PLANO NACIONAL DE EDUCAO

O PLANEJAMENTO EDUCACIONAL NO BRASIL

Colaborador Especial: Genuno Bordign

n
Colaboradores: Arlindo Queiroz e Lda Gomes
 Junho/2011

O planejamento educacional no Brasil foi objeto de muitos estudos, pesquisas,

dissertaes de mestrado e teses de doutorado, cada um com o olhar e leitura do autor,
desde sua perspectiva, situado em seu contexto poltico e suas circunstncias histricas.
O presente trabalho tem como objetivo situar o contexto e o processo de
elaborao dos PNEs 2001-20110 e 2011/2020. No se busca aqui a sntese desses
trabalhos, mas uma reconstituio histrica, de carter descritivo, oferecendo
perspectivas analticas.
Para isso, numa primeira parte, o texto situa o planejamento educacional do Brasil
a partir do Manifesto dos Pioneiros (1932) at a elaborao do PNE/2001. Na segunda
so situadas as aes na dcada de vigncia do PNE 2001-2011 que confluram para a
elaborao do PNE 2011-2020, com enfoque nas Conferncias de Educao realizadas
pelo Ministrio da Educao. O objetivo no o de avaliar o PNE 2001-2011, mas o de
estabelecer o dilogo das aes no perodo para a construo do PNE 2011-2020.

1. DO MANIFESTO DOS PIONEIROS APROVAO DO PNE/2001 1

Esta primeira parte do resgate histrico do planejamento educacional no Brasil

abrange desde a preocupao inicial dos educadores reunidos na Associao Brasileira
de Educadores (ABE), nos anos 30 do sculo passado, at a aprovao do Plano
Nacional de Educao em 2001. So setenta anos, com perodos de participao,
inicialmente focada nos agentes do governo e mais recentemente na sociedade civil
organizada, e outros do vazio das vozes silenciadas, de formulao de muitas propostas,
de poucos avanos e muitos desencantos.
Nesse perodo a concepo de planejamento registrou significativas mudanas: de um
modelo tecnicista para uma dimenso poltica; de uma concepo normativo/prescritiva
da realidade futura, para a dimenso estratgica, com definio de diretrizes orientando a
transformao da realidade e de objetivos e metas como apostas da caminhada rumo ao
futuro desejado e possvel.

1 . Para a elaborao deste captulo contriburam muito as referncias encontradas no texto de Jos Silvrio Baia Horta:
O Planejamento Educacional no Brasil (mmeo)

2
 Na questo do planejamento a educao brasileira caminhou no descompasso da
maioria dos pases e divorciada, no s dos demais setores da sociedade, mas, tambm,
dos avanos da prpria concepo de planejamento.
Os tpicos a seguir apresentam uma sucinta sistematizao das tentativas de
planejamento educacional nos ltimos 70 anos do sculo passado. Sistematizao por
duas razes: primeiro porque no se pretende um texto analtico e, segundo, porque a
maioria dos textos disponveis analisa perodos, ou fragmentos, das tentativas de
planejamento, com leituras contextualizadas politicamente, sem uma viso diacrnica do
todo.
E porque rememorar esse perodo? Marx nos ensina que o presente s
inteligvel luz do passado. O registro, a sistematizao e anlise das experincias do
passado tm um indissocivel significado pedaggico para o presente, uma dimenso
epistemolgica, de produo de saberes. Sem histria no h identidade: nem pessoal,
de sujeito cidado; nem nacional, de cidadania, de projeto de sociedade.

1.1. O Manifesto dos Pioneiros - 1932

O Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova lanado em 1932, no contexto da

preparao da Assembleia Nacional Constituinte de 1933, com o sugestivo ttulo A
reconstruo educacional no Brasil: ao povo e ao Governo, pode ser considerado o
marco inicial da preocupao com um projeto nacional de educao, com viso
sistmica, de totalidade.
Logo na introduo, o Manifesto, aps afirmar que nenhum problema nacional se
sobreleva em importncia e gravidade ao da educao, observa que todos os esforos
educacionais nos 43 anos de Repblica, foram construes isoladas, fragmentadas e
desarticuladas, sem viso global, sem unidade de plano e sem esprito de continuidade e,
por isso no lograram ainda criar um sistema de organizao escolar, altura das
necessidades modernas e das necessidades do pas. E aponta como causa desse
empirismo grosseiro, dessa inorganizao, a falta da determinao dos fins da educao
(aspecto filosfico e social) e da aplicao (aspecto tcnico) dos mtodos cientficos aos
problemas de educao. Ou, em poucas palavras, na falta de esprito filosfico e
cientfico, na resoluo dos problemas da administrao escolar 1.
O Manifesto foi precedido pela realizao, em Niteri, da V Conferncia Nacional de
Educao, organizada pela Associao Brasileira de Educao (ABE), que tinha entre
seus objetivos, conforme atesta Fernando de Azevedo, apreciar sugestes de uma

3
poltica escolar e de um plano de educao nacional para o anteprojeto da Constituio 2.
Nessa Conferncia foram elaborados um Anteprojeto do captulo da educao para a
nova Constituio e um esboo de um plano nacional de educao 3.
Algumas iniciativas desse momento histrico vo marcar a trajetria do planejamento
educacional no Brasil, conectando-se ao momento atual de elaborao do Plano
Nacional de Educao 2011-2020, das quais se pode destacar:
A liderana do movimento dos educadores, organizados na ABE, na proposta da
construo de um plano nacional de educao, que toma forma e expresso numa
V Conferncia Nacional de Educao de 1932;
A nfase na organizao sistmica da educao brasileira, como alternativa
superao das reformas fragmentadas e desarticuladas, seja na relao da
educao com o projeto de sociedade, seja entre as diferentes etapas e
modalidades de educao;
A afirmao do direito de cada indivduo educao integral e o dever do Estado
de oferecer escola para todos;
A funo social da escola e seu carter eminentemente pblico, fundada nos
princpios da laicidade, gratuidade e obrigatoriedade;
A autonomia na gesto da funo educacional, assegurada pela instituio de um
fundo especial ou escolar (...) administrado e aplicado exclusivamente no
desenvolvimento da obra educacional, pelos prprios rgos do ensino,
incumbidos de sua direo.
A busca da unidade na multiplicidade, pela aplicao da doutrina federativa e
descentralizadora, superando o centralismo estril e odioso, ao qual se opem as
condies geogrficas do pas e a necessidade de adaptao crescente da escola
aos interesses e s exigncias regionais;
A associao entre sistema e plano, este situado no contexto da organizao da
educao brasileira, e destes com uma concepo de bases e diretrizes nacionais,
a articular o todo num projeto nacional de educao.

1.2. A Constituio de 1934, o PNE de 1937 e a 1 Conae de 1941

O Capitulo da Educao na Constituio de 1934 e a proposta do Plano Nacional

de Educao de 1937, abortados pelo Estado Novo, mas retomados na Constituio de

4
1946, na Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional de 1961 e no Plano Nacional
de Educao de 1962, traduzem parte dessas iniciativas. Em todos esses momentos
estiverem presentes alguns signatrios do Manifesto, de modo muito especial, Ansio
Teixeira.
A Constituio de 1934 instituiu os sistemas de ensino e os conselhos de
educao, atribuindo ao Conselho Nacional de Educao, a ser reformulado em funo
das novas atribuies constitucionais, a competncia precpua de elaborar o Plano
Nacional de Educao:
Art 150 - Compete Unio:
a) fixar o plano nacional de educao, compreensivo do ensino de todos os graus e ramos,
comuns e especializados; e coordenar e fiscalizar a sua execuo, em todo o territrio do Pas; b)
(...)
Pargrafo nico - O plano nacional de educao constante de lei federal, nos termos dos arts. 5,
n XIV, e 39, n 8, letras a e e, s se poder renovar em prazos determinados, e obedecer s
seguintes normas:
a) Ensino primrio integral gratuito e de freqncia obrigatria extensivo aos adultos;
b) Tendncia gratuidade do ensino educativo ulterior ao primrio, a fim de o tornar mais
acessvel;
c) Liberdade de ensino em todos os graus e ramos, observadas as prescries da legislao
federal e da estadual;
d) Ensino, nos estabelecimentos particulares, ministrado no idioma ptrio, salvo o de lnguas
estrangeiras;
e) Limitao da matrcula capacidade didtica do estabelecimento e seleo por meio de
provas de inteligncia e aproveitamento, ou por processos objetivos apropriados finalidade do
curso;
f) Reconhecimento dos estabelecimentos particulares de ensino somente quando
assegurarem. a seus professores a estabilidade, enquanto bem servirem, e uma remunerao
condigna.
Art 151 - Compete aos Estados e ao Distrito Federal organizar e manter sistemas educativos nos
territrios respectivos, respeitadas as diretrizes estabelecidas pela Unio.
Art 152 - Compete precipuamente ao Conselho Nacional de Educao, organizado na forma da lei,
elaborar o plano nacional de educao para ser aprovado pelo Poder Legislativo e sugerir ao
Governo as medidas que julgar necessrias para a melhor soluo dos problemas educativos bem
como a distribuio adequada dos fundos especiais.
Pargrafo nico - Os Estados e o Distrito Federal, na forma das leis respectivas e para o exerccio
da sua competncia na matria, estabelecero Conselhos de Educao com funes similares s
do Conselho Nacional de Educao e departamentos autnomos de administrao do ensino 4.
Os dispositivos constitucionais caracterizam o plano com a natureza de uma lei de
diretrizes e bases, organizadora da educao nacional, compreendendo o ensino de
todos os graus e ramos, e com a funo da determinao dos fins da educao (aspecto
filosfico e social) e da aplicao (aspecto tcnico) dos mtodos cientficos aos
problemas de educao, e com renovao em prazos determinados. Como se v, os
dispositivos constitucionais traduziam as postulaes do Manifesto dos Pioneiros, que
atribuiam ao plano a funo da organizao sistmica da educao nacional, superando
a praxe corrente de reformas fragmentadas e desarticuladas.

5
 Isto ficou bem claro na abertura, em 17 de fevereiro de 1937, da sesso especial
permanente para a elaborao do Plano Nacional de Educao do novo CNE criado pela
Lei n 174, de 1 de janeiro daquele ano, na qual o Ministro Gustavo Capanema assim
caracterizava a dimenso do Plano2:
Efetivamente, a primeira vez que se vai fazer em nosso Pas uma lei de conjunto sobre a
educao. At aqui muitas leis temos feito, umas providenciais, outras perniciosas, mas sempre
leis dispersas, versando ora sobre todo o setor do problema da educao, ora e a maior parte das
vezes sobre os pequenos ou grandes pontos desse problema. (...). No dispomos, assim, de um
corpo coeso de disposies legais sobre a educao nacional assim, por tudo isto, duplamente
penosa, porque tendes, de um lado que consolidar e retificar e de outro lado que criar e compor.
Entretanto, o que vos h de ser sobretudo e assombrada mente difcil no , a bem dizer, o esforo
da sistematizao, mas sem dvida, o trabalho de fundir, nessa obra, a vida, o esprito, a flama,
que devero animar as instituies educativas do Pas, para que elas possam ser, na verdade, a
base e a fonte de nossa prosperidade e valor 5.

Nessa mesma sesso Capanema apresentou ao Conselho dois questionrios

organizados, sob sua coordenao, por seus assessores e tcnicos, especialmente o
Prof. Loureno Filho, onde procurava abranger todas as questes relativas aos
problemas do ensino no Pas. O primeiro, de carter geral, apresentava 204 questes,
abrangendo todos os campos do ensino. O segundo tratava especificamente do ensino
secundrio. As questes foram divididas segundo as 20 comisses constitudas no CNE.
As questes foram enviadas a todo os recantos do Pas e respondidas por rgos oficiais
federais e estaduais, instituies de ensino, associaes, sindicatos, professores, pais e
estudantes, com milhares de sugestes.
O Plano Nacional de Educao foi elaborado no perodo de 17 de fevereiro a 17
de maio em 50 reunies plenrias do CNE, com participao do Ministro nas 14 primeiras
e nas duas ltimas. Na verdade, o que foi elaborado pelo CNE no foi um plano, nem
uma lei de diretrizes e bases, no sentido que lhe damos hoje, mas um cdigo rgido, com
504 artigos, com detalhamento de cursos, currculos, exames e toda a rotina da gesto
escolar. O artigo 1 do anteprojeto deixava claros os objetivos e o significado dado ao
plano:
O Plano Nacional de Educao, cdigo da educao nacional, um conjunto de princpios e
normas adotados por esta lei para servirem de base organizao e funcionamento das
instituies educativas, escolares e extraescolares, mantidas no territrio nacional pelos poderes
pblicos ou por particulares.6

2 . Cabe aqui uma reflexo, ao que parece no presente aos Pioneiros, sobre as distintas naturezas da Lei
de Diretrizes e Bases e do Plano Nacional de Educao. Ambos so efetivados por meio de Lei o que lhes
confere base normativa, de carter mandatrio. A Lei de Diretrizes e Bases, como a etimologia indica,
ancorada em fundamentos das cincias da educao (bases), define os objetivos nacionais e as orientaes
normativas (diretrizes) para alcan-los. Indica os caminhos e horizontes de chegada. Embora sintonizada
com seu tempo, de carter permanente, de natureza atemporal. O Plano tem a natureza dos

6
 No dia 18 de maio de 1937 o Ministro encaminhava Presidncia da Repblica o
Anteprojeto, em seguida enviado Cmara dos Deputados. A Cmara criou uma
comisso especial, denominada Comisso do Plano Nacional de Educao, que
preparou seu relatrio e o projeto comeou a ser discutido na Comisso de Educao e
Cultura no ms de setembro. Sobrevindo o Estado Novo em novembro de 1937, que
dissolveu os legislativos federal, estaduais e municipais, o PNE no chegou a ser
apreciado, permanecendo a inorganizao denunciada pelos Pioneiros.

Processos, da metodologia da caminhada: que caminhos, como, com quem e quanto caminhar na
direo dos horizontes sonhados (objetivos da lei), em cada tempo determinado. Ambos, LDB e Plano,
como instrumentos normativos, mandatrios, tm a funo de pautar a ao dos gestores pblicos.
A Constituio outorgada de 1937 atribuiu Unio a competncia para fixar as
bases e determinar os quadros da educao nacional, traando as diretrizes a que deve
obedecer a formao fsica, intelectual e moral da infncia e da juventude (inciso IX, art.
15). No captulo da educao no h referncia organizao dos sistemas, definio de
diretrizes ou de plano.
No Estado Novo as propostas de organizao da educao assumiram um carter
moralista, expresso, segundo proposta do Ministro Capanema, num Cdigo da Educao
Nacional, a estabelecer os princpios fundamentais, os valores aos quais a educao
deve servir7, que deveriam reger toda a educao nacional.
Para elaborar esse cdigo, em 30 de janeiro de 1941, pelo Decreto n 6788, o
Presidente Vargas convocou a primeira Conferncia Nacional de Educao 8, para discutir
a:
a) Organizao, difuso e elevao da qualidade do ensino primrio e normal e do
ensino profissional;
b) Organizao em todo o Pas da Juventude Brasileira.

Para a realizao da conferncia, Capanema organizou um questionrio sobre a

Situao Educacional e Cultura dos Estados, com 94 tens, a ser respondido por estados
e municpios. Inicialmente prevista para junho de 1941, foi adiada para setembro e
finalmente realizada em novembro, com os objetivos inicialmente previstos ampliados
para:
a) Iniciar o estudo das bases de organizao de um programa nacional de educao, sntese dos
objetivos da educao nacional e sistema dos meios de atingi-los pelo esforo comum da ao
oficial e da iniciativa privada;
b) Estudar os linhas gerais de organizao do sistema educativos regionais, inclusive a estrutura e o
processo de sua administrao;
c) Examinar, de modo especial, a situao do ensino primrio e do normal no pas, no s para que
possam fixar as diretrizes gerais de organizao dessas duas modalidades de ensino, mas ainda

7
 para o estabelecimento de medidas de ordem administrativa e financeira tendentes sua difuso e
melhoria;
d) Examinar a situao em que se encontra no pas o ensino profissional e tcnico, de todos os
ramos (industrial, agrcola, comercial, etc), para o fim de ser estabelecido o processo de sua
coordenao sob uma s direo, de seu desenvolvimento e de sua adequao s necessidades
nacionais;
e) Assentar as medidas de ordem administrativa que possibilitem a imediata organizao da
Juventude Brasileira em todas as escolas do pas.

Foi denominada de primeira porque havia a previso de realizao de

conferncias anuais ou bienais. No entanto, sobrevindo questes polticas nacionais e
internacionais declarao de guerra Itlia e Alemanha em 1942 e organizao da
Fora Expedicionria Brasileira (FEB) em 1943 a conferncia no produziu os efeitos
previstos o Cdigo Nacional de Educao no chegou a ser elaborado -, nem outras
conferncias foram realizadas.
1.3. A Constituio de 1946, o Plano de Metas de JK, a LDB de 1961 e o PNE
de 1962.

Os ideais dos Pioneiros renasceriam das cinzas, parcialmente, na retomada do

perodo democrtico em 1945. No perodo do Estado Novo os educadores organizados
na ABE no abandonaram seu sonho de um projeto nacional de educao. Em junho de
1945, no clima da redemocratizao, a ABE realizou seu IX Congresso Brasileiro de
Educao tendo como objetivo o estudo e planejamento da educao nacional em todos
os graus, segundo diretrizes e em bases democrticas 9.
A nova Constituio de 1946 estabelecia que compete Unio legislar sobre
diretrizes e bases da educao nacional (letra d, inciso XV, art. 5). Corrigiu, assim, o
equvoco de 1934 que dava ao plano um carter de lei de diretrizes e bases. No captulo
da educao, manteve a organizao dos sistemas de ensino, e vinculou a renda
resultante dos impostos na manuteno e desenvolvimento do ensino em 10% da Unio
e 20% dos Estados, Distrito Federal e Municpios (art. 169) e estabeleceu o princpio da
cooperao da Unio com auxlio pecunirio para o desenvolvimento dos sistemas de
ensino estaduais e do Distrito Federal, o qual, em relao ao ensino primrio, provir do
respectivo Fundo Nacional (Pargrafo nico do art. 171).
Na rea de planejamento, o novo perodo democrtico seria marcado pelo Plano
SALTE (das iniciais: Sade, Alimentos, Transporte e Energia) do governo Dutra,
apresentado em 1948, aprovado pelo Parlamento dois anos depois e logo abandonado. A
educao no era contemplada nesse plano.

8
 O planejamento no Brasil ganharia fora com o Governo Juscelino Kubitschec, com
o Plano Nacional de Desenvolvimento, conhecido como Plano de Metas, elaborado a
partir de diagnsticos, ainda no segundo Governo Vargas, da Comisso Mista Brasil
Estados Unidos, do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE) e da
Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe (CEPAL). O diagnstico apontava
os pontos de estrangulamento da economia brasileira, e as metas, em nmero de 30,
divididas em cinco setores - energia, transporte, alimentao, indstrias de base e
educao - eram voltadas para a superao desses obstculos estruturais.
Posteriormente foi acrescida a 31 meta, conhecida como meta-sntese: a construo de
Braslia.
A educao constitua a meta 30, situada como demanda derivada, com o objetivo
intensificar a formao de pessoal tcnico e orientar a educao para o desenvolvimento,
ou seja: a educao, no planejamento, vinculada ao desenvolvimento.
Nessa poca, o debate sobre a elaborao da Lei de Diretrizes e Bases da
Educao Nacional (LDB), agitava o Congresso Nacional, com o confronto entre liberais
e conservadores, entre privatistas e publicitas, entre ensino laico e religioso. O
planejamento educacional constitua um dos focos das divergncias. O Deputado San
Tiago Dantas, relator do projeto de LDB voltou a associar Lei e Plano, argumentando que
o planejamento da educao seria condio fundamental para o alcance dos objetivos
educacionais previstos na lei, que apontavam, segundo o foco da poca, para o
desenvolvimento econmico e a democratizao do pas. Em pronunciamento na
Cmara, afirmou:
J no possvel que nos contentemos em construir, a ttulo de diretrizes e bases, uma moldura
jurdica, um mero sistema de normas, em vez de formularmos as bases e critrios de um programa
de etapas sucessivas, atravs do qual se alcancem objetivos, se saturem reas determinadas, se
obtenham nveis de rendimento fixados, convertendo em realidade efetiva o esforo educacional
do pas. Esse sentido de etapa, de plano, indispensvel formulao correta do problema da
educao, na poca que estamos atravessando10.

Em nome das teses de liberdade de ensino e do temor da interveno estatal via

planejamento e por razes econmicas o Plenrio se ops ideia de um Plano Nacional
de Educao, predominando a definio de diretrizes sobre a aplicao dos recursos
federais destinados educao, dando origem logo adiante, criao de Fundos
Nacionais dos recursos da educao.
O governo de Jnio Quadros abandonaria o Plano de Metas para criar, pelo
Decreto n 51.152 de 05/08/61, a Comisso Nacional de Planejamento (COPLAN) para

9
elaborar o Primeiro Plano Quinquenal de Desenvolvimento Econmico e Social, decreto
esse que seria alterado, j no governo Jango, pelo de n 154 de 17/11/61, que
estabeleceu a criao de rgos e programas setoriais de planejamento. Em junho de
1962 seria criada no MEC, pelo Decreto n 1.230, a Comisso de Planejamento da
Educao (COPLED).
Em 20 de dezembro de 1961 seria aprovada a Lei n 4.024, conhecida como
primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB), que estabeleceu que os
recursos destinados manuteno e desenvolvimento do ensino pelo art. 169 da
Constituio de 1946, fossem distribudos em Fundos para cada setor, atribuindo ao
Conselho Federal de Educao a competncia de elaborar o plano de aplicao de cada
fundo, conforme o artigo 92:
Art. 92. A Unio aplicar anualmente, na manuteno e desenvolvimento do ensino, 12% (doze
por cento)3, no mnimo de sua receita de impostos e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios,
20% (vinte por cento), no mnimo.
1 Com nove dcimos dos recursos federais destinados educao, sero constitudos, em
parcelas iguais, o Fundo Nacional do Ensino Primrio, o Fundo Nacional do Ensino Mdio e o
Fundo Nacional do Ensino Superior.
2 O Conselho Federal de Educao elaborar, para execuo em prazo determinado, o Plano
de Educao referente a cada Fundo.
3 Os Estados, o Distrito Federal e os municpios, se deixarem de aplicar a percentagem prevista
na Constituio Federal para a manuteno e desenvolvimento do ensino, no podero solicitar
auxlio da Unio para esse fim.

No artigo 93 estabelecia a diretriz da aplicao preferencial dos recursos na manuteno

e desenvolvimento do sistema pblico de ensino de acordo com os planos estabelecidos
pelo Conselho Federal e pelos conselhos estaduais de educao.
O Conselho Federal de Educao (CFE), criado pela LDB em substituio ao Conselho
Nacional de Educao e instalado em 12 de fevereiro de 1962, tratou logo de cumprir a
tarefa a ele atribuda, sob a liderana do conselheiro Ansio Teixeira, um dos signatrios
do Manifesto dos Pioneiros.
Ansio Teixeira, na sesso do CFE de maio de 1962, apresentou o parecer intitulado
Bases para o Plano, em que afirmava:
A primeira considerao a levar em conta neste trabalho a de que a educao constitui servio
comum e solidrio das trs rbitas administrativas do pas, sendo a ao do Governo Federal
fundamentalmente supletiva e devendo, portanto, os planos a serem elaborados ter em vista os
servios dos Estados e dos Municpios no campo da educao e ensino. Deste modo, os planos
devero visar, acima de tudo, a oferecer a oportunidade e indicar as formas pela qual os trs
governos possam coordenar os seus esforos para a consecuo dos objetivos previstos na
Constituio e na Lei de Diretrizes e Bases.
(...)
Parece, assim, no pode sofrer dvidas que o esprito da lei, ao criar os Fundos, foi o de dar base
e viabilidade ao um plano de assistncia financeira aos Estados e aos Municpios para o

3 . O art. 169 da Constituio de 1946 estabelecia 10%.

10
 desenvolvimento e o aperfeioamento dos sistemas estaduais de educao, sem prejuzo das
obrigaes da Unio j anteriormente assumidas, especialmente quanto ao ensino superior 11.

Em 21 de setembro de 1962, com pompa, o CFE encaminhava ao Ministro da

Educao o Plano Nacional de Educao, referente aos Fundos Nacionais de Ensino
Primrio, Mdio e Superior12, que definia metas quantitativas e qualitativas para cada
nvel de ensino para o perodo de 1963-1970, normas reguladoras de aplicao de cada
fundo e plano de aplicao dos recursos para o ano de 1963. O perodo de validade de 8
(oito) anos para o Plano levava em conta metas educacionais definidas pelo governo
(COPLAN e COPLED) e compromissos internacionais assumidos pelo Brasil nos
encontros de Lima, Punta del Leste e Santiago do Chile 13.
Ao receber o Plano, o Ministro Darcy Ribeiro, aps referir-se ao momento
marcante da aprovao da LDB, afirmou:
O segundo momento da educao nacional a elaborao, pelo Conselho Federal de Educao,
do Plano Nacional de Educao, vale dizer, o cumprimento do honroso mandato que a Nao, por
seus representantes, deu a esse rgo: o mandato de estabelecer planos certos, a serem
alcanados em tempo marcado, para que o mnimo que a Nao pode dar, em educao, aos
brasileiros no lhe seja negado14.

O regime presidencialista, aps a renncia de Jnio Quadros em agosto, havia

sido convertido em Parlamentarista para viabilizar a posse do Vice Joo Goulart. Jango
buscava o equilbrio entre as diferentes foras - sindicais e nacional-desenvolvimentistas
num contexto de reivindicaes por reformas de base (agrria, educacional, bancria
administrativa, fiscal...).
Nesse contexto, uma semana aps o CFE entregar o Plano ao Ministro da
Educao, o Presidente Goulart nomeou Celso Furtado Ministro Extraordinrio de
Planejamento (Decreto n 1.422 de 27/09/62). Ainda em 1962, em menos de trs meses,
a equipe de Furtado elaborou o Plano Trienal de Desenvolvimento 1963-1965, tendo
como objetivos principais manter as taxas de crescimento da economia e reduzir a
inflao, por meio da realizao das reformas de base, para promover o desenvolvimento
de um capitalismo nacional e progressista.
O Plano do CFE foi abandonado e o Ministrio passou a elaborar, por orientao
do novo Ministrio do Planejamento, seu Plano Trienal de Educao 1963-1965 15, no
qual, aps diagnstico (estatstico) da situao da educao, apresentava as diretrizes
gerais do programa e objetivos para o ensino primrio, mdio e superior, contemplando a
expanso de matrculas, formao de docentes, construes de prdios, tudo com

11
previso de recursos. Interessante destacar o ttulo dado ao plano: Pr-investimento
para aperfeioamento do fator humano.
Face ao diagnstico apresentado, na introduo das diretrizes gerais, o plano
afirmava:
Em face da realidade apresentada, o programa que adiante se prope de expanso e
aperfeioamento dos servios escolares brasileiros , apesar de possveis aparncias em
contrrio, o mais modesto que se poderia organizar, em face do grave retardamento em que ns
achamos com relao ao desenvolvimento dos recursos humanos da sociedade brasileira. A muito
custo chegamos, afinal, compreenso de que a escola no apenas o feliz coroamento
ornamental de uma sociedade, mas a sua instituio bsica, a mantenedora da sua cultura e a
promotora de sua dinmica de desenvolvimento16.

Diante das resistncias s reformas de base, o Plano Trienal de Celso Furtado

seria abandonado ainda em meados de 1963, e com ele o do MEC.
Nova ruptura poltico-institucional, com a instaurao do regime militar em maro
de 1964, instituiu o ciclo dos Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs), com os
respectivos planos setoriais por reas. No caso da educao: os Planos Setoriais de
Educao e Cultura (PSECs). No mbito da lei foi rompido o princpio de uma lei
sistmica de diretrizes e bases da educao nacional, com a edio das leis 5.540/68
para a educao superior e 5.692/71 para o ensino de 1 e 2 graus.

1.4. O perodo 1964-1988: PNDs e PSECs

A nfase nacional-desenvolvimentista do perodo militar reforaria o papel dos

economistas no planejamento governamental. Nos primeiros oito anos do regime militar,
diversas foram as propostas de planejamento na rea de educao, contaminadas por
conflitos entre os tcnicos do IPEA e do Ministrio da Educao.
A criao do Ministrio do Planejamento, no novo regime, situaria a educao no
processo de desenvolvimento, desviando seu enfoque anterior, de cunho poltico-social.
O Conselho Federal de Educao, em 1965, ainda tentou influenciar o processo de
planejamento, revisando o Plano Nacional de Educao de 1962, mas a liderana do
processo passou a ser exercida pelos tcnicos do Ministrio do Planejamento, mais
especificamente, por seu Instituto de Pesquisa Econmico-social Aplicada (IPEA) e nele,
o Centro Nacional de Recursos Humanos (CNRH), responsvel pela rea social.
A Constituio de 1967 atribuiu Unio competncia para elaborar planos
nacionais de educao e sade (art. 8, inciso XIV). O Decreto-Lei n 200, de 25/02/67,
definiu a sistemtica de planejamento geral. O Decreto n 60.610 de 24/04/67A atribuiu

12
Secretaria Geral do MEC a incumbncia de elaborar o Plano Nacional de Educao e
Cultura a ser submetido ao Congresso Nacional.
Para elaborar o plano a Secretaria Geral do MEC desencadeou uma consulta
nacional, realizando diversos encontros tcnicos de planejamento durante o ano de 1967.
Com base nos subsdios desses encontros a Secretaria Geral do MEC elaborou projeto
de Plano Nacional de Educao, encaminhado ao Ministro em setembro de 1967, para
ser enviado ao Conselho Federal de Educao, que ainda detinha a atribuio de aprovar
o Plano, para deliberao final do Congresso Nacional, a quem a Constituio atribua a
competncia de aprovar planos e programas nacionais, regionais e oramentos
plurianuais (Art. 46, III).
No entanto, ao mesmo tempo o Ministrio do Planejamento preparava as diretrizes
gerais para a elaborao do Programa Estratgico de Desenvolvimento (PED) no trinio
1968-1970, que continham as diretrizes, linhas de ao e programas prioritrios para a
educao, situada na rea estratgica IX da infraestrutura social.
Durmeval Trigueiro, no livro Planejamento Educacional no Brasil, publicado em
1972 pela Michigan State University 17, fez uma anlise da influncia dos economistas,
que no haviam participado das discusses e da elaborao da LDB, no planejamento
nos anos 50 e 60, especialmente a partir do enfoque tecnocrtico da revoluo de 1964.
Teresinha Granato, em resenha desse livro, interpreta que Trigueiro:
Assinala as contradies que foram surgindo decorrentes do confronto entre as concepes dos
educadores do Conselho Federal de Educao e as propostas dos tcnicos do Instituto de
Pesquisa Econmica e Social (IPEA).
Assume posio crtica em relao s duas tendncias. Denuncia o formalismo pedaggico dos
educadores do Conselho Federal de Educao, que procuraram adaptar a complexidade do real a
modelos exclusivamente tericos, tendo como decorrncia incoerncias entre os projetos formais e
a realidade efetiva. E, em relao tecnocracia que prevaleceu no IPEA e que continua presente
ainda no sistema educacional brasileiro, evidencia o primado da razo pura sobre a razo
fenomenolgica e sobre a razo dialtica, na elaborao de uma lgica de meios que se converte
numa lgica de ocultao de valores, ao considerar irrelevantes as questes ticas, polticas e
ideolgicas18.

Os anos 70 deram incio a um processo mais consistente de planejamento

expresso nos Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs). Foram trs PNDs no
perodo do regime militar e um no Governo Sarney, denominado de Plano Nacional de
Desenvolvimento da Nova repblica (I PND/NR). Os trs primeiros PNDs, do regime
militar, foram orientados pelo binmio segurana e desenvolvimento e, orientados por
essas premissas, definiam as diretrizes e metas nacionais gerais e para cada rea, que
eram detalhadas nos respectivos Planos Setoriais. Na rea de Educao foram
elaborados trs Planos Setoriais de Educao e Cultura (PSECs) para os mesmos

13
perodos dos PNDs I, II e III. A Teoria do Capital Humano, em voga na poca, que
concebia a educao como fator de produo e de consumo, orientava as aes
educacionais oficiais. Sob esse enfoque, em 1968 foi feita a Reforma Universitria (Lei n
5.540) e, em 1972, a reforma do ensino de 1 e 2 graus (Lei n 5792).
O I PND - 1972-197419, correspondeu ao perodo do milagre brasileiro do Presidente
Mdici e tinha como objetivos principais: elevar o Brasil, no espao de uma gerao,
categoria de nao desenvolvida; duplicar, at o final da dcada, a renda per cpita; e
fazer a economia crescer entre 8 e 10% at o final do Plano.
O I Plano Setorial de Educao e Cultura para esse perodo (I PSEC 1972197420),
coerente com o carter do PND, tinha um carter economicista, constitudo por dez
programas e vinte e um projeto conforme sintetizado a seguir. I Programa do ensino
primrio e mdio Projeto no1 Operao escola.
Projeto no2 Construo, transformao e equipamento de ginsios
polivalentes.
II Programa de aperfeioamento do magistrio
Projeto no3 Aperfeioamento, treinamento e habilitao de professores
para o ensino primrio e normal.
Projeto no4 Treinamento e aperfeioamento de professores para ensino
mdio.

III Programa de educao de adulto

Projeto no5 Dinamizao e assistncia tcnica financeira aos programas
de alfabetizao de adultos.
IV Programa global de assistncia ao educando Projeto
no6 Assistncia ao educando.
Projeto no7 Sistema de financiamento da educao e cultura REFINEC.
V Programa de implementao da reforma universitria
Projeto no8 Equipamento dos estabelecimentos do ensino superior
Projeto no9 Construo dos campuses universitrios
Projeto no10 Operao produtividade
Projeto no11 Implantao de cursos de ps-graduao e centros de ps-
graduao

14
 VI Programa de melhoria das condies de remunerao do magistrio
Projeto no12 Plano de Carreira e melhoria de remunerao do magistrio
primrio no sistema pblico e privado
Projeto no13 Estruturao das carreiras do magistrio fundamental e
mdio e da reviso salarial
Projeto no14 Reformulao do regime de trabalho e de remunerao do
magistrio superior.
VII Programa de formao e treinamento intensivo da mo de obra.
Projeto no15 Programa intensivo de formao de mo de obra.
VIII Programa de integrao do educando no mercado de trabalho
Projeto no16 Integrao escola/empresa/governo
Projeto no17 Dinamizao das escolas fazenda
IX Programa de integrao das universidades nas comunidades
Projeto no18 Integrao das Universidades nas comunidades
Projeto no19 Incentivo a implantao e desenvolvimento das carreiras de
curta durao
X Programa de pesquisa de desenvolvimento para o setor educacional
Projeto no20 Sistema Avanado de tecnologias educacionais SATE
Projeto no21 Aperfeioamento do sistema de informao sobre educao.
O II PND - 1975-197921 foi elaborado sob o impacto das crises do petrleo e monetria
internacional, com tenses econmicas em mbito mundial e, por isso, foi voltado para o
homem brasileiro nas suas diferentes dimenses e aspiraes. Na prtica o plano tinha
como objetivo principal o aumento da mo de obra, das exportaes e do mercado
interno.
O II Plano Setorial de Educao e Cultura (II PSEC 1975-1979 22), na primeira
parte apresentava uma viso sinttica do panorama cultural, em que avalia os avanos
do primeiro PSEC. Na segunda parte, definia os objetivos gerais e especficos para cada
etapa e nvel de educao e as estratgias globais e especificas para alcan-los. Na
parte III apresentava a programao detalhada das aes estratgicas, assim
distribudas.
I Sistema Educacional
a) Inovao e renovao do ensino
b) Recursos humanos
c) Expanso e melhoria da rede fsica

15
 d) Planejamento e administrao
e) Aes de apoio
II Educao Fsica e desportos
a) Recursos humanos
b) Expanso e melhoria da rede fsica
III Cultura
a) Preservao
b) Difuso
IV modernizao do MEC
a) Inovao e renovao do sitema educacional
b) Recursos humanos
c) Planejamento e administrao
Essas aes eram programadas por meio de projetos especficos para cada etapa
e nvel de ensino e cada ao estratgica.

O III PND - 1980-198523 j se deu sob o impacto das diretas j, da abertura

poltica, e tinha como objetivo sntese a construo de uma sociedade desenvolvida,
equilibrada e estvel, em benefcio de todos os brasileiros, no menor prazo possvel.
Esse objetivo seria alcanado pelo(a): crescimento da renda e emprego, reduo da
pobreza e das disparidades regionais, controle da inflao e do endividamento externo,
desenvolvimento do setor enrgico e aperfeioamento das instituies polticas.
O III Plano Setorial de Educao e Cultura (III PSEC 1980-1985 24), foi elaborado
a partir da realizao em Braslia, em julho de 1979, de um seminrio sobre poltica e
planejamento da educao e cultura, com a participao dos secretrios de educao e
cultura das unidades federadas. A ele seguiram-se os encontros nacionais de
planejamento realizados em Manaus, Natal, Goinia, Vitoria, e Florianpolis nos meses
de agosto a setembro do ano de 1979, quando foram identificados os desafios a superar
assim sintetizados:
Reduo das desigualdades sociais;
Crescimento demogrfico;
Universalizao da educao bsica;
Eficincia do sistema escolar;
Desenvolvimento cultural;
Flexibilidade regional e programtica25.

O III PSEC tinha como propsito fundamental superar esses desafios. Na primeira
parte apresentava a concepo fundamental e as linhas prioritrias nacionais da poltica

16
setorial de educao, cultura e desportos e as estratgias comuns e especificas de cada
regio para alcan-las. Na segunda parte, definia as prioridades e estratgias regionais
e aes complementares, por etapa e nvel de educao e para a cultura e o desporto.
Na terceira situava como diretriz fundamental de ao a integrao das atividades do
Ministrio da Educao e Cultura com atividades correlatas de outros Ministrios, em
sentido interministerial, Inter setorial e interdisciplinar.

O primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova Repblica (I PND/NR

1986-198926) enfatizou a retomada do desenvolvimento com base no trip: crescimento
econmico, reformas (administrativa, oramentria e financeira pela descentralizao e
combate inflao -, tributria, agrria e do sistema financeiro de habitao) e combate
pobreza, desigualdade e ao desemprego.
O IPND/NR no previa planos setoriais, uma vez que as polticas setoriais eram
contempladas nele. No captulo da Educao, aps a anlise da situao, sintetizava:
Universalizar o ensino de 1 grau; melhorar e ampliar o 2 grau; redimensionar as modalidades
supletiva e especial de ensino; estabelecer padres mais elevados de desempenho acadmico;
integrar a educao fsica e o desporto no processo educacional; utilizar recursos tecnolgicos
para fins educativos e, finalmente; redefinir as competncias institucionais no exerccio dos
encargos pblicos constituem objetivos bscios das aes que integram as linhas programticas
da educao (I PND/NR, p. 65).

Para alcanar esses objetivos o I PND/NR definiu para a educao oito programas e
detalhou suas aes:
Programa educao para todos (universalizao do ingresso e permanncia na
escola das crianas de 7 a 14 anos)
Programa Melhoria do ensino de 2 grau
Programa Ensino Supletivo
Programa Educao Especial
Programa Nova Universidade
Programa Desporto e Cidadania
Programas Novas Tecnologias Educacionais
Programa Descentralizao e Participao.
No final dos anos 80, poca econmica e politicamente movedia e cambiante, o
planejamento tradicional, de base prescritiva do futuro desejado e normativa da ao a
empreender, passou a ser fortemente questionado, por no levar em conta as surpresas
da realidade, nem o papel fundamental dos atores sociais em jogo, com seus interesses,
aspiraes, foras, fraquezas e idiossincrasias.

17
 Em seu lugar comeou a prevalecer a concepo do planejamento estratgico, que
trabalha com polticas e diretrizes indicando o rumo do futuro, fundamentado na misso da
organizao e nos limites e possibilidades da situao presente. Analisando as foras,
fraquezas, valores, surpresas e incertezas da realidade presente, os atores sociais, sujeitos
ativos do jogo da realidade social desejada, constroem cenrios futuros. Assim o
planejamento estratgico coloca os atores sociais e suas relaes com o ambiente, como
sujeitos da construo da histria humana, gerando participao, corresponsabilidade e
compromisso.

1.5. A Constituio de 1988, o Plano Decenal de Educao para Todos e a

LDB de 1996

A Constituio cidad de 1988 marca um novo conceito de participao na

formulao das polticas pblicas. At ento, os momentos de participao eram de
pessoas, como no Manifesto dos Pioneiros, ou de agentes governamentais, como nos
encontros e congressos realizados para elaborao dos planos anteriores,
caracterizando, neste caso, aes de governo. O novo conceito de participao a partir
da Constituinte de 1988 passou a representar a pluralidade das vozes articuladas por
meio das entidades da sociedade civil organizada. o sujeito no coletivo, como ator
social da cidadania ativa. Nesta nova configurao da participao ganha nfase a
questo da formulao das polticas pblicas como polticas de Estado 4.
A nova Constituio de 1988 tem seu captulo de educao fortemente influenciado
pela participao do Frum Nacional em Defesa da Escola Pblica FNDEP
constitudo em 1986, e que agregava inicialmente (com a denominao de Frum da
Educao na Constituinte em Defesa do Ensino Pblico e Gratuito) 15 entidades
(CUT, CGT, OAB, ANPED, SBPC, SEAE, CEDES, ANDES, ANDE, CPB, FENOE,
FASUBRA, ANPAE, UNE e UBES), todas engajadas no processo de redemocratizao do
Pas. O FNDEP foi lanado oficialmente em Braslia em 09/04/1987 com o "Manifesto
em Defesa da Escola Pblica e Gratuita" 27.
A Constituio de 1988 manteve o princpio de organizao da educao em
sistemas de ensino, acrescentando o ente federado municpio, todos com liberdade de
organizao, em regime de colaborao, obedecidas as diretrizes nacionais, de

4 . Embora toda a ao dos agentes pblicos legitimamente constitudos deva ter a natureza de ao de Estado,
considera-se aqui que um Plano de Educao se caracteriza como Plano de Estado quando dotado de trs
dimenses: a legal (legitimado por lei), a temporal (definido para uma dcada - perodo superior ao de um
governo) e a participativa (elaborado com a participao da sociedade civil).

18
competncia da Unio. Ao longo de seus 22 anos, a Constituio sofreu diversas
Emendas. Atualmente assim dispe em relao aos sistemas de ensino, aos recursos da
educao e ao Plano Nacional de Educao:
Art. 212. A Unio aplicar, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e
os Municpios vinte e cinco por cento, no mnimo, da receita resultante de impostos, compreendida
a proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino.
5 A educao bsica pblica ter como fonte adicional de financiamento a contribuio social do
salrio-educao, recolhida pelas empresas na forma da lei. (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 53, de 2006)
Art. 214. A lei estabelecer o plano nacional de educao, de durao decenal, com o objetivo de
articular o sistema nacional de educao em regime de colaborao e definir diretrizes, objetivos,
metas e estratgias de implementao para assegurar a manuteno e desenvolvimento do ensino
em seus diversos nveis, etapas e modalidades por meio de aes integradas dos poderes
pblicos das diferentes esferas federativas que conduzam a: (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 59, de 2009) I - erradicao do analfabetismo;
II - universalizao do atendimento escolar;
III - melhoria da qualidade do ensino;
IV - formao para o trabalho;
V - promoo humanstica, cientfica e tecnolgica do Pas.
VI - estabelecimento de meta de aplicao de recursos pblicos em educao como proporo
do produto interno bruto. (Includo pela Emenda Constitucional n 59, de 2009)

A primeira iniciativa para a elaborao da nova LDB foi encampada no Congresso

pelo Deputado Octvio Elsio, em dezembro 1988, a partir de subsdios oferecidos pela
Associao Nacional de Educao ANDE. A Comisso de Educao e Cultura da
Cmara, para discutir a proposta da nova LDB, constituiu um Grupo de Trabalho, tendo
os deputados Florestan Fernandes como Presidente e Jorge Hage como relator.
O Frum Nacional em Defesa da Escola Pblica, que havia atuado
Intensamente na Constituinte, voltou a articular-se, agora em torno da elaborao da
nova LDB, organizando Fruns Estaduais em 17 unidades da federao. Com
discusses em inmeros seminrios e congressos chegou-se ao projeto de lei do
Deputado Jorge Hage, conhecido como projeto da sociedade civil.
Esse projeto previa a organizao de um Sistema Nacional de Educao (Art. 8),
tendo como rgo normativo e de coordenao o Conselho Nacional de Educao e
como rgo executivo o Ministrio responsvel pela rea (art. 10) e como instncia de
consulta e de articulao com a sociedade, com o Frum Nacional de Educao
(Pargrafo nico). Ao Conselho era atribuda a competncia para definir as diretrizes e
prioridades para o Plano Nacional de Educao e sua expresso anual na Lei de
Diretrizes Oramentrias, acompanhando e avaliando a sua implantao (Art. 23) e ao
Frum, coordenado pelo Conselho Nacional de Educao, realizar reunies quinquenais,
precedendo a elaborao dos Planos Nacionais de Educao, de modo a manifestar-se
a respeito de suas diretrizes e prioridades (art.25) 28.

19
 Quanto ao Plano o projeto de lei estabelecia:
Art. 114. O Plano Nacional de Educao, de durao quinquenal, ser aprovado por lei do
Congresso Nacional, e ter a sua elaborao coordenada pelo Conselho Nacional de Educao,
em colaborao com o Ministrio responsvel pela rea, com prvia consulta ao Frum Nacional
de Educao.
Pargrafo nico. O Plano Nacional de Educao visar a articulao das aes das vrias
esferas de governo e compatibilizar objetivos, diretrizes e metas prioritrias, com os recursos
financeiros disponveis e mobilizveis, integrando-se com o plano plurianual do governo federal, a
Lei de Diretrizes Oramentrias e a Lei Oramentria de cada ano 29.
Aps demoradas discusses, novas propostas e novos relatores, este projeto
sucumbiu, prevalecendo outro de origem do Executivo, encaminhado via Senado, tendo
como relator Darcy Ribeiro, e que veio a ser aprovado constituindo a atual LDB (Lei n
9.394/96). A nova LDB disciplina as competncias dos sistemas de ensino, em regime de
colaborao, com liberdade de organizao nos termos desta lei (2 do art. 8) e
atribui Unio a competncia de elaborar o Plano Nacional de Educao, em
colaborao com os Estados, o Distrito Federal e os Municpios (inciso I do art. 9).
A LDB no atribui competncias ao CNE, apenas estabelece que: Na estrutura
educacional, haver um Conselho Nacional de Educao, com funes normativas e de
superviso e atividade permanente, criado por lei (pargrafo 1, do art. 9). O CNE j
havia sido institudo, em substituio ao Conselho Federal de Educao, pela lei n
9.131/95. Essa lei situa o CNE como rgo colaborador do Ministrio da Educao (Art.
6, 1) e, no tange ao PNE, lhe atribui a competncia de subsidiar a elaborao e
acompanhar a execuo do Plano Nacional de Educao (Art. 7. 1, letra a).
Nas Disposies Transitrias, a LDB instituiu a Dcada da Educao, a iniciarse
um ano a partir da publicao desta Lei (art. 87). E, no pargrafo primeiro desse artigo
estabelece que A Unio, no prazo de um ano a partir da publicao desta Lei,
encaminhar ao Congresso Nacional, o Plano Nacional de Educao, com diretrizes e
metas para os dez anos seguintes, em sintonia com a Declarao Mundial sobre
Educao para Todos.
O primeiro passo efetivo para a definio de uma nova poltica de educao sob a
gide da nova Constituio veio, antes da LDB, com a elaborao, pelo MEC, em 1993,
do Plano Decenal de Educao para Todos 1993-2003. O Plano Decenal resultou do
compromisso assumido pelo Brasil com o cumprimento das resolues aprovadas na
Conferncia Mundial de Educao Para Todos, realizada em Jomtien, na Tailndia, em
1990, pela Unesco, Unicef, PNUD e Banco Mundial.
O Plano Decenal de Educao para Todos voltava-se para a ampliao da oferta e
melhoria da qualidade da educao fundamental, de forma a satisfazer as necessidades

20
bsicas de aprendizagem e tinha como objetivo mais amplo assegurar, at o ano 2003, a
crianas, jovens e adultos, contedos mnimos de aprendizagem que atendam a
necessidades elementares da vida contempornea. Esse objetivo amplo era desdobrado
em sete objetivos gerais de desenvolvimento da educao:
1. Satisfazer as necessidades bsicas de aprendizagem das crianas, jovens e adultos,
provendo-lhes as competncias fundamentais requeridas para a participao na vida
econmica, social, poltica e cultural do pas, especialmente as necessidades do mundo do
trabalho;
2. Universalizar, com equidade, as oportunidades de alcanar e manter nveis apropriados de
aprendizagem e desenvolvimento;
3. Ampliar os meios e o alcance da educao bsica;
4. Favorecer um ambiente adequado aprendizagem;
5. Fortalecer os espaos institucionais de acordos, parcerias e compromisso;
6. Incrementar os recursos financeiros para manuteno e para investimentos na qualidade
da educao bsica, conferindo maior eficincia e equidade em sua distribuio e
aplicao;
7. Estabelecer canais mais amplos e qualificados de cooperao e intercmbio educacional e
cultural de carter bilateral, multilateral e internacional 30.

O Plano definia as estratgias para a universalizao do ensino fundamental e

erradicao do analfabetismo e as medidas e instrumentos de implementao. O Plano
foi aprovado pela UNICEF e pelo Banco Mundial no encontro de Nova Delhi, em 1993,
que reuniu os nove pases mais populosos do Terceiro Mundo.
A publicao do INEP Educao para todos: avaliao de uma dcada 31,
produzida a partir I Seminrio Nacional sobre Educao Para Todos, realizado em
Braslia em 10 e 11 de junho de 1999, apresenta o histrico da Conferncia Mundial de
educao para todos, analisa o desenvolvimento da educao no Brasil na dcada de 90
e faz um balano da implementao dos compromissos de Jomtihen.
No referido Seminrio, Gadotti avaliou que a criao do Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef) foi a
estratgia que permitiu atender, em parte, a dois eixos do Plano - fortalecer o regime de
colaborao e melhorar o salrio dos professores e tornou a universalizao do ensino
obrigatrio, de fato, prioridade absoluta da poltica educacional. No perodo, o acesso ao
ensino fundamental foi praticamente universalizado. Outro eixo assentou-se nos
parmetros curriculares nacionais, e tambm foi colocado em prtica.

1.6. O Plano Nacional de Educao 2001-2011

O Plano Decenal de Educao para Todos contemplava, somente, a educao bsica.

Logo aps a aprovao da nova LDB os educadores voltaram a se mobilizar, agora em
torno da elaborao do Plano Nacional de Educao, como plano global, de toda a

21
educao, e de Estado, para uma dcada, conforme definido no art. 87 da LDB.
Sancionada em 20 de dezembro de 1996, a LDB estabelecia que o MEC devesse
encaminhar ao Congresso Nacional, no prazo de um ano, ou seja, at 20 de dezembro
de 1997, proposta do Plano Nacional de Educao. Como as entidades da sociedade
civil, reunidas no Frum Nacional em Defesa da Escola Pblica, j vinham preparando o
PNE, mesmo antes de edio da LDB, e o prazo legal estava a se esgotar, o governo se
sentiu pressionado e elaborou s pressas sua proposta de plano durante o segundo
semestre de 1997.
Assim, duas propostas de Plano Nacional de Educao chegaram ao Congresso
Nacional em fevereiro de 1998: a primeira, da Sociedade Brasileira (PL n 4.155/98),
elaborado pelo Frum Nacional em Defesa da Escola Pblica e apresentado ao Plenrio
da Cmara pelo Deputado Ivan Valente em 10/02/98, e a outra, do Executivo ao
Congresso Nacional (Mensagem 180/98, de 11/02/98) de iniciativa do MEC.
A Proposta da Sociedade Brasileira foi elaborada pelo Frum Nacional em Defesa da
Escola Pblica nos I e II Congressos Nacionais de Educao (CONEDs) realizados em
Belo Horizonte, o primeiro em julho-agosto de 1966 e o segundo em novembro de 1997.
No primeiro CONED foram sistematizadas as diretrizes educacionais para a elaborao
do novo PNE. Com base nessas diretrizes foram desenvolvidas, pelas entidades
participantes do Frum, inmeras atividades em todo o territrio nacional (discusses nas
diferentes instncias organizativas e nos diversos seminrios temticos nacionais e
locais), preparatrias do II CONED, quando, por meio de intenso trabalho em discusses
das mesas-redondas, conferncias, apresentao de trabalhos e comunicaes e,
principalmente, nas plenrias temticas e na plenria final, foi consolidada a proposta do
novo plano, definida como o nosso belo horizonte.
Na introduo do documento o plano era assim definido:
Este Plano Nacional de Educao um documento-referncia que contempla dimenses e
problemas sociais, culturais, polticos e educacionais brasileiros, embasado nas lutas e
proposies daqueles que defendem uma sociedade mais justa e igualitria e, por decorrncia,
uma educao pblica, gratuita, democrtica, laica e de qualidade, para todos, em todos os nveis.
Assim, princpios, diretrizes, prioridades, metas e estratgias de ao contidas neste Plano
consideram tanto as questes estruturais como as conjunturais, definindo objetivos de longo,
mdio e curto prazos a serem assumidos pelo conjunto da sociedade enquanto
referenciais claros de atuao32.

A assim era sintetizado o contedo do plano:

Este Plano Nacional de Educao tem como ponto de partida um DIAGNSTICO de
possibilidades e limitaes, construdo com base na realidade nacional e atravs de
comparaes com o que ocorre ou ocorreu em diferentes pases. Como consequncia desse
diagnstico, so apresentadas propostas para a ORGANIZAO DA EDUCAO NACIONAL,

22
 particularmente para a configurao do Sistema Nacional de Educao, para a Gesto
Democrtica da Educao brasileira e para o Financiamento da Educao. So analisados
aspectos significativos dos NVEIS E MODALIDADES DA EDUCAO, sendo apresentadas
diretrizes e metas para a Educao Bsica, a includas a Educao Infantil, o Ensino
Fundamental, a Educao de Jovens e Adultos, com vistas, sobretudo, Erradicao do
Analfabetismo, e o Ensino Mdio e Educao Profissional, e para a Educao Superior.
Finalmente, so analisados os problemas relativos FORMAO DE PROFISSIONAIS DA
EDUCAO, tanto para o magistrio como para as reas tcnica e administrativa, nos diversos
nveis e modalidades de ensino, apresentando-se um conjunto de diretrizes e metas especficas.
Tendo como horizonte a democracia e a incluso social, as propostas aqui apresentadas
buscam, em sntese, fazer cumprir a Constituio Federal e, assim, dar curso s transformaes
necessrias para melhorar a qualidade de vida da maioria da populao, a conquista da justia e
da igualdade social33.

O PNE - Proposta da Sociedade Brasileira - foi elaborado com viso sistmica,

partindo da organizao da educao nacional como um todo e detalhando, depois, as
metas (118 no total) prprias dos nveis e modalidades de educao e dos profissionais
da educao. O Sumrio retrata essa viso:
1. Introduo
2. Diagnstico
3. Organizao da educao nacional
3.1. O Sistema Nacional de Educao
3.2. Gesto democrtica da educao
3.3. Financiamento da educao
3.3.1. Propostas de Financiamento da Educao
3.3.2. Financiamento da Educao Bsica
3.3.3. Financiamento da Educao Superior
3.3.4. Formao de Profissionais da Educao
3.3.5. Estimativa de Custo de Implementao deste PNE
4. Nveis e modalidades de Educao
4.1. Educao Bsica
4.1.1. Educao Infantil
4.1.2. Ensino Fundamental
4.1.3. Educao de Jovens e Adultos
4.1.4. Ensino Mdio e Educao Profissional
4.2. Educao Superior
5. Formao de profissionais da educao34.

Para a elaborao da Proposta do Executivo ao Congresso Nacional o MEC,

considerando que apesar da responsabilidade por sua apresentao caber,
basicamente, ao Governo Federal, a colaborao dos estados e municpios
considerada fundamental35, convidou como interlocutores: o Conselho Nacional de
Educao (CNE); o Conselho Nacional de Secretrios de Educao (Consed); e a Unio
Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao (Undime). A justificativa para a
participao restrita foi de que o processo de consulta no poderia ser estendido para
alm do prazo estabelecido pela LDB para encaminhamento do PNE ao Congresso, o
que imps a opo pela estratgia de privilegiar os interlocutores da rea educacional

23
(...) entendendo que caberia ao Congresso nacional, na etapa que agora se inicia, o
papel de ampliar o debate, de forma a abranger o conjunto da sociedade brasileira 36.
Para organizar o debate e facilitar a participao o MEC organizou um documento
preliminar com a indicao de problemas e diretrizes principais e sugestes de metas,
bem como preparou um conjunto de informaes estatsticas, utilizando documentos
recentes que resultaram de ampla discusso nacional, sendo o mais importante deles o
Plano Decenal de Educao para Todos37.
O trabalho de elaborao do PNE foi coordenado pelas Secretarias do MEC e pelo INEP,
contemplando reunies gerais, podendo os estados e municpios realizar reunies
auxiliares. O amplo debate anunciado pelo MEC ficou restrito s reunies com os
interlocutores acima referidos, que representavam rgos de governo da Unio, dos
estados e dos municpios. Na apresentao e na indicao da estratgia de elaborao
do PNE, conforme citaes destacadas acima, ficou evidente a preocupao do MEC em
justificar a pouca participao da sociedade na elaborao do plano, em face da ampla
mobilizao promovida pelo Frum Nacional em Defesa da Escola Pblica na elaborao
de sua proposta.
A Proposta do Executivo procurou caracterizar-se como de carter tcnico, de definio
de objetivos e metas segmentados por temas, sem a viso de totalidade da educao,
nem de projeto de sociedade, embora nela estivesse subjacente a dimenso poltica do
governo que a formulava, at porque, nesse campo, a neutralidade se constitui numa
impossibilidade lgica.
Na introduo apresentava, de forma sinttica, a fundamentao legal e a prioridade de
garantir a oferta de Ensino Fundamental obrigatrio de oito sries, assegurando o
ingresso e a permanncia de todas as crianas de 7 a 14 anos na escola 38, e tratava das
responsabilidades pela execuo do PNE. A seguir apresentava observaes gerais e
definia as metas (248 no total) para:
1. Educao infantil
2. Ensino fundamental
3. Ensino mdio
4. Educao de jovens e adultos
5. Educao tecnolgica e formao profissional
6. Educao superior
7. Educao especial
8. Educao indgena

24
 9. Formao de professores e valorizao do magistrio
10. Educao a distncia e tecnologias educacionais
11. Financiamento e gesto
No Congresso a Proposta do Executivo ao Congresso Nacional foi protocolada
como PL n 4.173/98, ao qual foi apensado, em 13 de maro, o PL n 4.155/98, da
Proposta da Sociedade Brasileira, dando incio tramitao do PNE na Cmara. Na
poca foram muitas as anlises e publicaes comparando os dois textos.
O Conselho Nacional de Educao, a ttulo de contribuio ao debate, no
documento encaminhado Cmara, intitulado Subsdios oferecidos Comisso de
Educao da Cmara dos Deputados, relativos ao Plano Nacional de Educao, com
base no trabalho Texto e Contexto: duas formulaes de Plano Nacional de Educao,
do Professor da Universidade Federal de Minas Gerais, Carlos Roberto Jamil Cury, faz
uma anlise das duas propostas e conclui que elas apresentam uma tenso entre dois
blocos de poder: um, o do governo e outro, da sociedade civil organizada, que anuncia a
necessidade de uma mudana, dentro da ordem democrtica e contra a ordem
scioeconmica.
Roberto Romano (Professor da Unicamp) e Ivan Valente (Deputado) analisaram
que:
As duas propostas de PNE materializam mais do que a existncia de dois projetos de escola ou
duas perspectivas opostas de poltica educacional. Elas traduzem dois projetos conflitantes de
pas. De um lado tnhamos o projeto democrtico e popular, expresso na proposta de sociedade.
De outro, enfrentvamos um plano que expressava a poltica do capital financeiro internacional e a
ideologia das classes dominantes, devido refletida nas diretrizes e metas do governo. O PNE da
Sociedade Brasileira reivindicava o fortalecimento da escola pblica estatal e a plena
democratizao da gesto educacional, como eixo do esforo para universalizar a educao
bsica. Isso implicaria propor objetivos, metas e meios audaciosos, incluindo a ampliao do gasto
pblico total para a manuteno e o desenvolvimento do ensino pblico. O custo seria mudar o
dispndio, equivalente a menos de 4% do PIB nos anos de 1990, para 10% do PIB, ao fim dos 10
anos do PNE. A proposta da sociedade retomava, visando a organizar a gesto educacional, o
embate histrico pelo efetivo Sistema Nacional de Educao, contraposto e antagnico ao
expediente governista do Sistema Nacional de Avaliao.
O PNE do governo insistia na permanncia da atual poltica educacional e nos seus dois pilares
fundamentais: mxima centralizao, particularmente na esfera federal, da formulao e da gesto
poltica educacional, com o progressivo abandono, pelo Estado, das tarefas de manter e
desenvolver o ensino, transferindo-as, sempre que possvel, para a sociedade 39.

Paulo Sena, consultor legislativo da Cmara na rea de educao e que

acompanhou toda a tramitao do PNE, faz uma anlise mais tcnica:
Ambos os processos tiveram suas virtudes e limitaes. O processo do CONED foi mais
participativo, mas deve esteve ausente um agente importante: o governo. Em muitos momentos a
proposta construiu-se por oposio ao poltico do governo, o que se traduziu pela fixao, como
meta, da revogao de leis, decretos, portarias. (...)
O processo do MEC foi mais limitado. Procurou, contudo, agregar algumas instncias estratgicas
para o MEC, como o Conselho de Secretrios de Estado de Educao CONSED e a Unio

25
 Nacional dos Dirigentes Municipais de Ensino UNDIME embora tenha inibido a participao de
entidades mais reivindicativas. Assim, importantes atores estiveram ausentes deste processo. (...)
De qualquer maneira, o Plano Nacional de Educao, antes mesmo de a discusso iniciar-se na
Cmara, j comeara a ser debatido em dois processos paralelos cada qual com suas virtudes e
defeitos, suas possibilidades de avanos e limitaes40.

O terceiro processo fez confluir os dois projetos anteriores, por meio de um

substitutivo elaborado pelo relator, Deputado Nelson Marchezan. O substitutivo tomou
como base a Proposta do Executivo, qual incorporou algumas metas da Proposta da
Sociedade.
Para elaborar o substitutivo, o relator criou um grupo tcnico com 06 pessoas para
tratar dos temas dos captulos. Foi criado, tambm outro grupo, de carter mais poltico,
constitudo pelo Consed, Undime, Unesco, Cmara e Senado para o debate pblico do
Plano. Foram realizadas cerca de 20 audincias pblicas, ouvidos 61 expositores acerca
dos diversos temas educacionais. A Comisso de Educao e Cultura da Cmara alterou
sua rotina, reservando o horrio nobre das quartas-feiras para as audincias e dando
prioridade discusso do PNE.
A comisso recebeu 45 emendas ao PL n 4.173/98 (Proposta do Executivo) e 158
do substitutivo do relator, que agrupava as duas propostas, que foram catalogadas e
agrupadas por itens para estudo comparativo das mesmas. Todas as contribuies foram
registradas e esto publicadas nos anais da Cmara e em cadernos na Comisso de
Educao da Cmara.
Na introduo de publicao sobre o PNE, o relator Nelson Marchezan informa
que :
Trabalhamos sobre dois planos apresentados Cmara dos Deputados, sobre emendas de
parlamentares, sugestes verbais e escritas de mais de uma centena de especialistas que vieram
apresentar, nas audincias pblicas, anlises da situao educacional do Pas, comentrios sobre
as propostas de plano e suas experincias na realizao de projetos eficientes e
transformadores41.

A tramitao do texto substitutivo do relator tomou todo o ano de 1999. Aps a

consolidao das diversas emendas, tramitou nas comisses e posteriormente foi levado
ao plenrio da Cmara e depois ao plenrio do Senado. Finalmente foi aprovado em uma
sesso especial pela Lei n 172/2001.
A estrutura do PNE aprovado manteve a mesma estrutura da Proposta do
Executivo, com os mesmos onze temas, com trs subitens para cada tema: Diagnstico,
Diretrizes, Objetivos e Metas. As metas totalizaram 295, resultantes da fuso e ou
incorporao das metas das propostas do executivo (248) e da sociedade (118) e de
emendas.

26
 O quadro abaixo mostra, com interpretao bastante elstica, o nmero de metas
aproveitadas, seja no seu contedo original, embora com redao modificada, seja de
modo parcial por meio de fuso entre metas das duas propostas.

Quadro 1 - Metas do PNE Originarias das propostas do Executivo e da Sociedade

Proposta do Executivo Proposta da Sociedade
Total Aprov. Fundidas No aprov. Total Aprov. Fundidas No aprov.
E. Infantil 36 15 18 3 12 5 3 4
E. Fundamental 27 19 6 2 7 3 3 1
E. Mdio 20 17 2 1 10 1 5 4
E. Superior 25 19 5 1 14 1 9 4
EJA 20 16 3 1 15 6 4 5
E. Distancia 22 18 3 1 - - - -
E. Profissional 16 13 1 2 9 0 2 7
E. Especial 26 25 1 - - - - -
E. Indgena 19 18 1 - - - - -
F. Professores 15 11 2 2 31 13 11 7
Financiamento 10 5 4 1 6 2 3 1
Gesto 12 11 1 - 14 1 4 9
TOTAIS 248 187 47 14 118 32 44 42

A proposta do Executivo foi preponderante: de forma aproximada teve 3/4 das

metas aproveitadas integralmente, 1/5 aproveitadas parcialmente por meio de fuso com
outras propostas, ficando as no aproveitadas em torno de 1/20. A Proposta da
Sociedade teve, aproximadamente 1/4 de suas metas aproveitadas, ficando o restante
dividido entre aproveitadas parcialmente por meio de fuso com outras propostas e no
aproveitadas.
Em sntese o PNE definiu:
Como prioridades e objetivos:
A elevao global do nvel de escolaridade da populao;
A melhoria da qualidade de ensino em todos os nveis;
A reduo das desigualdades sociais e regionais no tocante ao acesso e permanncia, com
sucesso, na educao pblica; e
A democratizao da gesto do ensino pblico, nos estabelecimentos oficiais, obedecendo aos
princpios da participao dos profissionais da educao na elaborao do projeto pedaggico
da escola e a participao das comunidades escolar e local em conselhos escolares e
equivalentes42.

Como estratgias para alcanar as metas:

Durao de 10 anos;
Elaborao, pelos estados, Distrito Federal e municpios, de planos decenais
correspondentes;

27
 Realizao de avaliao intermediria do cumprimento das metas no 4 ano de
vigncia do Plano;
Definio, pela Unio, de mecanismos de acompanhamento das metas, por
meio do sistema nacional de avaliao;
Elaborao, pela Unio, estados, Distrito Federal e municpios, de planos
plurianuais para o cumprimento das metas de seus planos decenais.
Ivan Valente e Roberto Romano assim avaliaram o processo de tramitao do
PNE no Congresso:
O parlamento viu-se diante de um grave conflito ao elaborar o PNE, num quadro em que o
governo contava com ampla maioria na Cmara dos Deputados e no Senado. Era previsvel que tal
poder fosse mobilizado para controlar a tramitao da matria. (...) Esse controle se operou
abreviando a participao social no debate do Congresso, inclusive fazendo preponderar nas
audincias pblicas os convites para autoridades e tcnicos vinculados s posies oficiais. O
substitutivo (que se tornou o texto base da lei) tem contedo peculiar: ele um escrito teratolgico
(espcie de Frankenstein) que simula o dilogo com as teses geradas pela mobilizao social
(sobretudo no diagnstico da situao educacional), mas adota a poltica do Governo FHC nas
diretrizes, nos objetivos e nas metas. Estes ltimos pontos so os que, de fato, possuem relevncia
estratgica num Plano43

O PNE finalmente aprovado foi sancionado com nove metas vetadas por recomendao
da rea econmica do governo. Todas incidiam em questes de financiamento. As metas
vetadas procediam da Proposta da Sociedade ou de Emendas Parlamentares. Apenas
uma era comum das propostas da sociedade e do executivo. As metas vetadas foram:
Na educao Infantil - meta 22: ampliao do Programa de Renda Mnima para
atender, nos trs primeiros anos, a 50% e at o 6 ano do Plano a 100% das
crianas de zero a seis anos, includas nos critrios do Programa (originria da
Proposta da Sociedade)
Educao Superior:
Meta 24: criao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao
Superior, com 75% dos recursos alocados pela Unio (meta de emenda) o
Meta 26: ampliao do Crdito Educativo para atender um mnimo e 30% das
matrculas da rede particular (meta de emenda)
Ampliar o financiamento pblico pesquisa cientfica e tecnolgica (meta de
emenda)
Formao de profissionais e valorizao do magistrio (educao bsica) - meta 4:
implantao de planos de carreira para os profissionais da rea tcnica e
administrativa (originrio da Proposta da Sociedade)

28
 Financiamento e Gesto o Meta 1: elevao dos gastos em relao ao PIB para
7% at o final da dcada (originria da Proposta da Sociedade a Proposta do
Executivo estabelecia
6,5%) o Meta 7: estabelecer valores por aluno, em todos os nveis, compatveis
com os padres de qualidade, por meio da garantia das vinculaes
constitucionais
(Originria da Proposta da Sociedade) o Meta 13: pagamento de aposentados
e pensionistas do ensino pblico federal com recursos do tesouro, no
contabilizados como despesas de manuteno e desenvolvimento do ensino
(originria da Proposta da Sociedade).

Em seu artigo, Valente e Romano avaliam que:

.... As metas vetadas atenuavam os traos de simples carta de intenes que marcavam o texto
da lei aprovada e que os vetos impostos ao que foi aprovado no parlamento ilustram o carter
incuo que a atual administrao federal atribui ao PNE e, ainda que o presidente vetou tudo que
pudesse ter a imagem de um plano, uma vez que um plano deve sempre ser dotado de verbas
para viabilizar as diretrizes e metas propostas44.

1.7. Consideraes sobre o perodo analisado

Os planos no perodo analisado dos Pioneiros at o PNE/2001 se

caracterizaram, com exceo do Plano Decenal de Educao para Todos e do
PNE/2001, como planos de governo. Duas caractersticas avalizam essa assertiva:
normalmente eram feitos para perodos curtos, correspondentes ao perodo do respectivo
governo e; eram elaborados pelos agentes do governo, sem participao da sociedade.
Os dois ltimos citados acima foram classificados como Planos de Estado, porque
estabeleciam um perodo para alm do governo que os promoveu. No entanto, sua
elaborao foi fortemente marcada pelos atores situados nos governos federal, estaduais
e municipais e especialistas convidados, com pouco espao para a participao da
sociedade.
De modo geral, os planos analisados no perodo tiveram realizaes parciais ou
sequer foram considerados, sendo poucos os registros disponveis. Isso indica que os
planos na rea de educao pouco pautaram a ao dos governos que os elaboraram.
Duas hipteses podem explicar o abandono parcial ou total dos planos elaborados e ou
aprovados: uma cultural e outra poltica.

29
 A primeira se situa na raiz histrico-cultural do modo de governar no Brasil, de
carter personalista, vale dizer patrimonialista ou no republicana. Nessa cultura os
governantes assumiam seus postos como se o cargo se constitusse em propriedade
sua e nessa condio faziam prevalecer a sua vontade, a sua viso de mundo, ditada por
suas idiossincrasias. Assim, eles se sentiam autorizados a definir as suas prioridades,
sem ouvir a sociedade. Na dimenso poltica, alm das turbulncias institucionais (duas
ditaduras Estado Novo de Vargas e Regime Militar ocupando quase trs dcadas)
pesou fortemente a alta rotatividade dos ministros da educao. No perodo de 70 anos
da criao do Ministrio dos Negcios da Educao e Sade Pblica pelo Presidente
Vargas em novembro de 1930, at a aprovao do PNE/2001 em janeiro de 2001 - foram
19 presidentes da Repblica (incluindo dois presidentes da Cmara como interinos) e 42
ministros da educao (sem contar os interinos). Isso d uma mdia de 20 meses de
permanncia no cargo para cada Ministro. Se considerarmos que o Ministro Capanema,
do primeiro Governo Vargas, o mais longevo da histria da educao, permaneceu quase
doze anos no cargo de janeiro de 1934 a outubro de 1945 - a mdia de permanncia
dos demais cai para 17 meses.
Numa cultura de governo patrimonialista, com as polticas educacionais ditadas pelas
elites e de forma personalista pelos ministros, associada alta rotatividade explica o
abandono ou a interrupo dos planos de educao analisados no perodo contemplado
na primeira parte deste trabalho.
No que se refere ao PNE 2001-2010, elaborado sob a gide do ainda em gestao
esprito republicano da Constituio de 1988, as dificuldades de sua implementao
residiram nas suas caractersticas e nos vetos apostos, conforme analisado
anteriormente. Quanto s avaliaes feitas, so destacadas adiante.

2. O PLANO NACIONAL DE EDUCAO 2011-2020

A primeira dcada do sculo XXI constituiu-se numa efetiva dcada da educao,

com intensa mobilizao e participao da sociedade para o enfrentamento das graves e
histricas fragilidades das polticas educacionais, traduzidas em diversos ajustes
Constituio e LDB e em aes governamentais. A sintonia entre as propostas da

30
sociedade e do governo levou a educao a ganhar centralidade na pauta das polticas
pblicas nacionais.
A intensificao do dilogo entre Unio, estados, Distrito Federal e municpios
permitiu avanar na viso sistmica da educao nacional como um todo e explicitar a
necessidade e a importncia da organizao do sistema nacional de educao para a
efetivao do Regime de Colaborao, realizando o sonho dos Pioneiros de construir a
unidade nacional, respeitando a multiplicidade das especificidades locais.
Considerando a trajetria do planejamento educacional at o ano 2000, analisada no
captulo anterior, neste so feitas, inicialmente, consideraes sobre a difcil travessia
entre o planejamento prescritivo-tradicional e o planejamento estratgico-participativo e
sobre a organizao da educao nacional com base sistmica, expressa por um
Sistema Nacional de Educao que efetive o Regime de colaborao entre os entes
federados, para dar conta das polticas educacionais nacionais, do projeto nacional de
educao. Em seguida so analisados os planos plurianuais do Governo Lula para a rea
da educao e, de modo especial, o Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE).
Finalmente situada a proposta do Plano Nacional de Educao 2011-2020, em
cuja elaborao, ao par das avaliaes do PNE 2001-2010 e contribuies do CNE,
ganha destaque a Conferncia Nacional de Educao Conae/2010 porque para ela
convergiu um intenso processo de mobilizao e participao social e dela derivaram
deliberaes que indicaram as metas e estratgias da proposta do novo PNE.

2.1. A difcil travessia do planejamento normativo-prescritivo para o estratgico-

operacional
prxis, que implica na ao e reflexo dos homens
sobre o mundo para transform-lo. Paulo Freire 45

A frase de Paulo Freire, que afirma o significado atribudo por ele educao
libertadora em oposio educao bancria, pode se aplicar ao planejamento
estratgico em oposio ao planejamento tradicional, de carter normativo-prescritivo da
realidade futura. Ela se torna mais pertinente na medida em que o processo de
planejamento estratgico-participativo contextualizado na categoria freiriana de leitura
de mundo. Para Freire, educar promover a capacidade de ler a realidade e de agir para
transform-la, impregnando de sentido vida cotidiana. Sua pedagogia proporciona aos

31
educandos a compreenso de que a forma de o mundo estar sendo no a nica
possvel46.

Planejamento, como afirma Ferreira47, o contrrio de improvisao. E, no improviso

quando tenho um objetivo em vista. Ento o planejamento se constitui na definio da
caminhada da situao presente para o futuro desejado e suas estratgias de percorr-
la. Da transformao da educao que temos para a educao que queremos.
Ento, o planejamento se realiza em trs momentos, embora sucessivos, sempre
interligados e recorrentes:
Anlise da realidade presente como compreenso da situao, da educao que
temos reflexo, leitura de mundo muito mais que sua contabilizao estatstica
do diagnstico tradicional;
Projeo das transformaes dessa realidade desejadas num horizonte de futuro
determinado e das estratgias para realiz-las: a qualidade social da educao
que queremos, os objetivos e aes necessrias para alcan-la.
Realizao, monitoramento, reflexo e reorientao das aes a prxis da
caminhada.
A trajetria do planejamento educacional at o 2000, analisada no captulo
anterior, suscita reflexes sobre a prpria natureza e finalidade do planejamento. A
pergunta que se impe : por que os planos, sempre prometedores de transformaes
anunciadas, no lograram xito? Ou: porqu, quando no abandonados no nascedouro,
no se constituram em meios efetivos de organizao da ao governamental, no
pautaram os governos?
parte as circunstncias polticas e a cultura brasileira de governo, a teoria do
planejamento induz respostas s questes acima. A teoria, as metodologias e as anlises
sobre os processos de planejamento constam de inmeras publicaes e trabalhos
acadmicos e no caberia aqui revisit-las. No entanto, torna-se pertinente analisar o
enfoque tradicionalmente adotado para situar a nova concepo do Plano Nacional de
Educao 2011-2020.
At os anos 50 do sculo passado o planejamento educacional foi, de certa forma,
confundido ou concebido como formulao de arcabouo legal, diretrizes a orientar a
aes. Ou seja; a concepo era a de que se podia mudar a realidade somente por meio
de normas legais, a ao seria mera consequncia, concepo que marca fortemente
sua presena at os dias atuais.

32
 A partir dos anos 50 o planejamento assumiu corpo metodolgico prprio, com
forte carter normativo/prescritivo, que dominou a Amrica Latina at o final dos anos 80.
Carlos Matus48, Ministro de Allende no Chile, aps o exlio na Patagnia, inconformado
porque um governo com tanta popularidade e com to boas intenes caiu de forma to
fragorosa, diante de um golpe militar, passou a analisar as fragilidades do planejamento
normativo-prescritivo e propor a alternativa do planejamento estratgico operacional.
Alm das diversas publicaes, entre as duas principais citadas nas referncias, passou
a dar consultoria em planejamento governamental a diversos pases da Amrica Latina,
entre os quais o Brasil. Com base em Matus, muitas publicaes passaram a analisar a
necessidade da travessia do planejamento normativo-prescritivo para o estratgico-
operacional no Brasil. Com base em Matus pode-se destacar as principais caractersticas
dos dois modelos.

Caractersticas do planejamento normativo-prescritivo:

Perspectiva determinista do futuro, por isso normativo ou prescritivo, com a
presuno de que possvel control-lo, sem levar em conta os condicionantes
polticos e sociais;
Base tecnicista, simplificando a realidade como objeto esttico do plano e tendo
como pressuposto que pode ser orientada e controlada pelo planejador, situado
fora dela;
Definio dos objetivos, a partir do diagnstico fsico, como desenho do dever ser
futuro, do ponto de chegada determinado;
Reducionismo das condicionantes do plano dimenso econmica;
Separao das atividades de elaborao e de gesto do plano.
Essas caractersticas levaram a focar o planejamento educacional, nos anos 60,
na aplicao de recursos por meio de Fundos para cada nvel de ensino e, nos anos
70/80, na nfase como instrumento de gerenciamento tcnico.
Em documento denominado O Planejamento em Novos Tempos 49, o Centro de
Treinamento para o Desenvolvimento Econmico (CENDEC) do IPEA, j incorporando as
anlises de Carlos Matus, concluiu que o modelo terico da poca, de grande rigidez
conceitual e operacional e que utilizava categorias abstratas e gerais, tornou o
planejamento uma operao mais conceitual do que uma firme orientao para a soluo
de problemas, de pouca eficcia no suporte s decises de curto prazo e orientao das
aes de mdio e longo prazo e na oferta de instrumentos para a coordenao

33
intragovernamental. Avaliou, ainda, que esse modelo, baseado na predio sobre o
futuro, conferiu ao planejamento normativo uma lgica interna consistente, mas
completamente discordante da lgica de funcionamento do mundo real, perdendo sua
capacidade operativa pela falta de capacidade para lidar com as incertezas inerentes a
uma sociedade complexa, cambiante e conflitiva e que a predominncia dos aspectos
econmicos na anlise terminaram por marginalizar os componentes polticos que, ao
final, acabam por se impor; e pelo centralismo e o tecnicismo que geraram resistncias
junto aos operadores das polticas governamentais.
Elaborado em 1988, j no esprito da nova Constituio e da teoria do
planejamento estratgico, o documento apontava que, considerando o fortalecimento do
Poder Legislativo, o maior espao de autonomia dos estados e municpios e a
participao da sociedade civil, a elaborao do planejamento requeria dos governos
novas capacidades e competncias para o exerccio da negociao:
De forma democrtica, participativa e descentralizada, em sintonia com as
aspiraes da sociedade brasileira;
Capaz de fornecer aos dirigentes pblicos instrumentos que lhes permitam operar
com governabilidade, aumentando a eficcia do aparelho estatal e atuando no
sentido determinado pelas foras polticas;
No constituir-se em camisa de fora para os dirigentes, mas uma referncia
para que as decises de curto prazo levem situao desejada no longo prazo;
Que o planejamento federal interaja com decises e aes dos estados e
municpios.
Nestas concluses esto presentes os fundamentos do planejamento estratgico
que, em contraposio ao normativo-prescritivo:
Parte da anlise e compreenso da situao, da conjuntura poltica, econmica e
social, seus limites e possibilidades, com viso sistmica do todo social;
Fixa os objetivos, ou metas, como apostas ou propostas para o futuro, a partir de
clculos interativos entre os diferentes atores sociais;
Privilegia a participao dos diferentes atores sociais;
Articula planejamento, ao e avaliao como momentos no sucessivos, mas que
interagem para dar viabilidade ao plano.
Neste sentido, conforme prope Matus, o planejamento, mais que predizer o
futuro, se constitui em uma aposta, um clculo que preside ao, para criar o futuro

34
desejado, a partir das possibilidades que vislumbramos, sem a garantia de que tenhamos
o controle sobre esse futuro.
Essa nova concepo requer compreenso clara do significado para o planejamento dos
termos polticas, diretrizes, objetivos, metas e estratgias.
As polticas definem as intencionalidades dos negcios do Estado, indicando o
rumo a seguir, o futuro desejado. As polticas educacionais se fundamentam na
filosofia, na concepo de educao, que deriva da concepo de pessoa e de
sociedade que se preconiza, e que, por sua vez, definem as intencionalidades e
estabelecem o curso das aes do Estado. As polticas do sentido e canalizam
os esforos dos agentes pblicos e oferecem os parmetros para a tomada de
decises.
As diretrizes constituem as orientaes, mais especificamente as definies
normativas, para seguir o caminho definido pelas polticas. Como o prprio termo
induz, estabelecem a direo da caminhada, os grandes parmetros, princpios e
critrios da ao governamental.
Os objetivos definem os pontos de chegada, traduzindo e particularizando as
intencionalidades e diretrizes para cada rea ou ao. Os objetivos devem
constituir desafios institucionais, compromissos coletivos, orientando efetivamente
a ao.
As metas so os passos a dar na caminhada, o quanto se pretende caminhar,
onde chegar em determinado tempo. Por isso, alguns preferem definir as metas
como objetivos quantificados e datados;
As estratgias definem o como e com o que caminhar, como superar ou contornar
os obstculos, as limitaes para atingir os objetivos e suas metas. De origem
militar, o termo grego stratgs significava a arte do general, ou seja: a arte do
comando, da liderana. Hoje, estratgia definida, tanto por Aurlio quanto por
Houaiss, como a arte de utilizar os recursos e as condies favorveis disponveis
para alcanar objetivos. Podemos dizer que so os processos, os procedimentos
da caminhada, a arte e o modo do caminhar rumo aos objetivos/metas.
As trs primeiras, polticas, diretrizes e objetivos, dizem respeito mais orientao e
finalidades da ao governamental e, obviamente, devem constituir os fundamentos do
plano. As duas ltimas, metas e estratgias, dizem respeito s aes e modos de realiz-
las previstas no plano, orientadas pelas polticas e diretrizes, para alcanar os objetivos.

35
 Embora essa compreenso sobre o planejamento estivesse presente aos
formulares do PNE/2001, suas caractersticas estiveram mais prximas do planejamento
normativo/tradicional do que da nova concepo de planejamento estratgico. A partir de
um diagnstico esttico definia objetivos e metas como um dever ser futuro, sem
apresentar as estratgias de ao. A fuso de duas propostas, a do governo com
perspectiva mais tecnicista e a da sociedade com dimenso mais poltica, deixou o plano
a meio caminho entre o tradicional e o estratgico, longe de constituir-se na arte
inspiradora e orientadora das aes. No mais, os vetos s emendas que constituam
estratgias de realizao das metas, ao par da definio de 295 objetivos e metas,
tematicamente distribudos sem interligao sistmica, deram ao PNE 2001 a
caracterstica mais de carta de intenes, conforme definido por Romano e Valente 50, do
que propriamente de plano. Quando todas as aspiraes e a soluo de todos os
problemas so erigidos como metas, no h prioridades. A essncia de um plano no
est em abordar e resolver todos os problemas ao mesmo tempo, mas em estabelecer
prioridades e escalonar no tempo a soluo segundo uma escala de relevncia e
urgncia, nos limites das possibilidades em determinado tempo.
As aes governamentais dos ltimos dez anos confluram para a elaborao do
novo PNE 2011-2020 em novos referenciais e caractersticas. Especialmente nos ltimos
oito anos, o estreitamento do dilogo entre as entidades da sociedade civil organizada e
o governo propiciou a intensificao da mobilizao e participao social por meio de
inmeros eventos, seja em torno da avaliao do PNE 2001-2010, seja sobre novas
demandas, quase todas confluindo para a importncia do dilogo e das articulaes
institucionais necessrias entre Unio, estados e municpios. Articulaes que
estimularam e aproximaram o dilogo entre programas governamentais e a prtica do
cotidiano dos sistemas de ensino e das escolas.
Essas articulaes remetem efetiva implantao do princpio constitucional do
Regime de Colaborao, que encontra seu campo prprio de formulao por meio do
Sistema Nacional de Educao, dois temas sempre presentes nas discusses sobre
planejamento e gesto da educao.

2.2. Sistema Nacional de Educao: a efetivao do Regime de Colaborao

Embora sem utilizar os termos hoje correntes, a concepo de um sistema
nacional de educao, como forma de estabelecer um regime de colaborao entre os
sistemas de ensino, constitua o eixo, a ideia central do Manifesto dos Pioneiros. Ao

36
denunciar a fragmentao e desarticulao das reformas at ento promovidas,
defendiam uma organizao baseada em princpios a dar coerncia interna e unidade
nacional, na aplicao da doutrina federativa e descentralizadora, e enfatizavam:
A unidade educativa, - essa obra imensa que a Unio ter de realizar sob pena de perecer como
nacionalidade, se manifestar ento como uma fora viva, um esprito comum, um estado de
nimo nacional, nesse regime livre de intercmbio, solidariedade e cooperao (...)51.

Em sntese, preconizam a busca da unidade na multiplicidade, por meio do regime

de cooperao entre os entes federados.
Nesse esprito, o dispositivo constitucional de 1934, concebia o Plano Nacional de
Educao como um documento de diretrizes nacionais, a garantir a unidade na
multiplicidade dos sistemas de ensino, ento criados. O artigo primeiro do Plano que
chegou a ser elaborado pelo Conselho Nacional de Educao em 1937, traduz
claramente esse esprito:
Art. 1. O Plano Nacional de Educao, cdigo da educao nacional, o conjunto de princpios e
normas adotados por esta lei para servirem de base organizao e funcionamento das
instituies educativas, escolares e extraescolares, mantidas no territrio nacional pelos poderes
pblicos e por particulares52.
A proposta de Plano de 1937 viria a se traduzir em 1961 na primeira Lei de
Diretrizes e Bases da Educao Nacional (Lei n 4.024/61), que institui o Conselho
Federal de Educao (CFE). O CFE, com a presena marcante de Ansio Teixeira, um
dos signatrios do Manifesto, passou a dar destaque especial cooperao e articulao
com os conselhos estaduais de educao, promovendo, em 1963, a primeira reunio
conjunta. Embora o Regime de Colaborao ainda no constitusse princpio legal, nessa
reunio, o conselheiro Newton Sucupira traduzia bem sua dimenso e significado:

Estamos, pois, em face de uma descentralizao articulada, onde cada sistema de ensino atua em
funo das necessidades e dos objetivos especficos de sua regio, mas submetidos s diretrizes
gerais da educao nacional.
Toda a doutrina da lei admite uma rica variedade de processos e iniciativas, uma diversidade
fecunda que possa encaminhar novas experincias e livre afirmao dos ncleos regionais de
elaborao de cultura, mantendo a unidade bsica de um projeto nacional. Se verdade que a
democracia significa a crena no poder da integrao espontnea dos grupos e poderes criadores,
no menos certo que, numa sociedade complexa e em desenvolvimento, essas foras devem ser
coordenadas e dirigidas por um esforo comum de realizao do bem coletivo. Mas em vez da
unificao totalitria imposta, rigidamente, pelo poder central, trata-se de uma unidade vital e
orgnica onde as foras criadoras em matria de educao colaboram sob a mesma orientao
para o objetivo fundamental de construir a nao e proporcionar a todos a educao necessria
para o desenvolvimento pessoas53.

Em sntese: legisladores, conselheiros e intelectuais da educao tinham a convico de

que a efetividade de um Plano Nacional de Educao somente seria possvel com uma

37
organizao sistmica que garantisse uma ao articulada e colaborativa entre os entes
federados na realizao de um projeto nacional de educao.
A defesa da criao de um Sistema Nacional de Educao, como estratgia de
efetivao do Regime de Colaborao entre os sistemas de ensino, seria retomada nos
embates da Constituinte de 1988 pelos educadores reunidos no Frum em Defesa da
Escola Publica. A tese do sistema no foi vencedora na Constituinte de 1988, sob a
alegao de que feriria o princpio federativo. Mas, o Regime de Colaborao foi
contemplado, tornando-se princpio constitucional.
Art. 211. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios organizaro em regime de
colaborao seus sistemas de ensino.

A discusso sobre a criao do Sistema Nacional de Educao seria logo

retomada na elaborao da nova LDB. O anteprojeto de Lei aprovado na Comisso de
Educao e Cultura da Cmara (Projeto Jorge Hage) dedicava um longo Captulo ao
Sistema Nacional de Educao (SNE), assim concebido:
Art. 8 O Sistema Nacional de Educao, expresso institucional do esforo organizado, autnomo
e permanente do Estado e da sociedade brasileira pela educao, compreende os sistemas de
ensino da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, bem como outras instituies
pblicas ou privadas, prestadoras de servios de natureza educacional
Pargrafo nico. Incluem-se entre as instituies pblicas e privadas, referidas neste artigo, as de
pesquisa cientfica e tecnolgica, as culturais, as de ensino militar, as que realizam experincias
populares de educao, as que desenvolvem aes de formao tcnico-profissional e as que
oferecem cursos livres54.

O Frum em Defesa da Escola Pblica insistiria no assunto na Proposta da

Sociedade Brasileira do Plano Nacional de Educao 2001. Como primeiro captulo das
diretrizes e metas, situava a Organizao da Educao Nacional. E nele, aps reafirmar
o contido no projeto de LDB, explicitava o significado do SNE:
As aes do Sistema Nacional de Educao, eixo central da organizao da educao nacional,
devem simplificar as estruturas burocrticas, descentralizar os processos de deciso e execuo,
fortalecer as escolas e as unidades prestadoras de servios, articular os diferentes nveis e sistemas
de ensino, integrar a educao formal e a informal, articular a educao escolar com as aes
educativas produzidas no interior dos movimentos populares, valorizar os processos de avaliao
institucional55.

Em seguida, situava como primeira diretriz do Plano a consolidao de um Sistema

Nacional de Educao. A consolidao de um Sistema Nacional de Educao viria a ser o
objeto central das duas conferncias de educao promovidas pelo MEC: Conferncia
Nacional de Educao Bsica (CONEB) realizada em Braslia em abril de 2008 e a
Conferncia Nacional de Educao (CONAE) realizada em Braslia em maro/abril de

38
2010. As duas conferncias situaram o SNE como estratgia de efetivao do Regime de
Colaborao.
O Sistema Nacional de Educao ganharia status constitucional em 2009:
Art. 214. A lei estabelecer o plano nacional de educao, de durao decenal, com o objetivo de
articular o sistema nacional de educao em regime de colaborao e definir diretrizes, objetivos,
metas e estratgias de implementao para assegurar a manuteno e desenvolvimento do ensino
em seus diversos nveis, etapas e modalidades por meio de aes integradas dos poderes pblicos
das diferentes esferas federativas que conduzam a: (Redao dada pela EC n 59, de 2009)

Os defensores da criao do SNE consideram que, face ao princpio constitucional

da autonomia dos entes federados no sistema federativo (Art. 18 da Constituio), da
competncia da Unio de definir as diretrizes e bases da educao nacional (inciso XXIV
do art. 22), da competncia da Unio, Estados e DF de legislar concorrentemente sobre
educao, cultura, ensino e desporto (inciso IX do art. 24) e o da liberdade de
organizao dos sistemas de ensino ( 2 do art. 8 da LDB), h a necessidade de lei
complementar para disciplinar a efetivao do Regime de Colaborao. Esse instrumento
estaria amparado no pargrafo nico do art. 23 da Constituio que dispe: Leis
complementares fixaro normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar
em mbito nacional.
A nfase na organizao de um Sistema Nacional de Educao como forma de
garantir a efetivao do Regime de Colaborao encontra justificativa nas dificuldades
percebidas na implementao do Plano Decenal de Educao para Todos e no Plano
Nacional de Educao 2001-2010.
O Plano Nacional de Educao 2001-2010 identificava, por meio de asteriscos, as
metas cujo cumprimento seria da iniciativa da Unio (*) e as que estariam no mbito do
cumprimento de estados e municpios, com a colaborao da Unio (**). As que estariam
no mbito das competncias e responsabilidades de estados e municpios seriam objeto
dos respectivos planos decenais de educao, cuja elaborao era determinada no art.
2 da Lei n 10.172/2001. No entanto, ao finala da vigncia do Plano, menos de 50% dos
estados e municpios possuam seu Plano de Educao.
A falta de um espao legal prprio para a negociao necessria entre Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios, para a realizao do projeto nacional de
educao, tem dificultado o dilogo, tanto entre os entes federados, quanto entre a
gesto das polticas pblicas nacionais e as bases da prtica concreta das aes

39
educacionais, especialmente porque estas bases esto vinculadas aos sistemas
estaduais e municipais de ensino.
Esta percepo tornou a discusso da regulamentao do Regime de Colaborao
e a criao do Sistema Nacional de Educao como arranjo institucional para torn-lo
vivel e efetivo, tema central das duas conferncias nacionais: Conferencia Nacional de
Educao Bsica (Coneb/2008) e Conferncia Nacional de Educao (Conae/2010).
Mas o que seria o Regime de Colaborao?
Um verdadeiro regime de colaborao, como disposto na Constituio Federal e na Lei de
Diretrizes e Bases da Educao Nacional (Lei n 9.394/96), pressupe um arranjo
institucional capaz de intermediar as relaes Inter gestores e produzir pactos, acordos,
negociaes ou disputas legtimas que, finalmente, resultem em aes coordenadas entre
as trs esferas de governo.
A conceituao ampla do regime de colaborao implica a mtua colaborao a ser
concretizada entre os sistemas de ensino e no cooperao entre os entes federados,
visando ao atendimento do direito educao dos cidados, e deve ser orientado pelo
princpio de capacidade contributiva e de atendimento solidrio s incumbncias
atribudas a cada ente federado56.

A questo que se coloca ento passa pela definio de atribuies e

responsabilidades entre os entes federados, hoje um tanto difusas no campo da
educao. Embora a Constituio estabelea que, na organizao dos sistemas de
ensino, os estados atuem prioritariamente no ensino fundamental e mdio, e os
municpios no ensino fundamental e na educao infantil, com a Unio exercendo funo
supletiva e redistributiva, definindo conjuntamente formas de colaborao de modo a
assegurar a universalizao do ensino obrigatrio (art. 211 e pargrafos), no veda a
atuao em qualquer etapa e nvel de ensino. Ou seja: define prioridades, mas no
responsabilidades, tanto que estados e municpios podem atuar no ensino superior,
mesmo sem atender plenamente a educao infantil e a educao bsica de jovens e
adultos, nas faixas etrias ainda no abrangidas pela obrigatoriedade.
O regime de colaborao pressupe a distribuio de responsabilidades, tanto no
atendimento educao, quanto nas formas de viabiliz-lo em articulao entre os entes
federados. Enquanto a colaborao se situar como princpio apenas, a depender da
vontade colaborativa entre os entes federados, no haver instrumento legal a permitir
cobrana de responsabilidades. Por isso a nfase na regulamentao, por meio de Lei
Complementar, do pargrafo nico do Art. 23 da Constituio.
Carlos Abicalil57, referindo-se ao Sistema Nacional de Educao como organizao
da totalidade para alm da considerao da diversidade de redes, das diferenas, da

40
ao interdependente, da flexibilidade para inovaes e criatividade, para as instncias
de pactuaro federativa afirma que:
A unidade deve aparecer na normatizao jurdica, pedaggica, poltica e administrativa
fundamentada no objetivo de superao das desigualdades e de promoo da igualdade de
direitos; e
A clara diviso de competncias entre os diferentes nveis do sistema nacional deve expressar-se
na regulao das formas de articulao, integrao, colaborao, com funes e atribuies
nitidamente definidas58

E o que seria o Sistema Nacional de Educao? ainda o Deputado Carlos

Abicalil, em proposta embrionria de regulamentao do regime de colaborao, que
avana uma conceituao:
O sistema nacional articulado de educao, expresso institucional do esforo organizado,
autnomo e permanente do Estado e da sociedade brasileira pela superao das desigualdades
atravs da educao, compreende os sistemas de ensino da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios, bem como outras instituies pblicas ou privadas prestadoras de
servio de natureza educacional59.

A Emenda n 59/2009 atribui ao Plano Nacional de Educao o objetivo de

articular o sistema nacional de educao em regime de colaborao. O importante que
a EC n 59/2009 introduz no texto constitucional a figura do Sistema Nacional de
Educao, embora sem defini-lo, e estabelece uma vinculao entre plano, sistema e
regime de colaborao. Caberia aqui uma questo relativa ordem lgica: considerando
que o sistema tem o significado da organizao do todo, no seu contexto que se
concebe o plano como instrumento de definio dos objetivos e metas nacionais e sua
realizao em regime de colaborao entre os sistemas de ensino.
O Documento Final da Conae situa o Sistema Nacional de Educao como
mecanismo articulador do regime de colaborao no pacto federativo, que preconiza a
unidade nacional, respeitando a autonomia dos entes federados 60. Na concepo
sistmica, o Sistema Nacional de Educao assume a funo da organizao do todo da
educao nacional, por meio da articulao da diversidade regional representada pelos
sistemas estaduais, distrital e municipais de ensino, construindo a unidade nacional no
sentido que os Pioneiros atribuam ao projeto nacional de educao. Ou seja: o SNE no
se constitui num novo ente superposto, sustente em si mesmo, atual estrutura, mas
numa nova arquitetura, estrutural e normativa, que estabelece as articulaes
necessrias entre os atuais sistemas para o cumprimento das responsabilidades prprias
de cada um e comuns ao projeto nacional de educao e cidadania.
Essa nova arquitetura da organizao da educao brasileira, conforme j
explicitado, demanda normatizao a definir papis e compartilhamento de

41
responsabilidades no pacto federativo. As polticas pblicas, planos e aes do Governo
Lula, fundadas no princpio constitucional do regime de colaborao, avanaram na
articulao do todo nacional, com viso sistmica. No entanto, o dilogo e a negociao
entre os entres federados sofrem limitaes diante da falta da institucionalizao do
sistema nacional a disciplinar o regime de colaborao.
Essa viso sistmica esteve presente, no mbito do planejamento, especialmente
no Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE) e seus desdobramentos nos Planos
de Aes Articuladas (PARs) estaduais e municipais e nos planos plurianuais (PPAs). No
mbito do financiamento, a reformulao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef) para Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos
Profissionais da Educao (Fundeb) contemplou toda a educao bsica. E no mbito
da mobilizao e participao social para a construo de polticas pblicas e do Sistema
Nacional de Educao ganham destaque a Conferncia Nacional de Educao Bsica
(Coneb/2008) e a Conferncia Nacional de Educao (Conae/2010).

2.3. Planos Plurianuais (PPAs) e Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE)

Os planos plurianuais so planos de governo para a realizao dos planos
decenais e ou programas de durao continuada, situados como planos de Estado,
conforme determina o art. 165 da Constituio, que trata do Oramento da Unio:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes
oramentrias; III - os
oramentos anuais.
1 - A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes,
objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas
decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada.

O art. 5 da Lei n10.172/2001, que instituiu o PNE 2001/2010, estabelece que Os

planos plurianuais da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios sero
elaborados de modo a dar suporte s metas constantes do Plano Nacional de Educao
e dos respectivos planos decenais (dos estados e municpios).
Na vigncia do PNE dois planos plurianuais foram elaborados pelo Executivo Federal
correspondendo aos dois mandatos do Presidente Lula - e aprovados pelo Congresso
Nacional: o PPA 2004-2007 e o PPA 2008-2011. Os PPAs foram elaborados no conceito
do planejamento estratgico que preconiza, alm da participao dos atores sociais

42
abrangidos nas aes neles previstas, objetivos e metas como apostas sobre o futuro e,
por isso, suscetveis de ajustes no percurso. Foram emblematicamente classificados de
planos para um Brasil de Todos. Esses planos plurianuais delinearam estratgias de ao
que permitiram a realizao de objetivos e metas, muitos previstos no PNE, e o
enfrentamento de novos desafios postos pelo novo contexto poltico e institucional de
intensa participao popular na definio de polticas pblicas e de gesto democrtica.
As lacunas estratgicas do PNE, requereram a elaborao, tambm, a elaborao do
Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), definido no segundo PPA.

2.3.1. PPA 2004-2007 (Lei n 10.933/2004)

O PPA 2004-2007 foi elaborado, sob a coordenao do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto, a partir da realizao de Fruns de Participao
Social nas 27 unidades da federao, envolvendo o Conselho de Desenvolvimento
Econmico e Social da Presidncia da Repblica. Na Mensagem ao Congresso Nacional,
encaminhando o plano, o Presidente Luiz Incio Lula da Silva enfatizou a participao
social na sua elaborao:
Fizemos uma escuta forte muito forte para usar a expresso consagrada pelo socilogo
Boaventura de Souza Santos.
preciso ressaltar que nada menos de 2.170 organizaes participaram dos debates em todo o
Brasil.
Centrais sindicais, associaes e federaes empresariais, organizaes no-governamentais,
movimentos populares, instituies religiosas e cientficas ou seja, um forte elenco de entidades
fortemente representativas da sociedade civil brasileira avaliou o PPA e formulou sugestes e
propostas.
Ao incorporar a voz da cidadania na formulao estratgica do futuro, o PPA tanto se afasta do
autoritarismo estatal dos anos 70 como supera, na prtica, a mais grave excluso feita na dcada
passada: a excluso das prioridades nacionais61

Fundado no princpio da democratizao da gesto, em coerncia com os

compromissos programticos da campanha presidencial, o processo de elaborao do
PPA adotou o planejamento participativo, com o objetivo de criar, ampliar e consolidar
espaos institucionais que permitam sociedade civil ser co-responsvel nas grandes
decises nacionais e na orientao das polticas pblicas (...) por meio da ao
compartilhada de compromissos de desempenho entre os entres federados e a
sociedade62. A participao na elaborao do PPA contemplou as dimenses da escuta
da sociedade em perspectiva nacional, setorial (por Ministrio) e territorial (estados e
municpios).

43
 O PPA 2004-2007 definiu como estratgia para o desenvolvimento trs mega objetivos,
contemplando as dimenses social, econmica, regional, ambiental e democrtica,
compondo 30 desafios a serem enfrentados por meio de 374 programas.
A educao includa no mega objetivo I que trata da incluso social e reduo
das desigualdades sociais e constitui o desafio 4: Ampliar o nvel e a qualidade da
escolarizao da populao, promovendo o acesso universal educao 63. O desafio
compreende como aes prioritrias a universalizao, com qualidade, da educao
obrigatria entre 7 e 14 anos e a erradicao do analfabetismo a serem enfrentados por
meio dos programas: Brasil Alfabetizado (alfabetizao dos jovens e adultos) e Brasil
Escolarizado (educao bsica com qualidade para todos, desde a educao infantil at
o final do ensino mdio). Completavam a estratgia de superao dos desafios na
educao os Programas: Educao na Primeira Infncia (ampliao do atendimento de
crianas de 0 a 3 anos); Democratizao e Acesso Educao Profissional,
Tecnolgica e Universitria e Universidade do Sculo XXI (expandir vagas na
educao profissional e superior e melhorar a qualidade dessa oferta em todo o Pas ); e
Formao e Valorizao de Professores e Trabalhadores da Educao (capacitao
de cerca de 2.5 milhes de professores e outros profissionais que atuam na educao
bsica).

2.3.2. PPA 2007-2011 (Lei n 11.653/2008)

O PPA 2007-2011 organiza as aes do Governo em trs eixos: crescimento
econmico, agenda social e educao de qualidade 64. Ou seja: no segundo PPA do
Governo Lula, a educao de qualidade ganha prioridade como um dos trs eixos
estruturantes da ao governamental.
Para dar conta dessa prioridade, o PPA 2007-2011 demanda nova dimenso
temporal para projetar aes de mdio e longos prazos orientadas pelo Plano de
Desenvolvimento da Educao (PDE), assim caracterizado na lei do PPA:
A competitividade econmica, a equidade social e o desempenho cidado so simultaneamente
impactados pela educao. A educao de qualidade representa, portanto, um objetivo estratgico
sem o qual o projeto de desenvolvimento nacional em curso no se viabiliza. Para isso, como parte
da agenda estratgica, o Governo Federal coloca em execuo o Plano de Desenvolvimento da
Educao (PDE) que rene um conjunto de iniciativas articuladas sob uma abordagem do sistema
educativo nacional, cuja prioridade a melhoria da qualidade da educao bsica. Investir na
melhoria da qualidade da educao bsica passa por investimentos na educao profissional e na
educao superior, pois, os diferentes nveis de ensino esto ligados, direta ou indiretamente.
Significa mobilizar a sociedade para a importncia da educao envolvendo pais, alunos,
professores e gestores, em iniciativas que busquem o sucesso e a permanncia do aluno na
escola.

44
 A mobilizao social implica um movimento amplo de comunicao e coordenao de aes capaz
de criar sinergia e cooperao nacional na construo da educao de qualidade. Para isso, o
Governo Federal cria no PPA 2008-2011 o Programa Compromisso todos pela Educao, com
metas estabelecidas, que representa a conjugao dos esforos das Unidades da Federao
atuando em regime de colaborao, com famlias e comunidade, em proveito da melhoria da
qualidade da educao65

O Plano de Desenvolvimento da Educao, que orientou o PPA 2007-2011, teve suas

estratgias e aes definidas at o ano de 2021 para viabilizar o Programa Compromisso
Todos pela Educao, que passou a pautar as aes do MEC e sua articulao com
estados e municpios.

2.3.3. O Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE)

Embora a Lei que oficializou o Plano de Desenvolvimento da Educao seja de
04/07/2008 (Lei n 11.653/2008, do PPA 2007-2011), o PDE foi apresentado sociedade
em 15 de maro e lanado oficialmente em 24 de abril de 2007, por meio do Decreto n
6.094 que instituiu o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao. O PDE se
apresentou como um grande guarda-chuva dos programas do MEC, para ocupar o
espao lacunar do PNE, no sentido de harmonizar a poltica educacional com os
objetivos fundamentais da prpria Repblica fixados pela Constituio de 1988: construir
uma sociedade livre, justa e solidria; garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a
pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais e promover o
bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras
formas de discriminao66. O PDE no abandonava os objetivos do PNE 2001-2011,
antes procurava adequar estratgias para seu alcance, conforme explicitado em sua
apresentao:
O PDE, nesse sentido, pretende ser mais do que a traduo instrumental do Plano Nacional de
Educao (PNE), o qual, em certa medida, apresenta um bom diagnstico dos problemas
educacionais, mas deixa em aberto a questo das aes a serem tomadas para a melhoria da
qualidade da educao. bem verdade, (...), que o PDE tambm pode ser apresentado como
plano executivo, como conjunto de programas que visam dar conseqncia s metas quantitativas
estabelecidas naquele diploma legal, mas os enlaces conceituais propostos tornam evidente que
no se trata, quanto qualidade, de uma execuo marcada pela neutralidade. Isso porque, de um
lado, o PDE est ancorado em uma concepo substantiva de educao que perpassa todos os
nveis e modalidades educacionais e, de outro, em fundamentos e princpios historicamente
saturados, voltados para a consecuo dos objetivos republicanos presentes na Constituio,
sobretudo no que concerne ao que designaremos por viso sistmica da educao e sua relao
com a ordenao territorial e o desenvolvimento econmico e social 67.

Para dar conta dos desafios constitucionais de construir uma sociedade livre, justa
e solidria, no PDE a educao alada condio de eixo estruturante da ao do

45
Estado, o que, por sua vez, requer a construo da unidade dos sistemas educacionais
como sistema nacional o que pressupe multiplicidade e no uniformidade 68.
Para construir a unidade na multiplicidade, objetivo central do Manifesto dos Pioneiros, o
PDE estruturado numa dimenso sistmica, com viso integrada do todo, por meio das
articulaes, ou enlaces, entre:
Nveis, etapas e modalidades de ensino, situadas como elos de uma
cadeia a se reforar mutuamente, de modo a superar a viso fragmentada
dominante nos anos 90 e que estabeleceu falsas oposies entre:
educao bsica e educao superior; educao infantil e ensino
fundamental e mdio; ensino mdio e educao profissional; alfabetizao
e educao de jovens e adultos; e educao regular e educao especial,
oposies que, em nome de fortalecer uma parte o ensino fundamental
fragilizou o todo. Com viso sistmica o PDE procurou reconhecer as
conexes intrnsecas entre educao bsica, educao superior, educao
tecnolgica e alfabetizao de modo a refor-las reciprocamente.
Educao e ordenao territorial, de modo enfrentar estruturalmente a
desigualdade de oportunidades educacionais, demarcadas pelas clivagens
culturais e sociais, dadas pela geografia e pela histria, o que significa
pensar a educao no plano do Pas, sobrepondo os nveis e etapas de
educao organizao das competncias dos entes federados o que
torna o regime de colaborao um imperativo inexorvel. Regime de
colaborao significa compartilhar competncias polticas, tcnicas e
financeiras para a execuo de programas de manuteno e
desenvolvimento da educao, de forma a concertar a atuao dos entes
federados sem ferir-lhes a autonomia.
Educao e desenvolvimento, estabelecendo as interfaces entre a
educao como um todo e as outras reas de atuao do Estado 69.
Ao par desses enlaces, o PDE coloca dois imperativos: responsabilizao de
gestores e da classe poltica com os propsitos do Plano; e mobilizao da sociedade
em defesa do direito de todos educao. Dessa forma o PDE se assenta em seis
pilares:
Viso sistmica da educao
Territorialidade
Desenvolvimento

46
 Regime de colaborao
Responsabilizao
Mobilizao social
Coerente com essas bases conceituais o PDE estruturado como plano
executivo, em quatro eixos de ao: Educao Bsica, Alfabetizao e Educao
Continuada, Ensino Profissional e Tecnolgico; e Educao Superior. As quatro aes
no so isoladas, nem pontuais, com muitas outras que vem sendo executadas, num
elenco de mais de 40 programas, integram o PDE que tm o objetivo de mudar o
panorama de educao brasileira at 2021 70. Nos quatro eixos so explicitados os
enlaces entre educao sistmica, territrio e desenvolvimento.

a. Educao Bsica
Na educao bsica foram situados quatro eixos estruturantes para a promoo
da qualidade social preconizada pela Constituio:
Formao de professores e piso salarial nacional Para a formao dos
profissionais o PDE define estratgias de uma relao mais estreita entre
educao superior e educao bsica, com acesso dos professores a cursos nas
universidades pblicas por meio de acordos com os municpios, oferta de bolsas e
educao a distncia, de tal modo que a Unio, o Distrito Federal, os estados e os
municpios, em regime de colaborao, promovam a formao inicial, continuada
e a capacitao dos profissionais do magistrio 71. O piso salarial mnimo, previsto
na EC n 53/2006, que instituiu o Fundeb, e foi definido pela Lei n 11.738/2008.
Financiamento - salrio educao e Fundeb: O Fundeb, criado pela EC n
53/2006 e regulamentado pela Lei n 11.494/2007, aumentou substancialmente o
compromisso da Unio com a educao bsica e instituiu um nico fundo para
toda a educao bsica, no apenas para o ensino fundamental. Essas medidas
traduzem as expresses de viso sistmica da educao bsica, financiando
todas as etapas, inclusive EJA, de ordenao do territrio e de desenvolvimento
social e econmico, na medida em que a complementao da Unio direcionada
s regies nas quais o investimento por aluno inferior mdia nacional 72.
Avaliao e responsabilizao IDEB: Para acompanhar o processo de
melhoria da qualidade da educao bsica foi criado o ndice de Desenvolvimento
da Educao Bsica (IDEB), constitudo por dados sobre fluxo escolar combinado
com o desempenho dos alunos aferido por meio de provas nacionais (Provinha

47
 Brasil). O IDEB possibilita comparar o desempenho da educao nacional
comparada com outros pases e permitir a pais, comunidades, escolas,
Municpios e Estados acompanharem o desempenho das escolas ao mesmo
tempo em que fixar metas de curto, mdio e longo prazo para a melhoria da
qualidade da educao bsica73. O PDE situou como meta passar, at 2011: dos
atuais 3.8 para 4.6 pontos nos iniciais do ensino fundamental; dos 3.5 para 3.9
pontos nos anos finais do ensino fundamental; e dos 3.4 para 3.7 pontos no
ensino mdio. Como meta de longo prazo (2021) prope atingir o ndice de 6.0
pontos para os anos iniciais, situao em que se encontravam, em 2007, os
pases da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE).
Planejamento e gesto educacional plano de metas compromisso todos
pela educao. Com base nos resultados do IDEB de 2006 foram realizados dois
estudos para identificar as variveis com geraram melhor desempenho e com
base nelas foram definidas 29 diretrizes que constituem o programa estratgico do
PDE: Programa de Metas Todos pela Educao. Orientadas por essas diretrizes
as unidades federadas elaboravam seus planos de aes articuladas (PARs),
negociadas com a Unio por meio de termo de compromisso com o Programa de
Metas Todos pela Educao. Para as escolas mais fragilizadas, segundo
avaliao do IDEB, o MEC apoiava, tambm, os planos de desenvolvimento da
escola (PDE-escola).
No PDE,
Avaliao, financiamento e gesto se articulam de maneira inovadora e criam uma cadeia de
responsabilizao pela qualidade do ensino que abrange tanto os gestores, do diretor ou da
diretora da escola ao Ministro da Educao, quanto a classe poltica, do prefeito ou prefeita ao
Presidente da Repblica74.

b. Alfabetizao, Educao Continuada e Diversidade

Em relao a EJA, includa no Fundeb, o PDE passou a integr-la ao programa
Brasil Alfabetizado e educao profissional por meio dos programas Pr-jovem e
Proeja. Neste campo a territorialidade assume contornos crticos, uma vez que cerca de
30% da populao analfabeta com mais de 15 anos est localizada no Nordeste e dentre
os mil municpios com menor IDEB, 80,7% esto nessa regio 75.
Em relao diversidade o PDE preconiza o respeito s especificidades dos indivduos
e comunidades, realizando a diversidade na igualdade como fundamento primeiro do ato
educativo. Nesse sentido, em relao s comunidades indgenas e remanescentes de

48
quilombolas, busca promover arranjos tnico-educativos em respeito territorialidade
das comunidades em regime de colaborao entre os governos e participao das
comunidades e sociedade civil76.

c. Ensino Profissional e Tecnolgica

Duas aes caracterizam o PDE em relao educao profissional: a reorganizao e
ampliao das instituies federais de educao profissional e a articulao do ensino
mdio com a educao profissional tcnica de nvel mdio. Ambas demandaram
alteraes normativas, especialmente a edio do Decreto n 5.154/04, em substituio
ao Decreto n 2.208/97, alterao posteriormente inserida na LDB com mudana do
captulo de educao profissional por meio da lei n 11.741/08. Essa articulao ganha
destaque especial no Programa Brasil Profissionalizado e, em relao a EJA, nos
programas Pr-Jovem e Pr-EJA.

d. Educao Superior
Na educao superior o PDE definiu como objetivos: a expanso da oferta de
vagas (criao de dez novas universidades federais e 48 campi); garantia de qualidade;
promoo da incluso social; ordenao territorial (levando o ensino superior a regies
mais remotas); e desenvolvimento econmico e social. Para realizar esses objetivos
foram desenvolvidas as aes de:
Reestruturao e expanso das universidades federais Reuni: com
investimentos nas universidades federais para melhoria e expanso para aumento
das matrculas e da qualidade, complementado pelo Programa Nacional de
Assistncia Estudantil (Pnaes);
Democratizao do acesso: por meio do Fundo de Financiamento do Ensino
Superior (FIES) e do Programa Universidade para Todos (Prouni), que oferece
vagas para ingresso e bolsas para permanncia nas instituies privadas de
ensino superior, de alunos selecionados pelo Exame Nacional de Ensino Mdio
(ENEM).
Avaliao como base da regulao: O Sistema Nacional de Avaliao da
Educao Superior (Sinaes) consolidou as experincias anteriores de avaliao
integrando trs componentes antes dispersos: avaliao institucional, avaliao de
cursos e avaliao de estudantes.

49
 Desta forma o PDE, com a viso estratgica que preconiza flexibilidade para
ajustes s demandas da realidade, mudou a feio prescritiva/tradicional do PNE,
avanando em suas principais metas, reformulando e ampliando outras, frente s
demandas do novo momento histrico e institucional do Pas. De maneira particular,
estabeleceu arranjos que avanaram na consolidao dos pilares da responsabilizao
dos agentes pblicos e do regime de colaborao entre a Unio e as unidades federadas.
O pilar da mobilizao social foi tornado efetivo, alm da participao local no
compromisso todos pela educao, de maneira especial na realizao das conferncias
nacionais de educao.

2.4. Plano Nacional de Educao 2011-2020

A elaborao do Plano Nacional de Educao 2011-2020 resultou da convergncia

de eventos de mobilizao social, aes do Ministrio da Educao e contribuies
institucionais, com destaque para:
Conferncia Nacional de Educao: especialmente na definio das diretrizes e
estratgias de ao;
Contribuies do Conselho Nacional de Educao (CNE);
Aes e avaliaes do PNE 2001-2010 e do Plano de Desenvolvimento da
Educao (PDE).
Essas contribuies foram consideradas na elaborao do PNE, como subsdios,
tanto para a definio de metas, quanto das estratgias.

2.4.1. A Conferncia Nacional de Educao (Conae/2010)

A Conferncia Nacional de Educao de 2010 se constituiu na sntese de todo um
processo de participao da sociedade civil - em conferncias, congressos, encontros,
fruns - iniciado nos anos de 1980 no contexto da Constituinte e que teve continuidade
na elaborao da LDB, do Plano Decenal de Educao para Todos e do Plano Nacional
de Educao 2001-2010.

50
 Convergiram para o Documento Referncia da Conae/2010 Construindo o
Sistema Nacional Articulado de Educao: O Plano Nacional de Educao,
Diretrizes e Estratgias de Ao - de forma direta ou indireta, entre outros, documentos
e propostas gestados e elaborados na(o)s:
Conferncias Brasileiras de Educao (CEBs) seis edies entre 1980-1991
organizadas por entidades organizadas da rea educacional (Ande, Anped e
outras);
Congressos Nacionais de Educao (Coneds) cinco edies entre 1996 e 2004 -
organizados por entidades organizadas da rea educacional
Conferncias Nacionais de Educao cinco edies - promovidas pela Cmara
dos Deputados entre 2000 e 2005;
Conferncia Nacional de Educao para Todos promovida pela MEC em1994
(precedida de conferncias estaduais);
Seminrio Internacional de Gesto Democrtica da Educao e Pedagogias
Participativas promovido pelo MEC em abril de 2006;

51

Conferncia Nacional de Educao Profissional e Tecnolgica -realizada pelo
MEC em novembro de 2006 (precedida por conferncias estaduais);
Conferncia Nacional de Educao Bsica (Coneb), realizada pelo MEC em
abril de 2008 (precedida por conferncias estaduais);
IX Encontro Nacional de Educao de Jovens e Adultos (Eneja), realizado em
Curitiba em setembro de 2007; e
I Conferncia Nacional de Educao Escolar Indgena, realizada em Luzinia, em
novembro de 2009
O Documento Referncia, elaborado pela Comisso Nacional Organizadora da
Conferncia, coordenada pelo MEC, da qual participaram as Secretarias do MEC,
Comisses de Educao e Cultura da Cmara e do Senado, Conselho Nacional de
Educao, entidades dos dirigentes estaduais e municipais de educao, dos conselhos
de educao, das instituies de educao superior e dos estudantes e sindicatos da
rea de educao e com apoio de especialistas, consolidou as contribuies dos eventos
e movimentos de participao social, em seis eixos temticos:
I. Papel do Estado na Garantia do Direito Educao de Qualidade: Organizao
e Regulao da Educao Nacional;
II. Qualidade da Educao, Gesto Democrtica e Avaliao;
III. Democratizao do Acesso, Permanncia e Sucesso Escolar;
IV. Formao e Valorizao dos Profissionais da Educao; V. Financiamento da
Educao e Controle Social; e
VI. Justia Social, Educao e Trabalho: Incluso, Diversidade e Igualdade.
O Documento Referncia, contendo 287 pargrafos, foi discutido nas conferncias
municipais ou intermunicipais durante o primeiro semestre e nas conferncias estaduais
no segundo semestre de 2009. As emendas aprovadas nas conferncias estaduais foram
postadas no sistema de relatoria do MEC e sistematizadas para a Conferncia Nacional.
As emendas totalizaram em torno de 5.300 pargrafos entre emendas ao texto original e
novos pargrafos. Se considerarmos que muitos pargrafos eram desmembrados em
subitens e, ainda, que muitos estados inseriam diversas emendas no mesmo pargrafo,
o total de emendas se aproximou de 20.000.
Sistematizadas todas as emendas, a Comisso Especial de Dinmica e
Sistematizao organizou os documentos para discusso nas plenrias de Eixo e na

52
Plenria Final da Conferncia. As emendas aprovadas na Plenria Final constituram o
Documento Final e as demais ficaram registradas nos Anais da Conae.
Como o prprio tema explicita, o objetivo principal da Conae foi o de reunir
indicaes, de forma democrtica, por meio de ampla participao social, para a
construo do Sistema Nacional de Educao e do Plano Nacional de Educao
20112020. O Documento Final contm os fundamentos tericos, as anlises e reflexes
sobre a situao da educao, e as deliberaes indicativas de polticas, diretrizes,
metas e estratgias para o enfrentamento da situao.
Para orientar as deliberaes foram situados como fundamentos centrais, aqui
apresentados de forma muito sucinta:
O direito social inalienvel dos cidados a uma educao de qualidade,
consignado na Constituio, na LDB, na Declarao Universal dos Direitos
Humanos de 1948 e no Pacto Internacional de Direitos Sociais Econmicos e
Culturais de 1966;
O dever do Estado de organizar-se para cumprir esse direito, tendo como
mecanismos o Sistema Nacional de Educao, o Regime de Colaborao e Plano
Nacional de Educao;
A qualidade social da educao, na perspectiva emancipadora, dos direitos
humanos e sociais, nas diferentes dimenses e espaos da vida;
A democratizao da gesto, como fator de melhoria da qualidade da educao e
de aprimoramento e continuidade das polticas educacionais, o que implica em
espao de autonomia institucional e na participao de profissionais, estudantes e
familiares, em grmios e rgos colegiados;
A avaliao referenciada na qualidade social, com carter formativo e participativo,
contribuindo para a formao e valorizao profissional e definio de polticas
pblicas;
O carter pblico da educao;
A democratizao da educao por meio da garantia do acesso, permanncia e
sucesso na sua dimenso pedaggica, institucional, relacional, cultural e social;
A formao, inicial e continuada, dos profissionais da educao, a partir de uma
base nacional comum, com slida formao terica e interdisciplinar, baseada: na
unidade dialtica entre teoria e prtica; na centralidade do trabalho como princpio
educativo; na pesquisa como princpio cognitivo e formativo; na gesto

53

democrtica como projeto emancipador e transformador das relaes sociais; e no
trabalho coletivo e interdisciplinar como processo problematizado;
A valorizao dos profissionais da educao;
A articulao entre educao, justia social e trabalho, tendo como eixo a incluso,
a diversidade e a igualdade face s profundas desigualdades sociais, de classe,
de gnero, geracionais, tnico-raciais e de pessoas com deficincia, segundo as
especificidades histricas, polticas e de lutas sociais e que contemple:
quilombolas, indgenas, ciganos, povo do campo, crianas, adolescentes e jovens
em situao de risco, pessoas privados da liberdade, educao ambiental,
educao de jovens e adultos e educao profissional.
O direito diversidade e ao acesso e permanncia nas instituies escolares aos
grupos delas excludos, por meio de aes afirmativas, de carter emergencial e
transitrio, at a superao das desigualdades historicamente geradas.
As anlises da situao atual da educao, relacionada a outros pases.
As deliberaes que constituem o Documento Final da Conae, tm a dimenso de
indicaes da sociedade, por meio da mobilizao social, para a formulao de polticas
pblicas e diretrizes normativas, seja no ordenamento institucional legal, seja nos planos,
programas e aes de governo.
As deliberaes, ora oferecem diretrizes para a definio de polticas, ora indicam
metas, ora estratgias de ao para a realizao das metas sem, no entanto, explicit-las
nessas categorias. Assim, so extradas do Documento Final da Conae, de forma sucinta
como convm a este texto, sem discriminar as categorias acima referidas, as
deliberaes que apontam diretrizes, metas e estratgias, ordenadas tematicamente.

a. Relativas organizao e gesto democrtica da educao nacional:

Institucionalizao do Sistema Nacional de Educao;
Regulamentao do Regime de Colaborao, definindo as atribuies especficas
e responsabilidades de cada ente federado, respeitando e preservando as
especificidades prprias da diversidade cultural e regional;
Elaborao e implementao de planos estaduais, distrital e municipais de
educao, com ampla, efetiva e democrtica participao da comunidade escolar
e da sociedade;

54
 Apoio criao e fortalecimento dos conselhos estaduais, distrital e municipais de
educao, como rgos de Estado, dotados de autonomia e atribuies prprias;
Estmulo organizao dos sistemas municipais de ensino;
Regulamentao da gesto democrtica da educao, com garantia da eleio
direta para diretores das escolas federais, estaduais, distritais e municipais da
educao bsica e com extenso ao setor privado do princpio constitucional da
gesto democrtica do ensino;
Criao de Frum Nacional de Educao e correspondentes fruns estaduais,
distrital e municipais;
Institucionalizao de conferncias estaduais, distrital e municipais de educao.
Garantia da livre organizao sindical e estudantil;

a. Relativas qualidade e democratizao do acesso educao bsica,

profissional e superior:
Definio de padres mnimos de qualidade, incluindo a igualdade de condies
para acesso e permanncia na escola e assegurando os meios para alcan-los;
Criao e implementao de sistema nacional de avaliao, articulado s polticas
de Estado;
Ampliao da jornada escolar, com garantia de estrutura fsica, profissionais
habilitados/as, espaos e tempos apropriados s atividades educativas;
Ampliao de vagas nas creches, em 50% at 2012 e a universalizao do
atendimento demanda manifesta at 2016, em perodo integral, a critrio das
famlias;
Extino progressiva do atendimento educao infantil por meio de instituies
conveniadas, congelando as vagas em creches em 2014, com extino dessa
modalidade at 2018, assegurada o atendimento da demanda diretamente na
rede pblica;
Realizao de censo da educao infantil, garantindo que todas as instituies de
educao infantil, pblicas e privadas sejam includas no Censo Escolar e em
outros levantamentos de informaes educacionais;
Reduo da defasagem srie-idade, repetncia e evaso, principalmente, no turno
noturno;
Consolidao de uma poltica de educao de jovens e adultos (EJA), que
assegure isonomia de condies em relao s demais etapas e modalidades da

55

educao bsica, integrando-a aos setores da sade, do trabalho, meio ambiente,
cultura e lazer entre outros, na perspectiva da formao integral dos cidados,
inclusive aqueles em situao de privao de liberdade;
Erradicao do analfabetismo no pas com a colaborao dos entes federados,
considerando a alfabetizao como prioridade nacional;
Valorizao do ENEM como forma de ingresso no ensino superior;
Ampliao da oferta do ensino mdio integrado educao profissional;
Expanso da educao profissional de qualidade (ampliao da rede federal de
educao tecnolgica, triplicando at 2015 os Institutos Federais de Educao,
Cincia e Tecnologia);
Expanso da educao superior, de forma a atingir 60% do total de vagas do
ensino superior nas IES pblicas;
Efetivao da autonomia universitria
Regulamentao limitando a participao do capital estrangeiro na educao;
Destinao, durante os prximos 10 anos, de um mnimo de 50% das vagas nas
IES pblicas para estudantes egressos/as das escolas pblicas, respeitando-se a
proporo de negros/as e indgenas em cada ente federado, de acordo com os
dados do IBGE.
Definio de parmetros de qualidade da instituio de educao superior e
adequao dos recursos s necessidades da qualidade estabelecida;
Criao de mecanismos de apoio permanncia dos estudantes nas instituies
pblicas;

c. Relativas ao Financiamento da Educao

Definio do custo aluno-qualidade (CAQ), construdo com a participao da
sociedade civil, como mecanismo de financiamento, capaz de mensurar todos os
insumos necessrios educao de qualidade;
Financiamento ancorado na perspectiva do Custo/aluno/qualidade (CAQ),
priorizando os entes federados com baixos ndices de desenvolvimento
socioeconmico e educacional, tendo como critrios indicadores o IDH, altas taxas
de pobreza, ndice de fragilidade educacional na oferta de EJA, estabelecendo
meios de superao das desigualdades regionais;

56
 Aplicao dos recursos pblicos exclusivamente nas instituies pblicas de
ensino;
Garantia legal de que as perdas de recursos educacionais advindos de renncias
ou isenes fiscais sejam recuperadas e garantidos em outra rubrica;
Alterao das disposies da Lei de Responsabilidade Fiscal, excluindo do
somatrio de seu gasto total com pessoas as despesas com pessoal pagas com
recursos de FUNDEB, deixando de comprometer o limite mximo de 54% de
receita corrente lquida;
Constituio das secretarias de educao estaduais e municipais, como unidades
oramentrias, em conformidade com o artigo 69 da LDB, com contas especficas
e gesto dos recursos por seus dirigentes;
Instituio de Lei de Responsabilidade Educacional, com responsabilizao
administrativa e fiscal dos gestores pblicos que no cumpram os percentuais
previstos para a Manuteno e Desenvolvimento do Ensino nas Constituies
Estaduais e Leis Orgnicas Distrital e Municipais e com instrumentos que
promovam a transparncia das receitas e despesas em cada sistema e
assegurem a efetiva fiscalizao da aplicao desses recursos pelos sistemas de
ensino por meio dos conselhos, do Ministrio Pblico, tribunais de contas
estaduais e municipais e dos diversos setores da sociedade;
Ampliao do investimento em educao pblica em relao ao PIB, na proporo
de 1% ao ano, de forma a atingir, no mnimo, 7% do PIB at 2011 e, no mnimo,
10% at 2014, respeitando a vinculao de receitas educao definidas e
incluindo, de forma adequada, todos os tributos (impostos, taxas e contribuies);
Definio e aperfeioamento de mecanismos de acompanhamento, fiscalizao e
avaliao da sociedade, articulados entre os rgos responsveis (conselhos,
Ministrio Pblico, Tribunal de Contas), para que seja garantindo que os
percentuais mnimos vinculados Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
(MDE) nas Constituies e Leis Orgnicas sejam respeitados pelo executivo;
Ampliao do atendimento dos programas de renda mnima associados
educao, a fim de garantir a toda a populao o acesso e a permanncia na
escola;
Desvinculao dos recursos destinados educao de qualquer nvel de
contingenciamento;

57

Aumento de recursos vinculados educao, de 18% para, no mnimo, 25% (da
Unio) e de 25% para, no mnimo, 30% (de estados, DF e municpios);
Excluso das despesas com aposentadorias e penses dos recursos vinculados
manuteno e desenvolvimento do ensino da Unio, estados, DF e municpios,
garantindo a paridade entre aposentados/as e ativos/as, mas mantendo o
pagamento das aposentadorias e penses nos oramentos das instituies
educacionais;
Reformulao do FUNDEB com o objetivo de:
o Igualar o per capita para todos os Estados, tomando como referncia o maior
per capita existente no pas;

58
 Adequar os fatores de ponderao aos custos efetivos e condies reais de
cada etapa e modalidade de ensino;
o Retirar o sistema de balizas que limitam os fatores de ponderao substituindo
a atual perspectiva do gasto-aluno/a/ano por custo-aluno-qualidade;
o Aumentar a complementao da Unio para uma transferncia equivalente a
1% do PIB/ ano; o Fortalecer e regulamentar o papel fiscalizador dos
conselhos de acompanhamento e de avaliao;
o Garantir, em articulao com os tribunais de contas, a formao dos
conselheiros no mbito de todos os estados e municpios, provendo-lhes
suporte tcnico contbil e jurdico, a fim de que exeram com maior autonomia
e segurana as suas funes, sendo que a primeira formao deve ocorrer
imediatamente aps a sua eleio;
Ampliao e consolidao das polticas de financiamento e expanso da educao
profissional, com nfase no ensino mdio integrado, na educao tecnolgica, na
formao de professores e no desenvolvimento da pesquisa e da inovao,
considerando as necessidades produtivas, sociais e de insero profissional;
Estabelecimento de um Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao
Superior Pblica, vinculando, de forma adequada, recursos dos impostos, taxas e
contribuies, de modo a efetivar a autonomia universitria prevista na CF/1988,
com definies sobre parmetros para a distribuio dos recursos entre as
instituies pblicas federais e condies a serem satisfeitas por estados, distrito
federal e municpios para demandarem recursos do Fundo;
Alocao de recursos financeiros especficos para a expanso da graduao nas
instituies pblicas no perodo noturno, com a condio de que o nmero de
vagas nesse perodo seja 1/3 (um tero) do nmero total de vagas;
Discusso sobre a poltica do PROUNI e do REUNI para que os recursos pblicos
destinados a estes programas sejam revertidos ampliao, melhoria e
reestruturao das instituies pblicas de ensino superior fortalecendo seu
carter pblico, gratuito e de qualidade;
Garantia de recursos para as polticas de incluso dos negros, povos indgenas,
alm de outros extratos sociais historicamente excludos da Educao Superior;
Garantia de financiamento s universidades pblicas para oferta de cursos de
graduao, ps-graduao, mestrado e doutorado aos profissionais da educao;

59
 o
Implementao de patamares mais adequados de financiamento nas IES pblicas
para a extino dos cursos de ps-graduao pagos como forma de de
mercantilizar as relaes de produo do trabalho acadmico;
Destinao de cinquenta por cento (50%) dos crditos advindos do pagamento de
royalties decorrentes de atividades de produo energtica (extrao, tratamento,
armazenagem e refinamento de hidrocarbonetos) ao MDE (manuteno e
desenvolvimento do ensino.
Destinao de cinquenta por centro (50%) das receitas do Fundo Social advindos
da explorao da camada pr-sal para a educao, assim distribudos: 30% para
a Unio e 70% para Estados, Distrito Federal e Municpios para o
desenvolvimento de programas de educao bsica por meio de uma poltica de
transferncias equivalente ao salrio educao;
Incluso de contedos sobre educao fiscal para cidadania nos currculos de
formao dos profissionais de educao, e apoio a programas de extenso,
pesquisas e projetos de servidores pblicos, com vistas construo de
conhecimentos relativos educao fiscal de forma a fomentar o debate sobre
controle social dos recursos pblicos e construo da conscincia cidad;
Ampliao da gratuidade em cursos e programas de educao profissional,
oferecidos pelo sistema S.

d. Relativas formao e valorizao dos profissionais da educao

Institucionalizao de uma poltica nacional de formao e valorizao dos
profissionais da educao que leve a:
o Fortalecer a identidade dos profissionais da educao como educadores; o
Fortalecer as licenciaturas e a formao continuada em programas de ps-
graduao;
o Desenvolver competncias para o uso das tecnologias de informao e
comunicao (TICs);
o Incorporar ao processo pedaggico, com criticidade e criatividade, as
diferentes linguagens mediticas;
o Incorporar a concepo de educao inclusiva; o Instituir padro de qualidade
dos cursos de formao;

60
o Estabelecer, como norma a formao em cursos presenciais, admitida a
modalidade de Ead, de forma excepcional;
Fortalecer as faculdades, institutos e centros de educao nas instituies
pblicas, ampliando as vagas das licenciaturas, inclusive por meio de
ampliao dos campi avanados;
o Ampliar a oferta de cursos de docentes para a educao profissional; o Instituir
programas de bolsas para estudantes de licenciatura e de mestrado e
doutorado para professores da rede pblica;
o Proporcionar formao superior para professores indgenas, quilombolas,
ciganos, populaes tradicionais e demais tnicas e formao continuada,
segundo o campo de atuao, para as questes da diversidade;
o Implementar formao continuada em nvel de aperfeioamento ou
especializao para profissionais que atuam nas salas de recursos
multifuncionais;
o Apoiar projetos de educadores para ampliao/construo de conhecimentos,
formao em novas tecnologias;
o Ampliar cursos tcnicos de nvel mdio para formao funcionrios da
educao bsica nas redes estaduais e municipais;
o Garantir plano de carreira unificada, abrangendo funcionrios, professores e
especialistas, com isonomia salarial relativa mesma titulao nas demais
carreiras do servio pblico;
o Garantir jornada ampliada e piso salarial profissional nacional, contemplando
regime de dedicao exclusiva do docente, exercida em uma nica instituio
de ensino;
o Reduzir a jornada de trabalho em 50% para os profissionais da educao
cursando especializao e liberao de 100% para cursar programas de
mestrado e doutorado, com manuteno integral dos salrios;
o Estabelecer nmero mximo de estudantes por turma, sendo: at dois anos - 6
a 8 crianas; de 3 a 5 anos at 15 crianas; anos iniciais do EF 20
estudantes; anos finais EF 25 estudantes; no ensino mdio e superior 30
estudantes;
o Definir padro mnimo de infraestrutura nas escolas;

61
o
o Garantir aposentadoria especial para os docentes, com eliminao do fator
previdencirio;
o Avaliar a formao e a ao dos profissionais da educao
o Assegurar licena remunerada para mandatos classistas nos estados,
municpios e DF;

62
 o
Instituir Frum Nacional de formao dos profissionais da educao; o Situar na
Capes o acompanhamento dos processos de credenciamento e autorizao de
cursos de formao e sua avaliao pelo Conselho Tcnico Cientfico da Capes
CTB-EB

e. Relativas diversidade, justia social, cidadania e trabalho

Institucionalizao de polticas pblicas, com obrigatoriedade de apoio financeiro
pblico, que concorram para a justia social, educao e trabalho, considerando a
incluso, a diversidade e a igualdade e que, de modo geral:
o Assegurem o direito diversidade, o respeito s diferenas e o combate a
toda forma de discriminao;
o Garantam a educao inclusiva cidad
o Garantam a formao continuada dos profissionais da educao bsica
voltada para as questes da diversidade;
o Avaliem, monitorem e aperfeioem as aes afirmativas; o Estimulem linhas
de pesquisa sobre as questes da diversidade; o Contemplem a perspectiva
da diversidade no material didtico e paradidtico.
Consolidao de polticas e diretrizes prprias, contemplando as disposies
legais especficas e necessidades de normatizao; a especificidade dos
educandos; o respeito ao contexto cultural e scio-ambiental; a gesto dos
sistemas de ensino; a formao e seleo dos profissionais da educao; o apoio
aos estudantes e docentes; a participao das famlias e da comunidade; a
adequao dos currculos e dos materiais didticos; o apoio pesquisa; a
infraestrutura escolar e o apoio financeiro; a ampliao do atendimento;
programas governamentais e aes afirmativas; controle social, relativos (s):
o Relaes tnico-raciais o Educao quilombola o Educao especial o
Educao do campo o Educao indgena o Educao ambiental o Gnero e
diversidade sexual o Crianas, adolescentes e jovens em situao de risco o
Formao cidad e profissional o Educao de jovens e adultos
Educao prisional o Educao
dos pescadores o Educao em

63
 o
direitos humanos o Educao
religiosa

2.4.2. Contribuies do CNE

O Conselho Nacional de Educao, para dar cumprimento sua competncia de
subsidiar a elaborao e acompanhar a execuo do Plano Nacional de Educao
(inciso a do 1, do art. 7 da lei n 9.131/1995), no ano de 2009, elaborou o
Documento Indicaes para subsidiar a construo do Plano Nacional de Educao
2011-202077.
Os subsdios foram elaborados a partir da anlise de avaliaes do PNE realizadas pela
Comisso de Educao e Cultura da Cmara dos Deputados e do MEC e de estudos,
entre outros o elaborado pelo Professor Cury 78. Com base nas avaliaes do PNE e dos
estudos considerados, o CNE formula os dez desafios da Educao Nacional, a serem
enfrentados e superados no prximo decnio, como compromisso do Estado e de toda a
sociedade79.
Os desafios indicados pelo CNE esto muito prximos das dez diretrizes definidas na
proposta de PNE encaminhada pelo MEC ao Congresso Nacional (PL 8035/2010). Para
superar esses desafios, o Documento do CNE, aps apresentar um breve diagnstico de
cada nvel de ensino, com comparaes internacionais, indica as prioridades para cada
um dos nveis, etapas e modalidades da Educao Nacional. So elencadas 172
prioridades sendo: 99, distribudas em 18 etapas/modalidades e temas, para a Educao
Bsica e 73 contemplando 7 etapas/modalidades e temas para a Educao Superior.

2.4.3. Avaliaes do PNE 2001-2011 e do PDE

A Lei n 10.172/2001 estabeleceu que o acompanhamento e avaliao do PNE caberia
s comisses de Educao e Cultura da Cmara e do Senado, ao Ministrio da
Educao e ao Conselho Nacional de Educao. O PNE foi objeto de avaliaes em
estudos promovidos pela Comisso de Educao e Cultura da Cmara dos Deputados
em eventos promovidos pelo MEC e pelo CNE. A Explanao de Motivos n 33 do MEC,
que acompanhou o encaminhamento da proposta de Plano ao Palcio do Planalto
relaciona esses estudos e eventos relacionados a seguir:
A Comisso de Educao e Cultura da Cmara dos Deputados, por meio de sua

64
 Consultoria Legislativa, realizou dois estudos de avaliao do PNE, o primeiro em
2004 e o segundo em 2006 (publicaes do Congresso: Avaliao Tcnica do
Plano Nacional de Educao, Braslia, 2004; e Avaliao do PNE: 2004-2006,
Braslia, 2011);
Em setembro e outubro de 2005 o Conselho Nacional de Educao realizou um
Ciclo de Debates sobre o PNE, com vistas a subsidiar o MEC no envio de
propostas ao Congresso Nacional;
Em 2006 o MEC/SEB/Dase/Cafise coordenou o Colquio Nacional sobre
mecanismos de acompanhamento e avaliao do Plano Nacional de Educao e
dos planos decenais, estaduais e municipais correspondentes;
Em 2006, a SEB/MEC promoveu Seminrios Regionais de Avaliao do Plano
Nacional de Educao e dos planos decenais correspondentes, tendo como
referncia os diagnsticos regionais da situao educacional diante das metas do
PNE, realizado pelo Centro de Planejamento e Desenvolvimento Regional da
UFMG Cedepar para a SEB/MEC, com consolidao das contribuies no
documento: Acompanhamento e Avaliao do PNE e dos Planos Decenais
Correspondentes.
Em 2006 o INEP/MEC realizou Avaliao do PNE, relacionando suas metas com
as polticas e aes em curso no MEC, com participao de especialistas em
educao;
O SEA/MEC realizou avaliao do PNE 2001 a 2008, com a participao de
especialistas em educao.
Conforme pesquisa do MEC80, at 2007 em torno de 50% dos municpios atendiam ao
dispositivo da Lei n 10.172/2001 que determinava a criao, por estados e municpios,
de planos decenais correspondentes.
Com a criao do Plano de Metas Educao para Todos, no contexto do PDE, todos os
Estados e Municpios criaram seus Planos de Aes Articuladas, assinando termo de
compromisso com o MEC com suas 29 diretrizes. A avaliao do PDE foi traduzida pelo
ndice de Desenvolvimento da educao Bsica (IDEB), criado em 2007 para medir a
qualidade de cada escola e de cada rede de ensino, que passou a ser aferida
anualmente por meio da Prova Brasil, que compe o Sistema Nacional de Avaliao da
Educao Bsica (Saeb), realizado pelo Inep/MEC. No ensino mdio a avaliao feita
por meio do Exame Nacional do Ensino Mdio (ENEM), adotado pela

65
Maioria das universidades como mecanismo de acesso ao ensino superior. Na educao
superior a avaliao foi realizada por meio do Sistema Nacional de Avaliao da
Educao Superior (Sinaes) que analisa as instituies, os cursos e o desempenho dos
estudantes, por meio do Exame Nacional de Desempenho de Estudantes (Enade) e das
avaliaes institucionais e dos cursos.
O PDE introduziu, por meio do IDEB e do Sinaes, com os instrumentos de avaliao
correspondentes (SAEB/Prova Brasil, ENEM e ENADE) uma nova concepo de
avaliao, no mais focada apenas na realizao das metas e estratgias, mas de seu
impacto na qualidade da educao.

2.4.4. A proposta de PNE 2011-2020 (PL 8035/2010)

A elaborao do PNE resultou da sistematizao, realizada, sob a coordenao do
Ministro da Educao, das contribuies advindas das avaliaes e da ampla
mobilizao social nas conferncias de educao, com a validao da Comisso
Nacional Coordenadora da Conae.
A Explanao de Motivos n 33 do MEC, explicita o processo de elaborao da
proposta do PNE 2011-2020, relacionando os antecedentes (PNE e PDE e os processos
avaliativos) e as conceituaes que subjazem s proposies apresentadas, como
pressupostos que o contextualizam e definem sua concepo e natureza.
No que diz respeito contextualizao o PNE situado no contexto do projeto
nacional de desenvolvimento com incluso social, ou seja: faz parte de uma poltica
nacional de construo de uma sociedade mais justa, solidria e inclusiva. Neste sentido,
estabelece os patamares educacionais nacionais necessrios construo da sociedade
preconizada, traduzidos no direito educao com qualidade social, aes afirmativas e
respeito diversidade, garantidas por uma organizao de sistema nacional, com o
Conselho Nacional como rgo normativo e o Frum Nacional como instncia de
mobilizao e participao.
Quanto concepo, o PNE assume a dimenso estratgica com abordagem
sistmica, ou seja: com viso de totalidade da educao, estabelecendo as articulaes
necessrias, tanto entre os nveis, etapas e modalidades de ensino, quanto entre os
sistemas de ensino dos entes federados (regime de colaborao).
Quanto natureza o PNE, por sua contextualizao e concepo, se apresenta
como Plano de Estado, atendendo aos trs fundamentos que assim o caracterizam:

66
dimenso legal (objeto de lei federal), dimenso temporal (plano decenal) e dimenso
social (elaborado como construo coletiva, como sntese de ampla participao social).
A proposta apresenta um Projeto de Lei e um anexo com as metas e estratgias.
O Projeto de Lei (PL 8035/2011) define 10 diretrizes e as seguintes disposies
para a realizao e avaliao do PNE:
Realizao de duas conferncias nacionais, com intervalo de at quatro anos
entre elas, com o objetivo de avaliar e monitorar o PNE 2011-2020 e subsidiar a
elaborao do PNE 2021-2030;
Instituio do Frum Nacional de Educao para coordenar as conferncias
nacionais de educao;
Ao da Unio, estados, Distrito Federal e municpios em Regime de Colaborao
para a implementao das estratgias e consecuo das metas;
A adoo de mecanismos locais, pelos estados e municpios, para
acompanhamento das metas;
Adoo de Regime de Colaborao especfico para a educao escolar indgena,
que considere os territrios tnico-educacionais e de estratgias que levem em
conta as especificidades socioculturais e lingsticas de cada comunidade,
promovendo a consulta prvia e informada a essas comunidades;
Elaborao, no prazo de um ano, de planos decenais correspondentes pelos
estados, Distrito Federal e municpios, em consonncia com as diretrizes, metas e
estratgias previstas no PNE 2011-2020 e com metas que:
o Considerem as necessidades especficas das populaes do campo e de
reas remanescentes de quilombos;
o Garantam o atendimento s necessidades educacionais especficas da
educao especial, assegurando um sistema educacional inclusivo em todos
os nveis, etapas e modalidades;
Edio, no prazo de um ano, pelos estados, Distrito Federal e municpios, de leis
especficas disciplinando a gesto democrtica da educao em seus respectivos
mbitos de atuao;
Formulao, pela Unio, estados, Distrito Federal e municpios, de planos
plurianuais e diretrizes oramentrias, de maneira a assegurar a consignao de
dotaes oramentrias compatveis com as diretrizes, metas e estratgias do
PNE e dos respectivos planos, a fim de viabilizar sua plena execuo;

67
 Utilizao do IDEB, calculado pelo INEP, para a avaliao da qualidade da
educao bsica, ao par de outros indicadores relativos ao corpo docente e
infraestrutura das escolas.
O anexo apresenta as 20 metas com 171 estratgias de ao para realiz-las. O
importante a destacar que diretrizes e metas so concebidas de forma sistmica,
superando a segmentao por nveis, etapas e modalidades de ensino do plano anterior.
A primeira providncia adotada pelo Ministrio da Educao foi a instituio do
Frum Nacional de Educao, pela Portaria n 1.407 81 de 14-12-2010, vspera do
encaminhamento do Projeto de Lei do PNE 2011-2020 ao Congresso Nacional, ato do
qual os integrantes do Frum participaram, na Presidncia da Repblica. O Frum
integrado pelas representaes institucionais que constituram a Comisso Nacional
Organizadora da Conae, atendendo deliberao da Plenria Final.

A Portaria Ministerial atribui ao Frum as competncias de 82:

I. Convocar, planejar e coordenar a realizao de conferencias nacionais de educao, bem divulgar
as suas deliberaes;
II. Elaborar seu Regimento Interno, bem como o das conferncias nacionais de educao;
III. Oferecer suporte tcnico aos estados, municpios e Distrito Federal para a organizao e a
realizao de seus fruns e de suas conferncias;
IV. Acompanhar e avaliar o processo de implementao das deliberaes das conferncias
nacionais de educao;
V. Zelar para que as conferncias de educao dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios
estejam articuladas a Conferncia Nacional de Educao;
VI. Planejar e organizar espaos de debates sobre a poltica nacional de educao;
VII. Acompanhar, junto ao Congresso Nacional, a tramitao de projetos legislativos relativos
poltica nacional de educao;
VIII. Acompanhar e avaliar a implementao do Plano Nacional de Educao.

A constituio do Frum Nacional de educao atende a uma das principais

deliberaes da Conae, como instrumento de mobilizao social e dilogo com a
sociedade no contexto do planejamento participativo e da democratizao da gesto
educacional.

3. Consideraes finais
O novo Plano Nacional de Educao, como Plano de Estado de carter sistmico e
estratgico, d sequncia ao do Ministrio da Educao que colocou a educao
efetivamente na centralidade da pauta das polticas pblicas nacionais. Elaborado sob o
princpio do planejamento participativo encontra sintonia com as aspiraes da sociedade

68
brasileira manifesta por meio de ampla mobilizao e participao social na definio de
polticas pblicas educacionais, que confluiu para as deliberaes da Conae.
A natureza de uma Conferncia a de mobilizar a sociedade, traduzir aspiraes
e apontar horizontes da sociedade sonhada. Algumas deliberaes tm carter concreto
com viabilidade de implementao no curto ou mdio prazo, outras apontam sonhos a
serem perseguidos e alimentam a continuidade da participao nas lutas sociais.
Assim, pertinente afirmar que o Projeto de Lei do Plano Nacional de Educao
2011-2020, complementado pela Portaria n 1.407, que institui o Frum Nacional de
Educao, foi inspirado no esprito da Conae e contempla as deliberaes factveis nos
prximos dez anos.
Em sntese, a partir das polticas nacionais, globais e educacionais
(intencionalidades como horizonte de futuro), o PNE define para a dcada 2011-2020 as
diretrizes (as grandes orientaes, marcos normativos da ao para a caminhada na
direo desse horizonte), as metas (objetivos quantificados, passos, avanos da
caminhada) e estratgias (aes, processos do caminhar).
Espera-se que os novos tempos de exerccio da cidadania ativa propiciados pelo
amadurecimento democrtico, expressa na participao da sociedade civil organizada na
formulao das polticas pblicas assegurem, tambm, novo significado para o PNE,
superando os reveses da histria do planejamento educacional no Brasil.

REFERNCIAS

1
Manifesto dos Pioneiros. A reconstruo educacional no Brasil: ao povo e ao Governo.
2
. Azevedo, Fernando de: A cultura brasileira, EdUnB, 1963 (p. 669).
3
. Associao Brasileira de Educao. O problema educacional e a nova Constituio. So Paulo, Cia Ed.
Nacional. 1934 (p. 12-4 e 133-141).
4
. Constituio Federal de 1934

69
5
. M Ministrio da Educao e Sade. Conselho Nacional de Educao. Elaborao do Projeto do Plano
Nacional de Educao, p. 3
6
. Ver CNE
7
. Brasil. Ministrio da Educao e Sade. Panorama da Educao Nacional (Discursos de Getlio Vargas e
Gustavo Capanema). Rio de Janeiro, Jos Olmpio. 1941, p.21
8
. Brasil, Ministrio da Educao e Sade. Servio de Documentao, Folheto n 5 (Fundao Getlio Vargas,
CPDOC, 865/77)
9
. Associao Brasileira de Educao. Carta Brasileira de Educao Democrtica. Rio de Janeiro. ABE, 1945,
p. 33
10
. Dirio do Congresso Nacional. 5 de junho de 1959, p. 2664
11
. Ministrio da Educao e Cultura. Plano Nacional de Educao. Rio de Janeiro, 1962. p.69 e 71 12 .
Ministrio da Educao e Cultura. Plano Nacional de Educao. Rio de Janeiro, 1962
13
. Idem, p. 11
14
. Idem, p. 23/24
15
. Ministrio da Educao e Cultura. Plano Trienal de Educao e Cultura 1963-1965. Braslia, 1963.
16
. Idem, p.
17
. Trigueiro, Durmeval. Toward a theory of educactional planning: the brasiliam case. Michigan State
University, 172.
18
. Granato, Teresinha A. C. Resenha de O Planejamento Educacional no Brasil de Durmeval Trigueiro
Mendes. Revista Brasileira de Educao, mai/ago, n 017, Anped. So Paulo, 2001. p. 147
19
. I Plano Nacional de Desenvolvimento (PND): 1972/74. Braslia: Presidncia da Repblica. 1971 20 .
Ministrio da Educao. xxx
21
. O Brasil e o II PND. Braslia: Presidncia da Repblica. 1974
22
. II PSEC xxxx
23
. III PND. Verso incorporando as ressalvas do Congresso Nacional. Braslia: Presidncia da R. 1980.
24
. Ministrio de Educao e Cultura. Secretaria Geral. III Plano Setorial de Educao, Cultura e Desporto;
1980/1985. Braslia, MEC/DDD, 1980
25
. Ministrio de Educao e Cultura. Secretaria Geral. Encontros Regionais sobre Planejamento; III Plano
Setorial de Educao, Cultura e Desporto. Braslia MEC/DDD, 1979.
26
. I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova Repblica 1986-1989. Braslia: Presidncia da Repblica.
1986 27 . GOHN, Maria da Glria. Movimentos Sociais e Educao. So Paulo: Cortez, 1992.
28
. Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional. Texto aprovado na Comisso de Educao, Cultura e
Desporto da CD. So Paulo: Cortez, ANDE, 1990.
29
. Idem
30
. Plano decenal de educao para todos. Braslia. MEC, 1993.
31
. Educao para todos: avaliao da dcada. Braslia: MEC/INEP, 2000
32
. Plano Nacional de Educao: A proposta da sociedade brasileira. Consolidado na Plenria de Encerramento
do II CONED, Belo Horizonte (MG), 9 de novembro de 1997
33
. Idem
34
. Idem
35
, Plano Nacional de Educao. Proposta do Executivo ao Congresso Nacional. INEP, Braslia, 1998. 36 . Idem
37
. Idem
38
. Idem
39
. PNE: Plano Nacional de Educao ou Carta de Inteno. Ivan Valente e Roberto Romano (Internet)
40
. Paulo Sena. O plano nacional de educao na Cmara dos Deputados por um PNE j. Caderno Aslegis,
Braslia. V. 4, n. 10, p. 1 a 86. jan/abr 2000.
41
. Plano Nacional de Educao. Cmara dos Deputados. Nelson Marchezan, Braslia, 2000 42. Idem
43
. PNE: Plano Nacional de Educao ou Carta de Inteno. Ivan Valente e Roberto Romano (Internet) 44.
Idem
45
. Freire, Paulo. Pedagogia do Oprimido. 17 Ed. Rio de Janeiro. Paz e Terra, 1987 (p. .38)

46
. Leitura de mundo. Angela Antunes (mimeo)
47
. Frreira, F. Whitaker. Planejamento sim e no. 9 Ed. Rio de Janeiro. Paz eTerra. 2000

70
48
. Carlos Matus: Adis, seor presidente: planificacin, antiplanificacin y gobierno. Caracas. Ed. Pomaire,
1987 e Poltica, Planejamento & Governo. Braslia, IPEA, 1996.
49
. O Planejamento em Novos Tempos. CENDEC/IPEA. Braslia. 1988 (mimeo)
50
. PNE: Plano Nacional de Educao ou Carta de Inteno. Ivan Valente e Roberto Romano (Internet) 51 .
Manifesto dos Pioneiros ....
52
. Plano de Educao Nacional. Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos, Rio de Janeiro, v.13, n.36,
maio/ago/1949. p. 210
53
. Sucupira, Newton L. B. Relaes entre o Conselho Federal de Educao e os Conselhos Estaduais.
Documento. Rio de Janeiro. N. 21, v.2, Nov/1963
54
. Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional: texto aprovado na Comisso de Educao, Cultura e
Desporto da CD. Com comentrios de Dermeval Saviani (et al.). So Paulo. Cortez, ANDE. 1990
55
. Plano Nacional de Educao. Proposta da Sociedade Brasileira. Cmara dos Deputados
56
. Indicao CNE/CP n 3/2006. Cons. Adeum Hilrio Sauer
57
. Abicalil, Carlos. Construindo o Sistema Nacional Articulado de Educao. Cmara dos Deputados;Braslia.
2010 58 . Idem, p.16 59. Idem p.23
60
. Conferncia Nacional de Educao 2010. Construindo o Sistema Nacional Articulado de educao: o Plano
Nacional de Educao, diretrizes e estratgias de ao. Documento Final. MEC. Braslia, 2010.
61
. Brasil. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Planejamento e Investimentos
Estratgicos. Plano plurianual 2004-2007: mensagem presidencial. Braslia: MP 2003. 62 . Idem. p. 30 63 . Iem. p. 56
64
. Brasil. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Planejamento e Investimentos
Estratgicos. Plano plurianual 2008-2011. Braslia. MP, 2007
65
. Idem. p 16
66
. O Plano de Desenvolvimento da Educao: razes, princpios e programas. Ministrio da Educao. Braslia.
2008. p. 6
67
. Idem. p. 7
68
. Idem. p.6
69
. Idem. p. 6 a 9
70
. Plano de Desenvolvimento da Educao 1 ano, MEC, Braslia, 2008, p.9
71
. Idem. p. 17 72 . Idem p. 18
73
. Brasil. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Planejamento e Investimentos
Estratgicos. Plano plurianual 2008-2011. Braslia. MP, 2007. p. 17
74
. O Plano de Desenvolvimento da Educao: razes, princpios e programas. Ministrio da Educao. Braslia.
2008. p. 25-26 75 . Idem. p. 37 76 . Idem p. 37
77
. Portaria CNE/CP n 10, de 6 de agosto de 2009. Dirio Oficial da Unio de 21/08/2009, Seo 1, p. 13
78
. Cury, Carlos Roberto Jamil. Por um Plano Nacional de Educao: Nacional, Federativo, Democrtico e
Efetivo. Texto elaborado para o Conselho Pleno do Conselho Nacional de Educao, em maro de 2009, disponvel
em WWW.mec.gov.br/cne
79
. Portaria CNE/CP n 10, de 6 de agosto de 2009. Dirio Oficial da Unio de 21/08/2009, Seo 1, p. 13
80
. Perfil dos Conselhos Municipais de Educao. MEC/SEB. Braslia, 2008
81
. Portaria MEC n 1.407. Dirio Oficial da Unio. Seo I. n 240. Quinta-feira 16 de dezembro de 2010 82 .
Idem

71