Ciudadana,

Niez y
Adolescencia
Los artculos y exposiciones contenidas en la presente publicacin no
reflejan necesariamente las opiniones de Gurises Unidos y de Ielsur.
 Nota Introductoria 1

Primera Parte Segunda Parte

1 APUNTES SOBRE NIEZ Y

ADOLESCENCIA EN URUGUAY
Los obstculos para el acceso a los derechos
12 2 INSTITUCIONALIDADES
Y PRCTICAS
La institucionalidad pblica de infancia en Uruguay:
58

Luis Eduardo Mors 13 evolucin histrica y nudos crticos para el debate

Marcelo Castillos-Alejandro Milanesi 59
Trayectorias de las ideas sobre niez y adolescencia
Emilio Bonetti 22 La Programacin de los Derechos del Nio: Aportes
para incluir el enfoque de derechos en las prcticas
Inseguridad y sujetos peligrosos Luis Pedernera-Diego Silva 80
Rafael Paternain 30
Educacin y participacin de los adolescentes
Convivencia, Derechos y Participacin Lucila Artagabeytia 90
Nilia Viscardi 38

Tercera Parte

3 EXPOSICIONES. LA PARTICIPACIN
DE NIOS, NIAS Y ADOLESCENTES
Comisiones de Nios, Nias y Adolescentes-Gurises Unidos
98

99

Grupo Inclu tu voz - Comit de los Derechos del Nio Uruguay 102

Wanderlino Nogueira Netto 104

Giampietro Schivotto 110

Alejandro Cussianovich 116

8 9
 NOTA INTRODUCTORIA
Gurises Unidos es una organizacin de la sociedad civil comprometida en la
defensa de los Derechos Humanos de los nios, nias y adolescentes tanto
a nivel nacional como internacional. En tal sentido desarrolla acciones de
atencin directa, monitoreo, incidencia y vigilancia de derechos para y con
los nios, nias y adolescentes, sus familias y las comunidades pertenecien-
tes a los sectores ms vulnerables.
Ielsur es una organizacin nacida en 1984, constituida con el propsito de
defender los Derechos Humanos aplicando los instrumentos jurdicos na-
cionales e internacionales. Desde 1990 incorpora a sus reas de trabajo un
eje especfico sobre derechos del nio, trabajando en el litigio estratgico
y la adecuacin legislativa e institucional a los estndares establecidos a
partir de la Convencin sobre los Derechos del Nio.
Desde hace veinte aos Ielsur y Gurises Unidos vienen trabajando juntos en
diferentes reas, colaborando e intercambiando experiencias y potenciando
acciones en el campo de la niez y la adolescencia tanto a nivel nacional
como regional.
La presente publicacin producto de este trabajo en conjunto, rene una
serie de estudios y exposiciones -heterogneos- sobre aspectos relevantes
acerca de la niez y la adolescencia. El material contiene puntos de vista,
enfoques y temticas que buscan provocarnos -con sus tensiones y conflic-
tos- para reflexionar sobre esta etapa del ciclo vital, las instituciones y las
prcticas. Consideramos que el mismo ofrece pistas sobre cules son los
dispositivos sociales, culturales y generacionales que operan consolidando
la sistemtica desventaja que tienen nios, nias y adolescentes. Y al mis-
mo tiempo nos brinda insumos que pueden orientar la construccin de los
mecanismos que garanticen el respeto de los derechos de nios, nias y
adolescentes.
La actual es una coyuntura caracterizada por una mirada conservadora so-
bre el lugar de los nios en la estructura social. La asociacin directa que se
hace entre ellos y la problemtica de la seguridad pblica, hoy tiene una tra-
duccin en iniciativas polticas concretas -la mal llamada baja de la edad de
imputabilidad penal1 - que fortalece el lugar de estigma y postergacin que
la infancia histricamente ha tenido. La cuestin generacional implica una
serie de tensiones que las sociedades resuelven con mejor o peor suerte. A
nuestro entender este tipo de iniciativa no resuelve y por el contrario agrava
1
En realidad es juzgar y castigar a los adolescentes por jueces de adultos ya que desde
2004 con la aplicacin del Cdigo de la Niez y la Adolescencia ya son imputables y se
los castiga con penas.
10
la situacin de los nios, nias y adolescentes en particular y de la socie-
dad en general. Es por ello que la cuestin de los derechos de nios, nias y
adolescentes, necesita hoy -ms que nunca- ser incorporada en la agenda
poltica y por lo tanto de las polticas de manera renovada.
Es necesaria la construccin de nuevos pactos intergeneracionales2 -que se
incorporen a nivel institucional- basados en el hecho de que los nios, nias
y adolescentes poseen una serie de derechos bsicos por su condicin de
ciudadanos. Y esto no es para nada abstracto, las familias, los centros edu-
cativos, el mercado y los partidos polticos tienen cambios para realizar en
ese sentido. Esta transformacin -concebir a los nios, nias y adolescentes
como sujetos de derechos- reconfigura el vnculo padre-hijo, docente-es-
tudiante, medico-paciente, poltico-ciudadano desde un punto de vista
completamente nuevo. A veces olvidamos que el respeto de estos derechos
ciudadanos hacia nios o adultos garantiza la libertad y nos responsabiliza
como sujetos con respecto a otros y otras.
No es sencillo realizar un abordaje sobre la cuestin de la niez y la adoles-
cencia -en la coyuntura actual- destacando su condicin ciudadana. Agra-
decemos a todos los autores que con sus artculos y exposiciones contribu-
yeron a la realizacin de esta publicacin, sobre todo destacar la seriedad y
el compromiso a la hora de reflexionar sobre la temtica.
Gonzalo Salles Luis Pedernera
Director Gurises Unidos IELSUR
2
Alessandro Baratta, en un texto que mantiene, pese al paso de los aos, una singular
vigencia llamado La niez como arqueologa de futuro nos convocaba a pensar una
refundacin del pacto social de la modernidad en trminos de alianza mestiza que
mantuviera el estado de derecho como conquista, pero a su vez fuera superado por el
estado mestizo. Seria un estado de ciudadana plural en donde ya no habrn extran-
jeros, victimas ni excluidos y que va ms all de los derechos valorando las expectativas
correspondientes a las diversas ciudadanas pero instalando una nueva manera de leer
y administrar los conflictos.
11
 1
LOS OBSTCULOS PARA EL ACCESO A LOS DERECHOS
PRIMERA PARTE Dr. Luis Eduardo Mors*
APUNTES SOBRE NIEZ Y
ADOLESCENCIA EN URUGUAY Una mirada sobre los veinte aos transcurridos desde la aprobacin de la
Convencin de los Derechos del Nio, permite mostrar un balance con al-
gunos avances en el plano normativo, as como la distancia, el trabajo y el
compromiso que todava resta para que esos textos legales tengan vida real
en el cotidiano de importantes sectores de la poblacin. Uno de los princi-
pales desafos pasa por una coyuntura que admite la generacin de nuevos
derechos, en un contexto socio histrico que marca mltiples obstculos
para su instrumentacin prctica. De all que el problema se site en las
capacidades para acceder a esos derechos por parte de los sectores sociales
ms carenciados y sealar que esta posibilidad depende de la capacidad de
movilizacin, de participacin y de generacin de ciudadana que los suje-
tos sociales y las organizaciones civiles posean para efectivizarlos.

Un anlisis de coyuntura no permite ser muy optimista respecto a los dos

ejes convocantes de este Seminario. Tanto en lo que respecta a Ciudada-
na como a la Participacin, se asiste a tendencias que plantean una serie
de desafos para la profundizacin de estos conceptos, pudindose sealar
entre las principales una prdida de sentido de lo colectivo, la elaboracin
social de una parte de la infancia en funcin de su eventual peligrosidad; el
deterioro de las instituciones, las caractersticas del modelo de desarrollo
econmico y el lenguaje de la represividad como frmula de resolucin de
los conflictos existentes.

En primer lugar, ciudadana y participacin son conceptos que tienen dos

caras, estn estrechamente relacionadas. No es posible construir ciudada-
na plena sin participacin, y para que exista participacin tiene que existir
el espacio fsico de la ciudad permeable al trnsito libre e integrado de sus
residentes. Estos dos elementos de la ecuacin, hoy parecen estar desapa-
reciendo: la ciudad pierde vigencia como un territorio habitado por seme-
jantes -los ciudadanos- que disee un territorio urbano heterogneo faci-
litador de los intercambios necesarios para la convivencia. La mayora de
los problemas de inseguridad que aquejan a la sociedad, son en definitiva
problemas vinculados a la baja calidad de la convivencia, de all que pueda
afirmarse que un aspecto destacable de esta coyuntura donde se ha exten-
dido el miedo y la inseguridad, es el vaciamiento de la ciudad como unidad
integrada. La ciudad se ha vuelto una sumatoria de fragmentos, de guetos
cada vez ms distantes, ms ajenos y antagnicos. Los muros reales y los
muros simblicos se multiplican, y esa idea del ciudadano participativo,

*
Doctor en Sociologa. Profesor e investigador en la Facultad de Derecho de la UDELAR.

12 13
 comprometido, solidario, se pierde. Mecanismos como tolerancia, solidari-
dad, responsabilidad colectiva y dilogo intergeneracional, cada vez estn
ms deteriorados, producto de una coyuntura que muestra cmo se retraen
los dispositivos intelectuales, cognitivos, actitudinales y hasta morales,
poniendo en cuestin las conquistas logradas en los marcos normativos.
A las antiguas desigualdades medidas en trminos de ingreso, se le suman
otras vinculadas al acceso de los bienes y servicios, en lo que se conoce como
proceso de segmentacin; pero lo ms preocupante que se agrega en los
ltimos aos, como un nuevo fenmeno es el de la segregacin, o sea, la
voluntad explcita de separar al otro, de alejarlo, de que el otro no integre el
ncleo de relaciones y el territorio cercano al mo.
En definitiva, es la imposibilidad de construir un nosotros, que si tomamos
la etimologa de la palabra tiene que ver con la integracin de un nos y un
otros. Cada vez es menos posible pensar en tal construccin, porque la
lgica actual no parece ser aquella que moldeaba al ciudadano, sino que por
el contrario la lgica cotidiana, la lgica en los mbitos de interaccin social,
plantea la sospecha y el rechazo de las diferencias como rasgo predominan-
te. No est presente el simbolismo de la mano tendida hacia un semejante;
hoy, las manos son una metfora para caracterizar polticas de mano dura o
de mano propia, pero nunca parecen estar tendidas hacia los ms desfavo-
recidos, sino alertas por el peligro que ellos representan.
En esta direccin pueden sealarse algunos ejemplos de los riesgos hoy
presentes: cada da parece ms clara la elaboracin de sujetos sociales di-
ferenciados; donde por un lado est el adolescente y por el otro lado est
el menor, los cuales cada da se construyen ms como figuras opuestas. Un
adolescente que se define como alguien integrado, consumidor, que apa-
rece con frecuencia tambin signado por un malestar basado en la sobre
exigencia por alcanzar el xito, el cual se acepta que debido a los crecientes
desafos madura tardamente en tanto las condiciones para integrarse al
mundo adulto son mucho ms difciles que para las generaciones ante-
riores. Muchas veces, producto de ese estrs por alcanzar el xito y rendir
cuentas, lo mejor que hacemos los adultos por l es darle Ritalina. Y por el
otro lado aparece una figura que tiene la misma edad, pero que perdi la
esencialidad de su caracterstica humana, ausente de su biografa la etapa
de la adolescencia, debido a las mltiples carencias que presenta. Es una
especie de centauro, mitad humano y mitad bestia, que se caracteriza por
ser excluido; en un mundo de consumidores es un consumidor frustrado,
marcado por su propio fracaso y sin posibilidad de futuro. En ese caso el
adolescente se transforma en menor y madura antes, porque los medios
de comunicacin, la opinin pblica y los actores polticos sostienen que
14
alcanzan la capacidad de discernimiento mucho ms temprano que los j-
venes de anteriores generaciones e incluso que los dems adolescentes. Los
problemas de violencia que protagonizan, no son problemas de conducta
ni de adaptacin a las nuevas exigencias de la poca, esos problemas se re-
convierten en falta de cdigos, cultura marginal o se los categoriza como
lumpen-consumidores. All los problemas ya no se arreglan con Ritalina,
en estos casos se solucionan con la rebaja de la edad de imputabilidad pe-
nal. En definitiva, se trata de una construccin tan injusta como inmoral, al
desconocer los procesos actuales de maduracin y las mltiples exigencias
para el ingreso al mundo adulto como sujeto autnomo y productivo; obs-
tculos que entre los sectores ms desfavorecidos se multiplican.
Tambin puede sealarse que la desresponsabilizacin frente al tema se
ampla como mecanismo de resolucin de los conflictos; y en el caso de los
menores (no de los adolescentes en general), cada vez con ms frecuencia
se los culpa por lo que se enuncia como sus propios fracasos. Hay una se-
rie de ocultamientos, preconceptos y prejuicios, que nos llevan a negar la
responsabilidad adulta y a una creciente desresponsabilizacin de lo ins-
titucional. Muchas veces se plantea el tema en trminos antagnicos, se
argumenta que no se puede despojar de la responsabilidad de sus actos a
los llamados menores; para alimentar una prdica que, en definitiva, quita
toda la responsabilidad a los adultos y a las instituciones por sus persisten-
tes fracasos. El ejemplo ms frecuente es la elaboracin de una perspectiva
reduccionista de algunos episodios de violencia, donde siempre los proble-
mas estn afuera. Esta perspectiva que es insistentemente transmitida y
traducida por los medios de comunicacin, recoge la opinin de mltiples
actores que tienen un grado de responsabilidad en lo que ocurre afuera de
sus mbitos de actuacin. Es comn la retrica de los docentes, para quienes
la violencia est afuera del centro educativo, al igual que para los adminis-
tradores de los Shopping, los dirigentes deportivos y los dueos de locales
bailables. Frente a un episodio de violencia, todos exponen una perspectiva
del problema que se caracteriza por venir de afuera, es una violencia que la
viven y la sufren, pero en la cual no existe ninguna responsabilidad adulta ni
institucional en su reproduccin ni en su prevencin. La solucin al proble-
ma, una vez que es definido como una agresin exterior protagonizada por
menores que cada da son ms violentos y deslindada la responsabilidad
frente a lo que se postula como una creciente amenaza, luce con la contun-
dencia de lo obvio: todos demandan ms presencia policial para defenderse
de la irracionalidad del vandalismo de los que estn afuera.
Adicionalmente, en los ltimos tiempos, surge con fuerza meditica como
una categora intermedia entre los adolescentes integrados y los menores
15
 incorregibles, los individuos que dejaron de ser adolescentes pero todava
no se convirtieron en menores: son los jvenes Ni-Ni, que ni estudian,
ni trabajan, que aparecen como un sujeto social todava indefinido, en un
estado intermedio. Yo sostengo habitualmente, en trminos provocativos,
que la caracterizacin Ni-Ni que estigmatiza a los jvenes, slo es acer-
tada para definir el estado actual de las instituciones que tienen respon-
sabilidad en el campo de la infancia y adolescencia, ya que ni normalizan,
ni reforman; perdiendo el sentido que tuvieron durante la modernidad. Y
esta realidad no tiene que ver slo con problemas de tipo organizacional,
carencia de recursos o liderazgos como habitualmente se plantea en los me-
dios de comunicacin; sino por motivos mucho ms profundos y difciles de
resolver.
Esta idea, sintticamente planteada como la poca de las instituciones
ni-ni me permite esbozar un segundo ncleo problemtico. Me viene a
la memoria el pensamiento de Jos Pedro Varela, quien hacia 1870 para
caracterizar la realidad de las escuelas pblicas sostena que aquellas de
escuelas apenas tienen el nombre. Cuando uno atiende lo que se hace y lo
que perciben los nios y adolescentes de los sectores ms carenciados sobre
esos centros educativos de contexto crtico, podra coincidirse con Varela en
que como tales apenas tienen el nombre. Posiblemente muy poco de sus ru-
tinas, desafos y expectativas de aprendizajes coincidan plenamente con lo
que tradicionalmente se esperaba de instituciones diseadas para cumplir
con el mandato de desarrollar un programa normal; que homogeneizara
conocimientos y convirtiera a sus habitantes en ciudadanos con un conjun-
to de derechos y obligaciones. Este aspecto representa un gran desafo, que
no puede reducirse exclusivamente a un dficit normativo u organizativo de
la enseanza pblica. Las preguntas que deberan orientar el debate, creo
que pasan por aspectos ms esenciales y deberan llevar a interrogarnos si
las instituciones tienen en la actualidad la capacidad de normalizar a sus
habitantes; o preguntarnos acerca de si existe una idea y consenso social
acerca de lo que deberan ser los contenidos de un programa normal que
atienda las caractersticas y necesidades heterogneas de importantes sec-
tores de la poblacin.
En igual sentido podemos interrogarnos sobre las llamadas instituciones de
reforma. En los ltimos veinte aos ha cambiado cinco veces el nombre de
la institucionalidad que ejecuta medidas a adolescentes en conflicto con la
ley (Divisin Rehabilitacin, D.E.A.C., INTERJ, SEMEJI, SIRPA), pretendiendo
con el cambio de su denominacin transformar un funcionamiento que en
lo esencial se ha caracterizado por la imposibilidad de reinsertar, de reinte-
grar a la vida social a aquellos adolescentes de los sectores ms carenciados
16
que atienden. En forma recurrente no han podido cumplir su mandato ins-
titucional y pueden ser catalogadas -apelo nuevamente a la historia- con
la sentencia que desde la dcada del cincuenta del siglo pasado las define
con elocuente economa de trminos: los reformatorios son deformato-
rios. Mi hiptesis es que no se trata, como habitualmente se plantea por
los medios de comunicacin y el sistema poltico, de un problema reductible
exclusivamente a deficiencias de la estructura organizacional, ni tampoco
lo es de la falta de liderazgo de las autoridades que las dirigen. Ms all
de los disfuncionamientos prcticos existentes y los frecuentes abusos, el
principal problema es de orden filosfico. La esencia del fracaso no reside en
el barco, ni la falta de liderazgo del capitn ni en la falta de capacitacin de
los tripulantes; lo central es la falta de un puerto de destino. La reinsercin
social de los adolescentes se convierte en una nave a la deriva, pues el cli-
ma social, la creciente intolerancia e incluso la casi imposible funcionalidad
productiva de esos jvenes en un mundo de consumo, impide que el barco
encuentre un destino posible. Creo que all est la esencia del problema,
y mientras no se acte a nivel de las percepciones de la sociedad, seguire-
mos cambiando al capitn del barco; haremos traslados de funcionarios, le
cambiaremos nuevamente el nombre a la estructura; pero seguir siendo
como esos barcos que transportan residuos radioactivos y nadie quiere en
el puerto. Los programas de rehabilitacin tienen ese gran desafo, ese gran
bloqueo: nadie parece querer ya apostar a su reintegracin y lo prioritario
para la opinin pblica es que no se fuguen. En este plano entonces, y dadas
las indefiniciones existentes sobre lo sustantivo del mandato institucional
que la sociedad pretende para ellas, no se esboza tampoco un futuro pro-
misorio sobre la existencia de programas que puedan realmente funcionar.
Hablar de las carencias de las instituciones educativas, me lleva a plantear
muy sintticamente otro plano problemtico que refiere a la relacin de
stas respecto al modelo de desarrollo productivo y las tendencias socio-
culturales. El principal motor actual de uno de los mejores ciclos econmi-
cos de la historia, est constituido por una exacerbacin del consumo de
bienes y servicios que nos hace vivir al lmite de nuestras posibilidades. El
consumismo como el estilo de vida predominante adquiere una profunda
ambigedad: por una parte constituye un factor de crecimiento econmico
que permite, por la va de la carga impositiva, financiar la extensin de pro-
gramas sociales, de salud, educativos, etc.; y por otra parte genera una im-
portante dosis de alienacin colectiva y procesos de construccin subjetiva
determinados por la creciente posesin de bienes materiales. En una socie-
dad consumista se hacen extensivas a todo el colectivo las necesidades y la
competencia por la adquisicin de objetos, que pierden la caractersticas de
su utilidad material, y se transforman en elementos identificatorios de las
17
 propias personas, prometiendo una gratificacin inmediata a necesidades,
que son siempre cambiantes y crecientes y por lo tanto imposibles de ser
razonablemente satisfechas. El fetichismo de las mercancas y la voracidad
de su consumo, se elaboran como una demanda perentoria y se hace exten-
siva al conjunto de la sociedad por medio de la publicidad. Como un dato
que ilustra esta realidad puede sealarse que el crecimiento del PBI tiene
entre los principales componentes a los bienes de consumo y la telefona.
Muchas veces acudo al pensamiento de Claus Offe, cuando planteaba las
contradicciones del capitalismo deca que el sistema no era viable ni con,
ni sin Estado de bienestar. Remedando esa idea, creo que el actual modelo
de desarrollo es imposible ni con, ni sin consumismo, porque las polticas
de bienestar requieren del crecimiento del consumo, de los cuarenta mil au-
tos cero quilmetros vendidos, de los productos suntuarios, vestimenta de
marcas reconocidas, celulares de alta tecnologa, etc.; que al mismo tiempo
alimentan las fuentes del malestar. Esos bienes tambin son los que habi-
tualmente se roban en las puertas de los centros educativos, propiciando
el sentimiento de inseguridad; el champin y la campera de marcas y el
celular, productos cuyo deseo de consumo impulsan la evolucin favorable
de la economa.
Creo que en gran medida, los actuales miedos e inseguridades provienen de
esa cruz que cargamos y se forma por la extensin horizontal de necesida-
des que se transmite en todos los estratos sociales; con una jerarquizacin
vertical en la posibilidad de acceso a los satisfactores, que pierden su carac-
terstica de bienes materiales con una utilidad prctica relativa para con-
vertirse en fetiches identificatorios trascendentes para lograr la aceptacin
social y la autoestima personal.
Los ms afectados por esta realidad sociocultural son los ms jvenes, en
tanto son convocados ms fuertemente por la lgica del consumo y menos
posibilidades tienen de concretarlo por los medios institucionalizados. De
all que los que no pueden acceder o vean fuertemente limitadas las posibi-
lidades de consumo tiendan a ser percibidos por la sociedad como sujetos
peligrosos y promotores centrales del estado de inseguridad. Y en este plano
se elaboran una serie de concepciones y prejuicios sociales sobre el supues-
to mundo de oportunidades existentes para los jvenes como producto de
la mejora de varios indicadores, que debido a su reiterada exposicin, opa-
can la persistente realidad de las fuertes desigualdades vigentes. Sinttica-
mente podemos sealar el desempleo, la informalidad en el trabajo y los ni-
veles de pobreza, tres indicadores que cuando se atiende la condicin etrea
de los sujetos permiten observar una persistente vulnerabilidad. Si bien es
cierto que ha bajado el desempleo y la informalidad, y que han descendido
18
tambin los niveles de pobreza, lo cierto es que en trminos estructurales el
desempleo entre la poblacin menor de 25 aos triplica al total general. En
estos momentos existe cerca de un 6% de desempleo global, pero cuando
se observa la poblacin menor de 25 aos, esa cifra asciende a cerca del
20%. El desempleo, entonces, entre los ms jvenes es el triple, y puede afir-
marse que los ms jvenes son los primeros en perder el trabajo en poca
de crisis y los ltimos en recuperarlo en los momentos de auge econmico.
La informalidad, que en trminos histricos en Uruguay ha sido muy alta,
ha logrado ser descendida fuertemente por una serie de polticas en los l-
timos aos, pero entre los menores de 25 aos, de todas maneras, los infor-
males siguen duplicando el volumen de poblacin general. La pobreza, que
ha descendido globalmente tambin en forma importante, si consideramos
los menores de 5 aos respecto a los mayores de 65 sigue perpetundose en
una relacin de cinco a uno.
Estos tres indicadores, que en trminos relativos muestran el triple de des-
empleo, el doble de informalidad y el quntuple de pobreza, representan
una tendencia estructural que tiene dcadas de permanencia y es razona-
ble pensar que obviamente impactan en la subjetividad, en la formacin
de la personalidad y en las perspectivas de futuro de los sectores que ven
reproducirse durante generaciones fuertes desigualdades. Y cuestionan
tambin, la instrumentalidad y el rol del sistema educativo. Porque si el des-
tino manifiesto de un sector importante de la poblacin es el desempleo, la
precariedad laboral y una insercin dentro de la informalidad y la pobreza,
las estrategias que necesiten para adaptarse a esas condiciones, posible-
mente no las obtengan en el propio sistema educativo formal, sino fuera
del mismo, en los mundos informales y hostiles de la calle. En definitiva, si
hubiera que caracterizar a los llamados menores con una sentencia que
sintetice su realidad, yo dira que han sido ms inmunes a las polticas socia-
les y educativas implementadas que impunes respecto a los marcos norma-
tivos vigentes. Generalmente los medios de comunicacin nos hablan de la
impunidad de los adolescentes en conflicto con la ley, cuando en realidad,
nos deberan hablar mucho ms de la inmunidad frente a las polticas que
se intentaron aplicar en los ltimos veinte aos y no lograron revertir las
persistentes desigualdades existentes.
Por ltimo, me interesa sealar el lugar central que actualmente ocupa una
especie de embestida de lo que podramos llamar pensamiento nico sobre
la seguridad ciudadana, que elabora una visin reduccionista de la realidad,
obviando todo intento de complejizar o considerar sobre los factores que in-
tentaba exponer. Hay una especie de retorno de la hegemona conservadora
como la llama Rafael Paternain, que se focaliza en un sujeto social: el menor,
19
 que se percibe como la sntesis de todos los dramas cotidianos que pertur-
ban la sociedad. Menores que segn la mayora de los medios de comuni-
cacin y la opinin pblica son cada vez ms precoces, ms pervertidos e ilustrados) y que hoy surgen como aliados de la barbarie al aconsejar que
incorregibles. Se construye una especie de pavoroso problema, que impide
reflexionar sobre la problemtica sin referirla como azote, una epidemia,
o como el incontenible auge de las conductas infractoras. En definitiva, se
construye un enemigo, que adjetivado con exacerbacin se constituye como
el elemento fundamental para luego, declararle la guerra. En la actualidad,
cuando se aborda el tema de los adolescentes en conflicto con la ley, aparece
en los medios de comunicacin sintomticamente el lenguaje blico, ape-
lando a los trminos guerra, combate, batalla y lucha; tornando evidente
para el sentido comn las propuestas de medidas ejemplarizantes basadas
en la aplicacin de polticas de mano dura.
Un ejemplo paradigmtico de esta construccin, que constituye un hito que
tuviera amplias repercusiones est representado por una nota editorial que
se public el da 21 de setiembre y puede ser analizada y considerada como
un llamado de alerta. Entre otras cosas, bajo el ttulo Sociedad en peligro,
en un matutino se lee: dentro de la masa de ignorantes que pueblan este
mundo figuran los miles de adolescentes que no estudian ni trabajan. Esta
legin de inservibles que no debe ser demonizada segn aconsejan ciertos
sectores ilustrados, es ante todo vctima de padres a quienes la magistratura
uruguaya confiere la categora de responsables, ya que se les entrega a los
menores infractores toda vez que son procesados sin prisin. El artculo no
tiene desperdicio, y creo que es sumamente peligroso por la cosmovisin
que plantea y las ulterioridades que emergen de su prdica. Estos meno-
res descalifican a travs del ataque, el saqueo y la destruccin del material
didctico, cuya utilidad ignoran y cuyo valor intentan descalificar. Lo que por
fuera parece un acto de barbarie inexplicable, es en verdad la guerra entre un
sistema organizado en torno a la cultura y una embestida de los extraos por
destrozar los smbolos de la estructura que nos integran y cuya presencia fsi-
ca intentan borrar. Es destacable la configuracin de un enemigo signado
por la barbarie de sus actos y el planteo del problema en trminos blicos
con una respuesta que deviene como evidente. Son los nuevos brbaros,
contina otro pasaje y evoca, de algn modo, al pasado reciente, porque
parecera que estos nuevos brbaros que intentan destruir los smbolos
de la civilizacin, son una especie de subversivos o sediciosos, planteando
el editorialista un recurso muy utilizado bajo el gobierno autoritario: Sin
quererlo, pero adems sin llegar a descifrarlo todava, la ciudadana toda est
embarcada en este conflicto. O sea, estn los que ya son conscientes de la
amenaza de la invasin brbara y los que todava no son conscientes de ella,
pero que tambin son convocados a tomar partido. Una lucha de bandos
20
enfrentados donde parece insinuarse la existencia de los que en un tiem-
po fueran llamados por el autoritarismo de cretinos tiles (ciertos sectores
no deben ser demonizados.
En esta direccin el artculo inserta las infracciones adolescentes en un es-
tado ms amplio de subversin, destacando el desenfreno de los agreso-
res y la grfica ascendente de sus operativos de terror, y finaliza anotando
que en realidad, no son actos aislados e inexplicables, sino que hay niveles
de organizacin importantes. En definitiva, las infracciones adolescentes
cuentan con importante nivel de organizacin, su planificacin trasciende
el fin utilitario inmediatista de satisfacer una necesidad y se transforman
en operativos de terror y advierte que todos estamos embarcados en ese
conflicto. La deduccin del cuadro de situacin es obvia: se demanda una
firme actuacin de la autoridad ante lo que se presume como una amenaza
que puede hacer sucumbir las instituciones.
En definitiva, esta creacin de un sujeto adolescente tan peligroso como
absolutamente inexistente, alimenta constantemente los miedos ciudada-
nos, y este miedo se ha tornado una presencia central convirtindose en una
fuerza poltica que impulsa con su lgica y exigencias las polticas de segu-
ridad ciudadana. Polticas ya intentadas desde la dcada del noventa y que
basadas en el endurecimiento punitivo no han revertido el problema de la
violencia ni atenuado los temores y s han alimentado nuevos resentimien-
tos y profundizado la desconfianza interpersonal. En este sentido, creo que
hay una tarea para los prximos veinte aos de trabajo interinstitucional,
para concretar mayores niveles de convivencia que sustenten en la realidad
cotidiana los avances logrados en los marcos normativos de proteccin so-
cial y conquistas de derechos para todos los nios y adolescentes.
21
 TRAYECTORIAS DE LAS IDEAS SOBRE NIEZ Y ADOLESCENCIA.
Emilio Bonetti
El presente artculo es una sntesis de un trabajo ms extenso sobre los ras-
gos caractersticos que adquiri la cuestin de la niez y la adolescencia en
la teora poltica.
Conviene sealar previamente que los significados atribuidos a categoras
como la de nio y adolescente, como etapas diferenciadas entre s y a su vez
diferenciadas de la adultez se constituyen en construcciones caractersticas
de la modernidad. Sin embargo es posible identificar desde la antigedad
una problematizacin acerca de las particularidades de este perodo que se
encuentra principalmente vinculado al mbito domstico y al vnculo filial.
A modo de genealoga, la identificacin de los trazos generales que carac-
terizaron esta problematizacin nos permite distinguir y contextualizar la
magnitud del cambio que significa la idea de los derechos de nios, nias y
adolescentes. Por otra parte el anlisis de los vnculos entre ideas y polticas
nos permite comprender mejor la coyuntura actual.
Las concepciones sobre niez y adolescencia son consecuencia de un deter-
minado contexto socio-histrico. Es decir que los factores polticos, sociales,
econmicos y culturales inciden en las creencias que las sociedades tienen
acerca de las generaciones ms jvenes.
A su vez los sistemas de creencias, las costumbres y los marcos normativos
establecen en gran medida las formas que tenemos de enfocar los proble-
mas. Por lo tanto los climas de opinin se constituyen en variables impor-
tantes a la hora de explicar las actitudes y los comportamientos respecto de
ese grupo generacional.
A grandes rasgos planteamos que las ideas que predominaron sobre la ni-
ez y adolescencia en la teora poltica, podra ser esquematizada en dos
momentos; i) la idea de la obediencia absoluta de los hijos, ii) la idea de la
responsabilidad de los padres y del estado. Sin embargo con la CDN emerge
una concepcin que -sin ser la predominante- tensiona las anteriores y ad-
mite; iii) la idea de los derechos de nios, nias y adolescentes.
1. El mundo antiguo.
Es posible identificar desde la antigedad un enfoque acerca de los que
*
Lic. en Trabajo Social y Diplomado en Ciencia Poltica por la Universidad de la Rep-
blica Oriental del Uruguay (UDELAR). Desde 2006 Operador Social de la organizacin
Gurises Unidos, Uruguay.
22
transitan por esta etapa inicial vinculada al mbito domstico y al vnculo
filial. Las diversas formas de nombrarlos como; nio, hijo, joven, infancia,
vstago, la minoridad o la prole as como los atributos especficos desig-
nados; incompletos, ignorantes, sin uso de la razn e imperfectos, nos
permite constatar los rasgos caractersticos de una sensibilidad particular
frente a las nuevas generaciones. Estas creencias -a modo de genealoga-
as como las concepciones sobre la organizacin familiar se encuentran
en la base del tratamiento punitivo-tutelar que en la actualidad recibe la
cuestin de la niez y la adolescencia.
De manera esquemtica podemos decir que esta concepcin es esquiva
a considerar a los nios, nias y adolescentes como sujetos de derechos y
como contraparte se basa en una concepcin de los mismos como objeto
del derecho.
1.2. Nota sobre el patriarcado como forma de organizacin familiar.
En este contexto la idea de familia remite a una variedad de significa-
dos que puede ser sintetizada por la idea de comunidad de vida y de
bienes en el interior del hogar. El significado que el derecho romano le
adjudic a la familia estaba directamente relacionado con la autoridad
del jefe de familia y con los individuos que de l dependan -esclavos,
mujeres, hijos-. En este esquema de control tutelar el poder se ejerce
de manera absoluta -por el pater familias- quien tiene la potestad para
impartir justicia y ejercer su voluntad en el mbito domstico.
El principio patriarcal determin una subordinacin total, basado en
un tipo de gobierno domstico del jefe de familia. En este sentido el
elemento patriarcal implica que; el padre dirige y conduce la fa-
milia (pater familias) segn la ley de su voluntad suprema. Ante l
no tienen absolutamente ningn derecho los que viven en la casa: el
buey, lo mismo que el esclavo; la mujer lo mismo que el hijo. (Mom-
msen, 1855; 90). El jefe de la familia no se encuentra limitado por la
ley y en el mbito domstico no tiene ninguna injerencia el estado3,
en el hogar el encargado de impartir justicia es el pater que incluso
tiene potestad para decidir sobre la vida y la muerte de sus miembros.
3
En tanto el estado se encuentra constituido por el conjunto de familias corresponda a ellas
definir los conflictos en el mbito domstico -al jefe de familia- y no a un poder externo,
el cual an no se consolidaba. Es por ello que las asociaciones familiares son consideradas
la base de la ciudad-estado, la base del orden social. En tanto la organizacin poltica
es la alianza entre familias el poder y su influencia como institucin es mayor, mientras que
cuando el estado se convierte en una esfera autnoma, la incidencia de la misma disminuye.
23
 2. La Modernidad.
De la obediencia a la responsabilidad de las familias y del estado.
Con el paso hacia sociedades modernas se comienzan a procesar cam-
bios con respecto al lugar de la unidad familiar en el contexto de la orga-
nizacin social, as como se reconfiguran los roles de los miembros de las
mismas. Por un lado se mantiene parte del legado romano -organizacin
jerrquica- y por otra parte se comienza a considerar -desde un punto de
vista ideal- como un mbito de cuidado y amor donde los individuos tran-
sitan sus primeros aos de socializacin. Aunque si bien el rol de la familia
como mbito de socializacin primaria es innegable, esta mirada idealiza-
da desconoce los conflictos y tensiones que se suceden en el interior de
las mismas, en tanto en el se desarrollan relaciones asimtricas de poder4.
En ese proceso el trmino familia comienza a describir al ncleo integrado
por el padre, la madre y sus hijos -familia nuclear- como lugar de cuidado y
de proteccin -que se vuelve hegemnica- y que llega hasta nuestros das.
De la misma manera se consolida la incorporacin de la mujer como parte
de la autoridad familiar, ahora compartida con el padre de familia, por lo
menos respecto de la crianza de los nios. Por otra parte el proceso -ahora
considerado legtimo- de emancipacin de los hijos cuando son capaces de
sobrevivir por su propia cuenta. Por ltimo la idea de que el pater familias
no puede disponer de penas a sus miembros -en el sentido que le dieron los
romanos- es una manifestacin de los cambios donde las formas de impar-
tir justicia residen en una esfera escindida de las familias y comienzan a re-
sidir en la organizacin poltica. Como consecuencia se consolida la idea de
la responsabilidad de las familias con respecto al cuidado de los hijos y en
ltima instancia del estado. Ahora bien, esta injerencia de la sociedad, no
se encuentra fundada en los derechos de los hijos sino en los deberes de las
familias y del estado y en las consecuencias negativas que esto pueda te-
ner para el cuerpo social. Con la modernidad se termina de consolidar una
nocin respecto de esta etapa del ciclo vital caracterizado por; i) un lugar
de sujecin en el mbito familiar y escolar y ii) un objeto del derecho como
consecuencia de una situacin irregular. Si bien se definen acciones espe-
ciales que apuntaban al cuidado en ciertas circunstancias, a la proteccin,
el no reconocimiento de derechos como la libertad de expresin, de opinin
en los asuntos que los afectan definan gran parte del enfoque tutelar. Se
identifica claramente como las ideas predominantes niegan el hecho de
que en esta etapa del ciclo vital los individuos sean portadores de derechos.
3. La emergencia de los derechos de nios, nias y adolescentes.
Un nuevo sujeto de derechos.
El desarrollo histrico de las sociedades occidentales marca el paso de los
4
Este punto ha sido extensamente trabajado por los movimientos feministas que han
puesto sobre la mesa las desigualdades de gnero al interior de las familias.
24
estados absolutos a estados de derechos donde el poder trata de ser limi-
tado. Para Elas Daz, el estado de derecho es el estado sometido al dere-
cho, es decir, el estado cuyo poder y actividad se encuentra controlado por
la ley, en donde el objetivo es el respeto de la persona humana y de sus de-
rechos fundamentales. Para el autor los requisitos del estado de derecho
lo constituyen; i) la garanta de los derechos fundamentales del hombre
y la separacin y divisin de poderes, y ii) la absoluta primaca de la ley.
En este sentido el pacto de la modernidad que funda una relacin entre
gobernantes y gobernados basado en la idea de ciudadana5, implica una
serie de garantas que limitan el poder ilegtimo, por las cuales el indivi-
duo adquiere una serie de derechos bsicos. Ahora bien -a modo de ejem-
plo- el ejercicio de los derechos polticos a travs del voto fue un proceso
no exento de tensiones en donde se transita de sistemas electorales res-
tringidos por el nivel de instruccin, por la renta, por el sexo o por la raza
hacia el sufragio universal donde se incorporan los derechos polticos -de
las mujeres, de las personas afro-descendientes- al ejercicio del voto. De
la misma manera como anota Max Horkheimer respecto de una serie de
derechos fundamentales; los nios, para quienes el mundo fue una
verdadera crcel durante toda la Edad Media, siguieron sometidos a la
esclavitud durante el siglo XIX. Cuando se completo la separacin entre el
Estado y la sociedad, entre la vida poltica y la privada, sigui subsistiendo
en el hogar la dependencia personal directa. (Horkheimer, 1970; 178).
Con la emergencia de los derechos de los individuos que no alcanzan los
dieciocho aos de edad -es de notar la ruptura en trminos histricos6- se
incluye un actor completamente nuevo que se incorpora al estatuto de
5
Es clsico el trabajo; Ciudadana y Clase Social de T.H. Marshall donde se desarrolla
una sntesis sobre la evolucin del status de ciudadana, el autor expresa, que los dere-
chos civiles se desarrollan en el siglo XVIII, los derechos polticos en el XIX y los sociales
en el XX. El perodo de formacin de los derechos polticos se da una vez que son conso-
lidados los derechos civiles, de esta manera, vinculados los derechos civiles, polticos y
sociales, es que se puede hablar (segn el autor) de un estatus general de ciudadana.
6
A partir de la Convencin sobre los Derechos del Nio (1989) -ratificada en 1990- Uru-
guay procede a la adaptacin de la legislacin nacional a los estndares internacio-
nales creando el Cdigo de la Niez y la Adolescencia (2004), consagrando derechos
civiles, polticos, sociales, econmicos y culturales para nios, nias y adolescentes.
Las leyes previas que regulaban el tratamiento de la infancia como el Cdigo del Nio
(1934) defina acciones que se encuadraban desde una mirada primordialmente tu-
telar y de control, reconocan la vulnerabilidad de los nios, nias y adolescentes y lo
traducan, a partir de una mirada desde las necesidades, en acciones que apuntaban
al cuidado en ciertas circunstancias, a la proteccin. Sin embargo el reconocimiento
de derechos como la libertad de expresin, de opinin en los asuntos que los afectan,
la libertad de informacin, de asociacin y de participacin expresan la aparicin de
un tipo de derechos que se constituyen -entre otras cosas- en garanta de proteccin.
25
 ciudadano y ciudadana7. Y esta emergencia parece corresponderse con la
idea de limitar el poder -no solo el paterno sino el del adulto- no borrarlo
sino limitarlo8.
Desde el punto de vista jurdico las modificaciones que emergen son re-
levantes en tanto encuadran la cuestin sobre la niez y adolescencia de
forma radicalmente nueva. Reconocer una serie de derechos civiles, pol-
ticos, sociales y econmicos -en el marco jurdico internacional y luego en
el nacional- implica considerar a los mismos con derechos inherentes a
su estatus de ciudadanos. Ahora bien, parece legtima la pregunta acerca
de que clase de ciudadana es esta, como plantea Midaglia acerca de la
normativa actual; consagra de manera simultnea los derechos civiles-li-
bertad de opinin-, los polticos -participacin-, y sociales-proteccin para
este segmento de la poblacin. Pero el pasaje de una ciudadana tutelar
a una ciudadana plena no parece lograrse meramente con los cambios
normativos. (Midaglia, 2008).
cimiento social y polticas pblicas en las cuestiones referidas a la niez
y adolescencia resultan extremadamente inestables lo cual tiene conse-
cuencias tanto en la calidad de las opciones de polticas, como en la legiti-
midad de las mismas.
En la actualidad emerge en el escenario poltico y social un enfoque sobre
la cuestin de la niez y la adolescencia reacio a considerarlos sujetos de
derechos. Como vimos este no es un tema nuevo, la cuestin intergene-
racional as como los procesos de segmentacin territorial y el aumento
de las desigualdades de nuestras sociedades abonan el terreno para el
resurgimiento de enfoques centrados en el control-tutelar de este grupo
etreo.
La cuestin de los derechos bsicos -de los cuales son portadores- y las
garantas para ejercerlos parece ser algo irrelevante en el debate pblico
acerca de la niez y adolescencia.

Es evidente que la capacidad de agencia es limitada en lo que refiere a En cambio son bastante extendidas las creencias acerca de que el proble-
los problemas y dificultades que puedan enfrentar los que transitan por ma con los nios es que tienen muchos derechos. Lo cual resulta paradji-
esta etapa del ciclo vital. Esta debilitada capacidad de incidencia -la de co en cuanto la historia de la niez y adolescencia se ha caracterizado por
incluir en la agenda poltica sus problemticas- tal vez explique en parte el sometimiento.
los motivos por los cuales se centra la cuestin de la niez y adolescen-
cia como cuestin de seguridad pblica. Tal vez por ello se preste poca
atencin a los problemas con los cuales se enfrentan cotidianamente en
sus familias, en los centros educativos, en las comunidades y ahora en el
sistema poltico.

4. Conclusiones
En sociedades pluralistas la multiplicidad de voces acerca de los proble-
mas pblicos es la norma, donde el disenso se convierte en un sntoma
saludable que alienta el debate pblico. Ahora bien, en las cuestiones vin-
culadas a la niez y adolescencia el debate brilla por su ausencia y en el
imaginario colectivo parece ser bastante unnime la idea acerca de que
los principales responsables de los problemas de la sociedad uruguaya
son los y las adolescentes. En la coyuntura actual la interfase entre cono-

7
Aludimos a la idea de ciudadana que implica una conexin jurdica que establece
-para cada uno de los habitantes- derechos, responsabilidades y garantas, en donde
el Estado es garante, la misma incluye una idea de pertenencia individual y comuni-
taria (Di Tella, T, 2001).
8
Anotamos aqu el ejemplo citado de J. Pfohl por Garca Mndez respecto de una de
las primeras intervenciones judiciales realizada a causa de malos tratos por parte de la
familia a una nia de 9 aos, en donde la institucin que promovi el caso fue la Socie-
dad para la Proteccin de Animales de New York en 1875 debido a la no existencia de
un marco jurdico que amparara a la niez (Garca Mndez; 1994; 44).
26 27
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29
 INSEGURIDAD Y SUJETOS PELIGROSOS
Rafael Paternain*
1 El Uruguay padece un conjunto de problemas evidentes: las violencias, el
delito y la inseguridad. Si bien la tasa de homicidios no ha crecido, los robos
con violencia han aumentado durante los dos ltimos aos en mayor pro-
porcin que en aos anteriores. Por su parte, la violencia domstica se ha
vuelto uno de los mayores nudos criminolgicos de nuestra realidad, a pesar
del dficit de las estadsticas oficiales y de las repercusiones desiguales en el
mbito de la opinin pblica.
Sea lo que fuere, en el Uruguay siempre estamos dispuestos a abonar la idea
de que nuestros niveles de inseguridad objetiva son los ms bajos de la re-
gin. Razones no faltan para suscribir esta nocin, en especial si se priorizan
determinados pases. Pero tampoco son escasas las evidencias que iluminan
las zonas ms oscuras de nuestro rostro: tenemos un alto porcentaje de vic-
timizacin, volmenes importantes de violencia de gnero, guarismos preo-
cupantes de suicidios y muertes en el trnsito, de las mayores proporciones
de poblacin reclusa por habitantes en el continente, cerca de un milln de
armas de fuego circulando por personas y hogares, cantidades trascendentes
de policas y guardias de seguridad privada, sin que ello se traduzca en mejo-
res niveles de prevencin.
Sin embargo, a todo esto le cabe un signo an ms evidente: la extensin
por todo el espacio social de un arraigado sentimiento de inseguridad. Este
fenmeno social se ha construido a lo largo de las ltimas dcadas, y tiene
races de distinta naturaleza, entre las cuales no se pueden soslayar los im-
pactos crecientes de diversos tipos de delitos. Los efectos acumulados han
habilitado que en las encuestas de opinin realizadas en 2009 la mayora de
los uruguayos manifestara por primera vez que su principal preocupacin
era la inseguridad. En la actualidad, la paranoia colectiva y las reacciones
de cuo autoritario nos revelan un preocupante talante de poca.
2 Ningn aspecto de la violencia, la criminalidad y la inseguridad escapa de
las dinmicas profundas de la desigualdad social. Nuestra sociedad presen-
ta fuertes rasgos de desestructuracin, aunque los mismos se disimulan
en los discursos institucionales y en los promedios del desempeo socioe-
conmico. Para evitar los malos entendidos, afirmamos, en primer lugar, lo
siguiente: el Uruguay hoy se halla en un lugar infinitamente ms favora-
ble que siete aos atrs, se tome la variable, dimensin o problema que se
*
Socilogo. Profesor e investigador en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad
de la Repblica. Ex Gerente del rea de Poltica Institucional y Planificacin Estratgica
del Ministerio del Interior.
30
quiera. El crecimiento econmico, el descenso del desempleo, la pobreza y
la indigencia, el fortalecimiento fiscal, las reformas institucionales, la trans-
formacin del clsico escepticismo de la sociedad sobre su futuro, entre mu-
chas otras cosas, nos han desviado de una tendencia de crisis que pareca
un destino inexorable.
Pero tambin debe sealarse, en segundo lugar, que la violencia y el delito
no han retrocedido y que la inseguridad se ha vuelto una poderosa fuer-
za socio-poltica. Esta contradiccin es, en rigor, aparente, ya que nuestro
proceso de desarrollo alberga antagonismos, desigualdades y desbalances
mltiples. Observemos sintticamente algunos elementos:
1. Los indicadores socioeconmicos sobre niez y adolescencia continan
emitiendo seales alarmantes sobre el proceso social uruguayo: el des-
empleo est cerca del 20% para los menores de 25 aos (25,3% para las
mujeres jvenes), el 18% de los jvenes ni estudia ni trabaja, la pobreza
alcanza al 34% de los menores de 6 aos (haba llegado al 57% en 2003),
y la vulnerabilidad y la segregacin territorial persisten como notas evi-
dentes.
2. Las instituciones responsables de promover los procesos de integracin
social estn afectadas -en sus prcticas y motivos- por problemas de le-
gitimidad. La reproduccin microscpica de prcticas de violencia institu-
cional hacia adolescentes y jvenes las aparta de sus metas organizativas
y las convierte en agentes productores de la desafiliacin. El sistema pe-
nal en su conjunto es el caso ms extremo de una dinmica plenamente
irracional.
3. Los procesos de socializacin de adolescentes y jvenes ocurren en nue-
vos contextos de desigualdades. Las distancias de ingresos, las presiones
e imposiciones de pautas de consumo, las brechas generacionales y sus
conflictos asociados y los patrones actitudinales fraguados en los mode-
los de gnero, son algunas claves sociales para resituar interpretativa-
mente los fenmenos de violencia y criminalidad.
4. Esto ltimo exige un anlisis riguroso de los sistemas de produccin de
riesgos, amenazas y daos que se inscriben en la evolucin contempor-
nea de nuestra modernidad tarda. La conjugacin de individuacin y
31
 anomia produce efectos inditos de desigualdad y una nueva geografa
de posiciones, expectativas y percepciones. Nuestra sociedad asiste a un
reparto desigual de amenazas, violencias y daos, y a relaciones proble-
mticas entre los individuos y las regulaciones normativas eficaces.
3 En definitiva, los nios/as, adolescentes y jvenes asumen la mayor carga
de riesgos, y con ello quedan al descubierto todas las grietas de la perspec-
tiva adulto cntrica para comprender, habilitar e integrar. El recurrente des-
plazamiento de toda la negatividad colectiva enfocada en nios/as y ado-
lescentes se combina con la represin sistemtica de los motivos sociales
esenciales que generan la desigualdad, la exclusin y la violencia simblica
y material.
Si algo caracteriza a nuestro presente es la consolidacin de una hegemona
conservadora en el mbito de la seguridad. Se trata de un proceso de pro-
duccin de sentido sobre las violencias y el delito, en el cual las visiones ins-
titucionales ms relevantes (actores polticos, organismos estatales, medios
de comunicacin) quedan alineadas con las representaciones colectivas
predominantes. Las respuestas pblicas se subordinan ante el sentimiento
de inseguridad y priorizan el combate material del delito (en particular, los
delitos contra la propiedad), colocando a la Polica como el ncleo de accin
y desplegando estrategias de gobierno a travs del delito.
Los adolescentes y sus acciones desviadas son una de las piezas clave de esa
hegemona conservadora. Los jvenes pobres constituyen el sustrato expl-
cito para el desarrollo de una visin del mundo que logra dividir el espacio
social entre buenos y malos ciudadanos, entre personas honestas y delin-
cuentes. Este marco de interpretacin no slo se revela en los rasgos ms
visibles del discurso, sino que se incorpora en las actitudes, las prcticas y
las interacciones de las personas en la vida cotidiana.
La hegemona conservadora desarrolla cuatro mecanismos funcionales, y
en todos los casos los menores infractores ocupan un lugar central para
garantizar su reproduccin.
1. Distribucin de poder. La asociacin entre inseguridad y adolescentes que
cometen delitos constituye un argumento para la supervivencia de varios
actores poltico-institucionales. Definidas las amenazas y dibujados con
precisin los contornos del peligro, las acciones y las reacciones tienden a
concentrarse en los dispositivos del control, la sancin y el encierro. Inten-
sificar y fortalecer todo lo que ya existe -polica, tecnologas de control,
crceles- no supone una respuesta natural dadas las circunstancias, sino
32
una nueva redistribucin de poder dentro del campo de la seguridad ciu-
dadana. Cmo explicar entonces el alcance precario y espectral de las
medidas programticas de naturaleza preventiva?
2. La dominacin de lo particular. Los discursos sobre la seguridad suelen
estar asentados en referencias universales, pero las prcticas apenas
trascienden las acciones restrictivas. La violencia, la criminalidad y la in-
seguridad quedan reducidas a los hurtos y las rapias que cometen los
adolescentes pobres en los espacios pblicos. Los problemas, las polticas
y los instrumentos operan sobre una zona acotada de la realidad, la cual,
sin embargo, se muestra en los discursos como una totalidad evidente.
Leyes sobre imputabilidad y antecedentes, policas equipados y adiestra-
dos, nuevas crceles: todo converge hacia ese punto. Cualquier intento
por ampliar la mirada y ensanchar los diagnsticos se interpreta como
irracional y poco realista. De todas maneras, cabe hacerse la pregunta: el
delito adolescente es en verdad el nervio central de la violencia, la crimi-
nalidad y la inseguridad en el pas?
3. Produccin de significantes vacos. La hegemona conservadora produce
visiones e interpretaciones sobre sujetos y situaciones, y lo hace con ca-
tegoras cercanas a una suerte de sociologa espontnea. Los discursos
polticos e institucionales abandonan sus identidades fuertes y sucum-
ben ante identificaciones contingentes que se descargan en conceptos
vacos: feudalizacin, favelizacin, delincuentes, menores malvados,
lmpenes-consumidores. En un contexto de prejuicios y de demagogia
punitiva, las referencias discursivas acumulan los insumos para la cons-
truccin de sujetos sin fisuras ni externalidades. Lo que antes desataba
pujas interpretativas, ahora se transforma en un consenso conservador.
4.Generalizacin de relaciones. El sentido comn predominante tiende a la
generalizacin de relaciones de representacin que se vuelven absolutas:
la inseguridad, el miedo, la probabilidad de victimizacin, los lugares pe-
ligrosos y los sujetos que perpetran la violencia y el delito. Nada parece
tener lgica, ni especificidades. El nivel socioeconmico, el sexo, la edad,
la auto identificacin ideolgica, los sistemas de valores, etc., nada dis-
criminan. El mal nos iguala y los riesgos nos hacen a todos vulnerables.
Estos mecanismos de generalizacin legitiman el pensamiento nico que
mueve los instrumentos de intervencin y que asegura que el espacio
social quede perfectamente dividido entre ellos y nosotros.
4 Jonathan Swift, el autor de Los viajes de Gulliver, anunci su modesta pro-
posicin: la mejor manera de desembarazarse de los nios como carga
33
 para sus padres y el pas, consista en cocinarlos y comrselos. Esta aguda
stira resuena aqu y ahora. En buena medida estamos llegando a un punto
en el cual la metfora se convierte en un principio colectivo de deseo.
La violencia y la criminalidad, los nios y los adolescentes, atrapan nues-
tros desvelos en un momento en el cual el crculo virtuoso del desarrollo es
tironeado por una persistente deuda social. El impulso y su freno pautan
nuestra encrucijada actual y le dan forma a los nuevos conflictos. La asocia-
cin entre delito y adolescentes vulnerables tiene un largo recorrido en la
historia de nuestro pas. Es una construccin recurrente que reproduce una
doxa sobre los peligros y sus teraputicas, y que refleja ms fielmente una
forma colectiva de ser que la problemtica especfica en s misma.
Los sujetos peligrosos se fraguan a lo largo del tiempo por los discursos po-
lticos, las prcticas del sistema penal, los prejuicios del mundo educativo y
familiar y las referencias multiplicadoras de los medios de comunicacin.
En una sociedad con rasgos anmicos y con una crisis de sus instituciones
bsicas de socializacin y bienestar, los responsables del control social defi-
nen el chivo expiatorio en las zonas ms vulnerables del tejido social, entre
otras razones para garantizar su propia supervivencia. Crean una realidad
social asentada en un conjunto de mitos, la sobredimensionan y la vuelven
consenso cultural. El nico requisito que se exige es que los problemas de
fondo no alcancen umbrales de solucin.
Nadie puede negar las evidencias: en el Uruguay actual hay muchos ado-
lescentes que roban y que en algunos casos lo hacen con especial violencia,
llegando incluso al homicidio de las vctimas. En este punto se imponen dos
preguntas: Por qu muchos adolescentes optan por el camino del delito
contra la propiedad? Son los nicos que registran tales comportamientos?
En nuestro pas, la mayor cantidad de muertes violentas se generan por sui-
cidios y luego por siniestros de trnsito. En tercer y lejano lugar, aparecen
los homicidios por peleas y reyertas, seguidos por los asesinatos de mujeres
a manos de sus parejas o ex parejas. Por ltimo, figuran los homicidios que
ocurren en contextos de robos y asaltos. De todas estas situaciones slo una
logra la conformacin de un sujeto colectivo claramente identificable y obje-
to de responsabilidad. Sobre ste cae todo el peso de la doxa: la vida no vale
nada, te matan por un peso; cuanto ms jvenes, ms violentos; son to- nocimientos que ellos no tienen y que por lo tanto pertenecen a otro mundo,
dos adictos a la pasta base; los delincuentes de hoy no tienen cdigos, etc.
La esencializacin del sujeto peligroso consiste en una reduccin y genera-
lizacin de rasgos definidos a priori y atribuidos desde afuera, de forma tal
34
que cualquier comportamiento se ajustar siempre a ese patrn. En esos
trminos, se puede asegurar que ese sujeto delincuente (que roba, mata,
viola, se fuga y nos tiene cercados) en realidad no existe. Se trata de una
invencin, de un artefacto cuidadosamente elaborado por intereses ins-
titucionales y por pretensiones ideolgicas. Bajo ese prisma es imposible
entender el mundo del delito, y mucho menos plasmar estrategias para su
prevencin.
Esta esencializacin se apoya en cuatro estrategias principales. En primer
lugar, echa mano de los rasgos dominantes de la esencia adolescente: im-
pulsividad, agresividad, fcil pasaje al acto, baja tolerancia a la frustracin,
relacin conflictiva con la autoridad, problemas de autoestima, etc. En se-
gundo lugar, utiliza denominaciones cambiantes y ambivalentes: infan-
to-juvenil, delincuente, menor infractor, lumpen consumidor, etc. En tercer
trmino, explica las conductas siempre por factores externos: la patologa y
el argumento psicologizante son el trasfondo epistemolgico, por ejemplo,
para dar cuenta en la actualidad de la sujecin al consumo abusivo de dro-
gas o a la compulsin consumista ms en general. Por ltimo, apela a la idea
de modo de vida, en la cual los datos contextuales se combinan con racio-
nalidades malvadas que expresan una voluntad transparente y egosta: el
delito ya no se explica por necesidad sino por ambicin.
Esta identidad esencializada -de naturaleza puramente negativa- no slo
construye representaciones, sino que conforma al propio sujeto. Y lo hace
desde la carencia, desde lo que no es, desde lo que no tiene, desde el miedo,
la peligrosidad y la monstruosidad, al punto de obligarlo a actuar dentro de
los lmites de esa identidad. Un editorial del diario El Pas publicado durante
el 2011 nos exime de toda glosa: dentro de la masa de ignorantes que pue-
blan este mundo, figuran en lugar destacado los miles de adolescentes que no
estudian ni trabajan. Esa legin de inservibles (que no debe ser demonizada,
segn aconsejan ciertos sectores ilustrados) es ante todo vctima de hogares
encabezados por padres a quienes la magistratura uruguaya confiere la cate-
gora de responsables, ya que les entrega los hijos infractores toda vez que son
procesados sin prisin...Tampoco debe sorprender a nadie que esas bandas
de iletrados incurran en actos vandlicos contra escuelas o liceos, porque a
esos centros de formacin se asiste para adquirir lo que a ellos les falta y se
imparten las nociones que ellos consideran como algo ajeno, es decir los co-
cuya utilidad ignoran y cuyo valor intentan descalificar a travs del ataque, el
saqueo y la destruccin de material didctico. Lo que por fuera parece un acto
de barbarie inexplicable, es en verdad la guerra entre un sistema organizado
en torno a la cultura y una embestida de los extraos por destrozar los smbo-
35
 los de la estructura que no integran y cuya presencia fsica intentan borrar
La pregunta que est en el aire es si el ejercicio de la autoridad sucumbir ante
la amenaza de esa resaca juvenil de nmero y bestialidad ascendentes, que
no sabe nada, no respeta nada ni aprende nada al margen de sus programas
delictivos, o si encontrar en cambio la manera de reprimir, reeducar y resca-
tar el desperdicio de ese sector de una adolescencia a la deriva.
plina, en la conexin de diversos saberes y en la integracin de varios prin-
cipios de anlisis. Mientras sigamos aferrados a las promesas del sistema
penal y a los delirios autoritarios de la hegemona conservadora, estaremos
cada vez ms cerca de la inefable recomendacin de Swift.

5 No deja de ser irnico que quienes en su momento consagraran la impuni-

dad para los delitos de terrorismo de estado hoy se indignen por la supuesta
impunidad de un puado de adolescentes ms perdidos que malvados; que
quienes reclaman una tica del trabajo para los sectores subalternos son los
mismos que apoyaron las medidas de desregulacin laboral; que quienes
defienden los valores de la familia casi siempre silencian la violencia de g-
nero; que quienes critican el estilo de vida de los jvenes son los que ms
promueven un consumismo desenfrenado para los suyos.

El debate pierde perspectiva adems cuando slo se registra a los adoles-

centes como victimarios de la violencia y el delito. Lo exactamente inverso
rompe los ojos: el mundo adulto y masculino -en el cual se elaboran las ar-
gucias de la hegemona conservadora- es especialmente violento con nios/
as, adolescentes y mujeres. En el Uruguay, la gran mayora de los delitos los
cometen personas mayores de 18 aos, aunque muchos hagan malabares
para demostrar la alta tasa de participacin de menores en 200 rapias ocu-
rridas durante tres meses. Cunto pesan los adolescentes como vctimas
de homicidios, suicidios, violaciones, abuso, robos, accidentes de trnsito,
explotacin sexual? Por qu no hay clculos sobre la cantidad de interven-
ciones policiales por presuntas infracciones para aquellos que tienen entre
13 y 17 aos? Acaso alguien duda que las tasas ms altas de detenidos las
sufren los adolescentes?

Los adolescentes infractores siempre han sido vistos en nuestro pas bajo
el eje en tensin de la compasin y la represin. Hoy esa tensin se ha dilui-
do y slo parece quedar margen para la represin, el encierro y la neutrali-
zacin. Conforme la hegemona conservadora extiende su influencia para-
lizante, la inversin pblica se concentra en el final de la cadena productiva
del sistema penal, dejndonos sin agenda alguna en materia de prevencin.

Una poltica social de infancia, adolescencia y juventud debe ser tambin un

componente estratgico de una poltica integral de seguridad ciudadana.
Una focalizacin radical sobre la desigualdad servir para habilitar, sobre
la vulnerabilidad para realizar y sobre la inseguridad para legitimar. Esto
exige un trabajo conceptual, institucional y poltico basado en la interdisci-

36 37
 CONVIVENCIA, DERECHOS Y PARTICIPACIN
Nilia Viscardi*
INTRODUCCIN
Desgajada de una visin centrada en el problema de la seguridad, la violen-
cia que existe en los centros educativos pasa en nuestra perspectiva a un
segundo plano focalizndose el problema de la convivencia y de las reglas
que, en la polis que conforma el centro educativo, estructuran la vida coti-
diana. En esta instancia se vuelve preciso analizar de qu hablamos cuando
hablamos de derechos y de participacin: derechos desde la perspectiva
de la Convencin de los Derechos del Nio y del Adolescente, participacin
como ejercicio de la ciudadana en los centros educativos. Esto no significa
que la disciplina deja de existir, que la regla pasa a un segundo plano y que
su transgresin se acepta, sino que el planteo de convivencia no se limita a
normas restrictivas o sanciones reglamentarias para verse como el espacio
en que se construye la legitimidad que funda los acuerdos de que partici-
pan todos los integrantes del centro educativo. Educar en ciudadana es, por
tanto, mucho ms que una asignatura o un conjunto de reglas restrictivas.
Es mucho ms que control social o defensa: es aprendizaje en el dilogo,
fundamentacin de los supuestos que subyacen a las reglas y vivencia de
espacios integrados por los diferentes actores del centro. Es protagonizada
por todos los actores del centro y se funda en la visin de los nios/as y ado-
lescentes como sujetos de derecho.
CONVIVENCIA, DERECHOS Y PARTICIPACIN
El trabajo en Convivencia, derechos y participacin surge como prolonga-
cin de la investigacin anterior sobre violencia y convivencia en centros
educativos (Viscardi, 1999; 2011). Se propone en esta instancia, con motivo
del programa central de ANEP Convivencia Saludable profundizar inves-
tigando el vnculo entre infancia, adolescencia y los conflictos sociales que
aparecen bajo diferentes fenmenos o tpicos: violencia en el sistema edu-
cativo, problemas de convivencia, desigualdad. Analizar en el caso del siste-
ma educativo las diferentes respuestas implementadas y las filosofas que
subyacen a estas respuestas, resulta fundamental para orientar decisiones
de poltica y orientaciones concretas respecto de la sociedad que queremos.
*
Prof. Agregada del Departamento de Pedagoga, Poltica y Sociedad, Facultad de Hu-
manidades y Ciencias de la Educacin; Prof. Adjunta del Departamento de Sociologa,
Facultad de Ciencias Sociales, UDELAR. Investigadora Nivel 1 de la ANII. Doctora y Ma-
gister en Sociologa por la Universidad Federal de Ro Grande do Sul, Brasil; Licenciada en
Sociologa por la Universidad de la Repblica, Uruguay.
38
Llama poderosamente la atencin que un tema como el de la violencia
juvenil y la inseguridad urbana que ocupa un lugar tan alto en la escala de
preocupaciones sociales () haya recibido hasta ahora una atencin poltica
e intelectual tan escasa y marginal (Garca Mndez, 2004:268)
CONVIVENCIA, NORMAS Y POLTICA EDUCATIVA
Hablar de la convivencia en el espacio escolar implica un giro sustantivo
respecto de la conceptualizacin del fenmeno. Pero de qu hablamos? En
primer lugar, de los procesos que conforman la cultura y la prctica escolar
(Willis, 1977). Es decir, no podemos pensar en ningn fenmeno de conflic-
to, desencuentro o convivencia como un fenmeno causado por elemen-
tos externos o resultantes de un desvo institucional. Los mismos surgen
como resultado de la interaccin de los agentes y la constitucin de una vida
cotidiana que instaura una cultura escolar, se plasma en un conjunto de
reglas internas, expresa una moralidad y define interacciones concretas. Por
ello, su comprensin debe ser abordada desde una mirada cultural al centro,
contemplando la perspectiva de todos los actores. Por esto mismo, tambin,
no puede ser resuelto por un rediseo institucional de pronta aplicacin,
un curso de formacin rpido o una medida que contemple problemas de
inseguridad del centro educativo. Evidentemente, slo comprendiendo el
conjunto de relaciones y las micro-culturas que se generan en los centros
educativos, que estn vinculadas con la institucin educativa, vamos a po-
der comprender de qu tipo de fenmenos hablamos.
El anlisis de estas micro-culturas, sus reglas y sus normas no puede ne-
gar, en la institucin, su construccin en el marco de una institucin estatal
cuyos reglamentos son de alcance. La norma que se aplica, se infringe o se
tensiona es regulada fundamentalmente -en nuestra cultura educativa- por
un sistema nacional instituido en reglamentos generales del Consejo de
Educacin Secundaria. Es as que, de modo necesario, cada centro educativo
-portador de una cultura local y constructor de sus reglas de convivencia-
reinterpretar y analizar este conjunto de normas universales.
Evidentemente, aunque la Enseanza Media sea una institucin de carcter
universal es imposible no pensarla desde sus particularidades locales anali-
zando el vnculo entre institucin y comunidad para comprender la realidad
social y cultural de cada uno de los centros educativos. Es necesario saber,
para pensar la norma y la convivencia, hasta qu punto los centros educati-
vos van a reapropiarse y redefinir el conjunto de valores y de tradiciones que
la misma tiene. Esto incluye, evidentemente, la dimensin que se relaciona
39
 con la impronta directiva de cada centro y la capacidad de los directores y
sus equipos de llevar a cabo un proyecto educativo determinado de acuerdo
a sus concepciones y a la particularidad de cada centro. Esta perspectiva que
instala el reconocimiento de lo local reconfigura la idea de la cual nuestro
modelo vareliano es tributario: la educacin como portadora de una cul-
tura universal y de estado a toda la sociedad para disolver sus particulari-
dades9. No obstante, en Estados Unidos o Inglaterra la vertiente comuni-
taria se plasma histricamente en la posibilidad de introducir contenidos
curriculares sugeridos por la comunidad educativa, confiriendo un mayor
protagonismo a la misma. El centro educativo tiene autonoma hasta para
definir sanciones y regulaciones (Pain, Barrier, 1997). Polticamente, esto ha
generado una tensin entre quienes consideran que este reconocimiento
de la comunidad contribuye a una democratizacin del sistema y quienes
consideran que refuerza una perspectiva local que impide trascender los l-
mites sociales en que el individuo se encuentra confinado en la comunidad.
Tambin se instala el debate relativo a la descentralizacin de funciones y
la territorializacin (Van Zanten, 2004). Siendo la desconcentracin admi-
nistrativa la ms antigua, la misma se concibi para aliviar la tarea centra-
lizada del Estado. Esta autonoma administrativa, no obstante, no lo es a
nivel poltico. En nuestro pas, este proceso ha tenido serias dificultades de
instrumentacin, tal como es el caso del rea de infraestructura. En el ao
2008, la nueva Ley General de Educacin promueve la participacin de las
comunidades en la gestin del centro pudiendo incidir en la administracin
de los recursos asignados, en el fomento del vnculo con otras instituciones
y en la convivencia del centro.
En lo que refiere a la territorializacin, la misma no ha tenido antecedentes
sostenidos. Los avances se centran en la transferencia de recursos centrales
a centros educativos identificados como de riesgo sin contrapartes exigi-
das por parte de las intendencias y actores locales. Un intento de impulsar
este tipo de medidas est establecido en la Ley General de Educacin por
va de la instalacin de las Comisiones Departamentales de Educacin que
tienen por misin articular polticas locales de nivel departamental. La ges-
tin de las becas MEC que le es adjudicada constituye un intento de descen-
9
Si bien Durkheim (1974) reconoce el carcter histrico de todo sistema educativo, en-
tiende que la funcin del Estado es capital en la reorganizacin de los valores morales
del ciudadano y que ello se establece de modo centralizado y universal. Esta perspectiva
propia de inicios del siglo XX continu de diversos modos inclusive en Estados Unidos en
los aos cincuenta, poca de oro de la educacin (muestra de ello lo constituye la obra de
Parsons). Estas perspectivas eran funcionales a una visin estatal centralizada y postula-
ban la primaca de la cultura educativa por encima de todo sujeto particular: el individuo
o la comunidad. Las crticas al reproductivismo del sistema debilitaron esta idea ya que
la impronta universal negaba la circunstancia particular de quienes no aprenden porque
su cultura no coincide con la cultura escolar (Bourdieu).
40
tralizacin de la gestin administrativa y poltica de un recurso central del
Estado, ya que estas comisiones tienen autonoma para definir criterios de
adjudicacin de estas becas en cada departamento. Tambin, se verifican
procesos de adjudicacin de fondos a centros educativos tomando en cuen-
ta la vulnerabilidad social y educativa: el PIU constituye un primer caso de
transferencias de recursos del sistema a un conjunto de centros educativos
del pas identificados de acuerdo a sus indicadores sociales y educativos.
Asimismo el programa de Aulas Comunitarias y reas pedaggicas, el pro-
grama de Compromiso Educativo o Liceos Abiertos. Pero estamos, ya, en el
mbito de la inclusin y de polticas que no refieren a la dinamizacin de lo
local sino a la focalizacin de sus metas.
Si el debate sobre polticas educativas y comunidad es de inters, ello obe-
dece a la imposibilidad de comprender las respuestas implementadas al
interior del sistema educativo y en contacto con los actores fuera de los pa-
rmetros de nuestra cultura normativa institucional. Esta cultura normati-
va permaneci en parte intacta hasta que la emergencia de fenmenos de
violencia y problemas de convivencia oblig a pensar, precisamente, el pro-
blema de la norma y la regla. Este mundo de reglas tradicionalmente cons-
tituido oper en la institucin desde una visin que legitimaba distancias
generacionales y confera autoridad a los agentes del sistema de acuerdo a
su posicin en la institucin. Y era una visin unificante, la norma de validez
universal rega para todo el pas.
No obstante, este conjunto de normas y reglas se ve fuertemente inter-
pelado por los cambios generacionales y culturales que se reflejan en dos
aspectos. La prdida de legitimidad de las relaciones instituidas desde lu-
gares y posiciones institucionales o en base al status conferido por la edad
en primera instancia. Este sistema de legitimidades en que se fundaba la
norma escolar choca con las nuevas lgicas culturales que suponen el reco-
nocimiento intersubjetivo (que podemos observar en la nocin de respeto
en el trato que tiene ms validez que la norma) y el cuestionamiento de los
lugares legitimados en la posicin de poder que una institucin confiere
(Brater, 1999; Giddens; 1995).
Este cambio generacional en la validez de la norma se suma a un cambio
cultural en la concepcin de derechos que resulta de un movimiento polti-
co que concibe de otro modo al nio y al adolescente. La Convencin de los
Derechos del nio instaura la idea del nio y del adolescente como sujeto
de derecho. Socialmente, esto ha supuesto un cuestionamiento a las bases
tradicionales del modelo educativo, cuestionamiento que deviene conflicto
intergeneracional en aula. El discurso que el sistema sostiene pocas veces
41
 se plasma en la prctica: en la escucha del adolescente y del nio, en sus
posibilidades de participar y en la visin que del mismo tienen los adultos
de la institucin.
SEGURIDAD Y EDUCACIN
Respecto de la convivencia, las respuestas que hoy tenemos en el sistema
educativo son el resultado de una primera interpretacin que existi sobre
el fenmeno resultando en un conjunto de acciones que tambin tienen un
sentido histrico. Estas interpretaciones se basaron en un conjunto de prin-
cipios. Por un lado, la intervencin disciplinaria en cada centro reforzando
la aplicacin de reglamentos y de sanciones. Por otra parte, la emergencia
de un discurso psico-social y asistencialista, que se plasm en la creacin de
los equipos multidisciplinarios. Esta visin se armoniz con la construccin
de tipologas clasificatorias de los centros educativos: de contexto sociocul-
tural crtico o de vulnerabilidad. La idea es que un conjunto de respuestas
asistencialistas podrn colaborar en la reinsercin o atencin de las patolo-
gas sociales de la pobreza.
En los aos noventa, estas vertientes vinieron de conjunto con el aumento
del discurso represivo canalizado como respuesta a los problemas de inse-
guridad. El problema de la violencia en la educacin nace as. Agravada por
el aumento de hechos delictivos en la sociedad, la percepcin de la amenaza
social del entorno sobre el centro educativo y la falta de recursos humanos
para cuidar del mismo determinaron que se implementara una particular
respuesta: la insercin del servicio policial en los centros educativos. A ella
se sumaron los enrejados y pedidos de alarmas para proteccin del centro.
Esta respuesta, en la percepcin de los actores educativos, se sustentaba
en algunas ideas. En primer trmino, que la presencia de personal policial
ayudara a disminuir los actos de vandalismo y robos en centros educativos
(proteccin al patrimonio escolar). Asimismo, que el polica en los centros
poda colaborar en el orden interno del centro educativo, lo que justificaba su
presencia al interior (usualmente en la puerta de entrada). Cada centro edu-
cativo tuvo reglas diferentes respecto del rol jugado por el funcionario poli-
cial: algunos permitan armas, otros que se insertara en la vida del centro. La
mayora de ellos les adjudicaba una funcin del control de la vida cotidiana
del centro: permanencia y cuidado de la entrada y salida de estudiantes del
centro. A ello se suma el vnculo con la comisara que es de otro orden: necesi-
dad de denuncia policial de hechos graves en casos excepcionales, pedido de
seguridad o denuncia de hechos de violencia domstica detectados.
10
El Ministerio del Interior propone a la fecha adjudicar polica comunitaria para liceos
y escuelas tcnicas de UTU.
42
Cabe mencionar que a esta variedad de funciones adjudicadas, se le suma el
hecho de que la presencia de personal no es universal en todos los centros.
A la precariedad del contrato que el Ministerio del Interior hoy ya no suscri-
be10, se suma una poltica aleatoria en los centros educativos. Esta prctica
de contrato de servicio policial (conocido como 222 aludiendo a la moda-
lidad de contrato utilizada tradicionalmente) se formaliz en el ao 2006,
ao en que se firm el convenio Comunidad Segura entre el Consejo de Edu-
cacin Secundaria (CES) y el Ministerio del Interior. En el mismo se prevea
que se capacitara al personal policial ya que el convenio se sustentaba en la
necesidad del CES de contar con personal policial y del MIN de aumentar el
nivel educativo del personal subalterno que no superaba, en la mayora de
los casos, el nivel de educacin primaria como ltimo nivel culminado.
Por otra parte, el sistema educativo nunca realiz una investigacin siste-
mtica de la funcin cumplida por el servicio policial ni de la relacin es-
tablecida entre los funcionarios policiales y los funcionarios, docentes y
estudiantes de los centros. El trabajo realizado en este ao en el marco del
proyecto mostr, no obstante, algunos hechos preocupantes. Fundamen-
talmente, que la funcin del personal policial se asocia a la de portero y se
explica por la falta de los mismos y la falta de recursos humanos que cuiden
del centro. Por ello, el personal policial cumple funciones que muchas veces
poco tienen que ver con su perfil y s con la necesidad del centro de atender a
diferentes aspectos de su vida cotidiana. Asimismo, existen casos de denun-
cia de los funcionarios y directores de los centros educativos de comporta-
mientos desajustados de los funcionarios policiales en relacin al alumnado
que se explica por la falta de capacitacin de los mismos para permanecer
en contacto con adolescentes y nios.
OPININ PBLICA
Los nuevos problemas de la agenda de seguridad y la opinin pblica no
pueden dejarse a un lado. No deberamos hablar de convivencia y vincularlo
con una agenda de seguridad pblica; no obstante, los problemas actuales
de convivencia tienen que ver, o se vinculan discursivamente, con los proble-
mas de la seguridad y el impacto en los medios de comunicacin. A las no-
ticias difundidas en los medios, se suman los reclamos de algunos actores
claves, tales como los gremios docentes o directores que, por ejemplo, plan-
tean hoy entre sus reivindicaciones fundamentales los problemas de segu-
ridad. En el sistema educativo tambin hemos tenido polticas tales como el
Programa de Seguridad Ciudadana en la dcada del 2000, que financiaron
acciones diversas y que estaban asociadas a polticas de prevencin social
de la violencia, que vinculan las dos agendas: la educativa y de seguridad.
43
 Tal como se observa en otros pases y desde hace ya ms de una dcada (Lo-
rrain, 1999), las noticias de violencia escolar en prensa y televisin han sido
consideradas varias veces como parte de la crnica roja, limitada a relatar
los hechos de modo muchas veces sensacionalista. Sean peleas entre jve-
nes, agresiones a docentes, actos vandlicos, todos estos hechos sufren de
una sobremediatizacin. Ello se explica por una agenda que an tiende a
asociar infancia con peligrosidad y difunde en permanencia hechos de vio-
lencia protagonizados por adolescentes (Vilela Snchez, 2007).
Aunque la palabra de los investigadores ha sido muchas veces buscada,
tambin se otorga primaca al discurso de los representantes institucio-
nales -docentes o directores- muchas veces alarmados por situaciones de
emergencia. En nuestro pas, la prensa -en contraste con ello- no se ha carac-
terizado por difundir experiencias educativas de trabajo en vnculo de con-
vivencia o prevencin de la violencia. Sumado al fomento de una cultura del
miedo y del sensacionalismo, esto genera y favorece la difusin de estereo-
tipos juveniles estigmatizados, que se asocian a ciertos centros educativos,
pblicos generalmente. El caso, el accidente, difundidos y reiterados como
noticia, se confunden con la generalidad: el caso de violencia de determina-
do centro educativo o acontecido en sus inmediaciones aparece como una
violencia expandida en todo el sistema educativo.
No existe trabajo alguno sobre la opinin pblica y el problema de la con-
vivencia. La agenda sobre violencia escolar y convivencia educativa en los
medios, es armada de acuerdo al rating y esto no cuestiona nicamente a
los medios y su escasa responsabilidad respecto del impacto que los hechos
noticiosos generados tienen en las instituciones y la comunidad educativa.
Esto habla tambin de las dificultades que tiene la Administracin para ge-
nerar una poltica de comunicacin en relacin a los problemas de seguri-
dad y convivencia en centros educativos. No hay forma de tratar una agenda
de infancia y adolescencia dejndola librada a la construccin diaria de no-
ticias sobre violencia e infraccin en adolescentes, porque evidentemente
la necesidad de noticias escandalosas estar por detrs de la toma de deci-
siones sobre lo que se difunde (Viscardi, 2011). Solamente dialogando con
los medios, realizando propuestas de comunicacin e impulsando la divul-
gacin de programas, acciones y resultados se puede abordar esta direccin.
CIUDADANA, CONVIVENCIA Y EDUCACIN
Las nuevas formas de ciudadana democrtica no pueden cumplirse si no
es a travs de la generacin de mecanismos institucionales especficos, que
den cuenta y acogida de los problemas sociales que terminan en violencia.
44
Es decir, no hay forma de trabajar el conflicto en la convivencia si no es ins-
titucionalizando e incluyendo en las prcticas institucionales, estos abor-
dajes. Se trata de modificar los programas institucionales (Dubet, 2006).
En esta lnea se insertan proyectos como el de Convivencia Saludable de la
ANEP, que buscan incidir en la participacin de los agentes del centro edu-
cativo y de la comunidad, as como en la construccin de acuerdos de orden
colectivo.
En esta transformacin debe superarse la pretensin punitiva y aceptar que
la violencia en sus diversos niveles, ya sea violencia domstica, laboral, de
las instituciones educativas, de las redes de trabajo informal, requiere la
bsqueda de nuevos mecanismos de dilogo para la resolucin y la canali-
zacin del conflicto. Supone asimismo aceptar que existe una violencia de
las instituciones a erradicar y que la misma reproduce la violencia social de
que la propia institucin se queja. La enorme cantidad de experiencias de
mediacin de conflictos y trabajo en dilogo muestran que los liceos han
buscado en los hechos fortalecer la dimensin de resolucin dialgica del
conflicto por va de la mediacin. Pero las mismas no han sido institucio-
nalizadas desde la Administracin Central de Educacin Pblica o desde los
Desconcentrados. Quedan, as, en el terreno de lo extracurricular.
En materia de malestar educativo la enseanza media hoy est en el centro
del debate. Pero esto constituye un recorte de la realidad que impide tra-
bajar sobre el fenmeno. Porque parte de los procesos que encontramos en
la enseanza media resultan de prcticas, de concepciones, de respuestas,
que nacen a nivel de la enseanza primaria. Tomemos como ejemplo el me-
canismo de exclusin del aula que genera un estudiante en situacin de
pasillo, por utilizar un homlogo del concepto situacin de calle, que no
nace en el liceo: constituye una prctica que se reproduce como una de las
formas ms frecuentes de resolucin del conflicto y que es patrimonio de
gran parte del sistema educativo.
As, buscar nuevos mecanismos institucionales, superar la visin represiva,
aceptar la violencia que surge de la propia institucin, pensar las prcticas
de exclusin en el sistema desde una perspectiva que abarque al conjun-
to de los niveles educativos son pasos imprescindibles para transformar la
realidad. Postulamos adems que en Uruguay la educacin en ciudadana
resulta un desafo: ella violenta nuestra herencia cultural centralista y nor-
mativa y requiere de la negacin de viejas prcticas y de la generacin de
nuevas. Qu supone la introduccin de una perspectiva de derechos? Qu
supone la promocin de la participacin? Hoy, la nueva doctrina de protec-
cin integral suscrita por la Convencin de la Niez y ratificada en Uruguay
45
 por el Cdigo de la Niez y de la Adolescencia, supone una base doctrinaria y
filosfica donde los derechos y las protecciones sociales son el primer esca-
lafn a defender. En este marco, el fortalecimiento de la democracia es una
dimensin clave que se vincula a la consolidacin de polticas pblicas de
proteccin a la infancia, es decir, proteccin y derechos que suponen salir de
una visin meramente asistencialista, fortaleciendo una dimensin de par-
ticipacin, pero nunca desconociendo que deben protegerse los derechos
integrales de vivienda, salud, seguridad. Es decir, un conjunto de elementos
que estn en la base de la proteccin social, y que deben acompaarse junto
con el fortalecimiento de la participacin y la ciudadana.
De qu hablamos entonces y cmo vinculamos ambas perspectivas cuando
hablamos de conflictos de convivencia? En primer lugar debemos volver a
hacer una pequea genealoga o historia del problema. Hace quince o veinte
aos atrs, nadie hablaba de convivencia. Se hablaba de violencia en el sis-
tema educativo aludiendo, de hecho, al mismo conjunto de fenmenos. Es
decir, aquellos conflictos que surgen en el espacio escolar y lo impactan. En
aquel entonces, las primeras definiciones eran fundamentalmente de cor-
te jurdico, aquello que transgreda la norma y esto tanto a nivel nacional
como internacional. Prcticamente se replicaban las categoras que a nivel
de Cdigo Penal se observaban, vale decir, la violencia contra el patrimonio,
la violencia contra la persona, la violencia interpersonal, categoras que se
utilizaban para pensar los tipos de problemas o las violencias que surgan en
el espacio escolar. Esto tuvo como consecuencia una criminalizacin del con-
flicto de la violencia en el sistema educativo. Es decir, lo mismo se pensaba
desde un espacio conceptualmente jurdico que en algn punto, tena que
ver con la criminologa. Un conjunto de pensadores y de pedagogos empe-
zaron as a hacer una reflexin ms profunda sobre el asunto (Debarbieux,
1999, Charlot, 1999). Y al observar la realidad entendieron que no se estaban
generando las herramientas conceptuales para dar cuenta de ella, porque
no haba all ningn fenmeno que tuviera una magnitud tal como para que
pudiera hablarse de inseguridad o de violencia, tal como se lo defina a nivel
de la opinin pblica. Es decir, como se entiende cuando hablamos de violen-
cia criminal cuando escuchamos la crnica roja.
Esto llev a repensar un conjunto de fenmenos y supuso, en Francia, la in-
troduccin de la expresin incivilidad, un concepto que nos es relativamen-
te ajeno pero que alude a la alteracin del orden institucional, de las normas
sociales y al desinters por la clase. Refiere a conductas que pueden generar
mucho malestar pero que no son de ningn modo penalizables objetiva-
mente. Siendo la mayora se diferencian de las violencias que surgen en el
espacio escolar: o sea agresiones fsicas y verbales, a depredaciones, rapias,
46
abusos sexuales. Estas ltimas no conforman, de hecho, la mayora de los
fenmenos que all ocurren y que tampoco, en las evaluaciones objetivas que
tenemos, permiten decir que los centros educativos son espacios inseguros
(Barbero, Betancor, Bottinelli, 2010). En este sentido la mayora de los hechos
que los actores coinciden en identificar como violencias, son de hecho pro-
blemas de convivencia y sta es una primera constatacin sustantiva.
As, desde el punto de vista de lo que la opinin pblica considera como vio-
lento, los centros educativos en Uruguay son espacios seguros. Los proble-
mas de convivencia en liceos no son entonces un problema de inseguridad.
S, evidentemente, debemos reconocer que existen fenmenos graves que
obstaculizan la accin pedaggica. Es decir que si no generamos un vncu-
lo de convivencia acertado, esto incidir en la posibilidad de educar lo cual
consolida mecanismos de la reproduccin de la desigualdad escolar. En la
medida que la convivencia no es defendida por los actores como el punto
central de la vida en el liceo, se consolida como un factor ms que no permi-
te el vnculo con el saber por el malestar que produce. Al no permitirse el vn-
culo con el saber, se favorece la exclusin escolar. Por eso, un pensamiento
relativo a la convivencia y al conflicto escolar nos lleva a pensar en las bases
de la desigualdad del destino escolar y a comprender los mecanismos que
polticamente debemos trabajar para asegurar la inclusin educativa.
As, este problema vivido como de convivencia, es tambin un problema a
trabajar, sobre el cual podemos operar cuando observamos que diferentes
instituciones abordan de distintos modos el problema del conflicto escolar
o de la convivencia. Y si algunas instituciones tienen mayor tendencia a la
penalizacin del conflicto, esto agudiza los problemas de convivencia al in-
terior de los centros y se asocia a la mayor emergencia de violencias. Pero,
a su vez, el hecho de que un conjunto similar de fenmenos se presente
en los centros educativos demuestra que no es un problema reducido es-
trictamente a la gestin del director de la institucin o de un docente en
particular, sino que es un problema del conjunto del sistema educativo. Y
ello aumenta la dificultad de trabajar en pro de soluciones porque uno de
los mayores impedimentos para trabajar la convivencia en el conflicto es-
colar, es la culpabilizacin de los actores, que los lleva a ocultar problemas
que viven al interior del sistema educativo. Esta imposibilidad de poner en
palabras el conflicto y asumirlo es uno de los primeros fenmenos que est
en el origen de la dificultad de abordar estos problemas.
La violencia escolar como problema de seguridad se aliment del discurso
que situaba en la pobreza la causa de la violencia, pobreza que formaba
parte del medio o alumnado, o sea, externa al centro. La primera interpreta-
47
 cin sociolgica de la violencia escolar validada polticamente en Uruguay
determina que la construccin del fenmeno es externa al centro: en el ao
1996 Germn Rama deca que la violencia es externa al centro, viene de
afuera, que es generada en la sociedad. Esta interpretacin en la que la vio-
lencia escolar (no se hablaba de convivencia) es ajena a la vida institucio-
nal de los liceos niega una literatura de ms de 30 aos que ya denunciaba
la violencia de la institucin en diferentes niveles. La orientacin de ciencia
social seguida por la ANEP como discurso oficial reneg de la mirada a la
prctica escolar y traslad la responsabilidad del conflicto escolar a la socie-
dad. Los conceptos de violencia simblica, reproduccin, aparato ideolgico
del Estado, cultura escolar, entre otros tantos (Bourdieu, Berstein, Baudelot,
Establet, Willis) no se consideraron como insumos para explicar los procesos
educativos internos. La produccin nacional, ajena a estas incorporaciones,
segua procurando la relacin entre equidad, desarrollo y calidad como mo-
tor de la explicacin cientfica (Cepal) sin abrir la caja de negra de la edu-
cacin ni investigar el efecto del proceso dictatorial en la educacin pas.
De ningn modo los problemas de convivencia se generan en factores ex-
ternos. Si bien el contexto social tiene sus caractersticas, el grueso de la
convivencia escolar se juega no en las caractersticas sociales y culturales
del alumnado, sino en el encuentro entre stas caractersticas y aquello que
la institucin hace. Ah es donde explicamos la verdadera naturaleza de los
problemas de violencia o convivencia en el sistema educativo.
Por eso, no podemos centrarnos en el dficit social de los alumnos como
causa o explicacin. Sociales s, o psicolgicos tambin, porque otra de las
grandes ramas que ha crecido para no pensar o politizar el problema, es
una cierta psicopatologa del alumno, que lleva a una respuesta mdica que
puede tener su especificidad. No se niega la existencia de psicopatologas,
pero su abordaje en los centros educativos es de orden individual, no colecti-
vo. Qu significa que en un centro educativo un educador exprese que hay
30% de estudiantes o ms, con problemas de aprendizaje? Es un problema
biolgico? Refiere a un problema histrico-pedaggico? Si esto fuera as,
estamos frente a un problema de la institucin, no del estudiante o del 30
o 40% de los alumnos. Es entonces desde la institucin que tiene la respon-
sabilidad poltica de educar, el lugar desde el cual debemos pensar estos
fenmenos. Fenmenos en los cuales, evidentemente, el trabajo social, la
psicologa o la medicina tienen un lugar, pero no una respuesta abarcadora.
Pero veamos tambin otras formas de visualizacin del fenmeno. En la
Primera Encuesta Nacional de Convivencia que se hizo en el ao 2009, se
revirtieron algunas de las visiones que circulan respecto del conflicto esco-
48
lar entre los actores. Todos tenemos la idea de que los docentes se sienten
mal en el sistema educativo y de que aquellos que peor se sienten son pre-
cisamente los docentes de Enseanza Media. Esta encuesta que se hizo en
todos los centros educativos del pas, entre alumnos, directores y docentes,
muestra que quienes se sienten ms conformes con el clima educativo de
su centro son precisamente los docentes del CES. Entre ellos tenemos casi
un 90% de docentes y directores conformes con el clima del centro. Quienes
estn ms desconformes con el clima de su centro educativo son los docen-
tes y directores de Primaria: aproximadamente un 67% estaran conformes
con el clima de su escuela. O sea que la informacin que circula a nivel social
pocas veces se corresponde con la percepcin de los actores, medida sta a
travs de algunos instrumentos objetivos que apenas anotan percepciones
de opinin, pero cuyas tcnicas permiten contrarrestar algunos de los ele-
mentos que circulan.
INFANCIA Y POLTICA
Una ltima vertiente amparaba la alianza entre violencia, seguridad, dis-
curso de la pobreza y educacin Cmo pensar entonces una nueva pol-
tica o nueva concepcin de derechos? En primer lugar, debe apuntarse a la
promocin de polticas de subjetividad como fundamento de los acuerdos
colectivos. El elemento subjetivo es fundamental sobre todo el siglo XXI na-
ciente, donde los vnculos ya no se justifican desde espacios de autoridad o
de legitimidad conferidos por la edad (o sea, por la vejez) o por el lugar que
se ocupa desde la institucin, sino que los jvenes reclaman genuinamente
sentirse interesados por aquello que hacen. En esta misma lnea debe re-
conocerse que ya no estamos en un mundo en el que el sistema educativo
garantiza el acceso al trabajo. Por lo tanto, las promesas de insercin a tra-
vs de la educacin, resultan promesas incumplidas. Se requiere de nuevos
arreglos institucionales y polticas participativas de carcter local, multisec-
torial, diversificadas, integrales, que tengan por base la idea de ciudadana
y derechos humanos.
Podemos ahora ver cules son las respuestas que tenemos hoy en nues-
tro sistema educativo. Las que priman son las disciplinarias y normativas:
reglamento de conducta, sancin, expulsin, observacin en el cuaderno,
prcticas que no significan una resolucin del conflicto ni el ejercicio de una
perspectiva de derechos, sino simplemente, un aprendizaje de la ciudadana
a travs de la sancin determinada por el adulto. No es este un aprendizaje
de la ciudadana a travs de la palabra y resolviendo el conflicto. En segundo
lugar, aquello que los actores reclaman son los equipos multidisciplinarios y
la prevencin de la violencia, y para tales efectos se trabaja el conflicto pero
49
 no existe por detrs una perspectiva de derechos, sino ms bien de asisten-
cia o de psico-patologizacin del conflicto. En tercer lugar, las medidas de
seguridad tales como la presencia de la polica y de enrejados, justificados
en la necesidad de proteccin del centro: de su patrimonio locativo y de sus
estudiantes y docentes.
Esta perspectiva coincide con aquella que no coloca en relacin el vnculo
entre infancia y poltica. La relacin que caracteriza este vnculo se expresa
en la nueva perspectiva que intenta superar un enfoque tutelar, reglamen-
tario y normativista que impera en nuestro sistema educativo. Se produce
as una reaccin a la preocupante asimetra entre infancia (o familia) y de-
mocracia (o poltica), asimetra:
que se configura por el hecho de que mientras a cualquier anlisis serio so-
bre la cuestin de la infancia le resulta hoy imposible ignorar una reflexin so-
bre los aspectos ms relevantes de la poltica y la democracia, son realimente
muy escasos los anlisis polticos que incluyen, aunque sea tangencialmente,
alguna reflexin digna de mencin sobre la cuestin de la familia en general
y de la infancia en particular. (Garca Mndez, 2004: 266)
Para pensar el nexo entre infancia y poltica es necesario abordar crtica-
mente el problema de la igualdad entre los seres humanos: los hombres no
son iguales por naturaleza y es necesario una institucin poltica para llegar
a serlo. Siguiendo a Arendt, Garca Mndez entiende que esta institucin es
la ley. En este sentido, el proceso de democratizacin de la infancia se puede
verificar en el proceso de salida paulatina de mujeres y nios de la opresin
ejercida por el pater familis en una lnea de anlisis en que la alienacin
no aparece en el Estado sino en la vida cotidiana. Es en este sentido que la
violencia juvenil y la inseguridad no han recibido hasta ahora en nuestro
sistema educativo y en nuestra sociedad la debida atencin poltica e inte-
lectual. La vida cotidiana del centro educativo queda en cuestin y subsiste
la obscenidad de un discurso que culpabiliza la pobreza como agente con-
taminante del mundo social.
El problema de la incapacidad de la infancia se vincula al dominio de hecho
sobre sujetos dbiles y vulnerables. Por ello la CDN constituye un cambio
fundamental, ya que altera el vnculo histrico entre adultos, Estado e infan-
cia: la discrecionalidad amparada en la idea de incapacidad. Esta llega a su
extremo en lo que Garca Mndez denomina como la banalizacin progresis-
ta en la cual el nico objeto de preocupacin es la infancia pobre, rechazan-
do as el concepto universal de infancia. De este modo, la discrecionalidad
progresista se convierte en cmplice del status quo (Garca Mndez, 2004).
50
SUJETOS DE DERECHO Y PARTICIPACIN
Existen algunos cambios impulsados desde el ao 2005 en perspectiva de
deberes. Hay acciones que buscan impulsar la participacin desde la Di-
reccin de Derechos Humanos con la Ley de violencia domstica que crea
el Plan Nacional de Lucha contra la Violencia Domstica, y la necesidad de
educar en derechos humanos en el sistema educativo. Asimismo, la deroga-
cin del Acta 14 en el ao 2006. Por otra parte, la promocin de los Consejos
de Participacin implica acciones que se estn empezando a implementar
en los centros educativos aunque cuenten con algunas resistencias.
Si atendemos a la norma, la Ley General de Educacin establece en su art-
culo 9 que la participacin es un principio fundamental de la educacin,
en tanto que el educando debe ser un sujeto activo para apropiarse en for-
ma crtica, responsable y creativa de los saberes. Las metodologas que se
apliquen deben favorecer la formacin ciudadana y la autonoma de las
personas. Asimismo, en su artculo 48, establece que la participacin de los
educandos, docentes, madres, padres o responsables y de la sociedad en
general, en la Educacin Pblica, constituir uno de sus principios bsicos.
Se promover el cogobierno en los mbitos que corresponda, atendiendo
los diferentes mbitos y niveles educativos.
Esta autonoma que la participacin promueve debe ser analizada con cui-
dado para poder impulsarla. En primera instancia, sabemos que la Conven-
cin reconoce al nio como ciudadano y todos los derechos para los nios.
No obstante, ello se hace en un escenario de polticas estatales que muchas
veces transfieren la responsabilidad del Estado a la familia y la sociedad ci-
vil. En un contexto de crisis caracterizado por el empobrecimiento y la agu-
dizacin de la fragmentacin social, ello condiciona su efectiva operaciona-
lizacin. Como se establece en el diagnstico de la ENIA:
A nivel de las estrategias desarrolladas, con el retorno al rgimen democr-
tico en el pas se produce un cambio del modelo centrado en la internacin
con base en la doctrina de la situacin irregular, y se profundizan estrategias
orientadas a abordar al nio/a y adolescente en su contexto familiar y comu-
nitario, que se consolida con el cambio de paradigma que impone posterior-
mente la Convencin. (Garca, 2008: 34)
De hecho, en la actualidad se establecen estrategias descentralizadas, inter-
sectoriales y en el territorio, como expresin de las indicaciones de polticas
establecidas en el Cdigo de la Niez y la Adolescencia que apuntan a pro-
fundizar la efectivizacin de derechos. El impulso de cdigos de convivencia
51
 colectivamente construidos y de los Consejos de Participacin va en esta
lnea. Pero indisolublemente enfrentar algunos desafos:
Qu concepto de comunidad y sociedad civil subyace a esta participa-
cin? En contexto de fragmentacin y vulnerabilidad el vnculo con el
medio es un elemento clave para comprender la relacin entre participa-
cin y escuela. Ello viene de la mano de los niveles en los cuales el Estado
delega o transfiere responsabilidades a la sociedad civil. El fuerte nfasis
establecido en la ley relativo a las funciones de los Consejos vinculadas a
la obtencin de recursos extrapresupuestales, su ejecucin y su destino
parecen ser indicadores poco alentadores en esta materia.
Qu concepto de familia se establece cuando se convoca a los padres?
Este vnculo, asentado sobre un conjunto de ideas y modelos que forman
parte del ideal del centro educativo pero no de la realidad tambin resul-
tar otro elemento difcil de poner en prctica.
Qu concepto de las relaciones de poder internas al centro educativo se
establecen cuando se convoca a docentes y estudiantes? En este punto,
se activa el problema de las relaciones internas al centro y la capacidad de
poner en prctica el dilogo y la escucha o de reconocer la voz de los alum-
nos. El problema de la seleccin de delegados estudiantiles y docentes, en
este sentido, es revelador de la dificultad de las direcciones de generar un
proyecto democrtico. Asimismo, es revelador del lugar central del locus
estatal (la direccin) y de los temores que genera, en caso de proyecto
educativo exitoso, delegar poder en otras instancias de decisin.
En este escenario, la participacin de los estudiantes nios/as y adolescen-
tes- se configura como desafo que debe pensarse en trminos democrti-
cos. Siguiendo la lnea de Rancire, la democracia no debe pensarse como
un rgimen poltico o gubernamental sino como la constitucin de un suje-
to poltico en una manifestacin o en una demostracin de una injusticia.
Su concepto de democracia es el de poder de los que no tienen ningn poder
o cualificacin en un orden social particular y de los que no comparten lo
que debera compartirse para participar en una sociedad, una comunidad
o un orden social. Los nios/as y adolescentes en este sentido no participan
de la razn del mundo adulto, condicin a la que se suma su carcter de
representantes, en muchos casos, de una comunidad vulnerada. La disfun-
cionalidad de sus familias, la pobreza en que viven, su cultura ajena a la
escuela, constituyen todos ellos elementos descalificantes para la escuela.
52
Sin embargo, cuando intervienen estas personas no cualificadas o incom-
petentes instalan un disenso, es decir, demuestran y confirman que son inte-
lectualmente iguales en el mismo acto de la intervencin y que son compe-
tentes en relacin a lo comn del cual, sin embargo, estn excluidas. (Simons,
Masschelein, 2011: 24)
El nuevo escenario es tan promisorio como complejo. En el pasado, la divi-
sin vertical de la estructura institucional poda expresarse en el mbito p-
blico de modo que dirigentes y dirigidos de cada campo parecan unidos en
una pertenencia comn. Pero el actual predominio de una percepcin que
pone de relieve la propia distribucin desigual de recursos en el mbito p-
blico cambia las reglas del juego. Como lo establece Cheresky (2006), segn
la fortuna o los recursos socio-culturales o la propia posicin institucional
en el Estado o en los medios de comunicacin, las posibilidades de hacer-
se ver u or son estructuralmente diferentes. Aunque el espacio pblico es
fluido, existen recursos estructurales de acceso al mismo que hacen que las
desigualdades de unos y otros en su acceso persistan:
En esa lnea es que el propio rgimen poltico democrtico (Rancire) o los
procesos electorales (Rosanvallon, Manin) son considerados como de natura-
leza mixta: combinando principios de igualdad con principios de acceso des-
igual. (Cheresky, 2006: 35)
El espacio educativo, espacio pblico de acceso al saber, est en juego. El
anlisis de las reglas que estructuran su convivencia nos permite un cono-
cimiento mayor del tipo de ciudadana que se forja en los centros. El an-
lisis de los Consejos de Participacin, a su vez, nos acerca a instancias de
reflexin respecto del modo en que la relacin entre Estado y sociedad civil
se verifica en el actual contexto de resignificacin de nuestra cultura de de-
rechos. Ello no puede leerse de forma desgajada de los objetivos que el Esta-
do se ha propuesto en materia de polticas educativas y sociales.
Todo parece indicar que estamos lejos de la cultura de participacin enten-
dida desde una lgica que piensa a los nios y adolescentes como sujetos de
derecho. Estamos lejos de una cultura de participacin y construccin colec-
tiva de acuerdos. Esto quiere decir que se teje en nuestro sistema educativo
un conflicto entre nuevas y antiguas visiones de la relacin entre sociedad
civil y estado y de las lgicas que fundan su legitimidad. Uruguay est en-
trando en un camino nuevo y es en este sentido que deben fortalecerse
todas las acciones para trabajar la participacin y la construccin de ciuda-
dana a efectos de lograr una transformacin institucional y un cambio en
la cultura poltica de la escuela. Indicio positivo de esta participacin es la
53
 reivindicacin de un trabajo en convivencia por oposicin a una poltica de
prevencin de la violencia. Pero el paso de una cultura represiva a una cultu-
ra de convivencia an debe expresarse en cambios profundos.

EXTRACURRICULARIDAD: LOS MRGENES

Pensar los mrgenes ayuda a comprender cmo la sociedad construye sus

respuestas. Cerca de la implementacin de los Consejos o de la activacin
de los reglamentos y normas centrales, el acceso a los centros educativos
muestra la construccin de un conjunto de prcticas de diverso nivel. Fes-
tividades, talleres, tcnicas de mediacin, actividades deportivas, movili-
zacin de recursos locales para infraestructura o viajes de los estudiantes
constituyen un sinnmero de prcticas de interaccin y lazo social promo-
vidos desde el centro. Ellos atestiguan de un tejido rico en intersecciones y
canales de comunicacin con la comunidad, el barrio y los actores del centro
que no se enmarca en canales formalizables o encuentra su riqueza preci-
samente en este borde que evita un conflicto central: sociedad civil-Estado.
Lase, docentes-alumnos. El mundo de lo extracurricular aparece como un
canal de mediacin entre la cultura institucional y las dinmicas sociales de
los actores del centro.

Esta extracurricularidad canaliza diversos elementos claves de la vida coti-

diana de los liceos y refiere precisamente a las dimensiones transversales
de la educacin: alimentacin, hbitos saludables, integracin social. Ello
se juega en la salida del liceo al entorno: las actividades de integracin al
barrio, la promocin del deporte, del arte, del teatro, de la msica, de viajes y
otras. Asimismo, en la vida cotidiana del centro: talleres que ponen en prc-
tica saberes concretos, exposiciones, carteleras, cantinas Lo que nuestra
Ley General de Educacin promueve como ejes transversales se transmite y
trabaja tambin en estos mrgenes. La inmensa cantidad y diversidad de
modalidades encontradas parece indicar que todo programa institucional
necesita de mbitos de creatividad que no pueden programarse pero que
permiten la circulacin de sentidos diversos a aquellos propuestos por la
matriz institucional central.

54 55
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57
 2
LA INSTITUCIONALIDAD PBLICA DE INFANCIA EN URUGUAY:
SEGUNDA PARTE EVOLUCIN HISTRICA Y NUDOS CRTICOS PARA EL DEBATE
INSTITUCIONALIDADES Marcelo Castillo y Alejandro Milanesi
Y PRCTICAS
1. Introduccin
Desde la ratificacin de la Convencin Internacional de Derechos del Nio
por parte de nuestro pas, en el ao 1990, varias han sido las reformas, or-
ganizaciones y reorganizaciones de las estructuras pblicas para configu-
rar el panorama existente hoy. Para delinear el marco actual numerosos
han sido los cambios en las polticas sociales destinadas a la infancia, des-
de mutaciones en su orientacin ideolgica, reformas sectoriales hasta
transformaciones a nivel de la estructura pblica encargada de ejecutar-
las. Mltiples han sido las entidades creadas durante este perodo y que
se agregan a las existentes.

Dada la amplia variedad de actores pblicos que intervienen o despliegan

acciones para la infancia y la adolescencia, es que el objetivo del presente art-
culo es instalar en el debate pblico una serie de interrogantes sobre esas ins-
tituciones pblicas, su accionar y algunos nudos crticos sobre ese conjunto.

En primer lugar, la tensin entre el vnculo principal-agente. Es decir, el

relacionamiento entre las instituciones rectoras de las polticas sectoria-
les y sus organismos dependientes, siendo el caso ms paradigmtico el
vnculo entre MIDES e INAU y como ello se relaciona con el control ciu-
dadano. En segundo lugar, se registra un nudo crtico en la distribucin
de responsabilidades de rectora y coordinacin entre los diversos actores
de la poltica. Finalmente, bajo los actuales formatos de prestacin de
polticas en el sector se encuentra un nudo crtico en el desarrollo de me-
canismos de participacin y rendicin de cuentas.

En este marco de desarrollos institucionales y nudos crticos de organiza-

cin, importa destacar cual fue el contexto histrico de su creacin para
la aplicacin de la Convencin. En particular, deben destacarse las llama-
das reformas de segunda generacin que comenzaron a desarrollarse
en Amrica Latina a mediados de la dcada de los 90 y que se centraron
en reforzar y modernizar las estructuras pblicas. A diferencia del primer
conjunto de reformas estatales, que se instrumentaron en la dcada del
ochenta con una clara meta de la desregulacin y reduccin de la inter-
vencin del Estado en la economa, en las segundas se busc reconstruir
el aparato estatal para dar respuesta las nuevas necesidades de polticas
(Ver Burki & Perry, 1998).

58 59
 La tendencia general de estas reformas se bas en orientaciones de cor-
te liberal que pretendan desmontar ciertas estructuras del Estado. Entre
otras modificaciones se pretenda eliminar los monopolios pblicos, des-
regular los mercados, incorporar la iniciativa privada y abrir la economa
a la competencia del mundo. Sobre la estructura de un estado expansio-
nista, pero teido de los intereses de los actores partidarios y en ciertas
reas con la incidencia de un corporativismo segmentadose procesar,
a partir de fines de los ochenta, un proceso doble de repliegue y raciona-
lizacin de la accin del estado (Filgueira et al., 2003). El proceso revisio-
nista en lo social configur una matriz de provisin calificada de hbrida
ya que conviven servicios de diferente orientacin en cuanto al actor de
la provisin (pblicos complementados con tercerizados) y en su diseo
universalfocal (Midaglia, 2009).
Sin embargo, en los ltimos aos, particularmente desde el primer go-
bierno del Frente Amplio (2005-2010), se han impulsado procesos de re-
forma de la matriz de proteccin social que han implicado nuevas pres-
taciones pblicas, reformas sectoriales, reordenamiento y/o creacin de
nuevas entidades pblicas. Mediante estos mecanismos se busc superar
la tpica sectorialidad de la intervencin pblica generando acciones de
corte transversal y coordinacin de la provisin social (Midaglia & Castillo,
2010). Se han multiplicado tambin los mbitos de articulacin y coordi-
nacin en la rbita de los distintos organismos pblicos (Gabinete Social,
Consejo Nacional de Polticas Sociales y otros de carcter local) al tiempo
que se han creado otros especficos de polticas sectoriales.
Muchos de los cambios procesados en materia de poltica social redefi-
nieron las funciones y cometidos de las instituciones involucradas deli-
neando un panorama en el que se diferencian roles entre un principal
regulador y un agente ejecutor en prcticamente todas las reas de po-
lticas sociales (educacin, salud, asistencia social, etc.) o por lo menos
configuran una tendencia en ese sentido. En el rea de las polticas de
infancia y adolescencia hay que tener presente que todos estos cambios
se dan en un contexto de aplicacin de nuevo marco legal, ya que desde el
ao 2004 comenz a regir un nuevo Cdigo, que puede generar inconsis-
tencias y/o contradicciones.
En definitiva el recorrido histrico de las entidades destinadas a la aten-
cin de la infancia y la adolescencia han pasado por un cmulo de muta-
ciones que se han profundizado en el ltimo perodo y que configuran un
nuevo entramado organizacional que es necesario comenzar a analizar
para poder calibrar adecuadamente el alcance de los cambios y sus po-
60
sibles problemas. Es por ello que en la siguiente seccin del artculo se
expone, de forma sinttica, el recorrido histrico de la institucionalidad
pblica de infancia para, en la siguiente seccin plantear algunos de los
nudos problemticos que pueden surgir dado el panorama actual. El art-
culo concluye delineando algunas de las necesarias reformas o reestruc-
turas a generar en el conjunto de las instituciones pblicas que trabajan
con la infancia y adolescencia uruguaya.
2.Breve recorrido histrico de las entidades pblicas de infancia y adolescencia
A los efectos de este articulo, agrupamos las divisiones temporales de
construccin de la institucionalidad de infancia de la siguiente manera:
1. 1934-1989: Perodo que se extiende desde la aprobacin del Cdigo del
Nio, comprende el proceso dictatorial y finaliza con la creacin del Ins-
tituto Nacional del Menor (INAME).
2. 1990-2004: Caracterizado por la ratificacin del la Convencin Interna-
cional de Derechos del Nio y el cambio en el modelo de atencin a la
proteccin de la infancia.
3. 2005-2010: La institucionalidad reciente en el marco del primer gobier-
no de izquierda en la historia del Uruguay.
2.1. La institucionalidad previa al 1990
El ao 1934 constituye un punto de inflexin central en la consolida-
cin de la institucionalidad para la infancia. En este ao se da sancin
al Cdigo del Nio, crendose el Consejo del Nio y los Juzgados de
Menores. A partir de all, comienza a tomar forma el marco jurdico
y administrativo de las polticas dirigidas a la infancia. En el caso del
Consejo del Nio, su creacin respondi a la necesidad de centralizar
acciones hasta el momento dispersas en diferentes organismos a tra-
vs de la creacin de una autoridad que tomara responsabilidad por
la proteccin de la infancia (Garca, 1999).
En cuanto a la aprobacin del Cdigo del Nio, se ha mencionado
que el mismo, representa avances as como carencias en el reconoci-
miento de las caractersticas del nio. Al decir de Garca (2008) sobre
el pasado Cdigo: reconoce al nio como diferente del adulto, con
necesidades y derechos propios de su especificidad, el paradigma en
que se sustenta no lo considera como ciudadano, sino que lo define y
reconoce por sus problemas y carencias (Ibd.: 8).
61
 Sin embargo, dentro de las polticas dirigidas a la infancia, el desa-
rrollo del sistema educativo es probablemente la poltica de mayor
incidencia en la construccin de una institucionalidad pblica dirigi-
da a la infancia. Ello, principalmente en el marco de la expansin de
la escuela pblica, la cual ya se haba definido como laica, gratuita y
obligatoria durante el Siglo XIX. Si bien los primeros intentos de ex-
pansin del sistema educativo corresponden al ao 1912 enfocado
en el nivel primario, es durante el transcurso del Siglo XX donde se
produce un desarrollo sostenido del modelo tanto de primaria como
secundaria (Midaglia & Robert, 2001).
El desarrollo de estas polticas se corresponde adems con la cons-
truccin ms amplia del Estado de Bienestar durante el transcurso del
Siglo XX. La estructura de Bienestar Uruguaya se caracteriz por una
mezcla de servicios de tendencia universalista para aquellos integra-
dos al mercado formal, y por otra parte, focalizacin para los sectores
ms pobres y sin capacidad de acceso al mercado. En este ltimo caso,
como sealan Filgueira et al. (2005) el producto social es focalizacin
pobre e insuficiente para pobres dejando al Estado la atencin de los
malos riesgos. Las polticas de proteccin a la infancia son construi-
das bajo este marco. Es decir, una lgica marcadamente caritativa y
residual enfocada en los sectores carenciados y orientados a atender
las situaciones de desvos (Garca, 1999, 2008).
En trminos generales, la construccin del Estado de Bienestar uru-
guayo respondi hasta mediado de los 70` a una lgica de urbaniza-
cin, inmigracin y envejecimiento de la poblacin. De all, su hist-
rica brecha intergeneracional en la prestacin de servicios sociales, y
la consiguiente exclusin de la infancia de los sistemas de proteccin
centrales, y la infantilizacin de la pobreza (Filgueira, et al. 2005).
Con independencia de la conformacin del Consejo del Nio y la ex-
pansin del sistema educativo, las dcadas del 50, 60 y el posterior
arribo del gobierno dictatorial no son caracterizados por cambios sig-
nificativos en la institucionalidad de la infancia. Entre algunos puntos
destacados puede mencionarse la propuesta de Salario Social Infantil
y la reestructura del Consejo del Nio en 1967. No obstante, las mis-
mas no representaron construcciones o modificaciones instituciona-
les significativas (Garca, 1999).
Ya nuevamente bajo un rgimen democrtico este periodo es carac-
terizado por la aprobacin de la ley 15.977 que sustituye al Consejo
62
del Nio por el INAME. La ley otorga al INAME caracterstica de orga-
nismo descentralizado configurndola como una agencia con mayo-
res grados de autonoma con respecto a la administracin central. El
Instituto pasa a ser a partir del all: la entidad dirigente de todo lo
relativo a la vida y bienestar de los menores desde su gestacin hasta
la mayora de edad (Garca, 2008).
En sntesis, este perodo puede caracterizarse por la consolidacin de
la institucionalidad dirigida a la infancia. En trminos de la orienta-
cin general del modelo, el mismo combin una tendencia univer-
salista e integradora en el caso de la educacin y otra orientada a la
focalizacin en grupos vulnerables para las polticas de proteccin.
2.2. La Institucionalidad 1990-2004
El desarrollo de la institucionalidad dirigida a la infancia durante el
perodo 1990-2004 puede caracterizarse sucintamente por tres as-
pectos centrales: la aprobacin del nuevo Cdigo del Nio en 2004,
el proceso de tercerizaciones en la prestacin de servicios sociales de-
sarrollado durante la dcada del 90 en adelante y la expansin de los
servicios de educacin inicial.
En 1989 las Naciones Unidas aprueban la Convencin sobre los De-
rechos de los Nios (CIDN) siendo ratificada por Uruguay en 1990. La
aprobacin de la CIDN represent para el Uruguay un progresivo pro-
ceso de cambio hacia nuevos enfoques en la implementacin de pol-
ticas de infancia. En particular, basadas en la concepcin de Derechos
Humanos. Los principios fundamentales de la CIDN se sustentan en
la concepcin de todos los nios como sujetos de derechos y por tanto
como ciudadanos con derechos civiles, polticos, sociales, culturales
y econmicos. Asimismo, enfatiza en el rol las instituciones sociales
y pblicas (familia, sociedad y Estado) como garante del ejercicio de
estos derechos (Garca, 2008).
Bajo este marco, en 1996 se inicia el debate centrado en la reforma del
Cdigo del Nio vigente desde 1934. La elaboracin del nuevo Cdigo
de la Niez no se dar sin embargo, sino hasta Septiembre de 2004,
con la aprobacin de la Ley N 17.823. El nuevo Cdigo produjo en-
tre sus principales innovaciones: asegurar a las personas menores de
18 aos el goce y ejercicio de los derechos humanos fundamentales
como sujetos en desarrollo; garantizar la proteccin integral de los
nios con capacidades diferentes previendo su derecho a la partici-
pacin en todos los procesos administrativos y judiciales que pueden
63
 afectarle; prever la adopcin de medidas especiales para la proteccin
de la identidad; establecer el permiso para que madres solteras, pue-
dan realizar el reconocimiento legal de sus hijos biolgicos; y priorizar
la adopcin de medidas correctivas y de contenido educativo a la re-
clusin institucional de los menores que cometan infracciones de tipo
penal (Informe Pas Uruguay-CDN, 2006). El nuevo Cdigo proclama
adems la nueva denominacin de Instituto del Nio y del Adolescen-
te del Uruguay (INAU) como sustituto para el INAME.
En el anlisis de esta nueva institucionalidad jurdica de proteccin a
la infancia, parece existir consenso en cuanto a que el nuevo Cdigo
representa una normativa moderna en tanto el nio pasa a ser en-
tendido como sujeto de derecho. En particular, se registra un cambio
de paradigma con el pasaje de la nocin de la situacin irregular
en donde se legitimaba la intervencin estatal discrecional sobre los
menores entendidos como un subgrupo de la infancia (Uriarte,
1999) a la idea del inters superior del nio como uno de los prin-
cipios rectores (Cillero, 2007). De esta forma, se destierra la nocin
del nio como incapacitado transitoriamente para ejercer roles en
la vida social. La nocin del nio como sujeto de derechos, implica
la apertura de canales de participacin para esta poblacin as como
la asuncin de mayores responsabilidad colectivas e institucionales
para la satisfaccin y ejercicio de la ciudadana de todo los nios sin
discriminacin alguna (Midaglia, 2008; Garca, 2008). Ello se relacio-
na a su vez, con importantes desafos en la aplicacin cabal de la nor-
mativa tanto en el rol de/los entes rectores y reguladores de la norma
como en la asignacin de recursos suficientes para su ejecucin.
En cuanto a los cambios en los formatos de servicios sociales, Mida-
glia (2008) enfatiza cmo las polticas dirigidas a la infancia y la ado-
lescencia si bien se han desarrollado de forma continua a travs del
Siglo XX han demostrado orientaciones diferentes. Mientras que las
prestaciones de tipo universal son predominantes hasta la dcada del
80, relacionado principalmente con la expansin del sistema educa-
tivo, esta tendencia empieza a revertirse a partir de los 90` a favor de
polticas focales dirigidas a los segmentos de mayor vulnerabilidad
as como la atencin de situaciones de especial gravedad (trabajo in-
fantil, situacin de calle, etc.). Consecuente con ello y con los desa-
rrollos en la normativa, se registra en esta etapa una propensin de
las polticas sociales a estar crecientemente orientadas por conceptos
como ciudadana, derechos o participacin social; reflejando la ten-
64
dencia hacia un enfoque de las polticas sociales menos asistencialis-
ta y ms centrado en las prestaciones sociales como mecanismos de
integracin social.
Durante la dcada de los 90s en adelante, debe sealarse adems la
creciente importancia de las organizaciones de la sociedad civil (OSC)
en la prestacin los servicios sociales. Coincidente con una tendencia
regional, los modelos de servicio sociales en Uruguay, pasan a estar
crecientemente sustentados en ejecuciones tercerizadas a travs de
OSC. La participacin de estas organizaciones en la prestacin de ser-
vicios es especialmente significativa en infancia marcando el desarro-
llo de innovaciones significativas en el rea, la mayora de corte focal.
En el caso particular del INAME (posterior INAU) durante este perodo,
la institucin se caracteriza por los cambios en sus formatos de inter-
vencin. Es decir, un incremento de servicios tercerizados, pero man-
teniendo un modelo basado en las acciones focalizadas. Como ejem-
plo debe mencionarse la centralidad que adquiere el Plan de Centros
de Atencin a la Infancia y la Familia (CAIF) durante esta etapa con
una fuerte impronta de atencin a travs de OSC (Garca, 2008)11.
Finalmente, es importante destacar la expansin de la educacin ini-
cial desarrollada durante la dcada de los 90s. La misma se concret
durante la reforma educativa y fue fundamentalmente focalizada en
los sectores de menores ingresos, registrndose un incremento im-
portante de la matricula de nios entre 4 y 5 aos (Mancebo & Torello,
2011; Katzman & Rodriguez, 2006)12. En este sentido, es posible notar
como durante este perodo tambin convivieron tendencias diversas,
mientras se desarrollaron lneas de especializacin centrados en la
atencin a grupos focalizados por parte del Ente rector de la infancia,
en el plano educativo se registr una tendencia no acabada hacia
la universalizacin de la educacin inicial por parte de los organismos
rectores de la educacin an cuando la misma tambin comenz por
los sectores ms carenciados13.
Esta etapa es caracterizada adems por la creacin de nuevas gerencias ten-
11
dientes al fortalecimiento institucional del organismo (Garca, 2008).
12
En 1995 que asistan a centros pblicos o privados de educacin inicial 63.000
nios y nias, para 1998 se alcanz a una matrcula de 94.700, de los cuales la
enseanza pblica represent aproximadamente el 77% del total (Mancebo &
Torello, 2011).
La reforma educativa tambin incluyo la expansin de las escuelas de tiempo
13
completo, aunque esta medida no logr tener los mismos efectos que en el caso
de la expansin de la educacin inicial (Lanzaro, 2004).
65
 2.3. La institucionalidad 2005-2010
El desarrollo de la institucionalidad reciente en materia de infancia
en el Uruguay est marcada por un quiebre poltico histrico como
es el arribo por primera vez del Frente Amplio al gobierno nacional. La
llegada de una fuerza poltica de izquierda al gobierno con una fuer-
te impronta de desarrollo de polticas sociales y en particular hacia
los sectores ms vulnerables implic un proceso de reconstruccin y
redensificacin de la matriz institucional de Bienestar en el Uruguay.
En 2005, con la asuncin del Dr. Tabar Vzquez se aprueba la creacin
del Ministerio de Desarrollo Social -MIDES- (Ley 17.866). El objetivo
fundamental de la creacin de esta nueva cartera ministerial fue, en el
corto plazo, la atencin pblica a la situacin de emergencia social de-
rivada de la crisis econmica 2002-2003, proveyendo una estructura
que tomara responsabilidad por la tarea. Pero en un sentido estratgi-
co, fue tambin la necesidad de desarrollar un encuadre institucional
que permitiera instrumentar y articular las polticas sociales brinda-
das por el Estado Uruguayo en su conjunto (Midaglia & Castillo, 2010).
La instalacin del MIDES implic tambin la reubicacin de diversos
organismos dispersos en la administracin pblica. Entre ellos, debe
mencionarse el Programa de Infancia y Familia (INFAMILIA) el cual
exista desde el 2002 en la rbita de la Presidencia de la Repblica.
INFAMILIA cuenta con algunas caractersticas particulares dado que,
por una parte, se solventa mayormente con financiamiento externo
pero adems, la mayor parte de sus acciones se desarrollan en for-
matos de coejecucin con ANEP, INAU, MSP y otros. Sus principales
lneas de accin estn centradas en la provisin de servicios de salud,
educacin as como atencin a riesgos particulares: situacin de calle,
abuso y maltrato (Midaglia & Castillo, 2010).
Por otra parte, a travs de la ley de creacin del MIDES se fij que el
INAU se relacione con el Poder Ejecutivo a travs de este Ministerio,
redefiniendo el rol principal-agente en las polticas dirigidas a la in-
fancia. En el caso de INAU cabe destacarse, al igual que en la etapa
1990-2004, el continuo proceso de tercerizaciones, derivando en que
una mayora de la poblacin sea hoy atendida por diferentes modali-
dades de convenios14. Estos programas han generado a su vez, nuevas
formas de intervencin para poblacin infantil y adolescente en si-
tuacin de vulnerabilidad.
14
En el 2010, de los 68.000 nios y adolescentes atendidos por el INAU, un 87%
fueron atendidos por centros y proyectos en convenio con el INAU y apenas un
13% en servicios oficiales (INAU, Memoria Anual 2010).
66
Una nota particular merece tambin el desarrollo de polticas pbli-
cas dirigidas a la infancia en materia de salud, educacin y seguridad
social. Como seala De Armas (2010) las polticas sociales definidas
durante este perodo tuvieron un sesgo pro-infancia. Ello se mani-
fest tanto por el desarrollo de polticas dirigidas especficamente
a este grupo como la priorizacin de los mismos en reformas secto-
riales. En los casos de la atencin a situaciones de emergencia social
(particularmente el PANES) esto se da casi de hecho debido al alto
nmero de menores de edad dentro de la poblacin pobre. En materia
de salud, la reforma que dio inicio al Sistema Nacional Integrado de
Salud (SNIS) prioriz en sus primero pasos la integracin de nios y
adolescentes al sistema. En el plano de la seguridad social se destaca
la consolidacin de las acciones dirigidas a familias con nios a travs
del incremento de las transferencias monetarias. Esto marca un hito
importante en trminos de construccin de institucionalidad dirigida
a la proteccin de la infancia ya que el nuevo rgimen de asignaciones
familiares fue, adems, consolidado por Ley15. En el caso de las polti-
cas educativas, el importante incremento presupuestal destinado a la
educacin pblica, fue de la mano de la ampliacin de las escuelas de
tiempo completo y la creacin de programas de atencin a las situa-
cin de abandono o rezago educativo16 (De Armas, 2010).
Finalmente, debe destacarse durante este perodo la formulacin
de la Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia (ENIA).
La ENIA, impulsada a travs de INFAMILIA se plantea una mirada de
largo plazo para la infancia y la adolescencia de cara al 2030. Esta es-
trategia tiene adems un importante valor dado que se trat de un
esfuerzo conjunto de una diversidad de actores pblicos y sociales, en
algunos casos no relacionados directamente con las polticas dirigi-
das a este sector de la poblacin. En la ENIA se plantean una serie de
metas en la prestacin de servicios sociales as como para el fortaleci-
miento institucional de los organismos encargados de implementar
estas polticas. Como parte de la nueva orientacin de la poltica so-
cial, llevada a cabo por la administracin frentista, se impuls la arti-
culacin y coordinacin de iniciativas intersectoriales para la infancia
y la adolescencia. El abordaje de la estrategia est basado en norma-
tiva internacional sobre los derechos de nios, nias y adolescentes
especialmente en los contenidos de la CIDN. Como la estrategia se
plante un horizonte hacia el ao 2030, para el perodo 20102015 se
concret un Plan de Accin que destina propuestas, con indicadores
Ley N 18.227 (2008).
15
16
Entre los principales deben mencionarse el Programa Maestros Comunitarios y
el Programa de Impulso a la Universalizacin de Ciclo Bsico.
67
 de partida, metas a alcanzar y acciones a realizar en cada uno de los
servicios para los principales problemas identificados.
En sntesis, este perodo se ha caracterizado por una revaloracin en
la construccin de la institucionalidad dirigida a las polticas sociales,
incluidas aquellas especficas de la infancia a travs de una redensifi-
cacin de la matriz de bienestar uruguaya.
3. Interrogantes en torno a posibles nudos crticos en las instituciones pblicas
destinadas a la infancia y la adolescencia
Ms all del conjunto de cambios y reordenamientos institucionales que
han llevado a una revaloracin en la construccin de la institucionalidad
dirigida a las polticas sociales de infancia, en ese panorama general exis-
ten algunos nudos crticos o de generacin de posibles problemas de ad-
ministracin que, a efectos de ordenar su presentacin se denominarn
como situaciones problemticas o nudos en: a) accionar de mltiples or-
ganismos pblicos en las mismas arenas de polticas; b) rectora y coordi-
nacin en las polticas de infancia y c) participacin y rendicin de cuentas.
A partir de la reforma de salud que se comenz a implementar en el pero-
do 2005 2010 el panorama institucional de todas las polticas sociales
de Uruguay est configurado por un mapa en el que existe un organis-
mo rector y un organismo ejecutor con mayor o menor descentralizacin
y/o autonoma respecto del principal. Eso ocurre en educacin (con el
Ministerio de Educacin y Cultura -MEC- y la Administracin Nacional de
Educacin Pblica -ANEP- y sus organismos desconcentrados), trabajo (el
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social MTSS- con el Banco de Previsin
Social BPS- o el Instituto Nacional de Empleo y Formacin Profesional
INEFOP- o con el Instituto Nacional de Alimentacin INDA-), salud (el
Ministerio de Salud Pblica en relacin a la Administracin de Servicios de
Salud del Estado -ASSE-) y vivienda (donde opera el Ministerio, la Agencia
Nacional de Vivienda ANV- y el Banco Hipotecario del Uruguay BHU-). Y
lo mismo se podra llegar a establecer en cuanto a las polticas de asisten-
cia y proteccin social a partir de la creacin del MIDES en relacin al INAU.
Es importante remarcar que todas estas polticas sectoriales establecen
intervenciones sobre la poblacin infantil y adolescente del pas.
Pero antes de detallar las preguntas concretas que aparecen como proble-
mticas interesa contextualizar y conceptualizar este panorama organi-
zativo. Como se estableci en la introduccin, las primeras ideas acerca de
Reforma del Estado en Amrica Latina comenzaron a aparecer en lneas
generales sobre la dcada del ochenta, a raz del fracaso de las reformas de
68
primera generacin. Luego del intento fallido de esas iniciativas de recorte
y/o eliminacin de las capacidades estatales se volvi imprescindible cons-
truir o reconstruir un Estado que pudiera hacer cumplir, eficientemente, el
correcto funcionamiento del mercado y de otros actores sociales.
A nivel de la provisin de bienes y servicios sociales los cambios se basa-
ron, en gran medida, por la separacin poltica y administrativa de las fun-
ciones de formulacin e implementacin de las polticas. Para procesar
esta separacin se dio, de forma creciente, la creacin de organismos en-
cargados de la provisin social denominados genricamente Agencias,
con diferentes niveles de descentralizacin y/o autonoma respecto de los
organismos encargados de la formulacin17.
Estos diferentes organismos descentralizados y/o desconcentrados se
diferencian en su forma de financiamiento, tamao, cometidos asigna-
dos (Gill, 2002) y pueden tener dentro de sus funciones la regulacin de
actividades terceros, la prestacin de servicios pblicos, la recoleccin de
impuestos, entre otros.
Dada esa separacin de funciones entre diseo e implementacin de las
polticas, una de las posibles consecuencias es la fragmentacin del ac-
cionar estatal ya que si bien estas agencias actan en nombre del Estado,
tambin lo hacen en funcin de sus propios objetivos y necesidades. Se-
gn Niskanen (1980) las diferentes oficinas pblicas, basadas en la racio-
nalidad y en la supervivencia, intentan siempre maximizar sus presupues-
tos mediante la competencia por recursos, contribuyendo por tanto a esa
lgica de fragmentacin.
Adems de la excesiva compartimentacin de las polticas, pueden surgir
otras potenciales consecuencias relacionadas con: la prdida de control
de las actividades de la agencia, la eliminacin de mecanismos de rendi-
cin de cuenta poltica; la evasin de reglas generales de presupuestacin
y contratacin de personal; la exposicin del gobierno a riesgos de corte
financiero y de empleo; y la posibilidad de que se produzcan situaciones
de patronazgo poltico y/o corrupcin (Laking, 2005)18.
17
Interesa puntualizar que si bien no todas las agencias del Estado uruguayo han
sido creadas en la dcada del noventa y en el nuevo siglo (por ejemplo en educacin
ese tipo de entramado organizativo est configurado desde bastante tiempo atrs),
muchas de las que se crean en el ltimo tiempo estn orientadas por la idea de sepa-
rar las funciones de formulacin y ejecucin de las polticas pblicas.
Dada la extensin del artculo slo se mencionan algunas de las dificultades discuti-
18
das por la literatura sobre agencificacin. Para profundizar en el debate ver, adems
de los citados a: Christensen, T. & Laegreid, P. (2004), Schick (2002) y Worsham, J. &
Gatrell, J. (2005), entre otros.
69
 Como se estableci anteriormente en las distintas reas de polticas socia-
les existen, formalmente, mltiples relaciones principal agente para la
ejecucin de las acciones pblicas y especficamente para las de infancia
y adolescencia. Ahora bien, la existencia formal de esas relaciones no im-
plica, por los diferentes niveles de descentralizacin y/o autonoma de las
agencias, que en los hechos esos organismos principales puedan cons-
truir una racionalidad homognea dentro del Estado o incluso de su rea
de poltica especfica. Una de las interrogantes que surge entonces es cmo
las autoridades ministeriales pueden mitigar los riesgos de fragmentacin
de las intervenciones pblicas en sus diferentes reas de poltica.
Tambin dentro del primer nudo crtico que se seala en este artculo, otro
asunto importante en relacin a estas agencias est dado por su vnculo
con la ciudadana en general. Durante el perodo inter electoral el canal de-
mocrtico clave que tiene el cuerpo de ciudadanos para ejercer el gobierno
es a travs de sus representantes parlamentarios. Entre elecciones estas di-
ferentes agencias descentralizadas y/o desconcentradas se vinculan con
el Poder Legislativo a travs de sus ministerios sectoriales. Entonces, la inte-
rrogante que convendra debatir es cun controlables son las actividades de
estas agencias por parte del poder poltico. Mediante la excesiva fragmen-
tacin o a travs de la ausencia de una racionalidad homognea entre los
diferentes actores pblicos, cabe preguntarse si no se limita la capacidad
efectiva de la democracia de poner en prctica, por medio del gobierno re-
presentativo, las polticas de respuesta a las necesidades y expectativas de
los sectores involucrados por las diferentes polticas. En otras palabras, no
tiene la ciudadana demasiado mediatizada su capacidad para incidir coti-
dianamente, de forma efectiva, en el gobierno de esas agencias?
El artculo 68 de la Ley 17.823, el Cdigo de la Niez y la Adolescencia, es-
tablece que el INAU es () el rgano administrativo rector en materia de
polticas de niez y adolescencia, y competente en materia de promocin,
proteccin y atencin de los nios y adolescentes del pas y, su vnculo
familiar al que deber proteger, promover y atender con todos los medios
a su alcance (Art. 68 Ley 17.823). Con esta disposicin el INAU podra, en
ejercicio de la rectora dispuesta de forma legal, buscar establecer una
racionalidad homognea de las polticas sociales destinadas a la infancia
y la adolescencia uruguaya para mitigar los riesgos de fragmentacin ins-
titucional o poltica. Una de las cuestiones que surgen es si efectivamente
el INAU posee las capacidades institucionales para ejercer efectivamente
su rol de entidad rectora en relacin a los mltiples organismos pbli-
cos que desarrollan intervenciones para la poblacin de su competencia.
Adicionalmente, surge la pregunta sobre si podra desarrollarlas dada la
70
complejidad de las polticas que ejecuta.
Hasta el momento no se ha podido superar niveles importantes de com-
partimentacin de las polticas sociales y as se establece que, en trmi-
nos generales, () el esquema vigente de bienestar se ubica en un esta-
dio intermedio entre un sistema con grados relativamente importantes
de fragmentacin y superposicin potencial de prestaciones pblicas y
reas en las que se ensamblan nuevas propuestas que complementan
la operativa del sector (MIDES-ICP, 2010, 101). En un intento por supe-
rar este diagnstico se han generado mltiples mbitos de coordinacin
de polticas pblicas en general, y de infancia en particular. En relacin
a estos ltimos, se han instalado el Comit de Coordinacin Estratgica
(CCE)19 en la rbita del MIDES/INFAMILIA, el Consejo Honorario, Consul-
tivo y Asesor de los Derechos del Nio, Nia y Adolescente en la rbita del
Ministerio de Educacin y Cultura (MEC)20, entre otros.
A estos habra que agregar otros de naturaleza similar -dirigidos a deter-
minados territorios del pas, orientados a grupos especficos y conforma-
dos por varios actores, etc.-, con la misin de articular intervenciones de
micro nivel o generar planes, estrategias y/o protocolos de intervencin
interinstitucionales. Adems, hay que considerar otros generados en la
rbita de distintos organismos sectoriales, tales como los que cre la ley
de educacin o la reforma de salud.
Se ha mencionado que este conjunto de instancias de coordinacin de es-
fuerzos pblicos pueden ser considerados sustitutivos de los mecanismos
excepcionales o de tipo by pass a los que se haban recurrido en el pasa-
do para impulsar acciones pblicas (Midaglia & Castillo, 2010). Se puede
decir que en la pasada administracin se le ha querido dar un marco legal
a la actividad de coordinar, al inclursela como uno de los cometidos del
MIDES y sus direcciones (Artculo 9 de la Ley de creacin N 17.866).
Y es en este punto que surge la primera interrogante que el artculo deno-
mina como segundo nudo crtico y est dada por cul debera ser el orga-
19
El CCE est integrado por: MIDES, Programa INFAMILIA, Ministerio del Interior, MSP,
ANEP, Consejo de Educacin Primaria (CEP), Consejo de Educacin Secundaria (CES),
Consejo de Educacin Tcnico Profesional (CETP), INAU, Instituto Nacional de la Juven-
tud (INJU), Direccin de Deportes del Ministerio de Turismo y Ministerio de Educacin
y Cultura (MEC).
En el ao 2007 se instal el Consejo que haba sido creado por la Ley 17.823 del ao
20
2004 (Cdigo de la Niez y la Adolescencia). Est integrado por representantes de:
subsecretaras de MEC y MIDES, por parte del Poder Ejecutivo; del INAU; ANEP; del
Poder Judicial; del Consejo Nacional de Intendentes y cuatro representantes de enti-
dades de la sociedad civil. Sus competencias y fines estn establecidos en el artculo
214 de la ley de creacin.
71
 nismo que tendra que ejercer la autoridad en los esfuerzos pblicos para
coordinar las intervenciones sociales. Si se tiene en cuenta, como se men-
cion, que el Cdigo de la Niez y la Adolescencia establece que el INAU
es el organismo rector en materia de polticas para esas poblaciones y, a
la vez, la ley de creacin del MIDES establece que es el responsable de C)
Coordinar las acciones, planes y programas intersectoriales, implementa-
dos por el Poder Ejecutivo para garantizar el pleno ejercicio de los derechos
sociales a la alimentacin, a la educacin, a la salud, a la vivienda, al dis-
frute de un medio ambiente sano, al trabajo, a la seguridad social y a la no
discriminacin (Art. 9 de la ley N 17.866), no se genera un solapamiento
de responsabilidades legales entre lo que establece una ley y otra?.
Ms all de lo estrictamente legal, al parecer existen otras posibles su-
perposiciones entre organismos ya que, como se estableci en la seccin
precedente, el MIDES tiene entre sus direcciones a la de INFAMILIA y al
INJU, al tiempo que el INAU pas a comunicarse con el Poder Ejecutivo
a travs de esta cartera. Estas tres entidades pblicas comparten pobla-
ciones y tambin el tipo de intervenciones pblicas que despliegan. La
interrogante que surge es no deberan delimitarse las responsabilidades
de cada uno y, a la vez, definir el grado de descentralizacin o centraliza-
cin que deberan tener? De acuerdo a la visin de algunos analistas, ()
coordinar no suele ser por lo general un proceso de interaccin donde todos
los involucrados ganan, sino un proceso de bsqueda de nuevos equilibrios
donde los resultados tienden a ser de suma cero: lo que gana quien lidera
la coordinacin suelen perderlo quienes deben ceder los bienes y/o servicios
a ser coordinados y que previamente estaban bajo sus responsabilidades
sectoriales (Moro y Repetto, 2005: 15). Es por ello que se seala la necesi-
dad de definir claramente cul es el actor responsable en ltima instancia
de la coordinacin de las intervenciones sociales.
El ltimo de los nudos crticos que se pretende remarcar est vinculado a
los canales de participacin de la ciudadana (en este caso infantil y ado-
lescente) en las polticas que les afectan. Los problemas que se sealarn
en relacin a este asunto se vinculan con el primero de los nudos sea-
lados ya que si existen canales efectivos de participacin y rendicin de
cuentas, se hace menos difusa la responsabilidad poltica de los distintos
organismos pblicos.
A tono con varios de los artculos de la Convencin Internacional, el C-
digo de la Niez y la Adolescencia establece de forma expresa el derecho
a la participacin de los nios y adolescentes (Art. 9 de la Ley N 17.823).
En la pasada administracin se generaron numerosos mbitos de parti-
72
cipacin y de recogida de opiniones infantiles y adolescentes. La nueva
Ley de Educacin contempl en el amplio proceso de debate instancias
especficas de consulta con nios y adolescentes. Adems, la confeccin
de la Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia recibi aportes
de estas poblaciones a travs del proceso denominado Opino y Vale que
recogi la opinin de ms de cinco mil nios/as y adolescentes. Asimismo,
el INAU instal un consejo asesor de su rgano directorio integrado por ni-
os y adolescentes, adems de implementar el Programa de Participacin
Infantil y Adolescente (PROPIA).
Ahora bien, la interrogante sobre este asunto est referida a si existen las
capacidades institucionales para sostener procesos efectivos de partici-
pacin o, paralelamente, los canales abiertos estn pensados para tener
incidencia concreta en alguna de las etapas de las polticas que afectan a
la infancia y la adolescencia?
Es importante remarcar que la participacin de nios y nias en polticas
sociales, especialmente de aquellas que los incluyen como parte central
es posible. Sin embargo, abrir canales de participacin no debe ser una
accin acrtica. Por el contrario, abrir la participacin a los beneficiarios
de las polticas o servicios sociales debe estar orientado a funciones con-
cretas dentro del proceso de elaboracin, implementacin o evaluacin
de la poltica.
De poco puede servir dar voz a los beneficiarios, en este caso nios, ni-
as y sus familias, si luego no se sabe cmo interpretar o canalizar sus
demandas o recomendaciones en acciones concretas. Asimismo, es im-
portante entender para qu se participa evitando caer en el desarrollo
de espacios participativos qu, por positivos y plagados de buenas inten-
ciones que puedan estar, tienen muchas dificultades para tomar inciden-
cia en la poltica.
La participacin debe, por tanto, ser entendida en el marco ms amplio de
una construccin poltica que tiene claro hacia dnde va y que toma la
participacin para mejorar, ajustar o controlar que esa direccin sea efec-
tivamente la deseable y lo hace en conjunto con los directamente impli-
cados. De otra manera se corre el serio riesgo de hacer de la participacin
un proceso banal o frustrante para quienes participan.
4. A modo de conclusin
A travs de este artculo hemos podido analizar las principales construc-
ciones institucionales en materia de infancia en el Uruguay desde 1934
73
 en adelante. En este sentido, es posible afirmar que se evidencia una ten- En un contexto de creacin de entidades pblicas y reordenamientos ins-
dencia creciente de desarrollo y mayor relevancia de la institucionalidad titucionales es necesario discutir e intentar dar respuesta a algunos de los
de infancia en la estructura pblica de bienestar uruguaya, particular- asuntos problemticos que se han planteado en este artculo.
mente desde el 2005 en adelante.

No obstante, algunos de los reordenamientos institucionales pueden ge-

nerar ruidos en el entramado de una rbita pblica como la uruguaya,
altamente sectorializada y especializada. Asimismo, hasta el momento
no se han desarrollado estudios comprensivos que den cuenta de los pro-
cesos de diferenciacin de roles entre un principal regulador y un agen-
te ejecutor dentro del sector pblico uruguayo.

Es con ese objetivo que este artculo plantea la necesidad de debatir posi-
bles nudos problemticos a partir de esa diferenciacin que existe en las
entidades pblicas de infancia y adolescencia. Particularmente, se seal
como primer nudo que pueden darse riesgos de fragmentacin de las po-
lticas sociales desarrolladas para estos grupos poblacionales por la exis-
tencia de mltiples principales agentes pero tambin porque la entidad
rectora (INAU), dispuesta por el Cdigo, al parecer carece de las capacida-
des necesarias como para ejercer ese rol ante el conjunto de organismos
pblicos que operan en el rea de infancia y adolescencia.

De forma paralela, se marc un segundo nudo a partir de la multiplicidad

de mbitos de coordinacin que se han generado y que hacen que sea
cada vez ms imperioso revisar el marco legal existente porque se pueden
dar ciertas contradicciones entre lo que dispone el Cdigo de la Niez y
la Adolescencia y lo estipulado por la ley de creacin del MIDES. A la par
de esta revisin del marco legal, sera interesante poder debatir sobre la
existencia de mltiples organismos pblicos desplegando intervenciones
pblicas para poblaciones con tramos etarios superpuestos y con niveles
de descentralizacin y centralizacin completamente dismiles.

Por ltimo, un tercer asunto problemtico refiere a los canales de parti-

cipacin que se han generado. Si bien se han desarrollado algunas ex-
periencias interesantes, la participacin de nios y adolescentes puede
muchas veces encontrar problemas para tener una incidencia real en la
poltica. Es por ello que entendemos que la participacin, como posibili-
dad de ser odo y elevar demandas, no debe estar ajena de una estrategia
poltica global, pero fundamentalmente debe estar enmarcada en cana-
les institucionales que la hagan efectiva para incidir poltica.

74 75
 BIBLIOGRAFA
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78 79
 LA PROGRAMACIN DE LOS DERECHOS DEL NIO: APORTES
PARA INCLUIR EL ENFOQUE DE DERECHOS EN LAS PRCTICAS
Diego Silva Balerio y Luis Pedernera
Qu de la CDN sirve para pensar las prcticas y las polticas desde un en-
foque de derechos? Cules son las pistas que la Convencin nos deja para
pensar la actora social de los nios?
Ello nos remite a una interrogante esencial; Qu pueden los nios y ado-
lescentes?
QU PUEDEN LOS NIOS Y ADOLESCENTES?
Nos interesa pensar los postulados de la Convencin ledos desde las poten-
cias de nios, nias o adolescentes, desde el desarrollo de su capacidad de
accin, en tanto movimiento y afectacin de los otros y sus contextos y de
profundizacin de la democracia.
Implica dimensionar al nio, como un cuerpo expuesto a la experiencia de
relacin con otros cuerpos, librado a la interaccin social, a las relaciones, al
ejercicio de fuerzas propias que impactan en el entorno. Deleuze siguiendo
los trazos de Baruch de Spinoza, filsofo holands del siglo XVII, nos presen-
ta un conjunto de ideas que activan nuestra capacidad de pensamiento en
relacin a las infancias y adolescentes.
Qu es un cuerpo se interroga Deleuze? Spinoza define un cuerpo cual-
quiera simultneamente de dos maneras. Por un lado, un cuerpo, por muy
pequeo que sea, comporta siempre una afinidad de partculas: son las re-
laciones de reposo y movimiento, de velocidad y lentitud entre las partcu-
las, las que definen el cuerpo, la individualidad del cuerpo. Por otro lado, un
cuerpo afecta otros cuerpos distintos o es afectado por ellos; este poder de
afectar o de ser afectado define tambin un cuerpo en su individualidad.
(Deleuze, 2001: 150)
Frente a este planteo nos preguntamos Cules son las potencias de las in-
fancias? Qu pueden los nios? Cul es su capacidad de afectacin?
Desde la tradicin occidental aparecen diversas respuestas a estas interro-
gantes, una de las ms tpicas tienen que ver con concepciones que caracte-
rizan a la infancia como propiedad familiar y como incapaces, designando y
regulando jurdicamente esa incapacidad. A estas dos ideas se agrega, para
80
la infancia pobre, el carcter de peligrosos para la sociedad fundamental-
mente en los casos que no aceptan las pautas adultas u osan ejercer liber-
tades y sobrevivir en las calles.
Estas ideas no nos hablan de una potencia, del ejercicio de una posibilidad,
sino de caracterizaciones esencialistas, hablan del ser, de una ontologa del
nio, o del nio pobre. No nos interesa pensar desde esa lgica, que descono-
ce la dimensin relacional, la interaccin social de los nios y adolescentes
con los adultos y las instituciones. La Convencin en muchos de los 54 art-
culos hace referencias a aspectos que identificados con la capacidad de ac-
cin, con la potencia de la infancia. La denominada doctrina de la proteccin
integral enfatiz en la idea de sujeto de derecho, pero se ocupo apenas late-
ralmente de los aspectos activos, de las condiciones de posibilidad para que
nios y adolescentes ejerzan y reivindiquen sus propios derechos, en defini-
tiva del nio tambin como actor social y poltico inserto en una comunidad.
El los artculos 8, 9 y 10 se establecen aspectos vinculados a la identidad y al
lugar del nio en tanto sujeto activo de las relaciones familiares.
derecho del nio a preservar su identidad, incluidos la nacionalidad, el
nombre y las relaciones familiares (Art 8)
respetarn el derecho del nio que est separado de uno o de ambos
padres a mantener relaciones personales y contacto directo con ambos
padres (Art.9)
El nio cuyos padres residan en Estados diferentes tendr derecho a
mantener peridicamente, salvo en circunstancias excepcionales, rela-
ciones personales y contactos directos con ambos padres (Art.10)
La potencia de goce, de disfrute de la vida aparece como inicial en la confi-
guracin humana de los nios.
el nio mental o fsicamente impedido deber disfrutar de una vida
plena y decente en condiciones que aseguren su dignidad, le permitan
llegar a bastarse a s mismo y faciliten la participacin activa del nio en
la comunidad (Art.23)
81
 derecho del nio al disfrute del ms alto nivel posible de salud y a ser-
vicios para el tratamiento de las enfermedades y la rehabilitacin de la
salud (Art.24)
todos los nios el derecho a beneficiarse de la seguridad social, incluso
del seguro social (Art.26)
el derecho de todo nio a un nivel de vida adecuado para su desarrollo
fsico, mental, espiritual, moral y social (Art.27)
El ejercicio de las relaciones sociales, su interaccin con el mundo, con la
cultura es una potencia de la infancia en la medida que implica opinar en los
asuntos que lo afectan y afectar a otros con su opinin.
derecho de expresar su opinin libremente en todos los asuntos que
afectan (Art.12)
se dar en particular al nio oportunidad de ser escuchado (Art.12)
Asimismo el ejercicio de la libertad de pensar, de expresarse, de inscribirse
en la cultura y de asociarse y conectarse con otros. Esta potencia implica una
inscripcin en la sociedad en pie de igualdad, de ciudadana, de existencia
poltica.
El nio tendr derecho a la libertad de expresin; ese derecho incluir la seas entre ellos y el pueblo. (Benjamn, 1928) Asimismo esta idea nos re-
libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de todo tipo,
sin consideracin de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o impresas,
en forma artstica o por cualquier otro medio elegido por el nio (Art.13)
derecho del nio a la libertad de pensamiento, de conciencia y de reli-
gin (Art.14)
derechos del nio a la libertad de asociacin y a la libertad de celebrar
reuniones (Art.15)
Potencia de filiacin simblica a lo social por medio de la educacin o de
afectacin de la naturaleza a partir del trabajo.
el derecho del nio a la educacin y, a fin de que se pueda ejercer progre-
sivamente y en condiciones de igualdad de oportunidades ese derecho
(Art. 28)
82
derecho del nio a estar protegido contra la explotacin econmica y
contra el desempeo de cualquier trabajo que pueda ser peligroso o en-
torpecer su educacin, o que sea nocivo para su salud o para su desarrollo
fsico, mental, espiritual, moral o social (Art.32)
Ejercitar el ocio creativo es una posibilidad para el desarrollo de la infancia.
derecho del nio al descanso y el esparcimiento, al juego y a las activi-
dades recreativas propias de su edad y a participar libremente en la vida
cultural y en las artes (Art.31)
derecho del nio a participar plenamente en la vida cultural y artsti-
ca y propiciarn oportunidades apropiadas, en condiciones de igualdad,
de participar en la vida cultural, artstica, recreativa y de esparcimiento
(Art.31)
DEMOCRCIA PARA NIOS Y ADOLESCENTES
Todos estos aspectos implican pensar al nio y adolescente interactuando,
relacionndose con sus pares, con los adultos y con lo social. Implica dislocar
la idea del mundo infantil como pramo independiente, ya que el nio no
es un Robinson; los nios no constituyen una comunidad aislada, sino que
son parte del pueblo y de la clase de la cual proceden. As es que sus juguetes
no dan testimonio de una vida autnoma, sino que son un mudo dilogo de
mite a la potencia del protagonismo como prctica educativa, formativa de
los nios que tiene sus antecedentes en Latinoamrica desde hace 30 aos
con los movimientos de nios trabajadores, pero que podemos remitirnos
tambin a planteos del pedagogo alemn Edwin Hoernle quien segn Wal-
ter Benjamn (1932) ofrece suficientes ejemplos de organizaciones infan-
tiles revolucionarias, de huelgas escolares espontneas, de huelgas de nios
en la cosecha de la papa, etc. Lo que distingue su pensamiento aun del ms
sincero y mejor de la burguesa es que toma en serio no solamente al nio,
a su naturaleza, sino tambin su situacin social.
Se ha escrito sobre la incidencia occidental/europea en la conformacin del
texto de la CDN (Pilotti, 2000) y una visin marcada en algunos aspectos
por ser demasiado occidentalizada del nio, siendo parca en las posibilida-
des de pensar otras infancias y otras adolescencias diferentes a las del nio
blanco. Y tambin sobre la versin mas liberal/individualista en el peso de
los derechos enunciados que convierten al discurso de los derechos huma-
nos del nio en algo dislocado de un proyecto colectivo que habilite formas
83
 de pensar las relaciones sociales donde todos cuenten. Pero debemos ha-
blar tambin de la apropiacin y relectura de la CDN desde estos mrgenes
y las construcciones tericas surgidas a partir de las experiencias concretas
en el terreno social de algunos conceptos21 que podran prestarse para ope-
rar como en la lgica anterior. Pero puede ser tambin nuestra regin la que
revierta esta situacin instalada, de palabras lindas sin efectos en las vidas.
Norberto Bobbio (1996) en su clsico trabajo titulado el Futuro de la demo-
cracia deca que para debatir y pensar sobre el proceso de democratiza-
cin, la tarea consiste no tanto, como errneamente se dice, en el paso
de la democracia representativa a la democracia directa, como en el paso
de la democracia poltica en sentido estricto, a la democracia social, o sea,
en la extensin del poder ascendente, que hasta ahora haba ocupado casi
exclusivamente el campo de la gran sociedad poltica al campo de la so-
ciedad civil en sus diversas articulaciones, desde la escuela hasta la fabrica:
hablo de escuela y fabrica para indicar simblicamente los lugares donde
se desarrolla la mayor parte de la vida de la mayora de los miembros de la
sociedad moderna...
La infancia desde esta perspectiva no puede verse separada del proceso
social, los nios, en el sentido amplio del trmino, son integrantes de una
comunidad determinada y por lo tanto actores polticos relevantes a ser te-
nido en cuenta. All reside otra de las cuestiones centrales de la CDN, que en
nuestros mrgenes han surgido de manera particular y es la nocin de ciu-
dadana de la niez como proceso de construccin subjetiva en tanto par-
ticipe de un grupo social22 y ya no mas como el momento -casi mgico- en
que llegados a determinada edad estamos habilitados para ser elegibles y
electores de gobiernos y gobernantes. Desde otro sitio pero igualmente pre-
ocupado por la nocin de ciudadana excluyente de nuestras constituciones
formales, Luigi Ferrajoli (1999), nos desafiaba a instituir una ciudadana
universal que suprima definitivamente la acepcin de la misma como sta-
tus privilegiado de ciertos sectores sociales.
La propuesta debe encaminarse a recuperar la idea del otro no como indivi-
duo y sino como semejante. An resuena en nuestras memorias la frase de
ese padre aturdido ante un hijo que le reclamaba sus derechos aprendidos
de memoria en la escuela si esta brbaro que le enseen los derechos
muchos derechos pero y las obligaciones ?... y puede parecer un ejem-
21
Podemos destacar el concepto de inters superior y la elaboracin doctrinaria surgida
a instancias de Miguel Cillero en Chile, o la extensin del artculo 12, 13 y 15 de la CDN
que de la mano de Alejandro Cussianovich y los movimientos de nios trabajadores han
instalado el tema de la participacin y el protagonismo infantil en nuestra regin.
22
Esta fue la primera acepcin del concepto ciudadana desarrollada por Marshall y Bot-
tomore en su celebre trabajo Ciudadana y clase social.
84
plo trivial, pero la experiencia se redujo a eso, recitar sin poder transmitir el
sentido que adquiere el sabernos poseedores de derechos como personas
insertas en determinado contexto histrico y socio cultural. Cuanta razn le
asiste a la crtica realizada por Carlos Marx a los derechos humanos cuando
indicaba que solo servan para hacer perdurar las relaciones de dominacin
en tanto son derechos del sujeto aislado, egosta
A mediados de los 90 el esfuerzo doctrinario por hacer del inters superior
un concepto garantista que desterrara las posibilidades ciertas de que siguie-
ra operando a la manera del concepto buen padre de familia de las legis-
laciones tutelares fue un avance importante23. Los mrgenes desarrollados
para acotar el concepto a una interpretacin que no perdiera de vista, que de
lo que se trataba, era de hacer efectivos los derechos humanos de la infancia
gano terreno. Hoy este necesita un paso mas y es la necesidad de vincularlo
con la existencia cierta en determinado contexto sociocultural de los nios.
De nada nos ha servido desarrollar conceptos sin tenerlos a los nios partici-
pando en los procesos de aterrizaje de los mismos, y tambin de vincularlos
con la pertenencia de estos en los diferentes espacios por donde transita
su existencia (familia, escuela, calle, trabajo, etc.) Y all sin dudas profundi-
zaramos an mas ese inters superior ligndolo al proyecto colectivo de la
humanidad tal como lo enuncia desde Per Alejandro Cussinovich el prin-
cipio de inters superior del nio implica entenderlo como una expresin
especfica del mejor Inters de la especie, del conjunto de la humanidad.
Lo que hace ms humanos a los sujetos hace bien a los nios y nias; pero
tambin lo que hace bien a la infancia hace mejor a la humanidad. (Cussi-
novich, 2005)
La propuesta de este ensayo es reafirmar los derechos de las infancias y
adolescencias no como un discurso legitimante sino como una praxis so-
cial que conecta reclamos, luchas y acciones. El agotamiento del enfoque
de la proteccin integral esta dado por su ineficacia para transformarse en
movimiento, en accin, en la medida que quedo como territorio ocupado
exclusivamente por adultos. Los nios y adolescentes, actores protagonis-
tas, quedaron sistemticamente afuera de acciones y dentro como usua-
rios, beneficiarios o poblacin objetivo de proyectos adultos. Se instal
una relacin vertical de proteccin y promocin, pero no se habilitaron las
vas para que los propios nios y adolescentes asumieran accin en defensa
de sus propios derechos. Ello evidencia que la concepcin que nos trajo la
proteccin integral ha perdido potencia de cambio, se cristaliz en el nivel
tcnico-administrativo y se trasform en bestseller para la elaboracin de
proyectos, para poblar las misiones y visiones institucionales.
Debemos destacar los trabajos pioneros de Daniel ODonnell y Miguel Cillero.
23
85
 Ello significa que la Convencin este agotada? Por el contrario, como re-
feramos en el ttulo qu pueden los nios y adolescentes la Convencin
ofrece instrumentos potentes para organizar la accin, implica una nueva
lectura, una traduccin de un texto que hemos ledo en otras claves.
Pensar la infancia protagonista, involucra concebirla en tanto comienzo,
nacimiento de algo indito que inquieta, perturba, sorprende aquello que
esperamos de ella. Involucra una lectura del mundo en claves diferencia-
les, implica en la lnea de pensamiento de Heidegger que nos trae Larrosa
(2003:491-508) una traduccin: Heidegger parece distinguir entre lectura
y traduccin o, mejor, entre dos formas de lectura. Habra por un lado una
forma de lectura en la que no se pone en cuestin el entendimiento de lo
que se lee. En esa forma de lectura, el texto no necesita ser traducido porque
ya es compresible, es decir, porque ya se adapta a nuestro modo de enten-
der. (Larrosa, 2003:499)
La verdadera lectura, continua dicindonos Larrosa es aquella en la que te-
nemos que leer lo que no sabemos leer, lo que se hurta a nuestros esquemas
previos de compresin [] que desafa nuestro saber leer, la estabilidad de
nuestros modos habituales de comprensin. La traduccin de que nos es-
cribe Larrosa con palabras de Heidegger exige un modo de lectura que sea
capaz de des-velar su verdad en tanto que el desvelamiento de esa verdad
implica el cuestionamiento de nuestros modos habituales de entender.
Parafraseando a Larrosa-Heidegger la mirada, la lectura, la comprensin de
la infancia implica una traduccin, en el sentido de cuestionar nuestras tra-
dicionales formas de entenderla, dislocando la forma de pensarla, ocupan-
do espacios de existencia poltica. (Cussinovich-Silva Balerio, 2006)
Reiteramos lo que expresar Walter Benjamn hace ms de 80 aos el nio
no es un Robinson; los nios no constituyen una comunidad aislada, sino que
son parte del pueblo y de la clase de la cual proceden. Esta idea es central en el
planteo de este ensayo en la medida que el enfoque del protagonismo ubi-
car a los nios como actores sociales relevantes. La Convencin, nos ofrece
pistas para activar la capacidad de accin de los nios, lo que se traduce en
la participacin en la vida cultural, artstica, recreativa y de esparcimien-
to; en la libertad de celebrar reuniones, de asociarse par diversos fines; y la
libertad de pensamiento, de expresin, de buscar, recibir y difundir infor-
maciones e ideas de todo tipo Estos derechos, pueden transformarse en
potencia de accin, en desarrollar la capacidad relacional, de impactar en
el mundo social.
86
Todas estas formulaciones nos dan pistas claras de cmo generar condicio-
nes para la actora social de la infancia que, como deca Amartya Sen, deben
afirmar el desarrollo, extender las libertades, eliminando los motivos que
conducen a su falta, -pobreza, tirana, privacin social sistemtica, intole-
rancia- y en definitiva decidir que tipo de vida le es importante, para enri-
quecer y profundizar la democracia.
En un momento histrico determinado y segn lo indican algunos estudios,
la niez formaba parte de la vida del conjunto de la sociedad, se encontraba
incluida en la trama social como uno mas, transitaba por la calle y la calle
era el lugar de aprendizaje. (Aries, 1995) La modernidad produjo un corte
en esa relacin la calle fue evitada y hoy es un peligro para los nios. Como
afirma Benjamn el nio no juega solo hacer el comerciante o el maestro
sino tambin el molino de viento y la locomotora Los nios imitaban a los
objetos como forma de dominar el mundo. (Buck-Morrs, 2005)
O como lo relata Silvana Pedrowicz (1999) de su experiencia de trabajo con
nios en calle:
Quin no sabe que en la calesita se va sentado? Pap o mam que segu-
ramente van al lado nuestro- ellos s parados- no tiene la culpa que all
que ir sentados. En definitiva, es lo que el seor que maneja la calesita
pone como condicin para poder andar. Es normal. As debe ser. Claro,
la calesita no es para correr, para jugar a la escondida, para darle de comer
a los caballos, ni para dormir debajo de uno de ellos. No esta hecha para
eso, nos dir mam, pap o el manejador de calesitas. La calesita es para
dar vueltas, siempre para el mismo lado, vueltas y vueltas y vueltas. Sin
embargo en la calesita, siempre hay algn nicho, algn escondite se-
creto, algn momento en que el seor no mira y nos subimos mientras
esta andando o saltamos antes que termine la vuelta o nos escabullimos
cuando ya esta cerrada, dormimos all y nos despertamos al medioda
La responsabilidad estatal de garantizar los DD.HH. es incuestionable, de
hecho el enfoque de proteccin integral focaliz en esta dimensin produ-
cindose discursos institucionales y profesionales de los derechos del nio.
Sobre este aspecto hay que seguir trabajando en la medida que las cifras
que mencionamos nos marcan lo lejos que se est de cumplir algunas me-
tas mnimas de vigencia de derechos. Pero, una de las grandes deficiencias
de este enfoque, al igual que del enfoque tutelar es el seguir desconociendo
la capacidad de accin de los nios y adolescentes en tanto actores sociales
87
 La Convencin significa el reconocimiento jurdico de la ciudadana de los
nios, es un mnimo universal, es necesario que realicemos traducciones lo-
cales de contexto que amplen los marcos que nos ofrece. La ciudadana de
las infancias y adolescencias implica incorporar un actor al juego democr-
tico, as como hace menos de un siglo se incorporaron las mujeres y siguen
luchando por hacerlo plenamente, en 1989 se inicio el tiempo de nios y
adolescentes. Se trata de tiempos y espacios compartidos con otras luchas
de gnero, tnia, clase y edad, no implica un esencialismo descalificador de
las luchas del otro24, sino la articulacin por una accin justa.

De los planteos del filsofo francs Gilles Deleuze surgen algunas ideas que
potencian nuestra forma de pensar las relaciones sociales de las infancias
y adolescencias. Deleuze sostiene que la estructura del conocimiento no se
deriva desde una lgica sostenida por un conjunto de principios originarios,
sino que se construye con la articulacin simultnea y recproca de distintas
conceptualizaciones. Ello implica una estructura rizomtica, que no ines-
table per se, en la medida que la solidez y organizacin esta fijada por los
nodos que le dan estabilidad.

Tomando algunos conceptos de las ciencias naturales, habla de dos lgi-

cas, la arbrea de crecimiento vertical, localizada en territorio, y la lgica
rizomtica, de crecimiento horizontal como las hiervas, que avanza sobre el
espacio y se implica en ejercicios de reterritorializacin. Esta segunda for-
ma de pensar conlleva a la conexin de nodos, la articulacin de lo disperso,
la unin de otras formaciones que crecan independientes. Estas ideas nos
sirven para pensar la idea de ciudadana de los nios, en la medida que de-
venido actor social, la escena social ser definitivamente afectada, dado que
con palabra y accin afectar todas las relaciones sociales. Por ello el enfo-
que del protagonismo no es un discurso, sino una praxis social y poltica de
democratizacin de la sociedad.

Un ejemplo paradigmtico es la lucha del Movimiento NATs del Per que articulan
24

acciones con trabajadores, mujeres e indgenas.

88 89
 EDUCACIN Y PARTICIPACIN DE LOS ADOLESCENTES
Lucila Artagaveytia
COMO PUNTOS DE PARTIDA
El desafo que nos convoca es analizar hasta qu punto los adolescentes
encuentran en los centros educativos mbitos e instancias de participacin
y, en caso de que no sea as, reflexionar sobre el porqu de ese vaco e idear
posibles caminos para construir esos espacios.
Para ello compartiremos algunas afirmaciones que consideramos impor-
tantes como puntos de partida.
1. Los adolescentes son la principal razn de ser de las instituciones de edu-
cacin media. Sin ellos, la institucin educativa dejara de existir, y noso-
tros, como profesionales de la educacin, tambin. A veces nos olvidamos
de esta sencilla verdad.
2. Los adolescentes tienen el derecho a participar. Este no es un tema de
valores, o de buena voluntad de algunos docentes macanudos que con-
ceden a los adolescentes la posibilidad de hacerlo. La participacin es un
derecho de los nios y los adolescentes, segn el artculo 12 de la Con-
vencin de los Derechos del Nio25. Uruguay, como pas firmante de la
Convencin, est obligado a hacer cumplir sus disposiciones. Nosotros,
los docentes, como representantes del poder del Estado, debemos res-
petar y hacer cumplir lo que este convenio establece en sus artculos,
creamos o no en ellos, nos gusten o no. Nadie est obligado a participar,
pero los adultos s lo estamos a crear los mbitos para que este derecho
pueda ejercerse. No es cuestin de preferencias o valores, es una cuestin
de derechos, y esto con frecuencia se percibe as.
3. El tema de la participacin no es sencillo, pues implica reconocer los dere-
chos del Otro. Ese Otro con mayscula, que es un ser libre y cuyo dominio
se nos escapa26. Ese ser que asume su alteridad y osa, aunque sea por un
instante, hablar por si mismo. (Ph. Meirieu, 2001) Pero el ejercicio de la
otredad se torna difcil en instituciones en que muchas veces se confunde
la asimetra inherente a la relacin educativa con el autoritarismo en el
peor de los sentidos.
25
Acerca de la Convencin, en la biblioteca de UNICEF hay una nutrida cantidad de ma-
terial a disposicin de los docentes que la requieran.
26
Philippe Meirieu, en su obra La opcin de educar, trabaja el concepto de otredad en
las relaciones educativas.
90
4. La participacin de los adolescentes, basada en vnculos en que los afec-
tos, el cuerpo, y el juego ocupan un lugar central, es un camino para la
inclusin. El concepto de inclusin ha ido adquiriendo, en una poca de
desfondamientos institucionales, un sentido tan vinculado a la escuela
como galpn27, que nos provoca resistencia. Pero entendemos la inclu-
sin no como retener a los adolescentes en la institucin sino como los
adolescentes le encuentran un sentido a lo que viven en la institucin
y por eso estn presentes en ella, y, lo que es fundamental, aprenden.
Consideramos que el mejor camino para la inclusin,- conceptualizada
en este ltimo sentido-, est en la promocin de prcticas participativas.
5. Es posible lograr cambios en la institucin educativa sin la necesidad de
empezar de cero. El desafo est en re-pensar las formas de relaciona-
miento, el uso que damos a los espacios ya existentes, el tipo de activida-
des que organizamos, apoyndonos en lo que ya hacemos bien e inten-
tando cambiar aquello que no funciona. Pero no debemos confundirnos.
No se trata de corregir puntualmente un conjunto de pequeas prcticas.
A partir de la reflexin sobre las prcticas, debemos cuestionar paradig-
mas y despertar la conciencia tica que le da sentido al cambio, de acuer-
do con las nuevas concepciones sustentadas en los Derechos Humanos y
en el humanismo que emana de ellos.
6. No hay recetas para promover la participacin. Tampoco sirve intentar
imponer verticalmente principios y modelos acabados. Cada institucin,
en su contexto, ir buscando y encontrando los caminos ms adecuados
para promoverla. Y, recordemos, la institucin son las personas que la con-
forman y el modo en que estas se relacionan entre s. Si no hay un cambio
en las personas, -en especial en el mundo adulto que las habita-, todo
quedar finalmente en palabras.
REPENSANDO ALGUNOS CONCEPTOS CLAVE
Pensar en cmo promover la participacin de los adolescentes en las ins-
tituciones educativas implica la re-significacin de tres conceptos clave:
la relacin teora- prctica; el concepto de adolescencias y el concepto de
participacin.
27
Sobre el concepto de escuela como galpn recomendamos la lectura del libro de Cris-
tina Corea e Ignacio Lewkowicz La pedagoga del aburrido.
91
 Respecto a la relacin teora prctica, lo que se juega en este vnculo es la
posibilidad de lograr cambios reales en la vida de las instituciones educati-
vas. Hablar de participacin adolescente en las instituciones es hoy pol-
ticamente correcto. Pero el abismo entre lo que se dice que se hace y lo
que se hace para promover la participacin por parte del mundo adulto,
es profundo. Hay una enorme distancia entre discurso y prcticas reales.
El peso de la evaluacin- omnipresente en la vida de las instituciones lle-
va a que el discurso circulante sea el que es bien evaluado por las au-
toridades, el que no causa problemas aunque pocas veces condiga con
lo que se hace. Todos hablamos de participacin, pocos la promovemos en
los hechos. Ahora bien, teorizar, en el sentido de poner en palabras las
prcticas reales-en general muy poco participativas-, y los sentidos cons-
truidos para ellas, es una condicin necesaria para su transformacin. Si se
quiere transitar caminos alternativos hacia la participacin, la institucin
tiene que ser menos evaluadora y ms amigable para quienes trabajan en
ella. Han de crearse mbitos donde los docentes puedan hablar sobre lo que
efectivamente hacen - an con todas sus sombras- para contrastarlo con lo
que dicen, lo que piensan y lo que desean, sin sentirse juzgados, ni que se
les baje el puntaje por ello.
Poco se podr hacer para promover la inclusin si no se superan los vie-
jos paradigmas acerca de las adolescencias concebidas como problema,
como etapa de transicin caracterizada por la ausencia de algo y poten- sus propios caminos de accin?
cialmente peligrosa. Considerar a los adolescentes en cambio como sujetos
de derecho, viviendo una etapa de la vida valiosa en si misma, y poner el
acento ms que en los factores de riesgo, en sus potencialidades y aptitudes
personales, es condicin imprescindible para todo lo dems. A la vez, el nue-
vo paradigma destaca la diversidad cultural de los adolescentes, al punto de
que hoy hablamos de las adolescencias, en plural.
La participacin a la que se apuesta, no slo consiste en que los adolescentes
tomen parte de las actividades en los centros educativos. Esta es una con-
cepcin importante pero restrictiva de la participacin. Tal como lo expresa
el artculo 12 de la CDN, el derecho a la participacin de los adolescentes es
fundamentalmente un concepto relacional. Implica adultos que creen los
mbitos para que los adolescentes puedan hacer or su voz como sujetos.
Que se animen a decir lo que piensan y desean. Como contrapartida, tendr
que haber adultos que los escuchen seriamente considerando como digno
de ser odo lo que tengan para expresar. El concepto de escucha seria est
lejos, -muy lejos-, de formar parte de nuestras prcticas. Los escuchamos, s,
pero no con seriedad. En el fondo, seguimos pensando que tienen muchas
pavadas en la cabeza y que cuando crezcan, cuando sean adultos raciona-
92
les como nosotros, entonces van a decir cosas dignas de ser tenidas en cuen-
ta. Ahora bien, la escucha seria no lleva implcito aprobar u obedecer, sino
que esa opinin sea realmente considerada. A la vez,- y esto es fundamental
en la relacin de la que hablamos-, supone la conformacin de espacios y ac-
tividades educativas donde los adolescentes tengan la posibilidad de tomar
decisiones cada vez ms autnomas, pero sin que los adultos deleguen su
responsabilidad de adultos. Todo esto confluye para hacer de la participacin
adolescente un concepto relacional tan complejo.
Crear espacios para que los adolescentes hagan or su voz, escucharlos con
seriedad y promover su toma de decisiones autnomas sin delegar la res-
ponsabilidad de adultos Si queremos que estos nuevos vnculos se den en
la realidad de las instituciones, los adultos tendremos que revisar, en primer
lugar, nuestras prcticas reales, contrastndolas con esta nueva manera de
conceptualizar la participacin adolescente. Es muy probable que entonces,
an aquellos que desde hace un tiempo nos preocupamos por esta temti-
ca nos demos cuenta de que no todo lo que hemos considerado prcticas
participativas, lo eran realmente28. A ese respecto, hacerse algunas pocas
preguntas en relacin a las actividades que proyectamos o que ya llevamos
a cabo puede ser una herramienta interesante. Los adolescentes tuvieron
oportunidad de expresar lo que queran? Consider con seriedad lo que
proponan? Tuvieron espacios de autonoma para decidir qu hacer, y elegir
LA PARTICIPACIN COMO SUSTENTO DE LA INCLUSIN
La participacin se torna inclusiva, en el sentido anteriormente menciona-
do, al promover la construccin de una subjetividad independiente; al facili-
tar los aprendizajes y al dar voz y voto a los actores en las cuestiones bsicas
de la vida institucional.
Interactuando en un mundo ya pautado por otros, transitando por insti-
tuciones donde encuentran obstculos u oportunidades, los adolescentes
van organizando en esas interacciones su mundo interno, su subjetividad.
En la construccin de esta subjetividad, la afectividad, el cuerpo y el juego29
tienen un lugar fundamental. Los nuevos vnculos que se promueven como
28
Es bastante conocida y por cierto muy til la llamada escalera de Hart. Su autor ubica
las distintas actividades en una escala ascendente, que va desde las que considera no
participativas hasta las que ubica en los escalones ms altos de participacin genui-
na. Una sntesis de su propuesta puede encontrarse en la gua 1 de UNICEF.
Las cinco guas publicadas por UNICEF en el marco del proyecto Herramientas para la
29
Participacin Adolescente, estn hoy colgadas en la web. En ellas se da una importancia
destacada a los afectos, al juego y el trabajo con el cuerpo en el trabajo con los adoles-
centes. Las guas ofrecen un amplio abanico de dinmicas al respecto.
93

camino hacia la inclusin implican sensibilidad hacia la necesidad de los
adolescentes de ser reconocidos y aceptados, al peso de las emociones en
los posibles aprendizajes, a la importancia de los vnculos afectivos positi-
vos, cercanos, respetuosos que favorecen las ganas de estar. Por otra parte,
la afectividad tiene su soporte en el cuerpo en el gesto, en el tacto, y es ne-
cesario repensar el lugar ocupado por estos en las instituciones. Tambin
apostar a las actitudes ldicas que desacralizan los vnculos y promueven
relaciones con menor distancia.
La participacin adolescente torna liberadora la socializacin que toda
educacin implica. Al educar, transmitimos a nuestros alumnos marcas
simblicas de pertenencia. Esas marcas deben permitir a los adolescentes
conquistar para s un lugar de enunciacin, un lugar de palabra, en una his-
toria que est en marcha, an no cerrada, para poder lograr un espacio de
realizacin de sus propios sueos30.
C. Corea e I. Lewkowicz (2005) sostienen que en la era de la fluidez, la cons-
truccin de subjetividades independientes exige espacios donde pensar
juntos, ya que por fuera del pensamiento no hay existencia, y slo pensando
detenemos el flujo de la informacin. Existir y pensar son correlativos: todo
lo que pasa, pasa como pensamiento. Por fuera del pensamiento no hay
existencia. () Tenemos que volver a pensar. C. Corea e I. Lewcowicz, (2005)
Es posible que nuestras propuestas de enseanza se encuentren, se to-
quen en algn momento con los proyectos de vida (y por lo tanto de apren-
dizaje) de nuestros alumnos? En nuestras clases, dnde estn las voces
de los adolescentes? Dnde estn sus vidas? Qu posibilidad les damos de
narrar-se en clase? Si la narracin es fundamental en la conformacin del Yo
individual y social, los relatos de las disciplinas que debemos ensear ten-
drn centralidad en nuestras clases, pero sin acallar las voces de los alumnos.
La escuela parecera ubicarse as como un punto de interseccin en el que se
construyen determinadas versiones y visiones del mundo, pero en el que tam-
bin debe tener un lugar la construccin de las propias versiones de los nios y
de los jvenes a partir de sus historias individuales () (Finocchio, 2004)
Sostenemos con conviccin que participando se aprende ms y mejor. Para
ensear hay que partir de lo que los alumnos saben y actuar en consecuen-
cia. Es necesario basarse en las concepciones o ideas previas de los estu-
diantes si queremos que puedan significar los conocimientos acadmicos
Es ya un lugar comn hablar sobre la importancia de considerar los inte-
reses y saberes de los alumnos en las propuestas de enseanza a fin de
L. Lajonquiere, (2008) en conferencia dictada en Montevideo (indita).
30
94
potenciar sus procesos de aprendizaje. Alicia Fernndez (2000) sostiene que
independientemente del rol que se ocupe en la institucin, para poder ser
aprendiente, uno debe poder conectarse con lo que ya conoce y ser habili-
tado a mostrar lo que sabe, es decir, ser enseante31. Los relacionamien-
tos que promueven la participacin, posibilitan pues los aprendizajes. Por
otra parte, y como un plus no menor, los logros de los estudiantes en este
sentido, levantan la autoestima, y permiten a los adolescentes ser autores
de un relato sobre ellos mismos que los resitue frente a su pasado en forma
ms positiva y los habilite a continuar estudiando.
Habilitar el cruce de voces32, dar entrada a los intereses y saberes de los
alumnos sin por ello renunciar a ensear lo que se considera valioso, e ir
construyendo flexiblemente caminos de encuentro entre las culturas es
condicin para que los adolescentes estn.
Finalmente, la participacin es la base de la escuela democrtica, construc-
tora de ciudadana. Cuantas ms posibilidades tengan los adolescentes de
hacer or su voz e intervenir en la construccin de las pautas de las institu-
ciones en que viven, la subjetividad conformada ser ms independiente y
ellos sern parte ms activa en la sociedad de su presente y de su futuro.
Del planteo anterior se desprende que para desatar estos procesos partici-
pativos basados en nuevos modos de relacionarse, se torna clave que los
adultos que estamos en contacto directo con los adolescentes, nos re-pen-
semos en relacin a nuestras prcticas. El cambio que primero se necesita
es el nuestro, el de los propios adultos. Solo as los adolescentes podrn en-
contrar en la institucin educativa ese lugar de palabra y accin autnoma
al que aspiramos.
En la obra de Alicia Fernndez se desarrollan a fondo los conceptos de enseante y
31
aprendiente.
32
El concepto de cruce de voces en el aula es trabajado por Silvia Finocchio en Maestros
y alumnos: contemos nuestras historias.
95
 BIBLIOGRAFA

COREA, C. Y LEWKOWICZ, I (2004) Pedagoga

del aburrido. Paids. Buenos Aires.

FINOCCHIO, S. (2004) Maestros y alumnos: contemos nuestras historias.

En: Cmo se cuenta la historia. Libros del Rojas. Buenos Aires.

MEIRIEU, Ph. (2001) La opcin de educar. tica

y pedagoga, Barcelona. Octaedro.

UNICEF: Adolescencia y participacin. Palabras y juegos,

tomo 1 del proyecto Herramientas para la Participacin
Adolescente, Montevideo: UNICEF, 2006.

UNICEF: Educacin y participacin adolescente. Palabras

y juegos, tomo 2 del proyecto Herramientas para la
Participacin Adolescente, Montevideo: UNICEF, 2006.

FERNNDEZ, A. (2000) Los idiomas del aprendiente.

Buenos Aires. Nueva Visin.

96 97
 3
TERCERA PARTE
EXPOSICIONES. LA PARTICIPACIN
DE NIOS, NIAS Y ADOLESCENTES
COMISIONES DE NIOS, NIAS Y ADOLESCENTES
GURISES UNIDOS
FRAGMENTO DE LA EXPOSICIN
Daniela: Les queremos comentar un poco lo que hicimos en los 18 meses
que dur el Proyecto. Las comisiones se formaron a partir de un
proyecto de Gurises Unidos, llamado Multiplicando Derechos
que se llev a cabo en tres jornadas a fines del ao pasado. Bue-
no yo era alumna del Liceo 42 de Malvn Norte, donde el grupo
de delegados tena varios proyectos y bueno, fui invitada a parti-
cipar de Multiplicadores y ah participaron varias Instituciones:
Aulas Comunitarias, Centro Juvenil entre otras y bueno, fueron
tres Jornadas donde conocimos la Convencin, la que era desco-
nocida para varios, los derechos que estn en ella y tambin lo-
gramos darnos cuenta de que muchos de los derechos que estn
all no se cumplen como debe ser no?. Al fin, la tercer y ltima
jornada, cada institucin eligi entre 3 y 4 representantes para
formar las diferentes Comisiones que tienen diferentes objeti-
vos que la compaera nos va a explicar.

Katherine: Las Comisiones se conforman con el objetivo de colaborar en

todas aquellas actividades o intereses que afecten a los nios,
nias y adolescentes, multiplicar y sensibilizar los derechos que
se consagran en la Convencin de los Derechos del Nio.

Karen: un poco contarles el trabajo de las Comisiones, al comienzo del

2011, comenzamos a informarnos sobre los Derechos del Nio
y as poder transmitir nuestros conocimientos mediante talle-
res y actividades comunitarias que contribuyen a promover la
participacin protagnica de otros nios, nias y adolescentes.
Nosotros nos juntamos, hacemos talleres y evaluamos un poco
todo eso y le damos talleres a nios de escuelas, todas esas cosas
y desde el principio algo que nos preocup bastante fue la visin
negativa que tenan los medios de comunicacin hacia nosotros,
o sea, de nosotros queda (risas) y a lo que los medios de comu-
nicacin ven solo lo negativo de nosotros y eso nos preocupaba
bastante.

98 99
 Anthony: bueno, los talleres fueron en las Aulas Comunitarias, Escue-
las, Liceos, Centros Juveniles, Policlnicas y con Organizaciones
Sociales tambin. La participacin fue a nivel de redes locales
como el SOCAT, etc, y en el SOCAT est tambin mi compaera
Daniela y yo estamos yendo para tratar de incluir la opinin de
adolescentes, tambin en representacin de la Comisin. Tam-
bin se present una propuesta a Iniciativas Juveniles en INJU,
que lamentablemente marchamos, pero aclarar de que todo el
trabajo que hicimos de la propuesta que no qued en vano, que
sirvi como punto de reflexin y tiene un objetivo en comn
para que luego a futuro de alguna otra manera podamos expre-
sar nuestras opiniones tambin no? Y nuestro conocimiento.
Tambin la participacin en la elaboracin del Informe Alterna-
tivo, que un ejemplo que fueron a Maldonado tambin para dar
su opinin a otros adolescentes, etc.
El Encuentro entre Comisiones de nios, nias y adolescentes
en Las Piedras y Malvn Norte tambin que nos juntamos para
debatir ideas, opiniones, en que est trabajando la Comisin de
Las Piedras y que est haciendo la de Malvn Norte y poner en
concreto ms o menos en que se est trabajando en cada Co-
misin no?
Daniela: y bueno, al finalizar los talleres que realizamos en los Centros
Educativos, preguntamos a los chiquilines, a los nios y ado-
lescentes a los que les damos el taller Qu les parecen los de-
rechos?, si se cumplen como tiene que ser o no? Y de ah nos
vamos como contentos porque nos damos cuenta de que en-
tienden lo que nosotros les queremos mostrar, que terminan
conociendo la Convencin y dndose cuenta de que hay pila de
derechos que no se ejercen como tiene que ser y mismo se re
entusiasman y empiezan a buscar como se podra solucionar
y hablar sobre esos derechos, porque no se cumplen. La parti-
cipacin en las redes locales tambin nos entusiasma porque
nos dan paso a la participacin, nos solicitan nuestra presencia
porque siempre nos estn mandando las invitaciones de todos
los das que hay reunin y eso y aparte que si bien son todos
adultos, la mayora son todos adultos, pero sin embargo inclu-
yen, nos preguntan que nos parece en cuanto a determinados
temas que se tratan en esa reunin y nos vamos contentos por
eso, porque nos hacen sentir parte de la sociedad.
100
Anthony: otra inquietud que tenemos nosotros es de que un argumen-
to, que los garantes de nuestros derechos funcionan como una
cadena que al faltar un eslabn se desarma esa cadena. A ver,
los garantes de esos derechos es el Estado, la Comunidad y a la
Familia, si uno de ellos pierde comunicacin con otro como que
se desarma. O sea, no es un tema que no es como para hablarlo
ahora porque no tenemos tiempo (risas), obviamente todos tie-
ne diferentes opiniones y de ac nos podemos sentar a hablar-
lo el resto del da, o sea, obviamente es un tema abierto no?
(risas), importante tambin que eso es lo principal. Que tam-
bin nosotros percibimos que el derecho a la no discriminacin
es el ms vulnerado a nivel social, porque lo vemos hoy en da,
vemos de que ya no se discrimina porque es negro o es blanco
sino que tambin se discrimina de miles maneras y no solo a los
adolescentes sino a los adultos y as nosotros estamos tratando
de cambiar eso. Obviamente necesitamos el apoyo de otras per-
sonas no somos unos sper hroes que vamos y cambiamos las
cosas as noms obviamente no?. Todos necesitamos el apoyo
de otros.
Tambin nos preocupa la naturalizacin a nivel social de una se-
rie de derechos que se vulneran, un ejemplo el trabajo Infantil,
un nio se sube a vender postales en el bondi, en el mnibus y
los adultos lo toman como que es algo normal y no es normal,
no es lo mismo que est un nio vendiendo postales a que est
un adulto tocando la guitarra, no es lo mismo, porque ah ves
claramente que derechos se vulneran y cules no y ta esa es una
de las opiniones que tiene la Comisin.
Karen: bueno una de las propuestas que tambin tuvimos es que se
cumpla el artculo 42 de la Convencin, que dice, difusin de la
Convencin, habla de que los Estados se comprometen a dar a
conocer eficazmente la Convencin tanto a personas adultas
como a nios, nias y adolescentes y para eso proponemos tam-
bin que haya proyectos en los Liceos, en las Escuelas, que haya
ms as, tipo Gurises Unidos pero ms en todos lados, que se
acerquen ms a los jvenes. Gracias.
101
 GRUPO INCLU TU VOZ
COMIT DE LOS DERECHOS DEL NIO URUGUAY
FRAGMENTO DE LA EXPOSICIN
Ani: Nosotros estuvimos en un grupo que se llama Inclu tu voz, que
es un grupo formado en el marco del Comit de los Derechos del
Nio en Uruguay, por las organizaciones; El Abrojo, Luna Nueva,
Cipuss, Gurises Unidos, El Faro, Rescatando Sonrisas -Maldona-
do, Obra Social San Martn-Treinta y Tres, Aldeas Infantiles, El
Tejano, Movimiento Gustavo Volpe, Ipru, Centro Abierto-Rivera,
Casa Joven Rompecabezas este proceso fue apoyado por Save
the Children. Este grupo se conforma con el objetivo de realizar
el informe alternativo sobre la Convencin de los Derechos del
nio, nias y adolescentes.
Victoria: Este proceso llev cuatro meses y ocho encuentros con todas las
organizaciones en los cuales estuvimos preparndonos para el
ltimo encuentro que se realiz en Maldonado el 6 y el 7 de julio.
Los preparativos fueron realizados por los nios, nias y adoles-
centes de las distintos organizaciones y en las reuniones se habl
de los temas de nuestro inters y lo que nosotros realizamos.
Thala: En el encuentro se trabajaron los cuatro principios de la Convencin
sobre Derechos del Nio. Uno de ellos fue no-discriminacin que se
trabaj en el taller de stencil, inters superior del nio por medio del
teatro espontneo, participacin en radio, desarrollo y superviven-
cia en prensa escrita y un espacio libre de msica para expresarse.
Karen: Bueno vamos a hablar un poco de las conclusiones que sacamos
de este encuentro. La primera conclusin fue que los adultos
no nos escuchan. Que toman las decisiones sin tener en cuenta
nuestra opinin por ejemplo en los liceos los profesores no nos
dejan opinar en cuanto a la modalidad de la clase, con la que
muchas veces discrepamos. Los padres la mayora de las veces
consideran la frase dime con quin andas y te dir quin eres, a la
hora de juzgar nuestras amistades, juzgando a las personas sin
conocerlas verdaderamente. Los adultos nos discriminan porque
consideran que no estamos preparados para tomar decisiones.
Victoria: Los medios de comunicacin fomentan la imagen negativa de
los adolescentes permitiendo que la sociedad generalice el con-
102
cepto e ignorando que cada adolescente tiene su propia perso-
nalidad y objetivo. Nosotros ah queramos tratar de decir que
los medios de comunicacin no tomen solamente el lado ne-
gativo que ven ya sean robos, violaciones que todo eso seamos
todo los menores si no que tambin puedan ver el lado positivo
de que nosotros hacemos cosas productivas para mejorarnos y
para poder mejorar el barrio. Y que no somos todos iguales y no
todos actuamos de la misma forma.
Ani: Y llegamos a la conclusin de que mucho no avanzamos porque
en la sociedad siempre estuvo presente la discriminacin. Ante-
riormente se juzgaba a las personas por el color de piel o el poder
econmico que posea. Actualmente se discrimina por la vesti-
menta, si es feo o lindo, flaco o gordo, por la msica que escucha
o por el grupo social al que pertenece. Si cambias te critican por
lo que haces y si no cambias te critican tambin por lo que no
haces. Cada persona es como elige ser, debemos aprender a to-
lerar, respetar y aceptarlas como son para aceptarnos a nosotros
mismos. No hagas lo que no te gusta que te hagan.
Thala: Siendo los derechos de los nios, nias y adolescentes tan im-
portantes; Por qu la mayora no los conoce?
Karen: Nosotros recomendamos que los diversos centros educativos se
fomenten ms el conocimiento de los derechos del nio desde
edades tempranas. Que haya ms proyectos en los liceos o en las
escuelas para que esa informacin nos llegue a nosotros porque
muchos en el campamento nos repartieron la convencin sobre
los derechos del nio y muchos de nosotros no lo conocamos
y ponele capaz que ni siquiera sabamos que hay proyectos as.
Ani: Tambin muchos nos enojbamos porque nos enteramos de los
derechos que tenamos cuando ya tenamos 16, 17 aos.
Victoria: si nosotros no tuvimos la oportunidad de conocerlos, bueno
que los nios de ahora tengan esa oportunidad de conocerlos y
tambin que no sean vulnerados esos derechos y que se puedan
aplicar, para sus vidas, para tener un futuro mejor y que los pue-
dan aplicar a sus hijos y a sus nietos.
103
 WANDERLINO NOGUEIRA NETTO, BRASIL.
Una primera constatacin acerca del tema que nos convoca. En Brasil, qui-
z en buena parte de Amrica Latina, carecemos de mejor sistematizacin
del discurso terico conceptual en torno de la participacin proactiva de
nios y adolescentes en la vida privada y pblica. Me refiero a colocar en
prctica esos discursos. La primera constatacin, entonces, es que esta re-
flexin sigue siendo doctrinaria, y es por eso que deben exceder los vacos,
los discursos tericos, retricos, sin capacidad para ubicar y tornar efectivas
las acciones de participacin de esos segmentos poblacionales. Tambin se
debe an extender las experiencias de promocin de la participacin como
un derecho de esos nios y adolescentes, o sea, un mecanismo puntual de
ejercicios de prcticas participativas.
Llegamos as a un falso dilema, porque dnde es ms importante inver-
tir nuestros esfuerzos? En buenas prcticas o en reflexiones tericas? Es
posible dicotomizar este punto sin daar nuestro objetivo final. Una lnea
excluir a la otra, o son solamente cara y contra cara de la misma moneda,
reflexin y prctica?
Como todos los discursos ideolgicos acerca de la contradiccin entre prcticas
y teoras, esos discursos tienen sus mitos y vacos intrnsecos. Y en las grietas
de las metodologas y teologas llenas de contradicciones, tenemos que actuar
para desarrollar un proceso tpico deconstructivo de esos discursos tericos,
mticos e ideolgicos, as como lograr la des-legitimizacin de las prcticas de
participacin paulatina de las clases populares y de ciertos grupos que sufren
procesos de discriminacin, explotacin y violencia, ya sean mujeres, afro des-
cendientes, indgenas, lesbianas y gays, nios, adolescentes o ancianos.
Esa contradiccin y esa mitificacin se manifiestan de manera ms clara
cuando ponemos la pelea por la participacin sociopoltica en la perspectiva
de los Derechos Humanos. Es decir, cuando enmarcamos esta participacin,
en especial de nios y adolescentes, en las normas jurdicas fundantes de
los instrumentos normativos nacionales e internacionales en materia de
Derechos Humanos. Cuando generamos, en definitiva, una lucha por hacer
reconocidos los derechos de participacin y garantizarlos como derechos
fundamentales constitucionales por todos los sistemas de polticas pbli-
cas, por el sistema de la justicia y por los sistemas institucionales y societa-
rios de control y vigilancia.
Finalmente, para alcanzar el objetivo especifico de fortalecimiento de la
participacin de nios y adolescentes en la vida privada y pblica, es muy im-
104
portante sealar que las estrategias, las prcticas, las metodologas, estaban
montadas para facilitar el proceso, especialmente las estrategias de cons-
truccin de capacidades y competencias, de alianzas, de auto empodera-
miento identitario y de institucionalizacin de los espacios de participacin.
As la situacin, es una quimera dicotomizar entre teora y prctica pues hay
necesidad de construir sin dicotomas una verdadera praxis transformadora
de la situacin actual de los contextos socioeconmicos y poltico institucio-
nales. Es importante sistematizar un discurso terico distinto, descriptivo,
explicativo y proyectivo, pero tambin es importante justificar la participa-
cin activa de los nios y adolescentes en la vida social sin retricas. Tambin
es fundamental registrar y analizar las experiencias de participacin enten-
dida como un derecho a ser reconocido y garantizado, no como un favor.
Los defensores de la prevalencia incondicional de la prctica o de la accin, los
activistas, condenarn el discurso terico como ineficaz y apartado de la rea-
lidad. Por otro lado, los defensores de la prevalencia incondicional de la teo-
ra, es decir, los retricos, entendern los conceptos como la verdadera y nica
fuente de conocimiento, y a los cuales le seguir la prctica. Los argumentos
utilizados por el activista pragmtico y por el terico retrico son slo fuertes
y consistentes cuando tienen como base la lgica formal con el apoyo de las
experiencias de valores individuales del momento. Esto es, la bsqueda del
poder y del prestigio personal, la bsqueda ciega de la hegemona por enci-
ma de todo. As, las posiciones duras elevan parcialidades y maniquesmo.
Teora y prctica son elementos inseparables de una misma moneda, el co-
nocimiento humano. Esta es tarea esencial para todos los intelectuales y
profesionales, la percepcin de que la accin y la reflexin sobre la realidad
socio histrica es la misma cosa. En ese sentido nos conducen las formula-
ciones tericas y metodolgicas de Marx y Engels, siendo inconcebible la
idea de estar separadas, por tanto, la teora y la prctica de la participacin
de nios y adolescentes en la vida social.
A veces, en el movimiento por los derechos de nios y adolescentes, esa
falsa dicotoma est establecida y muy sostenida cuando se habla de los
derechos de participacin. Algunos dicen que hay que dejar de hablar bien y
hacer mejor las cosas. Es decir, desde el punto de vista equivocado, no se re-
conoce y garantiza en la teora y en la prctica la participacin como uno de
los derechos de las personas. Por lo tanto, argumentan equivocadamente
que la teora y la prctica son categoras diferentes y antagnicas. Argumen-
105
 tan que la inmediatez, la urgencia, el arribismo personalista, el voluntaris-
mo en la accin, el pragmatismo reduccionista, sern la nica salida en opo-
sicin a la retrica elocuente y vaca. Pero la atencin en la reflexin y accin,
siempre han estado presentes, teora y prctica siempre han ido de la mano.
Esa vinculacin se observa, por ejemplo, al analizar los hechos histricos en
Brasil, donde los movimientos sociales, las instituciones acadmicas, agen-
cias, organismos internacionales, articularon entre s para impulsar la lucha
por los Derechos del Nio que redund en el estatuto de los Nios y de los
Adolescentes. Fue un fruto de ese acuerdo, de esa combinacin entre los
movimientos sociales, la academia y las organizaciones internacionales.
Este tipo de reflexin acerca de la praxis debe ser tenida en cuenta para
quienes buscan referencias prcticas en la participacin activa de los nios,
de los adolescentes y de quienes promueven garantizar la eficacia de esta
participacin como un derecho fundamental. En conclusin, y remitiendo a
Gramsci, afirmamos la esencia del nuevo intelectual, que ya no puede con-
sistir en el afecto por la elocuencia, motor exterior y momentneo, sino que
interfiere activamente en la vida prctica como constructor, organizador
persuasivo, permanente.
Atendiendo al quimrico dilema entre la retrica y el activismo, es nece-
sario que todos (y muy especialmente nios y adolescentes) respondamos
tres cuestiones centrales: Qu es la participacin y cul es su relacin con
la ciudadana, con la comunidad poltica? Por qu y para qu participar?
Cmo participar?
La participacin de nios y adolescentes en la vida social es un fenmeno mul-
tidimensional y se construye histrica, social, poltica y jurdicamente. La Ley
no instituye las experiencias de participacin, todava las reconoce como un
derecho positivo y las declara como resultado de los valores paradigmticos
de la dignidad y de la libertad. Sin embargo, es cierto que cada vez ms y ms
se escribe acerca de las dimensiones tico, filosficas, histricas, sociolgicas,
psicolgicas, antropolgicas, polticas que intervienen en la participacin de
la vida privada y pblica en un intento de ordenar y construir un verdadero
discurso disciplinario sobre el tema. Para empezar, importa que se conceda
el anlisis de la Convencin de las Naciones Unidas sobre los Derechos del
Nio como fuente ms importante de los derechos y normas especificas so-
bre la participacin de nios y adolescentes. En esta lnea se invocar mni-
mamente dos prerrogativas de la sociedad y del Estado, que deben reconocer
y garantizar al nio para poner en prctica, progresivamente, la realizacin de
todos sus derechos fundamentales como seres humanos. O sea, primero la
emancipacin y luego la proteccin integral, su directa consecuencia.
106
El foco predominante de la proteccin entre nosotros es negativo, es un res-
quicio de las doctrinas anteriores tutelaristas del minorismo como se dice
en Brasil. Al mismo tiempo, esos nios y adolescentes son personas que
tambin necesitan de grupos e instituciones encargadas de la promocin y
defensa de su participacin, proteccin, desarrollo y supervivencia, tal como
establece la Convencin, responsable en definitiva de su cuidado.
Los nios y adolescentes tienen como derechos fundamentales de inmedia-
to y de obligado cumplimiento, la libertad, la dignidad, la integridad fsica,
psquica y moral, la educacin, la salud, la proteccin especial en el trabajo,
la asistencia social, la cultura, el ocio, el deporte y la vivienda en un entorno
de calidad. Del mismo modo otros derechos inalienables de las personas,
derechos sociales, colectivos y difusos, reconocidos y garantizados por el De-
recho internacional y por la legislacin nacional, no slo como satisfaccin
de necesidades, deseos e intereses, sino como promocin en proteccin de
los Derechos Humanos de los nios y adolescentes.
En su prembulo y en muchos de sus artculos, la Convencin define los de-
rechos de los nios en un sentido cercano a la declaracin de los derechos
del nio de la ONU de 1959, as como el derecho a una proteccin especial,
sobre todo legal, tanto antes como despus del nacimiento. Pero en otros lu-
gares la Convencin se mueve hacia adelante, reconociendo y garantizando
tambin otro tipo de derechos que slo pueden ser ejercidos por los propios
beneficiarios.
El derecho a la libertad de opinin, el derecho a la libertad de expresin, liber-
tad de pensamiento, libertad de conciencia y religin, libertad de asociacin:
la participacin no es slo la libertad de opinin, porque sta slo puede
nacer de la libertad de organizacin. A su vez, Brasil declar como estndar
interno de adecuacin de su normativa a la Convencin, al Estatuto de la
Niez y de la Adolescencia. En algunos pocos artculos emul el derecho a
la participacin todava de manera temerosa y sin procurar crear normas,
reglas ms minuciosas, aclaradoras y reformadoras de la antigua legislacin
derogada por el Estatuto, o sea, el Cdigo de menores y la Ley de bienestar
de los menores en la construccin del proceso participativo de nios, adoles-
centes y jvenes en la vida social. La perspectiva de garantizar los Derechos
Humanos es necesaria para que ellos ejerzan la participacin de manera de
responder con eficacia a todos los factores sociales y polticos institucionales,
limitadores de esos procesos.
Para iniciar el debate que no concluir, esquemticamente apuntemos de-
terminados ejes de problemas en el mbito social y poltico institucional
107
 que quiz han impedido la participacin a nivel de un paradigma de opti-
mizacin.

Primero, la negacin de la esencialidad humana tanto a travs de la explota-

cin y la subordinacin socioeconmica manifestada en las desigualdades
sociales, cuanto a travs del enajenamiento, alienacin en la vida cotidiana.
La negacin de la diversidad indentitaria de cada nio o adolescente o joven,
o sea, la negacin de su identidad de clase, de raza, de gnero, ubicacin
geogrfica, etnia, orientacin sexual, entre otros. Estos son los primeros
puntos del orden del da elegidos en esta oportunidad para profundizar
nuestra discusin, es decir, para analizar la realidad a travs de una parti-
cular visin social del mundo, de una determinada perspectiva de anlisis y
de compromiso. Los dos desafos mencionados necesitan ser neutralizados
para que ese derecho fundamental a la participacin proactiva se lleve a
cabo.

Aqu, entonces, sealamos tales desafos: Qu respuesta daremos? Hay

tiempo para lograrla?

No estn dadas las condiciones en un seminario como ste para desentra-

ar una respuesta concluyente, pero invito a todos a profundizar en la dis-
cusin y agradezco en especial a Ielsur, Gurises Unidos y a la Unin Europea
por esta oportunidad de anlisis y de reflexin. Invito tambin a que prosi-
gan dialogando sobre ciudadana e identidad, analizando en qu medida
las desigualdades sociales y no slo econmicas, estn dificultando esta
construccin de la ciudadana y de los espacios institucionales en beneficio
de ella. Y en qu medida tambin, ocurre este no reconocimiento de la iden-
tidad de los nios y nias, del mismo modo que el no reconocimiento de la
identidad de las mujeres, de los afro descendientes, indgenas, lesbianas,
gays, transexuales, poblaciones riberias del Amazonas o quienes sean los
dominados, los explotados, los discriminados.

108 109
 GIAMPIETRO SCHIBOTTO, ITALIA.
Comienzo esta exposicin confesando mi pesimismo en un sentido
gramsciano, es decir, un pesimismo de la inteligencia y un optimismo de la
voluntad que me embarga. No es un pesimismo que tenga como intencin
desmovilizar energas sino, por el contrario, construir un piso serio, firme,
porque los esfuerzos que estos nios, jvenes y adolescentes estn hacien-
do para encontrar un lugar digno en la sociedad, merece todo nuestro res-
peto, toda nuestra seriedad.
Qu nos estn pidiendo, que nos estn exigiendo estas experiencias que
hemos visto esta maana, y que en su carcter embrionario tienen tambin
una gran dosis de entusiasmo, primigenio casi? Lo que se nos pide, entien-
do, es un estatuto de ciudadano. Debemos, entonces, hacer un esfuerzo
para comprender lo que eso significa, o sea, qu significa ser ciudadano de
una comunidad.
En primer lugar abordar el concepto de ciudadana. La ciudadana implica
un proceso de inclusin en una comunidad poltica, porque no es genri-
camente una pertenencia, no es simplemente un discurso de identidad:
pertenecemos a muchos grupos, pero la ciudadana se adquiere en la me-
dida que estamos incluidos en una comunidad poltica. Somos parte, en-
tonces, de un conjunto de derechos que esta comunidad poltica reconoce
a las personas, a los individuos y a los grupos. Los nios y adolescentes son
personas que merecen respeto y escucha, pero en las actuales condiciones,
no lo son. El trasfondo kantiano es importante entonces; tratar al hombre
no como fin sino como medio, es el trasfondo ideal de lo que entendemos
por ciudadana.
Ciudadana significa tambin relaciones, calidad en el encuentro con otra
persona. Pero tambin es, digamos, aceptar que la infancia, la adolescencia
y la juventud son cabalmente un sujeto social. Qu significa ser cabal-
mente un sujeto social? Es un interlocutor poltico y, cuando decimos in-
terlocutor poltico, aludimos a cosas muy concretas sobre las cuales nunca
nos medimos en nuestros proyectos de construccin de una ciudadana que
efectivamente incluya, tambin, a los grupos etarios, en este caso infancia,
adolescencia y juventud. Mencionar, en ese sentido, cuatro puntos.
El primero de ellos es el reconocimiento de que estas personas no son so-
lamente individualidades, sino los representantes de un grupo social que
tiene sus caractersticas, su identidad, su cultura, su rol, su papel en la so-
ciedad. Es importante reconocer que, cuando un nio est en la escuela, no
110
representa solamente un costo para la sociedad, sino un agente productor
de conocimiento, de cultura, porque eso es lo que hace el nio en la escuela.
Reniego decir que all se est produciendo capital humano para el futuro,
pero de todas maneras, es necesario ver en la escuela un lugar donde se
produce riqueza para la sociedad. Es una produccin biopolitica, porque
no solamente se produce en las fbricas, sino tambin en las escuelas, gene-
rando algo inmaterial pero sumamente importante para la sociedad. Tanto,
que habra que incluirlo en el Producto Bruto Interno.
Entonces es necesario empezar a modificar esta forma de ver a los jvenes.
Muchas veces nos sentimos buenos cuando hablamos de participacin
como si estuviramos concediendo algo. Pero no es as: no es que los nios o
los adolescentes merezcan participar, sino que deben hacerlo porque estn
cumpliendo un rol productivo dentro de la sociedad. Y productivo no slo en
cuanto nios trabajadores, sino tambin como estudiantes. Entonces, lo pri-
mero que debe hacerse es cambiar esta mirada. Si queremos hablar de ciu-
dadana como inclusin en una comunidad poltica, es necesario ir ms all
de la bondad, porque el derecho no se basa en ella, sino en el reconocimiento.
Un segundo aspecto tiene que ver con los institutos. Hablo de los institutos
en el sentido de espacios pblicos, en el sentido profundo del tema, de re-
presentatividad. Dnde estn los espacios de representacin de los nios?
Es cierto que algo se ha creado: los parlamentos infantiles, juveniles, los par-
lamentos escolares, son buenos ejemplos embrionarios. Pero de hecho, no
existen espacios de representatividad, institucionalizados, no eventuales,
sino permanentes, obligatorios, que entren dentro de lo que se denomina
bloque de constitucionalidad. Tenemos, entonces, que dar un salto. No po-
demos esperar veinte aos para encontrarnos y discutir as los derechos, la
representatividad, la ciudadana. Cierto es que en estos veinte aos nos he-
mos preparado, pero no podemos seguir as: estos espacios de representa-
tividad tienen que ser espacios efectivos de negociacin, de renegociacin
con la infancia, adolescencia y juventud.
Que significa negociacin? Significa reconocer que los intereses no son
universales, que los valores tal vez s puedan serlo, incluso la participacin.
Estoy convencido que si le pedimos a los uruguayos saber si estn de acuer-
do con la participacin, el 90% dice que s. Entonces, hay valores que son
universales, pero los intereses no lo son. Y la ciudadana es un asunto de
valores, pero tambin es un asunto de composicin consensuada de los in-
tereses, y estos intereses son distintos. Un ejemplo: hasta dnde se han
111
 liberado las mujeres? Porque digamos que, en nombre de un valor universal,
hombres y mujeres hemos coincidido en que haba que cambiar las cosas.
Pero ms que coincidir, el cambio de mentalidad sobre la mujer se ha im-
puesto hasta cierto punto, y no me refiero tanto a los movimientos femi-
nistas como a las encuestas sobre las relaciones. Y lo mismo estn haciendo
los jvenes a travs de lo que Corsaro llama la reproduccin interpretativa.
Esto significa que la reproduccin no implica solamente multiplicarse, sino
tambin, exige interpretacin, y en tal sentido, los jvenes interpretan y se
oponen a su actual situacin.
La negociacin y la renegociacin no se institucionalizan, no se vuelven espa-
cios de negociacin poltica. Todo tiene que desembocar ah, pero para lle-
gar adnde? Para llagar a un nuevo reparto de poder. El discurso del poder es
un discurso no practicado cuando se trata de infancia o de adolescencia. Se
habla de todo: de participacin, protagonismo, derechos, pero nunca se ha-
bla de poder. Temo que el trasfondo cultural all implica tener un trato distin-
to con los chicos: escucharlos, consultarlos, pero no concederles ni una sola
migaja de poder. Porque finalmente, cuando se trata de tomar decisiones
que impliquen el reparto de poder, simplemente estamos inmersos en una
sociedad caracterizada por lo que yo llamo un canibalismo generacional.
Con esta observacin no quiero ser pesimista, sino vislumbrar mejor lo que
nos queda por delante: una batalla poltica o, quizs, una batalla de civiliza-
cin. Al igual que los individuos, los movimientos sociales no pueden hacer
las mismas cosas que solan hacer a los veinte aos. Y han pasado veinte
aos desde la aprobacin de la Convencin de los Derechos del Nio; veinte
aos en los que hemos empezado a hablar de participacin, de ciudadana
para las jvenes generaciones. Pero no podemos pensar que en los prximos
veinte aos haremos las mismas cosas, porque no podemos repetirlas. Y la
sociedad adulta, ante los reclamos de los nios y adolescentes, mantendr
sus resistencias.
Entonces, en algn momento habr que medir fuerzas, porque esta es una
apuesta cabalmente poltica, porque estn en juego los valores pero tam-
bin, reitero, estn en juego intereses importantes. Ojal que los ms jve-
nes enseen a los adultos una forma de resolver estos conflictos de modo
amigable, consensuado. Pero tambin habr que jalar: los nios y adoles-
centes amarrarn por su lado (y espero que jalen fuerte), y eso implicar un
problema de organizacin.
Todo esto, entonces, nos impone la necesidad de un nuevo contrato social
con la infancia, porque el viejo ya no funciona. Cuando digo contrato no
112
estoy hablando de algo escrito, sino de algo implcito, digamos que implcito
en la cultura, expandido en toda la sociedad. El viejo contrato se origina-
ba en un intercambio desigual. La infancia y la adolescencia renunciaban a
ciertos derechos, a participar o a tener libertad de pensamiento o religin, y
a cambo tenan ciertos privilegios. No unos derechos ms, sino privilegios,
por ejemplo, no tenan que preocuparse de su sustento econmico. Enton-
ces, es el equivalente de primero las damas y los nios cuando el navo
naufragaba. Esa imagen ilustra de la mejor manera el viejo contrato social
con la infancia, algo ya totalmente desbaratado.
Los nios son los individuos ms desprotegidos de la explotacin econ-
mica, y no se trata solamente de los nios pobres, aunque s son quienes
estn ms expuestos. Hoy, todos los nios sufren la explotacin de su en-
torno, de su medio ecolgico, ese donde maana tendrn que vivir. Lo estn
explotando brutalmente como consumidores, lo estn alienando. Ya no se
puede transitar en ningn lugar sin escuchar publicidad televisiva, ya sea
en el aeropuerto o en la estacin de tren. La misma escuela donde se apren-
den las condiciones humanas tal como predica la pedagoga de la ternura,
tambin forma capital humano.
Entonces, estos privilegios que compensaban de alguna forma la renuncia
a ciertos derechos, se estn difuminando, desvaneciendo. No nos estamos
portando bien como sociedad cuando pensamos que los nios, jvenes o
adolescentes son seres incompetentes. Mirmonos al espejo y veamos
cmo hemos sido de competentes nosotros, con dos mil aos de historia a
nuestras espaldas, para crear una civilizacin que produjera felicidad para
los seres humanos.
Al mismo tiempo, hay todo un conjunto de fenmenos en los cuales estos
nios, ms all de las Convenciones, estn cumpliendo otro tipo de papel
en la sociedad. Como nativos de la tecnologa informtica, los nios y ado-
lescentes muchas veces me ensean a m, un completo inmigrante en es-
tos territorios. Entonces, todo el intercambio que antes se daba y que se
constitua como la base de una supuesta superioridad del adulto, hoy es
desbaratada por los mismos fenmenos sociales. No estamos inventando
desde la dimensin jurdica un derecho a la participacin, sino que desde
la dimensin histrica y social se estn dando fenmenos que justifican la
traduccin jurdica de este derecho a la participacin. Esto es importante
porque los ms jvenes estn tomando un lugar histrico, que los institutos
jurdicos interpretan apenas hasta un cierto punto.
113
 Entonces, esta necesidad de un nuevo contrato social con la infancia no es a
costo cero. Y no hablo en trminos econmicos sino, por ejemplo, culturales.
Los adultos no vamos a modificar de un da para el otro nuestras costum-
bres, eso implicara una revolucin antropolgica. Tenemos que deconstruir
costumbres que llevamos muy interiorizadas, y eso nos va a doler: vamos a
sangrar para aprender una nueva forma de relacionamiento con la infancia,
individual y colectivamente.

Aludiendo al pesimismo que reconoca en el comienzo, lo que se est hacien-

do en estas instancias, lo que estn haciendo los ms jvenes es tan serio,
tan profundo, tan importante, que merece todo un anlisis de los problemas
a enfrentar. Es tan serio, que tambin ser difcil. Pero estoy convencido de
que lo lograrn. Ustedes lo harn, porque llegar el da en que los adultos (yo
incluido), cuestionarn: pero cunto piden estos chicos?

114 115
 ALEJANDRO CUSSIANOVICH, PER.
La verbalizacin, una cierta manera de decir las cosas, no obligadamente se
corresponde con el trato cotidiano y con la manera que ejercemos nuestras
propias responsabilidades, ya como padres de familia o como educadores
en el aula. Creo que esto tiene que ver, adems, con el hecho de que nuestras
democracias sean paradjicas: tenemos sistemas institucionales democr-
ticos pero sin una cultura democrtica. Esto es importante en la medida que
el trabajo con las nuevas generaciones no apunta solamente a considerar
si el sistema democrtico y constitucional funciona o no funciona, sino a
establecer qu actitud, qu manera de comportamiento y de sensibilidad
democrtica, es la que tenemos y practicamos.
Este sistema democrtico que hemos conquistado con mucho esfuerzo y
sangre en Amrica Latina, no se condice con los niveles de cultura demo-
crtica que encontramos en la escuela, en la familia, en el gobierno local o
en la relacin con el parlamento de nuestros pases. Y ste, entonces, es un
elemento que me parece fundamental para hablar despus de participa-
cin, de incidencia poltica, de ciudadana. Vivimos en sociedades donde lo
que prima es la reproduccin material sobre la reproduccin social, es decir,
lo que interesa es cunto dinero podemos ganar y acumular, y no tanto qu
tipo de humanidad es la que queremos reproducir.
Otro elemento relacionado con esta situacin es lo que Ventura de Souza
Santos llam pensamiento abismal. Segn este concepto, algunos indivi-
duos estaran en el abismo, en el otro lado: existen, pero en el fondo del
abismo, no forman parte de nuestra cotidianeidad, de nuestra propia viven-
cia, a todos los niveles, en la sociedad. Esta situacin, creo, tiene relacin con
el lenguaje, dado que somos lo que somos porque tenemos capacidad de
comunicarnos. El lenguaje transmite nuestra forma de actuar y nos prepara
para relacionarnos con los dems. Entonces, no podemos nombrar las cosas
de cualquier manera, porque nombrar es un acto poltico de existencia social.
Cuando referimos a las personas con dificultades que identificamos como
Ni-Ni, lo hacemos con expresiones tales como innecesarios, lacra para
la sociedad, peste: todo eso est escrito en documentos de la Organiza-
cin Internacional del Trabajo y que se me disculpe, pero ese es el lenguaje
que utilizan las grandes instituciones internacionales de Naciones Unidas.
(Por lo menos este es el caso de la gua para parlamentarios destinada a
aplicar el Convenio 182 a nivel internacional. Son palabras escritas en la pg.
31 de la edicin francesa, entre parntesis, donde se dice que son una lacra
para el mundo, para la sociedad).
116
Que la sociedad adulta emplee ese lenguaje para referirse a los ms jvenes,
est revelando que con veinte o veintids aos de Convencin, no hemos
logrado cambiar la mentalidad para nombrar esos fenmenos que pueden
ser dolorosos, que pueden ser una interpelacin a nuestra conciencia como
sociedad. Esto tiene que ver, evidentemente, con aquellos a quienes se les
ha llamado desechables, inservibles, sin peso social ni poltico para de-
finir la historia. Entonces, este es el escenario donde hay que hablar de ciu-
dadana, de participacin, de la aplicacin de las normas, de la produccin
de derecho.
La produccin de derecho no es propiedad de nuestro sistema democrti-
co, donde el Parlamento y el Ejecutivo son los que deciden las normas y las
leyes. Cuando los nios comparten normas de convivencia, estn produ-
ciendo derecho, un derecho que los obliga despus, ticamente, a cumplir
con ciertos criterios. Aprender a producir normas y leyes de convivencia es
un ejercicio fundamental para hablar de participacin y para poder hablar
despus de ciudadana. Esto tiene que ver entonces con el ambiente en el
cual se crean distintos tipos de subjetividades. Cuando los chicos dicen que
no nos escuchan o que no nos tienen en cuenta, no significa que exista un
problema de otorgarles o no permisos, si les concedemos o no les conce-
demos participacin, sino que existen subjetividades que se van creando,
estados de nimo sobre los cuales trabajamos los educadores. No podemos
cambiar las estructuras de un da para otro. Sobre esa constatacin trabajan
psiclogos, mdicos, asistentes sociales y polticos. Y lo hacemos con gente
concreta, porque si no partimos de ah, estaramos haciendo nada ms que
ideologa.
Dicho esto quisiera compartir algunas observaciones sobre lo que he escu-
chado en este encuentro. Una primera tiene que ver con la necesidad, en el
actual contexto, de un pensamiento crtico. Souza Santos se preguntaba en
uno de sus libros: por qu es tan difcil hoy hacer teora crtica? Y esto tiene
que ver con las cosas que son positivas, pero que no obligatoriamente son
palabra de Dios y la Biblia, porque la actitud crtica no es un desmrito de lo
ya sancionado, sino una vigilancia permanente. Por lo tanto, el derecho est
consignado, la letra est colocada y es la interpretacin el problema: as lo
entiendo a partir de las circunstancias actuales. No es que la Ley carezca de
peso y no sea observable y respetada, sino que eso no nos priva de la respon-
sabilidad poltica, acadmica, cientfica, tica, de volver siempre a cotejar su
validez. Despus de casi veintids aos de Convencin, hay que mantenerla
como viso mnimo, pero hay que ir ms all.
117
 Una segunda cuestin tiene que ver con el informe general del Comit de
Ginebra, que ha abierto discusiones interesantes en su ltimo comentario.
Dice, por ejemplo, que los chicos no solamente tienen derecho a opinar sino
tambin, a exigir informacin sobre qu se ha hecho con esa opinin, cul
ha sido el peso social y poltico que esa opinin ha tenido. Lo recomiendan
en todas las instancias de gobierno donde se tomen decisiones sobre la in-
fancia. Entonces, ntese de qu modo quedamos a mitad de camino. Yo creo
que en el fondo, los chicos estn presentes a nivel general en materia de
derechos, gracias a la Convencin, en su condicin de ausentes. Esto qu
quiere decir? Significa que estn y no estn para la toma de decisiones. Es
cierto que no todos podemos decidir, pero todos tenemos la posibilidad de
participar al mximo en la toma de decisiones. Entonces, esto de que pue-
dan o no votar, est escrito en ese comentario del Comit de Ginebra.
Felicitamos -dice en uno de sus nmeros-, a los pases que han bajado la
edad de los votantes para que se pueda participar en elecciones ms tem-
prano. No se dice, entonces, bajemos la edad penal sino bajemos la edad
para que puedan participar. En Nicaragua, por ejemplo, con 16 aos ya se
puede votar.
Paso entonces a mi segundo punto fundamental: las trampas de los discur-
sos sobre participacin. Actualmente es difcil decir que los nios no partici-
pan, y ah entonces est la trampa, porque habr que ver cmo los dejamos
participar. Es decir, el mundo adulto tiene suficientes recursos dados por
la experiencia para inventar formas de participacin que no afecten lo ya
establecido. Esto es lo que Maffesoli llama la participacin decorativa, o la
participacin en eventos.
Entonces, lo que se est haciendo en este encuentro me parece sumamen-
te importante. En la sociedad no existen slo nios, como no existen slo
adultos: hay que aprender que no siempre se gana, hay que tener paciencia
para que las cosas planteadas por las nuevas generaciones hagan el camino
con las resistencias que somos capaces los adultos de ofrecer. Creo adems,
que de una u otra manera, es necesario reconocer que no toda forma de
visibilidad de los nios significa real participacin y real empoderamiento.
Paso a mi tercer punto. En mi pas, y tambin en otras legislaciones, desde
los 15 aos los individuos son considerados jvenes. Dnde han estado botto- de un nuevo contrato social, desde las infancias con el Estado, con el
los nios menores de 16 aos? Y menores de 15 aos? Hay una discrimi-
nacin sistemtica en la propia Convencin frente a los menores, a los ms
pequeos: no repitamos eso en nuestras organizaciones. Sera interesante
articular acciones para que despus no se diga que los adolescentes ma-
118
nejan a los ms pequeos. Eso nos pasa tambin a nosotros y me parece
que tenemos la posibilidad de reforzar polticamente lo que ustedes estn
haciendo de forma tan interesante.
Un elemento ms. Esto tiene que ver con el debate en la Asamblea Especial
sobre Infancia de Naciones Unidas del ao 2002. All la administracin Bush
plante: basta de tantos derechos para los nios. Y dnde estn los dere-
chos de los padres? Y dnde estn los derechos de sus educadores? Y dn-
de estn los derechos de los adultos frente a las nuevas generaciones? En-
tonces, recuperar a los ms pequeos refuerza la perspectiva poltica y social
de la reivindicacin de los derechos de todos los nios y de todas las nias.
Pero no slo debemos preocuparnos por esta manera de interpelar la parti-
cipacin. Aqu, por ejemplo, nunca escuch que dijeran los podemos ayudar
a ustedes? Como si nosotros slo fusemos los depositarios de un saber y
no tuvisemos nada que aprender de ustedes. Cuando se habla de las difi-
cultades de las relaciones intergeneracionales, tenemos tambin nosotros
que aprender, porque se puede venir con mucha teora, pero despus nos
encontramos con seres humanos concretos que te dicen eso no va por aqu,
o eso va por all.
Quisiera concluir sealando que he visto los proyectos que se estn traba-
jando pero, al parecer, no se ha habido una dimensin nacional de todo esto.
Forma parte de una organizacin nacional en todo Uruguay? Sea como
fuere, esto tambin nos permite entender que la dimensin internacional
no es para despus, sino que forma parte de la vida cotidiana. Los proble-
mas que tenemos en el barrio o en la escuela no estn slo ah, sino a nivel
internacional. No se trata solamente de los nios de nuestros pases. Vean
lo que est pasando en Francia con los alumnos de Primaria y de Secundaria
en este momento frente a la educacin. Entonces, la perspectiva nacional
e internacional, juntas, son fundamentales, y habra que ponerlas de relie-
ve, de tal modo que los proyectos cuajen en movimientos sociales, con las
dificultades que stos puedan tener a veces. La organizacin nunca es un
fin, sino apenas una herramienta para aquello que despus redundar en
nuestro proyecto social.
Las experiencias que aqu se han presentado son el ncleo -como deca Schi-
resto de la sociedad civil, pero tambin con las Organizaciones no guber-
namentales (ONGs). No me ha quedado clara la relacin entre las ONGs
y las organizaciones de nios y nias. Ese es un tema abierto para discutir,
119
 porque slo conozco una ONG, Every Child, donde los chicos fueron inclui-
dos en el Concejo Consultivo, aunque la experiencia no camin muy bien.

Destaco la animacin con que ha contado este evento. El cuerpo como una
parte fundamental; el juego, la diversin, el teatro, la expresin artstica, son
otros lenguajes. Los adultos estamos acostumbrados a bajar lnea, en cam-
bio ustedes estn creando desde abajo, y ese es un elemento sumamente
rico y valioso. No solamente brincadeiras, como se dice en Brasil, sino que
tambin es importante la creacin de un clima que permita una relacin
educativa mejor.

Ahora bien, adnde vamos con todo esto? Esa es una pregunta fundamen-
tal porque nos coloca frente a una dimensin poltica, tica y utpica. Y esto
es tambin lo que pedimos a los chicos: que no dejen de soar. No dejen de
soar que hay otra manera posible de entendernos como seres humanos y
que habr que mantener en alto la bandera del optimismo. Por eso no creo
que hubiera pesimismo en las intervenciones anteriores de los adultos, de
nuestros compaeros, sino una posicin crtica que no necesariamente se
traduce en pesimismo. Significa que valoramos tanto lo que se viene ha-
ciendo, que tenemos derecho a ser crticos. La palabra crisis proviene del
griego crino, que significa pensar, mirar, reflexionar. Entonces, puede
haber otras formas de ver las cosas.

La propia Convencin no ha recogido todo lo que se dijo: hay cosas que van
mucho ms all de ella. Por ejemplo, trece aos antes de su existencia, ya
haba organizaciones de nios y de nias con carcter autnomo en Amri-
ca Latina. Pero eso no es recogido por la Convencin, donde simplemente se
establece que los nios pueden organizarse en actividades pacficas que no
comprometan el patrimonio, y punto.

Entonces, agradezco la oportunidad de compartir estas ideas, sabiendo que

todava el camino que tenemos por delante es largo, pero que contamos con
el optimismo de las chicas y los chicos. Estamos seguros, con la seguridad
que ellos mismos tienen, de que las cosas irn bien. Correcta y alegremente.

120 121
122
Desde hace veinte aos Ielsur y Gurises Unidos vienen
trabajando juntos colaborando y potenciando accio-
nes en el campo de la niez y la adolescencia tanto a
nivel nacional como regional. La presente publicacin
rene una serie de artculos y exposiciones donde se
analizan algunas de las problemticas ms relevan-
tes que viven los nios, nias y adolescentes. El ma-
terial contiene puntos de vista, enfoques y temticas
que buscan provocarnos -con sus tensiones y conflic-
tos- para reflexionar sobre esta etapa del ciclo vital,
las instituciones y las prcticas. Consideramos que el
mismo ofrece pistas sobre cules son los dispositivos
sociales, culturales y generacionales que operan con-
solidando la sistemtica desventaja que tienen los
ms jvenes. Y al mismo tiempo brinda insumos que
pueden orientar la construccin de los mecanismos
que garanticen el respeto de los derechos ciudadanos
de nios, nias y adolescentes. Agradecemos a todos
los autores que con sus artculos y exposiciones con-
tribuyeron a la realizacin de esta publicacin, sobre
todo destacar la seriedad y el compromiso a la hora
de reflexionar sobre la temtica.