua y saneamiento 31
CAPTULO 3.
Balance regional sobre la universalizacin de los servicios:
focalizar los derechos humanos en los excluidos 53
CAPTULO 4.
Perspectiva del gobernante:
la revolucin sanitaria de Chile 65
CAPTULO 5.
Perspectiva econmica:
una poltica social y fiscal para el agua y el saneamiento 91
CAPTULO 6.
Perspectiva de la regulacin:
opciones para la regulacin del servicio universal 103
CAPTULO 7.
Perspectiva tcnica y gerencial:
demandas sociales, accin de largo plazo y gestin eficiente en So Paulo 143
5
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
L. Enrique Garca
Presidente Ejecutivo de CAF
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Reseas de los autores
Jos A. Carrera
Vicepresidente Corporativo de Desarrollo Social de CAF y previamente Di-
rector Representante de CAF en Bolivia. Ha desempeado altos cargos en el
sector pblico y privado de Ecuador, y ha sido Viceministro de Economa y
Finanzas. Sus publicaciones incluyen temas de macroeconoma, pobreza y po-
ltica fiscal. Jos Carrera es economista con maestra y estudios de doctorado
de la Universidad de Notre Dame, Estados Unidos.
Abel Meja
Consultor en gestin de agua de agencias internacionales y el sector privado.
Hasta octubre del ao 2009 se desempe como Lder en agua e ingeniera y
Gerente de agua y medio ambiente del Banco Mundial. Abel Meja es ingeniero
civil con estudios de postgrado en la Universidad de Stanford y capacitacin
avanzada en Cambridge, Harvard y CEPAL en Chile.
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Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
Dilma Pena
Presidenta de la Compaa de Saneamiento Bsico del Estado de So Paulo
(SABESP) y participante del Consejo de Administracin de la empresa. Entre
2007-2010 fue Secretaria de Saneamiento y Energa del Estado de So Paulo.
En el Gobierno Federal fue Directora de la Agencia Nacional de Aguas (ANA).
Dilma Pena es Mster en Administracin Pblica por la Fundacin Getulio
Vargas en Brasil.
Evamara Uribe
Socia de la firma de abogados Estudios Palacios Lleras. Previamente se de-
sempe como Superintendente de Servicios Pblicos, Viceministra de Minas
y Energa, Directora Ejecutiva de la Comisin de Regulacin de Energa y Gas
y Especialista Principal de Infraestructura en el Banco Interamericano de De-
sarrollo. Evamara Uribe es abogada y economista con Maestra en Economa
de la Universidad de Boston.
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Introduccin
9
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
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captulo 1. Polticas pblicas para promover equidad e inclusin social:
Hacia una ciudadana plena en Amrica Latina
11
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
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Captulo 1.
Polticas pblicas
para promover equidad
e inclusin social:
hacia una ciudadana
plena en Amrica Latina
Jos A. Carrera
1. En el documento CAF (2010), Visin para Amrica Latina 2040. Hacia una sociedad ms incluyente y
prspera se analiza con profundidad la evolucin econmica de la regin comparada con la de Asia. Para
mayores detalles referirse al mencionado documento.
13
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
Fuente: CAF (2010), Visin para Amrica Latina 2040. Hacia una sociedad ms incluyente y prspera.
Grfico 1.1: Peso de Amrica Latina en el PIB mundial vs. precio de las materias primas
160 0,08
0,075
140
0,07
120
0,065
100 0,06
0,055
80
Peso de Amrica Latina 0,05
ndice del FMI de precios
60
de las materias primas 0,045
sin incluir combustible
40 0,04
1965 1972 1979 1986 1993 2000 2007 2014 2021 2028
Fuente: CAF (2010), Visin para Amrica Latina 2040. Hacia una sociedad ms incluyente y prspera.
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captulo 1. Polticas pblicas para promover equidad e inclusin social:
Hacia una ciudadana plena en Amrica Latina
80 48,3
70 40,5
43,5
44,0 39,8
60
34,1 33,1
% Poblacin
50
40
30 22,5
18,6
19,0 15,4
20 13,5 12,6 13,3
10
0
1980 1990 1997 2002 2005 2007
15
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ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
60
55 53 53,8
52 51,9
50
45
40
Principios de Finales de la Principio de Mediados de
la dcada de dcada de los la dcada del la dcada de
los noventa noventa dos mil dos mil
Fuente: CAF (2010), Visin para Amrica Latina 2040. Hacia una sociedad ms incluyente y prspera.
60
53,2
50 44,7
38,9 38,9 39,1
40
32,2 33,6
30
20
10
0
Alto nivel de Europa y Asia Asia Norte de frica Asia del Este frica Amrica
ingreso Central del Sur y Medio Oriente y Pacfico Subsahariana Latina
y el Caribe
Fuente: CAF (2010), Visin para Amrica Latina 2040. Hacia una sociedad ms incluyente y prspera.
2. Estudio realizado por CAF y UN Habitat sobre inequidad en 18 pases y 250 ciudades de Amrica Latina (2012).
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captulo 1. Polticas pblicas para promover equidad e inclusin social:
Hacia una ciudadana plena en Amrica Latina
Equidad e
inclusin social
Estabilidad Eficiencia
macroeconmica Crecimiento sostenido de calidad
microeconmica
Equilibrio
ambiental
Insercin
Inversin en todas Transformacin Calidad
internacional
las formas de capital productiva institucional
pragmtica
Fuente: CAF.
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Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
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captulo 1. Polticas pblicas para promover equidad e inclusin social:
Hacia una ciudadana plena en Amrica Latina
Grfico 1.5: Desigualdades en las reas rurales y urbanas. Ingreso basado en el Gini.
Pases seleccionados en ALC (2006-2010)
0,65
Repblica
0,6
Coeficiente de Gini Urbano
Dominicana
Brasil
0,55 Colombia Guatemala
Chile
0,5 Bolivia
Costa Rica Honduras
Ecuador
Panam
0,45 El Salvador
Uruguay
0,4 Per
0,35
0,35 0,4 0,45 0,5 0,55 0,6 0,65
Coeficiente de Gini Rural
Pas con Gini Urbano > Gini Rural
Pas con Gini Urbano = Gini Rural
Pas con Gini Rural < Gini Urbano
Fuente: CAF UN Habitat, VI Foro Urbano Mundial, Npoles, Italia, 2012.
0,700
0,650
0,600 Honduras
Guatemala Colombia Brasil
Coeficiente de Gini
0,450 Per
El Salvador Uruguay
0,400
0,350
0,300
1.000 3.000 5.000 7.000 9.000 11.000 13.000
PIB per cpita, 2010
Muy alta desigualdad (Gini 0,500-0,600)
Alta desigualdad (Gini 0,450-0,499)
Moderada desigualdad (Gini 0,400-0,449)
Fuente: CAF UN Habitat, VI Foro Urbano Mundial, Npoles, Italia, 2012.
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Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
13000
Chile
Uruguay
11000 Brasil
PIB per cpita (USD)
9000
Costa
Rica Panam
7000
Colombia
5000 Repblica Dominicana Per
Ecuador
El Salvador
3000 Guatemala
Honduras Bolivia
Nicaragua
1000
40 50 60 70 80 90 100
% Urbano, 2010
De otra parte, tampoco parece que exista una relacin muy clara entre el
grado de urbanizacin y el grado de inequidad observada. Existen pases alta-
mente urbanizados y con una alta inequidad al igual que existen pases menos
urbanizados tambin con una alta inequidad (Grfico 1.7). El trabajo por re-
ducir la inequidad, si bien se debe concentrar en las ciudades, tambin requie-
re acciones para reducirla en lo rural.
Por otro lado, si bien la inequidad a nivel de pas puede tener una tendencia
determinada, cuando se realiza el anlisis de ciudades esta tendencia puede ser
diferente como es el caso de Colombia y Medelln durante el perodo 1991 2010
(ver Grfico 1.8, p. 21). En este caso, el comportamiento nacional y por ciudades
del ndice Gini y por lo tanto la inequidad fue creciente hasta el ao 2002, cuando
se revierte la tendencia hacia la baja a nivel nacional y de algunas ciudades, ms no
en Medelln donde la inequidad continu acentundose. Los promedios naciona-
les pueden ocultar dinmicas no deseadas a nivel de las ciudades.
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captulo 1. Polticas pblicas para promover equidad e inclusin social:
Hacia una ciudadana plena en Amrica Latina
0,7
0,5
Bogot
Colombia
Medelln
0,3
1991 2002 2005 2010
21
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ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
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captulo 1. Polticas pblicas para promover equidad e inclusin social:
Hacia una ciudadana plena en Amrica Latina
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Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
60 2009 2025
50 84 86
77
40
59
53
30 47
37
20
10 79 47 46 30 40 73 82
0
Amrica Asia 2 China India frica Europa Norteamrica
Latina
Fuente: Mckinsey Global Institute, tomado de United Nations Population Division Department of Economic and Social Affairs.
De los 110 millones que viven en tugurios un 18% no tienen acceso a alcan-
tarillado y un 10% no tienen acceso a fuentes seguras de agua. La ausencia de
agua en cantidad y calidad suficiente lleva a los pobladores urbano margina-
les a abastecerse de fuentes deficientes, como son por ejemplo los camiones
cisterna, pagando un costo tres a diez veces superior al costo por m3 de una
conexin municipal. Adicionalmente se debe tratar el agua a nivel intra-domi-
ciliario a un costo adicional (hirviendo, desinfectando y/o filtrando) para evitar
el riesgo de contraer enfermedades, sobre todo afecciones gastrointestinales y
diarreas asociadas a altas tasas de morbimortalidad y malnutricin en la po-
blacin infantil.
Es esa situacin de falta de atencin a las necesidades ms elementales para
la vida digna de grupos importantes de la poblacin, la que motiva una mi-
rada a las acciones que se tendran que priorizar en los prximos aos para
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captulo 1. Polticas pblicas para promover equidad e inclusin social:
Hacia una ciudadana plena en Amrica Latina
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Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
1999-2008 66 So Paulo
1999-2008 37 Ro de Janeiro
1998-2008 91 Bogot
1996-2006 93 Santiago
1999-2008 57 Brasilia
Fuente: Oficinas de estadstica nacionales y locales; McKinsey Global Institute Citiscope (1.1).
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captulo 1. Polticas pblicas para promover equidad e inclusin social:
Hacia una ciudadana plena en Amrica Latina
que se han convertido en una carga que hace ms lento el ritmo potencial del
crecimiento del respectivo pas.
Esto es un reflejo de la baja productividad y competitividad internacional
existente en la regin. Consecuentemente, la estrategia de desarrollo de la re-
gin para las siguientes dcadas debiera tambin concentrar su atencin en
mejorar la productividad de las ciudades. Para mejorar la productividad de
Amrica Latina, las ciudades debern realizar grandes esfuerzos de inversin
en infraestructura econmica y social, y en la construccin y fortalecimiento
del capital humano existente.
Grfico 1.11: Amrica Latina y el Caribe. Estructura de la poblacin por sexo y grupo
etario, 1970 y 2010.
80 y ms
Hombres 1970
75-79
Hombres 2010
70-74
65-69 Mujeres 1970
60-64 Mujeres 2010
55-59
50-54
45-49
40-44
35-39
30-34
25-29
20-24
15-19
10-14
5-9
0-4
20 15 10 5 0 5 10 15 20
% Urbano, 2010
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Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
5. Ms all del contexto, parecera existir una tendencia para una mayor presencia de los jvenes en las industrias
de servicios y la economa del conocimiento.
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captulo 1. Polticas pblicas para promover equidad e inclusin social:
Hacia una ciudadana plena en Amrica Latina
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Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
Por ejemplo, tener como meta el disponer de una fuente segura de agua a
menos de 100 metros de la vivienda no refleja la actual necesidad de disponer
de agua no a 100 metros sino en el domicilio, las 24 horas del da y con una
calidad aceptable a juzgar por los mejores estndares internacionales.
30
Captulo 2.
El contexto urbano
Para apreciar cabalmente los desafos del sector agua potable y saneamiento
en Amrica Latina, deben entenderse dentro de la dinmica del crecimiento
urbano de la regin en los ltimos 50 aos. En este perodo, la poblacin ur-
bana creci a un ritmo vertiginoso, pasando de 64 millones en 1950, a 384 en
el 2000, y 458 en el 2010. Para las prximas dos dcadas, a pesar de que el
ritmo de crecimiento ha bajado sensiblemente, las proyecciones an registran
un incremento del 24% para alcanzar 566 millones de habitantes urbanos en
el 2030 (ECLAC, 2010).
Otra dimensin importante de este desafio se descubre con las evidencias
y proyecciones de la ocupacin de la tierra urbana. La expansin territorial
urbana aumenta a una tasa mayor que la poblacin, como parte de un fen-
meno global que viene acompaado de nuevas y ms exigentes necesidades
de vivienda, transporte, y electricidad; pero tambin, por una excepcional de-
manda de servicios vinculados al agua tales como agua potable, alcantarillado,
tratamiento de aguas residuales, drenaje urbano y control de inundaciones.
La historia nos ensea con claridad que las transformaciones espaciales ace-
leradas no son ordenadas ni libres de conflictos, porque la capacidad para
desarrollar mercados de tierra urbana queda rezagada y generalmente no se
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Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
tiene capacidad para dar una respuesta oportuna a las demandas crecientes de
vivienda y servicios urbanos.
Sin duda alguna, para los pases de Amrica Latina, la creacin de infraes-
tructura para acompaar este crecimiento de la poblacin urbana ha sido una
tarea formidable en cuanto a las inversiones realizadas, la creacin de institu-
cionalidad en los mltiples aspectos de la vida ciudadana y en la adaptacin de
la sociedad a nuevos modos de vida y de produccin; y tambin, en las formas
como se utilizan los espacios urbanos. Al mismo tiempo, se acenta la presin
para expandir asentamientos informales urbanos, ante las oportunidades de
empleo formal e informal que ofrecen las ciudades.
La evidencia analtica dice que el crecimiento de las ciudades es un factor
esencial para el progreso social y una fuerza motriz esencial para elevar el nivel
de desarrollo econmico de los pases. Pero al mismo tiempo, los procesos de
urbanizacin acelerada generalmente tienen lugar con bajos niveles de ingreso
y se estabilizan cuando los pases se acercan al umbral de 5.000 dlares per
cpita (The World Bank, 2008). Por ello, los desbalances entre la oferta y la
demanda por vivienda y servicios urbanos se agravan fuertemente cuando los
pases tienen que enfrentar los retos del crecimiento urbano acelerado cuando
an tiene ingresos muy bajos y un nivel de gobernabilidad incipiente.
En Amrica Latina, los pases con ingreso per cpita bajos y una proporcin
grande de poblacin rural estn experimentando un acelerado crecimiento ur-
bano (Guatemala, Honduras, Nicaragua, El Salvador y Bolivia) con sus conse-
cuencias en trminos de un rpido crecimiento de los niveles de informalidad
y violencia, con ndices negativos crecientes de degradacin ambiental.
Otros pases con ingresos relativos ms elevados, y ms urbanizados, pero con
tasas menores de expansin urbana, estn dedicados a reducir los dficits actuales
de vivienda, servicios bsicos y de calidad de vida en general, como es el caso
de Brasil, Argentina, Mxico, Per, Venezuela, Colombia y Ecuador. En el 2005,
solamente Uruguay, Chile, Costa Rica y varias islas del Caribe tenan ndices de
informalidad en la vivienda urbana inferiores a 10% (UN Habitat, 2009).
Pensar que las ciudades latinoamericanas necesitarn varias dcadas para
resolver las disparidades internas en cuanto a vivienda y servicios de infraes-
tructura, no es una hiptesis descabellada. Una respuesta a este problema se
manifiesta a travs de polticas que buscan restringir el flujo migratorio del
medio rural a las ciudades. Sin embargo, la historia muestra que estas polticas,
por lo general, han fallado estrepitosamente. La razn principal de los magros
resultados de este tipo de polticas, se encuentra en la inadecuada compre-
sin de la fuerza incontenible de los incentivos econmicos que mueven a
las personas hacia las ciudades en la bsqueda de oportunidades de empleo e
ingreso; a pesar de que tienen que enfrentar un costo alto de vivienda y tolerar
la inseguridad y el crimen, varias horas diarias de transporte y un alto costo en
salud como consecuencia de la degradacin del medio ambiente que caracte-
riza las zonas urbanas de la regin.
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captulo 2. Los desafos del agua potable y saneamiento:
Informalidad urbana y servicios de agua y saneamiento
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Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
Agua Potable
Saneamiento
Drenaje pluvial
Drenaje terciario
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captulo 2. Los desafos del agua potable y saneamiento:
Informalidad urbana y servicios de agua y saneamiento
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Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
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captulo 2. Los desafos del agua potable y saneamiento:
Informalidad urbana y servicios de agua y saneamiento
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Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
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captulo 2. Los desafos del agua potable y saneamiento:
Informalidad urbana y servicios de agua y saneamiento
Recursos hdricos
Alto
Medio
Bajo
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Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
Alto
Medio
Bajo
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captulo 2. Los desafos del agua potable y saneamiento:
Informalidad urbana y servicios de agua y saneamiento
Organizacin
Otros sectores de servicios pblicos en redes no tienen los mismos proble-
mas de organizacin industrial que presentan los servicios de agua potable y
alcantarillado. Quizs la caracterstica ms resaltante del sector agua potable y
saneamiento, frente a otros sectores de servicios pblicos domiciliarios como la
electricidad, es el grado de centralizacin de las operaciones; las rigideces estruc-
turales para introducir competencia tanto entre operadores a nivel horizontal
como tambin verticalmente; y las implicaciones sociales y ambientales asocia-
das al consumo de agua y a la generacin de agua contaminada.
Para atender las crnicas ineficiencias de los organismos operadores de los
servicios de agua potable y saneamiento en Amrica Latina se han intentado
diversas estrategias. En las dcadas de 1950 y 1960 el modelo adoptado en
muchos pases fue la creacin de empresas nacionales o a nivel de estado (en
el caso de Brasil) para ganar economas de escala en las operaciones y ejecutar
ambiciosos programas de infraestructura de agua potable y en menor grado de
saneamiento. En algunos pases, como es el caso de Argentina y Uruguay, este
modelo fue adoptado con mayor antelacin desde inicios del siglo XX. Este
modelo fue exitoso en la construccin de gran parte de la infraestructura exis-
tente en la ciudad latinoamericana, y adems sent las bases institucionales y
profesionales que existen hasta hoy da.
Este modelo entr en crisis en la dcada de 1980 porque no pudo acom-
paar la acelerada expansin de las ciudades (algunas creciendo a ms del
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Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
4% por ao), por la incapacidad de ajustar las tarifas para reflejar los costos
econmicos y la inflacin, y por la falta de incentivos a la eficiencia en la
prestacin. Una primera respuesta al deterioro progresivo de los servicios
fueron programas de desarrollo institucional patrocinados por organizacio-
nes internacionales como la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS),
apoyadas financieramente por la banca de desarrollo (particularmente el
Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo). Este esfuerzo tam-
poco dio los resultados esperados, y por ello se buscaron modelos que in-
corporaran los incentivos econmicos de la iniciativa privada siguiendo los
modelos prevalecientes en varios pases europeos; primordialmente Francia,
Espaa e Inglaterra.
La incorporacin del sector privado en el sector agua potable y saneamiento
en Amrica Latina presenta un balance de resultados positivos y negativos.
Pases como Chile, y en menor grado Brasil, presentan casos muy exitosos de
modelos de prestacin privada de los servicios de agua potable y saneamiento,
aunque cabe sealar que en la ltima dcada ha ido reduciendo su participa-
cin al presente alcanza a aproximadamente un 7% de la poblacin urba-
na. Tambin se crearon instituciones de regulacin econmica y de calidad
de los servicios en muchos pases. Aunque hay grandes diferencias en cuanto
al mandato de las agencias de regulacin, pases como Chile, Colombia y Per
muestran resultados importantes en cuanto a la calidad y transparencia de la
informacin sectorial, y la profesionalizacin de la funcin regulatoria. Al mis-
mo tiempo se han presentado fracasos importantes en varias concesiones con
amplias repercusiones en la regin y en el mundo, como son las concesiones
en Argentina (especialmente en Buenos Aires), y Bolivia.
El esquema de prestacin de los servicios de agua potable y saneamiento
en cada lugar adopta formas correlativas con la institucionalidad poltica del
respectivo pas, aunque por lo usual predomina la configuracin de servicios
dependientes o concesionados por los municipios, en tanto estos resulten titu-
lares jurdicos de los mismos. En los casos de pases con una fuerte tradicin
federal como son Mxico y Brasil, el orden de relacionamiento poltico y regu-
latorio puede resultar distinto con diversas configuraciones en las diferentes
jurisdicciones poltico-administrativas, mientras que en otros mbitos por lo
general dominan grandes empresas nacionales. En la casi totalidad de los casos
las empresas pblicas prestadoras, de cierto porte, se rigen por normas de de-
recho privado. En esta categora militan los prestadores de gestin exitosa (las
que an representan una minora).
Los servicios de ciudades de tamao pequeo y mediano, en muchos casos,
estn a cargo de la propia municipalidad, a travs de alguna seccin adminis-
trativa, salvo en Chile, Colombia y Per, donde los prestadores deben adoptar
alguna configuracin social de derecho privado. Esta disposicin orientada a
despolitizar la gestin de los servicios, a pesar de su lenta implementacin,
registra, en varios casos, resultados favorables. Debe destacarse la creciente
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captulo 2. Los desafos del agua potable y saneamiento:
Informalidad urbana y servicios de agua y saneamiento
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Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
Desempeo
La eficiencia y calidad de los servicios puede medirse por los resultados
generados y los costos incurridos para su alcance. El balance de la realidad
arroja conclusiones encontradas: unos pocos sistemas acreditan excelente ca-
lificacin, comparables con la de los mejores prestadores del mundo: Brasil
(SABESP, SANEPAR, y Aguas de Limeira); Colombia (Empresas Pblicas de
Medelln); Chile (Aguas Andinas, ESVAL, y ESBIO); y en Bolivia (SAGUA-
PAC). Mientras que otros, se encaminan en esa direccin: Colombia (TRIPLE A
de Barranquilla, ACUACAR de Cartagena, Empresa de Acueducto de Bogot);
Uruguay (OSE); Ecuador (INTERAGUA de Guayaquil); y en Mxico (Aguas
de Saltillo). Fuera de un grupo pequeo de empresas que se comparan con
las mejores del mundo, funciona un vasto lote de sistemas donde campean
servicios de baja calidad, discontinuos y/o ineficientes. Este segmento, lamen-
tablemente, marca an la tendencia dominante.
Decisin poltica
Precios Altos
Servicios de baja calidad Tarifas Deprimidas
Poblacin
Poblacin conectada no conectada
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captulo 2. Los desafos del agua potable y saneamiento:
Informalidad urbana y servicios de agua y saneamiento
Estrategia
Decisin poltica Marco Legal
Subsidios
Licitaciones
Servicio Eficiente Competitivas
Poblacin
Poblacin conectada no conectada
Conexiones
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Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
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captulo 2. Los desafos del agua potable y saneamiento:
Informalidad urbana y servicios de agua y saneamiento
Costos y tarifas
Segn la informacin reportada al International Benchmarking Network
(IB-NET) por las mayores empresas de la regin pertenecientes a 15 pases,
el precio medio del metro cbico de agua potable y alcantarillado sanitario
vendido (The World Bank, 2011) es de USD 0,62, con extremos de USD 0,04
(El Salvador) y USD 1,84 (Uruguay).
Los mecanismos de fijacin de tarifas responden, por un lado, a modelos de
regulacin econmica como es el caso de Chile, Colombia, y Per; a procedi-
mientos administrativos de recuperacin de costos que es el caso de Uruguay;
a la continuidad de sistemas basados en costos, actualizados por inflacin tal
como en Brasil; o a sistemas que combinan componentes de estos. Por ejem-
plo, en el caso de Mxico, las tarifas deben ser aprobadas ao a ao por los
rganos deliberantes de cada estado.
Del otro lado, las decisiones se sustentan en los dictados de la oportunidad
poltica por lo usual de los prestadores, con aval de niveles superiores del
Estado. Los criterios de ajuste y revisin regular o extraordinaria de las ta-
rifas mantienen caractersticas similares. Predomina la prctica de un ajuste
anual en funcin de la inflacin del perodo anterior. En otros casos la poltica
de actualizaciones se define en la mesa de negociacin poltica, como ocurre
en Argentina, Bolivia, y Venezuela. En este contexto, llama la atencin el caso
de Panam, donde la tarifa del servicio de agua potable permanece congelada
por razones polticas desde el ao 1982.
Las referencias del tema permiten colegir que en lo global los valores no-
minales facturados escasamente permiten cubrir los costos operativos, en
tanto estos incorporan las ineficiencias crnicas del servicio. Las ineficien-
cias, como se apreciar ms adelante, representan cuando menos un 25% de
la facturacin total del universo de 15 pases considerado. ADERASA calcul
el margen excedente de ingresos sobre costos operativos de agua potable
de 18 empresas de la regin, en el 2,5%. El Sistema de Informaciones de
Saneamiento del Brasil (SNIS) reporta al 2010 un margen del 8,3%. En am-
bos casos, los excedentes resultan claramente insuficientes para garantizar la
adecuada operacin de los sistemas.
En materia de subsidios a la demanda debe decirse que por fuera de los mo-
delos referenciales (Chile y Colombia) que funcionan hace ms de una dcada,
operan subsidios cruzados de la ms variada especie en todos los servicios
47
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
Inversin
Estimaciones propias permiten valorar que la inversin media anual del pe-
rodo trienal ms reciente ha sido del orden de USD 4.429 millones, destinada
centralmente a la ampliacin de redes de distribucin de agua y alcantarillado
sanitario (CAF, 2011). El incremento de las coberturas se explica tambin a
partir de dicha circunstancia. Tal valor representaba un 0,11% del PIB global
a 2008 siempre con relacin a los 15 pases computados, estimndose un total
de USD 4.400 millones. Aunque importante, la dimensin del esfuerzo de
inversin en trminos generales resulta insuficiente para responder al creci-
miento econmico de la regin, y cubrir el dficit de infraestructura existente,
tanto en lo relativo a la expansin de los servicios, como a la rehabilitacin y
renovacin de las instalaciones actuales.
Cabe aclarar que los estimados de inversin de cada pas ataen al incremento
de las coberturas, calculadas en funcin de criterios de costos por conexin ho-
mogneos (dado que se desconocen los precios medios pagados). Salvo en los
pases con planeamiento sectorial y regulacin efectiva, las decisiones de inver-
sin no obedecen a una poltica integradora de la problemtica hdrica urbana
de mediano y largo plazo. Tampoco se verifica algn control acerca de la razo-
nabilidad tcnica de los diseos y presupuestos de cara a la demanda respectiva.
48
captulo 2. Los desafos del agua potable y saneamiento:
Informalidad urbana y servicios de agua y saneamiento
49
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
debe marcarse que deben acudir all donde funcionan criterios de eficiencia,
austeridad y transparencia.
Con respecto a las tarifas, un margen substancial de las necesidades de inver-
sin debera ser financiado mediante ingresos genuinos generados por la venta
de servicios. En general, cuando un sistema reconoce una diferencia del orden
del 30% entre costos operativos e ingresos, se dice que existe brecha para las
inversiones de capital que cualquier servicio pblico demanda. Salvo en Chile,
Colombia y en casos de prestadores puntuales ese diferencial, u otro menor,
no se alcanza en la regin.
Sin plantear recomposiciones nominales de tarifas, resistidas cuando no se
acompaan de mejoras apreciables de la calidad y extensin de los servicios,
la bsqueda de mrgenes financieros debe orientarse decididamente a: (i) re-
cuperar eficiencias de gestin bsicas; (ii) revisar la poltica de subsidios; y (iii)
corregir perversas distorsiones tarifarias. En todos esos frentes existe campo de
accin.
Los mrgenes de ineficiencia sealados en recaudo, productividad y agua no
facturada, a partir de mnimas y graduales mejoras que alcancen metas elemen-
tales, permitira aportar cada ao una suma de USD 5.800 millones extras, tal
como se muestra en el Cuadro 2.3. Estos mismos indicadores de eficiencia-meta
son ampliamente utilizados para estimaciones semejantes en muchos pases, lo
cual permite comparaciones con base en definiciones estandarizadas. Objetivos
intermedios, asumiendo recaudos menores al 100%, prdidas econmicas aso-
ciadas a un rango de ANC entre 20-30% y una productividad laboral menor;
pueden ser tiles herramientas para cuantificar metas y objetivos intermedios
en forma realista, incluyendo los recursos financieros y los plazos para su con-
secucin.
En cuanto a los subsidios, cabe acudir a los estndares normales que definen
la capacidad de pago de los hogares de menores ingresos (relacin que pondera
el PIB per cpita del pas frente a los ingresos regulares por ao del servicio de
agua potable y saneamiento), se advierte que Mxico, Uruguay, Colombia y Per
50
captulo 2. Los desafos del agua potable y saneamiento:
Informalidad urbana y servicios de agua y saneamiento
sitan sus tarifas en niveles de equilibrio, mientras que Brasil y Chile se encuen-
tran circundando esos rangos. Argentina, Bolivia, El Salvador, Panam y Vene-
zuela, en cambio, exponen en sus cuadros tarifarios la existencia de suficientes
mrgenes de capacidad de pago excedentaria. Se est all ante subsidios genera-
lizados e indiscriminados. Con respecto a las distorsiones manifiestas cabe citar
los casos de Panam, El Salvador, Honduras, Argentina y Venezuela, que man-
tienen las tarifas congeladas a sus precios nominales desde hace muchos aos,
como si cualquier actualizacin por inflacin, supusiere reales incrementos.
51
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
Conclusin
Este captulo proporciona una visin panormica de los desafos del sector
agua potable y saneamiento en Amrica Latina; tambin de los indudables
logros para responder a un crecimiento urbano de unos 400 millones de ha-
bitantes en seis dcadas. Estas magnitudes equivalen a la poblacin de pases
europeos que han construido su infraestructura hdrica en ms de 150 aos.
Sin embargo, an persisten dficits importantes para un 25% de la poblacin
urbana y se observa una degradacin progresiva del medio ambiente en las
ciudades. Las inversiones en infraestructura tienen que incrementarse para
renovar y rehabilitar las redes e instalaciones existentes, y tambin expandir la
capacidad actual especialmente en el tratamiento de efluentes, el drenaje de las
aguas de lluvia y en el desarrollo de nuevas fuentes.
Cualquier esfuerzo de inversin como el descrito en este captulo ser ftil si
no se mejoran sensiblemente los ndices de desempeo de las empresas de agua
potable y saneamiento, y en general de la institucionalidad del agua. En esta
institucionalidad, las polticas que la sustentan bajo principios de eficiencia y
equidad son esenciales para poder cumplir el mandato del derecho humano al
agua. CAF ha estimado que este esfuerzo es conmensurable con el desarrollo re-
lativo de la regin, representando un aporte fiscal de 0,3% del PIB. Es de esperar
que esta contribucin fiscal acoplada con recursos provenientes de una gestin
eficiente de los servicios, permitirn alcanzar las metas de universalizacin de los
servicios de agua potable en los prximos 10 a 15 aos.
52
Captulo 3.
53
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
vicios bsicos, no han llegado a ella como consecuencia de una sola carencia,
sino de una combinacin de diversas carencias. Por lo tanto, el acceso univer-
sal al agua y saneamiento necesita un tratamiento diferenciado dentro de un
concepto de integralidad; por ejemplo, no es posible tener un servicio de agua
de calidad en una vivienda que no tenga instalaciones interiores adecuadas
para recibir los beneficios de una conexin a la red.
Por ello, el acceso universal al agua y saneamiento debe traducirse en acciones
objetivas para quienes son distintos en el plano de sus oportunidades bsicas o
reconocen trayectorias dismiles de desarrollo humano (Ocampo, 2004). Argu-
mento que se refuerza con el reconocimiento de que el esperado efecto derrame,
como consecuencia de tasas de desarrollo econmico elevadas y sostenidas, no
se materializa con los efectos sociales distributivos que satisfagan los intereses y
las expectativas de la poblacin ms pobre en plazos razonables.
Los temas de derechos humanos han sido analizados desde la perspectiva de
diferentes disciplinas acadmicas. Principalmente, desde un punto de vista ti-
co o desde el punto de vista de las obligaciones legales que genera; sin embar-
go estos enfoques tienden a ignorar los procesos institucionales y econmicos
que condicionan las libertades individuales y la verdadera aplicabilidad de los
derechos humanos. Estos conceptos tampoco son capturados en los marcos
referenciales de la economa tradicional, los cuales han sido insuficientes para
incorporar centralmente las ideas de libertad y derechos en los anlisis tericos
y empricos (Sen, 1999).
En los ltimos 20 aos, estos temas han sido abordados a travs del recono-
cimiento explcito de las mltiples dimensiones de los conceptos de pobreza
y desarrollo, los cuales rebasan la capacidad explicativa de los indicadores de
ingreso, consumo y bienestar personal que son la base de los anlisis econmi-
cos tradicionales. Por ejemplo, los Informes del Desarrollo Humano de PNUD
(UNDP, 2000) caracterizan el desarrollo humano en trminos de la expansin
de las capacidades ms valiosas del ser humano.
El ndice de Desarrollo Humano intenta capturar la importancia de tres capa-
cidades humanas crticas: conocimiento, longevidad y un nivel de vida decente.
Asimismo, el ndice de Pobreza Humana est diseado para capturar privacio-
nes bsicas; donde la calidad de vida se identifica en trminos de acceso al agua,
servicios de salud y peso de los recin nacidos. El Banco Mundial tambin avan-
za en la misma direccin al reconocer que la pobreza no es simplemente la falta
de ingreso y desarrollo humano, sino tambin la vulnerabilidad y la falta de voz,
empoderamiento y representacin (The World Bank , 2000).
Esta argumentacin cobra relevancia a medida que se reconozca que la so-
ciedad no ha ofrecido hasta ahora oportunidades de acceso adecuadas a un
segmento muy importante y vulnerable de la poblacin; lo que se traduce en
prdidas en salud, productividad y bienestar general. En el caso de las ciuda-
des de Amrica Latina, un 25% de la poblacin vive en zonas caracterizadas
por la informalidad urbana, de acuerdo con los criterios de UN Habitat sobre
54
captulo 3. Balance regional sobre la universalizacin de los servicios:
Focalizar los derechos humanos en los excluidos
Agua potable
De acuerdo a la definicin contenida en la Observacin General No. 15,
el derecho humano al agua es el derecho de todos para disponer de agua
suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible para el uso personal y do-
mstico. Pese a reconocer el rol fundamental del agua en la produccin de ali-
mentos, la generacin de medios de subsistencia y el disfrute de determinadas
prcticas culturales, la asignacin del agua debe concederse como prioridad
de uso para fines personales y domsticos. Tambin destaca la importancia de
garantizar un acceso sostenible a los recursos hdricos con fines agrcolas para
el ejercicio del derecho a una alimentacin adecuada, as como la necesidad
de asegurar su uso por parte de los agricultores marginados, en particular las
mujeres. Dispone que no pueda privarse a un pueblo de sus propios medios
de subsistencia, enfatizando que los Estados deben garantizar un acceso sufi-
ciente al agua por parte de los pueblos indgenas.
Las condiciones requeridas para satisfacer este derecho son variables, pero
deben considerarse los siguientes aspectos substanciales del derecho:
55
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
Saneamiento
En el marco de los derechos humanos, se entiende por saneamiento los sis-
temas para recolectar, transportar, tratar y eliminar excrementos humanos y la
correspondiente promocin de la higiene. Se han identificado como compo-
nentes sustanciales del derecho los siguientes:
56
captulo 3. Balance regional sobre la universalizacin de los servicios:
Focalizar los derechos humanos en los excluidos
6. Abogada de nacionalidad portuguesa, presidi desde el 2004 las negociaciones del Protocolo Facultativo del
Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales aprobado por la Asamblea General de
Naciones Unidas el 10 de diciembre de 2008.
57
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
58
captulo 3. Balance regional sobre la universalizacin de los servicios:
Focalizar los derechos humanos en los excluidos
marco de polticas pblicas, planes y estrategias que llevan adelante los pases
sobre agua potable y saneamiento.
Tomando en cuenta los elementos analticos aportados en la publicacin
mencionada, y otros documentos sectoriales recientes tambin discutidos
en el VI Foro Mundial del Agua (CAF, 2012) se construy un scorecard re-
gional que intenta reflejar en forma general e intuitiva la situacin de cada
uno de los pases (Figura 3.1). Utilizando esta clasificacin se observa que
solamente Chile alcanza un nivel razonable de cumplimiento. Los pases
ms poblados, Brasil y Mxico, que suman ms del 50% de la poblacin
regional, tienen avances significativos pero deben trabajar ms a nivel de
polticas y planes concretos. Los pases de Centroamrica y el Caribe son los
que se encuentran ms rezagados. Otros pases que abogan activamente por
el Derecho Humano al Agua a nivel internacional, an muestran un grado
apreciable de incumplimiento.
Polticas e institucionalidad
Algunas recomendaciones puntuales sobre polticas e institucionalidad
que ayuden a construir una agenda positiva para la implementacin del
derecho humano al agua y saneamiento podran incluir los lineamientos
siguientes:
Sobre la informacin sectorial. Se refiere a una poltica de transpa-
rencia que garantice acceso a las informaciones y ofrezca consulta de las
decisiones sobre poltica pblica con todos los ciudadanos. Incluye la
necesaria bsqueda de evidencias, datos, estudios analticos, escenarios;
59
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
Nicaragua
El Salvador
Costa Rica
Panam
Cuba ? ?
Rep. Dominicana
Hait
Venezuela
Colombia
Ecuador
Per
Bolivia
Brasil
Argentina
Chile
Paraguay
Uruguay
60
captulo 3. Balance regional sobre la universalizacin de los servicios:
Focalizar los derechos humanos en los excluidos
61
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
Desarrollo urbano
Un 25% de la poblacin urbana de Amrica Latina carece o recibe servicios en
forma precaria; lo cual se refleja en deficiencias en la calidad sanitaria del agua;
en la falta de continuidad y presin de los sistemas de distribucin y, en el bajo
nivel de tratamiento de las aguas residuales. Adems, la mayora de las ciudades
presentan carencias significativas en cuanto a la infraestructura para el drenaje
de aguas de lluvia, as como en la proteccin de las fuentes de agua. Mantener
esta situacin significa reconocer dos tipos de ciudadanos: unos con servicios
comparables a los que se brindan en ciudades del mundo desarrollado, y otros
que tienen que resignarse a recibir servicios de una categora inferior.
Esta situacin est estrechamente relacionada con la precariedad de la vi-
vienda, urbanizaciones con numerosas carencias, y frecuentemente ilegalidad
en la tenencia de la tierra. Por lo tanto, los retos de urbanizar la ciudad infor-
mal cobran una inusitada importancia para los pases en desarrollo para inclu-
so poder concretar efectivamente el derecho humano al agua y el saneamiento.
El desafo de las ciudades consiste en desarrollar infraestructura hdrica dentro
de condiciones institucionales de poltica social y financiamiento que rompan,
en el plazo ms corto y al menor costo, el crculo vicioso de hacinamiento,
servicios precarios y violencia.
Degradacin ambiental
Al mismo tiempo, se necesitarn instrumentos de poltica que reduzcan
los impactos de la degradacin ambiental, especialmente en la poblacin de
mayor carencia y socialmente ms vulnerable. Para ello, puede pensarse en
fondos de financiamiento fiscal e instrumentos de movilizacin social que ca-
nalicen las peticiones ciudadanas sobre los derechos a la salud y la calidad del
medio ambiente urbano. Estas polticas deberan promover una reversin de
las tasas crecientes de degradacin ambiental asignando prioridad a las inter-
venciones que reducen sus impactos en la salud al menor costo, y ofreciendo
los mayores beneficios sociales. La experiencia de Amrica Latina sobre este
particular es significativa, identificndose que las intervenciones relacionadas
con la modificacin de los hbitos de higiene personal y preparacin de ali-
mentos, el suministro de agua sanitariamente segura en forma continua, y el
alcantarillado sanitario, son las intervenciones que reportan los mayores ndi-
ces de la relacin beneficio/costo de los proyectos.
62
captulo 3. Balance regional sobre la universalizacin de los servicios:
Focalizar los derechos humanos en los excluidos
Cambio climtico
La mayor frecuencia de sequas e inundaciones en las cuencas urbanas
vinculan el cambio climtico con el ejercicio del derecho humano al agua.
Aunque es difcil predecir con precisin las magnitudes y distribucin de los
cambios en la lluvia de los sistemas hidrolgicos que alimentan las ciudades,
existe un razonable consenso en la comunidad cientfica sobre los ecosiste-
mas hdricos que sufrirn un mayor estrs como consecuencia del calenta-
miento global. En primer lugar se encuentra el encogimiento de glaciares
en los Andes tropicales, desde Bolivia hasta Venezuela; y el aumento de las
inundaciones costeras e intrusin salina como consecuencia del incremento
del nivel medio del mar, el cual tendr un impacto perverso en las islas del
mar Caribe y en el Golfo de Mxico. En segundo lugar el incremento de se-
quas en las zonas ya muy ridas del noroeste de Mxico, el norte de Chile y
el noreste de Brasil. Un caso de atencin especial es la posible disminucin
de precipitacin en la zona media de la cuenca amaznica y del Orinoco, lo
cual podra tener efectos en el clima regional, particularmente en el Serrado,
y en los llanos de Venezuela y Colombia. Al mismo tiempo, algunos modelos
concuerdan sobre el aumento de la precipitacin media anual en parte de la
pampa Argentina y en el Chaco.
Estos efectos son objeto de estudios ms detallados en los pases para deter-
minar las medidas que podran considerarse para ser adaptadas a nuevos esce-
narios climticos, para los cuales los registros histricos son insuficientes para
proyectar el futuro hidrolgico. Por ejemplo, desde el lado de la oferta hdrica,
la construccin y el aumento de capacidad en los embalses de acumulacin,
para compensar la falta de la regulacin hdrica que proporcionan los glacia-
res andinos. Tambin se considera la sobre-elevacin de infraestructura en la
franja costera y el reforzamiento de defensas. De igual manera las medidas de
gestin de la demanda, como son las relacionadas con mejoras de la eficiencia
en el uso del agua para irrigacin y abastecimiento domstico e industrial.
Ms importante aun, restablecer y potenciar los servicios ambientales de hu-
medales costeros e interiores, conservacin de bosques productores de agua,
proteccin de las reas de recarga de acuferos, etc.
Financiamiento
Dos trabajos realizados recientemente por CAF sobre el sector agua pota-
ble y saneamiento se focalizan en dos temticas interconectadas: la institu-
cionalidad de los servicios, entendida como organizacin, reglas de juego y
procedimientos, y la brecha que registra la regin en materia de infraestruc-
tura y su financiamiento. La relacin entre ambas infraestructura e insti-
tucionalidad opera como un vnculo recproco de causa-efecto. En estos
trabajos se propone una meta para la universalizacin de los servicios de
agua potable y saneamiento, dentro de un enfoque integrado de la problem-
63
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
64
Captulo 4.
Perspectiva
4.
del gobernante:
la revolucin
sanitaria de Chile
Eduardo Frei Ruiz-Tagle
65
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
Antecedentes histricos7
7. Parte importante de lo expuesto en este captulo es transcrito del libro Modernizacin del Sector Sanitario
Chileno editado por el Servicio de Empresas Pblicas el ao 2006, en ese entonces dirigido por Carlos Mla-
dinic, quien fue ministro de Agricultura y de la Secretara General de Gobierno durante el perodo en que fui
Presidente de la Repblica. Adems, en la elaboracin de ese libro participaron muchas de las autoridades que
cumplieron importantes responsabilidades en el proceso de privatizacin de las empresas sanitarias realizado
en mi gobierno.
66
captulo 4. Perspectiva del gobernante:
La revolucin sanitaria en Chile
67
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
8. La CORFO fue creada en 1939 como un organismo estatal para impulsar la reconstruccin del pas tras el
terremoto que azot a la zona sur de Chile en enero de ese ao. Con el tiempo su rol fue cambiando y en la
dcada del ochenta estaba encargada de la gestin de las empresas del Estado.
68
captulo 4. Perspectiva del gobernante:
La revolucin sanitaria en Chile
Este nuevo modelo est constituido por un conjunto de leyes y otras norma-
tivas que se promulgan a partir del ao 1988:
9. La Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS), creada en 1990, es el organismo del Estado encargado de
regular los servicios sanitarios. Sus principales funciones son fijar las tarifas de los servicios de agua potable y
alcantarillado de aguas servidas que prestan las empresas sanitarias; otorgar las concesiones de los servicios sani-
tarios; fiscalizar la calidad del servicio que prestan las empresas sanitarias; fiscalizar los establecimientos industri-
ales generadores de residuos industriales lquidos (Riles); participar en el establecimiento de normas y estndares
en el mbito de su competencia, y difundir informacin sobre el mercado, relativa al sector sanitario nacional.
69
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
La revolucin en marcha
10. La Superintendencia de Valores y Seguros (SVS) es el organismo pblico encargado de fiscalizar que las
actividades y entidades que participan en los mercados de valores y de seguros en Chile cumplan con las leyes,
reglamentos, estatutos y otras disposiciones que rigen su funcionamiento.
70
captulo 4. Perspectiva del gobernante:
La revolucin sanitaria en Chile
Ao Inversin Total Empresas Valor Promedio Inversin Total Inversin Total Empresas
Sanitarias (UF)11 Anual de la UF Empresas Sanitarias Sanitarias (USD)
(Pesos chilenos)
1990 2.541.415 6.986 17.899.185.845 58.705.102,8
1991 4.060.945 8.228 33.648.990.270 96.360.224,1
1992 5.353.913 9.359 50.449.922.199 139.172.199,1
1993 6.826.647 10.583 72.519.471.081 179.503.641,2
1994 6.339.611 11.499 73.114.733.663 174.041.260,8
1995 6.828.394 12.464 85.232.013.908 214.852.568,4
1996 6.392.396 13.249 84.891.018.880 201.545.628,8
1997 6.924.782 14.069 97.611.727.072 232.796.868,7
1998 8.170.673 14.664 119.986.333.005 260.726.495
1999 4.949.304 15.047 74.566.214.064 146.581.903
2000 6.747.018 15.740 106.393.726.842 197.134.939,4
2001 11.743.031 16.260 190.965.170.122 301.016.976,8
2002 15.538.440 16.730 260.175.639.360 377.503.829,5
2003 10.382.664 16.942 175.674.674.880 254.048.698,3
2004 6.157.895 17.291 106.636.267.715 174.956.960,9
2005 8.248.946 17.975 148.266.555.404 264.856.297,6
2006 9.483.260 18.356 173.885.055.360 327.961.251,1
2007 5.075.756 19.559 99.596.484.232 190.578.806,4
2008 6.274.935 21.434 134.609.905.620 258.021.670,7
2009 7.344.536 20.979 153.809.272.912 274.855.741,4
2010 5.342.342 21.444 114.619.947.610 224.612.870
2011 9.823.179 22.255 218.997.952.626 453.130.462,7
Fuente: SISS.
11. La Unidad de Fomento (UF) es una unidad de cuenta reajustable de acuerdo con la inflacin, usada en Chile.
12. Las normas de calidad del agua potable son: Norma Chilena Oficial (NCH) 409/1 sobre requisitos (1984);
NCH 409/2 de muestreo (1984); NCH 691 de conduccin, regulacin y distribucin (1998), y NCH 1.333
de calidad del agua para diferentes usos (1978).
Las normas de calidad de las aguas servidas se encuentran en la Ley N 19.300 de Bases del Medio Ambiente
(1994) y en el Reglamento Decreto Supremo N 30: Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental (1997).
Los cuerpos legal es relativos a descarga de Riles son la Ley N 3.133 de neutralizacin de los residuos
provenientes de establecimientos industriales (1916) y el Reglamento del Ministerio de Obras Pblicas N
1.172 (1997); la norma tcnica provisoria relativa a descarga de Riles (SISS, 1992); Norma Tcnica, Decreto
Supremo del Ministerio de Obras Pblicas, para la regulacin de contaminantes asociados a la descarga de
Riles a aguas superficiales (1998); y la NCH 609 sobre regulacin de contaminantes asociados a la descarga
de Riles a sistemas de alcantarillado (1998).
71
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
13. De acuerdo a estimaciones de la SISS tomando como referencia los Planes de Desarrollo comprometidos por
las empresas sanitarias.
72
captulo 4. Perspectiva del gobernante:
La revolucin sanitaria en Chile
Las reformas ms importantes que se introdujeron en esta normativa son las siguientes:
73
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
garantizar la continuidad y calidad del servicio; regulacin del uso de las redes
y obligacin de certificar la factibilidad del servicio.
Se establecieron restricciones a la propiedad de las sanitarias en relacin al n-
mero de empresas que podan estar en poder de un controlador.
Se dispuso que ninguna compaa poda tener ms del 50% del total de clientes
que haba en el pas y se limit la superposicin de monopolios naturales sani-
tarios con elctricas o telefnicas.
Se fijaron lmites para la contratacin de servicios o adquisicin de bienes por
ms de 500 UF con empresas relacionadas, a menos que se efecten mediante
licitacin pblica, debiendo adems informar anualmente al respecto a la SISS.
Toda adquisicin o contratacin de servicios por ms 5.000 UF debe efectuarse
por licitacin pblica; ante una infraccin se puede imponer la enajenacin de
acciones causante de la contravencin o suspender derechos respecto a tales
acciones, mediante una accin coordinada entre la SISS y la SVS.
Se otorgaron mayores facultades a la SISS14, en cuanto a nuevas multas y au-
mento de sus montos, elevndose el mximo de ellas desde las 1.000 unidades
tributarias mensuales a 10.000 unidades tributarias anuales. Adems contempla
clausuras, requerimientos de informacin, citacin a los representantes de las
empresas concesionarias, etc., sin perjuicio de los recursos que pueden hacer
valer las eventuales infractoras.
Se dispuso que la participacin de CORFO y del Fisco en las empresas sanitarias
filiales no podr ser inferior a 35% de las acciones, a menos que no ejerzan el
derecho a suscribir aumentos de capital y que la votacin de esas acciones ser
siempre necesaria para aprobar las materias a que se refiere el Art. 67, de la Ley
N 18.046, sobre sociedades annimas (entre otras, la disolucin, transformacin
o fusin, duracin, cambio de domicilio, disminucin de capital, modificacin de
las facultades de las Juntas, limitaciones a las atribuciones del Directorio, enaje-
nacin del activo o pasivo o de la totalidad del activo, por un plazo de 10 aos a
contar desde la fecha en que por primera vez la participacin estatal sea inferior al
35% y siempre que dicha participacin sea igual o superior al 10%). Cabe sealar
que posteriormente se elimin esa exigencia de mantener el 35% de la propiedad
de las acciones.
Permitir que los trabajadores de las empresas sanitarias donde se decidiera ese
tipo de incorporacin de capital privado, pudieran comprar acciones con sus
indemnizaciones por aos de servicios y adems comprar acciones adicionales
con facilidades de pago que otorgara CORFO.
Prohibi que personas o grupos de personas que sean controladores o tengan
influencia decisiva en la administracin de empresas concesionarias de servi-
cios pblicos que sean monopolios naturales de distribucin elctrica, o de
telefona local, cuyo nmero de clientes exceda del 50% del total de usuarios
14. En general, esta reforma apunt a otorgar mayores recursos, ms autonoma y atribuciones a la SISS, as
como tambin a aumentar los instrumentos para que el organismo regulador pudiera ejercer la fiscalizacin a
las empresas del sector.
74
captulo 4. Perspectiva del gobernante:
La revolucin sanitaria en Chile
75
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
76
captulo 4. Perspectiva del gobernante:
La revolucin sanitaria en Chile
15. El proyecto de ley que modific el rgimen jurdico aplicable al sector de los servicios sanitarios entr a
trmite legislativo al Congreso Nacional el 16 de mayo de 1995, y fue aprobado el 18 de noviembre de 1997.
La nueva normativa entr en vigencia el 4 de febrero de 1998 con su publicacin en el Diario Oficial.
77
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
Ao Total Ao Total
1990 9 2001 21.246
1991 554 2002 21.351
1992 3.781 2003 24.712
1993 7.972 2004 27.425
1994 9.942 2005 27.764
1995 12.772 2006 32.574
1996 15.316 2007 35.519
1997 16.554 2008 42.345
1998 18.611 2009 46.651
1999 20.242 2010 47.900
2000 22.071 2011 48.319
Fuente: SISS.
Grfico 4.1: Subsidios por regin como porcentaje de ventas y clientes (ao 2011)
40
35
30
25
20
15
10
0
Arica-Parinacota
Tarapac
Antofagasta
Atacama
Coquimbo
Valparaiso
Metropolitana
OHiggins
Maule
Bo-Bo
La Araucania
Los Rios
Los Lagos
Aysn
Magallanes
78
captulo 4. Perspectiva del gobernante:
La revolucin sanitaria en Chile
16. La razn de este cambio fue poltica. Simplemente en el nuevo gobierno haba funcionarios que no estaban
de acuerdo con que la incorporacin de capital privado a las empresas de servicios sanitarios involucraran
traspaso de propiedad.
79
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
80
captulo 4. Perspectiva del gobernante:
La revolucin sanitaria en Chile
Cuadro 4.3: Actual estado de la propiedad de las empresas transferidas al sector privado
Ontario Teachers
Esval V 1998 73,3 % 552.186
Pension Plan
Aguas Andinas RM 1999 Agbar-Suez 51,2 % 1.748.979
Essal X y XIV 1999 Aguas Andinas 53,51 % 198.800
VI y Ontario Teachers
Essbio 2000 89,4 679.018
VIII Pension Plan
Ontario Teachers
NuevoSur VII 2001 Concesin 30 aos 227.273
Pension Plan
Ontario Teachers
Aguas del Valle IV 2003 Concesin 30 aos 190.514
Pension Plan
Aguas Antofagasta17 II 2003 Grupo Luksic Concesin por 30 aos 150.646
Aguas Patagonia
XI 2003 Hidrosn-Icafal-Vecta Concesin por 30 aos 25.564
de Aysn
Aguas Chaar III 2004 Hidrosn-Icafal-Vecta Concesin por 30 aos 83.614
Aguas Araucana IX 2004 Marubeni e INCJ Concesin por 30 aos 206.048
Aguas del Altiplano XV y I 2004 Marubeni e INCJ Concesin por 30 aos 142.940
Aguas Magallanes XII 2004 Marubeni e INCJ Concesin por 30 aos 48.441
Con enorme satisfaccin hoy puedo decir que la poltica sanitaria que im-
puls mi gobierno ha tenido un xito rotundo y ha sido reconocida a nivel in-
ternacional como un modelo de transparencia y conveniencia recproca para el
Estado y privados, y especialmente por dar inicio a una verdadera revolucin
en la industria del agua, alcantarillado y saneamiento.
Hoy el sector sanitario urbano est compuesto por 57 empresas, de las cua-
les 53 se encuentran efectivamente en operacin y atienden reas de concesin
exclusivas en las 15 regiones del pas, abarcando un universo de ms de 15
millones de habitantes en 359 localidades.
Por su parte, las reas rurales son abastecidas en general por cooperativas y
comits de agua potable rural, la mayora de los cuales forman parte del Pro-
grama de Agua Potable Rural del Ministerio de Obras Pblicas, las que no se
encuentran sometidas al marco regulatorio aplicable a las concesionarias ur-
banas. Actualmente existen aproximadamente 1.600 servicios de agua potable
rural, que abastecen a 2,2 millones de habitantes.
17. El servicio de tratamiento de aguas servidas en la ciudad de Calama fue concesionada a la empresa Tratacal
en el ao 2007.
81
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
Desde que se inici este proceso, los privados han invertido ms de USD
3.500 millones que simultneamente se ha ahorrado el Estado, permitindole
inyectar ms recursos para optimizar su gestin en otras tareas. Solo en los tres
primeros aos tras el inicio del proceso en 1998, el fisco recibi ms de 1.500
millones de dlares.
En este proceso de vertiginosa y vasta transformacin, inversiones, aplica-
cin de nuevas regulaciones, se demostr que el sector privado no solo poda
invertir, sino que poda hacerlo bien y en beneficio de la calidad de vida de
los ciudadanos.
Las cifras hablan por s solas. Cuando iniciamos la privatizacin del sector
agua potable y saneamiento en 1998 la cobertura de alcantarillado en zonas
urbanas era de un 91,6% y el tratamiento de aguas residuales era de un 16,7%.
Hoy, catorce aos despus la cobertura de agua potable es de un 100%, de
alcantarillado un 96% y de tratamiento de un 90%, el que para finales de este
ao llegar al 100%. Todo esto se hizo en solo catorce aos, lo que valoriza aun
ms el trabajo efectuado.
La Organizacin Mundial de la Salud realiza estimaciones de las coberturas
urbanas de agua potable y alcantarillado empleando el concepto de poblacin
que cuenta con fuentes mejoradas de agua potable y con servicios de sanea-
miento mejorados. Con ello se refiere no solo a los servicios obtenidos a travs
de redes pblicas, como hace la Superintendencia de Servicios Sanitarios de
Chile peridicamente, sino que tambin incluye agua obtenida a travs de po-
Grfico 4.2: Evolucin histrica: cobertura nacional agua potable y alcantarillado urbanos
100 20
80 16
Millones de habitantes
60 12
Porcentaje
40 8
20 4
0 0
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
82
captulo 4. Perspectiva del gobernante:
La revolucin sanitaria en Chile
Grfico 4.3: Evolucin histrica: cobertura nacional de tratamiento de aguas servidas (%)
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1989 1999 2003 2007 2011
zos, manantiales protegidos y aguas lluvia, as como fosas spticas, letrinas me-
joradas o inodoros de compostaje en el caso de los sistemas de saneamiento.
Bajo estos conceptos, la Organizacin compara a ms de 190 pases de todo
el mundo, en lo cual, para el ao 2010, Chile cuenta con un 99% de cobertura
de agua potable y 98% de alcantarillado. Esto lo sita en el segundo mejor lu-
gar de Amrica Latina en cuanto a agua potable, despus de Brasil y Uruguay
que cuentan con un 100%, al igual que la mayora de los pases europeos. En
cuanto a alcantarillado, Chile tiene el segundo mejor lugar de Amrica Latina
despus de Uruguay, que tambin cuenta con 100%, al igual que prcticamen-
te todos los pases europeos.
En cuanto al Tratamiento de Aguas Servidas, cifras de la Asociacin de Entes
Reguladores de Agua Potable y Saneamiento de las Amricas ADERASA,
sitan a Latinoamrica en un promedio de 41% para el ao 2009. Los datos
para los pases miembros de la OECD muestran que Chile ha alcanzado los ni-
veles de cobertura de tratamiento promedio de este grupo de pases, ocupando
el cuarto lugar despus de Reino Unido, Suiza y Alemania.
Hasta antes de que asumiera el actual gobierno, que como lo seal ante-
riormente decidi vender la mayor parte que todava posea el Fisco en las
sanitarias que fueron privatizadas, el Estado tena una participacin accionaria
de entre el 30% y el 35% en las empresas (ahora es del 5%), lo que le permita
participar en sus directorios (hoy lo sigue haciendo) y obtener recursos lqui-
dos como dividendos.
Dicho porcentaje accionario vale ms en moneda de igual valor que lo que
recibi hace una dcada por el control de las compaas, y el dividendo que
83
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
18. Los derechos de agua fueron traspasados a los nuevos propietarios de las empresas sanitarias, pero solo para
ser usados para fines propios de esa actividad. No pueden ser vendidos, cedidos ni donados sin la autorizacin
de la CORFO y de la SISS.
84
captulo 4. Perspectiva del gobernante:
La revolucin sanitaria en Chile
Mientras las condiciones del clima eran estables y las necesidades del pas
eran menores porque haba menos poblacin y actividades productivas
ramos ricos en agua. El recurso disponible en ros, canales, embalses y acu-
feros, alcanzaba para todos.
Pero las condiciones cambiaron. Llueve menos, el agua cae en otras reas
y con otra intensidad y en lapsos ms cortos, por lo que corre y no alcanza
a ser acumulada ni infiltrada. La otra fuente, la nieve, tambin disminuye,
19. Cifra estimada a partir de los parmetros fijados por la Organizacin Mundial de Salud, organismo que indica
que por cada dlar que se invierte en depurar el agua sucia, el pas se ahorra otros USD 2,5 en salud.
85
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
86
captulo 4. Perspectiva del gobernante:
La revolucin sanitaria en Chile
5. Resolver los problemas de las aguas lluvias. Hay un proyecto de ley que
regula esta materia que fue enviado al Congreso Nacional en junio de
2003. Lamentablemente su tramitacin est paralizada desde enero de
2005, es decir, han pasado siete aos.20
Por lo tanto, lleg la hora de buscar los acuerdos que sean necesarios para
que, de una vez por todas, se construya la infraestructura que nuestras ciu-
dades requieren para que no colapsen cada vez que llueve. Diversos estudios
coinciden en que se deben invertir ms de USD 1.700 millones para cons-
truir los colectores primarios de aguas lluvias de las principales 22 ciudades
del pas.
Resuelto lo anterior, se debe realizar una profunda revisin tcnica de los
planes maestros, con objeto de consensuar la mejor solucin que equilibre y
20. El proyecto qued paralizado por dudas acerca de su constitucionalidad, luego de que las empresas sanitarias
reclamaran porque la normativa les impona la obligacin de realizar cobros por concepto de evacuacin de
aguas lluvias. La Comisin de Constitucin, Legislacin y Justicia del Senado se pronunci mayoritariamente
declarando la inconstitucionalidad de aspectos relevantes de la citada iniciativa.
87
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
7. Tenemos que tener caudales ecolgicos en los ros y aumentar las exi-
gencias en materia de descontaminacin de las aguas usadas en los dis-
tintos sectores productivos.
88
captulo 4. Perspectiva del gobernante:
La revolucin sanitaria en Chile
Eplogo
Hemos avanzado mucho en pocos aos y eso debe ser un motivo de orgullo
para Chile. El xito de este proceso se debi a que el conjunto de personas que
trabaj en l, no solo cont con el respaldo poltico necesario para impulsarlo,
sino que tambin tuvo la constancia suficiente para no dejarse amilanar por las
crticas y temores de quienes se oponan a nuestros planes.
Adems, el nuevo marco regulatorio fij reglas del juego claras que dieron
certeza jurdica a los inversionistas, quienes entonces se atrevieron a empren-
der un negocio nuevo e innovador al que antes casi no haban tenido acceso.
Los resultados estn a la vista y creo que esta experiencia se puede y debe
replicar en otros sectores. Sern las actuales autoridades, o las que vengan en
el futuro, las encargadas de explorar nuevos nichos de cooperacin pblico-
privada para que nuestro pas siga avanzando hacia el pleno desarrollo.
Para ello solo se requiere voluntad poltica, unidad de propsitos y perseve-
rancia. Ya demostramos que se puede y, por lo tanto, es una buena razn para
insistir en este camino.
89
Captulo 5.
Perspectiva econmica:
5.
una poltica social
y fiscal para el agua
y saneamiento
Jos Antonio Ocampo
21. Sigo aqu la terminologa de mi pas, Colombia, donde se diferencia entre servicios sociales y pblicos, y define
los servicios pblicos bsicos (o servicios pblicos domiciliarios) como agua y saneamiento, electricidad y
telecomunicaciones.
91
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
92
captulo 5. Perspectiva econmica:
Una poltica social y fiscal para el agua y saneamiento
93
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
esfuerzo para logar que los servicios sociales llegaran a los sectores ms pobres
de la poblacin. Introdujeron, adems, algunos instrumentos novedosos, entre
ellos los sistemas de identificacin de beneficiarios y, con el tiempo, mecanis-
mos para evaluar la efectividad de las polticas sociales.
Cabe sealar que las reformas combinaron los nuevos instrumentos con los
viejos esquemas de poltica social. En particular, en el caso de la educacin
bsica, la provisin pblica sigui siendo el sistema dominante, en tanto que
en salud, vivienda y acceso a servicios pblicos, los subsidios a la demanda,
generalmente focalizados, avanzaron mucho ms. El resultado de ello es que
hoy en da coexisten en la regin, incluso dentro de los mismos pases, tres
esquemas de poltica social: los sistemas con vocacin estrictamente universal
y organizacin predominantemente pblica; los sistemas estrictamente focali-
zados en los casos sealados; y los rezagos del Estado de bienestar segmentado
en algunos esquemas de seguridad social.
Quizs el caso ms interesante de focalizacin es el de los subsidios con-
dicionados, que surgieron en Mxico como un programa de emergencia so-
cial (Progresa, ms tarde Oportunidades) y en Brasil como un instrumento
complementario de la universalizacin de los servicios educativos (Bolsa Es-
cola, ms tarde Bolsa Familia). La forma particular de su condicionalidad
lo han tornado, de hecho, en un instrumento que utiliza la focalizacin para
apoyar el acceso de lo sectores ms pobres de la poblacin a los servicios b-
sicos de carcter universal. En muchos pases, su rpida expansin los ha ido
acercando, adems, a lo que eventualmente puede ser un sistema de ingreso
bsico o ciudadano, el cual requerira, sin embargo, eliminar su condicionali-
dad actual.
94
captulo 5. Perspectiva econmica:
Una poltica social y fiscal para el agua y saneamiento
ciudadana (Molina, 2006). CAF, acogi estos principios como pilares de la po-
ltica social en su documento sobre Polticas sociales para promover ciudadana
y cohesin social (2010). A su vez, y haciendo puente con las tendencias en la
elaboracin de las constituciones polticas ya mencionadas, el PNUD, en su
informe de 2004 sobre la democracia en Amrica Latina, defini a la democra-
cia como extensin de ciudadana, en su triple dimensin de ciudadana civil,
poltica y social.
El problema principal de las visiones universales es que son ms costosas
en trminos de recursos fiscales. Por ello, un requisito esencial para su ins-
trumentacin es la necesidad de fortalecer los sistemas tributarios y hacerlos
ms progresivos. De esta manera, el avance hacia una poltica social de corte
universal no ser posible sin un nuevo Pacto Fiscal, que aumente y haga ms
redistributiva la tributacin en la regin (CAF, 2012). Las tendencias favora-
bles del gasto pblico social y en los recaudos tributarios en Amrica Latina
en las dos ltimas dcadas, as como la tendencia favorable ms reciente de la
tributacin directa, sealan que es posible avanzar en esta direccin. En cual-
quier caso, si se comparan los niveles de tributacin de Amrica Latina con
los de los pases de la OCDE, el mayor dficit se encuentra en la tributacin
directa, especialmente a personas naturales, y en las contribuciones a la segu-
ridad social (PNUD, 2004).
Cabe sealar, por otra parte, que uno de los falsos dilemas que plantean los
crticos de la universalizacin es que los programas correspondientes destinan
demasiados recursos pblicos a las clases medias. Este dilema es falso por
diversos motivos. En primer lugar, porque el apoyo poltico a las polticas so-
ciales y a los niveles de tributacin necesarios para financiarlas depende crti-
camente del apoyo a las clases medias. En cierto sentido, una de las ventajas de
la visin universalista es que proporciona una agenda pblica para el conjunto
de la sociedad y, por ende, tambin a las clases medias. De hecho, el avance de
la poltica social en los pases industrializados se logr histricamente gracias
a conquistas polticas de los sectores medios que los procesos polticos demo-
crticos extendieron posteriormente a toda la poblacin. La segunda razn es
porque, como veremos, la experiencia de los pases industrializados indica que
los sistemas ms universales son de hecho ms redistributivos que los que ha-
cen nfasis en la focalizacin. Y, finalmente, porque la capacidad de la poltica
social de atraer a la clase media puede verse como evidencia y garanta de una
poltica que provee servicios de calidad alta y homognea (Grynspan ct. por
Molina, 2006). Por todos estos motivos, la propuesta de algunos defensores
de la focalizacin de redistribuir los recursos pblicos asignados a sectores
medios hacia los ms pobres tiende ms bien a reducir el apoyo a polticas
sociales activas.
Cabe resaltar, por otra parte, que uno de los mayores riesgos de la foca-
lizacin es contribuir a acentuar la segmentacin en la provisin de servi-
cios sociales, que tiende a ser una caracterstica de las sociedades altamente
95
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
Existe una amplia gama de estudios sobre los efectos distributivos de la pol-
tica social. En trminos de sus impactos distributivos, estos estudios permiten
clasificar los distintos tipos de gasto social en tres categoras.
La primera incluye los gastos ms redistributivos: los programas de asisten-
cia social (incluyendo los subsidios condicionados) y las reas de la poltica
social con niveles universales o cuasi-universales de cobertura, como la educa-
cin primaria y los servicios bsicos de salud.
La segunda categora comprende servicios con cobertura intermedia, tales
como la educacin secundaria, los gastos en vivienda y saneamiento y otros
gastos en salud. En estos casos, el impacto distributivo no se aleja significati-
vamente de la equi-distribucin y, por ende, es mucho mejor que la distribu-
cin del ingreso primario. Sin embargo, aunque generalmente no se estima, el
gasto marginal asociado a la ampliacin de la cobertura de estos servicios es
altamente progresivo, porque precisamente se enfoca en proveer servicios a
los sectores pobres que no tienen an acceso a ellos. Esto se refleja tambin en
el hecho de que, a medida que aumenta la cobertura, estos servicios pasan a
ser progresivos, como lo muestran, por ejemplo, los estudios sobre el impacto
distributivo de los gastos en educacin secundaria a lo largo del tiempo.
La tercera categora incluye los casos en los cuales los beneficios tienden a
estar concentrados en una elevada proporcin en los deciles ms altos de la
distribucin del ingreso: la seguridad social (en particular, pensiones) y la edu-
cacin universitaria. Aun en estos casos, sin embargo, dicha distribucin es, en
general, ligeramente mejor que la del ingreso primario y nuevamente se puede
decir que el gasto marginal asociado a la ampliacin de la cobertura est mucho
mejor distribuido. Adems, en el caso de los servicios contributivos, los estudios
existentes no tienen en cuenta el hecho de que muchos de los beneficios tienen
como contraparte las contribuciones a su financiamiento, que en general tienen
un impacto progresivo. Por ello, si se estimara exclusivamente el efecto distribu-
96
captulo 5. Perspectiva econmica:
Una poltica social y fiscal para el agua y saneamiento
97
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
El agua y el saneamiento
en el contexto de la poltica pblica
98
captulo 5. Perspectiva econmica:
Una poltica social y fiscal para el agua y saneamiento
22. Sigo aqu la terminologa de mi pas, Colombia, donde se diferencia entre servicios sociales y pblicos, y define
los servicios pblicos bsicos (o servicios pblicos domiciliarios) como agua y saneamiento, electricidad y
telecomunicaciones.
99
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
23. Los objetivos correspondientes son 100% de cobertura urbana de agua potable, 94% de alcantarillado sanitario
y 85% de superficie urbana cubierta con redes de drenaje pluvial.
24. El sistema utiliza una estratificacin de las viviendas en seis grupos. Los de estrato 6 pagan el recargo mencio-
nado sobre las tarifas (originalmente tambin las empresas, pero dicho recargo fue eliminado posteriormente),
en tanto que los subsidios del 50 y 60% se aplican a los hogares de estratos 2 y 1, respectivamente.
25. Los subsidios cruzados mencionados son suficientes en servicios donde la elasticidad-ingreso de la demanda
de los hogares es elstica, es decir, el consumo de los sectores de altos ingresos es mucho ms alto que de los
de bajos ingresos. Esta es una caracterstica que no comparten los servicios de agua y saneamiento, donde la
proporcin entre los consumos de los sectores de altos y bajos ingresos no es tan marcada.
100
captulo 5. Perspectiva econmica:
Una poltica social y fiscal para el agua y saneamiento
Cabe anotar que los comprensivos diagnsticos realizados por CAF indi-
can que este sector necesita cambios institucionales profundos en la mayora
de los pases (CAF, 2012). Estas reformas deben incluir, en primer trmino,
la clara separacin de las funciones de planificacin y definicin de polticas,
regulacin y prestacin de estos servicios. Mientras las primeras deben ser
asumidas por los gobiernos nacionales, la prestacin debe estar a cargo de
entidades regionales o locales.
En segundo lugar, estas entidades de prestacin deben desarrollar una cla-
ra organizacin empresarial, ya sea a travs de empresas pblicas especia-
lizadas, esquemas pblico-privados (generalmente empresas privadas que
utilizan infraestructuras que en lo fundamental seguirn siendo pblicas)
o empresas comunales o solidarias (cada vez ms frecuentes en las zonas
rurales). Estas formas empresariales son esenciales para mejorar significati-
vamente la eficiencia tcnica y econmica de los servicios (calidad del agua,
reduccin de prdidas, continuidad del servicio, reduccin de conexiones
informales y de cuentas impagas). Las mejoras en la eficiencia pueden pro-
porcionar, adems, una parte importante de los recursos de inversin nece-
sarios. Aunque las empresas correspondientes deben ser en lo fundamental
de carcter regional o local, la nacin puede contribuir a ellas a travs de in-
versiones de su capital en las regiones ms pobres, con bancos de desarrollo
que provean crdito a las empresas del sector, y con apoyos a la formacin
de sus equipos humanos.
En tercer lugar, es necesario generar flujos de informacin adecuados, que
son esenciales para las tareas de regulacin, supervisin, planeamiento de
inversiones y establecimiento de metas de eficiencia.
Por ltimo, pero no menos importante, todo ello requiere despolitizar tan-
to la regulacin y supervisin de las entidades del sector, como la provisin
de estos servicios. La poltica debe incidir, pero fundamentalmente sobre el
diseo de las leyes que determinan principios regulatorios, y sobre cules
son los subsidios que deben estar a cargo de los gobiernos nacionales, regio-
nales o locales.
Conclusiones
101
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
102
Captulo 6.
Perspectiva
6.
de la regulacin:
opciones para la regulacin
del servicio universal
Evamara Uribe
103
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
104
captulo 6. Perspectiva de la regulacin:
Opciones para la regulacin del servicio universal
105
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
106
captulo 6. Perspectiva de la regulacin:
Opciones para la regulacin del servicio universal
a la vida y a la salud, pero tiene unos lmites definidos, lmites que deben
precisarse para poder orientar de manera clara el alcance de la obligacin del
Estado, el cual tiene a cargo la funcin de garantizar el ejercicio efectivo del
derecho al agua y al saneamiento.
El anlisis ms detallado de estos criterios permite precisar los deberes de
las autoridades responsables, entre las cuales se incluye a los reguladores
como autoridades que instrumentalizan las polticas trazadas por el Estado
en relacin con la prestacin eficiente, oportuna y sostenible de los servicios
de agua y saneamiento. Con el fin de identificar cmo pueden los regula-
dores apoyar la tarea estatal de garantizar el acceso universal al agua y el
saneamiento, a continuacin se desarrolla el contenido legal, econmico y
tcnico de los cuatro criterios que definen el ncleo esencial del derecho al
agua y al saneamiento.
29. Bogot (Colombia) adopt un consumo mnimo vital de 50lts/p/d y Medelln (Colombia) de 83lts/p/d. Si se
toma en cuenta que en Colombia, el ncleo familiar promedio es de 4 personas, el consumo mnimo vital esta-
ra en el rango de 6m3 10 m3/familia/mes, respectivamente. Bogot tiene una temperatura promedia de 15oC
y Medelln de 22oC, lo cual puede explicar parcialmente la diferencia en la valoracin del mnimo vital. En
Sudfrica, se calcul un consumo mnimo de 25 l/p/d, el cual equivale, para un ncleo familiar de 8 personas,
a 6m3/mes/familia. [Http://ourwatercommons.org/es/water-solutions]. Recuperado el 06/10/2012.
107
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
30. Se entiende por saneamiento bsico, la disposicin de residuos lquidos (alcantarillado) y slidos (aseo y
disposicin de residuos slidos). El alcantarillado pluvial puede estar asociado con el servicio de alcantarillado
o considerarse un sistema independiente. No necesariamente se considera como constitutivo del saneamiento
bsico pero en conglomerados urbanos tiene alta complementariedad con el alcantarillado sanitario.
31. Al respecto se ha pronunciado la Corte Constitucional colombiana (Sentencia T-1104 de 2005).
108
captulo 6. Perspectiva de la regulacin:
Opciones para la regulacin del servicio universal
La calidad
El derecho al agua y al saneamiento como derecho conexo con el derecho
a la salud, requiere identificar las condiciones tcnicas precisas que permiten
garantizar que los servicios se presten en condiciones de salubridad y la dispo-
sicin tcnica adecuada de residuos lquidos y slidos.
Por ejemplo, para la realizacin efectiva del derecho, la calidad del agua
apta para el consumo humano exige parmetros estrictos que no admiten
excepciones o discriminaciones en niveles de calidad.32 En conglomerados
de vivienda urbana se requiere contar con conexiones a los sistemas de al-
cantarillado y con la recoleccin de la basura domstica (residuos slidos)
de acuerdo con horarios y frecuencias semanales prestablecidas y, adems de
promoverse la separacin en la fuente de residuos reciclables, debe evitarse
la disposicin de basuras en cuerpos de agua o la quema de residuos en sitios
de habitacin. Es necesario precisar que la realizacin efectiva del derecho
al agua y al saneamiento, implica a su vez, la ejecucin del derecho a una
vivienda digna en sitios ambiental y fsicamente aptos para asentamientos
humanos. Finalmente, como exigencia general para un conglomerado huma-
no, se debe contar con sitios y sistemas de disposicin general de residuos
slidos adecuados y con tcnicas ya probadas como rellenos sanitarios o
incineracin de residuos peligrosos en sitios ordenados para el efecto y de
acuerdo con estndares internacionales.
Sin embargo, el ejercicio del derecho universal al agua y el saneamiento, no
requiere que el agua sea tratada con altos estndares si el uso del agua es para
el riego de jardines, campos de golf o cultivos, o para otros usos como el lava-
do de vehculos o de depsitos de materiales. De igual manera, la tecnologa
apropiada de saneamiento debe resultar adecuada a las condiciones especficas
de quienes acceden al derecho, ya se trate de conglomerados urbanos de ta-
mao grande o menor tamao, o de viviendas dispersas rurales o de pequeas
comunidades semirurales, etc.
El acceso
El acceso sin discriminaciones garantiza el acceso universal; as, el agua y
las instalaciones y servicios de agua y saneamiento deben ser accesibles para
todos, sin discriminacin alguna de acuerdo con los siguientes atributos.
32. Las Guas de la OMS para la calidad del agua potable proporcionan valores especficos de diversos indicadores
de contaminacin microbiolgica y de peligros qumicos, pero admiten que los pases adapten los valores de
referencia a sus propios contextos socioeconmicos. Progresos Saneamiento y Agua OMS. 2010.
109
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
La accesibilidad fsica
El derecho al acceso universal se materializa en un territorio geogrfico de-
terminado. Las instalaciones y servicios de agua y saneamiento deben estar al
alcance fsico del individuo y de la poblacin, lo cual determina la importancia
de este atributo cuando se trata de establecer las obligaciones y acciones que
deben adelantarse para garantizar los derechos de acceso de la poblacin, la
familia o la persona. El acceso fsico al agua no debe significar para la persona
o grupo familiar ms de 100 metros de distancia fsica o ms de 30 minutos
de tiempo total de aprovisionamiento (Horward y Bartram, 2003). En conse-
cuencia, la definicin y el diseo de las tecnologas y los sistemas de acceso a
los servicios de agua y saneamiento deben tomar en cuenta la localizacin de
la poblacin con respecto a las fuentes de agua y los sitios de disposicin de
aguas servidas (alcantarillado) y de residuos slidos (aseo).
La necesidad de garantizar el acceso fsico, obra como criterio fundamental a
la hora de establecer polticas y definir tecnologas y sistemas de abastecimiento
y servicio orientados a garantizar el acceso al agua y el saneamiento de la pobla-
cin rural dispersa, de pequeos ncleos de poblacin semiurbana y de afrontar
el acceso de la poblacin de bajo ingreso, desplazada, desempleada o marginada
que generalmente se localiza en las periferias de los centros urbanos.
La accesibilidad econmica
En razn a la importancia del agua para la vida y como recurso natu-
ral renovable, los Estados declaran las aguas como un bien de dominio
pblico inalienable, imprescriptible e inembargable. Son bienes de do-
minio publico, los cauces naturales de las corrientes, el lecho de los de-
psitos naturales de agua, las playas martimas, fluviales y lacustres, los
estratos o depsitos de las aguas subterrneas, una faja de tierra paralela33
a la lnea de mareas mximas o a la del cauce permanente de ros y lagos, las
reas ocupadas por los nevados y los cauces de los glaciares.34
Toda persona tiene derecho a utilizar las aguas de dominio pblico para
satisfacer sus necesidades elementales, las de su familia y las de sus animales,
siempre que con ello no cause perjuicios a terceros.35 El uso deber hacerse sin
establecer derivaciones, ni emplear mquina ni aparato, ni detener o desviar el
curso de las aguas, ni deteriorar el cauce o las mrgenes de la corriente, ni al-
terar o contaminar las aguas en forma que se imposibilite su aprovechamiento
por terceros. As, el acceso al disfrute del agua ser un bien de uso gratuito, si
solo basta para la persona estirar la mano y recoger el agua necesaria para la
subsistencia mnima, sin que sea necesario esfuerzo adicional alguno.
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captulo 6. Perspectiva de la regulacin:
Opciones para la regulacin del servicio universal
36. CRN Artculo 88. Salvo disposiciones especiales, solo puede hacerse uso de las aguas en virtud de concesin.
37. Colombia. Ley 142 de 1994. Arts. 25 y 39.1.
38. Dice el Cdigo de Recursos Naturales (Colombia), la concesin de un aprovechamiento de aguas estar sujeta a
las disponibilidades del recurso y a las necesidades que imponga el objeto para el cual se destina.
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ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
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captulo 6. Perspectiva de la regulacin:
Opciones para la regulacin del servicio universal
econmica universal ser preciso que el Estado, tanto el Estado-Nacin como las
Autoridades estatales sub-nacionales, asignen subsidios financiados con impues-
tos generales o con contribuciones cruzadas de naturaleza fiscal, con origen en los
sectores pudientes de la poblacin (subsidio cruzado). Debe, adems, establecerse
claramente que los costos del financiamiento no son asumibles como un costo
para las empresas, sino que su financiamiento es de origen fiscal, en tanto es obli-
gacin del Estado garantizar la universalidad de suministro.
La asignacin del subsidio debe focalizar cul es la poblacin beneficiaria,
porque no est claro que usuarios de ingreso medio/bajo (estrato 3) no tengan
ingresos para pagar su acceso a los servicios, debe especificar la cantidad de con-
sumo subsidiable y cobrar cualquier excedente de este consumo mnimo a las
tarifas vigentes. El debate sobre la gratuidad sin contraprestacin por el usuario
sigue, sin embargo, vigente. El factor gratuidad no es el ms relevante si se cuen-
ta con recursos fiscales para cubrirlo40; el elemento relevante es que el suministro
no es interrumpible u objeto de corte, bajo ninguna circunstancia, lo cual crea
incentivos que pueden ir en detrimento de la sostenibilidad de los servicios y,
finalmente, terminen instituyendo situaciones de abuso ante la presencia de un
acceso gratuito y permanente al agua, de manera indiscriminada, sin obligacin
alguna por parte del beneficiario.
Finalmente, ameritara valorar hacia adelante, cul es la respuesta de conducta
y a cules incentivos responden los usuarios objeto del beneficio del mnimo
vital, para evaluar si como resultado del mnimo vital no interrumpible sin costo,
aumentan los consumos promedios de este tipo de usuarios, si pagan oportuna-
mente los excedentes de consumo por encima del mnimo vital, si se incentiva
el fraude con conexiones no permitidas para hacerse al beneficio, etc. En tanto
son recursos de naturaleza fiscal, deben ser objeto de vigilancia y monitoreo para
que realmente beneficien al usuario que debe ser objeto de la proteccin estatal.
Sera deseable su temporalidad, adems de requerir de quien lo recibe, una con-
traprestacin en ahorro y contribucin a la conservacin del recurso.
39. De acuerdo con la Alcalda de Bogot, a partir del prximo Jueves 23 de febrero de 2013, cuando empieza el
primer ciclo de facturacin de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot, comenzar a regir en la ciudad
el consumo mnimo vital de agua para los estratos 1 y 2, que recibirn de manera gratuita 6 metros cbicos de agua
mensuales, tal y como lo anunci en su discurso de posesin el Alcalde Mayor, Gustavo Petro Urrego. Alcalda de
Bogot. http//www.bogota.gov.co/secretariageneral/bogotahumana/news1.html Febrero 2011. Para la fecha, ya
exista de acuerdo con lo previsto en la Ley 142 de 1994, un subsidio del 70% y del 50% del consumo bsico pro-
medio de 20 m3/usuario/mes de los estratos 1 y 2, respectivamente. El programa cuesta al Distrito US$40.000 /ao
y ser financiado con presupuesto de la Secretara de Habitat de la Alcalda, sin especificar el origen de los recursos.
La propuesta no discrimina la poblacin objeto del mnimo vital y en la forma como est estructurado el esquema
de mnimo vital en Bogot, estara violando la Ley 142/94, Artculo 96.6., en tanto los usuarios de los estratos objeto
del programa suscribieron un contrato de condiciones uniformes mediante el cual contrajeron obligacin de pago y
por ley est prohibido subsidiar por el Estado los costos AOM de provisin del servicio. Recientemente, la Empresa
de Acueducto de Bogot implement un programa de restriccin de suministro para los usuarios morosos de estos
estratos. Aument la morosidad de los usuarios objeto del programa; aparentemente muchos de ellos no estn
pagando los excedentes de consumo por encima de los 6m3/mes aprobados como mnimo vital.
40. Se anota, sin embargo, que la ley colombiana prohbe subsidiar los costos de operacin, administracin y man-
tenimiento. Ley 142 de 1994, Artculo 96.6. Por lo tanto, en Colombia, siempre existira un consumo que debera
cobrarse necesariamente, y que aproximadamente corresponde a un 15 20% del costo total.
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ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
El acceso no discriminatorio
El agua, los servicios e instalaciones de agua y de saneamiento deben ser
accesibles a todos de hecho y de derecho, especialmente los sectores ms vul-
nerables. El Informe del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos, seala que [c]on arreglo a los principios de igualdad y
no discriminacin, ningn grupo de poblacin debe quedar excluido y, al asig-
narse recursos pblicos limitados, se deber dar prioridad a los que carecen
totalmente de acceso al agua potable y el saneamiento, o a los que son vctimas
de discriminacin para obtener ese acceso.
Es preciso establecer, entonces, prioridades con respecto a quines deben ser
beneficiarios del mnimo vital gratuito y no interrumpible. As, los instrumentos
internacionales de proteccin de derechos en general, y del derecho al agua y el
saneamiento en particular, identifican grupos de poblacin especialmente vulne-
rable, con especial prioridad en la garanta de acceso al mnimo vital, tales como
mujeres pobres cabeza de familia con hijos y desempleadas, nios, minoras in-
dgenas y de otros grupos con deficientes condiciones de empleo, ingreso y de
acceso a los servicios, refugiados, asilados, desplazados, migrantes, prisioneros y
detenidos (AGNU, 2007:15). La asignacin de los subsidios estatales como uno de
los instrumentos para realizar el derecho al acceso universal, debe dar prioridad en
la atencin de estos grupos de poblacin discriminada, marginada o pobre.
El acceso al mnimo vital, debe darse en condiciones de servicio no discrimi-
natorias y de neutralidad que garanticen las condiciones de calidad y sosteni-
bilidad que se avalan para el comn de la poblacin. Pero en contraprestacin,
los beneficiarios deben contraer tambin obligaciones relacionadas con el uso
racional del recurso y pagar cumplidamente cualquier excedente de consumo
que sobrepase el mnimo vital, evitar el fraude y pertenecer realmente a un
grupo poblacional en situacin de alta vulnerabilidad. Adems, ser temporal,
para no graduarlos como pobres y darles oportunidades de empleo e inclusin
social, lo cual es tarea del Estado, pero no es un quehacer de las empresas que
prestan el servicio, as stas sean de capital estatal.
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captulo 6. Perspectiva de la regulacin:
Opciones para la regulacin del servicio universal
41. Accin de tutela. Constitucin Poltica Colombia Artculo 86.Toda persona tendr accin de tutela para reclamar
ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por s misma o por
quien acte a su nombre, la proteccin inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera
que stos resulten vulnerados o amenazados por la accin o la omisin de cualquier autoridad pblica.
Juicio de amparo. Artculos 103 y 107 de la Constitucin Federal y la Ley de Amparo. Medio que tiene por objeto
especfico hacer reales, eficaces y prcticos los derechos establecidos en la Constitucin, buscando proteger de los
actos de todas las autoridades sin distincin de rango, inclusive las ms elevadas, cuando violen dichas garantas.
42. Tal es el caso de la Constitucin de Colombia, Arts. 83, 85, 86, 88 del Ttulo II; De los derechos, las garantas y
los deberes.
43. Tal es el caso del rgimen constitucional colombiano. Art. 93. Ttulo II; De los derechos, las garantas y los
deberes.
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captulo 6. Perspectiva de la regulacin:
Opciones para la regulacin del servicio universal
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captulo 6. Perspectiva de la regulacin:
Opciones para la regulacin del servicio universal
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butiva o tasa por uso del agua a la poblacin de bajo ingreso (estratos 1, 2 y 3) y
crea una serie de obligaciones a las empresas y a las Autoridades para garantizar
la ampliacin de los servicios para atender estos macro proyectos.45
Tambin Colombia expidi la Ley 1176 de 2007, la cual estableci un sistema
de certificacin de municipios, certificacin sujeta al cumplimiento de una serie
de condiciones establecidas en la ley y relacionadas con la prestacin del agua
potable y saneamiento bsico. Los municipios que no fueran certificados por la
Superintendencia de Servicios Pblicos, no podran administrar los recursos de
la participacin para agua potable y saneamiento bsico del Sistema General de
Participaciones (SGP)46, ni tampoco realizar nuevos compromisos con cargo a los
mismos a partir de la fecha de la descertificacin. En este evento, los recursos
seran administrados por el respectivo departamento, el cual asumira la compe-
tencia en cuanto a asegurar la prestacin de los servicios pblicos de agua potable
y saneamiento bsico en la zona urbana y rural. Casi todos los municipios pasaron
el examen, en tanto los requisitos no eran lo suficientemente exigentes.
En resumen, un factor que podra promover el cumplimiento de los deberes
de las autoridades sub-nacionales, podra ser encontrar la forma legal para
que, ante el incumplimiento o reticencia deliberada en relacin con el plan de
provisin masiva de servicios de agua y saneamiento, la autoridad incumplida
pierda las competencias asignadas por la ley y pueda asumirlas otra autori-
dad de mayor nivel jerrquico. Tambin pueden encontrarse frmulas que
incentiven su asociacin, ya sea voluntariamente como es el caso de la Ley
11.445 de 2007 de Brasil, o como resultado de una sancin de una autoridad
administrativa ante el incumplimiento o ineficacia en el adelanto de las tareas
relacionadas con la universalizacin de los servicios, previo un procedimiento
de debido proceso sumario y expedito.
Estas leyes podran asignar de manera explcita los recursos pblicos nece-
sarios para el logro de las metas de universalizacin47 e indicar los medios para
obtener dichas metas. Las leyes son un mecanismo adecuado, de acuerdo con
las condiciones de cada pas, para precisar las obligaciones, deberes y recursos
disponibles, sealar los responsables de hacerlos efectivos y definir los medios
legales, tcnicos, financieros, administrativos y empresariales que permitan
concretar el cumplimiento del mandato de universalizacin de los servicios, y
establecer procedimientos legales para sancionar al incumplido.
De igual manera, en una ley se deberan instaurar de manera expresa, cmo
se integra la obligacin de universalizacin con el rgimen legal, empresarial y
regulatorio vigente para los servicios de agua y saneamiento, marco legal que
ya rige en casi todos los pases de Latinoamrica. En concreto, deben definirse
las obligaciones, instrumentos y funciones de los reguladores as como su es-
45. Cfr. Colombia. Ley 1537 de 2012, Arts. 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58 y 59.
46. El SGP es un fondo de transferencia de recursos fiscales de la nacin a los departamentos y municipios.
47. Metas del Milenio o metas PDSEC, o cualquier otro referente internacional.
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captulo 6. Perspectiva de la regulacin:
Opciones para la regulacin del servicio universal
48. Los servicios pblicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestacin
eficiente a todos los habitantes del territorio nacional (...) En todo caso, el Estado mantendr la regulacin, el con-
trol y la vigilancia de dichos servicios. Art. 365. Captulo 5. De la finalidad social del Estado y de los servicios
pblicos Constitucin Poltica de Colombia.
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Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
49. La ley fijar las competencias y responsabilidades relativas a la prestacin de los servicios pblicos domiciliarios,
su cobertura, calidad y financiacin y el rgimen tarifario que tendr en cuenta adems de los criterios de costos,
los de solidaridad y redistribucin de ingresos. Art. 367. Captulo 5. De la finalidad social del Estado y de los
servicios pblicos Constitucin Poltica de Colombia.
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captulo 6. Perspectiva de la regulacin:
Opciones para la regulacin del servicio universal
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Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
El criterio de eficiencia seala que los servicios pblicos deben ser producidos de la ma-
nera ms econmica posible bajo estndares adecuados de calidad. El criterio de suficiencia
financiera busca que la frmula tarifaria contenga todas las erogaciones necesarias para
prestar el servicio (incluidos costos, gastos, remuneracin del patrimonio) de acuerdo con
las necesidades de la poblacin que ha de ser atendida, y segn los objetivos y parmetros
establecidos en la Constitucin y en la ley. Por su parte, el criterio de solidaridad versa sobre
la forma como deber ser repartido el valor que cuesta prestar los servicios pblicos entre
los diferentes miembros de la sociedad, segn su capacidad econmica, para que todos
puedan tener acceso a los servicios y para que dicho acceso no dependa exclusivamente de
la capacidad de pago sino que responda tambin al principio de necesidad segn el cual las
personas que carezcan de los recursos para tener acceso al consumo bsico, sern benefi-
ciarios de medidas en su favor que as se los permitan.51
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captulo 6. Perspectiva de la regulacin:
Opciones para la regulacin del servicio universal
52. Este sobreprecio es una contribucin de naturaleza fiscal que puede ser del 20% o ms, y se calcula como un
porcentaje por encima del costo del servicio.
53. Artculo 96.6. Ley 142 de 1994.
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Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
Problemas detectados
54. El subsidio tiene una duracin de 3 aos y se puede renovar por un perodo legal igual mientras se renan los
requisitos establecidos en la ley. La renovacin no es automtica, si no que terminado el perodo legal de 3 aos,
el posible beneficiario se debe volver a postular en el Municipio. Cfr. Ley de Subsidios N18.778 y Reglamento,
Decreto Supremo N195 de 1998 del Ministerio de Hacienda de Chile.
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captulo 6. Perspectiva de la regulacin:
Opciones para la regulacin del servicio universal
55. En Colombia se sanciona a los alcaldes con destitucin si no asignan recursos y se pagan los servicios pblicos de
crceles, hospitales, escuelas y oficinas pblicas. No se han destituido muchos aunque subsiste alta morosidad en
estos establecimientos pblicos.
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Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
Mnimo vital
Es necesaria una formulacin legal previa que cree la figura del mnimo vital
y regule cul es la fuente del financiamiento y la poblacin objetivo.
El mnimo vital es un suministro no interrumpible bajo ninguna cir-
cunstancia pero no es gratuito ni debe ser un pago universal a todos
los pobres. Es un subsidio complementario a los subsidios tarifarios
existentes, ya descritos en aparte anterior, y otorgado a personas en
situacin de extrema pobreza y vulnerabilidad, previo registro del so-
licitante ante una Oficina Gubernamental de Accin Social quien ve-
rifica criterios de elegibilidad y hace verificacin y seguimiento. Debe
ser temporal.
Se otorgara a personas pertenecientes a la poblacin muy vulnerable;56
Se definira como una ayuda transitoria en ciertos casos de fuerza ma-
yor, independientemente de la condicin socioeconmica de la persona;
Debe identificarse la autoridad a cargo del subsidio;
Las autoridades sub-nacionales, generalmente locales, son las que gene-
ralmente estn a cargo de garantizar estos pagos de subsidios;
El denominado Bono de solidaridad puede ser un mecanismo para
asignar el subsidio el cual debe pagarse directamente por la autoridad a
cargo del subsidio al prestador del servicio;
Los reguladores, previo sustento legal, podran establecer las condicio-
nes concretas para otorgar la garanta del mnimo vital, bajo los siguien-
tes supuestos:
Cmo se recuperan los costos de sostener el mnimo vital por los
prestadores de servicios.
Los prestadores recibiran los recursos provenientes de los subsidios
mediante giro obligatorio directo de las partidas presupuestadas.
Definir un consumo bsico sobre el cual se defina el mnimo vital.
56. Mujeres pobres con hijos y desempleadas, nios, minoras indgenas y de otros grupos, refugiados, asilados,
desplazados, migrantes, hospitales, prisioneros y detenidos.
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captulo 6. Perspectiva de la regulacin:
Opciones para la regulacin del servicio universal
Niveles de calidad
Existen algunas dificultades de orden legal para establecer diferencias, por
va regulatoria, en los niveles de calidad del servicio. Por ejemplo, en Colom-
bia, cuando la Ley 142 de 1994 estableci el marco general de prestacin de
los servicios pblicos domiciliarios, exigi neutralidad en el nivel de servicio y
no diferenciacin en los niveles de calidad y servicio.
Es posible, introducir por va regulatoria, diferenciaciones en tecnologas de
mnimo costo y establecer estndares de servicios y de ingeniera. De hecho,
ya varias empresas en Latinoamrica tienen experiencias concretas en este as-
pecto y se encuentran estudiando tecnologas no convencionales que reduzcan
los costos. Debe anotarse que la calidad del agua, como apta para consumo
humano debe ser la misma que se suministra a cualquier usuario urbano de un
barrio normalizado. Se pueden identificar materiales con menores especifica-
ciones que sean adecuados para conexiones de viviendas en barrios carencia-
dos o para desarrollos urbanos irregulares e introducir diferencias tcnicas en
aspectos relacionados con la profundidad en la instalacin de las tuberas o en
las cmaras de inspeccin, con el fin de simplificar los estndares de ingenie-
ra y reducir costos y tarifas. Sistemas transitorios de disposicin de excretas
pueden adaptarse con la misma pretensin. En la medida en que los barrios se
legalicen y se consoliden como parte del tejido urbano, se iran mejorando las
instalaciones y especificaciones del servicio hasta llevarlos a la norma general
de la ciudad. Este esfuerzo de incorporacin a niveles de servicios de mayo-
res especificaciones y diseos, debe ser paralelo a un ejercicio social integral
de mejoramiento de viviendas, equipamientos urbanos, transporte pblico,
opciones de mejor empleo e ingreso, para evitar, ante todo, graduarlos de
pobres y cerrar a estas comunidades ms pobres, oportunidades de mejora-
miento socioeconmico. La Comisin de Regulacin se encargara de regular
en forma precisa este aspecto, por sus implicaciones tarifarias y en las condi-
ciones de los servicios. Las normas tcnicas a cargo de los Ministerios, deben
incorporar de manera formal estas excepciones.
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captulo 6. Perspectiva de la regulacin:
Opciones para la regulacin del servicio universal
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Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
57. En Colombia, el componente CMI, Costo Medio de Inversin o costo incremental promedio de largo plazo de la
frmula tarifaria es del orden del 70% de la tarifa final del estrato 4 que es la tarifa a costo. La frmula considera
vidas tiles de 40 aos.
58. Por ejemplo, Barranquilla, Cartagena, Santa Marta, Palmira, Montera, Tunja y San Andrs.
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captulo 6. Perspectiva de la regulacin:
Opciones para la regulacin del servicio universal
59. Emcali, empresa de ms de 860.000 usuarios, estuvo al borde de la liquidacin, entre otras causas por dos
proyectos BOOT que se construyeron en la dcada de los 90s. Uno de ellos es la Planta de Tratamiento de Aguas
Residuales, la cual contina pagando su deuda por USD700 millones con recursos de la Nacin.
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captulo 6. Perspectiva de la regulacin:
Opciones para la regulacin del servicio universal
61. Esta seccin se bas en informacin preparada por la SSPD en junio de 2010 para un seminario de trabajo con la
CEPAL. Presentacin de Jorge Salinas, Superintendente Delegado de Agua y Saneamiento de la SSPD.
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Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
Muchos municipios han recibido 2 o 3 veces recursos del Estado para finan-
ciar la misma inversin. Es ante todo una carencia de manejo empresarial
de los servicios, debilidad institucional del Gobierno Local y un control ex-
cesivo de la contraparte poltica del municipio. La comunidad en munici-
pios pequeos, con menos de 25.000 habitantes, es resistente al trabajo de
operadores especializados por temor a los aumentos tarifarios derivados de
la aplicacin de las metodologas tarifarias. Se presenta una fuerte influencia
de las presiones polticas locales en desmedro de las decisiones adecuadas
para prestar los servicios.
Como contraste, 203 municipios contrataron 131 operadores con parti-
cipacin privada para la provisin de estos servicios (capital mixto y priva-
do). Esto no sucede en las tres principales ciudades, que cuentan con ope-
radores con capital pblico. Los operadores especializados se caracterizan
por una gestin administrativa, financiera, tcnico-operativa y comercial
con estndares aceptables de acuerdo con la regulacin, y cobran tarifas
de acuerdo con la metodologa tarifaria. Realizan inversiones en mejora
del servicio en trminos de cobertura y calidad, reportan informacin al
Estado a travs del Sistema nico de Informacin (SUI). Son viables finan-
cieramente y sus indicadores de servicio normalmente presentan compor-
tamientos adecuados.
Finalmente, existen grandes dificultades para consolidar esquemas re-
gionales que agrupen varios municipios como socios voluntarios de una
empresa regional. Una vez conforman la empresa, los municipios se desen-
tienden y no pagan los subsidios que por ley deben transferir a la empresa.
En el esquema actual, los municipios presionan para que sea el balance
de subsidios sea exclusivo para el municipio que lo genera y se resisten a
trasladar eventuales excedentes a municipios aledaos. Alcaldes y concejos
controlan el esquema empresarial y la influencia en las decisiones, en tanto
la empresa de agua y alcantarillado se percibe como una fuente de liquidez
y recursos para la alcalda. Las administraciones locales quieren controlar
la contratacin y los recursos pblicos que transfiere la Nacin.
Posibles soluciones
Necesario re-enfocar el esquema regulatorio de estos municipios. Ac-
tualmente, la autoridad de regulacin colombiana desarrolla una me-
todologa de contabilidad regulatoria simplificada para estos pequeos
prestadores y revisa el enfoque general de la regulacin, con el fin de
diferenciar el tratamiento regulatorio. Est evaluando la viabilidad legal
y la conveniencia de establecer tres grupos diferenciados de prestadores,
segn el nmero de usuarios atendidos.
Rediseo institucional promovido por autoridades del alto gobierno, lo
cual implicara incluso reformas constitucionales para:
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captulo 6. Perspectiva de la regulacin:
Opciones para la regulacin del servicio universal
Ajustes regulatorios
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Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
Conclusiones
Este ensayo tuvo como punto de partida una breve revisin del desarrollo
del derecho al agua y el saneamiento por los instrumentos de derechos huma-
nos en el seno de las Naciones Unidas. Si bien en los instrumentos del derecho
internacional no se registra el acceso al agua potable y el saneamiento como
un derecho humano por s mismo, un nmero cada vez mayor de Estados
reconoce en sus constituciones ese derecho y su legislacin nacional y algunos
tribunales nacionales hacen cumplir ese derecho como justiciable.
Tomando este enfoque internacional como punto de partida, el documen-
to desarrolla los fundamentos jurdicos del derecho al agua y el saneamien-
to. Afirma que la universalizacin de estos servicios en los pases es la forma
de concretar en la prctica este derecho, que es fundamental para garantizar
la continuidad de la vida y la salud, as como necesario para el desarrollo
de los derechos sociales y econmicos de los pueblos. Para hacerlos efecti-
vos, se propone como necesaria, no solo la consagracin constitucional del
derecho, sino su instrumentalizacin por medio de la ley y la regulacin.
Es el Estado, tanto la Nacin como las autoridades sub-nacionales, quienes
son los garantes en ltima instancia del derecho universal al acceso al agua y el
saneamiento y, en este carcter, son quienes estn obligados a crear los instru-
mentos legales, regulatorios y financieros para garantizar el acceso universal,
ya sea directamente o por medio de las empresas prestadoras de los servicios,
aportando con oportunidad los recursos, subsidios e instrumentos necesarios
para su logro.
El ensayo analiza la necesidad de concretar la voluntad poltica de universa-
lizar los servicios de agua y saneamiento por medio de una ley especfica, que
disee un Plan de universalizacin de los servicios pblicos de agua y sanea-
miento, la cual, a su vez, defina las lneas generales, los principios y los ins-
trumentos que permitan puntualizar aspectos de orden regulatorio necesarios
para incorporar en las decisiones regulatorias, los aspectos concretos propios
de la regulacin econmica que se requieren para el xito y arraigo del Plan.
La constitucionalizacin del derecho al agua y al saneamiento bsico como
derecho humano y no solamente como un derecho econmico o social, es
insuficiente en su aplicacin e instrumentalizacin, si no se aprueban me-
canismos legales que reflejen, no slo la voluntad constitucional, sino tam-
bin la voluntad poltica gubernamental para lograr el acceso universal a
los servicios de agua y saneamiento, y el aporte de recursos destinados a su
financiamiento.
Adems, es la ley la que permite establecer el alcance de la funcin del
regulador y su relacin con las funciones y obligaciones de las otras auto-
ridades administrativas, en particular, aquellas adscritas a las autoridades
sub-nacionales, quienes, con algunas excepciones como Chile, estn gene-
ralmente a cargo de garantizar las condiciones para la prestacin eficiente y
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captulo 6. Perspectiva de la regulacin:
Opciones para la regulacin del servicio universal
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captulo 6. Perspectiva de la regulacin:
Opciones para la regulacin del servicio universal
llado en Colombia, las tasas anuales de recuperacin del capital son del orden
del 2,1%, tasa sustancialmente baja que desestimula la entrada de inversin
privada a riesgo; la tarifa promedio de la Empresa de Acueducto de Bogot,
empresa que tiene la tarifa de acueducto ms alta del pas y la segunda ms alta
de alcantarillado, recupera de manera parcial la inversin anual que realiza en
agua, alcantarillado y acueducto pluvial, unos COL$500.000 millones (USD
280 millones/ao). Solo el 38% de la inversin en el sistema de alcantarillado
pluvial se financia con las tarifas de alcantarillado, y el remanente se financia
mediante el impuesto predial que recauda la ciudad.
Como contraste, se encontr que municipios de tamao mediano en Co-
lombia, contrataron operadores privados para la provisin de estos servicios
(capital mixto y privado). Los operadores especializados se caracterizan por
una gestin administrativa, financiera, tcnico-operativa y comercial con es-
tndares aceptables de acuerdo con la regulacin, y cobran tarifas de acuerdo
con la metodologa tarifaria. Realizan inversiones en mejora del servicio en
trminos de cobertura y calidad, tienen viabilidad financiera y sus indicadores
de servicio presentan comportamientos adecuados.
141
Captulo 7.
Perspectiva tcnica
7.
y gerencial: demandas
sociales, accin de
largo plazo y gestin
eficiente en So Paulo
Dilma Pena
143
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
144
captulo 7. Perspectiva tcnica y gerencial.
Accin de largo plazo y eficiencia en So Paulo
Contexto
145
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
Grfico 7.1: Evolucin del PIB per cpita y de la poblacin de So Paulo 1995-2010 (2002 = 100%)
140
130
120
110
(%)
100
90
80
70
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
PIB per capita Poblacin
Cuadro 7.1: Proyeccin del crecimiento del PIB de So Paulo y del Brasil (%)
146
captulo 7. Perspectiva tcnica y gerencial.
Accin de largo plazo y eficiencia en So Paulo
Recoleccin
Suministro de Agua
de agua residual
Estado (Red/Conexin)
(Red/Conexin)
% %
147
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
4- Regin Hidrogrfica
de So Jos dos Dourados
11
7- Regin Hidrogrfica
da Vertente Litornea
Disponibilidad hdrica
Regin
Clasificacin de la ONU (m3 habitante/ ao)
Abundante Mayor que 20.000 Brasil (35.000)
Adecuada Entre 2.500 y 20.000 Panam (12.600)
Pobre Entre 1.500 y 2.500 Estado de So Paulo (2.209)
Estado de Pernambuco (1.270)
Crtica Menor que 1.500 Bacia do Piracicaba (408)
Bacia do Alto Tiet (200)
Fuente: ONU.
148
captulo 7. Perspectiva tcnica y gerencial.
Accin de largo plazo y eficiencia en So Paulo
45.000
40.000
35.000
m3/cpita/ao
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
Fuente: Plan Estadual de Recursos Hdricos 2004-2007.
149
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
Con relacin a los diferentes tipos de uso del agua en So Paulo, el grfico
siguiente, muestra que la utilizacin para fines urbanos, comenzando por el
abastecimiento domstico representa la mayor demanda (39%), seguida por el
uso con fines industriales (28%) y el rural (27%).
Grfico 7.3: Demanda por agua en el estado de So Paulo acorde con sus usos
6% Otros usos
39% Uso rural
150
captulo 7. Perspectiva tcnica y gerencial.
Accin de largo plazo y eficiencia en So Paulo
*No incluye la poblacin de las ciudades en las cuales SABESP suministra agua en bloque ni la poblacin atendida
solamente con tratamiento de las aguas residuales.
** Incluye cuatro ciudades donde el prestador de servicio es una Sociedad con Finalidad Especfica, en la cual la SA-
BESP tiene participacin minoritaria.
151
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
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captulo 7. Perspectiva tcnica y gerencial.
Accin de largo plazo y eficiencia en So Paulo
153
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
de los servicios. Los estados argumentan que los servicios fueron organizados
para servir al conjunto de municipios que componen las regiones metropolita-
nas. En cualquier caso la Ley n 11.445/07 establece las directrices generales y
los marcos referenciales para la prestacin de los servicios de saneamiento para
las tres esferas de poder (municipal, estatal y federal) constituyendo la poltica
pblica federal para el sector.
En resumen, la definicin de la poltica y la planificacin para el sector agua
potable y saneamiento son competencias inherentes al poder pblico. El orde-
namiento jurdico existente establece competencias para los tres niveles de po-
der, y establece la obligatoriedad del Plan Local de Saneamiento y la existencia
de rganos de regulacin, ambos de responsabilidad exclusiva del titular de los
servicios, en este caso el municipio.
Este es el caso de la regin Metropolitana de So Paulo, en donde los sistemas
de suministro de agua y de tratamiento de aguas residuales fueron creados con
alcance metropolitano desde la dcada de 1970. Hoy, el sistema metropolitano
de agua est constituido por ocho sistemas totalmente integrados, que producen
una media de 68m/s de agua tratada. El sistema de tratamiento de aguas resi-
duales de la cuenca del Alto Tiet, est estructurado a partir de cinco estaciones
de tratamiento de agua residual para atender a toda la cuenca. Al titular del
servicio le compete establecer quin ser el prestador de los servicios, que segn
el artculo 175 de la CF, puede ser pblico o privado en este ltimo caso, la
seleccin debe efectuarse siempre mediante una licitacin pblica.
El financiamiento de los servicios tiene como sustento la tarifa como con-
traprestacin por los servicios de abastecimiento de agua potable y por la re-
coleccin y tratamiento de aguas residuales, de acuerdo a lo establecido por el
organismo regulador (Ley n 11.445/97). Los subsidios son admisibles para la
fijacin de las tarifas a los ms pobres y tambin la transferencia de recursos
fiscales para garantizar la viabilidad financiera del prestador de servicios. De
acuerdo con la legislacin vigente, la transferencia de recursos fiscales es vo-
luntaria, y no obliga a ningn poder pblico.
La regulacin y la fiscalizacin fueron fortalecidas, a partir de un cambio
de paradigma en Brasil y otros pases de la regin desde finales de 1980. Este
cambio se ha traducido en la transferencia de algunos servicios pblicos a em-
presas privadas, por intermedio de contratos de concesin, y en la consecuente
necesidad de regulacin de estos contratos de prestacin de servicios pblicos.
Sobre este particular, hay dos leyes federales con impacto directo en el sector
de saneamiento. La primera es la Ley n. 11.107 de 2005, que se refiere a con-
sorcios pblicos y acuerdos de cooperacin, estableciendo que son nulos los
contratos que transfieren al prestador las responsabilidades de planificacin,
regulacin y fiscalizacin de los servicios por ellos realizados. La segunda es
la Ley n. 11.445 de 2007, que establece las directrices nacionales para los
servicios de saneamiento. En ella se establece que la firma de contratos para la
prestacin de los servicios de agua y saneamiento debe estar precedida por la
154
captulo 7. Perspectiva tcnica y gerencial.
Accin de largo plazo y eficiencia en So Paulo
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Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
1. Eficiencia las tarifas deben reflectar los costos eficientes de cada ser-
vicio y tipo de cliente (tipo y conexin, ubicacin geogrfica, volumen,
condiciones socioeconmicas) y enviar una seal clara acerca del costo
de prestacin de los servicios, incentivando el uso racional del agua;
2. Equidad las tarifas sern definidas acorde con la capacidad de pago de
cada categora de cliente. Las tasas residenciales tendrn, siempre que
sea necesario, una faja de consumo social que garantizarn un nivel de
consumo mnimo, compatible con las condiciones de salubridad, y los
costes para conexiones de nuevos clientes debern ser tales que promo-
cionen el acceso universal;
3. Simplicidad las categoras de clientes deben ser simples y fciles de
explicar a toda la sociedad.
156
captulo 7. Perspectiva tcnica y gerencial.
Accin de largo plazo y eficiencia en So Paulo
Evolucin histrica
La Compaa de Saneamiento Bsico del Estado de So Paulo (SABESP) fue
constituida en 1973, con el objetivo de aplicar las directrices del gobierno brasi-
leo, establecidas en el Plan Nacional de Saneamiento (Planasa), ejecutado por el
entonces Banco Nacional de Vivienda (BNH, en la sigla en Portugus). SABESP,
as como todas las compaas estatales de saneamiento, pas por la importante
fase del Planasa, caracterizada por recursos abundantes, baratos y de largo plazo.
157
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
158
captulo 7. Perspectiva tcnica y gerencial.
Accin de largo plazo y eficiencia en So Paulo
Situacin actual
El mantenimiento y la expansin del rea operada por SABESP se realizan
dentro del marco de contratos de concesin con duraciones de 30-40 aos, de-
pendiendo de la viabilidad econmica-financiera de las mismas y de acuerdo
con la ley de saneamiento.
Con este esquema, SABESP opera directamente los servicios de agua potable
y saneamiento en 367 de los 645 municipios del estado de So Paulo y sumi-
nistra agua en bloque a otros siete, entre ellos, cinco tambin reciben servicios
de tratamiento de aguas residuales. La poblacin total que recibe agua potable
de SABESP son 27,6 millones de personas (3,5 millones en bloque, 200.000
en asociacin y 23,9 millones directamente), lo que representa aproximada-
mente un 70% de la poblacin urbana del estado de So Paulo.
En los municipios no operados por SABESP, el estado contina con su papel
a nivel de polticas y acciones para el avance del agua potable y saneamiento de
acuerdo con los planes locales, y adems aportando apoyo tcnico y financie-
ro. Por ejemplo, una de las estrategias del estado tiene como objetivo reducir
el dficit de acceso a los servicios de saneamiento, en los municipios con una
poblacin menor de 50.000 habitantes unos 125 municipios no operados
por SABESP, en donde est concentrado el mayor dficit. Para apoyar a estos
municipios, el Estado, por intermedio del Programa Agua Limpia, financia las
inversiones en redes y tratamiento de aguas residuales. SABESP y el Departa-
mento de Aguas y Energa Elctrica (DAEE), autarqua estatal responsable por
la gestin de los recursos hdricos, prestan asistencia tcnica a los municipios
para la contratacin y ejecucin de obras. La actuacin del gobierno del estado
en este tipo de programas contribuye con la universalizacin del tratamiento
de las aguas residuales, en municipios que sin el apoyo fiscal y tcnico, no
tendran condiciones para alcanzarla.
Otro ejemplo de la poltica estadual est relacionado con el abastecimiento
de agua potable y recoleccin y tratamiento de aguas residuales a las comu-
nidades rurales, mediante el Programa Agua es Vida. Con este programa, el
Estado financia inversiones en agua potable y saneamiento, y SABESP cons-
truye un sistema simplificado de abastecimiento de agua potable, adems
opera, mantiene y cobra las tarifas. En estos casos, se acude a soluciones
tecnolgicas innovadoras de bajo costo porque costos elevados haran invia-
ble la inversin.
Para recuperar y proteger las represas, ros y arroyos utilizados para el su-
ministro de agua de la RMSP el gobierno estadual creo el Programa Vida Nue-
va/Manantiales, que tambin mejora la calidad de vida de la poblacin que
vive en zonas cercanas a las fuentes de agua. Este es un ejemplo tpico de
159
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
+ 2,8 millones
% de cobertura
23,9
23
21,1
160
captulo 7. Perspectiva tcnica y gerencial.
Accin de largo plazo y eficiencia en So Paulo
+ 3,8 millones
% de cobertura
77% 79% 82%
millones de personas
20,5
18,9
16,7
+ 2,8 millones
% de cobertura
millones de personas
14,9
12,3
10,4
161
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
162
captulo 7. Perspectiva tcnica y gerencial.
Accin de largo plazo y eficiencia en So Paulo
62. SABESP tambin investiga nuevos mercados y asociaciones para actuar en otros estados y pases. Ya presta servicios
de consultora en el uso racional del agua, gestin comercial y operacional en Panam y Honduras. En Brasil tambin
tiene asociaciones con concesionarias estatales de saneamiento de los estados Alagoas (Casal) y Esprito Santo
(Cesan), e implement y opera una estacin de tratamiento de efluentes industriales y acondicionamiento de yodo.
163
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
2.500
$ 2.200 millones de reales
2.000
Millones de reales
1.500
$ 1.000 millones de reales
1.000
500
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
164
captulo 7. Perspectiva tcnica y gerencial.
Accin de largo plazo y eficiencia en So Paulo
Inversin: 1,7 mil milln de reales, desde 2006, con recursos propios y finan-
ciacin de la Caja Econmica Federal (CEF), que administra el Fondo de Ga-
ranta por Tiempo de Servicio (FGTS), creado en 1972, para financiar vivien-
das populares y saneamiento, a partir del ingreso por parte de la empresa de
un 8% de la nmina, y por el Banco Nacional de Desarrollo Econmico y
Social (BNDES).
165
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
166
captulo 7. Perspectiva tcnica y gerencial.
Accin de largo plazo y eficiencia en So Paulo
Proyecto Tiet
167
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
168
captulo 7. Perspectiva tcnica y gerencial.
Accin de largo plazo y eficiencia en So Paulo
Conclusiones
169
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
170
captulo 7. Perspectiva tcnica y gerencial.
Accin de largo plazo y eficiencia en So Paulo
Segn los datos del 2010, la tarifa de SABESP ha quedado rezagada en com-
paracin con otras empresas de saneamiento en el pas, y la brecha puede ha-
ber aumentado considerablemente en los ltimos 2 aos. Con este escenario,
es el reajuste de las tarifas en consistencia con ndices de eficiencia y planes
de inversin optimizados, el gran desafo de poltica pblica que necesitarn
juiciosas decisiones regulatorias con amplia participacin de la sociedad civil
para que sean viables polticamente.
De esa manera, volvemos al inicio de esta reflexin. Para sostener que la uni-
versalizacin es una expresin critica del desarrollo que reivindica aspiracio-
nes fundamentales de la sociedad y es la consecuencia de consensos polticos
que no son nunca fciles de alcanzar. Para ello, es requisito la existencia de
una poltica de planificacin del sector abrigada por el Estado, que contenga
metas, una poltica de financiamiento y estmulos a la eficiencia a travs de
la regulacin. Por otra parte, necesita prestadores de servicios estructurados,
innovadores, que buscan la mejor solucin tecnolgica para cada demanda
especifica, que utilizan la mejor gestin corporativa y de sus activos. Todo
dentro de un ambiente de amplia consulta y participacin ciudadana. Estos
son los basamentos para la universalizacin de la prestacin de los servicios de
saneamiento, en Brasil y dondequiera.
171
Reflexiones finales
Agenda para un
dilogo sobre la
universalizacin
del agua potable
y el saneamiento
173
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
174
Reflexiones finales
privados, los defensores de la primera ven con mejores ojos las formas
pblicas de provisin.
175
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
176
Reflexiones finales
177
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
178
Reflexiones finales
Esta evolucin favorable del ingreso tiene relacin directa con la pol-
tica social del Estado que invierte en las poblaciones ms vulnerables
con programas que mejoran la calidad de vida y que involucran la ca-
pacitacin profesional, generacin de ingreso, y acceso a la educacin
a la salud y al saneamiento.
179
Equidad e inclusin social en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
180
Reflexiones finales
181
Referencias
bibliogrficas
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184
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
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ACCESO UNIVERSAL AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
186
Este libro se termin de imprimir en
febrero de 2013 en Bogot, Colombia.
La presente edicin consta de 1.000
ejemplares.
Equidad e inclusin social
en Amrica LATINA:
ACCESO UNIVERSAL
AL AGUA Y EL SANEAMIENTO
CAF es una institucin financiera multilateral,
cuya misin es apoyar el desarrollo
sostenible de sus pases accionistas y la
integracin regional. Sus accionistas son:
Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia,
Costa Rica, Ecuador, Espaa, Jamaica,
Mxico, Panam, Paraguay, Per, Portugal,
Repblica Dominicana, Trinidad
y Tobago, Uruguay, Venezuela y 14
bancos privados de la regin.
Atiende a los sectores pblico y privado,
suministrando productos y servicios mltiples a
una amplia cartera de clientes constituida por
los estados accionistas, empresas privadas e
instituciones financieras. En sus polticas de gestin
integra las variables sociales y ambientales, e
incluye en todas sus operaciones criterios de
ecoeficiencia y sostenibilidad. Como intermediario
financiero, moviliza recursos desde los mercados
internacionales hacia Amrica Latina promoviendo
inversiones y oportunidades de negocio.