CASOS PRCTICOS: PRINCIPIOS SUPLETORIEDAD Y PREVALENCIA.

CASO PRCTICO.

Con fecha 28 de mayo de 2007 las Cortes Generales aprueban la Ley del Suelo, texto de 290
artculos, que tiene por objetivo regular el rgimen de la propiedad urbana en Espaa. El Estado
dicta dicha Ley en virtud del principio de supletoriedad regulado en el artculo 149.3 de la
Constitucin Espaola segn el cual:

3. Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitucin podrn

corresponder a las Comunidades Autnomas, en virtud de sus respectivos Estatutos. La
competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonoma
corresponder al Estado cuyas normas prevalecern, en caso de conflicto, sobre las de las
Comunidades Autnomas en todo lo que no est atribuido a la exclusiva competencia de stas.
El derecho estatal ser, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades
Autnomas.

Para el Estado dicho artculo atribuye una clusula general de competencia a favor del Estado
que puede regular cualquier materia.

Una vez publicada la norma las Comunidades Autnomas de Catalua y Canarias impugnan la
Ley por considerar que la misma es inconstitucional pues la competencia sobre urbanismo
corresponde en exclusiva a las Comunidades Autnomas.

PREGUNTA.

En qu consiste el principio de supletoriedad? En qu casos va a ser aplicado?

Tienen razn las Comunidades Autnomas?

CASO PRCTICO 2. PRINCIPIO DE PREVALENCIA.

La Ley del Suelo de la Comunidad Autnoma de Baleares ha regulado la prohibicin del

establecimiento de aeropuertos en lugares no sealados por la misma. Igualmente
establece la necesidad de que, en cualquier caso, para su establecimiento de
infraestructuras estatales en Baleares sea necesario informe vinculante de la Comunidad.

a) Los preceptos impugnados disponen lo siguiente:

Art. 64.1. Sin perjuicio de lo que se establece en los artculos 47 y 50 de esta Ley y por lo que
se refiere a las infraestructuras aeroportuarias, no se autorizarn, fuera de la actual delimitacin
de la zona de servicios, nuevas infraestructuras aeronuticas, pblicas o privadas, si no es para
mejoras ambientales, proteccin civil o inters militar.

Art. 79.2. El Gobierno de las Illes Balears deber emitir informe vinculante, previamente a la
aprobacin de un plan de la Administracin General del Estado o de sus entidades autnomas,
siempre que ste tenga incidencia en el territorio de las Illes Balears, sobre la conformidad del
plan con estas directrices.

El Estado impugna dichos preceptos por entender que invaden su compentencia en materia de
aeropuertos y de obras pblicas.

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La comunidad Autnoma considera que en virtud de su competencia en materia de territorio no
infringe la Constitucin.

PREGUNTA.

Quin considera que tiene razn y en virtud de que principio o regla de solucin de
conflictos?

2
SOLUCIN PRINCIPIO DE PREVALENCIA.

TC (Sala Pleno), sentencia nm. 46/2007 de 1 marzo.

se trata de dilucidar si, en el ejercicio de una competencia autonmica exclusiva, como es la

ordenacin del territorio, cabe hacer precisiones sobre la limitacin o prohibicin de usos cuya
competencia corresponde al Estado. En este sentido seala que la mayora de las competencias
estatales tienen una incidencia espacial que ha de ser necesariamente respetada por la
Comunidad Autnoma. En apoyo de esta alegacin cita la STC 149/1998, de 2 de julio ( RTC
1998, 149) relativa a la Ley de ordenacin del territorio del Pas Vasco, como exponente
de la doctrina constitucional en relacin al concepto de ordenacin del territorio, el alcance de la
competencia autonmica y su relacin con los planes territoriales. A su juicio, resulta claro que,
desde la perspectiva de la distribucin de competencias, la ordenacin del territorio no puede
suponer una facultad absoluta que impida el ejercicio de otras competencias con incidencia
sobre la ocupacin de determinados espacios fsicos, las cuales han de ser respetadas y no
dificultadas por las normas autonmicas reguladoras de la fijacin de los usos de suelo.

Desde esa perspectiva entiende que el precepto impugnado invade el ttulo competencial estatal
relativo a aeropuertos de inters general del art. 149.1.20 CE ( RCL 1978, 2836) , al impedir
el ejercicio de las competencias estatales, ejercicio regulado en el art. 166 de la Ley 13/1996, de
30 de diciembre ( RCL 1996, 3182) , de medidas fiscales, administrativas y del orden social y
en los arts. 1 a 3 y 5.3 del Real Decreto 2591/1998, de 4 de diciembre ( RCL 1998, 2847) ,
sobre ordenacin de los aeropuertos de inters general y su zona de servicio, dictado en
ejecucin de aqul. Asimismo, seala que la generalidad del precepto no admite una
interpretacin restrictiva en el sentido de entender que se refiere a aeropuertos que no son de
inters general, dado que las menciones a los arts. 47 y 50 que contiene tienen por objeto los
aeropuertos de inters general de Menorca e Ibiza, respectivamente.

Por todo ello, estima que el art. 64.1 de la Ley balear vulnera la competencia estatal sobre
aeropuertos de inters general, la cual ha de ser entendida en los mismos trminos que el
Tribunal Constitucional ha establecido en relacin con los puertos de inters general en la STC
40/1998, de 19 de febrero ( RTC 1998, 40) .

c) El art. 79.2 es objeto de impugnacin dado que, a travs del informe vinculante previsto en
este precepto, la Ley balear somete los planes que pueda aprobar el Estado en ejercicio de sus
competencias sectoriales exclusivas a la competencia autonmica sobre urbanismo y ordenacin
del territorio. El Abogado del Estado considera, por el contrario, que la resolucin de los
problemas competenciales que se producen por la concurrencia de distintos ttulos sobre el
mismo espacio fsico ha de llevarse a cabo de una forma distinta, teniendo en cuenta que el
Tribunal Constitucional ha considerado, respecto a la tcnica del informe vinculante, que la
Administracin que lo emite es quien tiene el ttulo prevalente y, por tanto, quien impone
finalmente su criterio. Al respecto seala la doctrina contenida en las SSTC 40/1998, de 19 de
febrero ( RTC 1998, 40) relativa a los puertos de inters general, y 65/1998, de 18 de

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marzo ( RTC 1998, 65) sobre delimitacin de competencias en materia de carreteras, en
las que se consider constitucional la existencia de informes vinculantes estatales.

La demanda contina sealando que el establecimiento del informe vinculante autonmico

supone condicionar el ejercicio de las competencias estatales a que las mismas se adecen a las
directrices contenidas en la Ley balear, directrices que se refieren a potenciar los intereses de la
Comunidad Autnoma, haciendo imposible con ello que los intereses generales, cuya
competencia corresponde al Estado, puedan desenvolverse y hacerse efectivos
constitucionalmente. Por ltimo, considera que el precepto recurrido, en cuanto somete a
informe vinculante determinadas actuaciones en su territorio que afectan al inters general y al
desempeo de competencias estatales, es contrario a los principios de solidaridad, cooperacin y
coordinacin, principios que han de ser respetados por las normas competenciales.

d) En cuanto a la disposicin adicional vigsimo segunda de la Ley 6/1999 ( LIB 1999, 89) , la
demanda indica que se est regulando la composicin de la ribera del mar, que es uno de los
bienes esenciales que forman parte del dominio pblico martimo-terrestre. Como quiera que
esta competencia delimitadora ha sido ejercida por el Estado en el art. 3.1 de la Ley 22/1988, de
28 de julio ( RCL 1988, 1642) , de Costas, desarrollando lo previsto en el art. 132 CE ( RCL
1978, 2836) y determinando las categoras de bienes que forman parte del dominio pblico
martimo-terrestre y que tal ejercicio de competencias ha sido considerado constitucional
conforme a la STC 149/1991, de 4 de julio ( RTC 1991, 149) sobre la Ley de costas el
precepto autonmico resulta inconstitucional. Al respecto, indica, con cita de la propia STC
149/1991, que la actividad normativa consistente en la determinacin de los bienes que integran
el dominio pblico martimo-terrestre y, por tanto, la ribera del mar no corresponde al ttulo de
ordenacin del territorio, sino al derivado de la titularidad de este dominio pblico, que se
sustenta en las competencias estatales sobre la regulacin de las condiciones bsicas que
garanticen la igualdad de todos los espaoles en el ejercicio del derecho de propiedad sobre ese
espacio fsico y sobre legislacin civil.

Por esa razn resulta indiscutible el exceso cometido por el legislador balear, dado que la
competencia exclusiva en materia de ordenacin del territorio no permite atribuir a los
instrumentos de ordenacin territorial la facultad de determinar los elementos, las caractersticas
y las circunstancias fsicas que deban concurrir para que un bien pueda ser incluido o excluido
como uno de los que integran la ribera del mar.

El Abogado del Estado concluye su alegato solicitando se tenga por interpuesto el recurso y se
dicte sentencia en la que se declare la inconstitucionalidad de los preceptos recurridos. Mediante
otros indica que se invoca el art. 161.2 CE ( RCL 1978, 2836) a los efectos de que se acuerde
la suspensin de los preceptos impugnados.

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Se plantea as un problema de colisin entre dos ttulos competenciales materialmente distintos
y sobre los que, respectivamente, ostentan competencia exclusiva el Estado y la Comunidad
Autnoma de las Illes Balears. Por un lado se encuentra la competencia del Estado en materia
de aeropuertos de inters general del art. 149.1.20 CE ( RCL 1978, 2836) , competencia
exclusiva, con el alcance que a dicha competencia se dio en la STC 68/1984, de 11 de junio
( RTC 1984, 68) , y que se halla aqu contrapuesta a la asimismo exclusiva competencia
autonmica sobre ordenacin del territorio, incluido el litoral, del art. 10.3 del Estatuto de
Autonoma de las Illes Balears ( RCL 1983, 396) . Se trata, en definitiva, de una cuestin sobre
la que reiteradamente se ha tenido que pronunciar este Tribunal Constitucional en precedentes
procesos: la que suscita la concurrencia en un mismo espacio fsico situado en el territorio de
una Comunidad Autnoma de competencias del Estado y de la Comunidad Autnoma derivadas
de ttulos jurdicos distintos ( SSTC 77/1984, de 3 de julio [ RTC 1984, 77] , puertos; 56/1986,
de 13 de mayo [ RTC 1986, 56] , defensa; 227/1988, de 29 de noviembre [ RTC 1988, 227] ,
plan hidrolgico; 149/1991, de 4 de julio [ RTC 1991, 149] , costas; 36/1994, de 10 febrero
[ RTC 1994, 36] , Mar Menor; 61/1997, de 20 de marzo [ RTC 1997, 61] , Ley del
suelo; 40/1998, de 19 de febrero [ RTC 1998, 40] , puertos de inters general; 149/1998, de 2
de julio [ RTC 1998, 149] , Ley de ordenacin del territorio del Pas Vasco; 164/2001, de 11 de
julio [ RTC 2001, 164] , rgimen del suelo y valoraciones; 204/2002, de 31 de octubre [ RTC
2002, 204] , aeropuertos de inters general; 14/2004, de 12 de febrero [ RTC 2004, 14] , Ley
aragonesa de ordenacin del territorio).

En las citadas Sentencias se recoge una ya consolidada doctrina constitucional en virtud de la

cual las situaciones de concurrencia competencial sobre un mismo espacio fsico han de
resolverse, en primer lugar, acudiendo a tcnicas de colaboracin y concertacin. De esta forma
resultar imprescindible el establecimiento de mecanismos de colaboracin que permitan la
necesaria coordinacin y cooperacin entre las Administraciones pblicas implicadas en la
bsqueda de aquellas soluciones con las que se consiga optimizar el ejercicio de las
competencias estatales y autonmicas, pudiendo elegirse en cada caso las tcnicas que se
estimen ms adecuadas. En definitiva, la concurrencia competencial no puede resolverse en
trminos de exclusin, sino que ha de acudirse a un expediente de acomodacin e integracin de
los ttulos competenciales estatal y autonmico que convergen sobre un mismo espacio
fsico y que, por eso mismo, estn llamados a cohonestarse.

Ahora bien, tambin hemos establecido que, para el caso de que los cauces de cooperacin
resulten insuficientes para resolver los conflictos que puedan surgir, ser preciso determinar cul
es el ttulo prevalente en funcin del inters general concernido, que determinar la preferente
aplicacin de una competencia en detrimento de la otra. Para ello, habr que tomar en
consideracin, como seala el fundamento jurdico 30 de la STC 40/1998, de 19 de febrero
( RTC 1998, 40) , cul sea la competencia estatal de carcter sectorial que pretenda ejercerse,
las razones que han llevado al constituyente a reservar esa competencia al Estado o el modo

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concreto en que ste o la Comunidad Autnoma pretendan ejercer las que les corresponden. En
este sentido, hemos declarado que el Estado tiene competencias que pueden incidir de manera
importante sobre el territorio, cual es el caso de la competencia sobre puertos y aeropuertos, y
que no puede verse privado del ejercicio de sus competencias exclusivas por la existencia de
una competencia, aunque tambin sea exclusiva, de una Comunidad Autnoma. Debe tenerse en
cuenta, en ltima instancia, que cuando la Constitucin atribuye al Estado una competencia
exclusiva lo hace porque bajo la misma subyace o, al menos, as lo entiende el constituyente
un inters general, inters que debe prevalecer sobre los intereses que puedan tener otras
entidades territoriales afectadas.

El precepto impugnado no supera ese doble canon de constitucionalidad puesto que, desde la
primera de las perspectivas analizadas y relativa a la previsin de especficos mecanismos de
cooperacin, falta aqu toda ponderacin de los contrapuestos intereses en presencia. En efecto,
el precepto otorga preferencia absoluta a las competencias autonmicas pues supone, lisa y
llanamente, la prohibicin, impuesta unilateralmente por la Comunidad Autnoma de las Illes
Balears, de instalacin de nuevas infraestructuras aeronuticas en su territorio, con la nica
excepcin de las contempladas en el propio precepto por remisin a los arts. 47 y 50 de la Ley
6/1999 y relativas a los aeropuertos de inters general de Menorca e Ibiza. Esta prohibicin, de
directa aplicacin de acuerdo con el art. 4.1 del mismo texto legal, se ha establecido
prescindiendo de cualquier mecanismo o cauce de colaboracin con el Estado, titular de
competencias directamente afectadas por dicha prohibicin. De este modo, el Estado, que es
titular de una competencia exclusiva al amparo del art. 149.1.20 CE ( RCL 1978, 2836) , ve
directamente impedido su ejercicio por una disposicin autonmica que no prev mecanismo
alguno para intentar cohonestar los diferentes intereses en presencia, con el consiguiente efecto
de desplazamiento de las competencias estatales.

As, el artculo impugnado obvia la obligacin que pesa sobre los titulares de las competencias
que concurren de tratar de armonizarlas mediante los diversos instrumentos de colaboracin y
cooperacin basados en la voluntariedad y el mutuo acuerdo, a fin de lograr que los proyectos
estatales relativos a los aeropuertos de inters general se ajusten a las determinaciones
territoriales y que, a la vez, stas no impidan u obstaculicen la ejecucin de los citados
proyectos. En este sentido, tampoco puede admitirse, desde la perspectiva del orden
constitucional de distribucin de competencias, que las consideraciones relativas al modelo
territorial y turstico de las Illes Balears a las que se han referido tanto el Gobierno como el
Parlamento de esa Comunidad Autnoma habiliten para establecer una limitacin de grado tal
en una competencia exclusiva estatal, la relativa al establecimiento de nuevos aeropuertos de
inters general o a la ampliacin de los existentes, que impide su ejercicio en la prctica.

Por otra parte, y en relacin a la segunda de las perspectivas citadas, esto es, la determinacin
de la competencia que haya de ser considerada prevalente, resulta necesario recordar aqu la
doctrina sentada en la STC 40/1998, de 19 de febrero ( RTC 1998, 40) , relativa a los puertos de
inters general y reiterada, en relacin a los aeropuertos de tal carcter en la STC 204/2002, de

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31 de octubre ( RTC 2002, 204) . De acuerdo con dicha doctrina, la limitacin de las potestades
de los entes con competencias sobre urbanismo y ordenacin del territorio deriva, en unos
casos, de la existencia previa de un aeropuerto, realidad que se impone a la autoridad urbanstica
y, en otros, de la decisin de crear un nuevo aeropuerto de inters general, decisin que
corresponde al Estado como titular de la competencia exclusiva sobre los aeropuertos que
renan esa condicin. Al respecto, el fundamento jurdico 30 de la citada STC 40/1998 ( RTC
1998, 40) afirma que:

En el caso concreto de la competencia estatal sobre puertos de inters general debe tenerse en
cuenta que la existencia de un puerto estatal implica, necesariamente, una modulacin del
ejercicio de las competencias autonmicas y municipales sobre la ordenacin del territorio y
urbanismo, y que no puede quedar al arbitrio de los entes con competencia sobre dichas
materias la decisin sobre la concreta ubicacin del puerto, su tamao, los usos de los distintos
espacios, etc. Al mismo tiempo, es tambin claro que la existencia de un puerto estatal no
supone la desaparicin de cualesquiera otras competencias sobre su espacio fsico, ya que
mientras que "la competencia exclusiva del Estado sobre puertos de inters general tiene por
objeto la propia realidad del puerto y la actividad relativa al mismo, pero no cualquier tipo de
actividad que afecte al espacio fsico que abarca un puerto... la competencia de ordenacin del
territorio y urbanismo... tiene por objeto la actividad consistente en la delimitacin de los
diversos usos a que pueda destinarse el suelo o espacio fsico territorial" ( STC 77/1984 [ RTC
1984, 77] , F. 2).

Por ello, resulta constitucionalmente admisible que el Estado, desde sus competencias
sectoriales con incidencia territorial entre las que sin duda se encuentra la relativa a los
aeropuertos de inters general, pueda condicionar el ejercicio de la competencia autonmica de
ordenacin del territorio y del litoral siempre que la competencia se ejerza de manera legtima
sin limitar ms de lo necesario la competencia autonmica. Es evidente, adems, que dicho
condicionamiento deber tener en cuenta los resultados de la aplicacin de los mecanismos de
cooperacin normativamente establecidos para la articulacin de la planificacin y ejecucin de
las obras pblicas estatales con las competencias de otras Administraciones pblicas sobre
ordenacin territorial y urbanstica. En este caso, tales mecanismos se prevn en el Real Decreto
2591/1998, de 4 de diciembre ( RCL 1998, 2847) , de ordenacin de los aeropuertos de inters
general y su zona de servicio, norma que establece el tipo de actuaciones que ha de llevar a cabo
el Estado en relacin a ese tipo de infraestructuras y cuyo art. 5.3 determina que los planes
directores de los aeropuertos de inters general, aprobados por el Ministro de Fomento, sern
informados por las Administraciones Pblicas afectadas por la delimitacin de la zona de
servicio del aeropuerto que ostenten competencias en materia de ordenacin del territorio y
urbanismo.

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La utilizacin de la tcnica del informe vinculante prevista en el art. 79.2 impugnado supone, en
la prctica, que los planes estatales con incidencia territorial quedan condicionados y sometidos
al informe que emita la Comunidad Autnoma, de forma que la aprobacin de un plan de la
Administracin General del Estado o de sus entidades autnomas, aun cuando se realice en el
ejercicio de competencias estatales exclusivas, se convierte, de hecho y por aplicacin de la
mencionada tcnica, en un acto compuesto en el que han de concurrir dos voluntades distintas,
puesto que no sera posible llevar a la prctica las concretas determinaciones del plan estatal sin
atenerse al contenido del informe emitido por la Comunidad Autnoma.

En este sentido, el Estado tiene constitucionalmente reservadas ex art. 149.1 CE una

pluralidad de competencias dotadas de una clara dimensin espacial, cuyo ejercicio puede
condicionar la competencia de la Comunidad Autnoma sobre ordenacin del territorio ( v.gr.
art. 149.1, nmeros 4, 13, 20, 21, 22, 23, 24, 25 y 28 CE) debiendo el ente competente en esta
materia respetar los condicionamientos que constitucionalmente se deriven de esas
competencias estatales. Sentada esta premisa, esto es, admitida la existencia de supuestos en los
que el Estado, en el ejercicio de sus competencias, puede condicionar legtimamente la
competencia autonmica de ordenacin territorial, el debate que se suscita se centra en
determinar si, como sostiene el Abogado del Estado, el citado precepto legal que atribuye
carcter vinculante al informe autonmico resulta, por ello, excluyente en todo caso de los
supuestos de prevalencia o condicionamiento de las competencias sectoriales del Estado sobre
la competencia autonmica de ordenacin territorial.

Como ha declarado reiteradamente este Tribunal (por todas, STC 149/1998, de 2 de julio [ RTC
1998, 149] , F. 4) la competencia exclusiva de las Comunidades Autnomas para la ordenacin
del territorio no puede llevar a desconocer las competencias del Estado con directa e inmediata
proyeccin en el espacio fsico siempre que el ejercicio de esas competencias se mantenga
dentro de los lmites propios. La consecuencia, en el supuesto de que exista contradiccin entre
la planificacin territorial autonmica y las decisiones adoptadas por el Estado en el ejercicio de
esas competencias, y ensayados sin xito los mecanismos de colaboracin y cooperacin, ser
que los instrumentos de ordenacin territorial debern tener en cuenta y aceptar las decisiones
estatales.

Ese es el criterio establecido en la disposicin adicional segunda de la Ley 13/2003, de 23 de

mayo ( RCL 2003, 1373) , reguladora del contrato de concesin de obras pblicas, as como en
la legislacin sectorial estatal relativa a los diversos tipos y clases de obras pblicas estatales
como las obras ferroviarias, las carreteras, las obras en zona martimo-terrestre, las obras
portuarias y aeroportuarias, las obras hidrulicas o las obras en zonas de inters para la defensa
nacional o en instalaciones militares.

Ahora bien, esa prevalencia de las competencias estatales no ha de ser entendida en trminos
incondicionados, al no amparar cualquier ejercicio de las mismas sino que, por el contrario,
habr de ajustarse a los criterios establecidos por este Tribunal ( SSTC 149/1991, de 4 de julio
[ RTC 1991, 149] , F. 13; 36/1994, de 10 de febrero [ RTC 1994, 36] , F. 3; y 149/1998, de 2 de

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julio [ RTC 1998, 149] , F. 3), para lo que ser preciso analizar singularizadamente cada
supuesto, siendo los acuerdos que adopte la Administracin General del Estado recurribles ante
la jurisdiccin competente, correspondiendo a los rganos jurisdiccionales decidir si en el caso
concreto se han dado determinados presupuestos de urgencia o inters pblico que hacen
necesario apartarse de la planificacin territorial establecida.

Establecido lo anterior hay que precisar que, dada la indudable incidencia que las actuaciones
sectoriales del Estado pueden tener sobre la ordenacin territorial dispuesta por la Comunidad
Autnoma, nada impide que sta pueda sujetar aqullas al preceptivo informe. Sin embargo, la
norma autonmica que ahora examinamos excede del marco competencial, as como del mbito
de colaboracin y cooperacin interadministrativa anteriormente descrito, pues el informe de la
Comunidad Autnoma se configura no slo como preceptivo sino, adems, como vinculante
para el Estado, lo que supone en ltima instancia la imposicin unilateral del criterio
autonmico en un mbito de decisin materialmente compartido por proyectarse sobre un
mismo espacio fsico.

Por ello, no resulta admisible, desde la perspectiva de la distribucin constitucional de

competencias, una regulacin como la prevista en el precepto balear, puesto que la misma
desconoce el carcter prevalente de las competencias estatales en los trminos establecidos por
este Tribunal (por todas, STC 40/1998, de 19 de febrero [ RTC 1998, 40] , FF. 30 y 40), las
cuales, con las salvedades que ya se han expuesto, no pueden quedar subordinadas al parecer
autonmico en cuyo territorio inciden.

TC (Sala Pleno), sentencia nm. 14/2004 de 12 febrero.

Las alegaciones contenidas en el escrito de interposicin del recurso de inconstitucionalidad se

sintetizan a continuacin:

a) La directriz objeto del recurso prev lo siguiente:

"(222) Se propiciar que la utilizacin del suelo sea acorde con los intereses de la Comunidad
Autnoma de Aragn. A tal efecto, se tendr en cuenta lo siguiente:

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b) No se permitir la instalacin en usos penitenciarios cuya capacidad supere a la media de la
poblacin reclusa generada en Aragn en los ltimos cinco aos.

c) Se prohibir la instalacin de almacenes de residuos nucleares que no hayan sido generados

en Aragn".

Pues bien, para encuadrar este precepto en la materia que le es propia, debemos tener en cuenta
que hemos declarado "que cuando inevitablemente las muchas actuaciones de los poderes
pblicos concernidos inciden al mismo tiempo en dos o ms mbitos categoriales diversos es
preciso determinar siempre la categora genrica, de entre las referidas en la Constitucin y los
Estatutos, a la que primordialmente se reconducen las competencias controvertidas, puesto que
es sta la que fundamentalmente proporciona el criterio para la delimitacin competencial, sin
perjuicio de que, en su caso, la incidencia de la actividad considerada en otros mbitos obligue a
corregir la conclusin inicial para tomar en consideracin ttulos competenciales distintos ( STC
80/1985 [ RTC 1985, 80] , F. 1)" ( STC 197/1996, de 28 de noviembre [ RTC 1996, 197] , F.
3). Complementariamente tambin dijimos en esta misma Sentencia que "el orden de
competencias y la definicin de las que, en cada caso, se ejerzan, no pueden quedar a merced de
las alegaciones de las partes, sino que deben ser determinadas en atencin a los criterios
objetivos que sobre cada materia establecen la Constitucin, los Estatutos de Autonoma y las
Leyes a las que stos y aqulla se remitan" ( STC 69/1988 [ RTC 1988, 69] , F. 2). Con la
consecuencia de que, "cuando se ofrezcan por las partes en el proceso constitucional diversas
calificaciones sustantivas de las disposiciones o actos en conflicto que pudieran llevar a
identificaciones competenciales tambin distintas, ha de apreciarse, para llegar a una
calificacin competencial correcta, tanto el sentido o finalidad de los varios ttulos
competenciales y estatutarios, como el carcter, sentido y finalidad de las disposiciones tradas
al conflicto, es decir, el contenido del precepto controvertido, delimitando as la regla
competencial aplicable al caso ( STC 153/1989 [ RTC 1989, 153] , F. 5, con referencia a
las SSTC 252/1988 [ RTC 1988, 252] y 13/1989 [ RTC 1989, 13] )" ( STC 69/1988 [ RTC
1988, 69] , F. 5, con referencia a las SSTC 252/1988 [ RTC 1988, 252] y 13/1989 [ RTC 1989,
13] )" ( STC 197/1996, de 28 de noviembre [ RTC 1996, 197] , F. 3).

Y ello sin perder de vista que "este Tribunal ha sealado como criterio general a tener en cuenta
en los supuestos de concurrencia de ttulos competenciales el de la prevalencia de la regla
competencial especfica sobre el de la ms genrica (as, en SSTC 87/1987 [ RTC 1987, 87] , F.
2 y 69/1988, F. 4). Aunque tambin se ha dicho que a este criterio no se le puede atribuir un
valor absoluto ( STC 213/1988 [ RTC 1988, 213] , F. 3)" ( STC 197/1996 [ RTC 1996, 197] , F.
4).

La Ley 7/1998 ( RCL 1998, 2268 y LARG 1998, 140) , en la que se incluye la directriz
impugnada, se dicta, segn su Prembulo, al amparo de la competencia exclusiva de la
Comunidad Autnoma de Aragn en materia de "ordenacin del territorio, urbanismo y

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vivienda". Ello no obstante, considerando que hemos afirmado que "este Tribunal no se
encuentra vinculado por los encuadramientos competenciales que realizan las propias normas
sometidas a su enjuiciamiento" (por todas, SSTC 144/1985, de 25 de abril [ RTC 1985, 144] , F.
1, y 152/2003, de 17 de julio [ RTC 2003, 152] , F. 7), deberemos comprobar que ese
encuadramiento es el adecuado, pudiendo adelantar ya que el apartado a) que estamos
examinando no es encuadrable en la materia de "ordenacin del territorio".

En efecto, dicho apartado declara que no se permitir que la capacidad de las instalaciones en
usos penitenciarios supere la media de los reclusos generados en Aragn en los ltimos cinco
aos. Esta regulacin en realidad determina el nmero mximo de plazas que pueden albergar
las instalaciones penitenciarias de Aragn, y ello en razn de un mdulo cuantitativo que se fija
por referencia al origen de la poblacin reclusa, lo cual nada tiene que ver con el contenido que,
segn nuestra doctrina, le es propio a la materia de "ordenacin del territorio". En definitiva, la
Norma no planifica el uso del suelo susceptible de recibir instalaciones penitenciarias, ni
aprueba planes u otros instrumentos relativos a las mismas, ni tampoco establece sistemas de
equilibrio territorial entre dichas instalaciones y otras de la misma o distinta naturaleza, o entre
aqullas y los ncleos de poblacin. Ni siquiera, en fin, se refiere a volmenes de edificacin u
otras variables que pudieran conectarse de alguna manera con los diferentes usos del suelo

SOLUCIN PRINCIPIO SUPLETORIEDAD. TC (Sala Pleno), sentencia nm. 61/1997

de 20 marzo.

La Disposicin Final Unica del TRLS

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Como ya se ha dicho, la Disposicin final nica del TRLS ha estructurado o dividido todos sus
preceptos en torno a tres grupos: unos, de carcter bsico, por virtud de las reglas 1, 8, 13, 18
y 23 del art. 149.1 CE (apartado 1 de la citada Disposicin); otros, en cambio, son de
"aplicacin plena" en virtud de las reglas 8 y 18 del mismo art.149.1 CE (apartado 2); y otros,
finalmente, de "aplicacin supletoria" (apartado 3).

Lo que los recurrentes impugnan del Texto Refundido de la Ley sobre el Rgimen del Suelo y
Ordenacin Urbana no es, propiamente, su articulado, sino la calificacin otorgada por la
Disposicin final nica de la Ley a los diversos preceptos de la misma, esto es, el tipo de ttulo
competencial (bsico) y el rgimen de aplicabilidad (plena y supletoria).

a) Por lo que hace, en primer lugar, a la calificacin como normas "de carcter bsico", debe
advertirse que aunque el legislador ha incluido en esta categora al art. 149.1.1 CE como ya se
ha puesto de manifiesto en el fundamento 7 de esta Sentencia, esta competencia tiene rasgos
especficos que la hacen diferente de las competencias bsicas que corresponden al Estado.
Tampoco las competencias "ex" art. 149.1.8 CE (salvo las relativas a las bases de las
obligaciones contractuales) tienen en rigor carcter bsico, sino exclusivo . Por lo dems, el
Gobierno de la Nacin viene obligado a calificar las normas que a su parecer tengan carcter
bsico por exigencia de la seguridad jurdica "y con mayor razn cuando haya de regular por

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Decreto Legislativo una determinada materia sobre la que el Estado tiene competencia para
aprobar las normas bsicas" (STC 179/1992, fundamento jurdico 2; STC 385/1993,
fundamento jurdico 3), como es el presente caso, sin que, a este propsito, necesite el Gobierno
una habilitacin expresa para tal calificacin que es, por tanto, posible en cualquiera de las
modalidades legiferantes contenidas en el art. 82 CE (STC 385/1993, fundamento jurdico 3).
Cosa distinta ser que todos los preceptos calificados como bsicos por el legislador tengan
efectivamente este carcter.

b) En cuanto a las normas "de aplicacin plena", es evidente que esta categora no tiene
correspondencia en el texto constitucional, a diferencia de lo que sucede con la legislacin
bsica y la referencia a la supletoriedad del Derecho estatal (149.3 CE). Por lo que conviene
recordar que si al usar de sus facultades legislativas sobre materias de su competencia tanto el
Estado como las Comunidades Autnomas han de operar a partir de un determinado
entendimiento interpretativo del bloque de la constitucionalidad (STC 214/1988, fundamento
jurdico 5), no es menos cierto que el legislador estatal no puede incidir, con carcter general, en
el sistema de delimitacin de competencias entre el Estado y las Comunidades Autnomas
establecido por la Constitucin y los Estatutos de Autonoma sin una expresa previsin
constitucional o estatutaria ( STC 197/1996 [ RTC 1996, 197] , fundamento jurdico 21, con
cita de las SSTC 76/1983 y 29/1986 [ RTC 1986, 29] ), que no ha sido formulada en la materia
de urbanismo.

Por ello, habr de estarse, sin fijar cul sea el sentido y alcance que el legislador ha querido
atribuir a las "normas de aplicacin plena", a lo establecido en el orden constitucional de
competencias. Y, de este modo, hemos de considerar en cada caso las competencias exclusivas
invocadas por el propio TRLS (las reglas 8 y 18 del art. 149.1 CE) para determinar, primero, si
el precepto de que se trate encuentra o no cobertura en los citados ttulos y, segundo, caso de
haber sido cuestionado por los recurrentes, si ello impide o cierra toda posibilidad de desarrollo
legislativo autonmico en esa materia, en correspondencia con el carcter exclusivo de la
competencia estatal, que habilita un mayor grado de desarrollo o intensidad normativa que el
que autorizara una competencia para dictar normas bsicas.

c) Respecto de la calificacin de "aplicacin supletoria" a la que se refiere la Disposicin final

nica apartado tercero, debe comenzarse por recordar que, como afirmamos en la STC
147/1991, es preciso "reducir el concepto de supletoriedad a sus correctos trminos de funcin,
cuya operatividad corresponde determinar a partir de la norma reguladora del mbito material
en el que se va a aplicar el Derecho supletorio y no desde ste, es decir, como funcin referida al
conjunto del ordenamiento jurdico, cuyo valor supletorio debe obtenerse por el aplicador del
Derecho a travs de las reglas de interpretacin pertinentes, incluida la va analgica, y no ser
impuesta directamente por el legislador desde normas especialmente aprobadas con tal
exclusivo propsito, para incidir en la reglamentacin jurdica de sectores materiales en los que
el Estado carece de todo ttulo competencial que justifique dicha reglamentacin" (fundamento
jurdico 7).

Ello condujo al Tribunal en aquella Sentencia a "considerar viciadas de incompetencia y, por

ello, nulas las normas que el Estado dicte con el nico propsito de crear Derecho supletorio del
de las Comunidades Autnomas en materias que sean de la exclusiva competencia de stas, lo
cual no es constitucionalmente legtimo cuando todos los Estatutos de Autonoma atribuyen a
las Comunidades Autnomas la competencia como exclusiva y en un mismo grado de
homogeneidad" (cfr. STC 147/1991, fundamento jurdico 7).

En esta misma lnea, en la STC 118/1996 ( RTC 1996, 118) , el Tribunal declar que: "Si para
dictar cualesquiera normas precisa el Estado de un ttulo competencial especfico que las
justifique, y la supletoriedad no lo es, esa conclusin ha de mantenerse en todo caso. Por lo
tanto, tampoco en las materias en las que el Estado ostenta competencias compartidas puede,
excediendo el tenor de los ttulos que se las atribuye y penetrando en el mbito reservado por la
Constitucin y los Estatutos a las Comunidades Autnomas, producir normas jurdicas

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meramente supletorias, pues tales normas, al invocar el amparo de una clusula como la
supletoriedad que, por no ser ttulo competencial, no puede drselo, constituyen una vulneracin
del orden constitucional de competencias" (fundamento jurdico 6).

En consecuencia, la "supletoriedad del Derecho estatal ha de ser inferida por el aplicador del
Derecho autonmico, mediante el uso de las reglas de interpretacin pertinentes" (fundamento
jurdico 6). Por consiguiente, "la clusula de supletoriedad no permite que el Derecho estatal
colme, sin ms, la falta de regulacin autonmica en una materia. El presupuesto de aplicacin
de la supletoriedad que la Constitucin establece no es la ausencia de regulacin, sino la
presencia de una laguna detectada como tal por el aplicador del Derecho" (fundamento jurdico
8).

As las cosas, dado que a partir de los arts. 148 y 149 CE, todos los Estatutos de Autonoma
atribuyen a las Comunidades Autnomas la competencia exclusiva sobre la materia de
urbanismo, es evidente que el Estado no puede dictar normas supletorias al carecer de un ttulo
competencial especfico que as lo legitime, sin que por otra parte el hecho de ostentar otros
ttulos competenciales susceptibles de incidir sobre la materia pueda justificar la invocacin de
la clusula de supletoriedad del art. 149.3 in fine de la Constitucin Espaola.

La calificacin como normas supletorias, pues, en coherencia con cuanto se ha dicho, es

contraria al art. 149.3 CE in fine y al orden constitucional de competencias. En consecuencia,
han de ser declarados inconstitucionales tanto el apartado 3 de la Disposicin final nica como
los preceptos as calificados, esto es, todos aquellos que, de conformidad con lo que establece la
indicada Disposicin, no tienen carcter de norma bsica ni de aplicacin plena.

Es de apreciar, en fin, que la imposibilidad de dictar normas supletorias con tal exclusivo
propsito all donde el Estado carece de competencias sobre la materia, como en el caso del
urbanismo, trae tambin como consecuencia que la refundicin de textos legales no sea la
tcnica legislativa ms adecuada en manos del legislador estatal, puesto que, a menos que tal
refundicin se circunscriba a aquellos textos legales o normas sobre las que el Estado s ostente
algn ttulo, incurrira en vicio de incompetencia. En el caso del Texto Refundido de la Ley
sobre el Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana, adems, se ha perseguido llevar a cabo la
refundicin de textos legales anteriores a la Constitucin -con una pretensin evidentemente
codificadora merced a un entendimiento de la supletoriedad como ttulo atributivo-, siendo as
que tras su promulgacin, la materia ha sido atribuida sustancialmente a las Comunidades
Autnomas. Como es obvio, la delegacin legislativa debe ser igualmente respetuosa con el
orden constitucional de competencias.

d) La declaracin de inconstitucionalidad del apartado tercero de la Disposicin final nica, as

como de las propias disposiciones por ella concernidas, en aplicacin de nuestra doctrina sobre
la clusula de supletoriedad, debe conducir a la declaracin de la inconstitucionalidad por
consecuencia (art. 39.1 LOTC) del apartado primero de la Disposicin derogatoria nica.

Si, como hemos sealado, la clusula de supletoriedad no es una fuente atributiva, en positivo,
de competencias estatales, ni aun con carcter supletorio, tampoco puede serlo en negativo; es
decir, tampoco puede ser un ttulo que le permita al Estado derogar el que era su propio
Derecho, en este caso sobre urbanismo, pero que ya ha dejado de serlo o, ms exactamente, que
ya no se encuentra a su disposicin, ya sea para alterarlo (aun con eficacia supletoria) o para
derogarlo. De otro modo, si el legislador estatal suprimiese, mediante su derogacin, el derecho
sobre una materia cuya competencia ya no es suya, sino de las Comunidades Autnomas,
vendra a quebrantar una de las finalidades bsicas de la clusula de supletoriedad, cual es la de
que, con la constitucin de los rganos de poder de las Comunidades Autnomas, y su
correspondiente asuncin de competencias normativas, no se origine un vaco parcial del
ordenamiento, permitiendo y prescribiendo, con este propsito, la aplicacin supletoria,
potencialmente indefinida, del ordenamiento estatal.

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En el caso que nos ocupa, como se ha declarado, el Texto Refundido de la Ley sobre el Rgimen
del Suelo y Ordenacin Urbana ha alterado el sentido propio de la clusula de supletoriedad,
habiendo venido a efectuarlo mediante dos operaciones, que sin embargo van inescindiblemente
unidas: De una parte, alterando la legislacin urbanstica previa a la constitucin de los rganos
de poder de las Comunidades Autnomas, aun cuando fuera con eficacia supletoria, sobre la que
ya careca de competencia; de otra parte, derogando, no slo de forma tcita sino tambin de
forma expresa (Disposicin derogatoria nica, apartado primero, TRLS), dicha legislacin
urbanstica previa. La consecuencia de todo ello, a nuestros efectos, no es sino la de que, una
vez declarada la ilegitimidad de la legislacin supletoria sobre urbanismo llevada a cabo por el
Estado con apoyo en una comprensin errada de la supletoriedad, debamos, al mismo tiempo,
declarar nula y sin efecto la simultnea derogacin expresa de la legislacin urbanstica previa a
la constitucin de los rganos de poder de todas las Comunidades Autnomas llevada a cabo por
el legislador estatal. De no hacerlo as, es decir, si nos limitsemos a la declaracin de nulidad
del citado apartado tercero de la Disposicin final nica, vendramos a ocasionar, por obra de
nuestra propia Sentencia, un resultado contrario al sealado sentido de la clusula de
supletoriedad establecida en el inciso tercero del art. 149.3 de la Constitucin Espaola.

De acuerdo, por tanto, con lo anterior, procede declarar la inconstitucionalidad por consecuencia
del apartado primero de la Disposicin derogatoria nica, con la sola excepcin del inciso final
"y la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Rgimen Urbanstico y Valoraciones del
Suelo", en la medida en que dichas disposiciones no se extiendan a materias sobre las que el
Estado no ostente competencias, y sin perjuicio del efecto derogatorio tcito que puedan
desplegar las disposiciones del Texto Refundido de la Ley sobre el Rgimen del Suelo y
Ordenacin Urbana dictadas por el Estado en el marco de sus competencias.

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