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DOCUMENTO TCNICO
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Documento Tcnico
Lineamientos de Poltica de Promocin de la Salud en el Per
NDICE
Introduccin 3
1. Finalidad 4
2. Objetivo 4
3. Base legal 4
4. mbito de aplicacin 5
5. Contenido 5
5.1. Definiciones operativas 5
5.2. Marco Conceptual 9
5.2.1. Enfoques 9
5.2.2. Atencin Primaria de la Salud 11
5.2.3. Atencin Primaria de la Salud Renovada 11
5.2.4. Determinantes de la salud 11
5.2.5. Determinantes Sociales de la Salud 12
5.2.6. Inequidad en salud 16
5.2.7. Gestin Territorial en Salud 17
5.2.8. Intersectorialidad 19
5.2.9. Participacin social 21
5.2.10. Medicin y vigilancia de los Determinantes Sociales de la Salud 21
6. Lineamientos de Poltica de Promocin de la Salud en el Per 22
Lineamiento 1. La Salud como eje fundamental e integrador de todas
las polticas pblicas 22
Lineamiento 2. La persona, la familia y la comunidad como el centro
de la gestin territorial en salud 23
Lineamiento 3. Abordaje de los determinantes sociales de la salud
para el cierre de brechas de inequidad en salud. 25
Lineamiento 4. Empoderamiento y participacin social en salud 26
7. Anexos 27
8. Bibliografa 33
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Lineamientos de Poltica de Promocin de la Salud en el Per
INTRODUCCIN
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Lineamientos de Poltica de Promocin de la Salud en el Per
1. FINALIDAD
Contribuir a la mejora de la salud pblica del pas, mediante el fortalecimiento de la
Promocin de la Salud como funcin esencial de la salud pblica en todas las polticas
de las instituciones pblicas y privadas en el pas.
2. OBJETIVO
Establecer los Lineamientos de Poltica de Promocin de la Salud, as como los
principios y doctrinas que orienten la formulacin y ejecucin de polticas sanitarias en
todos los sectores en los tres niveles de gobierno, para fortalecer dicha funcin
esencial de salud pblica en el pas.
3. BASE LEGAL
Ley N 26300, Ley de los Derechos de Participacin y Control Ciudadanos.
Ley N 26842, Ley General de Salud.
Ley N 27658, Ley Marco de la Modernizacin de la Gestin del Estado.
Ley N 27783, Ley de Bases de la Descentralizacin.
Ley N 27813, Ley del Sistema Nacional Coordinado y Descentralizado de Salud.
Ley N 27867 Ley Orgnica de Gobiernos Regionales.
Ley N 27972, Ley Orgnica de Municipalidades.
Ley N 28056, Ley Marco del Presupuesto Participativo.
Ley N 29124, Ley que establece la cogestin y participacin ciudadana para el
primer nivel de atencin en los establecimientos de salud del Ministerio de Salud
y de las Regiones.
Ley N 29158, Ley Orgnica del Poder Ejecutivo.
Ley N 29785, Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indgenas u
originarios, reconocidos en el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del
Trabajo (OIT).
Decreto Legislativo N 1161, Ley de Organizacin y Funciones del Ministerio de
Salud.
Decreto Legislativo N 1166, que aprueba la conformacin y funcionamiento de
la Redes Integradas de Atencin Primaria de Salud.
Decreto Supremo N 008-2017-SA, que aprueba el Reglamento de Organizacin
y Funciones del Ministerio de Salud.
Decreto Supremo N 020-2014-SA, que aprueba el Texto nico Ordenado de la
Ley N 29344, Ley Marco de Aseguramiento Universal en Salud
Decreto Supremo N 04-2013-PCM, que aprueba la Poltica Nacional de
Modernizacin de la Gestin Pblica
Decreto Supremo N 017-2008-SA, que aprueba el Reglamento de la Ley N
29124, que establece la Cogestin y Participacin Ciudadana para el primer
nivel de atencin en los establecimientos de Salud del Ministerio de Salud y de
las Regiones
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Lineamientos de Poltica de Promocin de la Salud en el Per
4. MBITO DE APLICACIN
El presente documento tcnico es de aplicacin a nivel nacional en el sector salud, el
cual est conformado por el Ministerio de Salud como organismo rector, sus entidades
adscritas y desconcentradas y las instituciones pblicas y privadas de nivel nacional,
regional y local, y que tienen impacto directo o indirecto en la salud, individual o
colectiva.1
De la misma manera servir como documento de referencia para que otros sectores,
instituciones pblicas o privadas y organizaciones de la sociedad civil relacionadas a la
salud pblica en todos los niveles de gobierno, lo tomen como documento de consulta
para sus procesos de planificacin y formulacin de polticas.
5. CONTENIDO
1
Artculo N 4 del Decreto Legislativo N 1161, que aprueba la Ley de Organizaciones y Funciones del
Ministerio de Salud.
2
DS N 004-2013-PCM, Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica al 2021. Presidencia de
Consejo de Ministros, pg. 52.
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Lineamientos de Poltica de Promocin de la Salud en el Per
b. Accin Intergubernamental
La accin intergubernamental es el trabajo integrado entre los niveles de gobierno
Nacional, Regional y Local para alcanzar un objetivo compartido. En el contexto
de un Estado descentralizado, la accin intergubernamental contribuye al
desarrollo integral, armnico y sostenible del pas, a travs del ejercicio de las
competencias y funciones asignadas a cada nivel de gobierno y los recursos
transferidos, para la articulacin y alineacin de polticas pblicas locales,
regionales y nacionales.
c. Accin Intersectorial
La accin intersectorial es el trabajo integrado entre los sectores para alcanzar un
objetivo compartido. En el contexto de la salud se refiere a todas las acciones
desarrolladas por el Estado de manera articulada, tanto entre los sectores como
entre los niveles de gobierno, fomentando el intercambio de informacin, la
cooperacin, la coordinacin y la integracin entre ellas,3 en el ejercicio de sus
competencias y funciones y el uso de sus recursos, para responder a las
demandas sociales, con eficiencia, eficacia y oportunidad, y generar valor
pblico.4
d. Equidad en Salud
Es la garanta de una adecuada y oportuna distribucin de recursos y servicios, de
tal forma que se pueda atender con justicia a las personas, familias y
comunidades, en funcin de sus necesidades de salud5. Equidad en Salud
consiste en dar la oportunidad al que no la tuvo, para acceder a vivir con salud y
bienestar.
e. Empoderamiento social
un proceso social, cultural, psicolgico o poltico mediante el cual los individuos
y los grupos sociales son capaces de expresar sus necesidades, plantear sus
preocupaciones, disear estrategias de participacin en la toma de decisiones y
llevar a cabo acciones polticas, sociales y culturales para hacer frente a sus
necesidades. Mediante este proceso, las personas perciben una relacin ms
estrecha entre sus metas y el modo de alcanzarlas y una correspondencia entre
sus esfuerzos y los resultados que obtienen.6
f. Gobernanza
Es el proceso a travs del cual los gobiernos (incluidos sus diferentes sectores
constitutivos) y otras organizaciones sociales interactan, se relacionan con los
ciudadanos y toman decisiones en un mundo complejo y globalizado. En este
proceso, las sociedades o las organizaciones toman decisiones, determinan a
quines implican en ello e identifican la manera de garantizar la responsabilidad
de las medidas tomadas.7
g. Gobernabilidad
Es la situacin que resulta de un conjunto de condiciones favorables que
concurren para la accin de gobierno, y que se desarrollan en su entorno o que
3
DS N 004-2013-PCM, Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica al 2021. Presidencia de
Consejo de Ministros, pg. 22.
4
Cerrando la Brecha: La Poltica de accin sobre los DSS. OMS. Ro de Janeiro, octubre de 2011.
5
RM N 464-2011/MINSA, Modelo de Atencin Integral de Salud Basado en Familia y Comunidad; pgina 34.
6
Glosario de Promocin de la Salud. Organizacin Mundial de la Salud. Ginebra, 1998, pg.16.
7
Cerrando la Brecha: La Poltica de accin sobre los DSS. OMS. Ro de Janeiro, Octubre de 2011; y esta a su
vez de Graham J, Amos B, Plumptre T. Principles for good governance in the 21st century. Sinopsis de
polticas N. 15. Nueva York, PNUD, 2003.
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Lineamientos de Poltica de Promocin de la Salud en el Per
8
World Health Organization. Closing the gap:policy into practice on social determinants of health. Discusion
paper 2011
9
dem 8.
10
dem 8.
11
idem 8.
12
Organizacin Panamericana de la Salud. Participacin de la comunidad en La salud y desarrollo de las
Amricas. Anlisis de estudio de casos seleccionados. Washington. OPS. 1984. Publicacin Cientfica No.
473.
7
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13
DS N 004-2013-PCM, Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica al 2021. Presidencia de
Consejo de Ministros. 2013.
14
Organizacin Mundial de la Salud.1998. Promocin de la salud. Glosario de trminos.
15
Conferencia Mundial de Promocin de la Salud, Helsinki, Finlandia, del 10 al 14 junio 2013 La declaracin de
Helsinki sobre Salud en Todas las Polticas.
16
Artculo N 4 del Decreto Legislativo que aprueba la Ley de Organizaciones y Funciones del Ministerio de
Salud.
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Lineamientos de Poltica de Promocin de la Salud en el Per
5.2.1. Enfoques
a. Enfoque Territorial
De acuerdo con el enfoque de territorialidad, el territorio no slo es
concebido como un espacio fsico y geogrfico, sino como un espacio de
relaciones entre los diferentes actores y sectores claves de la sociedad civil,
sus organizaciones, instituciones, el medioambiente, las formas de
produccin, distribucin y consumo, tradiciones e identidad cultural18
Constituye una planificacin del territorio tomando en cuenta su
potencialidad econmica y la atencin a los temas sociales, culturales y
ambientales y que para ello integra espacios, actores, la produccin de
bienes y servicios, as como las polticas pblicas de intervencin. Implica
una visin sistmica, holstica e integral de un territorio determinado en el
corto, mediano y largo plazo.
Comprende los vnculos y las interacciones que se registran dentro de un
territorio y en relacin con los territorios vecinos, la economa nacional, la
sociedad, la cultura y los mercados mundiales. Estos tipos de vnculos e
interacciones se abordan como procesos evolutivos muy dinmicos,
propensos a modificarse conforme lo hace el territorio y el contexto
macroeconmico en que ste se encaja.19
17
Potts, H Accountability and the Right to the Highest Attainable Standard of Health. Office of the UN Special.
Washington, 2008.
18
RM N 464-2011/MINSA. Modelo de Atencin Integral de Salud Basado en Familia y Comunidad
19
Equipo del DSAA 2003, Scheitjmann y Berdegu, http://www.fao.org/docrep/006/ad682s/ad682s07.htm
20
Sen A. Por qu la equidad en salud? Rev Panam Salud Pblica. 2002 June; 11 (5-6): 302-309. OMS 2011
Cerrando la Brecha Conferencia Mundial sobre los Determinantes Sociales de la Salud, Ro de Janeiro,
2011, 48 p.
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d. Enfoque de Interculturalidad
El Per es un pas multicultural, La opcin intercultural propone generar un
trato horizontal entre las distintas culturas sobre la base del dilogo, en el
marco de nuevos circuitos de intercambio cultural. La Interculturalidad debe
ser transversal y multisectorial a las polticas de gobierno y uno de sus
objetivos consiste en abrir verdaderos espacios de participacin a las
diferentes culturas existentes. Por ello es necesario generar canales para
que las culturas que han sido excluidas puedan participar activamente en la
21
ONU 1948 Declaracin Universal de los Derechos Humanos
http://www.derechoshumanos.net/normativa/normas/1948 DeclaracionUniversal.htm?
gclid=CKDDnZWinMUCFdQdgQodnagAPw
22
OMS Enfoque de Salud Basado en los Derechos Humanos
http://www.derechoshumanos.net/normativa/normas/1948
DeclaracionUniversal.htm?gclid=CKDDnZWinMUCFdQdgQodnagAPw
23
OMS 2011 Cerrando la Brecha Conferencia Mundial sobre los Determinantes Sociales de la Salud, Ro de
Janeiro, 2011, 48 p.http://www.derechoshumanos.net/normativa/normas/1948-
DeclaracionUniversal.htm?gclid=CKDDnZWinMUCFdQdgQodnagAPw
24
ONU 2000 Aplicacin del Pacto Internacional de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales.
Observacin General 14. http://www1.umn.edu/humanrts/gencomm/epcomm14s.htm
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Los pilares y valores sobre los cuales se sustenta la APS son la equidad, la
solidaridad y la universalidad de la salud, como derecho humano
fundamental. Estos son valores sobre los cuales la actualizacin del modelo
de atencin integral tiene que enmarcarse.
25
Declaracin de Alma-Ata 1978; La Conferencia internacional de atencin primaria de salud, reunida en Alma-
Ata el 12 de septiembre de 1978, expres la necesidad de una accin urgente por partes de todos los
gobiernos, profesionales sanitarios e implicados en el desarrollo y por parte de la comunidad mundial para
proteger y promover la salud para todas las personas del mundo.
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Adaptado de R.M. N 464-2011/MINSA. Modelo de Atencin Integral de Salud Basado en Familia y Comunidad.
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Disfrutar de una mejor o peor salud depende de distintos factores. Cada vez
existe mayor evidencia de que los factores de tipo social son los que ms
influyen en la salud, frente a otros como los genticos o los biolgicos, que
adems de tener un menor peso, no pueden ser modificados. Se sabe que
la contribucin a la salud del ambiente social y econmico en que las
personas viven y trabajan es aproximadamente del 50%, mientras que el
sistema sanitario contribuye alrededor de un 25%. Por tanto, el peso relativo
que ejercen en la salud determinantes como: dnde vivimos, nuestro nivel
educativo, las relaciones sociales, el tipo de trabajo que desempeamos, el
nivel de ingresos, el acceso a los servicios, las polticas, la cultura o las
leyes de mercado, es mucho mayor que el peso del propio sistema de salud.
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Cerrando la Brecha: La Poltica de accin sobre los DSS. OMS. Ro de Janeiro, Octubre de 2011
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Cuando se alude a los DSS, debe tenerse en cuenta que hay dos tipos de
determinantes involucrados en esa expresin: los Determinantes
Estructurales de la Inequidad en Salud y los Determinantes Intermedios,
comportndose de manera muy diferente cada uno de ellos para influir en la
situacin de salud de la poblacin, y por tanto para identificar intervenciones
efectivas de polticas pblicas que reviertan las condiciones de inequidad en
salud existentes (Figura 2).
28
La Figura N 1: en el crculo interno la edad, sexo y factores constitucionales refieren a los determinantes de
la salud, como los factores genticos.
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Contexto
socioeconmico y
poltico
Cultura y Valor
Social Ingresos
SISTEMA DE
SALUD
14
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29
PNUD (2014) Informe sobre Desarrollo Humano Per 2013 Territorio y Cambio Climtico.
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30
MONTEIRO DE ANDRADE l, PELLEGRINI A, SOLAR O y otros 2014 Determinantes sociales de salud,
cobertura universal de salud y desarrollo sostenible: estudios de caso en pases latinoamericanos The
Lancet, oct. 2014 http://dx.dol.org/10.1016/SO140-6736(14)61494-X
17
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5.2.8. Intersectorialidad
La mayora de los factores que generan las inequidades en salud se
encuentran fuera del sector, por lo que es importante dar visibilidad a estas
desigualdades asociadas a las acciones de los otros sectores para que se
impliquen en el abordaje de los Determinantes Sociales de la Salud.
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Para que el trabajo con otros sectores sea posible, debe existir evidencia de
que la solucin del problema no puede ser alcanzada por un solo sector y
debe percibirse que los beneficios de la coordinacin o cooperacin superan
los costes. Aplicada en la planificacin de polticas o programas, la
intersectorialidad debe contar con acuerdos institucionales ad hoc que
condicionen cambios en la estructura o en la gestin de las instituciones. Es
importante sealar que la coordinacin tiene como resultado una prdida de
autonoma organizativa, por lo que puede generar resistencia.
Existen distintos modelos de trabajo con otros sectores o tipos de accin
intersectorial:
1. Informativa: Presentacin de los resultados del anlisis o problema a
otros sectores. Relacin unidireccional que normalmente est asociada
con recomendaciones por parte del sector salud a otros sectores. Se
puede concebir como primer acercamiento para la construccin de un
lenguaje comn y un entendimiento por parte de cada sector de la lgica
y las prioridades del otro, de cara a identificar los puntos en comn y los
aspectos clave para el desarrollo de un proceso de trabajo conjunto.
2. De Cooperacin: Interaccin entre sectores para lograr mayor eficiencia
de las acciones de cada sector sobre un tema que supone inters y
beneficios para los sectores implicados. Pretende optimizar los recursos
de los distintos sectores, establecer cierta formalidad en la relacin de
trabajo y tiene como resultado una prdida de autonoma de cada sector.
Est fundamentalmente presente en la ejecucin e implementacin de
polticas, pero no en su formulacin.
3. De Coordinacin: Trabajo conjunto que implica el ajuste de las polticas
de cada sector en bsqueda de mayor eficiencia y efectividad, y apunta a
un trabajo horizontal en red. Normalmente existe una financiacin comn,
lo que es de gran importancia ya que para crear sinergias en la
administracin pblica (o al menos evitar influencias negativas) es
necesario ampliar la perspectiva de los temas o problemas que se estn
abordando para desarrollar un marco lgico inclusivo. Esto se traduce en
una mayor dependencia entre los sectores y por tanto en una prdida de
autonoma de cada uno de ellos.
4. De Integracin: Trabajo integrado que implica definir de forma conjunta
una poltica o programa nico que involucra a ms de un sector. La
integracin de polticas puede ir acompaada de autonoma de los
sectores implicados, ya que su formulacin, diseo y financiacin son
pactados y adaptados en funcin de un objetivo social comn y no de los
requerimientos especficos de los sectores. El trabajo intersectorial
integrado requiere frecuentemente la existencia de una funcin de
gestin transversal.
5. Salud en todas las polticas: Estrategia gubernamental que busca
mejorar la salud a travs de estructuras, mecanismos y acciones
planeadas y gestionadas principalmente por sectores distintos de salud,
que se sustenta en el abordaje de los determinantes sociales como un
puente entre polticas y resultados en salud, y en donde la reduccin de
las desigualdades en salud es uno de los productos principales y
centrales.
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The University of Winsconsin Population Health Institute. http://www.countyhealthrankings.org/our-approach
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Este lineamiento resume la dimensin poltica del concepto Salud en todas las
Polticas y permite sustentar la necesidad de elevar la Promocin de la Salud a
nivel de Poltica de Estado, lo que asegure la accin interinstitucional sobre la
salud y bajo la rectora de la autoridad sanitaria nacional, identificando y
asignando responsabilidades que cada institucin que tengan relacin con la
salud deber cumplir en el marco de sus competencias.
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7. ANEXOS
Anexo N 01: Conferencias mundiales de Promocin de la Salud.
Anexo N 02: Documentos y antecedentes relacionados al abordaje de
Determinantes Sociales de la Salud.
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ANEXO N 01:
CONFERENCIAS MUNDIALES DE PROMOCIN DE LA SALUD.
32
Tal como se destaca en la Declaracin de Alma Ata, adoptada en el ao 1978 por la Conferencia Internacional
sobre atencin Primaria de Salud y en la Carta de Ottawa para la Promocin de la Salud, del ao 1986.
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ANEXO N 02:
DOCUMENTOS Y ANTECEDENTES RELACIONADOS AL ABORDAJE DE
DETERMINANTES SOCIALES DE LA SALUD
33 A
new perspective on the health of canadians, a working document. Marc Lalonde, Minister of National Health and
Welfare. Minister of supply and services Canad, 1981.
31
Documento Tcnico
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Documento Tcnico
Lineamientos de Poltica de Promocin de la Salud en el Per
8. BIBLIOGRAFA:
33
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Lineamientos de Poltica de Promocin de la Salud en el Per
8.9. OMS 1997 "New players for a new era - leading health promotion into the
21st century", Geneva, Switzerland.
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rta_declaration_sp.pdf?ua=1
8.10. OMS 2008 "Subsanar las Inequidades de una Generacin", OMS Comisin
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http://whqlibdoc.who.int/hq/2008/WHO_IER_CSDH_08.1_spa.pdf?ua=1
8.11. OMS 2010 "Adelaide Statement on Health in All Policies. Moving towards a
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http://www.who.int/social_determinants/hiap_statement_who_sa_final.pdf
8.12. OMS 2010 Adelaide Statement on Health in All Policies. Moving towards a
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8.13. OMS 2011 "Declaracin Poltica de Ro Sobre Determinantes Sociales de la
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http://www.who.int/sdhconference/declaration/Rio_political_declaration_Span
ish.pdf?ua=1
8.14. OMS 2013 "Building on our heritage, looking to our future", Geneva,
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8.15. OMS 2015 "Health in All Policies. Training Manual" Geneva, Switzerland.
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8.17. SIGERIST H. 1941 "Medicine and Human Welfare" Yale 148 p.
8.18. WHITEHEAD M, DAHLGREN G AND GILSON L 1991 Developing the
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inequitiers in health care: from ethics to action. New York: Oxford University
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8.19. WILKINSON, R. & MARMOT, M 2003 "Los Determinantes Sociales de la
Salud. Los Hechos Probados" Ministerio de Consumo y Sanidad. Canad.
33 p. http://ocw.unican.es/ciencias-de-la-salud/salud-publica-y-atencion-
primaria-de-salud/otros-recursos-1/lecturas/bloque-
ii/Hechos%20probados.pdf
8.20. WILKINSON, R. y MARMOT, M. 1998 Social Determinants of Health. The
Solid Facts. WHO, Europe 2 Edition 2003 Copenhague, 33.p
http://www.euro.who.int/__data/assets/pdf_file/0005/98438/e81384.pdf
34