UNIVERSIDADE DE BRASLIA

CENTRO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Ao pblica territorializada de desenvolvimento rural:

O caso do Territrio das guas Emendadas

Mrio Lcio de vila

Orientador: Prof. Dr. Eric Pierre Sabourin

Co-orientadora: Laura Maria Goulart Duarte
Co-orientador: Gilles Massardier

Tese de Doutorado

Braslia - DF, 06 de maio de 2011

 vila, Mrio Lcio de
Ao pblica territorializada de desenvolvimento
rural: O caso do Territrio guas Emendadas./ Mrio Lcio de
vila.
Braslia, 2011.
249 p.: il.

Tese de doutorado. Centro de Desenvolvimento

Sustentvel.
Universidade de Braslia, Braslia.

1. Territorializao. 2. Polticas pblicas. 3. Ao pblica.

I. Universidade de Braslia. CDS.
II. Ttulo.

concedida Universidade de Braslia permisso para reproduzir cpias desta tese e emprestar ou
vender tais cpias, somente para propsitos acadmicos e cientficos. O (a) autor (a) reserva outros
direitos de publicao e nenhuma parte desta tese de doutorado pode ser reproduzida sem a
autorizao por escrito do(a) autor(a).

___________
Assinatura
 UNIVERSIDADE DE BRASLIA
CENTRO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Ao pblica territorializada de desenvolvimento rural:

O caso do Territrio guas Emendadas.

Mrio Lcio de vila

Tese de Doutorado submetida ao Centro de Desenvolvimento Sustentvel da Universidade

de Braslia, como parte dos requisitos necessrios para a obteno do Grau de Doutor em
Desenvolvimento Sustentvel, rea de concentrao em Poltica e Gesto Ambiental.

Aprovado por:

___________________________________________
Eric Pierre Sabourin, Doutor
(Centro de Desenvolvimento Sustentvel CDS/UnB e
CIRAD, departamento ES, Unidade Art-DEV, Universit Montpellier III)
(Orientador)
__________________________________________
Doris Aleida Villamizar Sayago, Doutora
(Centro de Desenvolvimento Sustentvel CDS/UnB)
(Examinadora Interna)
___________________________________________
Magda Eva Soares de Faria Wehrmann, Doutora
(Centro de Desenvolvimento Sustentvel CDS/UnB)
(Examinadora Interna)
___________________________________________
Eduardo de Lima Caldas, Doutor (EACH/USP Leste)
(Examinador Externo)
___________________________________________
Fernanda Regina Nascimento, Doutora (FUP/UnB)
(Examinadora Interna)

Braslia-DF, 6 de maio de 2011

 Silvia, Teresa e Clara minha famlia e razo de todas as emoes...
Leise, minha me e base de uma famlia muito unida e tambm muito ouriada...
Magdalena, minha av, forte e frgil, exemplo de vida...
Nelson, meu pai, sempre vivo na memria com sua calma e pacincia...
 AGRADECIMENTOS

Agradeo por entender que os que recebem aqui minha gratido, foram importantes na
construo da tese que apresento.
Agradecer e explicar o motivo de cada agradecimento me parece dispensvel, portanto,
enumero (sem ordem) cada pessoa ou instituio que me acolheu, me orientou, me emprestou um
pouco de tempo, compreenso e de suas vidas.
Um merci especial ao Eric, profissional e amigo que assumiu junto com Laura e Gilles a tarefa
de orientar a rota de minha viagem nestes quatro anos de doutorado.

Aos demais, muito obrigado, as palavras iriam faltar...

IFET Goiano (EAF-Ceres) - diretor e pessoal administrativo, professores amigos e alunos;

Centro de Desenvolvimento Sustentvel (CDS);
Universidade de Braslia (UnB);
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES);
Laura Duarte, Gilles Massardier, Eric Sabourin, Pierre Valarie membros da banca de
qualificao;
Don e Fabiano, professores e membros da pr-qualificao;
Os funcionrios da SEE-DF, SEAPA e EMATER DF - Luciano, Jorge, Mario Felipe, Roberto,
Edmar, Martan, Ana Amlia, Jos Gonalves e demais;
MDA e SDT - Ex-Secretrio Jose Humberto Oliveira, Marcio de Castro, Luciano, Sandra,
Socorro, Eider, Mireya Valena, Marcelo Duncan, Elisabeth, William, Otaclio, Wagner, Einer,
Bicudo e os demais;
Rosilda, Lucindo, Jacinto, Joe Valle, Cludio Pires, Claudio Duarte, Socorro, Massae, Silvio,
tcnicos, agricultores e pequenos produtores;
Centro de cooperao internacional em pesquisa agronmica para o desenvolvimento
(CIRAD );
Universit Lyon II Centre Triangle;
Aos meus irmos, cunhadas, sogra e sobrinhos;
Amigos do mundo Guto e Alessandra, Fernanda e Renata, Juarez, Edgar, Helen, Denise,
Jane, Jerome, Marcos de Almeida, Polline, Lauren, Daniel, Manu, Dalton alunos e amigos da
UPIS;
Amigos de sempre Fabinho, Maro, Marco Antonio, Marcinho, Arthur, Toninho, Caca;
Amigos do CDS Alessandra, Gesmar, Susana, Claudio Kbeo, Eliezer, Rogrio, Jeferson,
Cris, Julio e os demais;
Famlias adotivas - Marcel Radisson (Lyon), Dete e Vina (Gois);
Madame Yvete e Emanuele (CPU Lyon);

Espero que no tenha esquecido ningum, mas se ocorreu, foi apenas no papel...

Muito obrigado
 Na vida,
no vale tanto
o que temos
nem tanto importa
o que somos.

Vale o que realizamos

com aquilo que possumos
e, acima de tudo,
importa
o que fazemos de ns.

Emmanuel
(por Francisco Cndido Xavier)
 RESUMO

A tese trata da implementao da ao pblica de desenvolvimento rural no Centro-

Oeste do Brasil.

O objetivo da pesquisa era entender a fabricao e o funcionamento de uma ao

pblica envolvendo mltiplos atores, a partir da aplicao da poltica pblica dos territrios
rurais num caso especfico e peculiar, o Territrio das guas Emendadas que rene
municpios de trs Unidades Federativas (DF-GO-MG).

A metodologia consistiu em estudar o funcionamento do territrio em construo, a

partir das estratgias, posturas e jogos de poder revelados pela anlise das configuraes
sociais (ELIAS, 1980) dos principais atores deste territrio. A pesquisa qualitativa baseia-se
no acompanhamento micro-sociolgico do conselho (ou colegiado) territorial e de dois
projetos financiados pelo Programa de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais
(PDSTR) do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio ao longo de 6 anos de existncia do
Territrio das guas Emendadas.

Os principais resultados mostram que o processo de territorializao do

desenvolvimento rural no Territrio guas Emendadas est sendo dificultado pelo peso
estruturante do sistema federativo do pas, pela assimetria de recursos entre agricultores
familiares de um lado e atores pblicos e privados do outro, e pela forte concentrao de
poder pelos tcnicos multiposicionados em diversos espaos de deciso.

A concluso gera elementos para uma discusso mais aprofundada sobre o papel do
Estado na induo de polticas de agricultura familiar com base territorial. Ela tambm traz
propostas s reflexes de pesquisadores, governo e sociedade sobre a questo da reduo
da assimetria nos espaos de participao da populao.

Palavras-chaves: territorializao, poltica pblica, configurao social, guas Emendadas,

desenvolvimento rural, redes.
 ABSTRACT

This study aims to analyze the implementation of public action for rural development in
Central West Brazil. The purpose of this research was to understood the fabrication and
operation of public action involving multiple actors, from the implementation of public policy
for rural areas in a particular case: The guas Emendadas Territory (DF-GO-MG).
The methodology involved the study of the territory functioning, based on the
strategies, attitudes and power struggles revealed by the analysis of social settings (Elias,
1980) of the main actors of TAE. The qualitative research utilizated was based on the
Council (or collegiate) monitoring, and also, two regional projects funded by the Program of
Sustainable Development of Rural Areas (PDSTR) of the Brazilian Ministery of Agrarian
Development (MDA).
The result shows that the process of territorial development in the guas Emendadas
Territory is being dificulted by 1) the weight of structuring management and federative
system of the country, 2) the asymmetry of resources between small farmers (agricultores
familiares) and public/private actors and 3) the strong power concentration of technicians
multiposicionated in different areas of decision.
The conclusion brings propositions for researchers, government and society reflections
about the asymmetry reduction in participation places, and create elements for further
discussion about the States role in the induction of policies with a territorial basis.

Keywords: territorialization, public policy, social setting, rural development, networks

 RESUM

La thse traite de la mise en oeuvre de l'action publique de dveloppement rural dans

le Centre Ouest du Brsil.
Lobjectif de cette recherche tait de comprendre la fabrication et le fonctionnement
dune l'action publique territorialise impliquant des multiples acteurs, partir de lapplication
de la politique publique des territoires ruraux au cas particulier du Territoire guas
Emendadas cheval sur trois units fdres (les Etats de Minas Gerais, Gois et le District
Fdral).
La mthodologie a consist tudier le fonctionnement de ce territoire en construction,
partir de des stratgies, positions et jeux de pouvoir rvls par l'analyse de la
configuration sociale (Elias, 1980) des principaux acteurs de ce territoire. Lapproche
essentiellement qualitative repose sur le suivi et lanalyse microsociologique du conseil
territorial et de deux projets financs par le Programme de Dveloppement Durable des
Territoires Ruraux (PDSTR) du Ministre du Dveloppement Agraire durant 6 ans
d'existence du Territoire.
Les principaux rsultats montrent que le processus de territorialisation du
dveloppement rural guas Emendadas est entrav par le poids trs structurant du
systme fdral brsilien, l'asymtrie des ressources entre les agriculteurs familiaux dun
ct et les acteurs des secteurs publics et privs de lautre et par une forte concentration du
pouvoir par les techniciens multi-positionns dans diffrents espaces de dcision.
La conclusion revient sur la discussion du rle de l'tat dans l'induction de politiques
publiques territoriales destines lagriculture familiale. Elle formule galement quelques
propositions de rflexion sur la question de la rduction de l'asymtrie dans les arnes de
participation lintention des agents de la recherche, du gouvernement et de la socit civile.

Mt-cle: politiques publiques, dveloppement rural, configuration sociale, reseaux.

 RESUMEN

La tesis trata de la implementacin de la accin pblica en el desarrollo rural de la

regin central del Brasil.
El objetivo de esta investigacin fue entender la fabricacin y el funcionamiento de una
accin pblica que envuelve mltiples actores, desde la implementacin de la poltica
pblica de los territorios rurales en un caso concreto y particular, el Territorio Aguas
Emendadas que rene municipios de tres estados (DF-GO -MG).
La metodologa consisti en estudiar el funcionamiento del territorio en construccin, a
partir de las estrategias, las actitudes y juegos de poder revelados por el anlisis de las
configuraciones sociales (ELIAS, 1980), de los principales actores de este territorio. La
investigacin cualitativa se basa en el acompaamiento micro-sociolgico del concejo (o
colegiado) territorial y de dos proyectos financiados por el Programa de Desarrollo
Sostenible de los Territorios Rurales (PDSTR) del Ministerio de Desarrollo Agrario a lo largo
de 6 aos de existencia del Territorio Aguas Emendadas.
Los principales resultados muestran que el proceso de territorializacin del desarrollo
rural en el Territorio Aguas Emendadas se ve obstaculizado por el peso de la estructuracin
del sistema federal del pas, la asimetra de recursos entre los agricultores familiares por un
lado y los actores pblicos y privados por el otro, y la fuerte concentracin de poder por
tcnicos multiposicionados en diferentes reas de decisin.
La conclusin genera elementos para el debate ms profundo sobre el papel del
Estado en la induccin de las polticas de agricultura familiar con base territorial. Tambin
ofrece propuestas a las reflexiones de los investigadores, gobierno y sociedad sobre la
cuestin de la reduccin de la asimetra en los espacios de participacin de la poblacin.

Palabras clave: desarrollo rural, territorializacin, polticas pblicas, Aguas Emendadas,

redes rurales.
 LISTAS DE ILUSTRAES

Figura 1 Mapa do Territrio das guas Emendadas ......................................................................... 89

Figura 2- Multiposicionamento e multivnculos de atores estratgicos ............................................... 110
Figura 3 - Organograma da SDT/MDA ............................................................................................... 111
Figura 4 - Fases do projeto e executores ........................................................................................... 116
Figura 5 - Arena de disputa dos projetos territoriais - TAE ................................................................. 117
Figura 6- Parceiros prioritrios do MDA no Distrito Federal. .............................................................. 122
Figura 7 - Rede sociotcnica em torno da CCC do Territrio das guas Emendadas ....................... 125
Figura 8- Estrutura organizacional do COTAE ................................................................................... 127
Figura 9- Comparao da configurao da CIAT e do COTAE .......................................................... 131
Figura 10 - Linha tempo do projeto da Central de Comercializao e Capacitao TAE ................ 141
Figura 11 Configurao social do projeto da Central de Comercializao e Capacitao .............. 171
Figura 12 - Representao grfica das configuraes sociais estabelecidas ao longo da trajetria do
projeto Mercado Orgnico. ......................................................................................................... 199
Figura 13 - Representao grfica da rede de atores tcnicos da EMATER-DF. .............................. 205
 LISTA DE TABELAS

Tabela 1: Evoluo dos financiamentos oficiais aos setores rurais do Brasil (2004-2010) .................. 43
Tabela 2 - Estabelecimentos, rea e nmero de agricultores no TAE. ................................................ 92
Tabela 3 - Estabelecimentos e financiamentos no TAE ....................................................................... 94
Tabela 4: Porcentual de agricultores que recebem algum tipo de ASTEC. .......................................... 95
Tabela 5 - Evoluo dos financiamentos concedidos no DF de 2004 a 2009 ...................................... 98
Tabela 6 - Nvel de instruo dos proprietrios por tipo de estabelecimentos ..................................... 99
Tabela 7 - Agricultores familiares, populao rural e urbana no TAE ................................................ 107
Tabela 8 - Tcnicos na CIAT por origem e nvel de atuao ............................................................. 114
Tabela 9- Tomadores de recursos do MDA no DF (1999-2010) ........................................................ 123
Tabela 10 - Composio da CIAT e do COTAE ................................................................................. 134
 LISTA DE QUADROS

Quadro 1 - Etapas Metodolgicas ........................................................................................................ 37

Quadro 2 Vertentes, princpios e dimenses da descentralizao. .................................................... 66
Quadro 3 - Conceitos de policy networks ............................................................................................. 80
Quadro 4 - Qualificao da fora de trabalho da EMATER-DF em 2009 ........................................... 108
 LISTA DE GRFICOS

Grfico 1 - Execuo oramentria por programas do MDA (2005- 2010) .......................................... 52

Grfico 2- Evoluodos dos financiamentos concedidos, PRONAF (1999-2009) ................................ 53
Grfico 3 - ASTEC no TAE por extrato de rea e origem da assistncia. ............................................ 96
Grfico 4 - ASTEC oficial em Braslia por extrato de rea ................................................................... 97
 LISTA DE SIGLAS

AF - Agricultura Familiar
AGE - Associao de Agricultura Ecolgica
ANAB - Associao Nacional dos Atingidos por Barragens
ANC - Assembleia Nacional Constituinte
ANCOSOL - Associao Nacional do Cooperativismo de Crdito de Economia Familiar e Solidria
ANF - Agricultor no Familiar
AO - Agricultura Orgnica
APAE - Associao de Pais e Amigos dos Excepcionais
APL - Arranjos Produtivos Locais
APOGEO - Associao Produtores Orgnicos do DF e geoeconomia
APRONTAG - Associao de Produtores do Ncleo Rural Taguatinga
ARCO - Agncia Regional de Comercializao
ASBRAER - Associao Brasileira de Assistncia Tcnica e Extenso Rural
ASTEC - Assistncia Tcnica
ATER - Assistncia Tcnica e Extenso Rural
BACEN - Banco Central
BRB - Banco de Braslia
CCC - Central de Comercializao e Capacitao
CDR ou CRDR- Conselho de Desenvolvimento Rural
CEASA-DF - Centrais de Abastecimento do Distrito Federal
CEF - Caixa Econmica Federal
CF - Constituio Federal
CIAT Comisso de Implantao das Aes Territoriais
CIDE - Contribuio de Interveno no Domnio Econmico
CMO - Certificadora Mokiti Okada
CNPQ - Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
CONCRAB - Confederao das Cooperativas de Reforma Agrria do Brasil
CONDRAF - Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel
CONTAG - Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura
COTAE - Colegiado Territorial das guas Emendadas
CPT - Comisso Pastoral da Terra
CUT - Central nica do Trabalhador
DADT - Departamento de Aes de Desenvolvimento Territorial
DATER - Departamento de Assistncia Tcnica e Extenso Rural
DF - Distrito Federal
DFE Distrito Federal e Entorno
DFDA - Delegacia Federal do Desenvolvimento Agrrio
ECOCERT - Certificadora Brasileira de Produtos Orgnicos
EMATER/ DF - Empresa de Assistncia Tcnica e Extenso Rural
EMBRAPA - Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria
ENAP - Escola Nacional de Administrao Pblica
FASER - Federao Nacional dos Trabalhadores da Assistncia Tcnica e Extenso Rural do Setor
Pblico Agrcola do Brasil
FCR - Fundao Cndido Rondon
FETADFE - Federao dos Trabalhadores na Agricultura do Distrito Federal e Entorno
FETAES - Federao dos Trabalhadores da Agricultura do Esprito Santo
FETAGs - Federaes de Trabalhadores na Agricultura
FETRAF - Federao dos Trabalhadores da Agricultura Familiar
FHC - Fernando Henrique Cardoso
FPE - Fundo de Participao dos Estados
FPM - Fundo de Participao dos Municpios
GDF - Governo do Distrito Federal
GO - Gois
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IBRACE - Instituto Brasil Central
IBRADEC - Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Econmico e Social
IBRAM - Instituto Braslia Ambiental
ICMS - Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios
IDH - ndice de Desenvolvimento Humano
IICA - Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura
INCRA - Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
IOF - Imposto sobre Operaes Financeiras
IPEA - Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
IPI - Imposto sobre Produtos Industrializados
IPTU - Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana
ISS - Imposto Sobre Servios
ITR - Imposto Territorial Rural
LDO - Lei de Diretrizes Oramentrias
MAPA - Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento
MARA - Ministrio de Agricultura e Reforma Agrria
MCT - Ministrio da Cincia e Tecnologia
MDA - Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
MG - Minas Gerais
MO - Mercado Orgnico
MP - Medida Provisria
MPA - Ministrio da Pesca e Aquicultura
MSS - Movimento Sindicais Sociais
MST - Movimento dos Sem Terra
MSTR - Movimento Sindical dos Trabalhadores Rurais
ND - Ncleo Diretivo
NT - Ncleo Tcnico
OIs - Organismos Internacionais
ONGs - Organizao No Governamental
ONU - Organizao das Naes Unidas
OSCIPs - Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico
PDSTR - Programa de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais
PIB - Produto Interno Bruto
PNAD - Pesquisa Nacional de Amostra Domiciliar
PNRA - Programa Nacional da Reforma Agrria
PRONAF - Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
PRONAT - Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais
PRONATER - Programa Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural na Agricultura Familiar
PRORURAL - Programa de Desenvolvimento Rural DF
PT - Partido dos Trabalhadores
PTC - Programa Territrios da Cidadania
PTDRS Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentvel
RIDE - Regio Integrada de Desenvolvimento Econmico
SAF - Secretaria de Agricultura Familiar
SDT - Secretaria de Desenvolvimento Territorial
SEAGRI - Secretaria de Agricultura
SEAPA - Secretaria de Estado, Agricultura, Pecuria e Abastecimento
SEE-DF - Secretaria Executiva Estadual do PRONAF - DF
SENAR - Servio Nacional de Aprendizagem Rural
SINTRAF - Sindicato Nacional dos Trabalhadores na Agricultura Familiar
SIS/MCT - Secretaria de Incluso Social/ Ministrio de Cincia e Tecnologia
SRO - Secretaria de Reordenamento Agrrio
STRs - Sindicato dos Trabalhadores Rurais
TAE - Territrio das guas Emendadas
TC - Territrio da Cidadania
UnB - Universidade de Braslia
UNEFAB - Unio Nacional das Escolas Famlias Agrcolas do Brasil
UNICAFES - Unio Nacional de Cooperativas da Agricultura Familiar e Economia Solidria
 SUMRIO

LISTAS DE ILUSTRAES
LISTA DE TABELAS
LISTA DE QUADROS
LISTA DE GRFICOS
LISTA DE SIGLAS
INTRODUO ......................................................................................................................... 21
PARTE I: PROBLEMTICA, OBJETIVOS E METODOLOGIA ............................................. 24
1 OBJETIVOS .................................................................................................................................. 27
2 HIPTESES .................................................................................................................................. 27
3 METODOLOGIA ............................................................................................................................ 28
3.1 ANLISE DA CONFIGURAO SOCIAL DE DISPOSITIVOS DE AO PBLICA............. 29
3.1.1 Os Projetos como Instrumento de Ao Pblica ............................................................. 32
3.1.2 Os casos estudados ........................................................................................................ 33
3.2 PASSOS METODOLOGICOS ................................................................................................ 34
3.2.1 Diagnstico do Territrio e seleo dos projetos ............................................................. 34
3.2.2 A caracterizao da configurao social do TAE ............................................................ 35
3.2.3 Caracterizao da configurao social dos projetos........................................................ 35
3.2.4 O fechamento da configurao social.............................................................................. 36
3.3 TCNICAS DE PESQUISA .................................................................................................... 38
3.3.1 Observao participante .................................................................................................. 38
3.3.2 A procura e a anlise de documentos ............................................................................. 40
3.3.3 Entrevistas individuais ..................................................................................................... 41
PARTE II: CONTEXTO, CONCEITOS E REVISO TERICA .............................................. 42
1 CONTEXTO DA POLTICA DE AGRICULTURA FAMILIAR DO GOVERNO LULA ...................... 42
1.1 RELAES COM OS MOVIMENTOS SOCIAIS DO CAMPO ............................................... 43
1.2 UMA ESCOLHA PELA AGRICULTURA FAMILIAR INTEGRADA AO MERCADO ................ 51
1.3 A INSTITUCIONALIZAO DO DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL: SDT E PDSTR ...... 53
2 HERANCA FEDERAL: CONSTITUIO, DESCENTRALIZAO E TERRITORIALIZAO ...... 57
2.1 FEDERALISMO, CONSTITUIO E POLITICAS PUBLICAS ............................................... 58
2.1.1 A Constituio federal de 1988 ........................................................................................ 60
2.1.2 Federalismo ..................................................................................................................... 61
2.2 DESCENTRALIZAO E SUBSIDIARIEDADE ..................................................................... 64
2.2.1 Federalismo e descentralizao ...................................................................................... 66
2.2.2 Descentralizao e subsidiariedade ................................................................................ 67
2.3 TERRITORIALIZAO DE POLTICAS PBLICAS E PAPEL DA SOCIEDADE CIVIL ........ 70
2.3.1 Superposio e tenso entre descentralizao e territorializao. .................................. 71
2.3.2 Territorializao de polticas e participao da sociedade civil ........................................ 72
3 POLTICAS PBLICAS E AO PBLICA .................................................................................. 74
3.1 DEPENDNCIA AO CAMINHO ............................................................................................. 75
3.3 CONFIGURAOES SOCIAIS E REDES ................................................................................ 77
3.3.1 Redes Polticas ................................................................................................................ 77
3.3.2 Redes e poder ................................................................................................................. 82
3.3.2 Redes Sociotcnicas e Teoria do Ator-Rede ................................................................... 83
PARTE III: RESULTADOS E ANLISES: FUNCIONAMENTO DO TAE E JOGOS DE
ATORES. .................................................................................................................................. 86
1 PRIMEIROS PASSOS DE UM DISPOSITIVO DE AO PBLICA: O TAE ................................ 88
1.1 LOCALIZAO E COMPOSIO DO TERRITRIO DAS GUAS EMENDADAS .............. 88
1.2 HISTRICO DO TAE: UM PROJETO ECONMICO DO DF ................................................ 90
1.2.1 Agricultura familiar, pequenos produtores e ATER em Braslia ....................................... 95
1.2.2 Agricultura orgnica e ATER em Braslia ........................................................................ 98
1.3 OS ATORES DO TERRITORIO DAS GUAS EMENDADAS .............................................. 100
1.3.1 Caracterizao dos atores do TAE ................................................................................ 103
 1.3.1.1 Nvel de atuao dos atores no sistema de ao ................................................... 104
1.3.1.1.1 Atores Federais ............................................................................................... 104
1.3.1.1.2 Atores Estaduais .............................................................................................. 104
1.3.1.1.3 Atores Municipais ............................................................................................ 105
1.3.1.1.4 Atores da Sociedade Civil ................................................................................ 106
1.3.2 Categorizao geral dos atores envolvidos ................................................................... 107
1.3.3 Multiposicionamento de atores ...................................................................................... 109
1.4 A DELICADA PROXIMIDADE DA SDT COM O TAE ........................................................... 110
2 O COLEGIADO DO TAE: ESPAO E RECURSOS EM DISPUTA ............................................. 113
2.1 A FORMAO DE REDES .................................................................................................. 114
2.2 REDES POLTICAS O PODER DOS TCNICOS DE ATER ............................................ 118
2.3 TCNICOS: PRESENA OBRIGATRIA OU CONSTRUO SOCIOTCNICA? ............ 123
2.3.1 Interesses e disputas: projetos tcnicos para tcnicos .................................................. 125
2.4 OS TERRITRIOS DA CIDADANIA E O COLEGIADO TERRITORIAL .............................. 127
2.4.1 Mais do que mudana de nomes: da CIAT ao COTAE ................................................. 128
2.5 OS PROJETOS EM JOGO .................................................................................................. 135
3 O CASO DA CENTRAL DE CAPACITAO E COMERCIALIZAO ....................................... 136
3.1 AS AGNCIAS DE COMERCIALIZAO (ARCOS) E A ORIGEM DO PROJETO CCC .... 136
3.1.1 Origem do projeto .......................................................................................................... 136
3.1.2 A trajetria do projeto CCC ............................................................................................ 139
3.2 TRAJETRIAS INDIVIDUAIS DE ATORES CHAVE ........................................................... 150
3.2.1 Tcnico 01 (Sidney) ....................................................................................................... 153
3.2.2 Tcnico 02 (Juraci) ........................................................................................................ 155
3.2.4 Representante de ONG (Raul) ...................................................................................... 158
3.3 ESTRATGIAS E DISPUTAS: A ANLISE DE UMA CENA PRIVILEGIADA DO PROJETO
CCC............................................................................................................................................ 159
3.4 CONFIGURAO SOCIAL DO PROJETO DA CCC E SUA EVOLUO ........................... 170
3.5 EVOLUO DA CONFIGURAO SOCIAL EM TORNO DO PROJETO DA CCC ............ 171
3.5.1 Causas da excluso do AF do projeto da CCC ............................................................. 175
3.5.2 Consequncias das redes do projeto da CCC sobre os AF .......................................... 176
4 O CASO DO MERCADO DE ORGNICOS (MO) ....................................................................... 178
4.1 ASSOCIAO DE PRODUTORES E ORIGEM DO PROJETO MERCADO ORGNICO ... 178
4.1.1 A origem do projeto MO ................................................................................................. 178
4.1.2 Trajetria do projeto MO ................................................................................................ 180
4.1.2.1 Um funcionamento em circuito fechado .................................................................. 182
4.2 TRAJETRIAS INDIVIDUAIS DE ATORES ......................................................................... 183
4.3 ESTRATGIAS E DISPUTAS EM TORNO DO PROJETO. ................................................. 188
4.3.1 O resultado da lgica centrfuga: o projeto da cooperativa ......................................... 190
4.3.2 A difcil participao na Associao............................................................................... 191
4.4 CONFIGURAO SOCIAL DA ASSOCIAO DO MERCADO ORGNICO ..................... 194
4.4.1 Trajetria e tipologia dos atores..................................................................................... 194
4.5 EVOLUAO DA CONFIGURAO DE AO PBLICA NO MO ....................................... 199
5 CONSTATAOES SOBRE AS ANLISES DOS PROJETOS .................................................... 201
PARTE IV: ANLISES E ENSINAMENTOS......................................................................... 206
1 CONSIDERAES POSITIVAS DO PDSTR .............................................................................. 206
1.1 APRENDIZAGEM ..................................................................................................................... 206
1.2 INSTITUCIONALIZAO DA AGRICULTURA FAMILIAR ................................................... 207
2 DIFICULDADES GERAIS NA IMPLEMENTACAO DO PDSTR .................................................. 208
2.1 O PESO DA ESTRUTURA FEDERAL ................................................................................. 208
2.1.1 Autonomia Limitada ....................................................................................................... 209
2.1.2 A subsidiariedade negada ............................................................................................. 210
2.2 PDSTR: PLANEJAMENTO E CONTRATOS FRACOS ........................................................ 211
2.2.1 Planejamento sem coordenao ................................................................................... 211
2.2.2 Contratos fracos ou ausentes, avaliao limitada.......................................................... 212
3 CONDIES E DIFICULDADES ESPECFICAS AO TAE ......................................................... 214
3.1 A DIFICULDADE DE COORDENAO E PLANEAMENTO NO TAE ................................. 214
3.2 A ANOMALIA DA PRESENA DE BRASLIA ...................................................................... 216
3.3 A EXACERBADA ASSIMETRIA DE RECURSOS ................................................................ 217
3.3.1 Recursos e poder do DF em geral ................................................................................. 217
3.3.2 Braslia e o DF no meio de um territrio rural pobre ...................................................... 219
 3.3.3 Recursos assimtrico da ATER DF x outros estados .................................................... 221
3.3.4 Assimetria entre AF e pequenos produtores patronais e/ou pluriativos do DF .............. 222
CONSIDERAES FINAIS ................................................................................................... 225
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ..................................................................................... 229
APNDICES ........................................................................................................................... 244
ANEXOS ................................................................................................................................. 248
INTRODUO

Apesar da institucionalizao progressiva da agricultura familiar como um verdadeiro

setor da economia e da sociedade rural do pas, com uma poltica pblica diferenciada,
ainda assim, coexistem diferentes espaos rurais, com conflitos e disputas que refletem a
configurao poltica do pas. As polticas resultam da complexidade administrativa, do pacto
federativo - com as suas conquistas, mas tambm as suas contradies e desequilbrios - e
das disputas entre elites, que por longos anos, determinaram e determinam o destino da
nao.
No seio das disputas, o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, por meio da Secretria
de Desenvolvimento Territorial, instituiu, desde o ano de 2004, o Programa de
Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais (PDSTR) -inicialmente chamado de
PRONAT1 - que ora conta com mais de 160 territrios em todo o pas. Essa abordagem
territorial do desenvolvimento rural est fundada na interao entre os poderes pblicos dos
diversos nveis de governo e mltiplos atores da sociedade civil. uma situao que
necessita, ao lado do estudo das polticas pblicas, a mobilizao da noo de ao pblica
(MASSARDIER, 2003), como caracterstica da interao entre o Estado e diversos atores
privados e coletivos para tratar de interesses pblicos.
Na regio central do Brasil, foi criado o Territrio das guas Emendadas (TAE),
abrigando municpios de Gois e Minas Gerais, alm do Distrito Federal, que se constituiu
no objeto de estudo desta tese. A indita configurao do Territrio das guas Emendadas,
por contar com municpios de trs unidades da federao, suscitou um quadro distinto e
inovador.
Esse caso peculiar oferece uma oportunidade especial para tentar compreender como
se daria a aplicao da poltica pblica dos Territrios Rurais numa situao ao mesmo
tempo indita e extremamente complexa, pois corresponde a um caso de ao pblica de
desenvolvimento rural que confronta diversos grupos de atores heterogneos, dotados de
diferentes recursos e distintos interesses, em disputas para elaborar projetos comuns, de
mbito territorial.
Nesse sentido, os elementos de anlise aqui apresentados, se direcionam a entender
a fabricao e a implementao da ao pblica de desenvolvimento rural estabelecida no
espao do Colegiado Territorial, a partir dos recursos utilizados pelos distintos atores
mobilizados no seio de uma configurao social ou de varias configuraes especificas.
De acordo com as hipteses, o processo de territorializao do desenvolvimento rural
adotado para o TAE est sendo dificultado por trs principais elementos: i) as regras do

1
Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais
21
sistema federativo do pas que limitam a subsidiariedade dos entes envolvidos no arranjo
territorial; ii) a assimetria de capacidade e de recursos entre os agricultores familiares
tradicionais e pequenos empresrios rurais, em particular do Distrito Federal; iii) a
concentrao de poder pela rede socioprofissional dos tcnicos que inibe a expresso dos
agricultores familiares, os beneficirios alvos da poltica do PDSTR.
Para verificar essas hipteses, procurou-se analisar a aplicao da poltica do PDSTR
no caso especfico do Territrio de guas Emendadas, detendo-se em identificar e revelar
as assimetrias, cooperaes e conflitos existentes nos espaos de implementao da
mesma. Da mesma forma, procurou-se discutir a recomposio das relaes sociais e
institucionais dentro do marco de funcionamento do TAE, dada a complexidade de atores e
instituies envolvidos, sobretudo pela presena de Braslia no arranjo.
Se h a necessidade de discutir a fabricao e a implementao da ao pblica,
tambm preciso examinar o funcionamento dos instrumentos da Poltica dos Territrios
Rurais e sua apropriao ou mobilizao por distintas redes (sociotcnicas, profissionais,
polticas), que se consolidam e disputam espaos no arranjo do TAE. Outro objetivo
complementar consiste em propor uma anlise das consequncias da criao do TAE em
termos de mudana de escala da ao pblica entre Unio, unidades federativas e
municpios.
Para levar a termo esses objetivos, foi realizada uma pesquisa qualitativa, utilizando
como entrada analtica o acompanhamento do conselho (ou colegiado territorial) e de dois
projetos financiados pelo PDSTR ao longo de 6 anos de existncia do Territrio das guas
Emendadas. A metodologia consistiu em estudar o funcionamento do territrio em
construo, a partir das estratgias, posturas e jogos de poder revelados pela anlise das
configuraes sociais (ELIAS, 1980) dos principais atores do TAE. Para reconstituir essas
configuraes sociais, recorreu-se a diversas tcnicas: entrevistas, observao participante,
acompanhamento de reunies e anlises documentais e bibliogrficas.
O texto, alm desta introduo, est estruturado em quatro partes e uma concluso.
A primeira parte destinada a apresentar a problemtica do estudo, o contexto da
pesquisa, os objetivos, as hipteses e a metodologia aplicada.
A segunda parte trata do contexto e do referencial terico e metodolgico. Esforou-se
em situar o contexto deste estudo no marco da poltica de agricultura familiar do Brasil, e
apresentar os principais conceitos mobilizados para suportar teoricamente a construo
adotada. Nessa parte, foi utilizada uma reviso da literatura em sociologia e em cincia
poltica para garantir um posicionamento da pesquisa capaz de articular as noes usadas.
A terceira parte apresenta os resultados e as anlises alcanadas. Naquela seo,
quatro grupos de resultados foram desenvolvidos: o funcionamento do Territrio das guas
Emendadas e do seu Colegiado; os dois projetos que se constituram nos estudos de caso;
22
a anlise do Colegiado como um espao de disputas e interesses; e os conflitos que
acentuam as diferenas no interior do territrio.
Por fim, uma quarta parte apresenta uma discusso dos resultados luz do referencial
terico. Dividiu-se a parte entre alguns ensinamentos sobre aspectos gerais ligados a
implementao do PDSTR e aspectos especficos relacionados ao caso do TAE.
No demais lembrar que o estudo aqui apresentado um olhar peculiar de um caso
especfico, em um momento definido, de onde as anlises emergiram. Deve ser considerado
o valor explicativo para as configuraes estudadas e as extrapolaes evitadas.
A riqueza da anlise reside justamente em desvendar em profundidade como os
posicionamentos e as relaes dos atores envolvidos neste caso se caracterizam e
contribuem para os resultados alcanados, mas cientes de que os mesmos atores em outras
situaes podem se comportar de maneira diferente, gerando outros resultados.
Os achados da pesquisa permitem apontar algumas consideraes que, espera-se,
possam contribuir s reflexes de pesquisadores, governo e sociedade sobre a
territorializao da poltica de desenvolvimento rural no caso do TAE e, gerar elementos
para discusses mais aprofundadas sobre o papel do Estado na induo de polticas com
base territorial.

23
PARTE I: PROBLEMTICA, OBJETIVOS E METODOLOGIA

Essa primeira parte da tese apresenta a problemtica, incluindo os objetivos, as

hipteses e a metodologia da pesquisa. Procurou-se justificar essas escolhas com base nas
consideraes sobre a atual situao da agricultura familiar no Brasil e as polticas pblicas
destinadas a esse segmento.
As escolhas so frutos da trajetria do pesquisador com suas inclinaes e
orientaes polticas, sociais e culturais, que se fundem com linhas de pesquisas, afinidades
de orientadores e professores que pouco a pouco vo desvendando novos horizontes e
ampliando inquietaes diante das questes ainda sem respostas na sociedade brasileira.
Escolheu-se e foram trilhados aqueles caminhos considerados importantes e que
necessitam de investigaes para avanar na discusso. Frente a essas limitaes e
(in)certezas, entende-se que estudar a dinmica do espao rural, a agricultura familiar e
principalmente, as polticas pblicas destinadas ao Brasil rural com suas singularidades e
diferenas constitui um desafio enorme.
Vivem hoje no espao rural brasileiro 16% de toda a populao do pas e a taxa de
alfabetizao de sua populao inferior ao espao urbano. Segundo dados da Pesquisa
Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) 2008, a taxa de analfabetismo para pessoas
acima de 15 anos de 7,5% na zona urbana e de 23,5% na zona rural. Enquanto, nas
cidades, 9% da populao tm pouca ou nenhuma instruo, no campo, tal proporo
ultrapassa 24%. Em outro extremo, a populao mais escolarizada, acima de 11 anos de
estudo, representa mais de 40% da populao urbana e apenas 12,8% da populao rural.
A maioria da populao do campo - 73% - no completou o ensino fundamental.
O acesso da populao rural aos servios bsicos de saneamento (23,1%)
comparvel aos do Sudo (24%), Nepal (24%), Nigria (25%), Afeganisto (25%) e Timor
Leste (32%), segundo o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD),
que comparou os dados divulgados pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA)
(2010) em seu 4 Relatrio Nacional de Acompanhamento dos Objetivos de
Desenvolvimento do Milnio com os da Organizao das Naes Unidas (ONU).
Dados do Censo Agropecurio 2006, realizado pelo IBGE, apontam que mais de um
milho e quinhentas mil pessoas deixaram as ocupaes no espao rural desde 1996 e que
mais de 70% das ocupaes ainda existentes esto relacionadas com a agricultura familiar.
Considerando ainda que mais de 70% dos estabelecimentos agropecurios no Brasil
possuem at 50 hectares, rapidamente chega-se concluso que o Brasil rural feito de
pequenas propriedades e que os desafios so de grande magnitude.

24
 A agricultura familiar2 se consolidou como categoria importante na poltica do Brasil
pela criao do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), de
um ministrio especfico destinado ao setor e nos ltimos anos pela instituio de polticas
territoriais de envergadura maior que apenas aquelas para o setor agrcola, ampliando
olhares para a multifuncionalidade desempenhada pelo espao rural (CARNEIRO & MALUF,
2003).
Associada presso interna de movimentos sociais por abertura poltica, participao
e maior destinao de polticas aos agricultores familiares, surgiram s experincias de
conselhos3 municipais de desenvolvimento rural. Os conselhos tornaram-se as instituies
que mais se multiplicaram no pas no perodo de redemocratizao.
Os conselhos como espaos de ao pblica so efeitos de interaes de atores e
instituies em torno de interesses, regidos por relaes humanas e devem ser analisados
como um jogo de atores (LAGROYE, FRANOIS & SAWICKI, 2006) em uma dinmica e
complexa configurao social.
Entendidos como espaos plurais, os conselhos so instncias que encerram pelo
menos uma virtude e um vcio: virtude pelo carter includente que adota e, vcio pelo
processo negociado e de acomodao de interesses. (MARTINS, 2001, p 7).
Importante ressaltar que aes pblicas no necessariamente so aes exclusivas
dos governos e/ou Estado, mas aes que emergem das diversas sociedades, nos mais
variados territrios, como apontam Spink e Teixeira (2007, p. 46-47).
Na Amrica Latina, comeou-se a utilizar a expresso ao pblica para descrever
esse movimento duplo do Estado para a sociedade civil e da sociedade civil para o Estado.
Menciona-se uma nfase particular nas instituies pblicas no mbito local, em especial os
municpios e outras formas de governo local, onde as mudanas tm sido mais significativas
(CAMPBELL, 2003 apud SPINK & TEIXEIRA, 2007, p. 47).
Ao pblica pode ser entendida no sentido amplo para caracterizar aes das
diferentes instituies pblicas e tambm qualquer outra atividade que esteja sendo
articulada na esfera pblica e em referncia a um bem comum. Inclui atividades vinculadas
diretamente ao exerccio do poder e aquelas que resultam das atividades de cidados
quando esto demonstrando sua preocupao ativa com a vida coletiva.
Apesar dos avanos institucionais e da ampliao de capacidades (SEN, 1999) que os
conselhos representam, sobressai uma questo central: qual ao pblica ocorre nos

2
Vale ressaltar, que por outro lado, setores ligados elite poltica agrria do pas se consolidaram em torno de
outra agenda, tendo como representante o Ministrio da Agricultura e as entidades de representao poltica
como sindicatos rurais, confederaes de agricultura e a representao parlamentar conhecida como bancada
ruralista.
3
Deve-se compreend-los como canais de participao que estimulam representantes da populao e
membros do poder pblico estatal em prticas que dizem respeito gesto de bens pblicos (GOHN, 1997, p.
7).
25
espaos de decises que emergiram das polticas pblicas descentralizadoras no Brasil
redemocratizado?
A noo de participao estabelecida em torno dos conselhos de sade e logo de
desenvolvimento rural no Brasil, inicialmente de mbito municipal, se ampliou para a escala
territorial, pela iniciativa da Secretaria do Desenvolvimento Territorial (SDT) do Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio (MDA) como forma de superar, sobretudo, a forte influncia dos
executivos municipais sobre estes espaos.
Criaram-se espaos coletivos4 de discusses, diagnsticos e apresentao de
propostas para a o chamado desenvolvimento territorial sustentvel atravs da mobilizao
da sociedade civil (agricultores familiares), agentes de assistncia tcnica e membros de
organizaes pblicas e privadas ligadas ao territrio.
Entretanto, apesar dessa potencialidade, nos ltimos anos, estes espaos (conselhos)
receberam clamores para um olhar mais atento, dada complexidade da sociedade civil e
de suas relaes com o campo poltico-institucional, alm dos problemas histricos
estruturais que marcaram as relaes entre o Estado e a sociedade civil no Brasil
(DAGNINO, 2002; LAVALLE, 2003; DAGNINO, OLIVEIRA & PANFICHI, 2006; SILVA,
2006).
Se os conselhos so elementos de ampla complexidade para os estudos da ao
pblica, conselhos de alcance territorial, alm de novidade, potencializam ainda mais as
dificuldades de sua anlise. Pois pesam dificuldades e limitaes do sistema federativo
brasileiro, a subsidiariedade e o arraigado bairrismo historicamente constitudo pelos
prefeitos e legislativos estaduais e federais, dentre outros fatores.
Sendo assim, para compreender a aplicao e mobilizao do PDSTR pelos atores
sociais e instituies, a anlise no pode ser descolada do mundo real e do contexto no qual
se efetiva.
O PDSTR prope criar nos espaos de deciso uma nova ao pblica, pautada na
ampliao da participao e na gesto social, no entanto, oito anos aps sua implantao,
quais so as implicaes da poltica na recomposio da ao pblica? A poltica tem
alcanado sucesso ou os investimentos esto apenas reforando velhas prticas?
A principal questo colocada como os diversos atores apropriam-se ou reinterpretam
os instrumentos de poltica pblica no marco dos espaos de negociao para adapt-los ao
seu contexto.
Sendo assim, o objeto deste estudo o Programa de Desenvolvimento Sustentvel
Territorial (PDSTR) implementado pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), por

4
Os conselhos so arenas de deciso coletivas abordadas na literatura como espaos participativos de exerccio
e prtica da democracia (AVRITZER, 1994, 2003; COSTA, 1997; GOHN, 1997; SANTOS, 2002).
26
intermdio da Secretria de Desenvolvimento Territorial (SDT) desde 2003, por meio do
estudo do Territrio de guas Emendadas (TAE) e suas instncias colegiadas.

1 OBJETIVOS

Para contribuir com a discusso estabelecida, prope-se como objetivo da pesquisa,

analisar a aplicao do Programa de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios (PDSTR)
no caso especfico do Territrio de guas Emendadas.
Mais especificamente, pretende-se:
Caracterizar o funcionamento e a institucionalizao do colegiado territorial do TAE e
suas consequncias.
Discutir a recomposio das relaes sociais e institucionais dentro do marco de
implantao do TAE.
Identificar e revelar as assimetrias, cooperaes e conflitos existentes na discusso e
implementao dos recursos oriundos do PDSTR no mbito do TAE.
Discutir os instrumentos do Programa e suas implicaes na estruturao e
manuteno das distintas redes sociais (sociotcnicas, profissionais, polticas) em torno da
ao pblica.
Analisar as dificuldades gerais na implementao do PDSTR e as condies
especficas ligadas ao TAE.

2 HIPTESES

As hipteses estabelecidas apontam que as dificuldades e os limites da

implementao da poltica dos territrios rurais no TAE decorrem de dois grandes fatores:
No sentido amplo, e para o conjunto do PDSTR, limita-se pela insuficiente
coordenao federativa no pas, devido negao das regras de subsidiariedade 5 e
consequentemente da descentralizao das polticas pblicas. Esses elementos so
comuns a todos os territrios apoiados pela SDT/MDA, mas nesse caso, assumem
contornos mais fortes e influentes, pelo fato de o Territrio das guas Emendadas reunir
trs unidades federativas, entre as quais, uma muito especfica: o Distrito Federal.
No sentido restrito, ou seja, no caso especifico do TAE, a implementao do PDSTR
marcada por um quadro de assimetrias mltiplas.

5
Subsidiariedade implica que a instituio menor, quando incapacitada de atender suas funes de maneira
adequada, ser auxiliada pela instituio maior imediatamente relacionada.
27
 Primeiro a assimetria se caracteriza pela concentrao de poder entre os tcnicos.
Como elementos constitutivos desse poder e suas implicaes, pode-se apontar:
- a manuteno da reconhecida assimetria de poder entre tcnicos e agricultores;
- o fato de as aes privilegiarem objetos tcnicos como instrumentos da poltica
favorecendo o seu controle por meio da constituio de redes sociotcnicas;
- a formao ou manuteno de redes sociais entre tcnicos, em particular,
agrnomos;
Em segundo lugar e no caso particular do Distrito Federal, existe uma assimetria de
capacidade e de recursos entre os agricultores familiares tradicionais e pequenos
empresrios rurais que se mobilizam dentro do marco do novo Territrio.

3 METODOLOGIA

A construo desta tese se desenvolveu por percursos metodolgicos que refletem as

escolhas realizadas, o lugar definido para o estudo, o objeto de estudo e os recortes
necessrios.
Da mesma forma, as opes de no escolhas se constituem em escolhas tambm,
uma vez que ao optar por este ou aquele projeto, ou por um territrio em detrimento de
outro, constri-se significados ao processo de pesquisa.
As construes advindas se fundem com a trajetria do autor, constituindo um
mosaico onde se pode encontrar o distanciamento lado a lado com o engajamento e com as
marcas da formao acadmica que se expressa na construo deste texto.
Estamos diante de um quadro estimulante para a pesquisa e a construo de novos
referenciais. As novas abordagens de polticas pblicas requerem uma nova tica para a
anlise que se estabelecem e, por conseguinte, so necessrios novos recortes
metodolgicos e escolhas tericas para contribuir no desenvolvimento da cincia.
As dinmicas de crescimento do Estado no sculo 20 foram acompanhadas, tanto pelo
desenvolvimento e diversificao de instrumentos de ao pblica, como pela acumulao
de programas e polticas nos diferentes setores de interveno do Estado. Mais
surpreendente talvez, os processos de recomposio do Estado contemporneo foram
acompanhados por uma nova onda de inovao, que concerne esses instrumentos,
notadamente, mas no exclusivamente, nos domnios recentes de expanso da ao
pblica.

28
 A anlise da ao pblica preconiza observar os dispositivos 6 concretos de poltica
pblica como construes sociais procedentes de um jogo complexo entre uma
multiplicidade de atores sociais, polticos e econmicos (MASSARDIER, 2003).
O desbalano de foras e poder que se estabelecem nesses espaos refora a
necessidade de problematizar a relao da poltica com as configuraes sociais
estabelecidas nesses dispositivos.
No mbito territorial, o Colegiado e os projetos territoriais constituem os principais
dispositivos de expresso para o estudo. Integram uma srie de atividades e relaes
complexas que exigem esforos analticos para sua compreenso.
O Colegiado do Territrio, enquanto espao de ao pblica, constitudo como o
lcus das relaes sociais dos indivduos que participam da poltica territorial. Mesmo que
no seja nico ou nem sempre o mais importante, deve-se ressaltar que esse espao
legitimado pela SDT e, portanto, reconhecido para o estudo como um dispositivo a ser
observado.
No entanto, a dinmica dos projetos que anima se no a existncia, pelo menos o
funcionamento do Colegiado. Por isso, o estudo da trajetria dos atores, dos mecanismos e
das inter-relaes que caracterizam a configurao social em torno de cada projeto
constitui ao mesmo tempo uma abordagem emprica e um marco analtico da
implementao concreta da poltica territorial da SDT/MDA na regio.
Dessa forma, para compreender a (re)configurao da ao pblica no
desenvolvimento rural, a partir da poltica pblica estabelecida pelo Programa de
Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais (PDSTR), adota-se como recorte
analtico a anlise dos projetos (instrumentos) do Territrio das guas Emendadas (TAE),
entendidos como dispositivos concretos de polticas pblicas.

3.1 ANLISE DA CONFIGURAO SOCIAL DE DISPOSITIVOS DE AO PBLICA

A complexificao e a diversificao das polticas pblicas tm levado a analis-las

como construes sociais, como conjuntos complexos de acordos institucionalizados entre
agentes econmicos com interesses mais ou menos divergentes (CALLON, LASCOUMES &
BARTHE, 2001). A noo de ao pblica foi mobilizada para dar conta da renovao dos
processos de gesto da deciso poltica (MASSARDIER, 2003; DURAN, 1999): a
fragmentao dos lugares do poder, a interdependncia entre os atores, assim como a
existncia de enfrentamentos ou de conflitos de ao pblica, cada vez mais canalizados no

6
Entendidos como arranjos e configuraes entre atores de diferentes tipos numa perspectiva de
regulamentao. (MORMONT, 1996).
29
marco de espaos de negociao promovidos para acolher mecanismos de discusso
(LAGROYE, FRANOIS & SAWICKI, 2006).
A ao pblica corresponde ao conjunto de efeitos, no necessariamente previsveis e
coerentes, resultantes de interaes entre instituies interdependentes, entre os agentes
dessas instituies e uma quantidade de atores sociais interessados pelas decises
polticas, entre esses atores e os governantes (LAGROYE, FRANOIS & SAWICKI, 2006).
A relao entre polticas pblicas e ao pblica est marcada precisamente pela
fragmentao dos lugares de poder, pela possibilidade de enfrentamento entre polticas e,
pela renovao dos processos de gesto da deciso pblica: consultas, mediao, etc. As
aes pblicas so mais numerosas quando o Estado policntrico ou descentralizado
(DURAN, 1999).
Percebe-se ento, uma constante necessidade de se investigar o modo como os
componentes individuais se ligam, uns aos outros. As configuraes de seres humanos
interdependentes no se podem explicar ao estudar seres humanos isoladamente. E neste
sentido, que Elias (1980) defende o estudo da sua interdependncia, das suas sociedades e
das configuraes que formam uns com os outros.
Da complexidade da implementao da ao pblica de desenvolvimento rural
territorial, destacamos a importncia da compreenso das configuraes sociais (ELIAS,
1980) como algo dinmico entre os indivduos que podem ser, segundo os momentos,
aliados ou adversrios. Alm da prpria descrio da configurao importante descobrir os
elementos que motivam esta ou aquela constituio social e, sobretudo, a prpria evoluo
dessa configurao social no tempo.
O enfoque metodolgico escolhido para o estudo advm da noo de configurao
social de Norbert Elias (ELIAS, 1980) e combina-se com a noo de sistemas concretos de
ao de Crozier e Friedberg (1980).
Um sistema concreto de ao um conjunto humano estruturado que coordena as
aes de seus participantes por mecanismos de jogos, relativamente estveis e que
mantm sua estrutura, ou seja, a estabilidade de seus jogos e as relaes entre eles, por
mecanismos de regulao que constituem outros jogos. (CROZIER & FRIEDBERG,1980, p.
286)
O fato dos indivduos "entrarem em configurao" equivale nas palavras de Elias e
Scotson (1965) dizer que o ponto de partida de qualquer pesquisa sociolgica uma
pluralidade de indivduos que, de uma forma ou outra, so interdependentes.

Dizer que as configuraes so irredutveis, equivale a dizer que no

conseguiramos explic-las com termos que suponham que, de certa forma,
elas existem de maneira independente em relao aos indivduos.
Tampouco conseguiramos faz-lo por meio de termos que envolvam a

30
 existncia dos indivduos fora destas configuraes. (ELIAS & SCOTSON,
1965, p.184)

Para tanto, a questo entender como os indivduos se relacionam no fluxo da vida

cotidiana e contribuem para manter estabilizadas as suas relaes e prticas sociais.
A discusso sobre configuraes sociais parte da sociologia do conhecimento
proposta por Elias (1980). O autor explica a dificuldade em se superar o sentimento de
enxergar os seres humanos como meros objetos estticos. Considera ainda, necessrio
substituir a concepo egocntrica tradicional de compreenso da sociedade como
elementos individuais, passando a entender que as pessoas constituem teias de
interdependncias ou configuraes, tais como famlias, escolas, cidades, estratos sociais,
ou estados.
Friedberg aponta que a abordagem deve partir da vivncia dos atores para reconstruir
no a estrutura social geral, mas a lgica e as propriedades particulares de uma ordem
local. Isto , a estruturao da situao ou do espao de ao considerado em termos de
atores, de apostas, de interesses, de jogos e de regras do jogo que do sentido e coerncia
a essa vivncia (FRIEDBERG, 1993).
Desse modo, a prioridade concedida descoberta do terreno e da sua estruturao
sempre particular e contingente, e ao desenvolvimento de modelos descritivos e
interpretativos que se ajustam ao terreno, s suas particularidades e s suas contingncias.
Por outras palavras, a descrio aqui pelo menos to importante como a interpretao dos
fatos observados.
Ainda, segundo Friedberg, a descrio primordial e reveste-se de uma pertinncia
especial, porque ela que permite aprender o significado prprio de tal ou tal fato
aparentemente andino, por em evidncia a definio e o peso muito especficos que os
atores associam a tal ou tal problema a priori pouco importante (FRIEDBERG, 1993, p. 301)
Deriva desse fato, a importncia do relacionamento e da empatia do investigador com
os atores no campo, conforme aponta o autor:

Isso sublinha toda a importncia que esta abordagem atribui vivncia dos
atores de campo e, por conseguinte, capacidade do investigador para
recolher, o que supe que ele possa estabelecer e desenvolver uma relao
de intersubjetividade com estes ltimos [...] Nessa perspectiva, a primeira
exigncia o estabelecimento de uma relao de empatia com os atores do
campo em questo, relao que, s ela, permite que se penetre nas
lgicas particulares destes ltimos e que se possa compreend-la a partir
do interior. (FRIEDBERG, 1993, p. 301).

Em sntese, o que a anlise da ao pblica recomenda observar os dispositivos

concretos de poltica pblica como construes sociais produtos de um jogo complexo entre
mltiplos atores sociais polticos e econmicos. As consequncias analticas - no caso de
31
polticas pblicas - desta preconizao, segundo (MASSARDIER, 2003) declinam-se em
funo dos seguintes pontos:
a) Um dispositivo concreto de poltica pblica resulta da estrutura da
configurao social que o fabrica.
b) O jogo entre os atores da configurao dependente dos recursos dos quais
estes dispem (educao, capacidades, militante, profissional, especializado,
autoridade, financiamentos, etc.).
c) As racionalidades obra so, por conseguinte mltiplas: tcnicas, polticas,
comerciais, etc.
d) O que convm ento chamar a ao pblica , por conseguinte o resultado
de uma luta entre diversos atores, aes e racionalidades.
7
e) O jogo policntrico , o que no significa necessariamente ser horizontal e
igualitrio. Da mesma forma, certos atores tambm so policntricos.
f) A confeco dos dispositivos de poltica pblica o resultado de conflitos, de
negociaes, de cooperaes, de mediaes e de concertaes ao mesmo tempo
formais e informais.

3.1.1 Os Projetos como Instrumento de Ao Pblica

Se o projeto como dispositivo concreto de ao tornase um instrumento privilegiado

da ao pblica, a caracterizao da sua trajetria e implementao contribui para leitura e
anlise da ao pblica ou do instrumento de poltica pblica estudado (nesse caso o
PDSTR).
No estudo em questo, os projetos so instrumentos estabelecidos como portadores
dos interesses locais junto a SDT. Como objeto do PDSTR, os projetos devem contemplar a
instalao de infraestrutura, destinadas a atender demandas estabelecidas ou convergentes
descritas no Plano de Desenvolvimento Territorial.
Na literatura, as referncias se dirigem ao que Lascoumes e Le Gals (2004, p. 13)
chamam de instrumentos para governar.

Um instrumento de ao pblica constitui um dispositivo ao mesmo tempo

tcnico e social que organiza relaes sociais especficas entre o poder
pblico e seus destinatrios em funo das representaes e dos
significados os quais ele portador.

7
[...] Um sistema poltico policntrico seria composto por: (1) muitas unidades autnomas formalmente
independentes umas das outras, (2) que escolhem atuar de maneira a tomar em considerao umas s outras,
(3) por meio de processos de cooperao, competio, conflito e resoluo de conflito. (OSTROM, 1994, p.
225)
32
 Meyer e Scott (1992) apontam que os projetos so verdadeiras instituies, ou seja,
convenes sociais, sistemas de smbolos, esquemas cognitivos e modelos morais que
fornecem "padres de significao" e guiam a ao humana.
Neste sentido,
Os instrumentos determinam em parte a maneira como os atores se
comportam, criam incertezas sobre os efeitos de relaes de fora,
conduzem a privilegiar certos atores e interesses e afastar outros,
constrangendo os atores e suas ofertas de recursos, e veiculam uma
representao de problemas (LASCOUMES & LE GALS, 2004, p. 16)

Os instrumentos so instituies no sentido sociolgico do termo. Uma instituio

constitui um conjunto mais ou menos coordenado de regras e procedimentos que governa
as interaes e os comportamentos dos atores e das organizaes (NORTH, 1990). As
instituies fornecem assim um quadro estvel de antecipao que reduz as incertezas e
estrutura a ao coletiva.
Os projetos territoriais so instrumentos usados pela poltica para promover a ao
pblica no territrio. Na prtica, os atores se renem para discutir, negociar e determinar a
aplicao de montantes de recursos destinados ao territrio. O ponto de partida focado nos
projetos permite-nos que avancemos sobre as configuraes estabelecidas, sobre as
relaes de poder e essencialmente sobre a ao pblica, desenvolvendo os objetivos da
pesquisa.
A proposta de investigar a lgica de ao dos atores envolvidos nos processos de
institucionalizao e territorializao da poltica pblica se fortaleceu ainda mais, a partir das
hipteses que colocavam nfase sobre o papel de mediao que os tcnicos estabelecem
frente aos agricultores e demais integrantes dos colegiados. Os projetos so instrumentos
que comportam recursos especficos que os tcnicos utilizam para diferenciar-se dos
demais atores na ao pblica. Desde a utilizao de vocbulos com aderncia s polticas
pblicas at estimativas e clculos pouco confiveis de beneficirios e capacidades
instaladas, estes transmitem aos demais uma impresso de conhecimento diferenciado
sobre tudo e todos.
Neste sentido, torna-se importante a compreenso do uso do espao de ao pblica
pelos atores locais e as assimetrias que determinam ou so determinadas pelo PDSTR.

3.1.2 Os casos estudados

A Comisso de Implantao das Aes Territoriais (CIAT) no Territrio das guas

Emendadas (TAE) insere-se num contexto bastante instigante, uma vez que o nico
territrio com a participao de municpios de dois estados (Minas Gerais e Gois) alm do

33
Distrito Federal. Alm disso, as particularidades econmicas, sociais, culturais e polticas
que fazem do Territrio um espao de baixa identidade e coeso.
Por seu lado, a presena de Braslia no centro do Territrio entendida como fator
determinante da dinmica comercial da regio e explica os projetos prioritrios escolhidos
para a anlise, todos voltados para a questo da comercializao e aceso a mercados.
Ambos os projetos so peculiares por se constiturem em estruturas destinadas a
comercializao agropecuria para agricultores familiares e por terem suas aprovaes na
primeira remessa de projetos territoriais da SDT (2003/2004), conjuntamente com a
constituio do Territrio.
O Mercado Orgnico um projeto apoiado pelo MDA em 2004, com o montante de
69.404,67 reais. No plano de trabalho inicial do projeto constavam 85 beneficirios diretos e
340 indiretos para usufruir de uma estrutura (objeto do projeto) localizada no terreno da
CEASA-DF, destinada comercializao de produtos orgnicos certificados, produzidos no
DF e entorno.
A Central de Capacitao e Comercializao um dois maiores projetos individuais
apoiados pela SDT/MDA desde sua constituio. O montante de 4 milhes de reais
destinados pela Secretaria ao projeto no ano de 2004 pouco menor do que foi destinado a
todo o estado do Maranho no mesmo perodo (R$ 5.236.066,00). (Fonte: Dados cadastrais
das propostas e contratos - MDA). No plano inicial do empreendimento h a expectativa de
beneficiar 42 municpios (DF e entorno) e 15 mil agricultores familiares com uma obra
conjunta de comercializao e capacitao tambm no terreno da CEASA-DF.

3.2 PASSOS METODOLOGICOS

Em termos operacionais, estabelecemos a seguinte trajetria de pesquisa, reforando

que as etapas no so lineares e rgidas, antes complexas e flexveis, dotando o
pesquisador de liberdade de ao suficiente para suas anlises.

3.2.1 Diagnstico do Territrio e seleo dos projetos

Uma vez definido o objeto de pesquisa, procedeu-se a caracterizao da poltica

pblica do PDSTR, do seu contexto no MDA e da criao do Territrio das guas
Emendadas mediante um estudo bibliogrfico e um rpido diagnstico do funcionamento do
Colegiado. Depois passamos escolha dos projetos a serem investigados, a partir de
informaes obtidas na SDT, na SEE-DF, na EMATERDF e na Caixa Econmica Federal.

34
 O critrio de escolha dos projetos foi intencional considerando seu grau de execuo,
os montantes envolvidos, os interesses e outros aspectos que favoreceram a priorizao da
escolha. Ressalta-se que inicialmente escolheram-se quatro projetos e aps anlises de
suas execues, dois foram eliminados pelos atrasos em relao aos cronogramas de
estudo exigidos pela pesquisa.
Depois de selecionados os dois projetos designados para os estudos de caso,
procedeu-se um levantamento detalhado de suas trajetrias procurando recuperar todas as
etapas desde sua definio, montagem, discusso, aprovao e implementao. Neste
sentido, as informaes dos atores envolvidos ao longo da trajetria do projeto (obtidos
atravs de entrevistas e documentos tcnicos oficiais), foram juntamente com as
informaes financeiras obtidas junto a Caixa Econmica Federal (CEF) e MDA,
responsveis pelo resgate da historia e gnese dos projetos.
A partir da escolha do projeto, o esforo se concentrou em obter toda a documentao
e histria referente ao mesmo. Importava resgatar desde esboos de regulamentos, atas de
reunies, plantas e projetos civis, fotografias, at planos de trabalho, programao de
atividades, relatrios fsico-financeiros, prestaes de contas, regulamentos e estatutos
aprovados. Alm disso, o caminho percorrido pelo projeto para alcanar o territrio bem
como os atores responsveis pela definio destes fundamental para compreender os
estgios sequentes da trajetria dos projetos.

3.2.2 A caracterizao da configurao social do TAE

A etapa anterior permitiu que fosse estabelecida a dinmica geral da configurao

social em torno do colegiado e das suas diversas categorias de atores. A metodologia
associou a observao participante nas reunies do colegiado e dos grupos tcnicos e as
entrevistas dos atores sociais envolvidos. Realizamos assim uma tipologia e anlise
estratgica dos principais atores envolvidos no TAE, a nvel institucional e individual.

3.2.3 Caracterizao da configurao social dos projetos

A configurao dos atores sociais em torno de cada projeto foi analisada ao longo do
tempo. Permitiu identificar os diversos atores, sua posio, os recursos mobilizados, os
interesses, os contra interesses, o nvel de participao dos diversos indivduos e grupos,
suas relaes mtuas, seu envolvimento com o territrio e as estratgias mobilizadas. Nesta
etapa foi utilizado, o cruzamento dos dados e a interpretao contextual das informaes
obtidas.

35
 Buscou-se identificar e compreender as particularidades das configuraes
estabelecidas ao longo das trajetrias dos projetos, de maneira a compreender as regras do
jogo que no estavam escritas em documentos e atas. Procurou-se identificar os atores-
chave, os atores transversais ou mediadores, os recursos mobilizados, o grau de abertura
da configurao para novos postulantes, as especificidades tcnicas funcionando como
barreiras a novos entrantes, os atores centrais e aqueles perifricos.

3.2.4 O fechamento da configurao social

Por fim, buscou-se investigar o modo de articulao entre os atores. O objetivo era
identificar as particularidades de cada configurao de atores: alianas ou coalizes,
interconhecimento e relaes interpessoais, efeitos de rede, cooperao e conflitos.
Especificamente buscou-se identificar zonas de cooperao e conflito na trajetria dos
projetos, lugares formais e informais de articulao, zonas de conflito onde no ocorriam
articulaes e relaes ou entrecruzamentos entre diferentes nveis de ao e o TAE. Esta
compreenso deriva de uma sistematizao apurada da trajetria dos projetos, do
cruzamento destas informaes com observaes e testes cruzados de veracidade dos
fatos.
O Quadro 1, a seguir, sintetiza as etapas metodolgicas e apresenta detalhamento de
fontes e tcnicas de pesquisa utilizadas.

36
 Etapa Objetivo geral Fonte Tcnicas Detalhamento
Caracterizao do Escolher os projetos a serem Base de Dados Critrio no aleatrio (Aspectos a observar:)
TAE, identificao e investigados no horizonte temporal SDT/MDA Escolha intencional Eleio de prioridades
escolha dos projetos da pesquisa CIAT, EMATER, dirigida Articulaes
Compreender aspectos diversos ARCO, OPORT, Entrevistas e Escolhas motivos
relacionados a cada um dos Prefeituras, CEF, triangulao Arranjos estabelecidos
projetos MDA, etc... Conflitos e cooperao
Compreender todas as etapas Montagem tcnica do projeto (responsvel, discusso
envolvidas na consecuo dos prvia, interesses), perfil do responsvel tcnico (in/out)
projetos (desde o edital at Aspectos financeiros (amplitude, valores, escolha de
execuo) gestores, oportunidade ou demanda?).
Reconstruo da Compreender a dinmica Atores individuais e Observao Motivador
configurao social estabelecida pela PP de institucionais Entrevistas Recursos que possui
desenvolvimento territorial na Gestores dos projetos Cruzamento de dados O que busca? Por qu? Quem determina?
prtica CIAT Como age
Quem representa
Nvel de atuao
Relao com outros atores (do TAE, fora do TAE, do
colegiado)
Recursos humanos, materiais, patrimoniais e especficos
(conhecimento, acesso privilegiado)
Participao em outras organizaes
Identificao das Compreender a regra do jogo CIAT Observao e Grau de abertura a novos entrantes
particularidades da Gestores dos projetos entrevistas Especificidades tcnicas como barreiras entrada
configurao Atores e recursos mais importantes
Atores centrais e passarelas
Recursos sociais mais relevantes
Compreenso dos Identificar especificidades da Reunies e encontros Observao Identificar zonas de cooperao e conflito
modos de articulao configurao tcnicos Cruzamento de dados Identificar lugares formais e informais de articulao
entre atores Identificar zonas de conflito onde no ocorre articulao
Identificar relaes ou entrecruzamentos entre diferentes
nveis de ao e o TAE

Quadro 1 - Etapas Metodolgicas

Fonte: Elaborado pelo autor, (2009)

37
3.3 TCNICAS DE PESQUISA

No raro, so exatamente estes ltimos, os fenmenos triviais, que nos do

uma noo clara e simples da estrutura e desenvolvimento da psique e suas
relaes, que nos eram negadas pelos primeiros os fenmenos
classificados como importantes (ELIAS, 1980, p. 125).

Uma vez ciente da escolha metodolgica a trilhar, no devemos esquecer o cotidiano

(ELIAS, 1980) da ao pblica. Nele se revelam as relaes que constroem as
configuraes e, sobretudo, se expressa o poder das diversas relaes estabelecidas.
Para alcanar os objetivos estabelecidos, combinou-se neste trabalho a noo de
observao participante de William Whyte (2005), levantamentos bibliogrficos e entrevistas
semi-estruturadas, como capazes de permitir ao pesquisador o envolvimento necessrio
para apreender o cotidiano do Territrio, ao mesmo tempo em que guardava o
distanciamento prudente.
No intuito de preservar as fontes de informaes e evitar a exposio dos atores
envolvidos, adotou-se a substituio dos verdadeiros nomes e cargos ocupados por nomes
fictcios e dentro do possvel, a troca de cargos e instituies.
Para as organizaes pblicas manteve-se o verdadeiro nome da instituio, enquanto
para as organizaes privadas e sem fins lucrativos como ONGs e associaes, procedeu-
se a alterao.
Apesar desse cuidado metodolgico, nosso dever informar que as coincidncias
podem existir e no representam qualquer posicionamento pessoal em relao aos
envolvidos ou seus grupamentos profissionais, trata-se apenas de constataes de pesquisa
que reforam o trabalho de investigao conduzido.

3.3.1 Observao participante

A observao participante ajuda o pesquisador a identificar e obter provas a respeito

de objetivos sobre os quais os indivduos no tm conscincia, mas que orientam seu
comportamento (LAKATOS, 1996, p. 79). Na pesquisa em questo, a observao adotada
foi participante, o que pressups a integrao do investigador ao grupo investigado. O
pesquisador deixou de ser um observador externo dos acontecimentos e passou a fazer
parte ativa deles.
A identificao do pesquisador vinculado Universidade de Braslia, por diversas
vezes facilitou o acesso ao mesmo tempo em que lhe causou a necessidade de explicao
no sentido de afirmar sua presena ali no como representante da universidade (que
deveria oficialmente participar do colegiado), mas como um pesquisador que observava as
38
atividades do grupo. Alm do colegiado o pesquisador realizou observaes em reunies da
EMATER, do MDA e outras instituies ligadas ao Territrio.
Whyte (2005, p. 301) aponta alguns contornos essenciais que caracterizam a noo
de observao participante e que foram adotados no terreno de pesquisa:
a) Negociao para entrar no terreno da pesquisa - mostra a importncia de se realizar
uma aproximao inicial na qual o pesquisador pretende desenvolver seu trabalho para
que se possa sentir e entender como se podero criar laos mtuos de confiana.
b) O desconhecimento do terreno - Negociar a entrada no terreno de pesquisa, em
ambos os casos, no foi garantia de saber o que poderia acontecer ou disso ser
revelado durante a pesquisa. O autor aponta que, inicialmente, algum tipo de
expectativa gerada sobre o lugar e que, em muitos casos, as entrevistas e conversas
feitas nos contatos iniciais se revelavam de outra forma no terreno da pesquisa.
c) Por que estar no terreno? - Ter uma justificativa bem construda para ser aceito no
campo uma condio essencial para o pesquisador estar no terreno da pesquisa e
ser aceito pelas pessoas desses lugares. Porm, a razo pela qual ele se encontra no
lugar deve ser um motivo que faa sentido aos interesses e sentidos das pessoas
desses lugares.
d) A verdade uma condio para uma negociao constante: Ser o mais franco
possvel mostrando os objetivos reais do que se pretende no campo o caminho mais
adequado para se construir uma relao de confiabilidade no lugar, sendo tambm
uma garantia de manuteno do processo de negociao contnuo para permanncia
no lugar. Vale chamar ateno e mostrar que a relao que existe de pesquisador,
sem ter a pretenso de se fazer parte do objeto pesquisado.
e) Pessoa-chave no terreno - Ter uma pessoa-chave prxima possibilita que o
pesquisador ganhe tempo para buscar informaes, procurando identificar os aspectos
locais. No se deve confundir, entretanto, uma pessoa-chave com um informante
chave.
f) O pesquisador tambm observado, mais ainda, monitorado! - A presena de um
ator desconhecido no cotidiano provoca aes de observaes e monitoramento por
parte da populao do lugar, ou seja, a presena estranha faz com que as pessoas
observem e monitorem no dia-a-dia as aes do estranho, nesse caso do pesquisador.
g) Habilidades necessrias - aponta que a observao participante requer a habilidade
e a competncia do pesquisador em saber ouvir, olhar, sentir, ou seja, utilizar todos os
sentidos possveis para captar cada gesto, palavras e sentimentos das pessoas que se
encontram no terreno de pesquisa.
O processo de observao iniciou-se em fevereiro de 2008 com rotineiras
participaes nas atividades do Colegiado e dos ncleos. Alm dos eventos oficiais, o
39
pesquisador recorria s visitas SEE-PRONAF/DF onde se concentravam algumas das
lideranas do Territrio e os documentos acima citados.
Foram mais de uma dezena de eventos, como oficinas e reunies, ao longo dos anos
de 2008 e 2009 que permitiram a observao das articulaes e tratativas formais e
informais dos atores em torno de espao de representao, projetos e eventos.
A maior parte dos eventos acompanhados ocorreu em Braslia, amparados na
justificativa dos organizadores da facilidade de acesso e espaos fsicos disponveis com
baixo custo. Entretanto, nas ocasies que estes foram deslocados da capital federal, houve
nveis de participao e organizao semelhantes. A nica razo efetiva assenta-se na
disponibilidade da Granja do Torto com seu auditrio que pertence a EMATER-DF e no
oneravam as atividades. Por outro lado havia relativos custos quando os eventos ai
realizados necessitavam de deslocamentos para a realizao de refeies e hospedagem
dos participantes das cidades vizinhas quando estes duravam mais de um dia.
Existia ainda, um fator negativo na realizao de eventos de um dia em Braslia que
era a demora dos participantes em chegar no horrio estabelecido e ao final do dia, a pressa
em partir para suas cidades, permitindo apenas poucas horas de discusses e realizaes
de tarefas.
As observaes dos eventos oficiais e informais, associadas com as indicaes
anteriores de possveis lideranas, permitiram ao pesquisador identificar elementos chaves
para as entrevistas e tambm um direcionamento em relao aos principais documentos
necessrios para a compreenso do objeto de estudo.

3.3.2 A procura e a anlise de documentos

A coleta de dados de campo se dividiu em duas grandes etapas, a primeira destinada

a obter informaes dos projetos e de sua documentao e a segunda, direcionada a
compreender os arranjos das configuraes sociais dos atores envolvidos em cada projeto.
Nessa primeira fase, foram utilizadas pautas e atas de reunies do Colegiado, dos
Ncleos Tcnico e Diretivo que registravam as memrias dos principais eventos oficiais do
TAE, dossis dos principais projetos, planos tcnicos e financeiros aprovados pela SDT,
estudos e relatrios de instituies de pesquisas e outras fontes que pudessem contribuir ao
propsito do estudo.
Os documentos produzidos no mbito do Colegiado, sobretudo atas de reunies,
resumiam-se em relatos de temas tratados e decises escolhidas, no apresentando
detalhes das discusses, disputas e debates, que eram apreendidos nas outras etapas da
pesquisa.

40
 Das observaes e dos documentos, foi possvel avanar na segunda grande etapa,
direcionada a obter informaes, identificar e definir atores centrais e informantes chaves
para as entrevistas a serem realizadas, bem como construir guias metodolgicas adequadas
a cada tipo de informante.

3.3.3 Entrevistas individuais

Diante da identificao e definio de atores chaves, adotou-se a realizao de

entrevistas semi-estruturadas, pois produzem uma melhor amostra da populao de
interesse e tem um ndice de respostas bem mais abrangente, uma vez que mais comum
as pessoas aceitarem falar sobre determinados assuntos nestas condies (SELLTIZ et al.,
1987). Para a realizao das entrevistas, foram construdas duas guias metodolgicas
(apndices) para orientar a obteno geral das informaes necessrias e para o
entendimento especfico de cada projeto.
Foram realizadas cerca de vinte entrevistas, entre abril de 2008 e outubro de 2010,
desde a etapa de prospeco dos projetos at o momento de anlise das configuraes
estabelecidas. Aos informantes era garantido o sigilo das identidades e procurava-se
contextualizar a entrevista com as demandas da pesquisa e ao mesmo tempo, estabelecer
paralelos entre os eventos, documentos e observaes, buscando construir um percurso
para os projetos estudados.
As entrevistas foram sistematizadas e contriburam para as anlises posteriores de
forma integradas com as outras tcnicas, gerando complexas relaes e trajetrias que
foram graficamente representadas em face dos objetivos estabelecidos e das etapas
metodolgicas traadas. So representaes das redes e configuraes sociais dos atores e
dos projetos atravs do Diagrama de Venn, adotado nos Diagnsticos Rpidos
Participativos (CHAMBERS, 1994) e elaborao de fluxogramas de trajetrias dos projetos
desde sua idealizao at a implementao.

41
PARTE II: CONTEXTO, CONCEITOS E REVISO TERICA

Nessa segunda parte do texto, apresentaremos uma breve contextualizao das

polticas e programas estruturados pelo Governo de Luiz Incio Lula da Silva (LULA) nos
perodo de seus dois mandatos como presidente do Brasil (2003-2007-2010). Importante
ressaltar que o esforo aqui desenvolvido no se constitui como uma referncia na anlise
ou avaliao das polticas e serve apenas no sentido de posicionar o leitor quanto aos
objetivos e o objeto estudado.
Percorre-se uma trajetria que busca apresentar o surgimento do MDA, as relaes
deste com os movimentos sociais e sindicais do campo brasileiro, as escolhas e
posicionamentos que foram efetivadas pelo Ministrio ao longo da sua constituio, dentre
elas a reorganizao da ATER pblica e a institucionalizao da poltica de desenvolvimento
territorial, objeto de maior interesse nesta tese.
Em seguida, apresenta-se uma construo terica estruturada na herana federativa
brasileira, as contribuies e contradies das constituies nacionais, a descentralizao e
a territorializao de polticas e o papel da sociedade civil.
Posteriormente, apresentam-se as contribuies das cincias polticas na tentativa de
compreender as polticas pblicas e a ao pblica e estruturar um quadro de anlise para
investigar a territorializao do PDSTR. Optou-se pela abordagem das configuraes sociais
como um enfoque que nos guiou na analise e entendimento das diversas redes que se
formavam nos espaos de ao pblica.

1 CONTEXTO DA POLTICA DE AGRICULTURA FAMILIAR DO GOVERNO LULA

O governo Lus Incio Lula da Silva manteve durante os oito anos de seus dois
mandatos a posio estabelecida no governo anterior (Fernando Henrique Cardoso) de
compatibilizar a existncia de dois ministrios dedicados ao espao rural brasileiro. A
agricultura familiar segundo o Censo Agropecurio de 2006 (IBGE, 2008) apresenta 4,3
milhes de pessoas e 85% dos estabelecimentos administrada pelo Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio (MDA). A agricultura empresarial contabiliza 800.000
estabelecimentos, ou seja, 15% do total dos estabelecimentos e est ligada ao Ministrio da
Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA).
O volume de crdito oferecido para o agronegcio foi muito superior aos recursos
destinados ao PRONAF e aos demais programas do MDA. A tabela 1 mostra a evoluo
dos financiamentos oficiais e as desigualdades de foras que existem dentro do prprio
governo.

42
Tabela 1: Evoluo dos financiamentos oficiais aos setores rurais do Brasil (2004-2010)

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

(em bilhes de reais)
Agronegcios(1) 40,4 41,9 43,7 51,1 66,1 75,1 81,2
PRONAF 1,4 2,4 3,5 3,1 3,7 5,7 6,1
Fonte: BACEN, (2010). Anurio estatstico do crdito rural / Elaborado pelo autor
(1)
Produtores e cooperativas

A oferta crescente de recursos ao agronegcio, o recorrente subsdio disfarado sob o

argumento do perdo de dvidas para escapar s sanes da Organizao Mundial do
Comrcio (OMC), a oferta de quadros estratgicos do Governo Lus Incio Lula da Silva
para empresrios do setor agropecurio tradicional e as elevadas taxas de inadimplncia
fazem o setor do agronegcio parecer mais eficiente que o da agricultura familiar no
Governo Lus Incio Lula da Silva.
Favorece ainda mais esta postura dual, a cooptao para quadros do MDA de grande
parcela dos movimentos sociais e sindicais que, durante anos foram responsveis pela
insero de temas da categoria da agricultura familiar nas esferas de polticas pblicas.

1.1 RELAES COM OS MOVIMENTOS SOCIAIS DO CAMPO

Para compreender o papel do MDA e da SDT na poltica territorial, deve-se resgatar a

sua histria, pois a sua constituio ligada ao desenvolvimento dos movimentos sociais e
sindicais no campo (MSS).
Ator importante na ao pblica de desenvolvimento rural territorial, principalmente em
funo de seu protagonismo na construo histrica do MDA so os movimentos que aqui
designamos como MSS (movimentos sociais e sindicais do/no campo). Da mesma forma, o
prprio Ministrio dado seu envolvimento direto nas aes dos territrios outro ator que
devemos conhecer e aprofundar em nossa anlise.
Os grupos organizados no so somente, como s vezes dizem parceiros do estado.
medida que suas aes e suas atividades contribuem poderosamente para definir o que
so as polticas pblicas, eles de certa maneira, so coprodutores da ao pblica. Em
certos casos, a poltica elaborada e implementada no faz mais que pegar e oficializar um
projeto de ao concebido e formulado por um ou mais grupos organizados. (LAGROYE,
FRANOIS & SAWICKI, 2006)
O Estado no um, ele no age como um ator coerente capaz de impor sua vontade.
Ele tambm mltiplo. Sua ao resulta das iniciativas, de atividades esparsas e por vezes
contraditrias de diversas instituies que opem seus interesses, seu saber-fazer

43
especfico, suas concepes divergentes da boa soluo o resultado das relaes de
poder entre os "componentes" do Estado (governos, eleitos, agncias especializadas),
compromisso laboriosamente negociado entre seus representantes e, na melhor das
hipteses, o ato de autoridade de um ator dominante que coloca fim aos confrontos, pelo
menos por um tempo.
Dessa forma, nossa leitura a seguir, percorrer a trajetria dos MSS e a criao do
MDA, buscando compreender a relao de foras que se consolidara neste Ministrio. Por
fim, apresentamos os desdobramentos que esta situao propiciou e as formas de gesto
que o MDA adotou para atender a estes arranjos.
O surgimento do MDA fruto de uma trajetria de lutas e conflitos pela reforma
agrria, sobretudo dos movimentos que se fortaleceram ao longo da redemocratizao do
pas. Dentre estes movimentos, a Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura
(CONTAG), ao lado do Movimento dos Sem Terra (MST) e Central nica do Trabalhador
(CUT) so os deflagradores da separao do tema da reforma agrria no governo brasileiro,
dando origem ao MDA.
A CONTAG foi criada em 1963 e logo aps a diretoria eleita foi substituda por
interventores do Estado, dado o golpe de 1964, situao que perdurou at 1968 quando um
grupo de oposio (no ligado ao regime militar) venceu a eleio.
As relaes existentes entre pequenos produtores e Estado eram bastante frgeis,
tanto que nos anos 60 a grande luta dos movimentos sindicais era modificar a estrutura
agrria vigente. Oficialmente a instituio foi reconhecida em 31 de dezembro de 1964 por
meio do Decreto 53.517.
Aps a retomada da CONTAG pelos lideres sindicais em 1968, a questo era como
acomodar pequenos produtores e assalariados na mesma estrutura, uma vez que ambos
estavam desassistidos pelo Estado e formavam a base da nova instituio, junto a meeiros
e arrendatrios.
De qualquer forma, a criao da CONTAG e posteriormente a aprovao8 do Estatuto
da Terra em 1964 reforaram a pauta da defesa da reforma agrria e possibilitaram o
embrio da luta em defesa dos interesses dos trabalhadores rurais, em geral, e dos
agricultores familiares ( poca, identificados como pequenos produtores) (BRASIL, I.,
2004).
Pelo lado do Estado, o projeto de desenvolvimento propunha um olhar mais voltado
para a expanso do litoral, formao das metrpoles, ao grande comrcio e indstria
representando o moderno (CASTRO et al., 1979). Em virtude destas caractersticas, no

8
O Estatuto da Terra, elaborado durante o governo de Joo Goulart (1961-1964), foi promulgado devido s
presses internacionais e internas, mas, com profundas modificaes. Ainda assim, marcou uma nova etapa em
relao legislao existente, permitindo, dentre outras coisas, a interveno do Estado no setor fundirio,
mediante a desapropriao de terras por interesse social. (REVISTA CONTAG 40 anos, 2004)
44
haviam polticas pblicas voltadas para o setor produtivo familiar ou espaos de discusses
e elaboraes de reivindicaes da sociedade civil.

Se, nesta poca, os agricultores familiares (pequenos produtores, colonos e

pequenos proprietrios) integrantes dos quadros da CONTAG no
encontravam respaldo para as suas demandas especficas sequer dentro da
organizao sindical, quem diria diante do Estado ditatorial, preocupado
com o processo de modernizao do pas, por meio da expanso da
produo e da produtividade dos empreendimentos de grandes e mdios
produtores (BRASIL, I., 2004)

Alm de superar a ausncia de dialogo com o Estado, os agricultores familiares

precisaram estabelecer uma identidade e alcanar a aceitao poltica da categoria, diversa
e at certo ponto contraditria em interesses. A superao precisava passar pelas disputas
entre pequenos produtores do Norte/Nordeste e colonos do Sul/Sudeste.
A relao de foras no interior da organizao conforme aponta Urbano citado por
Brasil (2004) foi determinante das pautas de reivindicao em grande parte da trajetria da
CONTAG. De 1968 a 1990 a direo da organizao foi composta majoritariamente por
assalariados e meeiros do Nordeste, que priorizavam a questo do trabalho assalariado e
da regularizao fundiria. O presidente, Jos Francisco da Silva, assalariado e canavieiro
de Pernambuco, manteve-se na presidncia da CONTAG por 21 anos consecutivos (1968 a
1989).
A conciliao dos interesses era quase impossvel dadas s reivindicaes distintas;
no entanto, em 1968, aconteceu no Rio de Janeiro o Encontro de Integrao Nacional que
depois de cinco dias de debates acabou por gerar um programa para defender a poltica
agrcola e atender os pequenos produtores, um programa de ao para defender os
assalariados, e outro para defender parceiros e arrendatrios. A estratgia era conciliar
fora em torno da instituio uma vez que era evidente que a sociedade civil no tinha
canais outros para um debate crtico da realidade. Neste perodo, aponta Brasil:

Praticamente s o Movimento Sindical dos Trabalhadores Rurais (MSTR),

formado pelos Sindicatos de Trabalhadores Rurais (STRs), pelas
Federaes de Trabalhadores na Agricultura (FETAGs) e pela
Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG), onde
se filiavam todas as categorias de trabalhadores rurais do campo,
conseguiu sobreviver ancorado nos preceitos do sindicalismo estatal em
vigor. (BRASIL, I., 2004, p.122)

Como possvel deduzir, a CONTAG utilizava-se da prtica de influenciar a agenda

poltica do Estado sem enfrentamentos, com pautas, sugestes e reivindicaes, num misto
de falta de alternativa e humildade dos agricultores familiares diante do poder central do
Estado.

45
 A CONTAG por conta de sua consolidao rompeu com a viso imediatista da luta
sindical e buscou atender s outras dimenses e necessidades do ser humano, inclusive,
apontando o conceito de desenvolvimento que se queria para o campo: o desenvolvimento
deve vir acompanhado de transformaes sociais e polticas (REVISTA CONTAG 40 anos,
2004).
Ao final dos anos 1970, a CONTAG j se constitua em referencial de lutas pela
redemocratizao do pas e, neste momento, surgem os evidentes sinais da crise do modelo
econmico brasileiro e fortalecimento das teses liberais no sentido de um Estado mnimo.
No perodo de 1986 a 1991, grupos de defesa dos agricultores familiares foram se
fortalecendo e especificando com maior clareza as intenes dos pequenos produtores e o
que significava na prtica uma poltica agrcola diferenciada.
Ao passo que os agricultores familiares se fortaleciam no Movimento Sindical dos
Trabalhadores Rurais (MSTR) e na CONTAG, a prpria instituio no acreditava existir em
nmero suficiente no pas, representaes do segmento. Dessa forma, somente aps a
reabertura democrtica e a presena do presidente Jos Sarney no 4 Congresso Nacional
dos Trabalhadores Rurais em Braslia, e posteriormente com o impulso da Assembleia
Nacional Constituinte (ANC) houve a ampliao dos debates no interior do MSTR sobre
novas possibilidades de ao dos agricultores familiares em defesa de suas reivindicaes
(BRASIL, I., 2004).
Este , portanto, o momento em que a CONTAG avana no sentido de propor uma
reivindicao de poltica diferenciada para os pequenos produtores, diferente das
reivindicaes pontuais existentes at ento. Apesar de muita resistncia interna, o setor
dos agricultores familiares da organizao, sobretudo pela liderana do diretor de poltica
agrcola Ezdio Vanelli Pinheiro pequeno produtor do Rio Grande do Sul, avana na
contramo da modernizao da agropecuria brasileira e prope a discusso da agricultura
familiar.
O auge do reconhecimento a criao do Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (PRONAF), em 1996, no governo Fernando Henrique Cardoso (FHC),
que responde aos interesses e presses dos movimentos sociais, ao mesmo tempo, que
separa de maneira orquestrada, a agricultura empresarial dita moderna da reforma agrria e
dos pequenos agricultores.
No demais lembrar que o PRONAF nasce em 1996 dentro do Ministrio da
Agricultura e da Reforma Agrria (MARA) e no reconhecimento legal aponta para questes
que so reivindicaes claras dos movimentos sociais, como a sustentabilidade e a renda
dos agricultores familiares.

Art. 1 Fica criado o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura

Familiar PRONAF, com a finalidade de promover o desenvolvimento
46
 sustentvel do segmento rural constitudo pelos agricultores familiares, de
modo a propiciar-lhes o aumento da capacidade produtiva, a gerao de
empregos e a melhoria da renda (BRASIL, 1996).

O PRONAF estabelecido a partir de uma relao de corresponsabilidade entre os

diversos atores envolvidos e como resultado das novas acepes federativas da CF de
1988, estabelece que a aplicao dos recursos ocorra por meio da adeso voluntria dos
estados, dos municpios, da iniciativa privada e dos agricultores familiares s normas
operacionais do Programa e efetivao de suas contrapartidas.
No movimento social, como em qualquer outro segmento, a paternidade de polticas
bem sucedidas disputada e permite escrever vrias histrias. Dessa tica, o importante
destacar que:

At a dcada de noventa foram registrados o surgimento de organizaes,

associaes e movimentos diversos, no entanto, a estrutura formal do
sindicalismo rural no Brasil representada pela CONTAG manteve-se
preponderante (...) (BRASIL, I., 2004, p.152).

Se a criao do PRONAF uma conquista da sociedade civil ou apenas um paliativo

oferecido por um governo liberal s presses de movimentos sociais, pode no ser to
importante quanto o desmembramento do MARA em dois ministrios e suas consequncias.
Fernandes (2003) aponta que no primeiro governo Fernando Henrique Cardoso houve
ampla poltica de assentamentos rurais e no segundo mandato adotou-se a estratgia
repressora contra os movimentos em luta pela terra. Dentre as vertentes adotadas, criou-se
o Banco da Terra para comprar ao invs de desapropriar propriedades, eliminou-se a
assistncia tcnica aos assentados, alm de medidas provisrias que buscavam impedir o
assentamento de quem participasse de ocupaes (FERNANDES, 2003, p. 2).
Carvalho Filho (1997) em resgate histrico dos principais acontecimentos fundirios do
pas aponta o massacre de Eldorado de Carajs como um ponto de agravamento das
tenses no campo e consequente nas esferas polticas. O MST torna-se o principal
movimento de trabalhadores rurais da histria da questo agrria brasileira e, Francisco
Graziano Neto assume a coordenao do INCRA, na tentativa de amenizar os nimos e
reduzir as tenses.
No entanto, ao final de 1995, uma sequncia de acontecimentos (as prises de lideres
do MST, a tenso no Pontal do Paranapanema), foraram o governo, depois do segundo
grande massacre em Eldorado de Carajs no Par com ampla repercusso internacional, a
criar o Ministrio Extraordinrio de Poltica Fundiria e separar a agricultura da questo
agrria.
Em se tratando de ao poltica, o objetivo era claro, divorciar a questo agrria, em
permanente conflito com a alada governamental, dos setores conservadores da agricultura
47
para tentar ao mesmo tempo criminalizar os movimentos sociais e no perder a bandeira
poltico-eleitoral que o tema da reforma agrria possua na poca.
A ideia bsica parecia ser confundir a opinio pblica provocando a sensao de que
a reforma agrria no avanava mais devido m vontade, radicalismo e outras intenes
dos movimentos sociais. A difuso dessa ideia, se conseguida, permitir s foras polticas
no poder controlar a situao e ter bandeira poltico-eleitoral (provavelmente com aumento
das metas de assentamento), mantendo o carter conservador da poltica fundiria,
desprovido de qualquer pretenso real de alterar a estrutura agrria brasileira (CARVALHO
FILHO, 1997, p. 106).
Aparentemente paradoxal, uma caracterstica indiscutvel que emerge dessa postura
poltica do Governo Fernando Henrique Cardoso o fortalecimento do MST. A tentativa do
governo de desqualificar e diminuir de importncia o movimento, fizeram fortalecer e agregar
ainda mais seguidores, dado o despreparo do governo em lidar com as invases e com o
movimento. O ento ministro da reforma agrria, Raul Jungmann citado por Comparato
(2001, p. 107) afirmou Revista Veja que O MST um movimento numericamente
pequeno. Est trazendo 1500 pessoas para Braslia. O Rotary e o Lions tm muito mais
gente.
Comparato (2001) acreditava que para ambos seria um erro estratgico pretender
eliminar o outro, pois o MST precisava do governo, da mesma forma que o governo no
podia ignorar o MST. No entanto, a inabilidade do governo fez os nimos se alterarem e o
controle poltico da situao no aconteceu como esperado por Fernando Henrique Cardoso
e os dividendos polticos da reforma agrria ficariam para o ento candidato e futuro
presidente Luis Incio Lula da Silva.
O movimento assumiu tamanha importncia que CUT e CONTAG se aproximaram do
movimento na tentativa de solidificar a esquerda poltica do pas e alimentaram a alternativa
Lus Incio Lula da Silva na eleio presidencial de 2002. No ano 2000 a CONTAG contava
com cerca de 15 milhes de filiados, a CUT mais de 20 milhes e o MST somava mais de
400 mil famlias.
A temtica da reforma agrria se constituiu como bandeira da eleio do governo
petista e garantiu um ambiente favorvel para a eleio do presidente Lus Incio Lula da
Silva. No entanto, as foras ruralistas e ligadas ao setor tradicional da agricultura no
tardaram em mostrar organizao e resistncia, minando um pouco o mpeto inicial do
governo.
Segundo Fernandes (2003) com a vitria de Lus Incio Lula da Silva em 2002, os
movimentos camponeses participaram nas indicaes de nomes para cargos de segundo
escalo do governo. O MST e a Comisso Pastoral da Terra (CPT) tiveram forte influencia
na nomeao de vrios cargos no INCRA. A CONTAG tambm indicou alguns nomes para o
48
MDA. Por outro lado, ruralistas participaram da indicao de nomes para o Ministrio da
Agricultura, garantindo dessa forma a continuidade do modelo de desenvolvimento da
agropecuria que fora implantado pelos governos militares.
Sabourin (2007a) salienta que Lus Incio Lula da Silva foi eleito na base de um
importante programa de reforma agrria, de defesa da agricultura familiar e de luta contra a
pobreza no campo. Mas, na ausncia de alternativas slidas ao modelo neoliberal, permitiu
que as inspiraes conservadoras do modelo hegemnico do agronegcio introduzissem
efeitos perversos nos principais programas do governo Lus Incio Lula da Silva.
O plano de reforma agrria sofreu seu primeiro revs quando a primeira
desapropriao foi impedida no municpio de So Gabriel no Rio Grande do Sul. A queda de
brao logo se mostrou desfavorvel ao MST e a CPT. Com nove meses da presidncia do
INCRA sob a regncia de um nome ligado a eles, Lus Incio Lula da Silva trocou a
presidncia do rgo dada presso de ruralistas, por um membro do prprio partido sem o
apoio dos movimentos sociais e da igreja catlica (BALDUINO, 2003).

Ele (Rolf Hackbart, novo presidente do INCRA) assume consciente de que

no tem o apoio das entidades populares. Ele foi avisado, por isso dispensa
as nossas solidariedade e participao (Dom Toms Balduno, presidente
nacional da Comisso Pastoral da Terra, sobre a sada de Marcelo Resende
da presidncia do INCRA em entrevista Folha de S. Paulo, set. 2003).

No MDA a nomeao de Miguel Rossetto, tradicional membro do PT gacho para o

cargo de ministro indicou por parte do governo Lus Incio Lula da Silva o respeito com os
movimentos sociais do campo e suas contribuies, mas apesar dos esforos, o prprio
ministro em 2004 j reconhecia as dificuldades em implantar o 2 Programa Nacional da
Reforma Agrria (II-PNRA).
Para ele, a estrutura do governo brasileiro comporta internamente uma clara disputa
de concepes e poder (ROSSETO, 2004).

Quando falamos de poder institucional no Brasil, estamos falando de uma

responsabilidade compartilhada entre executivo, legislativo, judicirio e
governos estaduais. Temos um Congresso composto por uma maioria
conservadora, no qual ocorrem, muitas vezes, tentativas de desconstruo
de marcos legais (Miguel Rosseto em entrevista a Revista Carta Maior, dez.
2004).

O MST (2005) tambm foi enftico ao afirmar a incapacidade do MDA em fazer a

reforma agrria, esclarecendo a sociedade dos fracassos do Governo Lus Incio Lula da
Silva ao final de 2005, em nota oficial, aponta:

Em relao aos dados anunciados nesta quinta feira (22) pelo MDA, o MST
sente-se na obrigao de esclarecer a sociedade que: 1)assim como a
poltica econmica do governo Lula, a poltica de Reforma Agrria nada tem
de original e repete os mesmos passos do Governo Fernando Henrique

49
 Cardoso: inflaciona os verdadeiros nmeros de assentamentos utilizando a
prtica de contabilizar a reposio de lotes em assentamentos antigos como
novos assentamentos. (Nota imprensa e sociedade: Reforma Agrria:
por um Brasil sem latifndio! Publicada pelo MST em dez. 2005).

No MDA do Governo Lus Incio Lula da Silva foram criadas as Secretaria da

Agricultura Familiar (SAF), a Secretaria de Reordenamento Agrrio (SRO) e a Secretaria de
Desenvolvimento Territorial (SDT) respectivamente orientadas para o fortalecimento da
agricultura familiar, questo da reforma agrria e por fim, questo do desenvolvimento
regional integrado9.
As trs secretarias confiadas ao PT segundo Sabourin (2007a) foram repartidas entre
responsveis e equipes vindos dos movimentos e organizaes sindicais e profissionais,
concorrentes entre elas ou ligadas a correntes diferentes do PT: a SRA CONTAG, a SAF
FETRAF, o INCRA ao MST e a SDT s cooperativas da agricultura familiar. Ainda segundo
o autor:

Mesmo se o acesso gesto das polticas de quadros vindos dos

movimentos sociais constitui uma tentao, esse tipo de repartio
apresenta limitaes. Primeiro, pode-se discutir se isso permite ao governo
federal assegurar a condio de uma poltica pblica de maneira neutra ou
se deixa margem para negociar em situao de arbitragem e de garantia de
princpios e prioridades. Segundo, o mais preocupante o aparecimento de
vieses corporativistas na medida em que esses movimentos esto em
concorrncia para constituir suas bases sociais e para mobilizar mais
recursos. Terceiro, alem da concorrncia entre programas do mesmo
ministrio destinados ao mesmo pbico, cada secretaria tem uma tendncia
natural a impor o seu modelo de desenvolvimento da agricultura familiar.
(SABOURIN, 2007a, p. 16)

Essa multiplicidade de interesses e conflitos no interior do Estado, refora a noo de

que o jogo da poltica pblica policntrico e estruturado em torno de diversas redes
sociais.
O Estado apontam Lagroye, Franois e Sawicki, (2006, p. 516)

no um arbitro imparcial dos conflitos dos grupos sociais. Apesar de suas

instituies terem sua prpria lgica, seus agentes esto comprometidos
com os interesses profissionais e para a reivindicao de interesse geral
para salvaguardar a sua prpria legitimidade, por outro lado, os governos
tendem a satisfazer, na medida do possvel, necessidades dos grupos em
conflito, sem perturbar radicalmente nenhum - exceto a correr o risco de
perder o apoio, dos eleitores, doadores, etc. (traduo livre)
Outros processos contribuem a fazer do poder pblico e de seus agentes atores
principais: o direito que lhes concedido para selecionar os participantes em certas
interaes, sua capacidade de valer-se do interesse geral, a sua posio de interlocutor
inevitvel para a maioria dos interesses organizados, o controle que exercem sobre a

9
Mais recentemente (2009) criou-se a Secretaria de Regularizao Fundiria na Amaznia Legal, criada pela
Medida Provisria (MP) 458 de 10/02/09 e regulamentada pelo Decreto 6813 de 03/04/2009 e 7255 de
04/08/2010
50
distribuio do financiamento pblico e sobre a programao de cofinanciamentos, o
monoplio da violncia legitima em alguns casos. Acima de tudo, responsabilidade destes
atores, em ltima anlise transformar o resultado de interaes em uma deciso formal: leis,
decretos, regulamentos, etc. (LAGROYE, FRANOIS & SAWICKI, 2006)

1.2 UMA ESCOLHA PELA AGRICULTURA FAMILIAR INTEGRADA AO MERCADO

Das frentes possveis, o MDA por questo estratgica e, para no polarizar nem com o
setor do agronegcio e seus aliados (bancos, indstrias, bancada ruralista) nem com os
MSS, e seus assessores de competncias irrefutveis, optou pelo crdito e apoio para a
agricultura familiar j estabelecida em detrimento de investimentos importantes na reforma
agrria. A orientao pelo agricultor familiar integrado ao mercado se reflete na evoluo do
montante de crdito ofertado pelo PRONAF, resultado das demandas sociais e do trabalho
conjunto da ATER, na consolidao da SDT como propositora de um novo projeto de
desenvolvimento rural.
A aplicao dos recursos do prprio MDA (grfico 1) ao longo dos anos demonstra a
orientao estabelecida pelo Ministrio em favor da manuteno da AF e sua insero no
mercado. O PDSTR o programa que apresenta crescimento constante desde sua
implementao, a ATER e o PRONAF tambm so crescentes, ao passo que o crdito
fundirio e a regularizao fundiria no apresentaram tendncias de crescimento,
mantendo-se em patamares constantes.
Soma-se a este esforo, a frente consolidada pelo MDA de assumir 10 a ATER oficial
que antes pertencia ao MAPA, na tentativa de recuperar o setor e fortalecer o apoio do
Estado agricultura familiar. Criou-se, desta forma, o Departamento de Assistncia Tcnica
e Extenso Rural (DATER) na estrutura da SAF, com competncias orientadas poltica de
ATER para a agricultura familiar.
A principal atribuio do DATER foi levar a cabo uma Poltica Nacional de ATER
(PNATER) (BRASIL, 2003), aprovada em janeiro de 2010, construda justamente para
recuperar o setor pblico da ATER.

Art. 1o Fica instituda a Poltica Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso

Rural para a Agricultura Familiar e Reforma Agrria PNATER, cuja
formulao e superviso so de competncia do Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio MDA.
Pargrafo nico. Na destinao dos recursos financeiros da PNATER, ser
priorizado o apoio s entidades e aos rgos pblicos e oficiais de
Assistncia Tcnica e Extenso Rural ATER

10
Decreto 4.739 de 13 de junho de 2003
51
 Dentro do escopo da PNATER, foi criado o Programa Nacional de Assistncia
Tcnica e Extenso Rural na Agricultura Familiar e na Reforma Agrria PRONATER que
organizar e executar o servio de ATER ao pblico beneficirio atravs de organizaes
credenciadas.

Art. 11. As Entidades Executoras do PRONATER compreendem as

instituies ou organizaes pblicas ou privadas, com ou sem fins
lucrativos, previamente credenciadas na forma desta Lei, e que preencham
os requisitos previstos no art. 15 desta Lei.

Grfico 1 - Execuo oramentria por programas do MDA (2005- 2010)

Fonte: Portal da TRANSPARNCIA (BRASIL, 2009)

Como parte dessa opo, o acesso ao crdito do PRONAF por parte dos agricultores
familiares (AF) cresceu significativamente (grfico 2) ao longo dos anos e refora a
constatao de uma agenda pautada nos domnios de tcnicos da ATER que reclamam
atravs de suas representaes como a Associao Brasileira de Assistncia Tcnica e
Extenso Rural (ASBRAER) e a Federao Nacional dos Trabalhadores da Assistncia
Tcnica e Extenso Rural do Setor Pblico Agrcola do Brasil (FASER), alm de Frentes
Parlamentares mais recursos para o AF e a Assistncia Tcnica e Extenso Rural (ATER),
justificando que a ATER no Brasil fundamental para o bom uso do crdito e que, se no
houver crdito o AF, praticamente, no precisa de ATER.

52
Grfico 2- Evoluo dos financiamentos concedidos, PRONAF (1999-2009)
Fonte: BACEN, (2010)

A reforma da ATER significou a tentativa do governo de incluir novos temas na

abordagem da assistncia tcnica e extenso rural brasileira. A incumbncia de coordenar a
PNATER foi da Secretaria de Agricultura Familiar do MDA (SAF/MDA) e como ponto de
partida, a constatao dos pfios resultados da Revoluo Verde e os problemas ligados ao
tradicional difusionismo dos modelos convencionais de ATER.
Com a deciso poltica de fortalecimento efetivo da agricultura familiar e a construo
da PNATER, o oramento destinado ao apoio das aes de assistncia tcnica, cresceu de
18 milhes no ano-safra 2003/2004 para 626 milhes no ano 2009/201006 (PETTAN, 2010,
p. 204) justificando o alinhamento de grande parcela das empresas de ATER oficial e de
ONGs aos princpios ditados pela SAF.

1.3 A INSTITUCIONALIZAO DO DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL: SDT E PDSTR

Antes de iniciar a discusso sobre o desenvolvimento territorial e a institucionalizao

do PDSTR, faz-se necessrio que alguns conceitos sejam estabelecidos ao leitor, de forma
a apontar em que contexto a discusso se insere.
Nos debates acadmicos e polticos, a noo de desenvolvimento rural, territorial e
sustentvel alimentam construes e posicionamentos que podem contribuir ao nosso
entendimento.
O desenvolvimento rural pode ser entendido nos termos de Navarro (2001):

Trata-se de uma ao previamente articulada que induz (ou pretende

induzir) mudanas em um determinado ambiente rural. Em consequncia, o
Estado nacional ou seus nveis subnacionais sempre esteve presente
frente de qualquer proposta de desenvolvimento rural, como seu agente
principal. Por ser a nica esfera da sociedade com legitimidade poltica
assegurada para propor (e impor) mecanismos amplos e deliberados no
53
 sentido da mudana social, o Estado funda-se para tanto em uma estratgia
pr-estabelecida, metas definidas, metodologias de implementao, lgica
operacional e as demais caractersticas especficas de projetos e aes
governamentais que tm como norte o desenvolvimento rural. (p. 6)

Refora-se que esta definio considera a temporalidade do que se entende por

desenvolvimento no contexto maior da economia ao longo dos anos, mas, em todos os
casos, destaca a melhoria do bem-estar das populaes rurais como o objetivo final desse
desenvolvimento. importante tambm que a anlise do desenvolvimento rural pode ser
feita antes ou depois de uma deciso poltica, implicando certamente em objetivos,
prioridades e metodologias distintas.
O adjetivo sustentvel associado ao desenvolvimento remonta aos anos 1970-80 e
contribuiu para alargar o conceito de desenvolvimento para aquele que contemple tambm a
dimenso ambiental. Dessa forma, Delgado (2001) elabora a definio de desenvolvimento
rural sustentvel (DRS) como: o processo pelo qual o meio rural se desenvolve de forma
associada a melhorias sociais atravs da distribuio de renda, do acesso a recursos
ambientais e da conservao ambiental. Conforme Romeiro (1998), os qualificativos desse
tipo de desenvolvimento procuram diferenci-lo do desenvolvimentismo voltado para o
simples crescimento econmico e para a acumulao de capital e terra, mas procuram no
se aliar ao ambientalismo como fim em si.
J o desenvolvimento territorial, noo que sustenta a elaborao do PDSTR,
pressupe que o nvel adequado de tratamento analtico e conceitual dos problemas
concretos deva ser o espao de ao em que transcorrem as relaes sociais, econmicas,
polticas e institucionais. Esse espao construdo a partir da ao entre os indivduos e o
ambiente ou contexto objetivo em que esto inseridos (SCHNEIDER, 2004)
Schhejtman e Berdegu (2004) definem desenvolvimento territorial rural como um
processo simultneo de transformao produtiva e institucional com o objetivo de reduzir a
pobreza e a desigualdade em territrios rurais. Os autores sugerem que o enfoque territorial
pode contribuir para mudar as polticas e redimensionar a agenda do Estado na
implementao de programas e aes de desenvolvimento rural.
Segundo o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, o PDSTR 11 tem por objetivo
promover o planejamento, a implementao e a autogesto do processo de
desenvolvimento sustentvel dos territrios rurais e o fortalecimento e dinamizao da sua
economia.

11
O programa contava anteriormente com a sigla Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos
Territrios Rurais (PRONAT).
54
 A poltica em questo mobiliza a noo de participao da sociedade civil e a
descentralizao, alm de estabelecer o territrio como novo elemento de construo de
desenvolvimento.
A definio de territrios segundo a Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT) :

Um espao fsico, geograficamente definido, geralmente contnuo,

compreendendo cidades e campos, caracterizados por critrios
multidimensionais, tais como o ambiente, a economia, a sociedade, a
cultura, a poltica e as instituies, e uma populao, com grupos sociais
relativamente distintos, que se relacionam interna e externamente por meio
de processos especficos, em que se pode distinguir um ou mais elementos
que indicam identidade e coeso social, cultural e territorial. Territrios
Rurais so aqueles onde os critrios multidimensionais que os caracterizam,
bem como os elementos mais marcantes que facilitam a coeso social,
cultural e territorial, apresentam, explcita ou implicitamente, a
predominncia de elementos rurais. (ATLAS, 2004)

O programa originrio de uma linha de ao do Programa Nacional de

Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) chamada PRONAF Infraestrutura e
Servios Municipais que funcionou de 1997 a 2002. A partir do primeiro Governo Lus Incio
Lula da Silva, instituiu-se um novo formato de poltica pblica, optando-se pela construo
de uma nova institucionalidade poltica (o territrio). Essa nova formatao teve como
pressuposto a representao dos interesses sociais e econmicos da agricultura familiar e
previa a coordenao e articulao de um grupo de municpios, mantida uma identidade
coletiva, em torno de uma estratgia comum.
A criao desses territrios se apoia inicialmente na constituio das CIATs
(Comisso de Implantao das Aes Territoriais), responsveis por elaborar em conjunto
com consultores externos o Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentvel
(PTDRS).
A CIAT tem como funo primeira a animao e instituio das aes iniciais,
consolidando-se posteriormente em um colegiado multi-atores responsveis pelas decises
coletivas do territrio. As recomendaes de composio deste colegiado emanam do
Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural e Agricultura Familiar (CONDRAF) (resoluo
48 e 52) e preconiza a paridade entre sociedade civil e governo, a considerao da
diversidade, pluralidade, raa e gnero.
Na prtica cotidiana h uma grande confuso em torno das denominaes
estabelecidas no marco conceitual da SDT/MDA. CIAT e Colegiado quase sempre so
apresentados como sinnimos pelos atores. A estrutura do arranjo institucional ou da
instancia colegiada para a gesto do territrio, segundo as diretrizes da SDT (BRASIL,
2006) devem estruturar-se em trs esferas: o plenrio (rgo colegiado superior), o ncleo

55
dirigente (articulao de implementao dos planos e projetos) e os ncleos tcnicos
(assessoria e apoio tcnico s atividades da instncia colegiada).
A definio das regies prioritrias para a constituio dos territrios se fez a partir de
microrregies geogrficas que apresentavam densidade demogrfica menor que 80
hab./km e populao mdia por municpio de at 50.000 habitantes. Considerou-se a
concentrao de agricultores familiares e aspectos de reforma agrria (famlias assentadas,
acampadas), bem como os ndices de desenvolvimento humano e pobreza. As regies
Nordeste e Norte, concentraram mais de 60% dos territrios estabelecidos inicialmente.
Definidos os critrios preliminares, outros elementos contriburam para a definio dos
limites dos territrios, tais como elementos de identidades geogrficas (vales, serras,
estradas, tabuleiros), elementos econmicos (proximidade de grandes centros
consumidores) e culturais em menor escala. Constituem-se a partir desse momento,
territrios com nmero de municpios variando desde apenas dois at trinta e dois
municpios no ato de suas criaes.
A noo central mobilizada pela SDT na concepo dos territrios, alm de dot-los de
infraestrutura fsica e logstica, assentava-se na ideia de que necessrio capacitar os
atores envolvidos para participar e decidir e, sobretudo, alcanar a governana local atravs
da chamada gesto social.
A proposio da SDT pretendia alterar o recorte considerado nas polticas pblicas
voltadas ao desenvolvimento rural, preconizando o territrio como a concepo mais
adequada para a considerao de desenvolvimento dos propsitos da sustentabilidade
ambiental, social, poltica e econmica das regies. Supe ainda, a gesto social dos
territrios como instncias colaborativas, complementares e competitivas em suas aes.
Das foras dessas ligaes (preferencialmente em redes) que se consolidaria a
organizao social esperada nos territrios.
Para a SDT, gesto social entendida como uma maneira de gerir assuntos pblicos
(polticas) e iniciativas voltadas para a promoo do desenvolvimento das reas rurais.
Nesse entendimento, pretende-se que os agentes sociais, a sociedade civil e o poder
pblico estejam presentes em todos os momentos, que vo desde a mobilizao e a
sensibilizao daqueles que precisam ser envolvidos, at o posterior acompanhamento e
controle social sobre as aes pactuadas.
Para que o processo de gesto social ocorra nos termos definidos, a SDT acredita que
em um ambiente marcado pela descentralizao poltica e administrativa, para redefinir
formas de organizao social e estabelecer novas relaes entre o poltico, o social e o
econmico, numa perspectiva de sustentabilidade, transparncia e participao da
sociedade.

56
 E em segundo lugar, preciso desenhar aes que conduzam ao empoderamento da
sociedade, com a formulao de compromissos entre o pblico e o privado, entre agentes j
constitudos e plenamente inseridos nas dinmicas de desenvolvimento e os agentes
marginalizados e com dificuldade de acesso s arenas decisrias. (BRASIL, 2006).

2 HERANCA FEDERAL: CONSTITUIO, DESCENTRALIZAO E

TERRITORIALIZAO

A Nao Brasileira, adotando, como forma de governo, a Repblica

Federativa, proclamada pelo Decreto n 1, de 15 de novembro de 1889,
constitui-se, por unio perptua e indissolvel entre as suas antigas
provncias, em Estados Unidos do Brasil. (CONSTITUIO FEDERAL,
1891, Art. 1).

Compreender a estrutura administrativa do Brasil republicano atual exige uma leitura

cuidadosa do processo de formao poltica e econmica do pas desde sua inscrio nas
conquistas europeias da colonizao, passando pela consolidao da repblica e da
democracia atual.
Desde a colonizao, durante os anos de 1500 a 1822, Portugal enfrentou muitas
dificuldades para ocupar e manter o controle poltico do territrio brasileiro. A extenso
territorial do pas favorecia a disperso da populao e, consequentemente dificultava o
controle poltico direto sobre o territrio, obrigando o governo central a estabelecer pactos
informais de governabilidade com os poderes regionais.
A origem da elite poltica brasileira remonta a este perodo. Nessa fase, dois polos de
poder podem ser evidenciados: as autoridades da Coroa e as autoridades locais,
encarregadas da administrao municipal.
Os altos funcionrios da Coroa formavam uma elite burocrtica nas capitais e seu
poder advinha da fora e do prestigio da monarquia, bem como da competncia em lidar
com os assuntos do governo (DULCI, 2007). Na esfera local, predominava uma elite de
proprietrios rurais, cujos recursos de poder eram a posse da terra, a riqueza e o uso de
meio de violncia.
Estabeleceu-se assim um compromisso entre o governo e o poder privado, que mais
adiante, com a Repblica, tornar-se-ia o eixo da vida poltica brasileira durante dcadas.
Essa estrutura mista de poder, originada no perodo Colonial, atravessou todo o perodo e
refletiu na construo de arranjos mais ou menos favorveis nas diversas constituies
promulgadas at a Constituio atual.

57
2.1 FEDERALISMO, CONSTITUIO E POLITICAS PUBLICAS

Para a compreenso do significado do poder das elites no Brasil necessrio ressaltar

aspectos relacionados histria institucional brasileira, em especial, a histria dos
municpios e sua representao poltica, muito bem abordada na clssica obra de cincias
sociais, escrita em 1949 (e republicada em 1993) por Victor Nunes Leal, intitulada
Coronelismo, Enxada e Voto12.
Para Leal (1993), o coronelismo apresenta-se como um aparelho poltico da Primeira
Repblica, que predomina em uma relao de ajustes entre os senhores donos de terras em
declnio e o poder pblico estadual cada vez mais forte.
Algumas caractersticas do sistema Coronelista ainda perduram em nosso pas o
mandonismo, o filhotismo, o nepotismo, o falseamento do voto e a desorganizao dos
servios pblicos locais. Victor Nunes Leal falava de um sistema de reciprocidade, onde:

de um lado, os chefes municipais e os coronis, que conduzem magotes

de eleitores como quem toca tropa de burros; de outro lado, a situao
poltica dominante no Estado, que dispe do errio, dos empregos, dos
favores e da fora policial, que possui, em suma, o cofre das graas e o
poder da desgraa (LEAL, 1993, p. 64)

Gama de Andrade (2007) refora que o coronel era o centro do microcosmo da poltica
local brasileira porquanto o municpio era dependente dos recursos do governo estadual e
federal e encontrava-se isolado do resto do pas, com a escassa estrutura dos meios de
comunicao. Por isso mesmo a alternativa ao coronel era outro coronel e no um
personagem poltico diferente. Seu poder era diretamente proporcional capacidade de
garantir para o municpio os bens e servios de que careciam as populaes de pequenas e
isoladas comunas.
Quando a Repblica foi proclamada, em 1889, com ela veio naturalmente
reivindicao da manuteno do poder das elites regionais e o sistema federalista era a
resposta mais adequada aos anseios de elites polticas e econmicas estaduais que se
acotovelavam para manter ou ampliar seus espaos.
As provncias que mais se desenvolveram economicamente durante o segundo
reinado (1841-1889), como So Paulo, Minas Gerais, e Rio Grande do Sul, desejavam
exercer maior influencia direta sobre o governo central do novo regime. Em 1891, uma nova
Constituio promulgada, inspirada no modelo federalista norte-americano foi bastante
generosa na atribuio de competncias aos estados, concedendo a eles, inclusive o
controle do imposto sobre exportaes.

12
A primeira edio do livro de 1949 mantm-se atual at os dias de hoje (3 edio) sem sofrer atualizaes.
58
 Por meio da Poltica dos Estados, Campos Sales 13, obteve o apoio do Congresso com
relaes de apoio mtuo e favorecimento poltico entre o governo central (representado
pelos presidentes da repblica), os estados (representados pelos respectivos governadores)
e municpios (representados pelos coronis).
Dessa forma, era preservada a autonomia e independncia dos governos municipais e
estaduais, desde que os governos municipais apoiassem a poltica dos governos estaduais,
e que, por sua vez, os governos estaduais apoiassem a poltica do governo federal.
O exerccio da representao popular naquele perodo era bastante restrito e isso
influenciou diretamente o funcionamento do regime federativo. Como no havia um
processo representativo democrtico, o principio da soberania popular no exercia sua
influencia moderadora sobre os interesses regionais, expressos pelos partidos republicanos
estaduais. Nessas condies, o federalismo funcionava, na prtica, como potencializador
das oligarquias estaduais, que limitavam bastante o papel do governo federal como agente
do desenvolvimento econmico e social do pas. (DULCI, 2007, p. 281).
Com a revoluo de 1930, esse federalismo oligrquico foi derrubado pelo governo
provisrio de Getlio Vargas e a autonomia dos estados foi muito reduzida pela imposio
de interventores no lugar dos governadores.
Durante o Estado novo (1937-1945) o governo central aumentou tanto a concentrao
de poder que at as bandeiras estaduais foram queimadas numa cerimnia pblica
simbolizando o fim do regime federativo. (DULCI, 2007, p. 285).
Somente com a derrubada de Vargas pelo militares em 1945, o regime federativo foi
restabelecido. A dinmica federativa desse perodo exacerbou o conflito entre as elites
regionais dos principais estados, o que facilitou a tomada de poder pelos militares em 1964.
Ao contrrio do que aconteceu durante o Estado Novo, a ditadura militar instalada em
1964 no fechou o Congresso nem imps interventores aos estados. Os governadores
passaram a ser eleitos indiretamente pelas assembleias estaduais. A preservao de certa
autonomia para os governos estaduais teve um papel importante na revitalizao do
federalismo quando o regime autoritrio comeou a perder fora.
A crescente influncia dos governos estaduais nos assuntos nacionais, atingiu seu
ponto mximo durante a Assembleia Constituinte (1987-1988), quando os estados, mas
tambm os municpios consolidaram o processo de descentralizao dos recursos
tributrios iniciados em fins dos anos 70.

13
Presidente do Brasil de 1898 a 1902
59
2.1.1 A Constituio federal de 1988

A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil

compreende a Unio, estados, o Distrito Federal e os municpios, todos
autnomos, nos termos desta Constituio (CONSTITUIO FEDERAL,
1988, Art. 18)

A Constituio Federal de 1988 apresenta-se como um confronto entre tendncias

centralizadoras e descentralizadoras, sustentadas por interesses que alcanaram maior ou
menor aderncia conforme o tema tratado. Com esta construo, preservava-se a unidade
da Federao, mas ao mesmo tempo, atendia-se aos interesses de poderosas elites
regionais.
Os artigos vinte a vinte e cinco so os mais importantes para a definio de
federalismo no Brasil. Eles estabelecem a diviso de competncias entre os membros da
Federao. O pargrafo primeiro do artigo vinte e cinco atribui aos estados o poder residual,
isto , autoriza os estados a legislar sobre qualquer assunto que no tenha sido reservado
exclusivamente a Unio ou aos municpios. Entretanto os artigos vinte a vinte e dois limitam
bastante o espao de atuao dos estados ao definirem detalhadamente no apenas quais
as competncias exclusivas da Unio, mas tambm as comuns, e as concorrentes.
A constituio de 1988 tambm fixou detalhadamente o funcionamento do sistema
tributrio. na distribuio dos recursos fiscais que podemos perceber a fora dos estados
e dos municpios durante a Assembleia Constituinte. Os artigos cento e cinquenta e trs a
cento e cinquenta e nove definem os impostos e as taxas exclusivas de cada membro da
federao, alm das formas de compartilhamento das receitas tributarias da Unio com
estados e municpios. O ICMS de arrecadao exclusiva dos estados, j os municpios
podem arrecadar dois impostos: o IPTU e o ISS.

A Reforma Tributria de 1965-68 criou o Fundo de Participao dos

Estados (FPE) e o Fundo de Participao dos Municpios (FPM), compostos
de um percentual sobre a arrecadao federal do Imposto de Renda e do
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). Estes percentuais eram de
5% para cada Fundo em 1968 e passaram a 21,5% e 22,5%,
respectivamente, com a Constituio de 1988. Os Fundos de Participao
movimentam cerca de 20% do total da receita administrada pela Unio
(PRADO, 2001, p. 54).

A maioria dos estados e dos municpios no Brasil depende de transferncia de receitas

tributarias da Unio para realizar suas funes bsicas. Os artigos cento e cinquenta e sete
a cento e cinquenta e nove estabelecem detalhadamente os procedimentos de repartio de
receitas tributarias da Unio com estados e municpios. Os estados so obrigados a
transferir para os seus municpios 25% do que arrecadam com ICMS.

60
 Em principio, as competncias compartilhadas (comuns e concorrentes) seriam uma
boa oportunidade para desenvolver a cooperao entre Unio, estados e municpios, em
reas como sade, educao, assistncia social e meio ambiente. No entanto o pargrafo
quarto do artigo vinte e quatro praticamente elimina essa possibilidade ao dizer que sempre
que houver conflito entre leis federais e estaduais, prevalecero sempre as primeiras. Essa
restrio garantiu na prtica o controle centralizado sobre a legislao concorrente, pois
dificilmente o governo federal renuncia ao direito de legislar sobre um assunto no qual tenha
qualquer interesse.
A Constituio de 1988 apresenta, portanto, duas tendncias divergentes no que se
refere ao federalismo. Quanto distribuio das competncias, ela favorece claramente a
Unio, do ponto de vista fiscal e tributrio, a vantagem de estados e municpios evidente,
pelo menos para os mais desenvolvidos.
Para Arretche (2004, p. 22):

Esta descentralizao de competncias propcia para produzir os efeitos

esperados pela literatura sobre federalismo e polticas pblicas:
superposio de aes; desigualdades territoriais na proviso de servios; e
mnimos denominadores comuns nas polticas nacionais. Estes efeitos, por
sua vez, so derivados dos limites coordenao nacional das polticas.

2.1.2 Federalismo

Uma federao um tipo de estado soberano que se distingue dos estados unitrios
apenas pelo fato de que os rgos centrais do governo incorporam, em bases
constitucionais, unidades regionais em seu processo decisrio (KING, 1982, p. 75).
Nas palavras de Daniel Elazar:

O termo federal derivado do latim foedus, o qual (...) significa pacto. Em

essncia, um arranjo federal uma parceria, estabelecida e regulada por
um pacto, cujas conexes internas refletem um tipo especial de diviso de
poder entre os parceiros, baseada no reconhecimento mtuo da integridade
de cada um e no esforo de favorecer uma unidade especial entre eles.
(ELAZAR, 1987, p. 5) (traduo nossa).

Em outras palavras, a Federao um pacto entre unidades territoriais que escolhem

estabelecer uma parceria, conformando uma nao, sem que a soberania seja concentrada
num s ente, como no Estado unitrio, ou em cada uma das partes, como na associao
entre Estados e mesmo nas confederaes. O principio da soberania compartilhada deve
garantir a autonomia dos governos e a interdependncia entre eles. (ELAZAR, 1987, p. 5). O
fato que a soberania compartilhada s se mantm ao longo do tempo caso se estabelea
uma relao de equilbrio entre autonomia dos pactuantes e a interdependncia entre eles.

61
 O federalismo tambm pode designar os arranjos institucionais que definem como um
Estado federal concretamente governado. A verso moderna da ideologia federalista e o
primeiro Estado federal organizado sob estes princpios surgiram ao mesmo tempo, no final
do sculo 18. Foi concebido pelos pais fundadores dos Estados Unidos da Amrica do
Norte, como a melhor alternativa do impasse poltico que se encontrava a recm-criada
Confederao norte-americana.
A grande originalidade do modelo proposto pelos autores do federalismo foi a
combinao do principio da representao popular com uma dupla diviso do poder. De um
lado, dividiram o poder entre trs rgos independentes: os poderes executivo, legislativo e
judicirio. De outro, distriburam as responsabilidades de governo entre a Unio e os
estados de forma que nenhum deles pudesse interferir nas tarefas do outro sem autorizao
poltica ou judicial.
Entretanto, aponta Dalari (2005), embora tomando por modelo a Constituio
federativa estadunidense, os constituintes de 1891 introduziram uma inovao importante.
Incluram na organizao federativa brasileira o municpio autnomo, com sua autonomia
constitucionalmente proclamada e assegurada, como um dos princpios e fundamentos da
organizao poltica do Brasil, o que tambm foi mantido em todas as constituies que
vieram depois, o que refletia a antiga tradio brasileira de poder local, no sentido de poder
municipal. Essa , desde o incio, uma caracterstica fundamental da federao brasileira,
definida em normas constitucionais: trs centros de poder poltico, sem relao de
subordinao entre eles.
No regime federalista, no existe dupla soberania, nenhum estado membro da
federao tem o direito de renunciar unilateralmente ao pacto poltico ou rejeitar uma lei
emitida pelo congresso cuja legalidade tenha sido confirmada pela suprema corte, rgo
mximo do poder judicirio.
Por sua vez, o governo federal no pode obrigar nenhum estado ou municpio a fazer
ou permitir que a Unio realize qualquer ao em seu territrio sem autorizao legal do
legislativo e confirmao de legalidade do ato pelo judicirio.
Existem dois tipos de ideologia federalista: para a primeira, o federalismo significa uma
forma de organizao poltica que centraliza em parte, o poder num Estado resultante da
unidade de polticas preexistentes, que no aceitam ser dissolvidas num Estado unitrio. A
segunda, v no federalismo uma forma de descentralizar o poder em Estados centralizados
(Argentina, Alemanha, Brasil).
Almeida (2005) aponta que do ponto de vista das relaes intergovernamentais, a
federao brasileira um arranjo complexo em que convivem tendncias centralizadoras e
descentralizadoras, impulsionadas por diferentes foras, com motivaes diversas,
produzindo resultados variados.
62
 Os dois conjuntos de polticas propiciam um ngulo privilegiado de observao das
relaes entre esferas de governo e das tendncias que as movimentaram nas ltimas duas
dcadas. Com efeito, a concentrao de recursos fiscais na esfera federal foi a marca do
autoritarismo burocrtico no Brasil. De outra parte, desde os anos 1930, o crescimento da
ao do governo no domnio social correu paralelo centralizao poltica e concentrao
de poderes no poder Executivo federal.
Um dos elementos recorrentes na discusso do modelo federativo brasileiro diz
respeito centralizao de atribuies na esfera da Unio, j que uma das heranas do
perodo autoritrio varguista foi o pressuposto de que a Unio de todos os entes federados
o mais capaz, ou talvez o nico capaz, para a promoo de aes efetivas de interveno
no processo de desenvolvimento, na moralizao do servio pblico ou na emisso de leis
que regulamentam, de forma substantiva, a vida dos cidados.
Com exceo da poltica de educao fundamental, a concentrao de autoridade no
governo federal caracteriza as relaes federativas na gesto das polticas, pois Unio
cabe o papel de principal financiador, bem como de normatizao e coordenao das
relaes intergovernamentais (ARRETCHE, 2004).
Outro interessante trao constitucional do federalismo brasileiro apontam Avritzer e
Anastasia (2006), refere-se ao fato de que, embora os municpios sejam entes federados
dotados de autonomia, os legislativos estaduais no so como seria de esperar, bicamerais
e, sim, unicamerais. Portanto, no h, nos estados uma cmara que organize e processe a
representao dos interesses municipais, a exemplo do que ocorre no Congresso Nacional,
onde os estados se fazem representar no Senado Federal.
Evidentemente descaracterizado, o federalismo brasileiro, portanto, o resultado da
combinao de poderes executivos fortes com legislativos multipartidrios. Assim, para
governar, presidentes, governadores e prefeitos precisam formar amplas alianas
partidrias, configurando o que Abranches (1988) chama de presidencialismo de coalizo.
O presidencialismo de coalizo afeta o funcionamento do federalismo no Brasil, ele
dificulta a atuao dos partidos em nvel nacional, como foras articuladoras de projetos
polticos que ultrapassem os limites dos respectivos nveis de governo. Isso porque
dificilmente um mesmo partido consegue simultaneamente ganhar as eleies para
presidncia da repblica, fazer maioria consistente no Congresso e conquistar governos
estaduais importantes. Outras caractersticas do sistema poltico que tm influencia no
funcionamento do federalismo so: a representao das regies menos populosas na
Cmara dos Deputados e a influncia dos governadores na poltica nacional.

As bases polticas do federalismo so, portanto, o resultado desta

combinao, s vezes complicada, de presidentes e governadores fortes,
legislativos regionais fracos e um Congresso bastante fragmentado e

63
 instvel no apoio a programas de governo que implicam confrontao de
interesses regionais (COSTA, 2007, p. 218).

2.2 DESCENTRALIZAO E SUBSIDIARIEDADE

Para efeito da construo que aqui nos interessa, adotamos conceitualmente

descentralizao como a transferncia de autoridade e responsabilidade, no que diz
respeito a funes pblicas, do governo central para governos locais ou intermedirios, para
organizaes governamentais semi-independentes e/ou para o setor privado (WORLD
BANK, 2002).
O contexto originrio do processo de descentralizao se assenta na expanso do
Estado que atingiu o auge depois da II Guerra Mundial. O aumento da interveno
governamental foi estruturado sobre trs pilares: o keynesiano, ligado ao aspecto
econmico; o welfare state, ligado ao social e, o aspecto burocrtico weberiano, ligado ao
modelo administrativo, suporte dos dois pilares anteriores.
Paradoxalmente, o avano e o sucesso da interveno estatal centralizada e da
nacionalizao da poltica no ps-guerra impulsionaram, mais adiante, o processo de
descentralizao. O crescimento e a complexificao da estrutura administrativa do sistema
de proteo social resultaram, no caso do welfare state, em dilemas de eficincia e
democratizao. Quanto mais atividades o governo central concentrava em seu poder, mais
perdia o controle sobre o desempenho e a qualidade das polticas. A centralizao
excessiva muitas vezes provinha das aes da burocracia nacional e dos polticos, os quais,
ao concentrarem recursos no nvel central, fortaleciam seu poder decisrio, ou de
chantagem perante as bases locais.
O fascnio causado pela descentralizao baseia-se no s na crise do modelo
centralizador e no surgimento de novas realidades, mas tambm da fora poltica adquirida
por esse conceito. Descentralizao e democratizao andam juntas no argumento poltico
desde o livro clssico de Tocqueville, Da Democracia na America 14. Os pressupostos
assentam em proximidade do governo em relao ao cidado e consequente accountability
do sistema poltico, aumento da eficincia e efetividade das instncias governamentais,
melhora no fluxo de informaes e possibilidade da avaliao da qualidade da gesto
pblica pelo usurio local.
No Brasil, segundo Arretche (1996) as poucas mudanas descentralizadoras ps 1980
so resultantes da disputa de poder entre as elites locais/regionais e as de nvel federal. A

14
Texto clssico publicado em 1835 sobre os EUA dos anos 30, suas virtudes e defeitos. Traduzido e publicado
no Brasil em 1962.
64
ideia de descentralizao surge como tema da agenda brasileira nos anos 1990, justamente
como reao ao perodo autoritrio anterior e suas iniciativas centralizadoras.
O consenso implcito entre os movimentos sociais, partidos polticos e formadores de
opinio era, segundo Almeida (2005) que havia virtudes da descentralizao de recursos
fiscais e de responsabilidades governamentais. Entretanto, aponta, havia tendncias
centralizadoras poderosas aumentando a complexidade do processo, conduzindo o pas a
um federalismo que ao mesmo tempo em que descentraliza as polticas e programas
sociais, mantinha a centralizao fiscal.
Para Abrcio (2006) descentralizao um termo quase sempre utilizado com sentido
positivo. um processo nitidamente poltico, circunscrito a um Estado nacional que resulta
da transferncia (ou conquista) efetiva de poder decisrio a governos subnacionais, que: a)
adquirem autonomia para escolher seus governantes e legisladores; b) para comandar
diretamente sua administrao; c) para elaborar uma legislao referente s competncias
que lhe cabem; e, por fim, d) para cuidar de sua estrutura tributria e financeira.
H nveis diferentes e variaes do processo, no entanto, aponta o autor, a definio
mnima necessria pelo fato de designar ainda trs outros fenmenos: o aspecto
administrativo, ligado delegao de funes de rgos centrais para agencias mais
autnomas; o segundo aspecto refere-se transferncia de atribuies do Estado
iniciativa privada e por fim, do governo para a sociedade civil (comunidades, ONGs).
Guimares (2002) em reviso sobre descentralizao e polticas pblicas aponta para
dois planos possveis da descentralizao e trs dimenses que podem sintetizar o debate.
No Quadro 2, elaborado com base na reviso da autora, apresentamos os princpios,
resultados e estratgias das distintas dimenses da descentralizao.
Diante do entendimento da autora, duas grandes vertentes de anlise so
identificadas: uma mais procedimental, onde a descentralizao discutida a partir das
questes dela decorrentes, como a transferncia de recursos ou de competncias formais
para as unidades sub-regionais (AFONSO & LOBO, 1996; SATO, 1993) ou locais
(ALMEIDA, 1996; AFONSO & SILVA, 1996) e uma dimenso processual, onde podemos
identificar trs linhas: a) descentralizao como estratgia para aumentar a participao
social no processo de formulao, implementao e controle de polticas pblicas (BAETA,
1989); b) descentralizao como fenmeno poltico que envolve a distribuio territorial do
poder do Estado, convertendo-se em geradora de conflitos e constrangimentos decorrentes
da introduo de novos atores sociais e novos interesses (SOUZA, 1996) e c)
descentralizao associada ao federalismo, comportando possibilidades e limites (ELAZAR,
1987; ARRETCHE, 1998).

65
 Planos Vertente Dimenses Princpios Estratgia Resultados
Eficcia na gesto Maior fidelidade s
Eliminao de demandas sociais
Delegaes de
Procedimental Administrativa intermedirios Melhor adequao
funes
Maior contato com o da administrao
cidado. aos objetivos

Eliminao da
intermediao
Poltico Institucional Capacitao de burocrtica
(desagregao do grupos sociais para
poder pblico) Participao social Participao da
Social decidir sobre
na gesto pblica populao
problemas da gesto
pblica local organizada na
Processual
prestao de
servios
Redistribuio do
Redistribuio do
poder poltico o Eficincia na gesto
Poltica poder poltico do
estado para nveis pblica
Estado
inferiores
Jurdico
(transferncia de
competncias)

Quadro 2 Vertentes, princpios e dimenses da descentralizao.

Fonte: Elaborado pelo autor a partir de Guimares (2002)

2.2.1 Federalismo e descentralizao

A descentralizao e o federalismo possuem inmeras intersees. Constituem

ambos, de um ponto de vista mais geral, uma resposta do Estado necessidade de atender
multiplicidade de demandas territorialmente diferenciadas, ou seja, de enfrentar o desafio
de articular o geral com as particularidades na gesto pblica (AFFONSO, 2000).
A relao entre federalismo e descentralizao, em termos conceituais e empricos,
est longe de ser simples e incontroversa (ALMEIDA, 2005). Ela depende das condies
sociais, econmicas e polticas existentes em determinado pas e em determinado tempo
histrico. Trata-se, em suma, de uma construo poltico-institucional, onde, conforme
Arretche (1996, p. 45) a concretizao dos ideais democrticos depende menos da escala
ou nvel do governo encarregado da gesto das polticas e mais da natureza das instituies
que, em cada nvel, devem processar as decises.
necessrio tambm desenvolver as capacidades administrativas e financeiras dos
entes subnacionais para que a descentralizao ajude a melhorar o desempenho da gesto
pblica. Os possveis ganhos de eficincia resultantes da desconcentrao das atribuies
no so obtidos quando faltam os recursos necessrios s administraes locais, ou quando
estas deixam de exercer sua autoridade tributria.
O acirramento dos conflitos entre os nveis de governo outra questo que pode
prejudicar a descentralizao, aponta Abrcio (2006, p. 88):

66
 Por um lado, muitos governos centrais no tm conseguido lidar com a nova
realidade e querem evitar a perda da autoridade das competncias, criando
incertezas quanto aos passos seguintes do processo e mesmo quanto
manuteno dos que j foram dados. Por outro lado, a ausncia de
experincia de autogoverno e o enfraquecimento do poder nacional tm
gerado, em certos casos, estmulos irresponsabilidade fiscal nas unidades
subnacionais, ou uma disputa tributria predatria.

As federaes contemporneas, com base na natureza das relaes

intergovernamentais, podem ser mais bem descritas como um federalismo centralizado ou
cooperativo. (ALMEIDA, 2005). Ambos tratam de capturar as transformaes do arranjo
dual15, em decorrncia da expanso do escopo dos governos, em geral, e do governo
federal, em particular.
Entende-se o federalismo centralizado, quando estados e governos locais quase se
transformam em agentes administrativos de um governo nacional com grande envolvimento
nos assuntos subnacionais, predomnio nos processos de deciso e no controle dos
recursos financeiros.
J o federalismo cooperativo caracterizado por formas de ao conjunta entre
esferas de governo, em que as unidades subnacionais mantm significativa autonomia
decisria e capacidade de autofinanciamento. Esse um arranjo complexo que pode
combinar as duas acepes de descentralizao, ou seja, pode ser mais ou menos
centralizado. (ALMEIDA, 2005, p. 31-32)
O fato que a fragilidade dos instrumentos de cooperao e coordenao entre as
esferas de poder constitui um grande obstculo ao sucesso da descentralizao.
A engrenagem necessria, portanto, ao funcionamento do federalismo e da
descentralizao encontra-se no principio da subsidiariedade.

2.2.2 Descentralizao e subsidiariedade

O contexto de democratizao e descentralizao do Brasil contemporneo exige

transformaes nos modelos de ao pblica. Por conseguinte, a noo de territorialidade
passa no mais a ser mero suporte material, assumindo papel estratgico de reconfigurao
da ao pblica em questo, de acordo com os princpios de proximidade, participao,
cidadania, corresponsabilizao e autodeterminao (LE GALS, 1995).

15
O federalismo dual aquele simultaneamente descritivo e prescritivo em que os poderes dos governos geral
e estadual, mesmo quando existem no interior dos mesmos limites territoriais, constituem soberanias distintas e
separadas, que agem em separado e com independncia, nas esferas que lhes so prprias (ACIR, 1981, p. 3)
(traduo nossa).
67
 Uma positiva territorializao da ao pblica depende de condies vrias, tais como
o estabelecimento de parcerias, a produo de objetivos, estratgias de ao comuns, bem
como a criao de novas formas de regulao coletiva a nvel local.
A noo de subsidiariedade constitui, portanto, o instrumento por excelncia da
territorializao das polticas pblicas que, enquanto ideal de ao pblica, alerta para a
necessidade de aproximar o mais possvel os nveis ou centros decisrios dos contextos de
vida dos cidados.
Uma forma clara de conceituar o princpio que ele estabelece que as entidades
pblicas superiores (Estado e Unio), em termos de competncias, devem prevalecer sobre
os Municpios somente quando estes, a seu critrio, no estiverem aptos a execut-las de
modo eficiente. Em outras palavras, os Municpios passam a ser reconhecidos no
ordenamento jurdico como os principais e mais capazes agentes do desenvolvimento
social, limitados apenas por circunstncias que exijam, temporria ou permanentemente, o
aporte de recursos ou a gesto das entidades superiores.
Em sntese, o princpio da subsidiariedade aponta para a necessidade de repartio
de poderes e atribuies de sorte a que estes sejam distribudos s coletividades, segundo
a sua capacidade para exercit-los. (FERNANDES, 2004).
Para Abrcio (2006) a estrutura federativa um dos balizadores mais importantes do
processo poltico no Brasil. Ela tem afetado a dinmica partidrio-eleitoral, o desenho das
polticas sociais e o processo de reforma do Estado.
Nas discusses sobre gesto e polticas pblicas, aponta Martins:

Tal princpio supe que toda a ao que pode ser decidida e implementada
no mbito da localidade no deve ser submetida deciso de nvel
hierrquico superior, decorrendo da uma diviso funcional em termos de
arranjos institucionais e de envolvimento dos interesses sociais locais na
construo de polticas no e no para o territrio (MARTINS, 2008, p.
11).

Ressalta-se que, subsidiariedade e descentralizao no so contraditrios, antes,

so complementares, uma vez que a subsidiariedade estabelece as competncias dos
vrios entes federativos e a descentralizao aponta para a interao entre eles.
Concordando, aponta Baracho (1997, p. 48):

A subsidiariedade no deve ser interpretada como um princpio que prope

o Estado mnimo e dbil, que se retrai a simples funes de vigilncia,
resguardo ou arbitragem. Com isto estaria declinando de toda promoo do
bem-estar, de toda presena ativa para orientar e articular as atividades
humanas. No objetiva destruir as competncias estatais, mas reorden-las,
de maneira idnea e responsvel. O princpio de subsidiariedade no pode
converter-se em seu oposto, isto , o de ante-subsidiariedade. Nesse
ltimo, o homem e as sociedades intermedirias no deveriam fazer tudo
que capaz de fazer o prprio Estado. A inverso da frmula, contrariando
a subsidiariedade, leva a uma posio estatista.
68
 Apesar do potencial explicativo do conceito, diversos estudos demonstram a forma
como a importao deste princpio resulta em prticas divergentes, consoante as culturas
polticas que o acolhem.
As polticas pblicas tendem a produzir efeitos desiguais, ao no serem explicitamente
concebidas para determinados espaos. Nesta perspectiva, ento, a eleio de um elenco
de objetivos a ser alcanado por polticas pblicas, dever ter em conta a forma pelas quais
aqueles so absorvidos, ou no, cumpridos, ou no, no seio de contextos particulares.
Nesse sentido, posies distintas do principio da subsidiariedade so afirmados,
conforme Gomes (2006, p. 6):

O ideal de subsidiariedade insere-se, do ponto de vista dos valores da

socialdemocracia, na participao inclusiva, de feio decisria, dos
cidados na vivncia democrtica da sociedade. Do ponto de vista
neoliberal, o mesmo ideal serve os discursos que se baseiam na induo
responsabilizao do coletivo pelo coletivo, como contrapeso
desinterveno pblica. Nesta perspectiva, o conceito de subsidiariedade
apresenta uma forte plasticidade semntica, na medida em que, para alm
de servir como processo de legitimao e de negociao viabilizadora de
novos atores, poder albergar em si posies polticas antagnicas sobre
diferentes projetos de sociedade.

Concordando que a adoo do conceito de subsidiariedade pode atender a diversos

propsitos, adicionalmente compreendendo a importncia do contexto local onde as
polticas pblicas se consolidam (ou no), a federao brasileira carece de mecanismos de
coordenao capazes de desatar inmeros conflitos de atribuies, interesses,
responsabilidades, direitos e deveres.
A coordenao federativa segundo Abrcio (2006) depende muito do papel dos nveis
superiores de governo no tocante descentralizao, especialmente da ao do governo
federal. Isso se explica pelos diversos problemas que enfrentam os governos subnacionais e
por outro lado, porque a Unio e outras instncias federativas precisam arbitrar conflitos
polticos e de jurisdio, alem de incentivar a atuao conjunta e articulada entre os nveis
de governo no campo das polticas pblicas.
Shah (2006), Desposato e Scheiner (2008) apud Arretche (2009, p. 02), assinalam que
com instituies polticas16 reconhecidas na literatura como capazes de gerar foras
centrifugas, o Brasil considerado por diversos estudiosos como uma das federaes mais
descentralizadas do mundo. No entanto, aponta a autora, a distino conceitual entre a
atribuio de responsabilidade e a autonomia de deciso a faz crer numa concluso

16
Presidencialismo; sistema de representao por membros na Cmara do Congresso; sistema partidrio
fragmentado; obrigatoriedade dos governos locais e estaduais de recolher e gastar uma elevada proporo do
oramento nacional; governos estaduais e locais responsveis por prover os principais servios sociais (sade,
habitao, coleta de lixo, educao primria, transporte pblico, etc.)
69
diferente. No Brasil, ao contrrio de outras federaes, algumas decises dos governos
locais so altamente reguladas pelo governo central, gerando ou no os efeitos esperados
pelos estudiosos, a chamada dependncia ao caminho.
Dependncia ao caminho implica dizer que uma mudana de rumo, ainda que mais
vantajosa teoricamente, tende a ser preterida por um curso de ao menos vantajoso, mas
mais seguro e consonante com certa tradio ou determinismo fsico, biolgico, poltico.
Em polticas redistributivas, como sade e educao, o Brasil possui alta
regulamentao. Neste sentido, aponta Abrcio (2006) a criao de instituies incumbidas
de coordenar e disciplinar os entes federativos mostram resultados positivos. Por outro lado,
quando a coordenao frgil ou ausente, como no saneamento bsico, polticas
metropolitanas, desenvolvimento regional, segurana pblica e outros, a ausncia de
mecanismos que promovam a cooperao e as parcerias entre as unidades federativas
demonstra o predomnio de um federalismo compartimentalizado, incapaz de perceber que
s a sinergia entre os nveis de governo pode resolver os dilemas bsicos das polticas
pblicas brasileiras.
Salvo as inmeras divergncias de federalistas e adeptos ao centralismo estatal, h
evidncias que o Estado Federal autoriza o centro de regulao das polticas
governamentais de nvel inferior para a igualdade local. No entanto, a capacidade dos
governos locais dadas sua autonomia produz um movimento contrrio. Este movimento
tende a produzir um tipo de desigualdade limitada dentro de certos intervalos. (ARRETCHE,
2009).
Em termos polticos, a inscrio territorial das polticas pblicas depender,
essencialmente, de trs novos posicionamentos mutuamente implicados: um esforo
crescente de descentralizao, uma abordagem pela base e a atribuio de liberdade de
concepo, deciso e implementao das medidas a levar a cabo (GOMES, 2006).

2.3 TERRITORIALIZAO DE POLTICAS PBLICAS E PAPEL DA SOCIEDADE CIVIL

Nas cincias polticas a territorializao de uma poltica o fato de aproximar a gesto

de um problema dos usurios ou atores locais (MASSARDIER, 2003).
Para certos autores, as polticas pblicas territoriais so processos de manipulao
deliberada do territrio visando-se alterar os parmetros socioeconmicos mediante a
criao de condies territoriais capazes de incrementar os retornos de escala, conjugando
enfoques estratgicos e formas de atuao e de interveno sobre o territrio conformando-
o aos interesses que controlam o poder poltico (ENDLICH, 2009).

70
 Elas abrangem atividades inerentes a uma determinada concepo do espao
nacional, estratgias de interveno na estrutura territorial e mecanismos que viabilizam as
polticas de desenvolvimento territorial, isto , ordenamento territorial. Seu xito depende
das atividades econmicas e da interao entre os diversos agentes sociais.
A sntese realizada anteriormente sobre o sistema administrativo brasileiro revela que
o pas no possui uma unicidade de enfoque sobre a questo federativa, apesar de
estreitamente relacionadas, as divergncias assentam-se em interesses polticos, fiscais e
jurdicos que por sua vez se manifestam na complexidade dos arranjos administrativos para
a execuo das polticas pblicas.

2.3.1 Superposio e tenso entre descentralizao e territorializao.

Os ajustes que o pas realizou ao longo dos anos de consolidao democrtica

exigiram transformaes que implicam, entre outras medidas, a disseminao de um novo
modelo de ao pblica, assentada na ideia de territorialidade. A noo passa a ser
engendrada como um suporte estratgico para as polticas pblicas e se consubstancia na
noo de subsidiariedade, uma vez que este modelo alerta para a necessidade da
aproximao dos centros de decises com os contextos de vida dos cidados.
No caso brasileiro, o incentivo do Estado, atravs de financiamentos fez surgir novos
atores, tais como consrcios intermunicipais, macro-territorios e Arranjos Produtivos Locais
(BRASIL, 2004)17, conselhos e logo colegiados dedicados ao desenvolvimento territorial
rural. Da mesma forma, fortaleceu outros j presentes, como as ONGs, as fundaes ou as
empresas de ATER pblicas e por fim, fez surgir quantidades de projetos de
desenvolvimento local ou territorial.
Tendo em vista as concepes poltico-administrativas do Brasil, a abordagem
territorial das polticas e a preconizao de um princpio de subsidiariedade, pelo menos
duas importantes consideraes devem ser levantadas: Por um lado, exige-se uma nova
concepo do local, por outro lado, propem-se uma modificao cultural da ao pblica,
quer na sua finalidade, quer ao nvel do comportamento dos atores envolvidos.
Complexificando a anlise, a abordagem territorial de polticas pblicas no pas aponta
novos atores como postulantes a entes administrativos18, uma vez que reconhece
parcialmente os arranjos a exemplo dos Consrcios, os territrios, as Regies Integradas de
Desenvolvimento (RIDEs) consolidadas ou em consolidao como legtimos ou no mnimo
17
O tema APL destacou-se como opo metodolgica, ganhando prioridade para a poltica do governo federal,
a partir de sua incluso na Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (PITCE) e da publicao da
Portaria Interministerial n 200, de 2 de agosto de 2004.
18
Nota-se que no so reconhecidos como entes federativos. Segundo Di Pietro (1999) o ente descentralizado
que no tiver autonomia, que no puder editar leis sem subordinao a outras normas que no as da
Constituio, no ente federado.
71
como postulantes a legitimidade. Dito isso, cabe-nos refletir sobre como conciliar ou
coordenar o enquadramento territorial das polticas pblicas com o sistema administrativo
brasileiro.
A articulao possvel para pensar esta questo reside na emergncia da sociedade
civil e na configurao social que se estabelece nos arranjos polticos relacionados. O poder
transformador da ao coletiva depende, portanto, do tipo de interao poltica estabelecida
entre Estado e a sociedade civil.

2.3.2 Territorializao de polticas e participao da sociedade civil

Qual seria o papel da sociedade civil19 neste contexto? Para Gomes (2006), o papel
deve ser avaliado com base na identificao e problematizao da natureza da constituio
e ativao desta sociedade e por critrios de avaliao que incidam sobre os seus prprios
desempenhos.
Significa no primeiro papel, problematizar a relao sociedade civil e Estado e
reconfigurar o papel do Estado num sentido tico. Por sua vez, no segundo caso, avaliar at
que ponto a sociedade civil se institui como ator com poder de autodeterminao. Neste
segundo papel aponta Gomes, dois critrios so importantes: a reflexividade e a
reciprocidade ativa.
Entende-se a reflexividade como a capacidade da sociedade civil se pensar a si
prpria e reconhecer (ou tomar conscincia) de sua propenso para reproduzir e veicular
formas hegemnicas (nomeadamente de carter estadualista) de ao e de pensamento
que podem eventualmente exercer uma violncia sobre os seus contextos (GOMES, 2006,
p. 12).
Pelo principio da reciprocidade ativa, a sociedade deve ser capacitada para a
transformao dos contextos de vida e das lgicas de funcionamento das estruturas sociais
e polticas no seio das quais interagem.
Esta reflexo deve perpassar a noo de revoluo passiva20 de Gramsci e verificar se
a sociedade civil poder assumir-se como um significante da pluralidade, ativando uma
multiplicidade de estruturas e propostas, e construindo novos modos de ao, sentido e
identidade (GOMES, 2006, p. 13).
A mudana na ao pblica requer esforos para superar a centralidade do Estado,
sobretudo nas reas decisrias. Esse esforo em curso pela descentralizao precisa

19
Entende-se por sociedade civil, o conjunto de organizaes sociais, formais e informais, que constitui o tecido
associativo empiricamente existente em um dado contexto. (SILVA, 2006),
20
Contexto em que mediante a utilizao de estratgias persuasivas e a simbiose sociolgica e antropologia
entre vida e trabalho, o sistema poltico e econmico recorre s organizaes da sociedade civil para sua auto
reproduo.
72
avanar conforme a caracterizao proposta por Guimares (2002) da dimenso
administrativa para as dimenses sociais e polticas.
Nas esferas supranacionais, a descentralizao no acompanhada de processos de
tomada de deciso e elaborao de polticas. Segundo Gomes (op. cit.) a descentralizao
no produz os resultados que seria de esperar, pois o Estado obvia as transformaes do
sistema de interao poltica vigente.

Neste contexto, torna se evidente que se a descentralizao dos poderes

no for acompanhada pela reformulao das lgicas de fracionamento e de
relaes com o mundo poltico, econmico e social que aprisiona os
contextos locais, a capacidade da sociedade civil ficar seriamente minada
(GOMES, 2006, p. 16)

A descentralizao do Estado nesta tica aponta Gomes (op. cit.) poder ser descrita
como a reproduo deste mesmo Estado na sociedade civil, como plataforma de legitimao
territorial e de garantia da prpria interveno.
Enriquece esta anlise a ideia de margem proposta por Tsing (1994) que advoga que
estes lugares so construdos pela sua incluso no participativa no espao do Estado ou
do mercado. Significa no estar fora, mas no participar efetivamente da definio ou
construo destes eixos. Os territrios dessa forma se posicionam estrategicamente, no seio
de sua subalternidade em relao ao Estado e ao mercado.
Considerando os dois critrios (reciprocidade ativa e reflexividade) apontados por
Gomes (2006) e encontrando-se a relao Estado e sociedade civil minada por elos de
dependncia patrimonialista, a sociedade civil local, torna-se simultaneamente, secundria e
ntima do Estado, nos termos de Sousa Santos (1993). Os referidos elos de dependncia
tendem a ser estabelecidos por uma interdependncia entre atores locais, regionais e
centrais, fundados em um misto de interesses e poder. A sociedade civil e sua fraca
capacidade de autodeterminao, afirma Gomes (2006), restringe-se a formas de
relacionamentos perifricos com as instncias do poder central.
Dessa relao, emergem padres de controle poltico do territrio associados aos
interesses centrais. Assim, aponta Gomes (2006, p. 20):

(...) a sociedade civil ao invs de cumprir o seu potencial de autorregulao

e de autodeterminao, tende a utilizar os recursos que lhe so
proporcionados pelo centro para concretizar a sua ao e para se viabilizar,
assegurando-se da continuidade das trocas, atravs da reproduo/
aplicao das diretrizes emanadas pelo centro.

Dependente de sua capacidade de captao de recursos, a sociedade civil tende a

aliar-se ao Estado e a descrever-se como um interlocutor privilegiado, que em ltima
instncia, torna-se um veculo de execuo, e no de criao de polticas pblicas. Assim,

73
mesmo quando o Estado assegura a esta sociedade um poder decisrio e alguma margem
de iniciativa, esta tende a seguir os programas de ao como roteiros prontos.
Seriam, portanto, a dinamizao da sociedade civil e a abordagem territorial resultados
de uma reconstruo societal pela base, ou apenas uma estratgia autorreprodutiva e
expansiva do Estado e tambm da sua prpria lgica?
Em outras palavras, h uma ao pblica reflexiva e crtica ou apenas reproduo das
velhas trajetrias determinadas por novas polticas e instrumentos?

3 POLTICAS PBLICAS E AO PBLICA

Mas afinal o que so as polticas pblicas? As diversas reas do conhecimento ainda

no chegaram a um consenso sobre seu conceito, at mesmo em funo do recente debate
na pesquisa acadmica (SOUZA, 2003).
Uma conceituao abrangente de polticas pblicas que estas so sistemas
constitudos por sequencias de ao (ou de no ao), medidas regulatrias, leis,
priorizao de fundos temticos. Fundamentadas nas constituies, atos legislativos e
decises judiciais, e promulgadas por entidades governamentais ou seus representantes,
que visam atender determinados conjuntos de interesses.
Sua formulao um processo complexo e multifacetado, que abrange a participao
de grande quantidade de indivduos e grupos de interesses que, competindo e/ou
colaborando mutuamente, procuram mobilizar potenciais aliados quanto a um determinado
tema a fim de influenciar os elaboradores de polticas atravs da defesa pblica de suas
posies, dos grupos de presso poltica, do clientelismo poltico e por meio de fruns e
conselhos regionais de desenvolvimento (BANDEIRA, 2006).
As discusses parecem concordar que as relaes sociais, econmicas, polticas,
jurdicas, entre outras, no cessam e se processam constantemente no territrio (SANTOS,
2004), determinando em grande dose, o que se constitui como a noo de polticas pblicas.
Essas relaes tambm so construdas historicamente Do ponto de vista das
relaes intergovernamentais, a federao brasileira um arranjo complexo em que
convivem tendncias centralizadoras e descentralizadoras, impulsionadas por diferentes
foras, com motivaes diversas, produzindo resultados variados.
Nas dcadas de 1960 e 1970, o planejamento se alicerava em uma lgica de cima
para baixo, ou seja, a interveno no territrio ocorria por meio do governo central que
delineava o desenho do processo de desenvolvimento, por meio dos planos para as
diversas regies brasileiras, caracterizando a forma de insero das polticas pblicas nos
territrios.

74
 A origem do federalismo brasileiro remonta proclamao da repblica e sempre
esteve atrelada preservao da ordem e do status dominante. Somente com a
Constituio de 1988 surgem mudanas que se mostram substanciais no pacto federativo,
com a incluso do municpio como ente federado reconhecido com direitos e deveres e a
transferncia de responsabilidades para outras esferas do governo, mesmo que as
definies destas polticas ocorram no nvel federal.
A ideia central em vigor no perodo constitucional de 1988 era justamente a equao
democracia mais descentralizao como receita para superar o modelo centralizador dos
perodos populistas e militares. Na prtica, este consenso se traduziu na reduo do escopo
de atuao das instancias centrais do governo, sem a correspondente preparao das
instituies para a prtica democrtica.
Da Constituio de 1988 surge um federalismo cooperativo, fruto da percepo do
Estado da sua incapacidade de realizar todas as tarefas e da presso das elites locais por
uma ampliao da participao na diviso dos tributos, majoritariamente concentrados na
Unio. Criaram-se maiores possibilidades de espaos de participao (descentralizao
social) e descentralizaram-se algumas dimenses administrativas, mantendo-se, no entanto,
a unidade poltica e econmica.
A democracia no Brasil, segundo Avritzer (2006, p. 41) combina participao e
representao, apesar de isso no significar que as duas formas foram combinadas nos
lugares adequados e na proporo correta.
Alm da tradio federalista que impede a inovao em determinados setores de
polticas pblicas e impem restries territorializao de polticas, um segundo aspecto,
no menos importante, reduz a capacidade inovativa dos atores que promovem a ao
pblica. Trata-se da dependncia de trajetria ou dependncia ao caminho.

3.1 DEPENDNCIA AO CAMINHO

Uma das principais perspectivas de anlise do institucionalismo histrico a path

dependency, que enfatiza o impacto da existncia de legados polticos influenciando sobre
escolhas polticas subsequentes (HALL & TAYLOR, 1996, p. 941), sendo a anlise
institucionalista histrica em cincia poltica responsvel pela utilizao do conceito.
dentro da corrente institucionalista histrica, que se procura ento, entender como a
escolha de ao depende da interpretao de uma situao, mais do que um clculo
instrumental.
Os institucionalistas histricos encaram essa questo das preferncias como algo
endgeno, diferentemente da escolha racional. Kato (1996, p. 560), observa que a

75
divergncia entre os institucionalistas histricos e os defensores da escolha racional 21 no
se d sobre o conceito de comportamento racional, porm sobre o individualismo
metodolgico.
O institucionalismo histrico visa construir teorias de alcance mdio que se preocupem
em explicar o desenvolvimento poltico e econmico, entre pases, ou outras unidades de
anlise (estados, regies, cidades). Tem como varivel independente as instituies
intermedirias tais como a burocracia, o eleitorado, as redes estabelecidas entre
empresariado e governo, a relao estado-sociedade, o processo poltico decisrio e/ou de
elaborao de polticas pblicas. A evoluo da estrutura social, bem como a trilha de
escolha e deciso poltica dos atores ao longo do tempo, molda a arena poltica e definem
as instituies.
Autores seminais como Skocpol, Evans e Rueschmeyer (1985) propem de forma
inovadora, repensar o papel do Estado na sua relao com a economia e a sociedade,
tratando-o com um ator autnomo, capaz de fazer escolhas e alcanar metas polticas, o
que requer, portanto, romper ou transcender a agenda de pesquisa sobre o Estado ento
vigente na poca, dominada pelo comportamentalismo e estrutural-funcionalismo.
O conceito de path dependency (dependncia ao caminho) est sendo muito utilizado
em inmeros estudos de poltica comparada, com o objetivo de auxiliar a compreenso do
estabelecimento de trajetrias polticas ou econmicas num dado pas ou em outra unidade
de anlise. Existem diferentes definies para o conceito.
Path dependency definido por Kato (1996) como fatores em questo num momento
histrico particular determinam variaes nas sequencias sociopolticas, ou nos resultados
dos pases, sociedades e sistemas.
Para Levi (1997, p.28) a explicao mostra-se mais apurada:

Path dependency no significa simplesmente que a histria conta. Significa

que um pas, ao iniciar uma trilha, tem os custos para revert-la
aumentados. Para o autor, existiro outros pontos de escolha, mas as
barreiras de certos arranjos institucionais obstruiro uma reverso fcil da
escolha inicial.

Sobre o conceito de path dependency aplicado anlise institucional, o trabalho de

North (1993), citado por Pierson (2000, p. 121) merece destaque. North traz uma
contribuio significativa para o estudo das instituies a partir da histria econmica e
utiliza a noo de racionalidade instrumental, atravs da histria econmica para conceituar

21
A Teoria da Escolha Racional pressupe que diante de uma dada situao os indivduos agem racionalmente
a fim de maximizar as possibilidades de alcanar suas metas e realizar seus projetos. Mais do que isso, os
indivduos devem antecipar os resultados das aes e calcular qual ser a alternativa melhor ou a que lhes trar
a maior satisfao.
76
instituies como organizaes ou mecanismos que diminuem o custo de transao e
aumentam a informao.
O autor quem tenta mostrar as razes que explicam as diferenas de desempenho
econmico entre os pases, exemplificando que as instituies so estveis e a mudana
nestas se d de modo incremental, excetuando-se os momentos revolucionrios.
Path dependency, significa, portanto, segundo o autor que:

(...) as instituies eficientes (sejam elas positivas ou negativas para o

sistema de mercado), ao longo do tempo, adquirem estabilidade, o que as
faz conservar sua estrutura normativa, tornando qualquer caminho ou rota
de mudana dependente desta estrutura pr-estabelecida. Em cada passo
da rota foram feitas escolhas polticas e econmicas que significaram
alternativas que podem reforar ou no seu curso. (NORTH (1993), apud
PIERSON (2000, p. 121)) (traduo livre).

3.3 CONFIGURAOES SOCIAIS E REDES

O conceito de configurao para Elias (1980) representa um instrumento conceitual,

tendo em vista evitar que se fale e pense como se o individuo e a sociedade fossem
antagnicos e diferentes.
Configurao significa, portanto, o padro mutvel gerado por um conjunto de
jogadores - no s pelos seus intelectos, mas pelo que eles so no seu todo, na totalidade
das suas aes e nas relaes que sustentam uns com os outros.
Para Elias (1980), a representao dos processos humanos e sociais feita por
pessoas sujeitas s foras que as compelem. Um pressuposto que as pessoas modelam
as suas ideias sob todas as experincias que obtiveram dentro do grupo e que, promover a
evoluo de um pensamento e de uma imaginao social relativamente percepo da
interconexo e configuraes elaboradas pelas pessoas, torna-se essencial.
A cincia poltica tem produzido uma tipologia de configuraes sociais caractersticas
ou emblemticas: as coalizes de atores em particular, as coalizes de polticas pblicas, as
redes sociais: entre as quais as redes polticas (RHODES, 1988; WINDHORF-HERITIER et
al, 1996), as redes de poder (PAULILLO, 2001) e as redes sociotcnicas (LATOUR, 2001;
CALLON, 1986; 2004).

3.3.1 Redes Polticas

De maneira sinttica, o processo poltico composto por etapas (nem sempre

sucessivas) de eventos onde diversos atores se envolvem para a produo de uma poltica

77
(policy making) visando atingir objetivos que interessam a um grupo da populao ou sua
totalidade.
Falamos de objetivos de polticas pblicas, quando nos referimos aos bens produzidos
pelo processo citado. Nem sempre estes bens atendem ao propsito inicial da demanda ou
da concepo da poltica, mas esse o conceito moderno de poltica pblica.
A cincia poltica tem se esforado em produzir respostas e interpretaes aos
processos polticos e compreender a lgica da ao pblica. As vertentes de anlise do
processo poltico segundo John (1998) so objeto de abordagens: a) de orientao
institucional; b) daquelas ligadas a atuao e impacto dos grupos e das redes; c) sobre a
nfase nos condicionantes sociais e econmicos no processo de produo das polticas d) a
teoria da escolha racional e; e) a nfase no papel das ideias e conhecimento.
Kitschelt (1986) aponta que a anlise das polticas pblicas deve considerar o grupo
social que se mobiliza em torno da poltica; as arenas institucionais; o processo de deciso e
os produtos gerados. Labra, no entanto, assinala que a natureza precisa dessas relaes
pode ser contingente devido a constrangimentos ou indues maiores formao da
poltica, ou seja, os atores e as arenas de poltica podem no se correlacionar diretamente
com os processos decisrios e com os resultados das polticas ao longo do tempo. (LABRA,
1999, p. 150).
Comum s diversas vertentes de anlise est a noo de que as decises polticas
no so atos singulares tomados em determinado momento do tempo; ao contrrio, so o
resultado final de uma sequencia de decises, tomadas por diferentes atores situados em
distintas posies institucionais. As decises polticas requerem um acordo em vrios
pontos ao longo de uma cadeia de decises tomadas por representantes em diferentes
arenas polticas (IMMERGUT, 1996, p. 144).
Existem diversos modelos de interpretao do processo poltico, dentre os quais, os
principais, tidos como ideais para interpretar as variaes nos modos de produo de
polticas so: o pluralista, o neocorporativo e o neopluralista, que tm uma sequencia
cronolgica na sua elaborao.
No pluralismo clssico (DAHL, 1964) enfatizam-se elementos tais como a disperso do
poder e o acesso livre e competitivo de grupos de presso s esferas de deciso.
Acreditava-se que o espao de deciso ou concepo das polticas fosse de acesso livre.
O neocorporativismo (CAWSON, 1986) por sua vez, se ope viso pluralista ao
atribuir aos interesses organizados um papel principal no processo poltico. Cabe ressaltar
que o neocorporativismo um avano no enfoque da definio original de Philippe Schmitter
(1979) de corporativismo

Como um sistema de representao de interesses no qual as unidades

constitutivas esto organizadas em um nmero limitado de categorias
78
 nicas, obrigatrias, no competitivas, organizadas hierarquicamente e
diferenciadas funcionalmente, reconhecidas ou autorizadas (se no criadas)
pelo Estado, que lhes concede deliberadamente o monoplio da
representao no interior de suas respectivas categorias em troca do
controle, seleo de lideranas e subsdios. (SCHMITTER, 1979, p. 38)

O neopluralismo logra a institucionalizao das relaes entre governo e grupos de

presso que leva a constante excluso de alguns grupos, j que o acesso agenda poltica
no est sempre aberto (ROMANO, 1999, p. 212).
Para Lindblom,

Esta complexidade (relaes entre grupos de presso e Estado) bem vista

nos processos de tomada de deciso dos atores de um sistema de
mercado, porque muitas decises so excludas da agenda governamental
e no passam pelo controle democrtico. Isso significa que o consenso no
necessariamente, resultado de um acordo, como ocorre no modelo
pluralista, mas da manipulao dos desejos humanos (LINDBLOM, 1977, p.
178).

No neopluralismo, aponta Labra (1999, p. 157),

Se reconhece que as relaes governo-interesses podem estar

institucionalizadas, que existe conflito, cooptao e consenso e que certos
grupos so excludos. Admite ainda que, a poltica moderna pressupem
antagonismos entre mltiplas elites em torno da distribuio de recursos
escassos, que h ideologia na poltica e que o consenso pode ser resultado
da manipulao.

So nos trabalhos dos neopluralistas que as redes de polticas ganham perspectiva e

destaque como importantes na intermediao de interesses ou como elemento de
governana, seja pelo comportamento individual ou institucional.
Estas intermediaes de interesse variam conforme a integrao dos atores e a
distribuio de recursos (RHODES, 1988) e recebem diversas nomenclaturas, entre elas:
comunidades epistmicas, comunidades polticas (policy communities), redes polticas
(policy network), redes de questes (issue network), etc. As noes de redes polticas e
comunidades polticas nos interessam mais.
As redes polticas compartilham a noo de um conjunto de relaes relativamente
estveis, de natureza no hierrquica e independente, que vinculam uma variedade de
atores, os quais compartilham interesses comuns em referncia a uma poltica e que
intercambiam recursos para perseguir estes interesses compartilhados, admitindo que a
cooperao seja a melhor maneira de alcanar as metas comuns.
No entanto, as diferentes concepes so objeto de divergncias entre as escolas. Em
resumo, existem abordagens que interpretam os policy networks como ferramentas

79
analticas ou como um enfoque terico. Da mesma forma, alguns estudos priorizam o
carter quantitativo e outros o qualitativo das redes.
O quadro 3 extrado de Brzel (2002) sintetiza os conceitos de policy networks mais
abordados na literatura.

Conceito quantitativo das redes Conceito qualitativo das redes

Escola de intermediao de
Escola de governana
interesses

Policy networks como modelo para

Policy network como uma
Policy networks como analisar formas no hierrquicas de
tipologia de relao
ferramenta analtica interao entre atores pblicos e privados
Estado/sociedade
na confeco de polticas pblicas

A estrutura dos policy networks

Policy networks como Os policy networks como uma forma
como determinante de processo e
enfoque terico especfica de governana
resultados polticos
Quadro 3 - Conceitos de policy networks
Fonte: Extrado de Brzel (2002) /adaptado pelo autor

A noo de comunidades polticas (policy community) foi introduzida por Heclo e

Wildavsky (1974) para descrever o fenmeno que estava intimamente correlacionado s
redes de polticas. Heclo e Wildasvky definiram comunidades polticas como um conjunto
de relaes pessoais entre os principais atores polticos e administrativos no mbito de uma
poltica (p. 389)
Para Smith (1994) comunidades polticas so formas institucionalizadas de relaes
entre grupos de presso e governo, existindo um espao formal, tipo comit consultivo,
cuja estrutura pode favorecer alguns grupos e excluir outros, decidindo-se sobre opes
polticas disponveis mediante acordos e no por presso aleatria, como supe o
pluralismo clssico.
De maneira geral, a maior parte dos estudos de redes polticas concorda com a
heterogeneidade destas e apontam que os atores possuem recursos e interesses diferentes.
Esta heterogeneidade aponta Brzel (2002), cria um estado de interdependncia entre
atores, vinculando-os em um policy network, onde podem mediar seus interesses e trocar
seus recursos.
No entanto, existem redes homogneas, onde os atores possuem interesses e
recursos similares, como nos casos das chamadas redes profissionais, (BURLEY & MATTLI,
1993), as comunidades epistmicas (HAAS, 1992) e as redes baseadas em problemas
(SIKKINK, 1993).
Uma rede homognea, contudo, pode servir como recurso importante para os atores
envolvidos em redes heterogneas (WINDHORF-HERITIER et al, 1996). Constituem-se em

80
fontes importantes de informaes e, por aportar recursos diferenciados para estes atores,
garante a eles capacidade de interferncia diferenciada, ou o que se chama de recursos de
poder.
Neste ponto, a abordagem de redes aproxima-se mais da noo de governana, e
apresenta as oportunidades de aes como determinantes das atuaes dos atores, sendo
que estes interferem na estrutura de oportunidades que se forma, em um contexto no qual a
representao e distribuio dos recursos de poder so fundamentais. Nas palavras de
Kenis e Schneider:

Redes de relaes relativamente estveis e continuadas que mobilizam e

agrupam os recursos dispersos, de forma que a ao coletiva (ou paralela)
podem se orquestrar na direo de uma soluo poltica comum (KENIS &
SCHNEIDER 1991, p. 36.) (traduo livre).

Os tericos das escolas de governana e intermediao de interesses compartilham a

importncia de investigaes que expliquem o papel das redes polticas nos resultados
polticos. Tambm esto de acordo que o conceito de policy network em si mesmo no
capaz de prover respostas definitivas a estes assuntos, necessitando de complementar-se
com alguma das teorias de Estado para prover uma explicao completa do processo
poltico e seus resultados. (MARSH & RHODES, 1992; KENIS & SCHNEIDER, 1991;
WINDHORF-HERITIER et al, 1996).
As redes polticas aproveitam ou podem se beneficiar de espaos ou fissuras no
processo poltico, quando janelas de oportunidades permitem que atores com mais recursos
e vnculos, os chamados empresrios de polticas pblicas, insiram temas de interesse na
agenda ou aproveitem-se de espaos no ocupados na implementao da poltica.
De importncia tambm, a noo de rede de ao pblica (MASSARDIER, 2003)
que tambm um sistema de ao pblica, mas que se diferencia por pelo menos trs
aspectos:
1) Uma rede de ao pblica transcende as instituies e a distino pblico/privado.
As praticas e relaes de seus membros ultrapassam a organizao que eles so
vinculados. Como os sistemas concretos de ao, sua dinmica endgena e esta
uma das razes de sua eficcia: so espaos relativamente fechados e parte das
interaes so informais. No entanto, esta dinmica no impede que haja no seu
seio, lgicas e interesses diferentes.
2) O sistema de troca entre os atores integram recursos polticos como direitos,
legitimidade e financiamentos.
3) Os atores de uma rede de ao pblica compartilham objetivos e um senso
comum de ao. Diferentes dos sistemas de ao pblica que se estruturam,

81
 sobretudo sobre a base de estratgias e conflitos, aqui eles privilegiam os acordos
entre os atores, a fim de compartilhar recursos e ideias.

3.3.2 Redes e poder

A abordagem de redes de poder compe um espectro da teoria institucional que trata

a organizao ou a poltica pblica como uma arena de interesses e valores conflitantes,
constituda pela luta de poder. uma anlise de cunho weberiano, que enfatiza o carter
relacional do poder como recurso ou capacidade, distribudo de forma diferenciada e que, se
empregado com o devido grau de habilidade estratgica e ttica pelos atores sociais, produz
e reproduz relaes hierarquicamente estruturadas de autonomia e dependncia (REED,
1999, p. 75).
As redes de poder operam num contexto em que a capacidade do Estado para a
resoluo dos problemas est fragmentada em setores, subsetores, agrupamentos
complexos. Nesses casos, o Estado no neutro e as agncias estatais (secretarias,
comisses, agncias reguladoras.) participam do processo de interao representando
interesses e disputando ou distribuindo recursos de poder com os demais atores
(PAULILLO, 2001). O quadro de sustentao terico o do pluralismo reformado, aponta o
autor e surge de um contexto de enfraquecimento do Estado, de complexidade da
sociedade civil e do avano do processo de globalizao.
O pluralismo reformado logra a institucionalizao das relaes entre governo e
grupos de presso que leva constante excluso de alguns grupos, j que o acesso
agenda poltica no est sempre aberto (ROMANO, 1999, p. 212). Dessa forma, muitas
decises so excludas da agenda governamental e no passam pelo controle democrtico,
isso significa que o consenso no necessariamente resultado de um acordo, como ocorre
no modelo pluralista, mas da manipulao dos desejos dos homens (LINDBLOM, 1977, p.
178).
Decorre da que os resultados de um processo de interao estratgica em rede so
sociais e polticos. Esses resultados ocorrem em funo de trs fatores primrios: as
restries impostas pelas regras ou normas, a representao e a distribuio dos interesses
ou preferncias entre os atores e a distribuio dos recursos de poder (MARCH & OLSEN,
1993, p. 14). Esses fatores do lugar a um mecanismo de ao ou de governana que
composto, ao menos, pelos seguintes elementos: 1) oportunidades de aes; 2) interesses e
3) recursos de poder.
A ao dos atores seja a partir das oportunidades (lgica adaptativa) ou de seus
prprios interesses e preferncias (lgica consequencial), num dado contexto, est cercada

82
da noo de poder. Este mecanismo de governana desenvolvido na rede permite
determinar, segundo Paulillo (2001) a intensidade da assimetria de poder que se estabelece
em uma configurao.
Duas significaes de poder esto envolvidas nas configuraes: o poder de
representao, definido a partir da participao dos atores coletivos nas redes de relaes
estratgicas estabelecidas e existe quando um ator possui status de negociador. O status
pblico atribudo pelo Estado bastante importante neste contexto. Por sua vez, o poder de
aglutinao reconhecido quando um dado ator capaz de aglutinar parte significativa dos
membros potenciais da configurao, apresentando-se como um interlocutor vlido nos
processos de negociao.
Para Paulillo (2001), o poder de negociao definido a partir das capacidades de
representao e de aglutinao dos atores individuais e coletivos dispostos em uma rede, e
dos recursos de poder pertencentes a cada um, utilizados para tentar obter melhores
resultados e evitar uma possvel dependncia de outros atores.
Implica reconhecer que as instituies moldam as polticas pblicas porque afetam os
interesses, os poderes e as aes dos atores e resultam no estabelecimento de limites
sobre o que alguns atores podem fazer e, habilitando outros a fazer coisas que no eram
capazes de fazer.

3.3.2 Redes Sociotcnicas e Teoria do Ator-Rede

Para compreender e desvendar as relaes de poder e as assimetrias dos espaos de

deciso em torno de projetos polticos (neste caso territoriais), entende-se que o quadro
analtico da teoria ator-rede particularmente bem adaptado para o estudo do papel
desempenhado pela cincia e tecnologia na estruturao de relaes de poder (CALLON,
1986).
A comunicao no pretende avanar no terreno da comparao ou anlise das
teorias de redes sociais ou redes polticas, apenas concentrar esforos no sentido de
demonstrar a adequao analtica da sociologia da traduo22 aos propsitos elencados.

Um problema que usamos durante muito tempo o termo rede sociotcnica

apesar de ser este confundido com o de rede social. As redes sociais so
configuradas por pontos e relaes identificveis; diferentemente, nas redes
sociotcnicas desejamos conhecer as tradues e as coisas que se
deslocam entre os pontos (CALLON, 2008).

22
A Teoria ator-rede tambm denominada de sociologia da traduo, sociologia das cincias e das tcnicas,
sociologia da inovao e sociologia das redes sciotcnicas.
83
 Na teoria atorrede, a noo de rede refere-se a fluxos, circulaes, alianas,
movimentos, em vez de remeter a uma entidade fixa. Uma rede de atores no redutvel a
um nico ator nem a uma rede; ela composta de sries heterogneas de elementos
animados e inanimados, conectados e agenciados (MORAES, 2004). Assim, uma rede de
atores simultaneamente um ator, cuja atividade consiste em fazer alianas com novos
elementos, e uma rede, capaz de redefinir e transformar seus componentes (CALLON,
1986, p. 93). Tais redes mesclam humanos e no humanos e isso que faz sua forma e
robustez (CALLON, 2004).
A noo de traduo est no corao do dispositivo terico desenvolvido por Callon
(1986) e Latour (2001).

Os atores individuais e coletivos, humanos e no humanos trabalham

constantemente para traduzir sua linguagem, seus problemas, suas
identidades ou seus interesses nos dos outros, sendo atravs deste
processo que o mundo se constri e se desconstri, se estabiliza e
desestabiliza. (DEPONTI, 2008).

Traduzir significa deslocar objetivos, interesses, dispositivos, seres humanos,

artefatos. Significa tambm estudar o mundo construdo pelo ator sobre seus prprios
termos, ou seja, considerando os elementos que o compe, como estes elementos so
definidos, como eles se ligam e como os atores se apresentam bem ou mal sucedidos.
A traduo o movimento que promove a convergncia de interesses, (re)conciliando
enunciados e propsitos aparentemente incompatveis e tornando possvel a articulao de
espaos de negociao e compromissos, entre os atores, em princpio, conflitantes.
Callon (1986) prope quatro estgios para a realizao da traduo:
1) Problematizao - um duplo movimento: No primeiro ocorre definio dos atores
envolvidos diretamente no processo, h uma formulao simples dos elementos
componentes, o estabelecimento das identidades dos atores e dos vnculos entre eles. No
segundo movimento demonstram-se os interesses dos atores, so definidos os pontos de
passagem obrigatrios pelas entidades. Os atores apresentam-se entrelaados e inter-
relacionados
2) Interessamento o grupo de aes pelo qual uma entidade tenta impor-se e
estabilizar a identidade dos outros atores. Interessar estar entre, interposto. O
interessamento efetivo confirma a validez da aliana desenvolvida na problematizao.
Estruturas que incluem o social e o natural so moldadas e entidades so consolidadas
3) Engajamento o recrutamento ou a coordenao de papis. Quando o
interessamento tem xito ele alcana o engajamento. Designa o dispositivo pelo qual o jogo
de papis relacionados definido e atribudo aos atores. Descrever o engajamento

84
descrever o grupo de negociaes multilaterais, jogos de fora e truques que acompanham
o interessamento e os habilitam a serem bem sucedidos.
4) Mobilizao mobilizar significa fazer entidades mveis que no eram
anteriormente, atravs da designao de porta-vozes sucessivos e da determinao de uma
srie de equivalncias, todos os atores so deslocados e reagrupados em certo lugar em
um momento particular. Os porta-vozes falam em nome dos outros, tornando-os presente,
representando-os e aos interesses deles.
A noo de traduo incorpora, portanto, uma ideia de poder. Quando um porta-voz
fala em nome dos representados e de seus interesses, ele est se engrandecendo, se
tornando um ator coletivo que capaz de falar atravs de uma s voz e representar o
interesse de todos os silenciados a partir da representao (DEPONTI, 2008).
Os porta-vozes so todos os atores envolvidos nos diferentes estgios dos processos
de representao. Falar pelos outros em primeiro lugar silenciar aqueles em cujo nome se
fala.
O repertrio da traduo no apenas desenhado para dar uma descrio simtrica e
tolerante de um processo que mistura constantemente uma variedade de entidades sociais
e naturais. Permite tambm uma explicao de como poucos obtm o direito de se exprimir
e representar muitos silenciosos atores e os mundos social e natural que eles mobilizaram.

85
PARTE III: RESULTADOS E ANLISES: FUNCIONAMENTO DO TAE E JOGOS
DE ATORES.

Na terceira parte da tese, so apresentados os resultados e anlises referentes ao

funcionamento do TAE e dos casos estudados. Percorreu-se- inicialmente, a compreenso
do TAE como um dispositivo de ao pblica e o entendimento deste como um projeto
econmico. Em seguida, identificou-se e caracterizou-se os atores envolvidos no TAE, uma
vez que a multiplicidade de organizaes, atores e interesses constitui o lcus de
observao e anlise.
Nos itens 3 e 4 foram desvendados os casos estudados, procurando compreender,
sob a mesma guia de anlise, as origens, trajetrias, estratgias e interesses para resgatar
a configurao social de cada projeto e em seguida suas evolues. Por fim, procederam-se
algumas constataes sobre os achados nos casos estudados.
Descreveu-se a dinmica das instncias colegiadas que se estabelecem ao longo da
evoluo do PDSTR como integrantes de um complexo arranjo, onde cooperao e
competio se reforam mutuamente. Levar-se- a anlise adiante, buscando confirmar a
hiptese de que a estrutura federativa do pas associada pluralidade de unidades
federativas no TAE e a assimetria de poder entre os agricultores e os tcnicos de ATER
freiam ou at limitam a implantao do PDSTR no TAE.
Essa compreenso deve ser posicionada frente dinmica de funcionamento do
PDSTR, as redes que se estruturam e os interesses e disputas que se consolidam. A
dinmica do PDSTR determina o funcionamento oficial do TAE e a trajetria dos projetos
analisados e dos atores envolvidos.
As etapas metodolgicas apresentadas permitiram em resumo, compreender a gnese
de cada projeto, os circuitos por ele percorridos e tambm estabelecer sua situao atual.
Em um primeiro momento, intitulado a gnese do projeto, o propsito era conhecer os
projetos, familiarizar-se com suas ambies, delimitaes e complexidades. Evidentemente
os projetos so concebidos dentro de um contexto histrico que no se restringe apenas aos
documentos oficiais ou aqueles que se encontram nos registros dos atores envolvidos,
sendo assim, foram realizadas pesquisas em jornais e stios de Internet para compreender o
contexto poltico da ocasio. Importantes tambm foram as diversas conversas informais
com atores que concordaram em oferecer um pouco da histria e das informaes que
alimentam este projeto.
A informao pblica, nesse sentido, torna-se um recurso do jogo considervel que
permite orientar as demandas e os termos da escolha, pois a dupla direito

86
informao/obrigao de informar pode aparecer como um novo arcano do poder
((CALLON, LASCOUMES & BARTHE, 2001).
Durante o perodo da reconstruo da gnese do projeto, a principal meta da pesquisa
era, antes de tudo, identificar os atores envolvidos com a proposta, permitindo construir a
primeira fase da configurao do projeto.
Neste momento foram realizadas algumas entrevistas semi-estruturadas com atores
que podem ser indicados como os conceptores do projeto, da mesma forma, com gestores,
agricultores familiares, tcnicos e agentes financeiros. A escolha foi intencional, de acordo
com a relevncia e disponibilidade do ator em contribuir. Outra tcnica adotada nesse
momento era justamente obter destes entrevistados a indicao de outros nomes envolvidos
com a gnese do projeto, constituindo uma teia de informantes, seguindo o efeito bola de
neve (BERNARD, 2006, p. 193).
As guias de entrevistas utilizadas (anexo) permitiram obter informaes referentes
origem da demanda da proposta, os critrios de seleo do projeto e as justificativas
apresentadas. Da mesma guia, obtivemos informaes sobre os circuitos percorridos pelo
projeto, as dificuldades nas negociaes, os atores do poder pblico que se envolveriam
entre outras informaes.
Nesta fase que identificamos os interesses e interessados na execuo do projeto,
suas estratgias e arranjos para sua execuo. Vale ressaltar que ambos os projetos so
anteriores CIAT, correspondendo na verdade, a demandas reprimidas ou oportunistas que
se lanam como primeiras demandas do colegiado aps sua criao pelo PDSTR.
Na etapa designada percurso do projeto, o reestabelecimento dos circuitos percorridos
pelos projetos permite desvendar as articulaes estabelecidas, os conflitos e cooperaes,
as barganhas assumidas e, sobretudo, desvendar as redes polticas existentes e
compreender como se estabelece a ao pblica diante da poltica pblica em questo. a
partir desta etapa que se compreende a evoluo da reconfigurao social estabelecida em
torno do dispositivo.
Uma importante investigao nesta fase garantiu o entendimento da evoluo da
configurao em torno do projeto. Interessados e interesses nem sempre sero os mesmos
ao longo do tempo, os gargalos ao avano do projeto sero evidenciados e as alianas e
resistncias devem emergir.
Um aspecto importante refere-se s mltiplas redes que podem surgir em virtude da
trajetria dos projetos e dos mltiplos possveis executores que so aceitos, dando
consistncia noo de configurao social. A polaridade de interesses e as estruturas de
poder emergem deste contexto percorrido pelos atores. As configuraes, por sua natureza
mltipla e interdependente, acabam por constituir um poder coercitivo sobre os indivduos

87
que as constituem (GEBARA & LUCENA, 2005), e justamente essa questo que enraza
parte substantiva da elucidao do funcionamento dos mecanismos de poder no cotidiano.
A compreenso da situao atual do projeto, a rigor, significa um ponto de
comparao entre dois momentos, mas, alm disso, representa tambm a etapa atual das
configuraes e dotada de um significado diferenciado. Ambos os projetos j contam com
cerca de sete anos, ou mais, desde sua concepo e encontram-se em estgios diferentes
de execuo. Enquanto o Mercado Orgnico consolidou sua estrutura fsica e constituiu-se
num objeto tangvel, a Central de Comercializao somente no ano de 2009 iniciou as
obras, evidenciando que muitas disputas ainda ocorrero.

1 PRIMEIROS PASSOS DE UM DISPOSITIVO DE AO PBLICA: O TAE

O prprio Territrio das guas Emendadas deve ser antes de tudo entendido como
uma etapa presente de um projeto econmico anterior da capital federal.
O TAE possui caractersticas nicas que o fazem um objeto de estudo rico e
complexo. Diferentes fatores polticos, econmicos, tributrios, ambientais, sociais e outros
configuram uma conformao que merece um olhar multidisciplinar, multiposicionado e,
sobretudo, multinvel, uma vez que os atores envolvidos na ao territorial no caso
especfico, se encontram em diferentes entes federativos, em diferentes instituies e em
diferentes arranjos de interesses.

1.1 LOCALIZAO E COMPOSIO DO TERRITRIO DAS GUAS EMENDADAS

A Figura 1 representa o mapa do Territrio das guas Emendadas e d a verdadeira

dimenso da complexidade que representa sua composio. Em verde est identificado o
Distrito Federal, em laranja os municpios de Gois e em bege os municpios mineiros. Nos
anexos encontra-se ampliado o mapa do Territrio elaborado pela prpria SDT.

88
Figura 1 Mapa do Territrio das guas Emendadas
Fonte: Elaborado pelo autor, (2009)

Ele o nico territrio a cobrir trs unidades federativas diferentes Distrito Federal,
Gois e Minas Gerais, com toda a complexidade de gesto que isto representa. guas
Emendadas rene alm de Braslia (10 regies administrativas do DF), 3 municpios do
Estado de Minas Gerais (Una, Buritis e Cabeceira Grande) e 7 municpios do Estado de
Gois (gua Fria de Gois, Formosa, Cabeceiras, Mimoso de Gois, Vila Boa, Planaltina,
Padre Bernardo).
O Territrio das guas Emendadas - DF/GO/MG abrange uma rea de 37.721,70 Km
e a populao total do territrio segundo o IBGE (2010) de 2.898.988 habitantes, dos
quais 146.190 vivem na rea rural, o que corresponde a 5% do total. Possui 10.114
agricultores familiares e seu IDH mdio 0,83.
No bastasse a complexidade de posicionamento dos atores envolvidos, as diferenas
nos indicadores econmicos, educacionais, sociais, ambientais e fundirios tambm so
relevantes na constituio da anlise da ao pblica no TAE. Com base em estatsticas
oficiais, sobretudo nos dados do Censo Agropecurio do IBGE 2006, algumas
consideraes podem nos revelar esta complexidade e diferenas.

89
 Muito da discrepncia dos nmeros, advm da presena de Braslia no Territrio,
revelando uma necessidade de efetivar-se uma anlise detalhada desta contribuio da
capital do Brasil aos indicadores elencados. A medida se justifica, pois a presena da cidade
mascaradora da realidade do Territrio e impe, por muitas vezes, condies adversas
aos parceiros ou interpretaes equivocadas da realidade local.
Se a tarefa de magnitude e complexidade pelas questes citadas, no deixa de ser
tambm de importncia singular. Para compreender a ao pblica no Territrio das guas
Emendadas preciso identificar e analisar os elos existentes entre o Ministrio, as
Empresas de ATER e as organizaes sindicais e sociais que gravitam ao redor dessa
poltica especfica. Alm disso, procurar situar o lugar que estas organizaes e suas
histrias tm no desenvolvimento dos projetos atuais em curso ou em jogo.

1.2 HISTRICO DO TAE: UM PROJETO ECONMICO DO DF

Quanto existncia do TAE, a principal divergncia apontada reside no no

enquadramento nos critrios23 inicialmente adotados pela SDT para a definio dos
territrios, provavelmente advindos da presena de Braslia no interior deste.
Se a presena de Braslia no TAE geradora de controvrsias e inmeras tentativas
de desmembramento do respectivo Territrio, no devemos esquecer que a deciso poltica
de criar um territrio contendo a capital federal tambm uma deciso econmica e social.
Sendo assim, apresentaremos a seguir, argumentos que parecem razoveis para sua
presena. Se levarmos em conta o mercado consumidor existente no Distrito Federal e o
poder aquisitivo de uma significativa parcela da populao, associado ainda aos critrios de
compra desta populao, logo entendemos a importncia da deciso.
Atualmente em Braslia so estimados mais de dois milhes e seiscentos mil
habitantes, com um PIB superior a 100 bilhes e PIB per capita de mais de 40 mil reais e
mais de um milho de pessoas ocupadas em atividades de todas as naturezas. Somente
nos cargos pblicos do Executivo Federal, so milhares de pessoas com salrios acima da
mdia nacional e com garantia de estabilidade.
Aliado ao fator econmico, o interesse em fazer uma vitrine dos territrios consistia no
principal argumento da criao do TAE. Afinal, em Braslia reuniam-se alm das foras
sociais e polticas que fomentaram a criao da SDT, tcnicos de extenso rural, agentes de
desenvolvimento de ONGs e outros atores que poderiam ao mesmo tempo gerar ondas
difusoras do projeto, beneficiarem-se mutuamente da iniciativa, atender a reivindicao dos

23
Lista classificatria das microrregies nos estados; nmero de agricultores familiares;nmero de famlias
assentadas; municpios j beneficiados pelo PROINF e pobreza rural (menor IDH). (BRASIL/MDA, 2005)

90
movimentos sociais e manter a unidade de projetos anteriores de outros ministrios como o
caso da Regio Integrada de Desenvolvimento Econmico (RIDE-DF).
Alem das consideraes apresentadas, poderamos listar mais uma infinidade de
discrepncias conjunturais que resultam na constatao que a presena de Braslia um
corpo estranho no Territrio.
No TAE, 68% dos estabelecimentos agropecurios so de agricultores familiares
(cerca de 10 mil estabelecimentos), distribudos em aproximadamente 11% das reas e
geram 47% dos empregos dos estabelecimentos agropecurios. Em Braslia, os
representantes da agricultura familiar so 46% dos estabelecimentos (1.824
estabelecimentos), com apenas 4,3% das reas. (conforme a tabela 2) e geram 30% dos
empregos dos estabelecimentos agropecurios. Isso demonstra a alta concentrao
fundiria existente na cidade e explica a recorrente demanda por regularizao fundiria que
os AF reclamam. O tamanho mdio das propriedades da agricultura familiar no TAE de 6
ha, enquanto no TAE de 32 ha. O porcentual de AF no TAE inferior mdia nacional, no
entanto em Braslia h muitas pequenas propriedades, com at 50 ha, superior inclusive ao
porcentual do pas.
Para esclarecimento, aqui cabe uma breve diferenciao e justificativa do uso da
categoria de agricultura familiar e pequenos produtores na anlise realizada a seguir.
Consideramos agricultores familiares neste contexto, apenas aqueles produtores que
se enquadram na categorizao estabelecida pelas polticas rurais no Brasil (BRASIL,
1996), sobretudo o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF)
e que atendem simultaneamente aos requisitos exigidos para o enquadramento 24.
A categorizao com relao ao tamanho da propriedade foi aqui realizada, apenas
para efeitos de comparao com outros estratos de produtores, uma vez que diversas
informaes geradas pelo Censo Agropecurio, frequentemente no indicavam o
enquadramento do produtor como familiar ou no, disponibilizando apenas, as reas das
propriedades.

24
1) Trabalhar na terra 2) residir na propriedade 3) rea de at 4 mdulos 4) renda bruta familiar de ate 110
mil/ano 5) no mximo 2 empregados. Alem dos tradicionais agricultores familiares so considerados para efeitos
do enquadramento da poltica (atendendo ao limite da renda bruta) os pescadores artesanais, extrativistas,
silvicultores, aquicultores, maricultores e piscicultores, comunidades quilombolas, povos indgenas e criadores de
animais silvestres. (BRASIL, 2010a).
91
Tabela 2 - Estabelecimentos, rea e nmero de agricultores no TAE.

N propriedades rea

Agricultura No Estabelecimentos Agricultura No Agricultura No

Total de
familiar familiar at 50 ha (hectares) familiar familiar familiar familiar
estabelecimentos
% rea dos Tamanho
agropecurios
N (%) N (%) N (%) estabelecimentos mdio (hectares)

Brasil 5.175.489 4.367.902 84,4 807.587 15,6 4.057.774 78,4 24,3 75,7 18,4 309,2
Minas Gerais 551.617 437.415 79,3 114.202 20,7 424.142 76,89 27,1 72,9 20,2 208,4
Gois 135.683 88.436 65,2 47.247 34,8 74.926 55,22 13,0 87,0 37,7 473,1
Distrito Federal 3.955 1.824 46,1 2.131 53,9 3.154 79,75 4,3 95,7 6,0 112,8

Buritis - MG 1.329 983 74,0 346 26,0 775 58,31 16,8 83,2 47,1 661,2
Cabeceira Grande - MG 272 184 67,7 88 32,4 121 44,49 19,1 80,9 57,3 506,8
Una - MG 3.593 2.734 76,1 859 23,9 2.192 61,01 16,7 83,3 41,4 659,8
gua Fria de Gois - GO 610 403 66,1 207 33,9 355 58,2 8,4 91,7 30,2 644,3
Cabeceiras - GO 329 236 71,7 93 28,3 183 55,62 11,9 88,1 40,9 766,8
Formosa - GO 2.493 1.893 75,9 600 24,1 1.825 73,2 10,6 89,4 28,4 754,4
Mimoso de Gois - GO 418 277 66,3 141 33,7 253 60,53 7,9 92,1 30,1 687,6
Padre Bernardo - GO 1.107 784 70,8 323 29,2 786 71 8,4 91,6 22,4 593,1
Planaltina - GO 956 660 69,0 296 31,0 606 63,39 14,5 85,5 29,4 387,2
Vila Boa - GO 213 136 63,9 77 36,2 135 63,38 2,7 97,3 19,9 1246,5
Braslia - DF 3.955 1.824 46,1 2.131 53,9 3.154 79,75 4,3 95,7 6,0 112,8

Mdia TAE (%) 68,0 32,0 62,6 11,0 89,0 32,1 638,2

Total TAE 15.275 10.114 5.161 10.385 304.750 2.237.064

Fonte: Censo Agropecurio 2006 (IBGE, 2008) elaborado pelo autor.

92
 Adotamos assim nos casos onde a categoria de agricultor familiar no estava
disponvel, de maneira arbitrria e ciente das limitaes analticas, o recorte em 50 hectares,
que chamaremos de pequenos produtores neste trabalho.
A tentativa apenas uma aproximao do que se verifica na mdia em todo o
Territrio onde os agricultores familiares possuem (exclusive Braslia) uma mdia de 34 ha.
Em Braslia este nmero bem menos expressivo, conforme indica a tabela 2, em torno de
6 ha. No entanto, 80% dos estabelecimentos da cidade possuem at 50 ha o que se iguala
muito mdia nacional, de Minas Gerais e do prprio TAE.
Pesou ainda nesta determinao a variao dos tamanhos dos mdulos fiscais nos
municpios do TAE que impem condies complexas de anlises. H municpios como
Una e Buritis em que cada mdulo de 65 hectares, ao passo que em Formosa e Padre
Bernardo so 40 ha e Braslia apenas 5 ha.
Os AF de Braslia, conforme indicam os dados do IBGE obtiveram suas terras por
meio da compra de particulares em 30% dos casos e, somente em 8% dos casos atravs de
titulao da reforma agrria. No TAE, estes valores so respectivamente de 31% e 24%,
que reflete a maior incidncia de assentamentos no TAE como um todo quando comparado
a Braslia. Os municpios de Una (MG) e Formosa (GO) concentram respectivamente 30% e
25% do total de AF assentados do TAE.
Mesmo com pouca rea, h muitos estabelecimentos agropecurios em Braslia, o
maior nmero dentre todos os municpios do TAE. Em se tratando de estabelecimentos da
agricultura familiar, Braslia superada apenas por Una e Formosa. Numerosos, porem no
reconhecidos integralmente, apenas 38% dos estabelecimentos da agricultura familiar
acessam algum tipo de financiamento em Braslia e somente 21% dos chamados pequenos
produtores conseguem obter recursos do PRONAF. No TAE so 63% que obtm algum tipo
de financiamento e 28% que alcanam recursos do PRONAF.

93
Tabela 3 - Estabelecimentos e financiamentos no TAE

Estabelecimentos da AF Estabelecimentos (at 50 Estabelecimentos (at

que obtiveram ha) que obtiveram 50 ha) que obtiveram
financiamento (%) financiamento (%) PRONAF (%)
Brasil 84,93 80,5 57,77
Minas Gerais 78,37 75,64 53,9
Gois 65,08 51,61 35,97
Distrito Federal 38,66 67,57 21,88
Buritis MG 62,63 36,36 18,69
Cabeceira Grande - MG 67,39 36,96 19,57
Una MG 71,33 57,17 30,83
gua Fria de Gois - GO 53,73 49,25 32,84
Cabeceiras GO 64,29 57,14 42,86
Formosa GO 76,35 70,54 46,06
Mimoso de Gois - GO 64,91 64,91 35,09
Padre Bernardo GO 66,36 63,64 23,64
Planaltina GO 60 48,89 20
Vila Boa GO 70 70 20
Braslia - DF 38,66 67,57 21,88
Mdia TAE 63,24 56,6 28,3
Fonte: Censo Agropecurio 2006 (IBGE, 2008) elaborado pelo autor.

Ao se ampliar o olhar para o pequeno produtor (at 50 ha), no mais apenas para os
agricultores familiares, encontramos em Braslia 67,5% que acessam algum tipo de crdito,
valor superior ao encontrado no TAE (56,6%). Embora haja dificuldades para o acesso ao
PRONAF (21%), isso no exclusividade de Braslia, uma vez que o valor prximo
mdia do TAE (28,3%), o montante elevado de operaes realizadas pelos pequenos
agricultores de Braslia ilustra a complexidade existente no TAE.
H muitos pequenos agricultores que por motivos diversos no se enquadram na
categoria AF, associado a isso, h uma grande quantidade de AF que no atendem todos os
requisitos necessrios para se beneficiarem dos recursos do PRONAF.
Dessa forma, a orientao tcnica dada no sentido de alcanarem outras linhas de
financiamentos e neste momento, a questo escolaridade (tabela 6) um fator importante,
pois permite ao dirigente uma deciso mais acertada.
Em muitos casos, a escolaridade ou o estatuto de aposentado, asseguram que estes
possuam garantias reais para contratar um financiamento (garantia de pagamento atravs
da folha de pagamento, no caso de aposentados e servidores pblicos ativos, imveis
regularizados, etc.).
Importante revelar que, com exceo de Braslia, em todas as cidades do TAE o
numero de estabelecimentos de AF que obtm financiamento maior que de ANF.
Enquanto no TAE 68% mais estabelecimentos de AF alcanam financiamentos que aqueles

94
de ANF, em Braslia 59% de ANF obtm mais que os AF. O maior alcance de
financiamentos dos ANF em Braslia se d em todas as modalidades contempladas
(investimentos, custeio, comercializao e manuteno).
Em resumo, 68% dos estabelecimentos do TAE acessam programas de crdito oficial,
dos quais o PRONAF contribui com 37% e pouco mais de 30% so de programas oficiais
distintos do PRONAF. J em Braslia cerca de 60% das propriedades acessam alguma linha
de financiamento, da quais apenas 23% beneficiam-se do PRONAF, (nmero bastante
prximo dos 20% do municpio de pior desempenho deles (Vila Boa)) e 37% de outros
programas.

1.2.1 Agricultura familiar, pequenos produtores e ATER em Braslia

Do total de agricultores de Braslia, 76% declaram receber algum tipo de assistncia

tcnica, enquanto em Una e Formosa apenas 34% e 24% respectivamente afirmam o
mesmo. Novamente, no h disponibilidade dessa informao nos dados do Censo
Agropecurio ou as mesmas ainda no foram disponibilizadas para acesso ao pblico sobre
a AF.

Tabela 4: Porcentual de agricultores que recebem algum tipo de assistncia tcnica .

0-50 ha Maior que 50 ha

Recebe No recebe Recebe No recebe
Brasil 16,04 62,38 5,8 10,88
Minas Gerais 16,69 60,19 8,81 11,61
Gois 11,91 43,31 17,31 25,9
Distrito Federal 57,63 22,14 17,95 2,26
Buritis MG 17,32 41,02 13,78 27,39
Cabeceira Grande MG 10,66 33,83 19,12 34,2
Una MG 18,19 42,83 16,04 20,29
gua Fria de Gois GO 7,87 50,31 10,66 31,13
Cabeceiras GO 31,01 24,62 22,19 22,18
Formosa GO 14,48 58,72 9,58 16,44
Mimoso de Gois GO 6,23 54,3 12,91 26,56
Padre Bernardo GO 15,44 55,54 9,76 17,44
Planaltina GO 8,27 55,12 9,63 25,84
Vila Boa GO 17,37 46 16,44 20,2
Braslia DF 57,63 22,14 17,95 2,26
Mdia 18,59 44,04 14,37 22,18
Fonte: Censo Agropecurio 2006 (IBGE, 2008) elaborado pelo autor.

A taxa de 76% de resposta positiva ao trabalho da assistncia tcnica em Braslia ,

ao mesmo tempo, reveladora das desigualdades que convive o TAE e das respostas que os

95
investimentos em extenso e assistncia tcnica podem propiciar, quando bem direcionados
e orientados.
Na ausncia da consolidao dos dados por categoria dos agricultores familiares,
analisamos a questo da assistncia tcnica em relao ao tamanho da propriedade (tabela
4). Dessa anlise, constata-se que:
Em Braslia, 57% das propriedades com at 50 hectares declaram receber algum tipo
de ASTEC e apenas 22% declaram no receber.
Cabeceiras GO a segunda cidade do TAE onde os pequenos estabelecimentos
(at 50 ha) recebem mais assistncia tcnica (31%)
Formosa, Padre Bernardo e Planaltina, ambos em Gois foram identificadas como as
cidades onde os pequenos estabelecimentos (at 50 ha) menos recebem assistncia
tcnica, respectivamente com 58%, 55% e 55% de respostas negativas.
NO TAE, prevalece, a ATER oficial, sobretudo nos estabelecimentos menores,
conforme indica o grfico 3. Em Braslia este fenmeno tambm se revela semelhante. A
ATER oficial se distribuiu por todos os extratos de rea (grfico 4), apesar de maior
concentrao nos produtores de 20 at 50 ha. Em Braslia, situao semelhante, porem com
concentrao maior no extrato de 5 a 10 ha. Nota-se que as cooperativas, em menor escala
atendem aos estabelecimentos intermedirios e, os maiores estabelecimentos optam por
assistncia prpria.

Grfico 3 - Assistncia tcnica no TAE por extrato de rea e origem da assistncia.

Fonte: Censo Agropecurio 2006 (IBGE, 2008) elaborado pelo autor.

96
 A distribuio da assistncia tcnica governamental em Braslia assim ilustrada:

Grfico 4 - Assistncia tcnica oficial em Braslia por extrato de rea

Fonte: Censo Agropecurio 2006 (IBGE, 2008) elaborado pelo autor.

A assistncia tcnica do DF bastante qualificada e dotada de recursos financeiros,

alm de concentrar um nmero grande de profissionais e tcnicas qualificadas (no sentido
de tecnologias) que por muitas vezes trabalham para o desenvolvimento de nichos, ou
segmentos especficos de mercado onde o AF no possui acesso, como o caso do
mercado de produtos orgnicos.
Dessa leitura podemos constatar que a ATER oficial de Braslia no est apenas
dedicada a atender o AF, que apesar de numerosos no DF, no se mostram contemplados
em sua plenitude no principal indicador o acesso ao crdito. Por outro lado, os produtores
no familiares e as cooperativas de Braslia so atendidos com montantes bastante
superiores de recursos.
A tabela 5 a seguir ilustra a evoluo dos financiamentos concedidos no DF de 2004 a
2009. Esto apresentados valores relativos ao PRONAF e aos financiamentos a produtores
e cooperativas (independente do tamanho e da finalidade), apenas para ilustrar os
montantes destinados aos diferentes segmentos da agropecuria brasiliense.
Se a complexidade da existncia do AF em Braslia evidente, no se pode afirmar o
mesmo para setores especializados da produo agropecuria. A diversidade de fontes de
renda, conforme os dados do Censo agropecurio 2006 indicam que aos pequenos
produtores da capital do Brasil no faltam orientaes, informaes e alternativas, inclusive
crdito.

97
Tabela 5 - evoluo dos financiamentos concedidos no DF de 2004 a 2009

2004 2005 2006 2007 2008 2009

R$
PRONAF 1.076.136 1.142.490 1.410.209 1.803.967 1.655.138 4.070.078
Produtores/Coop. 131.272.573 175.007.959 108.349.735 105.203.059 138.395.151 160.548.660
Fonte: BACEN, (2010). Anurio estatstico do crdito rural
Elaborado pelo autor

1.2.2 Agricultura orgnica e ATER em Braslia

Em Braslia, 4% dos estabelecimentos fazem uso da agricultura orgnica (AO), sendo

que os estabelecimentos de at 50 ha contribuem com 85% deste total, enquanto no TAE
so apenas 2%.
Apesar da importncia do tema inclusive para os AF, os dados disponveis pelo IBGE
no permitem analisar a contribuio deste segmento produo de orgnicos. Dados da
pesquisa de campo realizada durante os anos de 2007 e 2008 indicam que h fortes
barreiras a entradas dos agricultores familiares no mercado de produtos orgnicos em
Braslia e estes sero mais bem discutidos frente no item 2.5 da parte III.
Entre os estabelecimentos que fazem uso da AO em Braslia, o associativismo da
ordem de 56%, enquanto no Brasil e no TAE est em torno de 46%, demonstrando o maior
envolvimento dos atores na defesa de seus interesses e mercados. Ao mesmo tempo,
ilustram a ateno dispensada pela ASTEC ao segmento na capital federal, contribuindo
sobremaneira para seu fortalecimento e organizao.
A formao de associaes e cooperativa, alis, tem sido um trabalho constante das
organizaes oficiais de ATER no Brasil desde os primeiros registros de suas atuaes. Em
Braslia, a EMATER mantm um esforo de recursos humanos e tecnolgicos destinados a
esse tema desde 1978 em sua criao. Entendem que as aes geram resultados sejam na
criao de conscincia crtica ou no requerimento de direitos e na melhoria dos caminhos
aos que escolheram o meio rural para viver.
Apontar os programas e projetos com a participao direta da EMATER-DF, tais como
o Oramento Participativo, PRONAF, os Conselhos de Desenvolvimento Rural, o Territrio
das guas Emendadas, dentre outros, refora esta linha da organizao. Mas, foi no incio
de 2007 que a EMATER-DF afinada com as diretrizes polticas do Governo Distrital e do
Governo Federal, criou cinco programas para priorizar as suas aes, dentre eles o
Programa Prioritrio de Organizao e Gesto Social25, com o objetivo de contribuir para o

25 O Programa conta para isso conta com uma srie de objetivos especficos: Estimular o pblico rural a
participar das diversas formas de organizao social rural de suas localidades; Incentivar as lideranas rurais a
98
fortalecimento das organizaes sociais rurais, visando o desenvolvimento local sustentvel
do Distrito Federal.
Ainda, continuando na avaliao do perfil do agricultor orgnico em Braslia, a relao
se expressa tambm pela escolaridade dos dirigentes dos estabelecimentos, conforme
indica a tabela 6 a seguir. Segundo o IBGE, em Braslia 66% dos dirigentes de propriedades
que fazem uso da AO so portadores de nvel secundrio ou superior completo, no Brasil
so 14%. Apesar de mais de 30 tabelas dedicadas ao nvel de instruo no Censo
Agropecurio, nenhuma delas permite identificar o nvel de instruo dos dirigentes no
universo da AF. Adotamos, para a anlise, a aproximao com os pequenos produtores,
cientes de que no se trata exclusivamente de AF.
Braslia possui cerca de 80% de estabelecimentos com at 50 ha, nmero bastante
prximo das estatsticas do pas, no entanto, enquanto em Braslia 32,5% dos dirigentes
destes possuem nvel secundrio ou superior, no Brasil este nmero de apenas 8%.
Em Braslia, metade dos agricultores no familiares (ANF) possui outra atividade fora
do estabelecimento, enquanto apenas 33% dos AF declararam possuir outra atividade extra-
propriedades. A maior revelao dos dados, contudo, est na presena de engenheiros
agrnomos frente de 3,3% dos estabelecimentos dedicados produo de orgnicos em
Braslia e em 1,3% dos estabelecimentos de at 50 ha. No Brasil estes porcentuais so
respectivamente de 0,57% e 0,11%.

Tabela 6 - Nvel de instruo dos proprietrios por tipo de estabelecimentos

Nvel instruo
Secundrio ou superior
Estabelecimentos completo Agrnomo
%
Total de estabelecimentos 100 10,16 0,29
Brasil

Estab. fazem AO 1,75 14 0,57

Estab. at 50 ha 78,4 7,97 0,11
Agricultor Familiar 84,4 ? ?
Total de estabelecimentos 100,0 39,3 2,3
Braslia

Estab. fazem AO 4,1 66,0 3,3

Estab. at 50 ha 79,8 32,5 1,3
Agricultor Familiar 46,1 ? ?
Fonte: Censo Agropecurio 2006 (IBGE, 2008) elaborado pelo autor.

participarem ativamente dos conselhos regionais de desenvolvimento rural - CRDR, do Conselho Distrital de
Desenvolvimento Rural e do TAE- Territrio da Cidadania de guas Emendadas; Aproximar as entidades
pblicas dos conselhos e colaborar para que estas sejam parceiras atuantes dentro dos CRDRs; Promover
capacitaes de lideranas e dirigentes de organizaes sociais rurais para a atuao como gestores sociais;
Incentivar e apoiar na formao e consolidao de fruns e eventos regionalizados que promovam a organizao
social; Assessorar os CRDRs na elaborao dos Planos Regionais de Desenvolvimento Rural; Criar aes que
favoream a participao do pblico da ATER na elaborao do planejamento de suas atividades.

99
1.3 OS ATORES DO TERRITORIO DAS GUAS EMENDADAS

A Secretaria instituiu o PDSTR e reconheceu inicialmente 60 territrios como

Territrios rurais ou territrios de identidade. Neste momento, fora estabelecido que estes
territrios deveriam constituir para seu funcionamento a Comisso de implantao das
aes territoriais (CIAT) e elaborar um Plano Territorial de Desenvolvimento Rural
Sustentvel (PTDRS). No caso de guas Emendadas, a CIAT teve seu regimento
oficialmente aprovado em 2005 e o Plano em 2006.
A CIAT foi responsvel transitria de articular e estabelecer o Territrio, sendo
responsvel pela promoo conjunta com a SDT e seus representantes das premissas do
desenvolvimento territorial.
A composio inicial da CIAT era de uma Plenria com 42 membros, sendo sua
distribuio, obrigatoriamente, no paritria; um ncleo tcnico e um ncleo diretivo.

Art. 6. O Plenrio ser composto por 42 membros, sendo 14 representantes

do Estado de Gois, 14 representantes do Estado de Minas Gerais e 14
representantes do Distrito Federal, eleitos entre setores sociais
representantes do Estado, da Sociedade Civil e dos Agricultores Familiares
das trs Unidades Federativas.
Pargrafo nico. Dever ser mantida a representatividade de 04 atores
sociais pertencentes ao Estado, 08 atores sociais pertencentes aos
Agricultores Familiares e 2 atores sociais pertencentes Sociedade Civil.

O ncleo tcnico da CIAT conforme estabelecido em seu regimento, era composto por
representantes da pesquisa agropecuria oficial, extenso rural oficial, sistema das
pequenas e microempresas rurais, educao e aprendizagem rural, ensino e extenso
universitria, movimento sindical, sistema cooperativo, rgos de meio ambiente, rgos de
reforma agrria e movimentos de valorizao da mulher. Dentre as atribuies regimentais,
constam:

Art. 20. O Ncleo Tcnico (NT) ter as seguintes atribuies:

I. Oferecer o apoio tcnico s atividades do CIAT e, especialmente, ao
Ncleo Diretivo.
II. Orientar e auxiliar na coordenao das reunies do Plenrio e na
aplicao dos recursos no Territrio;
III. Elaborar planos e estudos visando ao desenvolvimento das atividades da
CIAT.
Pargrafo nico. Dever ser evitado quaisquer tendncias de apropriao
do processo decisrio ou diretivo pelos componentes do Ncleo Tcnico.

100
 O Ncleo Diretivo, por sua vez, era composto por representantes eleitos da Plenria,
contando com trs representantes de cada Unidade Federativa do TAE e um representante
da Secretria Executiva Estadual (SEE-PRONAF/DF). Dentre as funes destacam-se:

Art. 13. O Ncleo Diretivo (ND) ter as seguintes funes:

I. Representar a institucionalidade territorial,
II. Coordenar as aes da CIAT, articulando atores para a construo e
implementao dos Planos e Projetos territoriais;
III. Propor ao Plenrio atividades e projetos que possam promover o
engrandecimento e desenvolvimento da CIAT;
IV. Zelar pelos interesses e decises extradas do Plenrio.

Do Ncleo Diretivo dever ser estabelecida a Coordenao Geral do Territrio,

contando com um representante de cada estado e um deles assumir a Coordenao Geral
do TAE.
O marco legal do PDSTR, estabelece diretrizes e procedimentos operacionais ao
funcionamento dos territrios. So ditadas as competncias e trmites legais dos atores e
projetos, em uma tentativa de regulao dos instrumentos da poltica pblica.
Nesse sentido, Plenria compete indicar os projetos a serem apoiados pela SDT no
ano sequente, ao Ncleo Tcnico a autoridade de elaborar e acompanhar os projetos e ao
Ncleo Diretivo o acompanhamento e gesto das escolhas feitas pela Plenria.
Define ainda, o papel dos Conselhos estaduais na composio de cmaras multi-
atores para anlise de projetos, deliberando, emitindo pareceres e propondo
encaminhamentos.
atravs da designao da SDT que se faz obrigatria a presena de um
representante dos movimentos sociais nestas Cmaras e um representante da Delegacia do
MDA do estado. Dessa forma, a Delegacia do MDA estadual tem parte de suas
competncias na ao pblica definida pela SDT, cabendo ao Delegado participar da
Cmara e ao consultor territorial esclarecer e auxiliar o Colegiado sobre os procedimentos e
tramites esperados pela SDT.
Esto contemplados nesses aspectos, critrios obrigatrios dos projetos, prazos e
prioridades. Oficialmente, obrigatria a vinculao de um projeto aos eixos do Plano
Territorial, a determinao clara da forma de gesto de projetos socioeconmicos e o
estabelecimento de beneficirios da proposta. Os documentos normalmente sugerem
critrios de prioridade para a definio dos projetos e aponta a necessidade de se qualificar
a escolha feita pela Plenria.
O rito estabelecido inclusive para a prpria SDT, encarregada de assegurar
recursos, divulgar e informar os territrios e encaminhar os projetos para execuo
financeira pela Caixa Econmica Federal (CEF).
101
 Um ltimo e importante aspecto definido pelos instrumentos ditados pela SDT refere-
se s dotaes oramentrias anuais e as formas de uso dos recursos. Nesse sentido,
apontam as obrigatoriedades e porcentuais de contrapartidas efetuadas pelos parceiros,
atendendo Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e estabelece porcentuais possveis
alocados aos projetos.
por meio deste mecanismo que a Secretaria ordena a diviso dos recursos em
investimentos e custeio, dedicando normalmente, 25% dos recursos subveno de
custeios (entenda-se mobilizao, eventos, sensibilizao e organizao das atividades do
Colegiado) e os 75% restante para a eleio, anualmente de projetos pela Plenria.
Do MDA emanam as normas de funcionamento que devem balizar a poltica pblica.
Das referncias estratgicas e o marco referencial, at as orientaes para indicao,
elaborao, tramitao e monitoramento de projetos, a SDT prope diretrizes para a
execuo da Poltica no espao de ao pblica, definindo um processo de participao
como elemento fundamental para o avano da discusso territorial no pas.
O MDA um ministrio considerado pequeno, com oramento reduzido e pessoal
limitado, portanto, a execuo de muitas de suas polticas passa pela descentralizao e
envolvimento de organizaes de apoio, oficiais ou no. Na estrutura do Ministrio e
consequentemente da SDT, contam-se o apoio de um corpo de consultores ligados s
universidades, empresas pblicas de ATER e centros de pesquisas, alm de inmeros
outros contratados atravs de organizaes no governamentais, respondendo por
implementao, sensibilizao, mobilizao, avaliao e diagnsticos de polticas distintas.
O MDA, diante das circunstncias estruturais j apontadas e da presso dos
movimentos sociais e sindicais, estabeleceu a ampliao de parceiros como condio do
desenvolvimento rural. Neste sentido, como parte da estratgia de sustentao do PDSTR,
a SDT apostou na parceria com empresas oficiais de ATER e com organizaes sindicais e
sociais ligadas s lutas da reforma agrria e da agricultura familiar, tais como a CUT,
CONTAG, MST, FETRAFs e outras.
Dessa forma, a mobilizao e sensibilizao dos cidados para a participao nos
processos territoriais se fizeram atravs do percurso descendente, compreendido pelo eixo
SDT, organizaes de ATER ou organizaes sindicais ou sociais e por fim, o agricultor
familiar ou assentado de reforma agrria.
Para a ATER oficial no havia novidade, pois em outras ocasies, em diversos
programas de governo ela sempre se mostrou disponvel aos distintos interesses. O
histrico e a capilaridade do sistema combinado com a presso dos interesses profissionais
credenciavam estas empresas para contribuir nesta estratgia.
A partir do governo Lus Incio Lula da Silva, as organizaes de ATER, centro de
pesquisas e Universidades, deslocaram, sob orientao estratgica do governo, seus focos
102
de atuao para a agricultura familiar e pequenos agricultores tambm. No significa, no
entanto, que deixaram outros interesses de lado.

(...) DOS OBJETIVOS E DAS DIRETRIZES DE AO DA EMATER-DF

VII - adequao dos programas e projetos de assistncia tcnica e extenso
rural s prioridades estabelecidas pela Secretaria de Estado de Agricultura,
Pecuria de Abastecimento do Distrito Federal e Ministrio da Agricultura,
Pecuria e Abastecimento para o desenvolvimento do setor rural, de
conformidade com as necessidades do Distrito Federal; (extrado do
Estatuto da EMATER-DF).

Porem, sindicatos de trabalhadores rurais e ONGs que assumiram tambm a tarefa de

mobilizao e sensibilizao dos agricultores reclamaram sua parcela de participao
tambm na ao pblica e, diante disso, a SDT ampliou a presena de novos atores na
dinmica territorial.

1.3.1 Caracterizao dos atores do TAE

A ao pblica em torno da poltica de desenvolvimento territorial no TAE se d em

meio a um emaranhado complexo de atores, numerosos e com diferentes interesses e
objetivos. Envolvem as trs esferas de poder, o governo federal, os governos dos estados
de Minas Gerais, Gois, o Distrito Federal e os municpios diretamente envolvidos com o
territrio. Alm desses, posicionam-se e participam em diferentes escalas, atores da
sociedade civil organizada e lideranas isoladas que se esforam em alcanar diferentes
propsitos.
H atores que so representados oficialmente na Plenria do Colegiado, outros so
participantes que mesmo no possuindo representao oficial, desfrutam de
reconhecimento e recursos importantes para a consecuo das atividades do TAE.
Se no primeiro momento da Poltica a centralidade do setor rural e da agricultura
familiar era determinante dos participantes, aps a instituio do Programa Territrios da
Cidadania26, ampliou-se a lista de envolvidos quantitativa e qualitativamente. No significa,
necessariamente, uma maior qualificao dos debates, mas a ampliao do Colegiado e a
transversalidade das diretrizes oportunizaram uma integrao maior de interesses, que
carecem ainda de um maior entendimento por parte dos beneficirios e dos atores
envolvidos com a poltica pblica.
Apresentaremos a seguir o rol de atores que direta ou indiretamente se posicionam em
relao ao PDSTR atualmente. No devemos esquecer que boa parte do debate ainda

26
Programa institudo em 2008 que tem como objetivos promover o desenvolvimento econmico e universalizar
programas bsicos de cidadania por meio de uma estratgia de desenvolvimento territorial sustentvel.
Coordenado pela Casa Civil da Presidncia da Repblica e conta com aes de 11 ministrios.
103
setorial e fortemente vinculado ao desenvolvimento rural, matriz originria da Poltica em
discusso e, portanto, os atores que mais mobilizam recursos e participam so aqueles
ligados ao tema.
Por motivos didticos, apresentaremos separadamente os atores que comumente
recebem a denominao governo e aqueles da sociedade civil.

1.3.1.1 Nvel de atuao dos atores no sistema de ao

1.3.1.1.1 Atores Federais

Na esfera federal, o MDA se faz presente pela Secretaria de Desenvolvimento

Territorial e pela Delegacia Federal do Desenvolvimento Agrrio (DFDA) que ao lado dos
articuladores territoriais se incumbem de promover a ao oficial estabelecida pelos marcos
legais ditados pela SDT.
A presena do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA)
definida pela circunscrio da regional 28 que encerra sua sede no prprio Distrito Federal.
A rede oficial de crdito do pas, listada no binmio Banco do Brasil e Caixa
Econmica Federal tambm esto presentes. O primeiro, com representao oficial na
Plenria do TAE e o segundo com exclusividade de gerir as contrataes financeiras de
municpios para a execuo dos projetos territoriais.
A Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (EMBRAPA) e a Universidade de
Braslia (UnB) alm de estarem presentes na Plenria, executam projetos conjuntos com
agricultores e tcnicos presentes no TAE.
Alm dessas instituies, h eventos espordicos onde a presena de outros rgos,
autarquias, fundaes e empresas pblicas se representam. No entanto, a contribuio
menor para a anlise que aqui nos propusemos e, portanto, no sero enumeradas.
Um ator que no representado oficialmente na Plenria, a Secretaria de Incluso
Digital do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) que tem na pessoa do secretario,
Alfredo, um ator importante e fundamental para muitas atividades atinentes ao TAE. A pauta
dos produtos orgnicos dentro e fora do TAE tem contribuio importantssima deste, que
tambm um grande empresrio do setor. O item 4 da parte III detalhar essa contribuio.

1.3.1.1.2 Atores Estaduais

Apesar da presena de trs unidades da federao no TAE, o Distrito Federal aquele

que mais mobiliza recursos e instituies na sua rbita. Justifica-se a presena pela
centralidade de Braslia no Territrio e por outro lado, a distncia que separam as capitais
de Minas Gerais e Gois do espao de ao pblica em debate. Belo Horizonte, capital
104
mineira est localizada a cerca de 700 quilmetros de Braslia e Goinia, capital de Gois
est a 200 quilmetros da capital federal. No caso goiano, pesa ainda a situao dos
municpios do entorno de Braslia possuir maior afinidade econmica com a cidade do que
com o prprio estado de Gois.
Dessa forma, o Distrito Federal tm na EMATER, Secretaria de Agricultura e Pecuria
(SEAPA-DF) e Secretaria Executiva do PRONAF o eixo central que mobiliza esforos e
recursos para dinamizar e consolidar o PDSTR. Estas trs organizaes, alem de possurem
trajetrias histricas ligadas de uma forma ou outra ao desenvolvimento rural, encontram-se
prximas fisicamente, fato que possibilita os encontros e as articulaes de interesses e
decises.
H ainda, secretarias de educao e governo, cmara legislativa, agncias de governo
e Superintendncia Federal de Agricultura.
A Central de Abastecimento (CEASA), mesmo no presente na Plenria, uma
organizao que sedia o mercado atacadista de alimentos do DF e tem papel importante,
pois dois projetos do TAE foram alocados em reas fsicas desta organizao, resultando
diversos conflitos e disputas que sero objetos de discusso nos itens 3 e 4 da parte III.
Gois, por sua vez, mobiliza poucos recursos estaduais para a ao pblica no TAE.
Apenas a Secretaria Executiva do PRONAF e a EMATER (antiga Agncia Rural) esto
diretamente ligadas aos debates e aes do Territrio.
Da mesma forma, Minas Gerais possui poucos atores estaduais na dinmica em
questo, resumindo quase toda a participao em tcnicos da EMATER-MG dos municpios
do TAE.

1.3.1.1.3 Atores Municipais

A presena dos municpios e do Distrito Federal representada na Plenria por

diversos atores, sobretudo secretarias municipais de agricultura, educao e sade. Uma
vez que todos os atores representativos do DF foram elencados anteriormente como atores
estaduais, a seguir so apresentados atores municipais dos estados de Gois e Minas
Gerais.
Os municpios mineiros mesmo em menor nmero no Colegiado so os de
representatividade mais diversa: Centro de Atividades Sociais, Escola Agrcola, Prefeituras,
Secretaria de Agricultura, Secretaria de Ao Social, Secretaria de Educao, Secretaria de
Assistncia Social, Secretaria de Meio Ambiente, Secretaria de Sade, e a UNIMONTES
(Universidade Estadual de Montes Claros campus Una).
Pelos municpios goianos, as Secretarias de Agricultura so os principais atores
municipais na composio da Plenria.

105
1.3.1.1.4 Atores da Sociedade Civil

A denominao sociedade civil aqui apresentada refere-se a todos os atores que no

so vinculados ao poder pblico, ou seja, quem no governo. Desta forma, encontram-se
lado a lado, ONGs, Conselhos, Associaes, Cooperativas, Sindicatos, dentre outros.
No Distrito Federal h uma ampla disputa de atores da sociedade civil para compor
oficialmente a Plenria do Territrio, aliado a isso, h muitos atores que possuem grande
influncia na agenda sem representao formal. So diversas organizaes que compem o
espao de ao, com recursos e interesses diferentes, com vnculos mais ou menos
privilegiados, que constroem ou impedem a construo de projetos e aes.
As organizaes representadas atualmente no TAE so os Conselhos de
Desenvolvimento Rural de Brazlndia, Ceilndia, Gama, Lago Norte, Parano, Planaltina,
So Sebastio e Sobradinho, a Agncia Regional de Comercializao (ARCO/DFE), a
Associao de Servidores da EMATER, a Cooperativa de Pescadores do Parano, a
Federao dos Trabalhadores da Agricultura (FETADFE), O Instituto Braslia Ambiental
(IBRAM), o MST e o Sindicato dos Trabalhadores Rurais (STTR/DF).
Dos atores da sociedade civil ainda do DF, h uma variedade de organizaes sociais,
entidades representativas e ONGs que possuem intensa atividade junto ao Ministrio e ao
Territrio que mesmo no apontadas como componentes da Plenria, merecem destaque
pelos papeis desempenhados na ao pblica em questo. So: CONTAG, ANAB,
ANCOSOL, ASBRAER, Associao de produtores do Mercado Orgnico, Fundao Rural
do DF, OPORT, UNEFAB, UNICAFES, entre outras.
Estas organizaes so por algumas vezes, de ao nacional ou regional, mas que
mantm suas sedes no DF. Isso implica estar no TAE e muitas vezes no participar de suas
instncias. No entanto, oficialmente, os recursos alcanados por estas organizaes junto
ao MDA aparecem como destinados ao DF e inflam a contabilidade dos investimentos do
Ministrio nesta regio. Outras, como o OPORT e a Associao de produtores do Mercado
Orgnico no possuem representao oficial, mas possuem estreitos laos com as aes do
TAE, inclusive com recursos aportados em projetos de interesses destas.
Dentre as organizaes da sociedade civil do estado de Gois e Minas Gerais,
destacam-se Associao de Produtores, Conselhos de Desenvolvimento Rural,
Cooperativas de Agricultores, Sindicatos de Trabalhadores Rurais (STTR) e na Agricultura
Familiar (SINTRAF), APAE, MST e outras organizaes. Diferente do DF, apenas o Instituto
Brasil Central (IBRACE-GO) uma organizao parceira do MDA tm presena dentre estes
dois estados sem participao formal.

106
1.3.2 Categorizao geral dos atores envolvidos

A seguir listamos as principais caractersticas dos atores anteriormente elencados.

Ressalta-se que esta no uma lista que alcana todas as instituies e atores, mas
apresenta aqueles que possuem maior destaque na analise.
Agricultores familiares (AF) beneficirios primrios do PDSTR. Inicialmente
constituam por fora da determinao do MDA maioria no COTAE, representam cerca de
dez mil famlias (tabela 7), 68% dos estabelecimentos agropecurios do TAE e cerca de
10% da rea total dos estabelecimentos (Censo Agropecurio, 2006). Importante ressaltar
que no TAE muitos dos agricultores familiares, sobretudo do Distrito Federal (DF), possuem
formao superior ou so funcionrios pblicos aposentados, portanto, dotados de recursos
diferenciados em termos de conhecimentos, ligaes polticas e poder de negociao. Este
diferencial no se estende aos demais agricultores dos outros dois estados.

Tabela 7 - Agricultores familiares, populao rural e urbana no TAE

Municpio Populao Rural Populao Urbana Agricultores % AF/PR

(PR) (PU) Familiares (AF)
(IBGE 2010) (IBGE 2010) (IBGE/CENSO 2006)
Una 15226 62364 2734 17,96%
Formosa 8049 92035 1893 23,52%
Braslia 86714 2476249 1824 2,10%
Buritis 6626 16103 983 14,84%
Padre Bernardo 16895 10794 784 4,64%
Planaltina 4029 77583 660 16,38%
gua Fria de Gois 2958 2137 403 13,62%
Mimoso de Gois 1443 1242 277 19,20%
Cabeceiras 1849 5497 236 12,76%
Cabeceira Grande 1156 5297 184 15,92%
Vila Boa 1245 3497 136 10,92%
Soma 146190 Soma 2752798 Soma 10114 Mdia 13,81%
Fonte: SIT/MDA consulta em 21/03/2011

Extensionistas representam as Empresas de Assistncia Tcnica e Extenso Rural

(EMATER) dos trs estados, respondem por 50% de toda a assistncia tcnica (incluindo
agricultores familiares ou no) no TAE conforme o Censo Agropecurio 2006 (IBGE, 2008).
Da mesma forma que os agricultores familiares, a EMATER-DF diferenciada das demais,
seja pela estrutura tecnolgica, fsica e humana que possui, seja pela maior proximidade
com os centros decisrios dos ministrios, instituies de ensino e pesquisa.
O Quadro 4 apresenta a titulo de ilustrao, um resumo do quadro de servidores da
EMATER-DF.

107
 Atividade-Meio Atividade-Fim
Qualificao Total
Local Central Local Central
Engenheiro Agrnomo 15 23 13 51
Mdico Veterinrio 11 14 2 27
Economista domestica NS - 4 1 5
Economista domestica NM 3 13 2 18
Tcnico em Agropecuria 1 28 2 31
Zootecnista 4 1 1 6
Economista 2 - - 2
Administrativos 58 28 12 98
Desenhistas 1 - 1 2
Digitador 1 - - 1
Auxiliares de Servios Gerais 3 1 - 4
Motorista 5 - 1 6
Tc. Especializados 17 - 1 18
Tc. Desenvolvimento Social - 1 1 2
Total Geral 121 113 36 271

Quadro 4 - Qualificao da fora de trabalho da EMATER-DF em 2009

Fonte: EMATER-DF, 2010

ONGs conjunto de organizaes que incluem assessorias, consultorias,

especialistas e tambm apndices tcnicos e prestadores de servios aos movimentos
sociais, MDA e at mesmo aos estados e municpios. Organizam-se em torno do PDSTR
para assessorar, captar recursos e principalmente, elaborar estudos, projetos e diagnsticos
para a promoo do desenvolvimento rural. Em certos casos j realizam servios de
assistncia tcnica e extenso rural atravs de convnios com rgos pblicos.
A nova Lei de ATER instituda em 2003 oficialmente vem credenciando mltiplos
atores para o servio de ATER no pas. No caso especfico do DF estavam credenciadas
para a execuo dos servios de ATER em 2010, apenas a EMATER-DF, a Unio Nacional
das Escolas Famlias Agrcolas do Brasil (UNEFAB), a Confederao das Cooperativas de
Reforma Agrria do Brasil (CONCRAB) e a Casa Verde Cultura e Meio Ambiente.
Entretanto, vrias organizaes so aptas a conveniarem com o Ministrio em outras reas.
MDA responsvel, atravs da SDT, pelas diretrizes operacionais do PDSTR.
Determina os montantes de investimentos e as regras de aplicao anual. Possui, alm da
estrutura tcnico-administrativa da Secretaria, um delegado federal em cada estado, um
articulador regional e outro territorial, estes ltimos contratados atravs de ONGs, que
procuram dinamizar a execuo da Poltica. Representa-se no COTAE pelo marco
institucional e em geral pelos articuladores.

108
 Representantes dos AF sindicatos, federaes de trabalhadores, confederaes so
aqui elencadas como atores importantes, por um lado dado importncia de suas
mobilizaes na instituio do MDA e do PDSTR e por outro lado, pelo protagonismo
experimentado na aprovao do projeto da (CCC) no ano de 2003, que reflete um arranjo de
organizaes ligadas CONTAG e as Federaes de Trabalhadores Rurais do DF e
entorno.
Tcnicos administrativos estaduais - representam as secretarias de agricultura
estaduais e, normalmente possuem importncia pelo acmulo da responsabilidade sobre a
EMATER (nos trs estados a EMATER de alguma maneira vinculada Secretaria de
Agricultura) e tambm sobre a Secretaria Executiva Estadual do PRONAF (SEE-
PRONAF/DF). As secretarias de agricultura emprestam SEE funcionrios e espaos
fsicos.
Executivos municipais apesar do distanciamento aparente que existe entre prefeitos
dos municpios e o TAE, a obrigatoriedade legal dos convnios entre MDA e os municpios,
coloca estes atores no rol dos importantes para a compreenso da rede. A inadimplncia de
uma prefeitura impede um projeto territorial de ser instalado naquela localidade. Geralmente
os prefeitos se representam por membros das secretarias municipais de agricultura.
Os diversos atores que listamos anteriormente so importantes componentes na
anlise, uma vez que alm de mltiplos interesses, possuem posicionamentos, por muitas
vezes ambguos e antagnicos. Dentre eles, alguns sero objetos de analises mais
aprofundados, no sentido de compreender como suas trajetrias e seus interesses se
relacionam com o PDSTR.

1.3.3 Multiposicionamento de atores

Alguns atores possuem posicionamento mltiplo (multiposicionamento) nos diferentes

nveis de atuao e consequentemente recursos disponveis para a ao pblica de maneira
diferenciada. Alfredo um exemplo desta situao (figura 2) e como no se encontra
representado nos colegiados, sua atuao est muito mais ligada aos circuitos informais
mobilizados pelos atores do colegiado.
Alfredo possui mltiplos vnculos que o fazem recurso importante para outros atores.
Dessa forma, compartilhar de sua esfera de contatos pode render bons dividendos aos
atores que no possuem as mesmas facilidades multinveis deste.
Raul do OPORT um ator importante, porm, diferente de Alfredo, no
multiposicionado na configurao. Entretanto, multivinculado, possuindo relaes fortes
nos diferentes nveis governamentais. Na fase inicial do projeto da Central de

109
Comercializao e Capacitao (CCC) mobilizou recursos na esfera federal junto ao MDA
para realizar estudos, diagnsticos e projetos para a CCC. Possui vnculos com as ARCOs,
com a CONTAG e com os AF do TAE. Alm disso, no ano de 2009 conquistou junto a
SIS/MCT recursos para um novo projeto que seria integrado aos anteriores por ele
executado para atender a CCC. Na SIS/MCT o vnculo de Raul foi Alfredo.

Figura 2- Multiposicionamento e multivnculos de atores estratgicos

Fonte: Elaborado pelo autor, (2010)

1.4 A DELICADA PROXIMIDADE DA SDT COM O TAE

A presena de Braslia no TAE remete a uma complexidade que por muitas vezes
exige um esforo para separar os papeis das organizaes, que na prtica nem sempre
ocorre.
A SDT, com seu corpo administrativo funcionando em Braslia, rene uma estrutura
relativamente enxuta de funcionrios e dirigentes, conforme Figura 03 a seguir:
A SDT conta, ao mesmo tempo, em cargos27 de direo e assessoramento com atores
polticos ao lado de tcnicos (o que no significa no polticos), geralmente extensionistas
e/ou agrnomos ligados s EMATERs do Brasil. Dos atuais titulares da Secretaria
(out./2010), nos principais cargos de coordenaes ou assessoramentos, contam-se uma
maioria de engenheiros agrnomos (5), num total de onze.

27
Segundo o Decreto 7255/2010 (BRASIL, 2010b) a SDT conta 25 cargos em comisso e funes gratificadas.
H ainda funcionrios concursados, cedidos, terceirizados e diversos contratados por editais de projetos e
produtos.
110
Figura 3 - Organograma da SDT/MDA
Fonte: Elaborado pelo autor, (2010)

111
 O Secretario, formado na rea de cooperativismo e seu gabinete coordenado por um
agrnomo oriundo da EMATER-MG so representantes maiores das polticas da SDT.
Dentro da estrutura da Secretaria, uma sociloga oriunda do RS, atualmente dirige o
Departamento de Aes de Desenvolvimento Territorial (DADT), que responde pela
execuo em nvel territorial do PDSTR e abriga em sua estrutura quatro coordenaes, da
quais trs so chefiadas por engenheiros agrnomos.
Alm da DADT, das outras duas coordenaes ligadas ao Secretario, a Coordenao
Geral de Apoio a rgos Colegiados est tambm sob a regncia de um agrnomo e a
Coordenao de Informaes Territoriais est a cargo de uma economista.
H, obviamente, uma relao muito favorvel e prxima da Secretaria e suas
instncias decisrias com os espaos pblicos criados pelo PDSTR. No caso do TAE, esta
proximidade mais acentuada, pois as relaes de tcnicos de ambos os lados, favorecem
a interface e aumentam as interferncias, sejam elas positivas ou negativas.
H um vnculo estreito entre tcnicos da SDT e da EMATERDF, desde a informao
privilegiada no acesso a recursos financeiros para o TAE ou mesmo para os agentes de
ATER, at a complacncia em prazos e ajustes em contedos de projetos. Os tcnicos da
SDT tendem a oferecer condies privilegiadas para o acesso dos pleitos do TAE nas
chamadas feitas pela SDT, quando comparadas a outros territrios.
Em reunies, oficinas e capacitaes, a presena institucional da SDT normalmente
inconstante e precria, com desencontros de autoridades e de informaes, com respostas
evasivas e muitas vezes, sobretudo nos momentos de transio do rgo colegiado (CIAT
COTAE), com dificuldades em oferecer respostas s demandas dos presentes. Nos
gabinetes, no entanto, ou atravs de contatos telefnicos e correspondncias eletrnicas, o
arranjo EMATER-DF e SDT, se faz, principalmente pelo interlocutor comum, engenheiro
agrnomo cedido da EMATER-DF ao MDA para ocupar uma das coordenaes do DADT.

Por meio deste canal privilegiado, os tcnicos da EMATER-DF se constituem em elos

indispensveis para os pleitos dos agricultores do TAE, uma vez que tornam se
interlocutores privilegiados com status de representantes oficiais do TAE, mesmo quando
no institudos de poder para tanto.
A SDT reconhece e aceita os tcnicos da ATER oficial como responsveis pela
conduo das diretrizes, ou ainda como pioneiros na elaborao de demandas sob a prpria
Secretaria em uma verdadeira dependncia de trajetria (PIERSON, 2000) inquestionvel e
de duplo sentido. Ou seja, a SDT mantm como caminho na interlocuo das polticas os
tcnicos da ATER e estes se posicionam como nicos na tarefa.
Em momentos anteriores, o TAE como resultado da composio poltica de interesses
em torno da criao da SDT se beneficiou com a concesso de recursos para a instalao
112
da Central de Comercializao e Capacitao (CCC) e de outros projetos pioneiros. Na
constituio da proposta da CCC, atores que se encontravam na Secretaria Executiva do
PRONAF-DF e EMATER-DF hoje se encontram em cargos comissionados da SDT, inclusive
contribuindo na dilatao de prazos para tentar alcanar a consecuo da obra.
Neste sentido, Braslia e seu papel no TAE so fundamentais para o entendimento da
ao pblica. Dessa anlise, podemos evidenciar as desigualdades entre atores, ao mesmo
tempo em que podemos compreender a importncia que Braslia representa. A capital
federal possui um nmero elevado de estabelecimentos agropecurios, com perfil bastante
diferente do pas e at do prprio TAE, com atendimento diferenciado da ATER e com
acesso a informaes privilegiadas que os colocam em situao de destaque.
No devemos esquecer as assimetrias que separam os atores sociais que intervm na
produo de poltica pblica. O acesso ao lugar onde se tomam as decises efetivamente
seletivo e depende de uma cooptao mais ou menos oficializada. Os recursos que os
grupos mobilizam so desiguais.
De maneira geral, os atores sociais que contribuem com a definio da poltica pblica
so aqueles capazes de entrar e permanecer no jogo. Este fato beneficia aqueles com mais
recursos para a participao e detentores de recursos sociais mais valorizados pelos
tcnicos do Estado em particular.

2 O COLEGIADO DO TAE: ESPAO E RECURSOS EM DISPUTA

A definio das organizaes e atores que participam da estrutura do colegiado se fez,

paulatinamente, conforme os desdobramentos de orientaes da SDT e tambm por
circunstncias histricas.
A consolidao da agricultura familiar como categoria poltica no pas se refletiu na
regio, por conta da presena das federaes nacionais dos movimentos sociais da AF em
Braslia e pelos assentamentos humanos que se estabeleceram no entorno do DF.
A partir desta trajetria, a realidade das redes que se estabelecem no TAE derivada
de duas grandes articulaes que resultam de trajetrias histricas de reivindicaes
distintas. De um lado, os tcnicos de extenso e assistncia tcnica que se estruturam como
representaes oficiais dos interesses do Estado e de outro lado, representado pelos
movimentos sociais e sindicais as foras populares de reivindicao de espaos e direitos
daqueles que historicamente foram subtrados destes direitos pelo prprio Estado.
Obviamente, os interesses em qualquer uma dessas duas grandes redes no so
homogneos ou comuns, mas sinalizam uma polaridade importante na disputa pelo

113
exerccio da ao pblica e o domnio de recursos escassos destinados ao desenvolvimento
rural.
A composio inicial da CIAT estabelecia a distribuio dos assentos no colegiado
entre agricultores (8 vagas/UF), sociedade civil (2 vagas/UF) e governo (4 vagas/UF). A
tabela 8 ilustra a ocupao das vagas pelos tcnicos dos diferentes nveis de atuao e
origem.
Dos 42 assentos previstos na CIAT, 15 eram ocupados por tcnicos (agrnomos,
veterinrios, tcnicos agropecurios, ou afins) e 27 pelos agricultores familiares (dos quais
apenas 4 eram representantes de movimentos sindicais ou sociais).
Os tcnicos de atuao estadual ou distrital so maioria, em seguida os tcnicos
municipais, representados por secretarias de agricultura e movimentos sindicais. Na esfera
federal apenas o INCRA, representava-se na CIAT atravs da SR28 localizada no DF.

Tabela 8 - Tcnicos na CIAT por origem e nvel de atuao

Nvel de atuao
UF Federal Estadual Municipal Origem
1 3 TG
MG
1 TO
1 4 TG
DF
1 1 TO
3 TG
GO
1 TO
TG Tcnico governamental TO Tcnico no governamental (ONGs e afins)
Fonte: Elaborado pelo autor, (2010)

2.1 A FORMAO DE REDES

Nesta seo, iremos envidar esforos em descrever e ilustrar a dinmica de

funcionamento da Poltica Territorial da SDT e as implicaes em termos de ao pblica no
Territrio de guas Emendadas.
A entrada analtica da presente reflexo consiste na dinmica de ao cotidiana dos
envolvidos, tendo como referencial as diretrizes do PDSTR. Dessa forma, nossa construo
elaborada partindo do oficial e alcanando o real num esforo contnuo de anlise e
sntese para permitir ao leitor uma compreenso efetiva do processo. Ou seja, de posse das
orientaes da Secretaria sobre o funcionamento esperado do Colegiado e das instncias
diretivas, elucidamos as dinmicas reais de funcionamento do TAE.
A proposio central do PDSTR a apresentao pelo colegiado de projetos de
infraestrutura territorial, elaborados por uma ou mais das organizaes que compem o
114
territrio. Estes projetos, aps indicao dos pares na Plenria, sero sustentados
financeiramente pela SDT para sua construo e implementao.
Anualmente h uma eleio atravs do voto dos membros da plenria de projetos
prioritrios a serem contemplados, limitados ao montante financeiro fornecido pela SDT.
As escolhas se limitam aos projetos apresentados pelos membros da plenria, em
concordncia com as divises anteriores de recursos entre as trs UFs. A prtica impede a
livre concorrncia entre os projetos de todas as trs UFs, uma vez que o montante
previamente estabelecido para uma dada UF dever ser usado, a priori, somente para
atender projetos das cidades da referida UF.
Nada impede que outras fontes de recursos sejam buscadas pelo COTAE para as
propostas, no entanto, esta no a tnica dos procedimentos verificados at ento. A
prtica no TAE consiste em elaborar uma ordem classificatria das propostas, inclusive
colocando algumas na fila de espera para em caso de algum impedimento haver
alternativa de contratao junto SDT.
O projeto aps escolhido pela Plenria deve ser homologado pela SEE estadual onde
ser instalado. Em seguida, o MDA homologa a deciso e repassa Caixa Econmica
Federal (agente financeiro responsvel), que deve ento acordar com a prefeitura ou o
Distrito Federal, a contratao financeira. Uma condio expressa neste momento
adimplncia integral da prefeitura contratante junto aos rgos pblicos para a liberao dos
recursos. A exigncia est estabelecida no Decreto 6170/2007 (BRASIL, 2007).
A elaborao do empreendimento supervisionada pela SEE e a gesto do patrimnio
entregue, conforme pr-estabelecido no Plano de Trabalho, organizao idealizadora
para seu funcionamento e manuteno. O COTAE responsvel estatuariamente pela
fiscalizao do funcionamento do projeto.

Apoiar os arranjos institucionais que no mbito do Territrio Das guas

Emendadas sero responsveis pela elaborao, implantao e
operacionalizao dos projetos especficos (extrado do Regimento do
COTAE).

Essa trajetria esquemtica mostra etapas que, dependendo do caso, podem ser ou
no percorridas pelos diversos projetos. Para cada etapa descrita, um ou outro nvel
administrativo pode estar envolvido. Abaixo de cada etapa, esto apresentados os
executores da referida etapa, ressaltando-se que pode haver variaes a este esquema em
outros projetos, diferentes daqueles que aqui foram estudados. A Figura 4 sintetiza as
diversas fases percorridas por um projeto.

115
Figura 4 - Fases do projeto e executores
Fonte: Elaborado pelo autor, (2009)

O fluxo de informaes da SDT para a dinmica de funcionamento do COTAE e a

composio da arena de decises so apresentados na figura 5. A SDT estabelece
regularmente o montante a ser investido no territrio, indicando um percentual (normalmente
30%) para as atividades de mobilizao, capacitao e eventos do territrio. O restante
designado para os projetos de infraestrutura.
Os recursos destinados aos projetos de infraestrutura so de livre concorrncia no
colegiado, j os recursos destinados ao custeio das atividades educativas so de
exclusividade do ncleo diretivo, normalmente apoiado pelos tcnicos da EMATER.

116
Figura 5 - Arena de disputa dos projetos territoriais - TAE
Fonte: Elaborado pelo autor, (2010)

117
 Pelo menos dois caminhos se estabelecem na configurao analisada e muitas
implicaes advm deste fato. Os caminhos no so nicos e, tampouco excludentes. A
interpretao destas rotas se baseia nas observaes empricas e os cruzamentos de dados
de campo. Apesar de rotas distintas, h um objetivo final semelhante, que so os projetos
territoriais.
O primeiro, tido como oficial (identificado pelas setas verdes) constitui a rota que
passa pela SEE dos estados e chega ao Ncleo Diretivo do COTAE. Este por sua vez,
informa a Plenria e o Ncleo Tcnico, capilarizando as orientaes ao Territrio. A rota
estabelece que as informaes abasteam organizaes participantes do TAE e estas, por
sua vez, iro elaborar propostas de projetos, de maneira individual ou coletiva, com ou sem
apoio de tcnicos.
O segundo caminho (setas vermelhas), para efeitos de anlise, aquele que contorna
o COTAE e alcana as organizaes sindicais e sociais que possuem vnculos com a SDT,
mas no so diretamente representadas no COTAE. Destas, alcanam as organizaes no
governamentais e movimentos de base ligados a essas organizaes que, por sua vez, iro
elaborar propostas de projetos para participar na eleio de projetos anual da Plenria. Da
mesma maneira, as propostas podem ser individuais ou coletivas e contando ou no com
apoio de tcnicos.

2.2 REDES POLTICAS O PODER DOS TCNICOS DE ATER

O domnio dos objetos tcnicos (instrumentos e contedos) da poltica de

desenvolvimento rural no pas encontra ressonncia na literatura sobre redes de polticas
pblicas, sempre ligadas noo de poder, conforme nos ensina Paulillo (2001).
Alm das redes e dos aspectos relacionais de poder, o posicionamento multinvel de
certos tcnicos da ATER explica em parte a constatao da agenda tcnica imposta na
conduo do PDSTR. No entanto, a trajetria das organizaes e dos indivduos ligados
carreira de agronomia (e em menor grau economia e veterinria) tpica desse efeito rede.
Houve uma apropriao institucionalizada de grande parte dos contedos das polticas
agropecurias, rurais e fundirias por essas redes scio-profissionais e sociopolticas como
se tudo que tratasse do espao rural no pas fossem atribuio e competncia de
agrnomos.
A categoria mobiliza recursos para garantir suas conquistas e espaos, agarra-se
trajetria histrica para justificar sua importncia e, ainda, influenciar, ou no limite,
determinar a ao pblica. Os agrnomos (incluindo tcnicos agropecurios, veterinrios e
economistas rurais) constituem um grupo de atores sociais que podem ser considerados

118
como produtores (ou coprodutores) da ao pblica, e no apenas como grupos que fazem
"presso" sobre os governantes. No esto apenas externos a fabricao da poltica ou da
ao pblica (no nvel da sociedade civil e dos movimentos sociais), mas ocupam posies
no interior dos ministrios, rgos tcnicos, agncias, ONGs tcnicas, consultorias,
entidades estaduais e municipais.
Dessa forma, podemos avanar na perspectiva, que a produo de uma poltica
pblica contribui para a estruturao e a institucionalizao de um sistema de ao
organizado, ou rede de poltica estabilizada, como ele resulta de sua atividade.
As redes de polticas pblicas estabilizadas, ou sistemas de ao institucionalizados
tm em comum que agentes do Estado (governantes eleitos, funcionrios) participam
ativamente. Isso no significa que eles sejam portadores de concepes e de objetivos
coerentes, nem que as divergncias entre eles sejam negligenciveis. Dito de outra forma,
as configuraes de atores contribuindo para a produo de uma poltica variam
constantemente em funo da evoluo destas polticas. Elas tendem, no entanto a se
estabilizar, em cada setor considerado e segundo os tipos de ao: os modos de
institucionalizao de relaes entre atores envolvidos se diferenciam em funo do tipo de
polticas envolvidas e os atores que se renem habitualmente.
Duas questes fundamentais orientam nossa reflexo: quais as consequncias da
criao de redes nestes espaos? Que efeitos elas produzem na poltica pblica de
desenvolvimento territorial? Estas questes e suas interpretaes contribuem para
compreender a dinmica territorial aps quase oito anos de aes da SDT.
Nos conselhos, novas formas de representao poltica esto sendo criadas.
Representantes falam em nome de determinados grupos sociais (MOURA, 2009) e essa
representao coletiva ancorada na legitimidade das organizaes em promover, de
diferentes formas, a defesa das variadas causas sociais e de demandas de grupos e
setores sociais historicamente excludos dos processos de deciso poltica. (LCHMANN,
2002)
A rede se estabelece desde o MDA, que, mesmo contando com profissionais de outras
afiliaes, recruta boa parte de seus tcnicos nas escolas de agronomia e nas EMATERs
do pas. Estas redes homogneas (WINDHORF-HERITIER, 1996) servem como aporte de
insumos para a ao dos tcnicos oficiais na construo de um sentimento de exclusividade
na dinmica territorial.
Os tcnicos da ATER pblica, em sua maioria profissionais com vnculos mltiplos que
extrapolam os limites do colegiado e do Territrio, so detentores de recursos que
estabelecem uma relao de subordinao dos agricultores para com eles.
O uso dos conselhos e do colegiado como trampolim poltico tambm refora a
tendncia de busca por interesses particulares sob a gide do bem coletivo. Diversos
119
membros do COTAE se candidataram a cargos no legislativo brasiliense no ltimo pleito e
nenhum se elegeu, ao contrrio de Alfredo que mesmo no estando oficialmente
representado no TAE saiu vitorioso e com plataforma e propostas que perpassam os
interesses do Territrio.
O interesse em cargos comissionados outra ambio que leva muitos representantes
de organizaes da sociedade civil ou do governo a abdicar de um projeto coletivo por
trocas de favores menores que podem favorecer o alcance deste propsito.
Alcanar um cargo ou apoio para tanto se torna mais importante que elaborar defender
ou implementar um projeto. Novamente, os dotados de menos recursos para a participao
no percebem claramente estas manobras e muitas vezes se alinham com interesses que
no atendem seus principais anseios.
Esta situao leva a manuteno da dependncia e consequentemente, reproduzem-
se as mazelas no processo de desenvolvimento e na participao dos agricultores, quase
sempre restrita ao limite exigido pelo MDA nos ncleos diretivos e na plenria,
caracterizando-se como uma participao passiva e controlada, no sentido atribudo por
Peruzzo (1998). Nas redes de decises e escolhas de projetos, estes so excludos pela
falta de competncia tcnica ou pelo no acesso s redes tcnicas e aos tcnicos do
ministrio, que no os reconhecem como pares, diferentemente dos agrnomos.
Notadamente respaldada pelo poder designado pelo Estado, a ATER oficial ainda se
mantm dominante no processo, graas s redes do tipo comunidade profissional e poltica
que os tcnicos desta, sobretudo agrnomos, estabelecem vertical e horizontalmente,
permeando a CIAT, o MDA e os rgos estatais parceiros.
Nota-se que h uma multiplicidade de organizaes e atores que procuram conciliar e
alcanar benefcios comuns mediante a construo de projetos territoriais. No entanto, h
tambm, limitaes de recursos financeiros e muitos interesses divergentes ou distintos.
Diante disso, muita disputa em torno dos objetos ocorrem e fazem com que se estabeleam
diferentes ligaes entre atores e organizaes no sentido de viabilizar este ou aquele
projeto.
Se o objetivo final so os projetos territoriais, seria de esperar que houvesse
cooperao e no competio entre as organizaes. No entanto, a figura 6 mostra as
ligaes existentes28 entre os diversos parceiros do MDA no Distrito Federal e evidencia a
polaridade estabelecida entre a rede de ATER oficial, representada pela EMATER-DF,

28 As diversas organizaes envolvidas: ASBRAER Associao Brasileira de Assistncia Tcnica e Extenso

Rural; SEAPA- Secretaria de Estado, Agricultura, Pecuria e Abastecimento DF, Fundao Rural Fundao ;
CONTAG- Confederaao Nacional dos trabalhadores na Agricultura; UNEFAB- Unio Nacional das Escolas
Famlias Agrcolas do Brasil; UNICAFES - Unio Nacional de Cooperativas da Agricultura Familiar e Economia
Solidria; ARCO Agncia Regional de Comercializao; OPORT - Instituto Brasileiro de Desenvolvimento
Econmico e Social; ANAB ASSOCIAO NACIONAL DOS ATINGIDOS. POR BARRAGENS; ANCOSOL -
Associao Nacional do Cooperativismo de Crdito de Economia Familiar e Solidria
120
ASBRAER, SEAPA-DF, Fundao Rural-DF e o prprio governo do DF e por outro lado, a
rede ligada s organizaes sociais e sindicais, representadas pela CONTAG, ANCOSOL,
UNEFAB, UNICAFES, ARCO/BR e ARCO/DFE, OPORT e ANAB.
Apesar da orientao da SDT para a realizao de projetos territoriais, a prtica
comum no TAE a diviso dos recursos entre as trs unidades da federao, onde, as
organizaes de cada unidade competem entre si pelo tero cabido ao seu estado. Duas
constataes surgem deste fato: a) no so criados projetos de dimenso ou de qualidade
territorial, b) no h competio entre tcnicos das diferentes unidades da federao,
apenas dentro dos estados.
Dentro de cada estado, os tcnicos ligados a um municpio A ou B possuem interesses
em conquistar os recursos e beneficiar seus redutos de atuao e os projetos,
normalmente no possuem dimenses para alm das fronteiras municipais, criando disputas
entre as cidades do mesmo estado. Opera-se desta forma, uma disputa entre tcnicos
oficiais dos municpios do mesmo estado e tambm destes com os tcnicos de ONGs.
Se no h competio entre as propostas dos estados, deveria se esperar que
houvesse cooperao, no entanto, como no h identidade dos projetos com o territrio, a
cooperao no existe. Como consequncia tem-se a gerao de um sentimento de
exclusividade ou, no limite, de competio, j que, quando um dado projeto vem na via
ascendente ou descente atravs de uma ONG, a assistncia tcnica oficial desconhece,
finge no compreender e no procura participar desse projeto. A recproca verdadeira e os
boicotes so constantemente mobilizados.
Para contornar o pequeno volume de recursos disponveis, as organizaes procuram
estabelecer ligaes privilegiadas com o MDA a fim de melhor atender suas bases ou seus
municpios, quando muito seus estados. Os tcnicos que possuem maiores vnculos e
recursos disposio, geralmente podem se constituir em elementos centrais ou passarelas
na configurao. O que explica a posio de um tcnico nesta lgica o seu interesse ou
no nos benefcios mobilizados ou em alcanar outras posies em diferentes
configuraes.
A noo que melhor explica esse desenho configuracional so as redes polticas,
mobilizadas para explicar as ligaes dos atores e organizaes, bem como as redes
sociotcnicas que podem nos auxiliar na compreenso do papel dos tcnicos na
configurao. Nosso percurso a seguir pretende mostrar que pela mobilizao de recursos
exclusivos e vnculos privilegiados, as redes sociotecnicas podem se converter em redes de
poder e em ltima anlise converter-se em freio ao processo de territorializao da poltica.
As redes acabam por influenciar a ao pblica e fazem do processo poltico um
circuito pouco conhecido, revelando resultados muitas vezes diferentes daqueles
originalmente planejados na concepo da poltica.
121
 As redes originadas da ATER oficial, so direta ou indiretamente ligadas ao Estado,
com poder de representao institudo e poder de aglutinao. Estes recursos permitem aos
tcnicos oficiais a exclusividade na coordenao das aes do territrio, mesmo que no
formalmente institudos para tanto. Desta forma, reunies, eventos, capacitaes, projetos e
decises de toda natureza, passam pela aprovao destes para sua execuo.
Se ampliarmos a anlise, na composio dos tomadores de recursos do MDA, no
entanto, aparece a disputa de poder que se estabelece no interior do Ministrio e de suas
secretarias, atendendo ao mesmo tempo, os movimentos sociais e a ATER oficial, conforme
ilustra a figura 6.
Analisando as ligaes existentes (figura 6) dos diversos parceiros do MDA no Distrito
Federal, fica evidente a polaridade estabelecida entre a rede de ATER oficial, representada
pela EMATER-DF, ASBRAER, SEAGRI-DF, Fundao Rural-DF e o prprio DF e por outro
lado, a rede ligada s organizaes sociais e sindicais, representadas pela CONTAG,
ANCOSOL, UNEFAB, UNICAFES, ARCO/BR e ARCO/DFE, OPORT e ANAB.

Figura 6- Parceiros prioritrios do MDA no Distrito Federal.

Fonte: Elaborado pelo autor, (2009)

As redes indicadas como da ATER oficial, representadas na figura 6 pela EMATER e

demais organizaes, se constituem de um emaranhado de atores e organizaes direta ou
indiretamente ligadas ao Estado. Mesmo que haja dentre elas organizaes no estatais,
todas esto de alguma maneira, vinculadas ao ncleo ATER oficial e possuem poder de
representao institudo e poder de aglutinao que as favorece na estruturao da rede.

122
 Foram mais de 100 projetos contratados ou em fase de execuo, com 34 parceiros
diferentes, sejam eles rgos do poder pblico (Distrito Federal, EMATER, Secretaria de
Agricultura) ou organizaes no governamentais, movimentos sociais e sindicais
(CONTAG, ARCO/BR, ANCOSOL).
Apesar destes 34 parceiros, apenas 13 aparecem como os responsveis por 83% dos
recursos contratados, conforme mostra a tabela 9. Em montante de recursos, as
organizaes ligadas ao movimento social e sindical dispem de mais de 60%, enquanto as
organizaes ligadas ao sistema tradicional de ATER ficaram com o restante.

Tabela 9- Tomadores de recursos do MDA no DF (1999-2010)

Tomador Montante Numero Mdia

R$ Contratos R$
CONTAG 11.560.113,00 12 963.342,75
D. FEDERAL 8.986.131,00 24 374.422,13
ANCOSOL 3.391.089,00 4 847.772,25
UNEFAB 3.064.064,00 3 1.021.354,67
ASBRAER 2.552.895,00 3 850.965,00
EMATER-DF 2.537.523,00 6 422.920,50
UNICAFES 2.000.000,00 1 2.000.000,00
ANAB 1.904.238,00 6 317.373,00
ARCO/BR 1.768.860,00 2 884.430,00
OPORT 1.344.537,00 3 448.179,00
FUND RURAL DF 590.213,00 5 118.042,60
AG REG COM DF E 367.417,00 5 73.483,40
SEAGRI DF 346.902,00 4 86.725,50
Total 40.413.982
Fonte: Dados extrados do sistema de gesto de contratos e propostas do MDA.
Elaborado pelo autor. Atualizado em 18/02/2010 Dados apenas para o Distrito Federal
Valores incluem contratos de diversas aes (Infraestrutura e servios, capacitao, ATER, Empreendimentos,
etc.)

2.3 TCNICOS: PRESENA OBRIGATRIA OU CONSTRUO SOCIOTCNICA?

A partir do Territrio de guas Emendadas (TAE) e sua instncia coletiva, o COTAE 29,
se estruturam, em funo das diretrizes estabelecidas pelo MDA/SDT, dispositivos coletivos
de ao pblica, que podemos analisar como redes sociotcnicas.
Uma rede sociotcnica, como apontado anteriormente, o resultado da associao de
atores, humanos e no humanos (equipamentos, projetos, planos, diagnsticos, avaliaes,
financiamentos, mas tambm instrumentos intermedirios: oramentos, assembleias,
comisses ou cmaras tcnicas, etc.), articulados em torno de um processo de concepo,
produo e difuso de conhecimentos dando origem a definies tecnolgicas.
29
A Comisso oficialmente se tornou Colegiado Territorial das guas Emendadas (COTAE), em abril de 2009.
123
 A emergncia da rede ocorre quando atores se interessam mutuamente, e consolida-
se aps a negociao e alinhamento de objetivos resultando em pontos de passagem
obrigatrios para todo o coletivo (CALLON, 1986; LATOUR, 2001).
O COTAE se estrutura como o ponto de passagem obrigatrio e oficialmente
institucionalizado para a interseco de atores humanos e no humanos, uma vez que a
partir do encontro dos atores neste espao que surgem as relaes de poder, os conflitos
e cooperaes e se definem as regras do jogo.
Os conhecimentos que se esperam em torno do COTAE dizem respeito ao
desenvolvimento de inovaes e aprendizagens destinadas ao desenvolvimento rural nos
territrios. Portanto, atores humanos como os tcnicos conceptores da poltica, agentes de
extenso rural, agricultores familiares e a sociedade civil organizada se relacionam mediante
objetos no humanos como diagnsticos, planos e projetos.
Os projetos de infraestruturas como o Mercado Orgnico (MO) e a Central de
Comercializao e Capacitao (CCC) so ao mesmo tempo metas e instrumentos do
PDSTR e participam da configurao dessa rede sociotcnica. A CCC corresponde a um
projeto fsico destinado a promover inovao no desenvolvimento do TAE por meio da
instalao de espao de comercializao direta dos produtos da agricultura familiar e
tambm de espaos de treinamento e hospedagem para estes.
A figura 7 expressa a problematizao da traduo da rede sociotcnica em torno do
COTAE do Territrio das guas Emendadas. Esto listados os principais atores envolvidos,
os objetivos iniciais e os objetivos mobilizados por cada grupo de atores na tentativa de
fortalecer a rede estabelecida.
O ponto de passagem obrigatrio estabelecido, se estrutura como um elemento de
convergncias das aes dos atores. No COTAE e, em torno dele, se expem os objetivos
dos atores, expressos como objetivos iniciais ou aqueles mobilizados para o fortalecimento
da rede, conforme apresentado na figura 7.
Os objetivos iniciais relacionam-se diretamente queles percebidos como fundamentos
da existncia do ator mobilizado, enquanto os objetivos mobilizados para o fortalecimento da
rede esto presentes nos discursos e documentos dos atores para legitimar sua posio na
rede.

124
Figura 7 - Rede sociotcnica em torno da CCC do Territrio das guas Emendadas
Fonte: Elaborado pelo autor, (2010)

2.3.1 Interesses e disputas: projetos tcnicos para tcnicos

no COTAE que o interessamento (CALLON, 1986) se expressa de forma mais

elucidativa. Os tcnicos procuram manter os espaos sob seus domnios. A manifestao
ocorre tanto pela tentativa de imposio de prticas diversas aos agricultores familiares,
como pela disputa ou desconstruo com outros agentes de desenvolvimento e at mesmo
com os articuladores do MDA.
Esta construo da rede sociotcnica passa necessariamente pelo reconhecimento
dos instrumentos estabelecidos pelo PDSTR: os projetos territoriais. Estes so inscritos na
poltica como elementos neutros, capazes de oportunizar a participao e acesso aos
recursos e de atender aos anseios diversos das comunidades. No entanto, os projetos so
construes tcnicas revestidas de conhecimentos e inovaes associados expertise dos

125
conceptores da poltica, na maioria das vezes, tcnicos extensionistas ligados ao servio
oficial de ATER ou aqueles ligados aos movimentos sociais/sindicais.
A elaborao dos projetos, mesmo que no obrigatria, quase sempre realizada
pelos tcnicos e sua execuo exige conhecimento tcnico. Sem desconsiderar alguns
avanos alcanados, a dinmica da participao nos espaos polticos dos territrios,
mediada quase que exclusivamente por agentes de assistncia tcnica oficial
(historicamente constitudos como intermedirios do processo de desenvolvimento), ou por
tcnicos de ONGs que procuram se constituir em porta-vozes dos agricultores em processos
polticos diversos. O caso do Mercado de Orgnicos no DF emblemtico, uma vez que
aportou no TAE um projeto (em 2004) que atendia apenas a oito agricultores familiares
interessados na temtica, alm de um grupo de tcnicos da EMATER que se afiliam a
produo de orgnicos at os dias atuais.
A presena de uma multiplicidade de tcnicos, reconhecidos como legtimos na arena
de negociao, conduz inevitavelmente, s decises polticas para terrenos tcnicos, onde
os recursos disponveis favorecem a categoria mais que os outros participantes. Assim,
procuram ocupar os espaos na ao pblica em questo, promovendo interpretaes e
adequaes ao modelo do PDSTR, submetendo aos agricultores solues que consideram
corretas, muitas vezes com pouca ou nenhuma aderncia aos anseios destes.
Enquanto profissionais ligados quase exclusivamente agronomia, estes se
constituem em redes profissionais (BURLEY & MATTLI, 1993), com laos anteriores
(mesmas escolas, trabalho nas mesmas empresas, afiliao nas associaes profissionais e
sindicais, etc.) que permanecem e se manifestam quando necessrios. Temas exclusivos
da alada tcnica rural so lanados na dinmica territorial e muitas vezes, impedem a
participao de outras representaes na ao pblica.
A ltima etapa do processo de traduo identificada por mobilizao e consolida as
redes sociotecnicas. Ocorre nesta etapa a instituio de novos porta-vozes e
consequentemente deslocam-se as demandas.
Esta mobilizao se opera atravs de mecanismos silenciosos, que deslocam os
interesses gerais ou os da agricultura familiar para queles que se aproximam mais dos
interesses dos tcnicos. O Mercado Orgnico um projeto idealizado por tcnicos da
EMATER-DF, construdo com recursos do TAE e orientado para atender um segmento de
pequenos empresrios que depende de normas tcnicas de certificao. Apenas alguns
poucos agricultores familiares conseguem espao para comercializar seus produtos nesse
mercado, dada s barreiras tcnicas ou estatutrias existentes.

126
2.4 OS TERRITRIOS DA CIDADANIA E O COLEGIADO TERRITORIAL

Em 2008, por ocasio do lanamento do Programa Territrios da Cidadania em 2008,

a orientao emanada do governo foi para a alterao da CIAT em Colegiado, com
representao paritria entre governo e sociedade civil, denominado desde ento
Colegiado Territorial das guas Emendadas (COTAE). Oficialmente criado em doze de julho
de dois mil e oito, o COTAE composto por oitenta e quatro membros, representando os
sete municpios de Gois, os trs de Minas Gerais e o Distrito Federal.
Na estrutura atual participam tanto as primeiras organizaes (aquelas ligadas ao
meio rural) como outras vinculadas educao, sade e meio ambiente.

Deve-se observar sempre a paridade entre os componentes do Colegiado

para que seja respeitado o equilbrio na composio entre as instituies
pblicas e as organizaes da sociedade civil (...) (extrado do Regimento
do COTAE).

A estrutura organizacional do COTAE est representada na figura 8, sendo a Plenria

o rgo mximo do Territrio.

A Plenria ter carter deliberativo, sendo o rgo mximo do Colegiado

Territorial Das guas Emendadas ao qual competem todas as decises
estratgicas ligadas ao processo de desenvolvimento territorial. (extrado do
Regimento do COTAE)

Figura 8- Estrutura organizacional do COTAE

Fonte: Elaborado pelo autor, (2010)

Na figura esto expressos os espaos oficiais criados a partir do regimento do

COTAE, bem como o nmero de membros que os compem. Ressalta-se que, a SDT
127
sinalizou a obrigatoriedade de paridade entre sociedade civil e governo no Colegiado. No
caso em estudo, o ncleo tcnico e a plenria so paritrios, enquanto ncleo diretivo no
se faz obrigatrio. Isso implica dizer que, em ltima instncia, pode haver um ncleo diretivo
do TAE totalmente formado pela sociedade civil ou inversamente, pelo governo.

O Ncleo Diretivo - ND constitudo por 12 (doze) instituies, no havendo

necessidade de paridade. (extrado do Regimento do COTAE)

2.4.1 Mais do que mudana de nomes: da CIAT ao COTAE

A SDT estabeleceu no ano de 2003 o PDSTR e com ele foram estabelecidos 60

territrios rurais destinados a congregar municpios pobres em regies de baixo dinamismo
econmico. A constituio destes territrios se baseava na criao de uma comisso
provisria de representantes de agricultores familiares, sociedade civil e governo destinada
a promover e apropriar-se da inovao.
Inicialmente designada Comisso de Implantao das Aes Territoriais, a CIAT foi o
embrio proposto pela SDT para os colegiados que deveriam se constituir nos territrios
rurais. Esta Comisso provisria teria como incumbncia sensibilizar, preparar e instituir o
processo de dinmica territorial para, em seguida, transferir ao colegiado a coordenao do
territrio.
Em alguns casos, a transio da CIAT para o Colegiado ocorreu dentro do tempo
estimado pela SDT de dois anos e, em outros, como no TAE, a CIAT perdurou por quase
cinco anos, alterando-se por imposio da emergncia do Programa dos Territrios da
Cidadania.
A transformao de certos dos territrios rurais como aquele do TAE, para Territrios
da Cidadania em 2008, representou mudanas de diferentes significados.
No TAE, dada a presena de trs unidades federativas, estatutariamente sempre
constou a distribuio igualitria de assentos no colegiado entre as UFs. Assim, na CIAT 14
vagas eram destinadas a cada UF e posteriormente este nmero dobrou. A ilustrao a
seguir (figura 9) apresenta a evoluo da composio da CIAT ao COTAE e as principais
mudanas.
No aspecto numrico, se antes se tratava da Comisso de Implantao das Aes
Territoriais (CIAT) com 42 membros e composio no paritria entre governo e sociedade
civil, no Colegiado Territorial das guas Emendadas (COTAE) (nova designao) so 84
membros com paridade na composio.
Na CIAT era preconizada a composio majoritria de agricultores familiares e a
exigncia estava explicita no regimento interno do TAE.

128
 Art. 6. O Plenrio ser composto por 42 membros, sendo 14 representantes
do Estado de Gois, 14 representantes do Estado de Minas Gerais e 14
representantes do Distrito Federal, eleitos entre setores sociais
representantes do Estado, da Sociedade Civil e dos Agricultores Familiares
das trs Unidades Federativas.
Pargrafo nico. Dever ser mantida a representatividade de 04
atores sociais pertencentes ao Estado, 08 atores sociais pertencentes aos
Agricultores Familiares e 2 atores sociais pertencentes Sociedade Civil.

No COTAE, por ocasio do lanamento do Programa Territrios da Cidadania (PTC), a

exigncia do governo foi justamente que esta composio se alterasse e mantivesse a
paridade entre sociedade civil e governo. A exigncia, agora da paridade, estava tambm
explicita no regimento interno:

Art4. (...)
Pargrafo Segundo. Deve-se observar sempre a paridade entre os
componentes do Colegiado para que seja respeitado o equilbrio na
composio entre as instituies pblicas e as organizaes da sociedade
civil.

O maior ganho, como se percebe, foi a ampliao das vagas destinadas ao governo
que saltou de quatro para quatorze representantes. No havia mais a reserva de vagas
aos agricultores familiares como na composio anterior, sinalizando um programa que
possua interesse mais amplo que apenas o setor produtivo da AF.
No aspecto qualitativo, a mudana de composio do colegiado pode ser lida em dois
caminhos: o primeiro aponta que a ampliao de segmentos representativos da sociedade
civil poderia se constituir numa ampliao de temticas e proposies dos projetos, bem
como na incorporao de novas lideranas nas discusses.
Pelo lado da ampliao de espao ao governo, se a inteno era colocar o cidado em
contato direto com as instituies governamentais, a estratgia apenas serviu para inflar a
composio do COTAE com novos membros que raramente participam das atividades e das
reunies. Em particular o caso dos representantes do governo federal (EMBRAPA, UnB
INCRA, Banco do Brasil) e do DF (Secretaria de Governo, Cmara Legislativa, INCRA DF,
Agencia de Governo).
Em Minas Gerais, por exemplo, para ocupar os espaos governamentais com apenas
trs cidades participantes, foi necessrio incluir, representantes da prefeitura municipal,
representantes das secretarias de sade, de assistncia social e de agricultura e meio
ambiente de cada municpio. Este fato se repete nas trs cidades mineiras que dividiram
proporcionalmente as vagas entre elas.
Em Gois, tambm foi necessrio que secretarias de sade e educao
completassem o quadro, no entanto, nessa UF h predomnio governamental de Formosa e

129
Planaltina, enquanto Mimoso e Vila Boa so as cidades com apenas uma representao
governamental cada.
Alm das mudanas apontadas, podemos perceber que a configurao social do
colegiado sofreu alteraes na participao dos atores individuais, no entanto, como
veremos, alguns permaneceram e mantiveram-se nos quadros diretivos desde a concepo
inicial.
A tabela 10 aponta a composio da CIAT e do COTAE, ressaltando os atores que se
mantiveram nas duas configuraes (destaques em negrito). Apesar da composio do
COTAE no exigir obrigatoriedade de as organizaes ligadas ao rural manterem-se
majoritrias, esta a regra vigente.
O domnio do COTAE por organizaes ligadas a temtica rural advm da pouca
participao de diferentes setores com representao e da trajetria construda pelas
organizaes de ATER que se posicionam como intermedirios oficiais em duplo sentido: do
governo para a sociedade civil e agricultores familiares e vice-versa. Como veremos os
agricultores familiares praticamente se mantiveram na nova configurao, agora
identificados pelas organizaes da sociedade civil que os congregam.
Associado aos posicionamentos das organizaes, devemos observar que alguns
atores individuais se mantiveram na configurao de ambos colegiados graas a manobras
de posicionamento de suas organizaes ou graas a uma mudana de organizao.

130
Figura 9- Comparao da configurao da CIAT e do COTAE
Fonte: Elaborado pelo autor, (2010)

131
 o caso de Itamar e Arcelino que na primeira configurao (CIAT), mesmo sendo
lideranas sindicais relacionadas aos agricultores familiares, compuseram a cota de
agricultores familiares e no da sociedade civil. A estratgia serviu para ocupar os espaos
dos AF pouco representados no DF, ao mesmo tempo em que permitiu a Gilberto, tcnico
da EMATER, compor a CIAT como sociedade civil representando a Associao dos
Servidores de Servios de Extenso Rural. Esta acomodao de interesses tambm se
verificou outras vezes.
Deolinda era agricultora familiar, mas foi recrutada para a SEAGRI de Una e mesmo
assim continuou ocupando o espao destinado aos agricultores familiares. Magdalena
enfrentou a mesma situao e o entendimento dos parceiros de colegiado permitiu que ela
permanecesse na categoria de agricultor familiar mesmo trabalhando para o GDF.
O deslocamento de posio um recurso que contribui nas estratgias estabelecidas
pelos atores. Enquanto tcnico de ATER, Gilberto deveria ser reconhecido na CIAT como
representante da cota governamental do DF, entretanto, ao se alistar como membro da SC
atravs da ASSER, este movimento amplia o nmero de votos legais nas assembleias e
definio de projetos favorveis s pautas da prpria EMATER-DF.
Na CIAT, Pablo da ARCO/DFE combinou por algum tempo as ocupaes de interesse
da respectiva organizao com o papel de articulador territorial da SDT para o mesmo
territrio.
Da configurao inicial da CIAT para o expandido COTAE, houve uma acomodao
quase que integral dos antigos representantes em espaos do novo colegiado. Trata-se de
atores individuais que ocupavam representaes na primeira configurao e se repetem na
segunda. Em apenas um ou outro caso, o representante titular troca de lugar com seu
suplente ou muda de organizao.
Juraci, por exemplo, ocupou como representante da EMATER-DF a vaga desta
instituio na CIAT, inclusive como membro do Ncleo Tcnico e posteriormente diretor no
COTAE. Porm, ao ser alado a condio de diretor no Ministrio da Pesca e Aquicultura
(MPA), manteve seu posto no COTAE e hoje, o espao do Ncleo Diretivo do COTAE
pertence ao MPA e no mais a EMATER-DF. No entanto, ambas as instituies se
representam no COTAE.
O quadro ainda nos permite identificar que as UFs mantiveram grande parte de seus
atores envolvidos da primeira para segunda configurao. No DF, dez entre quatorze
membros da primeira configurao mantiveram-se no COTAE.
Do segmento governamental do DF, todas as organizaes permaneceram no
COTAE, mantendo-se o trio SEE-DF, EMATER e SEAPA na linha de frente, inclusive com
representantes de SEE-DF e EMATER-DF no Ncleo Diretivo.

132
 Os agricultores familiares ou seus representantes mantiveram-se representados,
graas iniciativa do DF de conceder aos diversos conselhos de desenvolvimento rural das
regies administrativas espao no COTAE. A sociedade civil alm dos oito assentos
destinados aos CDRs manteve os espaos de STTR, FETADFE, ARCO/DFE e ASSER.
Em Gois, a evoluo da configurao ocorreu de maneira semelhante, nove de
quatorze membros foram mantidos em seus assentos. Destes nove, seis so ligados ao
segmento da sociedade civil. A inovao se fez praticamente com a insero das novas
vagas destinadas ao segmento governamental que trouxe as diversas secretarias
municipais para o COTAE.
Em Minas Gerais, a maior acomodao: de quatorze antigos nomes, onze se
mantiveram na nova configurao. Destes onze nomes, oito so representantes da
sociedade civil que outrora figuravam nas categorias de agricultor familiar ou sociedade civil.
A renovao novamente ocorreu pela cota governamental ampliada.
Em resumo, obsevamos que todas as UFs praticamente mantiveram suas antigas
representaes da sociedade civil e agricultura familiar atravs de arranjos e acomodaes,
resultado de articulaes de interesses de ambos os setores e principalmente, de parcela do
segmento governamental ligado temtica rural. As organizaes de ATER e secretarias de
agricultura historicamente se relacionam com este segmento (AF) e a alterao de
trajetrias representaria um custo elevado para estas organizaes.
Dessa forma, no houve objeo ou mesmo restrio aos anseios de antigos
membros da CIAT em permanecer no COTAE. Alem disso, os novos setores
governamentais ingressantes (mas no participantes ativos) na configurao do COTAE no
representariam concorrncia na dominao do publico beneficirio (os AF), historicamente
dominado e manipulado por estas organizaes ligadas ao tema rural.

133
Tabela 10 - Composio da CIAT e do COTAE
CIAT COTAE
RJ Brazlndia
A.D Rio Preto
Magdalena So
AGRICULTOR J.C Ceilndia
Sebastio
FAMILIAR L Parano
IT STR
MSS Sobradinho
Arcelino FETADFE
CDR Gama STR/DF
CDR Parano
CDR Lago Norte FETADFE
JG ASSER CDR - Brazlndia
DF SOCIEDADE CIVIL CDR Planaltina ARCO/DFE
RA ARCO/DFE Coop. Pesca Lago Parano
CDR Ceilndia ASSER
MST/DF
CDR S. Sebastio CDR Sobradinho
INCRA/SR28 EMATER/DF
Sidney SEE-DF SEAP-DF (MPA)
IBRAM Ag. Governo do DF
JO INCRA SR28 EMBRAPA-DF
GOVERNO Sec. Governo do DF SFA-DF
JM SEAPA/DF UnB
SEE-DF Cam. Legislativa
Juraci EMATER/DF BB-DF
SEAPA Sec. Educao
MA Una
AF C. Grande
AGRICULTOR MB Una
HE Buritis JF - C. Grande
FAMILIAR MR Buritis
JA Una JR Una
VA Buritis
MST Una APP PA V. Ribeiro
APROVER
APAE Una C. Com. Seg. = Palmital
STR-UNA
SOCIEDADE CIVIL MN STR - Una APP+M ASSTRAF- NO Buritis
MG APP PA Estrela guia
Vida Sim ASSUVEN C. Grande
Coop. PA So Miguel
SSVP CEPASA Una
Sec. Sade Buritis Sec. Sade Una
UNIMONTES
CEPASA Una Escola Agrcola Una
AA SEAGRI C. Grande JM - SEAGRI Una SEAGRI - Buritis
GOVERNO Prefeitura Una Secr. Ao social Una
CC SEAGRI Buritis RS - EMATER Una EMATER Buritis
Sec. Amb. D. Rural - Una SEAGRI - C. Grande
Secr. A. social Buritis
Sec Educ. Una EMATER - Una
AB Planaltina
JS Pe. Bernardo
BZ Vila Boa
AGRICULTOR JG Cabeceiras
JP Formosa
FAMILIAR MM Pe. Bernardo
JC Planaltina
NH gua Fria
JL Formosa
SINTRAF Formosa STR Planaltina
Assoc. Sete de Setembro
Coop. Bezerra Formosa CDR Planaltina
CE - STR Formosa APP Ribeiro do Brejo
GO SOCIEDADE CIVIL AP Mato Dentro COOPERLAGOA Planaltina
JR - ? STR Formosa
STR P. Bernardo STR Vila Boa
CDR Formosa
Ass. Boa Vista AP Nova Fronteira
Sec. Sade gua Fria Sec Educ. Vila Boa
Sec Educ. P. Bernardo
AD Agencia Rural Planaltina Sec. Sade - Cabeceiras Sec. Sade Vila Boa
Sec Sade P. Bernardo
GOVERNO FG Agencia Rural Formosa Sec. Educ. Formosa SEAGRI Formosa
Sec Educ. Planaltina
GL SEE GO Sec Sade Formosa SEAGRI Planaltina
Sec Sade Planaltina
Sec Sade Mimoso SEE-GO
Fonte: Elaborado pelo autor, (2010)
134
2.5 OS PROJETOS EM JOGO

A partir da proposio do PDSTR pela SDT, diversos atores se mobilizam na tentativa

de assegurar e aumentar os benefcios para suas organizaes e seus interesses. Se
necessrio, alcanar ou legitimar sua posio frente ao agricultor familiar e s polticas de
assistncia tcnica e extenso rural e ainda, constituir, reforar e ampliar ordens sociais
locais.
No Territrio das guas Emendadas, pela sua centralidade poltica na capital federal
do pas, os interesses e as disputas se misturam em doses diferentes e acentuadas dos
elementos citados. Por vezes, o interesse em delimitar um espao maior que o interesse
em ampliar benefcios e em outros casos, novas ordens locais se constituem conforme o
desenrolar da poltica.
Esta condio exige um exerccio apurado de resgate das configuraes que se
estruturam dentro, em torno e, por muitas vezes, ao longe do Colegiado do Territrio.
Nesse sentido, a partir de dois projetos considerados importantes, envolvendo atores e
organizaes com interesses distintos, estabeleceremos nossa reconstruo do
funcionamento da ao pblica no TAE. Alm desses dois projetos, anlises efetivadas ao
longo do perodo de pesquisa permitem um entendimento maior que ser exposto aqui
tambm.
Os atores que se envolvem nas disputas dos projetos esto diretamente relacionados
conquista de benefcios seletivos. Significa dizer que em nenhum dos dois projetos h
altrusmo ou interesse coletivo. O que est evidente nas reconfiguraes traadas a
mobilizao de vrias formas de recursos e o estabelecimento de protagonismos para
atender a uma demanda institucional anterior que condiciona a participao dos atores
nestas configuraes.
Dessa maneira, apresentaremos os dois casos e os atores envolvidos separadamente,
cientes que as interfaces entre os dois projetos so grandes e muitos dos atores esto nas
duas reconfiguraes.
A prtica comum no TAE so projetos de patrulha mecanizada, entendidos como
conjunto de maquinas e equipamentos agrcolas para uso comum de AF de dado municpio.
Outros projetos apoiados pela SDT no TAE foram a Central de Comercializao em
Formosa e o Centro de Capacitao de AF em Una, obra concluda e inaugurada em 2010,
em claro desalinho de estratgia da Secretaria, uma vez que ambos os temas esto
contemplados no projeto da CCC.

135
 Em 2009 foi aprovado o projeto da Bacia Leiteira, proposto pela EMATER-DF em
parceria com a SEAPA-DF visando integrar as aes do GDF no aumento da produo de
leite no DF e entorno para abastecer o mercado de Braslia.
Ainda h projetos de capacitao, artesanato, construo do mercado popular da
agricultura familiar, unidade de processamento do mel, entre outros.

3 O CASO DA CENTRAL DE CAPACITAO E COMERCIALIZAO

A Central de Capacitao e Comercializao um dois maiores projetos apoiados

pela SDT/MDA desde sua constituio. A ttulo de comparao, o montante de quatro
milhes de reais destinados pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial ao projeto no
ano de 2004 pouco menor do que foi destinado a todo o Estado do Maranho no mesmo
perodo pela Secretaria. (Fonte: MDA).
Denominada de Central de Capacitao e Comercializao da Agricultura Familiar do
Distrito Federal e Entorno, est destinada a facilitar o escoamento de produtos dos
agricultores familiares de toda esta regio inicialmente delimitada em 42 municpios.
O projeto fsico da central prev um espao para comercializao, com local de venda
de produtos no atacado (pedra30), uma vitrine de produtos de todo o Brasil e uma cmara
fria para armazenamento, alm de trs salas para administrao e uma sala de reunies.
Para o setor de capacitao, esto previstas trs salas de aula para 35 pessoas cada
uma e um auditrio com capacidade para 100 pessoas. Foi projetado tambm um espao
para acomodao dos agricultores familiares com capacidade para 60 pessoas (OPORT,
2005).
A fim de explicar a gnese do projeto da CCC, devemos voltar no tempo e
compreender a origem das Agencias Regionais de Comercializao (ARCOs), criadas no
Governo Fernando Henrique Cardoso que so responsveis pela proposio do projeto e
principal articuladora para sua aprovao.

3.1 AS AGNCIAS DE COMERCIALIZAO (ARCOS) E A ORIGEM DO PROJETO CCC

3.1.1 Origem do projeto

O Programa oficial das Agencias Regionais de Comercializao (ARCOs) foi lanado

em junho de 2001 pelo MDA, sob a regncia do Ministro Raul Jungmann. No perodo de
2000 e 2002 foram criadas as Agencias de Comercializao (ARCOs) que alcanaram

30
Referncia aos espaos delimitados na CEASA para a comercializao de produtos.
136
visibilidade e projeo graas, sobretudo, aos investimentos do MDA que objetivava a
insero dos agricultores familiares aos mercados, inclusive internacional.
As ARCOs foram criadas por incentivo do MDA em 2001, com personalidade jurdica
de ONGs e constituam-se de uma Agencia Nacional e diversas outras regionais (cerca de
35). Atualmente, poucas delas continuam funcionando. A ARCO/DFE (Agencia Regional de
Comercializao do Distrito Federal e Entorno) que se faz representar nas negociaes da
Central.
A iniciativa das ARCOs tem na articulao dos movimentos sindicais ligados
CONTAG sua principal sustentao. A proposio se constitua numa alternativa, uma
espcie de plano B que era elaborado dentro do INCRA e SRA diante da investida do
governo Fernando Henrique Cardoso em criminalizar os movimentos sindicais e sociais das
lutas do campo.
Dessa forma, em caso de uma possvel nova derrota do candidato Lus Incio Lula da
Silva no pleito de 2002, as ARCOs poderiam se constituir no refgio das lideranas que at
ento se mantinham no governo.
A CONTAG, apontada por muitos entrevistados como a principal articuladora das
ARCOs e da CCC, tinha na figura de Jair, dirigente altamente envolvido com a organizao,
seu principal entusiasta e promotor. Jair esteve presente em dez diretorias da CONTAG
desde os anos 1960 e por duas vezes foi presidente da entidade. A opo da CONTAG por
um projeto alternativo de desenvolvimento rural sustentvel ganhava fora e exprimia suas
relaes no novo governo que se formava.
frente da ARCO/BR estava Feliciano, membro da Federao dos Trabalhadores da
Agricultura do Esprito Santo (FETAES) vinculado a CONTAG e na ARCO/AF e ARCO/DFE
estavam o Ari, agricultor familiar de Cristalina Gois e Gildo, atualmente assessor da
Secretaria de Desenvolvimento Cooperativo do MAPA.
A razo pela qual as ARCOs se mostravam importantes instrumentos de promoo do
desenvolvimento era o marco jurdico legal das organizaes da sociedade civil,
reconhecido como terceiro setor que ganhara fora no Governo Fernando Henrique Cardoso
e, dentre outros aspectos, reconhecia a figura das Organizaes da Sociedade Civil de
Interesse Pblico (OSCIPs)31, que entre outras atribuies, podiam celebrar convnios com
entes federativos e executar diversas atividades em parcerias com estes.
Os investimentos realizados na implantao do programa foram feitos no sentido de
estruturar as agncias. No ano de 2002, um convnio do Ministrio com o Instituto
Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA) de mais de 3.3 milhes pretendia
viabilizar a gesto tcnica, administrativa e financeira dos programas ARCOs.

31 Lei 9790 de 1999 dispe sobre a qualificao de pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos,
como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico. (BRASIL, 1999)
137
 O programa recebeu em 2002 recursos da Secretaria de Reordenamento Agrrio
(SRA) do MDA da ordem de mais de 2.5 milhes destinados a fortalecer as decises
estratgicas de produo e permitir acesso aos mercados, seus indicadores, ao
acompanhamento tcnico e gerencial de capacitao, e a novas tcnicas de produo.
Dessa forma, apontavam os idealizadores, os agricultores familiares poderiam assumir a
gesto de seus empreendimentos, possibilitando e favorecendo o desenvolvimento
sustentvel de suas regies.
As ARCOs foram beneficirias de alguns projetos junto ao MDA antes e depois da
instalao da SDT. Em 2002 a ARCOBR recebeu para capacitao de agricultores
familiares recursos de mais de 2 milhes de reais. Em 2007 voltou a ser contemplada com
dois projetos que somam mais de 1,7 milhes. A ARCO/DFE, regional que ainda tenta
demonstrar viabilidade legal para ser a gestora do projeto fora contemplada no ano 2001
com 109 mil reais para sua implantao e depois, entre 2003 e 2005 com projetos que
somaram cerca de 300 mil reais.
Os investimentos produziram projetos de diferentes naturezas, mas por muitas vezes,
a integrao dos projetos das ARCOs aos de infraestrutura municipal da SDT no eram de
fcil execuo, pois encontravam diversos tipos de resistncia, sobretudo nos executivos
municipais, nicos responsveis pelos convnios celebrados junto ao Ministrio.
Um dos grandes projetos gestados nessa articulao das ARCOs era a construo de
centrais de comercializao para atender o crescimento das grandes capitais do pas,
abastecidas com produtos da agricultura familiar. Posteriormente incorporou-se a ideia de
espaos mltiplos, adicionando a possibilidade da capacitao e treinamento nas centrais.
Com a eleio do Governo Lus Incio Lula da Silva, a situao se mostrou
duplamente favorvel, porm ambgua para as ARCOs. Se por um lado a legislao
favorvel s ARCOs que vislumbravam reconhecimento pela qualificao como OSCIPs e a
Poltica de Desenvolvimento Territorial da SDT que institua os territrios rurais eram as
oportunidades de alavancagem do sistema. Por outro lado, as lideranas envolvidas no
processo de articulao das ARCOs estavam e teriam a chance de continuar no poder e, de
certa forma, a escolha pelo poder, natural at certo ponto, enfraqueceria toda uma
articulao.
A trajetria do projeto da CCC est, portanto, ligada ao momento poltico da transio
de governos na escala federal e consequente ascenso dos movimentos populares ao
poder junto ao governo Lus Incio Lula da Silva.
A CCC do DF foi gestada no interior do prprio governo e est ligada aos arranjos no
MDA, INCRA e SRA de lideranas do movimento sindical e social presentes no Governo
Fernando Henrique Cardoso, que posteriormente vitria do PT nas eleies presidenciais,
articularam a vinculao da CCC s ARCOs e aos territrios, neste caso ao TAE.
138
3.1.2 A trajetria do projeto CCC

O governo Lus Incio Lula da Silva venceu as eleies, as lideranas permaneceram

nos quadros do Ministrio ou migraram para outros espaos de poder e as ARCOs no se
estruturaram conforme esperado, demonstrando reduzida sustentao e capacidade
organizacional, de recursos humanos, financeiros, tecnolgicos para conduzir as
negociaes.
Por outro lado, mesmo que os atores que formavam a CIAT e posteriormente o
COTAE no se entendiam quanto ao objetivo da CCC, o desejo de possuir um patrimnio da
dimenso da CCC estava claro. Perder o projeto jamais, a questo em pauta em momento
algum foi essa. A grande disputa passa a ser o aspecto gerencial do empreendimento. Para
alguns, era a oportunidade real de beneficiar os agricultores familiares, para outros, um
trunfo poltico capaz de permitir alar voos mais altos.
O projeto oficial da CCC levado para o TAE logo em seu incio de atividades,
entretanto, sua gnese anterior criao da CIAT (que ocorreu por deciso da SDT em
maro de 2004). A maneira encontrada de criar o vnculo da CCC com as ARCOs foi atravs
de um protocolo de intenes, publicado no DO em fevereiro de 2004, que estabelecia a
gesto do empreendimento como responsabilidade da ARCO/BR, ARCO/DFE e ARCO/AF.
No plano inicial do empreendimento apontava-se a expectativa de beneficiar 42
municpios (DF e entorno) e 15 mil agricultores familiares com uma obra conjunta de
comercializao e capacitao.
O projeto inicial da CCC anterior ao TAE e faz parte da iniciativa de construo de
estruturas para abrigar um espao de comercializao com rea de capacitao e
alojamento que atenderia agricultores familiares do DF e entorno sendo gerido por um
colegiado de membros da ARCO/BR, ARCO/AF e ARCO/DFE com normas de uso e
fiscalizao a cargo de SEAPA, EMATER, CEASA e das prprias ARCOs.
Este o aspecto que permite um entendimento da articulao anterior proposta pelas
lideranas do MDA/SDT ligados s ARCOs. Levava-se o projeto para o TAE, no entanto a
condio era a gesto colegiada pelas ARCOs.
O montante de 4 milhes de reais aportados pela SDT se dividiria em duas etapas,
conforme o plano de trabalho: R$ 1.960.852,00 em 2003 e o restante, R$ 2.039.148,00 em
2004. Como contrapartida, o GDF cederia a rea para a instalao da estrutura nas
dependncias do CEASA e o montante de 650 mil reais.
Expresso no projeto ainda estava indicao que os agricultores e suas associaes
poderiam usar, no entanto, sem possurem domnio efetivo do espao da CCC.

139
 Para entendimento dos arranjos que se estabelecem ao longo dos anos de disputas
e interesses do projeto da CCC, apresentamos uma breve linha do tempo, posicionando
atores e recursos mobilizados na ao pblica e posteriormente, apontamos os
desmembramentos obtidos com o trabalho de pesquisa.

As discusses acerca da construo de uma central de comercializao de produtos

da agricultura familiar em Braslia floresceram em meados de 2003, quando tcnicos do
MDA, Secretaria de Agricultura do Distrito Federal, EMATER-DF, Agncia Nacional de
Comercializao ARCO/BR e Agncia Regional de Comercializao do Distrito Federal e
Entorno ARCO/DFE, decidiram que o projeto deveria contemplar, alm da
comercializao, aes de informao sobre mercados e a capacitao de agricultores
familiares (OPORT, 2005).

O marco oficial do projeto da CCC a publicao no DO de 13 de fevereiro de 2004

do extrato de um Protocolo de Intenes celebrado entre a SEAPA/GDF, o MDA,
representado pela SDT e as ARCOs com vistas a implementar o Centro de Comercializao
e Capacitao do Agricultor Familiar do DF e Entorno.

O respectivo protocolo aponta que a CCC ter a incumbncia de apoiar a insero

de produtos da agricultura familiar brasileira tornando-se um centro de excelncia no DF.

Para implantao do projeto, o GDF deveria, conforme Clusula segunda do

Protocolo:

destinar o lote localizado entre os pavilhes B/7, B/12 E B/14 na CEASA

SAI trecho 07 n 100 para o atendimento dos objetivos enunciados na
Clusula primeira, conforme solicitao j encaminhada;
construir o Centro de Comercializao e Capacitao do Agricultor Familiar
com toda infraestrutura necessria para o seu funcionamento de acordo
com as necessidades apresentadas pelas entidades de comercializao
representativa dos agricultores familiares;
garantir, to logo a concluso do referido Centro, a transferncia, a gesto e
administrao do Centro de Comercializao e Capacitao do Agricultor
Familiar para a Associao dos Representantes de Comercializao da
Agricultura Familiar do Distrito Federal e Entorno, Agencia Regional de
Comercializao do Distrito Federal e Entorno e Agencia Nacional de
Comercializao;
promover a capacitao dos agricultores familiares do Distrito Federal e
Entorno;
Instalar nas dependncias do prdio a ser construdo a Secretaria Executiva
do PRONAF para o Distrito Federal.

A figura 10 ilustra os principais acontecimentos que detalharemos aqui neste captulo.

140
 F
igura 10 - Linha tempo do projeto da Central de Comercializao e Capacitao TAE
Fonte: Elaborado pelo autor

141
 Ao MDA, caberia garantir os recursos necessrios atravs do PRONAF Infraestrutura
para viabilizar o projeto, apoiar e monitorar as aes do referido Centro por meio da
Secretaria do CONDRAF, SAF e SRA.
Por fim, as ARCOs e a Associao dos Representantes de Comercializao da
Agricultura Familiar do Distrito Federal e Entorno deveriam:

Administrar, manter e zelar o CCC de acordo com os objetivos pr-

estabelecidos, bem como respeitar as normas e procedimentos estipulados
pela SEAPA.
Manter informado o MDA, o GDF de todas as aes e realizaes do CCC.
Mobilizar e articular os agricultores familiares do DF e Entorno e outras
parcerias para viabilizao e sustentabilidade do CCC
Apoiar e articular os agricultores familiares e o poder municipal na
implementao dos territrios em conjunto com os Governos do DF, Gois e
Minas Gerais e Governo Federal de forma a garantir o desenvolvimento da
agricultura familiar e a consolidao do CCC.

A partir da elaborao do Protocolo, os acordos se concentraram em alcanar

efetivamente a cooperao dos parceiros.
O primeiro aspecto a ser resolvido referia-se a rea objeto de cesso pelo GDF. A
SEAPA por determinao do Governador Joaquim Roriz, solicitava a regularizao do
terreno junto CEASA, que, no entanto, apontava impedimentos legais para tal
procedimento. Argumentava se tratar de terras pblicas que deveriam ser objeto de
licitao, no entanto, em nenhum momento do Protocolo de Intenes se especificava qual
instrumento o GDF iria utilizar para viabilizar o espao fsico acordado.
A negociao das ARCOs com o GDF esteve pautada, sobretudo na cesso da rea,
antiga reivindicao dos movimentos sindicais, para instalar a CCC no espao da CEASA.
A SEAPA, para a viabilidade da obra cobrou da CEASA a regularizao da rea em
despacho do mesmo ano (04/2004) e em 06/2005 recebeu oficio da CEASA que solicitava
fundamentaes para o procedimento.
Novamente a CEASA apresentou o argumento da ausncia de definies no retorno
do projeto aos seus domnios. Em 07/2006 a CEASA apresenta para a assessoria jurdica o
imbrglio, desta vez apontando que os recursos para a construo estavam assegurados e
contratados. Ainda assim, o gerente administrativo da CEASA sugere providncias faltantes
para o exerccio da cesso.
Associado ao forte argumento jurdico do liquidante da CEASA, capaz de impedir a
construo do projeto por alguns anos, estava o interesse comercial da rea, localizada ao
lado de grandes estabelecimentos varejistas e atacadistas da cidade de Braslia, fato que
supervalorizava o terreno no disputado mercado imobilirio da capital federal.
142
 Por parte do MDA, as coisas caminhavam com mais facilidade, reflexo da maior
articulao que existia entre as ARCOs, a SEE-PRONAF/DF e a SDT.
Nota-se que quando a proposio da CCC alcana os domnios do TAE boa parte da
articulao j estava realizada nos bastidores da rede de tcnicos e MSS. Por parte dos
tcnicos do MDA e da EMATER-DF havia um entendimento que os benefcios poderiam
gerar externalidades positivas para os agricultores familiares, mas tambm para as
instituies envolvidas. Por parte dos MSS era visto como um projeto emblemtico e
detentor de significados na postura do governo para com a temtica do desenvolvimento
rural. Significava em ltima anlise, um deslocamento consentido de pauta: saa reforma
agrria, entrava a comercializao e insero dos agricultores no mercado.
Em todas as entrevistas, os atores so unanimes em afirmar que o projeto da CCC
anterior ao TAE e nunca houvera discusses preliminares sobre o entendimento e alcance
dos benefcios do projeto nos domnios do Colegiado.
No ms de maio de 2004 o Secretario Executivo do PRONAF DF apresenta a ficha
resumo do projeto junto com detalhamentos de objetivos, beneficirios, aes e metas que
subsidiariam no ms de outubro deste mesmo ano a celebrao do contrato de repasse
envolvendo MDA e GDF.
O plano de trabalho (detalhando as metas e recursos necessrios e o cronograma de
desembolso financeiro) foi aprovado no ms de junho de 2005 e as duas primeiras parcelas
desembolsadas ocorreram no ms de agosto do mesmo ano. Curiosamente, foram
realizadas duas metas, ligadas aquisio de dois veculos listados no plano, que ficaram
disposio da SEE-PRONAF/DF e outro ao representante da ARCO/AF.
No total so sete metas, sendo a primeira quela constituda por toda a obra de
engenharia da CCC e as demais destinadas aquisio de bens (veculos, mquinas,
equipamentos, moblias, etc.).
No mesmo ano de 2005, o OPORT realiza e publica trs estudos com propsito de
subsidiar o funcionamento da CCC. So resultados de convnios com a SDT o Diagnstico
da Produo no DF e Entorno, a Pesquisa de Varejo com Gerentes e proprietrios e outra
com os consumidores de frutas, legumes e verduras no DF. O Colegiado homologa as
propostas com o entendimento que os recursos no foram diminudos do montante
destinados ao financiamento de infraestrutura territorial, originando-se, conforme explicao
dos representantes da organizao, em recursos extras alocados pela SDT para subsidiar a
gesto futura da CCC.
No objetivo nosso verificar se os documentos elaborados so efetivos no que se
propem. Importa apenas notar a construo de vnculos que permite ao OPORT realizar
143
estudos e pesquisas para um empreendimento que, embora dotado de recursos financeiros,
no se mostrava unnime entre tcnicos e agricultores familiares e, naquele momento era
muito mais um desejo de poucos do que a necessidade de muitos.
No ano de 2006, alm da manifestao j citada da CEASA quanto aos aspectos
indefinidos da cesso da rea, foi realizada mais uma liberao de recurso constante nas
metas do projeto, desta vez destinada elaborao dos estudos tcnicos (hidrulica,
eltrica, plantas, memoriais, projetos tcnicos) e de engenharia para a construo da CCC.
Em virtude do atraso no cronograma e de aproximaes dspares de valores planejados e
reais apresentados na licitao, nesta ocasio, o GDF necessitou ampliar sua contrapartida
para de fato realizar a ao. Se no projeto a contrapartida discriminada era de cinco mil
reais, na prtica foram necessrios 50 mil do GDF para integralizar o montante de 90 mil
exigidos pela empresa de engenharia vencedora da licitao.
Ainda no ano de 2006, o OPORT disponibiliza dois documentos que se propem a
auxiliar o funcionamento da CCC, so as normas de operaes da CCC e o regulamento
da CCC. As normas de operaes - conforme explicao no prprio documento - fazem
parte do regulamento da CCC e apontam a estrutura administrativa, as tarifas e metodologia
de cobrana de uso dos espaos, horrios e penalidades.
No ano de 2007, praticamente se estacionam as atividades relacionadas CCC. No
h uso dos recursos, os diversos atores mobilizados em torno do TAE pouco fazem para
sua efetiva execuo. Na prtica, a EMATER-DF apesar de no manifestar-se publicamente
sobre o assunto, no fez nenhum esforo durante todo o perodo para promover o
andamento do projeto, notadamente por no participar do grupo de tcnicos que o tinha
elaborado. Aqueles tcnicos que participaram da articulao inicial, conforme veremos nas
trajetrias individuais, alcanaram outros espaos de atuao, deixando para novos
postulantes dentro da EMATER-DF a tarefa que no sensibilizava os tcnicos conforme
ocorrera em outros tempos.
A existncia de um projeto em fase de disputas e embates polticos, associado ao
difcil posicionamento da SDT e dos atores envolvidos, sobretudo as ARCOs e a SEAPA
fazem da CCC um corpo estranho ao prprio Territrio. Mais que isso, impede que grande
parte dos integrantes do Colegiado exera o processo de governana e questionem sua
proposio e alcance.
A Agncia de Comercializao articulava conforme suas possibilidades a execuo da
obra, recorrendo ao auxlio de polticos no poder legislativo Distrital para pressionar o
Governador do DF a executar a obra, sem alcanar xito.
A EMATER-DF percebendo a lacuna existente na organizao dos produtores
familiares na regio e atenta ao pouco movimento em torno do projeto da CCC prope um
144
Programa estruturado de apoio gesto social, que, por conseguinte, favorece o
estabelecimento de parcerias com o MDA, com o TAE e consequentemente com a CCC.
Neste ano, a EMATER-DF cria o Programa Prioritrio de Organizao e Gesto Social
objetivando:

Estimular o pblico rural a participar das diversas formas de organizao

social rural de suas localidades;
Incentivar as lideranas rurais a participarem ativamente dos conselhos
regionais de desenvolvimento rural - CRDR, do Conselho Distrital de
Desenvolvimento Rural e do TAE- Territrio da Cidadania de guas
Emendadas;
Aproximar as entidades pblicas dos conselhos e colaborar para que estas
sejam parceiras atuantes dentro dos CRDRs;
Promover capacitaes de lideranas e dirigentes de organizaes sociais
rurais para a atuao como gestores sociais;
Incentivar e apoiar na formao e consolidao de fruns e eventos
regionalizados que promovam a organizao social;
Incentivar a participao em conselhos de todos os segmentos do setor
rural, especificamente dos jovens rurais;
Apoiar as associaes rurais, cooperativas e conselhos no sentido da
formalizao destas instituies;
Assessorar os CRDRs na elaborao dos Planos Regionais de
Desenvolvimento Rural;
Criar aes que favoream a participao do pblico da ATER na
elaborao do seu planejamento de suas atividades.

Assim, a EMATER-DF pretende ampliar suas margens de manobra junto ao GDF no

sentido de pressionar o andamento do projeto e junto ao Colegiado do Territrio para
definitivamente reclamar sua parcela no empreendimento.
Em 2008, a Fundao Candido Rondon (FCR) elabora o primeiro Estudo Propositivo
de Dinamizao do TAE.
Os recursos destinados elaborao do documento no se originam dentre aqueles
alocados pelo prprio Colegiado, fato este que mantm a maioria dos representantes do
TAE alheio ao contedo do documento e suas ambies. Entendem que a contratao da
FCR tarefa da SDT e o Colegiado no tem influncia sobre isso.
O estudo visava o apoio comercializao e dinamizao econmica da regio
Centro-Oeste e apontava que a Central de Comercializao especfica dos produtos da
agricultura familiar (CCC) era vista como uma sada, embora poucas aes haviam sido
feitas at aquele momento no sentido de garantir o abastecimento futuro desta instalao.
No mesmo ano, o relatrio do articulador territorial do TAE, contratado por intermdio
da Fundao Cndido Rondon (FCR) apresentado e constata a morosidade da obra da

145
CCC, indicando apenas que duas metas haviam sido executadas (aquisio de dois
veculos e projetos de engenharia).
Confirmando uma prtica comum na liberao de recursos oficiais no pas, na virada
de 2007 para 2008 o OPORT obteve uma emenda parlamentar do Deputado Federal Rico
das Cruzes para apoio ao processo de dinamizao econmica dos territrios rurais e a
EMATER-DF para um projeto de infraestrutura destinado a atender o TAE.
Em abril de 2008 a comisso de licitao finalmente designada e em julho do mesmo
ano marcado a data do certame que iniciaria a construo da obra. Na articulao para
sua retomada, alguns aspectos merecem destaque: a ARCO/DFE aponta protagonismo na
interlocuo com deputados distritais para pressionar o GDF a realizar a licitao da
construtora para executar a obra. A SEAPA e a EMATER-DF se mobilizam para no
devolver os recursos, uma vez que o prazo de execuo do projeto estava se extinguindo.
Apontam, entretanto, como condies que s ARCOs iniciassem um processo de dialogo
sobre a gesto do empreendimento.
Em fevereiro de 2009, afinal, o projeto tem o aval da assessoria jurdica do GDF e tem
inicio a obra fsica do empreendimento. A data possui um carter simblico importante,
posto que a partir desta, a SEAPA-DF e a EMATER-DF iniciam a ofensiva no sentido de
mostrarem populao que so parceiros no negcio.
A estratgia utilizada pela EMATER e SEAPA era demonstrar a pouca capacidade
organizativa e tcnica das ARCOs para assumirem a gesto do empreendimento. Em
essncia, em nenhum momento as organizaes demonstraram apreo pelos objetivos da
CCC, apenas alimentam o interesse pelo espao fsico privilegiado e pelo alcance potencial
do uso deste para outras ambies. A SEAPA por mais de uma vez demonstrou interesse
pela rea no sentido de construir ali um mercado para o setor aqcola do DF que carece de
um espao de comercializao e revitalizao do setor que tido como estratgico para o
abastecimento da capital federal.
Na imprensa escrita e nos portais destas organizaes so lanados releases que
procuram evidenciar a grandeza da obra e de seus objetivos, ao mesmo tempo em que
evitam citar os demais parceiros, numa clara demonstrao de requerimento de
exclusividade sobre o projeto.
Na visita do Secretrio da SDT, Jos Humberto de Oliveira s obras, em agosto de
2009, a notcia veiculada pela SEAPA, em nenhum momento fazia referencia s ARCOs ou
o prprio TAE e afirmava:

(...) A iniciativa partiu de um convnio firmado em 2004 entre o Ministrio do

Desenvolvimento Agrrio (MDA) e a Secretaria de Agricultura (SEAPA-DF).
(publicado no site da SEAPA-DF em 14/08/2009)

146
 O momento no Colegiado e em torno de suas organizaes se intensificava na disputa
pelo projeto. Os representantes da EMATER-DF, SEAPA e alguns membros do COTAE
intensificam as trocas de crticas em tentativas de desqualificar o processo que se estendeu
por longos anos ou ainda na tentativa de desqualificar a ARCO como possvel gestora do
projeto, buscando ingressar no rol dos possveis gestores ou parceiros destes.
O mais interessante que em se tratando de um projeto de magnitude mpar e
importncia fundamental para o desenvolvimento do prprio TAE, em nenhum momento fora
convocado uma reunio extraordinria pelo Colegiado ou ao menos, inserido nas pautas
ordinrias para discusso e socializao das circunstncias que se encontravam as
tratativas. Dessa forma, as informaes desencontradas e pouco precisas sobre o no
andamento da obra constituam a regra.
Por sua vez a ARCO/AF, OPORT, FETRAF e a CONTAG, alm de poucos setores do
COTAE se esforam em demonstrar unidade e capacidade da ARCO para gerir o
empreendimento, apoiados, sobretudo, no Plano de Trabalho original e no Protocolo de
Intenes de 2004.
A SDT no exprimiu manifestao oficial sobre a CCC em momento algum,
sinalizando que a obra deveria ser executada, no opondo resistncia ao processo de
gesto estabelecido nos documentos iniciais, mas, implicitamente apoiando a incluso de
outras organizaes na disputa poltica pelo objeto.
Com o inicio da obra da CCC em fevereiro de 2009, os interesses que estavam
latentes se afloram e as lideranas iniciam diversas movimentaes para posicionar-se junto
ao projeto. De parte da EMATER, SEE e SEAPA o movimento na tentativa de criar uma
Cmara Temtica dentro do Colegiado para tratar do tema. Para tanto, Sidney da SEE-
PRONAF/DF sugere na reunio dos Ncleos Diretivo e Tcnico, ocorrida em maro de
2009, os nomes de Jos Pereira, Edeilton e Adlio (GO), Eli, Sebastiana e o prprio Sidney
(DF) e Catarina (MG) para compor a Cmara que se encarregaria da presso institucional
do TAE sobre a CCC.
Do lado do OPORT, a movimentao ocorre na esfera federal, junto SDT no sentido
de posicionar-se como interlocutor privilegiado da Secretaria frente ao TAE. O Instituto que
j possui um histrico de aes estruturantes para a CCC se apresenta agora como
responsvel pelo acompanhamento da execuo da obra.
Ainda no ano de 2009, o novo regimento do COTAE apresentado a todos, contando
com alteraes importantes em relao quele da CIAT, no que se refere composio e s
atribuies dos diversos membros dos Ncleos.

147
 Importante ressaltar que a verso aprovada em reunio da Plenria em maro de 2009
fruto de um trabalho realizado por uma comisso que se formou no ano anterior. No
entanto, sutis modificaes incorporadas no documento no foram discutidas ou
questionadas na reunio citada.
Dessa forma, o artigo 16 pargrafo primeiro do novo regulamento aponta que a
composio do ND no necessita de paridade, afirmando apenas que 12 instituies o
devem compor.
Em outra alterao, garante-se ao NT a participao em Cmaras Tcnicas criadas
pelo Colegiado. Esta prerrogativa no existia na CIAT, gerando inclusive questionamentos
internos posteriores.

(...)alteraram? Eu no me lembro disso no? Como foi? Quem apresentou?

(Tobias, repres. CDR-Parano, 03/09).

Depois da aprovao do novo regimento, em 2009 aps o pedido oficial de ajuda

feito pela ARCO, o COTAE se mobilizou e criou a Cmara Tcnica (CT) destinada a discutir
e acompanhar o projeto da CCC.
Esta CT composta por trs representantes do DF, trs de GO e um do estado de MG
foi instituda por solicitao de um membro da SEE-PRONAF/DF na reunio do dia
13/03/2009 onde apenas membros do NT e ND se reuniram. No dia 28/04/09, foi feito o
pedido de homologao da CT da CCC para a Plenria reunida para discutir as matrizes
territoriais, no entanto no houve oficialmente a deliberao.
Nesta reunio, o representante do OPORT apresentou novos ingredientes para o
debate, oficializando Plenria o projeto aprovado com recursos da Secretaria de Incluso
Social do Ministrio da Cincia e Tecnologia (SIS/MCT) denominado Sistema de
Informaes para a CCC. A proposta baseia-se no argumento da necessidade de
coordenao entre as unidades produtoras dos diversos municpios do TAE e a CCC quanto
s demandas e ofertas de produtos da AF para abastecer a CCC.
Apesar de importante, a proposta no recebe apoio imediato de todos os presentes,
sobretudo queles da EMATER e SEAPA que inclusive questionaram a presena do
representante ali para expor o projeto.

(...) quem autorizou voc a falar hoje? (Juraci, tcnico da EMATER-DF,

03/09).

No bastasse os questionamento j em trnsito pelos membros do COTAE sobre a

CCC, neste momento um novo adendo ao projeto estava sendo includo, fazendo com que a
j frgil situao da ARCO se apoiasse ainda mais no OPORT.
148
 O protagonismo do OPORT sobre a CCC evidenciado pela tentativa mais ousada de
todo o processo analisado. Um alto representante da SEAPA-DF prope ao representante
do OPORT a troca do prdio da CCC por um galpo j construdo em outra localidade com
funcionamento imediato da CCC neste local. O argumento era que a localizao da CCC era
ideal para instalao do mercado de pescados do DF que a SEAPA pretende instalar na
cidade. Mas esta outra histria que no pudemos avanar e discutir.
Enfim, no dia 04/06/2009 a CT da CCC criada oficialmente, mesmo no havendo
deliberao oficial do Colegiado, fato que explicitamente estabelecido no regimento do
COTAE.

Art. 27. O Colegiado Territorial Das guas Emendadas poder, a qualquer

momento, criar Cmaras Temticas, as quais tero funo especfica de
subsidiar, via pareceres, a tomada de decises por parte do Ncleo Diretivo
e Plenria.

Conforme verificamos, em reunio do Ncleo Diretivo (ND) e Ncleo Tcnico (NT)

realizada em maro de 2009 foi sugerido, porm no discutida ou votada criao da
Cmara Tcnica (CT). Em ata posterior de oficinas e reunies, no se fez aluso ao
processo de determinao da CT. Ou seja, criou-se por determinao de um membro do ND
uma CT que nem mesmo fora oficialmente apresentada Plenria em oportunidades que
existiram posteriormente.
Mais emblemtico ainda, foi a criao da CT que apesar de atender o regimento em
sua atribuio de integrantes, desrespeitou o mesmo por no fazer a criao em Ato prprio
e no indicar as atribuies e prazos da CT. Assim mesmo, a CT fora criada e, em
momentos posteriores, atribuies foram dadas a ela e cobranas tambm foram feitas.
Dois dias aps a criao oficial da CT da CCC, o ND se rene e d inicio aos
procedimentos de fiscalizao e acompanhamento oficial do projeto. A partir deste
momento, h uma explicita mudana do quadro de foras que se dedicam ao tema da CCC
no TAE.
A partir desta redistribuio de foras, houve alguns avanos na construo da CCC.
O imbrglio jurdico da licitao se desfez e a construtora deu inicio s obras, com a
superviso do OPORT e da SEAPA. A SEE-PRONAF/DF retomou a compra de
equipamentos, atualizando e renovando cotaes e tomadas de preos.
No entanto, com a deflagrao da operao Caixa de Pandora 32 em novembro de
2009 que culminou com a cassao do Governador do DF, as obras pararam, as compras
cessaram e o projeto novamente estacionou. Por ocasio da operao, diversas noticias

32
Operao da Polcia Federal que culminou com a cassao do Governador Jos Roberto Arruda em maro de
2010.
149
foram publicadas na mdia, levando o Controle Interno da Controladoria Geral da Unio a
investigar diversos contratos do Governo Federal com o DF, mesmo que estes no fossem
alvo do inqurito principal. Desta maneira, de dezembro de 2009 a maro de 2010, a CGU
analisou contratos envolvendo o MDA e a EMATER-DF ou a SEAPA no perodo de 2006 a
2009, no alcanando, portanto o projeto da CCC.
O perodo limite estabelecido pela SDT para a execuo do projeto dezembro de
2011, sinalizando que ainda muita disputa est por vir.

3.2 TRAJETRIAS INDIVIDUAIS DE ATORES CHAVE

No Territrio de guas Emendadas, alguns atores se constituem como elementos

chaves para a compreenso das principais interlocues, enquanto outros, apenas
mobilizam recursos para pautas de interesses singulares.
Neste sentido, apresentaremos a seguir os atores que possuem interesse maior no
projeto da CCC, apontando suas trajetrias e os recursos mobilizados para a execuo
deste projeto. Esta noo contempornea de redes de ao pblica (MASSARDIER, 2003)
evidencia que para uma mesma poltica muitas redes podem se formar ou mobilizar-se e os
atores podem estar multiposicionados, conforme veremos.
Basicamente duas redes se estruturam ao longo da trajetria temporal do projeto
contendo atores pblicos e privados que ao longo do perodo de anlise percorrem
trajetrias distintas e compem as redes que ora analisamos.
Inicialmente temos um arranjo de maior interesse centrado nos movimentos sociais
articulados nas trincheiras estabelecidas pela CONTAG na figura de Jair e de Nelson,
conselheiros do CONDRAF no governo Fernando Henrique Cardoso. Nas ARCOs
representadas pelos senhores Feliciano, Gildo e Ari nas organizaes que apoiaram a
iniciativa, dentre elas os sindicatos e federaes de trabalhadores rurais e o prprio MDA
pelas articulaes existentes no INCRA, sobretudo.
Se os nomes citados anteriormente referem-se a sindicalistas e lderes de movimentos
sociais, por outro lado, no prprio governo havia tcnicos que acreditavam na ideia. Ademar,
engenheiro agrnomo, ex-consultor do IICA e do INCRA; Hugo da SDT e o agrnomo Altair
tambm da SDT.
Dois importantes atores merecem destaque nesta primeira fase do projeto da CCC:
Hugo e Altair, ambos integrantes dos quadros do Governo Federal e responsveis pelo
andamento da proposta no incio da Poltica.

150
 Hugo tcnico agrcola, economista e tcnico de planejamento do Ministrio da
Agricultura que optou por entrincheirar-se no MDA desde antes do incio do primeiro
governo Lus Incio Lula da Silva, aps a separao dos ministrios, assumindo papel
fundamental na construo de novas perspectivas de desenvolvimento para a agricultura
familiar.
Assessor da Secretaria de Desenvolvimento Rural no Ministrio da Agricultura, Hugo
em 2001 era conselheiro do CONDRAF onde militavam tambm os nomes j citados da
CONTAG, ARCOs e de outras organizaes que propunham as mudanas necessrias na
conduo da poltica agrria no pas. Foi um dos fundadores da Federao Nacional dos
Trabalhadores da Assistncia Tcnica e Extenso Rural do Setor Pblico Agrcola do Brasil
(FASER) em 1986.
No MDA o Hugo inicialmente lotado no INCRA, posteriormente nomeado na
Gerencia de Projetos da SAF e em 2004 assume a coordenao do Comit de Infraestrutura
e Servios. Este comit viria a se consolidar na Coordenao Geral de Apoio
Infraestrutura e Servios, do Departamento de Aes de Desenvolvimento Territorial da
SDT, cujo diretor era o agrnomo da EMATER-DF, Altair, cedido ao MDA desde sua criao
em 1999.
Em 2005 na SDT, Hugo juntamente com Ademar colaboram na elaborao do Plano
Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentvel: Guia para o Planejamento, que consiste
na formulao da abordagem metodolgica para a elaborao dos futuros planos territoriais.
O Altair e o Hugo so nesta poca, as duas maiores autoridades na gesto dos
recursos destinados infraestrutura municipal e posteriormente territorial do Ministrio.
Hugo que, em junho de 2005, efetivamente libera os recursos destinados ao projeto da
CCC.
No protocolo de intenes os seguintes atores assinam pelas respectivas
organizaes: Aguinaldo SEAPA/GDF; Jos Humberto CONDRAF/SDT/MDA; Feliciano
ARCO/BR; PA ARCO/DFE e ARCO/AF.
Na SEE-PRONAF/DF o responsvel pela elaborao do Plano de Trabalho foi o
engenheiro agrnomo Silas da EMATER-DF cedido a SEE. A elaborao da ficha resumo
do projeto no ano anterior havia sido feita pelo mdico veterinrio, Sr Miura que ocupava
este mesmo cargo.
O plano aprovado em 2006 foi assinado pelo Secretario de Agricultura do DF poca,
Pedro Passos que neste mesmo ano viria a se tornar deputado distrital.
Na presidncia da EMATER-DF estava Wilmar que permaneceu no cargo de 2000 a
2006 e a direo da mesma esteve, no perodo de 2003 a 2005, sob a regncia de Miura
que tambm esteve na SEE-PRONAF/DF em momento posterior.
151
 Em 2006, no segundo mandato do presidente Lus Incio Lula da Silva, um novo
diretor assume o Departamento de Aes de Desenvolvimento Territorial, cargo
anteriormente ocupado por Altair33 que retoma de Hugo a Coordenao de Apoio
Infraestrutura e Servios. Neste mesmo ano Hugo se exonera do MDA e retorna ao
Ministrio da Agricultura.
Percebe-se uma rede de ao pblica inicialmente estabelecida para a aprovao do
projeto da CCC. Neste momento, agricultores familiares, extensionistas e tcnicos no
divergem e estabelecem um pacto de interesses comuns. Conforme Massardier (2003, p.
178) a dimenso de conflito das relaes sociais desaparece nesse tipo de anlise, pois o
objetivo compreender como os sistemas de ao produzem, pela troca cooperativa entre
seus membros, dispositivos coerentes de poltica pblica que se aplicam ao seu setor de
ao ou viabilidade de um projeto particular.
Aps dois anos de arranjos, cooperaes, protocolos de intenes, o plano de trabalho
foi homologado e os recursos depositados na CEF para uso do GDF na construo e
equipagem da CCC. Agora porem, com os recursos liberados e a execuo do projeto em
curso, novas redes se formam, contendo atores que anteriormente se posicionaram lado a
lado na etapa anterior agora em frentes distintas de atuao.
A inflexo dos interesses pela CCC se d com o enfraquecimento do ncleo central
das ARCOs que tiveram alguns de seus principais quadros mantidos ou cooptados pelo
Governo Lus Incio Lula da Silva e por outro lado, pelo crescente interesse da rede de
tcnicos e extensionistas sobre a estrutura em planejamento. A partir deste momento, duas
grandes articulaes se estabelecem na disputa pelo projeto. Aquela das ARCOs que na
proposta inicial se constituram como gestores futuros do empreendimento e, por outro lado,
a articulao SEAPA-DF e EMATER-DF que detinham certo domnio sobre o Colegiado
Territorial.
A Central, que aps sua concluso deveria ter sua gesto transferida para as Agncia
de Comercializao (ARCOs) composta por associaes de produtores e assentamentos
constituiu-se no objeto de desejo de polticos, empresrios, tcnicos de ATER, ONGs, mas
no ganhou at o momento, apoio de grande parcela dos agricultores familiares do Territrio
que em sua maioria desconhecem o projeto e seus andamentos.
O projeto depois de aprovado em 2005 e que desde 2004 tem recursos garantidos,
ficou por mais de quatro anos arquivado, envolvido em disputas entre Governo do DF,

33
Altair manteve-se na Coordenao Geral de Apoio a Infraestrutura e Servios da SDT at o final do segundo
mandato do presidente Lus Incio Lula da Silva, quando ento indicado por Alfredo, eleito deputado distrital
em 2010 pelo PSB em Braslia a assumir a presidncia da EMATER-DF.

152
Secretaria de Agricultura do DF, Agncia de Comercializao (ARCOs), EMATER e CEASA-
DF.
Os argumentos apresentados variavam conforme o interlocutor: a) para a CEASA, o
espao fsico cedido pelo Governo do DF era rea pblica e deveria ser objeto de licitao e
no doao; b) para a Secretaria de Agricultura, havia um misto de querer e no querer,
conforme variavam os secretrios e seus assessores. c) e) O Governo do DF, por sua vez,
concebia para a rea, estrategicamente localizada, um potencial grande negcio imobilirio.
No ano de 2006, o OPORT elabora um regulamento e normas de operaes para a
CCC, enquanto a obra ainda est em disputa no plano de gesto efetiva que ocorre nos
bastidores do Colegiado.
Dada dimenso do projeto que aportava no TAE como um presente, as diferentes
organizaes mobilizam esforos, quer seja para desqualificar a ARCO em sua tarefa de
gestora do empreendimento, quer seja para conquistar a coordenao da CCC e administrar
um empreendimento de grande porte no centro de comrcio atacadista do DF:
Nesta segunda etapa de constituio de redes de interesses em torno da CCC,
merecem destaque os seguintes atores: Pablo, Raul, Juraci, Sidney.
Relataremos a seguir as trajetrias destes atores e suas ligaes com o
desenvolvimento do projeto da CCC.
Nesta fase a SDT atua apenas atravs dos mecanismos legais e da cooperao dos
tcnicos no sentido de relaxar os prazos para a execuo do projeto, num entendimento que
sua no execuo significaria um golpe duro nas estratgias territoriais da Secretaria.
O Colegiado Territorial que no primeiro momento no demonstrava grande interesse
no assunto, seja pela longa trajetria que o projeto demonstrava, seja pela inicial destinao
do empreendimento s ARCOs, agora nesta fase, se mobiliza em torno da ideia de ampliar,
ou melhor, conquistar a cadeira principal da gesto do negcio.

3.2.1 Tcnico 01 (Sidney)

Sidney economista rural formada pela Universidade Federal da Bahia e desde 1982
funcionrio da EMATER-DF. No momento encontra-se cedida para a SEE, onde atua com
mais trs funcionrios cedidos pelo GDF.
A trajetria anterior como extensionista e funcionrio da Secretaria se confunde com
seu atual papel desempenhado na Secretaria Executiva. Sidney deveria se constituir no
elemento de administrao dos projetos rurais e territoriais do DF, no entanto, o economista
em muitas ocasies dedica-se a formular e apresentar propostas de projetos no Colegiado

153
destinados a atividades que a EMATER-DF surge como o principal executor, sobretudo as
capacitaes de agricultores e lideranas territoriais.
Possui vnculos com o Altair na SDT, que se constitui no elemento multiposicionado de
maior significado na rede de tcnicos da EMATER-DF e SEAPA-DF. Atravs do Altair, a
SEE-PRONAF/DF oportuniza ao TAE flexibilidade e dilataes de prazos quando
necessrios.
Sidney membro do COTAE desde sua primeira composio e juntamente com Juraci
da EMATER-DF, se constituem no ncleo central do governo do DF no TAE. Ambos so
responsveis pela mobilizao e sensibilizao dos principais eventos do TAE numa
trajetria que normalmente percorre primeiro os espaos onde estes se encontram para
posteriormente atingir o Colegiado e os agricultores.
Na composio do Colegiado em vigor desde 2009, Sidney Diretor de Comunicao,
respondendo por repassar todas as informaes pertinentes ao circuito MDA Territrio -
agricultores familiares.
Sidney pela sua trajetria na EMATER-DF possui vnculos fortes com os tcnicos que
introduziram e travaram diversas batalhas pelos produtos orgnicos no DF. Entre eles, esto
o agrnomo Alan (tcnico da EMATER-DF), o tambm agrnomo Rui (tcnico da EMATER-
DF) e o engenheiro florestal Alfredo (Fazenda Olivares) e outros.
No ano de 2008, em virtude do acirramento das regras estabelecidas pela SDT na
tentativa de diminuir a pulverizao dos projetos territoriais, Sidney insistiu por diversas
vezes com outros tcnicos na tentativa de apresentar um projeto nico do TAE (no valor de
R$ 1.500.000,00) para a capacitao de AF para a produo de orgnicos. O projeto no
avanou para alm das tentativas, mas o interesse pelo assunto no impediu que Sidney
opinasse sobre o projeto do MO j estabelecido.
Segundo ele, o Mercado Orgnico na CEASA (ou deve ser) uma referncia para o
AF. Ele se mostra bastante favorvel e dedicado ao tema. Para ele, o agricultor familiar no
pode produzir orgnico, pois caro, este deveria ter um lastro no mdio ou grande produtor
para ele ir junto.
Com relao ao projeto da CCC, Sidney demonstra habilidade no jogo de interesses e
representaes, articulando e promovendo debates que se mostraram fundamentais para
alcanar o estgio atual. Se inicialmente ele praticamente esteve fora da rede de
interlocutores oficiais que viabilizaram a aprovao do projeto, no segundo momento uma
das principais figuras na tentativa de ampliar a gesto do empreendimento.
Esteve diretamente participando em todas as reunies do tema e se utiliza das
informaes privilegiadas que alcana para pressionar o futuro grupo gestor e suas redes.

154
 Sidney, Juraci, Elton, Adelson, Adriano so os tcnicos oficiais que se posicionam em
defesa da ampliao da articulao de gesto da CCC.
Aliados a estes, ainda se posicionam os membros de Associaes de produtores do
DF, Conselheiros, tcnicos particulares e aposentados, como o Tobias, Marinalva, Slvio,
Sebastiana, Eli que constituem finalmente, a rede polarizante em relao rede de ONGs
e movimentos sindicais e sociais ligadas a ARCO, que ainda detm a gesto do
empreendimento.
Devido ao seu papel na SEE, Sidney possui hierarquicamente, superioridade sobre
Magdalena, agricultora familiar que tambm funcionria do GDF e est cedido a este
rgo.
Magdalena como Coordenadora do TAE constantemente mobilizada para opinar
sobre assuntos diversos na SEE, no entanto, a prtica demonstra que a relao mais
delicada, conforme demonstramos em extratos de conversas em entrevistas e reunies que
acompanhamos:

Juraci, voc conduz a reunio! N Magdalena?! (reunio em 13/03/09)

Raul, sua iniciativa de chamar esta reunio j era nossa iniciativa tambm,
no Magdalena? (reunio em 31/03/09)
A Magdalena vai fazer isso, no Magdalena?! (reunio em 31/03/09)
Eu e Sidney aprofundamos e vimos que a ARCO est desestruturada. O
projeto da CCC precisa de muita gente pra tocar (entrevista com Magdalena
em 04/2008)

Na reunio onde se props s ARCOs que demandassem oficialmente ao COTAE a

ajuda para a gesto do projeto da CCC, Sidney foi responsvel por introduzir a discusso e,
sobretudo como diretor de Comunicao, por ampliar o nmero de participantes, de forma a
aumentar as chances de qurum em eventual deciso. Pelo lado das ARCOs, Raul
(OPORT) no concordou que a reunio assumisse carter oficial e deliberativo, mas as
investidas de Sidney se concentraram em preparar o terreno para os questionamentos que o
Sr Juraci viria a fazer.

3.2.2 Tcnico 02 (Juraci)

Juraci o tcnico mais emblemtico do COTAE. Contratado da EMATER-DF ele se

mostra habilidoso e articulado no trato das questes oficiais e extraoficiais do TAE.
Centraliza em si a presena da EMATER no TAE desde sua composio inicial e possui
vnculos estreitos com outros tcnicos, tanto na escala distrital, quanto federal. Responde
por diversas capacitaes do TAE que requerem a EMATER como parceira e possui
155
ligaes com o Altair na SDT, com os tcnicos de outros municpios, principalmente Una
(Elton e Adelson) e Formosa (Adriano).
Ao lado de Sidney, cooperam e disputam posies nos espaos de decises,
sobretudo, na condio de influenciar a agenda do TAE. O vnculo com Magdalena , nesse
sentido, importante recurso em disputa.
Hbil com as palavras, de trato fcil com todos, dificilmente falta a uma reunio do
Colegiado ou dos Ncleos Tcnicos ou Diretivos. Est sempre bem informado e utiliza-se
deste recurso para monopolizar as reunies e eventos.
Na primeira composio da CIAT, Juraci participava como tcnico da EMATER
responsvel por mobilizar os AF a participar no processo, mesmo que j demonstrasse em
diversos momentos, a tendncia a centralizar as discusses e apresentar propostas para
votaes, inclusive propondo as regras de apresentao de projetos, critrios de votao e
outras diretrizes que deveriam ser ditadas pelo articulador territorial ou mesmo pelo Ncleo
Diretivo.
Em 2008 foi indicado para coordenar a elaborao do Regimento Interno do
Colegiado, em parceria com mais dois membros. A verso definitiva do Regimento
contempla entre outros aspectos, benefcios que antes no estavam explcitos ao corpo
tcnico, conforme apontado e discutido anteriormente.
Na segunda composio, j com o Colegiado ampliado, assumiu o posto de
representante titular da EMATER-DF no TAE e tornou-se membro do Ncleo Tcnico,
representando o DF na equipe tcnica do Colegiado, juntamente com outros onze
componentes. Dessa forma, o Ncleo Tcnico conta com quatro representantes de cada UF
e, no DF, apenas ele ativo e participante, uma vez que os outros 3 representantes no
foram nominalmente definidos. Apenas as instituies que deveriam indicar os nomes foram
listadas, mas a definio dos trs demais membros nunca ocorreu.
Foi responsvel pela conduo de quase a totalidade das reunies que
acompanhamos em quatro anos de pesquisa, estando ou se fazendo ausente apenas
quando o assunto era de pouca relevncia ou quando no se procediam a votaes
deliberativas.
Em raras ocasies obteve um interlocutor disposto a polarizar com suas
determinaes, quase sempre posicionado sob a guarda de Sidney e utilizando da
competncia formal estabelecida Magdalena como coordenadora do TAE.
Desta forma, por muitas ocasies interveio em apresentaes e discusses utilizando
o argumento da necessidade de avanar a reunio para deliberar certos assuntos ou para,
estrategicamente, impedir a deliberao de outros. Foi assim que - em Formosa-GO - na
eleio dos projetos a serem apoiados para o ano de 2009 ele impediu que um projeto de
156
apoio ao uso sustentvel dos produtos do cerrado fosse apresentado pelos autores sob o
argumento de que no havia espao na agenda da reunio para esta apresentao.
Interessante que a reunio era destinada a apresentao de projetos.

3.2.3 Representante 01 (Pablo)

Pablo ligado ao movimento sindical dos trabalhadores rurais e membro do Partido

dos Trabalhadores no estado de Gois. Sempre esteve prximo das aes do MDA no DF e
entorno. Antes da implementao da Poltica Territorial da SDT esteve vinculado a
ARCO/DFE (Agencia Regional de Comercializao do Distrito Federal e Entorno),
oportunidade que estabelecera fortes vnculos com os atores chaves desta organizao
anteriormente j citados. So eles: Jair, Ari, Feliciano e Ademar, alem de outras lideranas
ligadas aos movimentos sociais e sindicais.
Pablo foi alado ao posto de responsvel pela ARCO/DFE em processo no
identificado e por todo o perodo de estudo se autointitulou responsvel pela Organizao
que segundo informaes dele mesmo, representava interesses de quase 15 mil
agricultores e trabalhadores rurais do DF e entorno.
Foi articulador territorial do TAE em 2006 contratado pela Fundao Candido Rondon,
acumulando a partir deste momento o papel com uma funo administrativa na Federao
dos Trabalhadores na Agricultura do Distrito Federal e Entorno (FETADFE) e ainda frente
da ARCO/DFE.
Em virtude dessa multiplicidade de posicionamento, Pablo se consolidou como
importante ator na rede de organizaes no governamentais que representa parte
significativa dos recursos financeiros destinados ao TAE.
Estando presente como representante da ARCO/DFE no Colegiado, Pablo se mostrou
conhecedor de diversos bastidores e articulou muitas das aes que culminaram com a
retomada do projeto da CCC.
Em depoimento pessoal, afirmou que juntamente com alguns companheiros (no
identificados) estiveram conversando com a deputada distrital e sua amiga Jaqueline Roriz
para que esta pressionasse o governador Arruda para dar andamento no projeto.
Coincidentemente, algumas semanas aps esse depoimento o projeto entrou em licitao e
a obra teve sua primeira fase iniciada, sendo interrompida alguns meses depois com a
deflagrao da Operao Caixa de Pandora que culminou com o afastamento do
Governador do DF do cargo.

157
 Na expanso do Colegiado, a ARCO/DFE conseguiu ocupar espao no rol das
instituies, mas em seguida, Pablo se afastou do ncleo de decises do TAE, passando a
contribuir na articulao dos novos territrios do Vo Paran e Chapada dos Veadeiros.
No ano de 2009 ocorreu nova seleo de articulador territorial para o TAE, desta vez
sob responsabilidade do IBRACE, Pablo concorreu com mais duas pessoas, foi considerado
aprovado, mas no classificado.
Apesar de seu afastamento do Colegiado, manteve-se frente da ARCO/DFE e
reforou a rede com a FETADFE, a CONTAG e o OPORT demonstrando disposio para
manter os interesses e a proposta original de gesto da CCC.
Na reunio convocada por Raul do OPORT para a discusso sobre o assunto, foi alvo
de todas as formas de acuamento pelos demais membros ali presentes, sobretudo Juraci,
Sidney e Tobias, mas de acordo com uma defesa estratgica estabelecida com Raul
(OPORT), Arcelino (FETADFE) e Iran (CONTAG) cederam para no perder o controle total
do empreendimento.
Na ocasio, ficou estabelecido que as ARCOs convidassem o TAE para compor um
grupo gestor conjunto com intuito de diminuir as desconfianas e a presso que o grupo de
tcnicos vinha realizando sobre os primeiros.
O principal elemento nesta negociao Raul que representa o OPORT e ser mais
bem descrito a seguir.

3.2.4 Representante de ONG (Raul)

Raul um agrnomo formado em Minas Gerais que transita pelos ministrios em

Braslia elaborando projetos e prestando consultorias desde os tempos da extinta
Companhia Brasileira de Alimentos (COBAL) quando era assessor desta organizao. Atuou
no INCRA, Ministrio da Integrao e como consultor do IICA, sempre em temticas ligadas
ao meio rural.
De sua passagem por diversos rgos federais em Braslia possui vnculos com
muitos dos atores chaves nas configuraes de projetos e polticas.
Desde a fundao do OPORT atua como conceptor de projetos no MDA, elaborando
propostas de parceiros ligados aos movimentos sociais e de agricultores familiares.
Proponente de estudos, diagnsticos e pesquisas para subsidiar a CCC, Raul um
ator com interesse em fazer da CCC um caso de sucesso, servindo de espelho para a
organizao que ele representa.

158
3.3 ESTRATGIAS E DISPUTAS: A ANLISE DE UMA CENA PRIVILEGIADA DO
PROJETO CCC

Em maro de 2009 ocorre extra oficialmente a primeira reunio do COTAE com pauta
especifica sobre a CCC. O Ncleo Diretivo fora convidado pelo OPORT, para discutir
aspectos ligados ao Regulamento e as Normas Operacionais da Central, a forma e estrutura
de gesto do empreendimento, as formas de parceria com a CEASA/DF, o grau de interesse
dos produtores familiares em ocupar a Central. Alm disso, o OPORT se propunha a
apresentar o Projeto Sistema de Informao (apoio SIS/MCT) e um levantamento das
estruturas de comercializao espalhadas pelo Territrio.
Participaram da reunio Magdalena, (coordenadora do TAE), Sidney, (SEE-
PRONAF/DF), o tcnico Juraci (EMATER-DF), Edil (SEE-PRONAF/DF), Tobias
(representante do CDR do Parano, Pablo (ARCO/DFE), Raul (OPORT), Arcelino
(FETADFE), Iran (Assentamento/CONTAG).
Assentados em torno de uma mesa encontravam-se quase todos, exceo de Edil,
Magdalena e Sidney que ocupavam seus prprios lugares de trabalho, uma vez que a
reunio ocorria na sala da SEE-PRONAF/DF nas dependncias da SEAPA. nesta sala
que diariamente encontram-se estes ltimos nomes citados, alm de Zilton que tambm
tcnico cedido pela SEAPA.
Magdalena apesar de AF e liderana no CDR de So Sebastio ocupa um cargo
administrativo no GDF e atualmente est cedida para a SEE-PRONAF/DF.. Apesar dessa
posio dual, o entendimento dos membros do COTAE que ela uma AF que os
representa na SEE-DF.
Magdalena se constitua no alvo de cooptao de ambos os lados. A estratgia da
articulao oficial era permitir que ela falasse pouco e concordasse muito. Da mesma forma
o OPORT que j havia a procurado antes acreditava ter a certeza que ela iria convergir na
defesa da manuteno da situao atual.
A Magdalena praticamente no participou da reunio, dedicando ateno a outros
afazeres de menor importncia frente ao tema em pauta, justificando posteriormente que
possua alguns trabalhos pendentes ali na SEE. Raul do OPORT em dado momento viria a
chamar sua ateno justamente neste sentido.
A percepo que ela no estava to alheia ao que seria discutido ali se manifestou
quando ela no permitiu o incio da reunio sem a chegada de Arcelino e Iran que haviam a
avisado anteriormente sobre alguns minutos de atraso. Posteriormente, aponta que o projeto
o bem maior do Territrio e as vaidades de A ou B deveriam ser deixadas de lado,
demonstrando clara compreenso do que estava em jogo naquele momento.
159
 Em torno da mesa de reunio, Raul e Pablo buscam dizimar as questes colocadas
por Juraci, Tobias e Sidney que procuravam ao mesmo tempo discutir a gesto do
empreendimento, o histrico do projeto, a capacidade e a situao legal da ARCO.
Na chegada de Arcelino e Iran, claramente se percebe a inquietude destes membros
anteriormente citados, como se encontrassem novos postulantes ao desafio que eles j
enfrentavam de alcanar a gesto da CCC. Para Juraci e Tobias as propostas trazidas por
estes novos atores ampliava ainda mais a difcil situao. O entendimento de Arcelino e Iran
compartilhado por Magdalena de que o beneficio da CCC era maior que o prprio TAE e,
portanto deveria ser discutido com mais gente. Neste ponto, o OPORT no se manifesta de
forma contrria ou favorvel, apenas sinaliza que poder auxiliar qualquer deciso.
O andamento da reunio ocorre num clima de desconfiana e ao mesmo tempo de
colaborao onde todos sabiam que os prazos estavam se esgotando e qualquer tentativa
de impedir o processo poderia ser desastroso a todos.
Ressalta-se que no convite formulado pelo OPORT, se expressa o protagonismo que
esta organizao busca frente ao projeto. Na mensagem eletrnica transmitida aos
participantes da reunio, informa:

(...) recebemos a solicitao da SDT/MDA de acompanhar a execuo da

obra da Central de Capacitao e Comercializao do DFE (...) e apontam
desdobramentos para os possveis resultados da reunio, (...) uma
discusso inicial, informal, que dever ter desdobramentos no Ncleo
Diretivo e/ou Planria da COTAE, para encaminhamentos de aes
correspondentes ocupao eficiente da CCC/DFE (Raul, repr. do OPORT,
2009).

Uma questo importante que no levantada na ocasio refere-se autoridade

conferida a uma ONG externa ao Colegiado de acompanhar a execuo do projeto. Em se
tratando de um projeto gerido com recursos pblicos, oficialmente s os rgos de controle
e auditoria da Unio deveriam proceder tal acompanhamento. Considerando se tratar de
ampliao da gesto social, como preconizado pelo PDSTR, a proposta deveria ser
oficialmente apresentada pela SDT e encaminhada para o Colegiado, dando cincia da
indicao de determinada organizao para executar tal papel, o que no ocorreu.
Mesmo que tal determinao fosse efetivada pela SDT, deveria haver a criao de
uma comisso para tal efeito. J havia um movimento de alguns atores do Colegiado
interessado em criar uma Cmara Temtica para discutir a CCC no mbito do TAE, mas a
proposta de acompanhar a execuo da obra surge no TAE por outro caminho. Ainda no
devemos esquecer a atribuio oficial da SEE-PRONAF/DF que justamente de
acompanhar a execuo dos projetos territoriais.

160
 A reunio o momento primeiro onde foram colocados frente a frente atores com
diferentes posies sobre a CCC. A primeira tentativa do grupo interessado em ampliar sua
participao na gesto da CCC foi direcionada ao regulamento do empreendimento.

O regulamento e as normas foram aprovadas? (Tobias, repres. CDR-

Paranoa, 03/09)
Minha sugesto que seja levado ao colegiado para discutir o regulamento
do projeto e melhorar este. (Juraci, tcnico da EMATER-DF, 03/09)

As disputas at ento tratadas nos bastidores e disfaradas em posies ambguas de

cada um dos parceiros ao longo dos anos se evidenciaram na ocasio, levantando
claramente posicionamentos e questionamentos que reforaram a noo de arena dada ao
espao de discusso do projeto.
A estratgia adotada pelo tcnico da EMATER-DF justamente uma tentativa de levar
a discusso apresentada na pauta para dentro do Colegiado, onde os atores oficiais
possuem maior influncia e controle da participao. Naquela arena o tcnico que fez a
sugesto lder e impem muitas das questes como agora estava enfrentando por parte
do tcnico da ONG na reunio que este segundo havia convocado.
Dessa forma, o representante do OPORT tentava contornar os espaos oficiais de
tomada de deciso para assegurar seu lugar de destaque na disputa estabelecida e o
tcnico de ATER buscava levar a batalha para um campo onde possusse maiores chances
de vitria.
Os posicionamentos evidenciam que h por parte dos membros do COTAE dvidas
sobre a ARCO e sua representao atual, alem de questes legais pendentes por esta
organizao. O interesse em desqualificar a organizao acompanhado por uma
estratgia seguinte de oferecer ajuda no processo de gesto.

A administrao e coordenao da CCC ser pelo colegiado composto de

ARCO/DFE, ARCO/BR E ARCO/AF. Eu pergunto, quem cada uma delas?
Eu estou muito interessado em conhecer a ARCO (Tobias, repres. CDR-
Paranoa, 03/09)

A presso que se estabelecia sobre a ARCO era at certo ponto compreensvel e

aceitvel, uma vez que a administrao pouco transparente da ONG deixava margens de
dvidas sobre suas condies reais de assumir a empreitada.
Os argumentos apresentados pela EMATER e SEE por um lado, alem de um dos
representantes do COTAE deixam claro que a gesto da CCC tarefa complexa e a ARCO
incapaz de assumi-la sozinha.

161
 Associado a isso, aponta-se a grande responsabilidade da SEAPA, parceira oficial do
MDA no projeto em ter que repassar a gesto para uma organizao terceira, questionando
a legalidades do repasse para organizaes no governamentais.
A questo de fundo na investida das organizaes sobre a ARCO est assentada no
diagnstico da fragilidade da ONG, resumido entre outros na situao fiscal, humana e
estrutural que esta se encontrava.
A ARCO/DFE contava apenas com uma pequena sala cedida pelo CEASA para seu
funcionamento, com um funcionrio que mantinha em seu poder o veculo adquirido na
primeira etapa da liberao de recursos da CCC e sem condies de identificar, por
exemplo, nomes dos conselheiros da prpria organizao.
Apesar de inadimplente com alguns projetos anteriores do MDA, encontrava-se com
diversas pendncias sobre a situao cadastral impedindo a consulta de regularidade junto
aos principais rgos pblicos como Receita Federal e Distrital, INSS, Ministrio do
Trabalho e da Justia.
Das principais reivindicaes do grupo, eles apontam como soluo que a ARCO se
coordene com a SEAPA, COTAE e EMATER-DF para assumir a gesto do
empreendimento.

Quero entender principalmente sobre a gesto do projeto, o projeto est

andando, mas quero entender a gesto. Se for a cargo do colegiado, deve
chegar de maneira oficial para o TAE esta demanda. A forma, nem essa
aqui, nada impede esta reunio, at para colocarmos este tema na pauta da
prxima reunio do Colegiado, mas o certo chegar um documento, que
devemos deliberar aqui no sei, na mo da Magdalena. Ela que deve levar
pra o Ncleo Tcnico provavelmente ou vai criar uma Cmara Temtica
para discutir o assunto. Primeira coisa a discutir aqui cargo de quem vai
ficar a gesto da CCC? Ou pelo menos a discusso disso. Se a gente fizer
este caminho para todo e qualquer assunto, as coisas vo ficar certas com
comeo meio e fim. (Juraci, tcnico da EMATER-DF, 03/09)

pegue isso (o regimento), faa-se uma carta dizendo o que aconteceu at

agora, explicando o histrico do projeto e que ser discutido com as
entidades da AF como ser feita a gesto do projeto. Esta carta seria
enviada para o COTAE, ao ND para que este crie uma Cmara Temtica
para discutir o assunto. Eu acho melhor criar uma Cmara Temtica.
(Juraci, tcnico da EMATER-DF, 03/09)

Dando por certa a estratgia de alcanar a gesto ou pelo menos ter o controle sobre
o projeto, a EMATER-DF prope:

(...)Devemos aproveitar agora que est sendo dada a oportunidade para a

gente enquanto colegiado de auxiliar a ARCO neste processo. Para no
deixar a ARCO com toda esta responsabilidade. A ARCO pode fazer

162
 sozinha, mas pra que fazer sozinha? (Juraci, tcnico da EMATER-DF,
03/09)

(...) a partir de agora, com Regimento do COTAE criado, com os cargos

estabelecidos, deve-se entregar ao TAE (ncleo diretivo e tcnico) a tarefa
de zelar pelo CCC. (Juraci, tcnico da EMATER-DF, 03/09)

Aqui oficioso(...) Deveramos recomendar ao ND para criar uma Cmara

Temtica e assumir a CCC. (Juraci, tcnico da EMATER-DF, 03/09)

Sem contar com as lideranas responsveis pela articulao inicial do projeto, a frgil
ARCO/DFE, que se representava unicamente pelo Pablo, encontra no OPORT e na
presena de dois representantes dos movimentos sindicais a resistncia possvel s
investidas, cedendo, amparado na estratgia de que melhor dividir do que perder
totalmente o controle do negcio.
O OPORT apresentou nesta data um sitio na internet com o propsito de oferecer
acompanhamento da obra, com proposta de atualizao quinzenal contendo fotos e
documentos da Central. No entanto, dias aps a reunio o endereo j no mais se
encontrava ativo e assim permanece at os dias atuais.

ARCO quem vai fazer isso. o MDA vai pagar pro OPORT assessorar o
processo. O Gestor ARCO/AF e 60 associaes que esto por nos
representadas. So cooperativas, associaes, etc., que se associam a
ARCO/AF. (Juraci, representante da ARCO/AF, 03/09)

Esta discusso deve ser feita pela ARCO/AF e Colegiado e no passar para
o colegiado somente. (Raul. repres. OPORT, 03/09)

Projeto foi concebido antes do TAE e, portanto TAE estava fora, neste
momento a situao diferente e o TAE deve entrar. O projeto de 2001,
na poca do FHC e do MG. Hoje executor a SEAPA/DF. (Raul. repres.
OPORT, 03/09)

Estabelece-se assim um clima de cooperao com mtua desconfiana, onde a mais

importante conquista desejada por alguns seria a formalizao da reunio na forma de ata,
que outrora poderia permitir aos membros do COTAE a recuperao dos entendimentos ali
tratados. Dessa forma, o representante do NT presente na reunio sugere a elaborao do
documento registrando os acontecimentos da discusso.

O tema mais importante que muita gente acha e devemos trabalhar com a
maior preocupao profissional possvel. Envolve o destino de muita gente,
portanto deve haver ata e seguir um rito de verificar o projeto, o que ele diz
o que no diz, enfim (Tobias, repres. CDR-Paranoa, 03/09)

163
 Neste momento o OPORT declina de assumir a responsabilidade que anteriormente
dizia possuir quando convocou a reunio dizendo ter sido requerido pela SDT para
acompanhar a execuo do projeto da CCC.
Ora vejamos, ou estamos diante de um falso protagonismo da organizao que se
dizia investida de poderes para realizar a tarefa ou a estratgia do representante da ONG
era procurar alcanar a melhor maneira de ainda manter seus espaos e interesses ligados
comercializao e mercados, que de fato o negcio explorado pelo Instituto, conforme
pudemos levantar em pesquisas e cruzamentos de dados.

Meu papel no convocar ningum e nem representar ningum. No tenho

autoridade para isso. (Raul, repres. OPORT, 03/09)

Se fizermos um documento escrito, vai melindrar muita gente do COTAE, da

direo do TAE e pode ser que no seja adequado. (Raul. repres. OPORT,
03/09)

Ao se posicionar como interlocutor do TAE junto SDT, a ONG se reveste de

importncia simblica para ambos os lados, evidenciado as estratgias que motivam a
participao de seus representantes nos domnios do Colegiado. Aos tcnicos, MSS e AF
transmite a ideia de domnio de conhecimento e transito nas entranhas do sistema federal
de decises descentralizadas.
Por sua vez, para a SDT, a ONG se posiciona como uma plataforma de expanso de
projetos incompletos ou insuficientes do ponto de vista de execuo, mesmo que a
capacidade de articulao da ONG se mostre limitada e restrita a produzir incontveis
pginas de relatrios de pesquisas de mercado e diagnsticos de pouco alcance dos reais
beneficirios.
Os estudos e diagnsticos realizados pelo OPORT possuem informaes e anlises
de qualidade que auxiliam de maneira fundamental qualquer empreendimento. No entanto,
aqui se questiona o arranjo que permite ao Instituto alcanar cifras vultosas para subsidiar
um empreendimento que ainda est longe de seu funcionamento, se que o mesmo vir um
dia a funcionar.
A questo se resume na afirmao de um representante de um conselho regional
integrante do Colegiado que questionado sobre o papel do OPORT afirmou:

O OPORT recebeu 400 mil reais para fazer um estatuto e um regimento

interno que eu canso de fazer aqui gratuitamente, eles s aparecem quando
o dinheiro est saindo e no brigam por recurso comum, sempre tem outra
fonte... (Tobias, repres. CDR-Paranoa, 03/09)

164
 O Raul muito articulado, possui contatos certos. O Altair o cara do MDA,
sempre abrindo as portas para ele. OPORT sempre pega e leva embora,
mas o Sidney disse que o Altair sugeriu o Raul acompanhar a CCC. Voc
acha que ele est acompanhando a CCC de graa? Eu duvido! O prprio
colegiado no possui dinheiro para acompanhar seus projetos. (Tobias,
repres. CDR-Paranoa, 03/09)

Apesar das disputas que se estabelecem, as lideranas se mostram sensibilizadas

pela importncia do projeto e das limitaes do TAE em suprir de matrias primas a CCC.
Esse entendimento, no entanto, conforme o interlocutor se presta a um objetivo diferente.
Para a EMATER e SEAPA uma maneira de apontar a necessidade de maior colaborao
entre as organizaes na gesto do empreendimento. Para os movimentos sindicais, a
preocupao esta centrada no abastecimento da CCC e de seu real funcionamento.

o CCC apenas para o Territrio ou mais alem? (Juraci, tcnico da

EMATER-DF, 03/09)

Estruturas de comercializao no entorno esto abandonadas. Precisa ligar

as estruturas ao CCC. Caminhes devem atender a isso, estrutura de
comercializao integrada (Juraci, tcnico da EMATER-DF, 03/09)

Coloco o seguinte questionamento: adaptar discusso a conjuntura atual,

considerando o que foi acumulado at ento, resgatar as discusses
anteriores, atas, etc. Questo do territrio e ND por tabela, deve se
incorporar ao que j existia, no ao contrrio! Fundadores do projeto esto
em Cristalina por exemplo. (Arcelino. repres. FETADFE, 03/09)

Existem projetos que no vai chegar aqui na CCC. O desafio grande.

Precisa aparelhar a CCC com equipamentos de processamento de
alimentos. Precisa pensar em vender para mercados, sacoles, etc.
(Arcelino. repres. FETADFE, 03/09)

Ser que vai andar mesmo este projeto? Os 11 municpios do TAE tem
produo para abastecer esta CCC? Estou malhado na discusso. Temos
estrutura, mas no temos produo. Ficou parado este projeto por quatro
anos. No fizemos a lio de casa ainda. Imagina ter que comprar do
agronegcio para vender l(...) (Iran, CONTAG, 03/09)

A Coordenadora do TAE se mostrava bastante incomodada com a situao que se

criava, haja vista que ela era constantemente questionada pela representante da SEE-
PRONAF/DF ou do OPORT sobre sua posio sobre o tema. Para a primeira a estratgia
era conseguir o consentimento, mesmo que extraoficial da Coordenao do Colegiado para
reforar a ideia de que a gesto da CCC deveria ser entregue ao TAE. O segundo

165
(OPORT), por sua vez, apostava na sensibilidade da Coordenadora para tentar manter a
tarefa sob os domnios da ARCO.
Para ela, a disputa estabelecida no traria benefcios para nenhuma parte, apesar de
crer que a ARCO estava bastante enfraquecida e sem demonstrar capacidade
administrativa, no entanto, no vislumbrava tambm a entrega do projeto para a SEAPA e
EMATER que considerava oportunistas frente ao empreendimento. Para ela, o ideal seria
um arranjo expandido para a gesto da CCC.
O representante do OPORT atento aos sinais emitidos pela Coordenadora sugere
ento que a ARCO some esforos com o TAE na gesto do projeto, apontando a elaborao
de um documento oficial pela ONG para solicitar a colaborao do TAE.
Como encaminhamento final, ficou estabelecido que a ARCO fizesse uma carta
pedindo ao COTAE a colaborao oficial na gesto da CCC.

No comeo eu no acreditava neste projeto, agora que comeou e

realidade, vamos tocar. Devemos aproveitar agora que est sendo dada a
oportunidade para a gente enquanto colegiado de auxiliar a ARCO neste
processo. Para no deixar a ARCO com toda esta responsabilidade. A
ARCO pode fazer sozinha, mas pra que fazer sozinha? A SEAGRO quando
terminar a obra repassa pra a ARCO, a ARCO pede apoio ao Colegiado
para criar as regras. (Juraci, tcnico da EMATER-DF, 03/09).

Novamente a proposta:

Faamos uma carta encaminhando para o Colegiado, no sei quem

encaminha: ARCO ou SEAGRO? ARCO proponente, captou o recurso,
SEAGRO detentora do recurso e do espao. SEAGRO deve repassar a
obra por convnio para algum. (Juraci, tcnico da EMATER-DF, 03/09).

(...) eu assessoro a ARCO na elaborao da carta. (Raul, Repr. OPORT,

03/09).

A reunio extraoficial analisada ocorreu com a presena de dez pessoas, sendo que
pelo menos trs delas no possuam representao oficial no Colegiado. Algumas anlises
e interpretaes nos parecem importantes sobre as investidas, estratgias e articulaes
realizadas antes e durante a reunio que apresentamos anteriormente.
O desfecho do caso ainda est longe de ocorrer. As disputas se materializam
conforme as etapas avanam e os AF pouco decidem sobre esta situao, seja pelo no
acesso a estes espaos, que conforme observamos fica distante daquele onde a Plenria
discute anualmente o destino de alguns parcos recursos para os projetos.
Em primeiro lugar, fica evidente que os interesses dos AF foram pouco lembrados.
Constou somente das preocupaes dos representantes da FETADFE e CONTAG que
166
desenvolveram um principio de reflexo sobre capacidade produtiva do TAE e entorno para
abastecer uma Central com as dimenses da proposta em curso.
A produo da AF altamente fragmentada, pouco uniforme, com sazonalidade e
outras caractersticas que a valoriza em mercados especficos, ao mesmo tempo em que a
penaliza em circuitos de mercados padronizados. Alem desse diagnstico,
O ND representado na reunio contava com dois representantes diretos da AF: a
Coordenadora do TAE e o representante do CR do Parano, que embora possuam ligaes
e afinidades com os AF acabam por se inserir muito mais nos meandros administrativos e
burocrticos do TAE e terminam por reproduzir as mesmas posies dos atores meio, como
a EMATER e o OPORT que, obviamente possuem interesses distintos dos AF.
Para a EMATER-DF, o AF nmero, meta, beneficirios de polticas pblicas que
podem ou no representar recursos financeiros para suas aes. Atender a este pblico,
obviamente, faz parte do processo, mas a organizao vai alem e fala em nome deles, como
se soubessem as verdadeiras demandas e necessidades que possuem. Quando o AF ou
seu representante expressa um problema legtimo que o aflige, normalmente no tratam de
depurar e investigar o que significa aquele apelo, apenas se concentram no alcance de suas
estratgias.
No caso da CCC, a EMATER-DF juntamente com a SEAPA procuravam alcanar
espao no rol dos atores gestores do projeto e pelo desdobramento da reunio analisada, o
intento fora alcanado. Se antes a SEAPA era executora e deveria transferir a gesto da
CCC para a ARCO, agora com o pedido oficial de ajuda da ARCO ao TAE, a SEAPA que
possui representao no TAE e se representa tambm pela SEE, acaba por alcanar a
gesto do empreendimento de forma conjunta com outros atores do Colegiado.
O desdobramento ainda no fora efetivado, mas muitas questes ainda devero
surgir: qual modelo de parceria que a ARCO ir assumir com o TAE? Quais as
responsabilidades compartilhadas podero assumir? Qual o posicionamento legal permitido
para uma empresa pblica ou um rgo do poder pblico frente aos objetos de convnios
oriundos de recurso pblico?
O intento maior que motivava o Secretrio de Agricultura do DF poca, era o
mercado de pescados, que embora ainda no alcanado, no deve ser descartado. Muita
disputa e apropriao de espaos ainda devem ocorrer, sinalizando que o objeto em estudo
pode ser ainda muito explorado.
O discurso de ampliao de espaos aos agricultores apontados por vrios estudos
pode ser relativizado, pois necessrio, segundo FRASER (2001) que se atente para dois
tipos de reivindicaes sociais, a redistribuio e o reconhecimento, para que haja a
incluso poltica dos grupos sub-representados nos processos democrticos, especialmente
167
quando estes grupos so minoria ou esto sujeitos a desigualdades estruturais ou culturais
(YOUNG, 2006). A complexidade desses espaos produz o que Young chama de injustia.
Para ela, a dominao e a opresso geram a injustia e instituem-se por relaes de poder.
A construo poltica decorrente desta ampliao de espaos, ao invs de promover a
pluralidade e a participao ampliada de atores ligados ao desenvolvimento rural criou uma
disputa que se reflete nos territrios rurais de maneira negativa hoje.
Se por um lado, a ampliao dos espaos a novos atores, como ONGs, movimentos
sociais e sindicais possibilita o acesso a mais recursos, por outro lado, em resposta,
reforaram-se as redes de poder, a excluso e a disputa, principalmente dos tcnicos
dominantes nas EMATERS e MDA indispensveis na conduo da poltica territorial junto
aos agricultores familiares e acabam por diminuir os espaos que estes tm acesso.
Nas perspectivas centradas na ideia do bem comum, os cidados devem deixar de
lado interesses particulares procurando similaridades entre eles e o que eles tm em
comum. Seria necessrio, segundo Young (2006) deixar para trs as diferenas e posies
sociais para construir o bem comum. No entanto, os prprios movimentos sociais tm se
mostrado cticos sobre esta noo, argumentando que o bem comum estabelece uma
unidade nos interesses que, frequentemente, favorece os grupos dominantes. No significa,
no entanto, desconsiderar as diferenas estruturais de posio social, ao contrrio, aponta a
autora, agregar tais diferenas fundamental para o entendimento do processo poltico.
Uma segunda constatao associa-se com a ideia de gesto do empreendimento. A
gesto, entendida como processo administrativo, em momento algum assumiu esta
conotao. O que se apontava como gesto nas discusses era o entendimento de quem
seria um ator privilegiado com poder decisrio maior que outros frente ao empreendimento.
No detalhamento dos documentos j elaborados pelo OPORT h extensiva lista de
atribuies, cargos e de especificidades administrativas. Ou seja, estava claro que todos ali
reunidos no se preocupavam com suas capacidades administrativas para assumir um
empreendimento do porte projetado pela CCC.
Em jogo estava apenas, a batalha da ARCO por se manter como o ator privilegiado e
o OPORT como assessor desta. Por sua vez, as organizaes oficiais se preocupavam em
desqualificar esta organizao como a mais capaz de realizar tal feito. Na ltima hiptese e,
de fato alcanada, pretendiam dividir com a ARCO a tarefa.
No caro lembrar tambm que a CCC no tm uma orientao estratgica, estas
no foram definidas em momento algum ou articuladas com o segmento produtivo, tcnico
ou poltico do cenrio onde ela se insere. No constam em qualquer documento possveis
avaliaes de mercado potencial para a insero dos produtos da AF que potencialmente
abasteceriam a Central.
168
 De parte dos estudos do OPORT, procurou-se dimensionar a capacidade produtiva
dos AF da regio e prospectar parceiros no segmento de distribuio de alimentos, que no
nos parece o mercado potencial da CCC. O entendimento que exaltam alguns dos
idealizadores da CCC era de um espao para o produto diferenciado, de caractersticas
peculiares, tpico da AF e do extrativismo. No havia em momento algum a referencia para
nichos ou segmentos especficos de mercado, como orgnicos ou socialmente justos, o que
tambm no impede que estes produtos venham compor o espao da CCC.
Outro aspecto que fora lembrado, porem no discutido refere-se ao transporte de
mercadorias. A proposio define a aquisio de apenas um caminho para transporte de
mercadorias para atender no mnimo 11 municpios que podem estar distante at mais de
200 quilmetros do DF. Em foco estava a pouca ateno dada aos detalhes e
consideraes fundamentais para o projeto. Como operacionalizar o funcionamento de uma
Central de Comercializao sem pensar em seu funcionamento? Como gerir, na acepo
administrativa do termo, um negcio que no apresenta em momento algum projees
financeiras para sua sustentabilidade? Ou ainda, que no tem claro seu carter fiscal: seria
a CCC uma empresa capitalista? Uma cooperativa? Uma associao de produtores? Enfim,
estas questes que balizariam com muito mais profundidade o debate no foram levantadas
em momento algum e muito provavelmente no o sero em um futuro prximo.
H ainda uma ltima questo que deveria sem amplamente discutida, talvez at antes
de todas as outras, que se refere estrutura da prpria ARCO.
Uma ONG que congrega associaes de produtores e assentados de reforma agrria
deveria poder produzir suas atas de fundaes, regulamentos, estatutos e normas, visando
ampliar o quadro de associados e beneficirios, de forma a fortalecer a estrutura da
organizao que se encontrava em vias de assumir um projeto to importante.
Na prtica, as tentativas realizadas durante a pesquisa demonstraram que a ARCO
resumia-se a uma organizao que nunca chegou a ser efetiva apesar de existir
formalmente. A trajetria das lideranas que a criaram deixa claro sua fragilidade.
A SDT por sua parte no manifesta publicamente ao TAE suas reais expectativas com
relao ao projeto. Se considerarmos que o projeto anterior ao Territrio e fora alcanar
seus domnios por conjunturas polticas de uma rede que ora j no se encontra mais
mobilizada em torno do mesmo, um claro processo poltico indutor seria capaz de oferecer
algumas direes do que se esperar da proposta. Na prtica isso no ocorre e as foras que
se estruturam na arena de decises disputam o controle da CCC, independente de diretrizes
estratgicas para o mesmo. O mais forte indicador dessa situao a pouca presena de
agricultores familiares cientes dos objetivos da proposta ou mesmo de sua existncia.

169
3.4 CONFIGURAO SOCIAL DO PROJETO DA CCC E SUA EVOLUO

Podemos apontar na configurao social do projeto da CCC, pelo menos dois grupos
de atores envolvidos. Na primeira fase do projeto, h um quase consenso entre MDA, SEE-
DF e movimentos sociais e sindicais (MSS) da importncia e justificativas do
empreendimento. No segundo momento, os conflitos de interesses se acirram e um novo
conjunto de atores se posiciona de forma crtica ao projeto, muito mais na tentativa de
alcanar o seu controle do que se confirmarem como opositores. Trata-se da EMATER-DF,
SEAPA-DF e a prpria SEE-PRONAF-DF.
A configurao inicial pode ser representada por uma rede de atores que aproveitaram
a janela de oportunidades criada pelo MDA quando este deu sinais de sua opo pela
agricultura familiar orientada ao mercado. A construo resulta de um processo iniciado no
Governo Fernando Henrique Cardoso, nos anos 2000, quando foram criadas as ARCOs e
os montantes de recursos aportados para consolidar a iniciativa superou os 5 milhes de
reais. A consolidao das ARCOs como parceira do MDA parte dos desdobramentos das
aes de MSS que desde a criao do PRONAF em 1996, procuravam abrigar suas
propostas em um porto seguro, diferente do que sinalizava o Ministrio da Agricultura
poca.
A iniciativa das ARCOs tem apoio e contribuies de muitos tcnicos que deixaram o
MAPA para atuar no MDA no perodo de transio e consolidao do novo Ministrio.
Alguns com vnculos estreitos com os prprios MSS e ao prprio PT, como aqueles ligados
as federaes de trabalhadores de ATER pblica.
Podemos assim, ilustrar a configurao inicial do projeto da CCC como um projeto
governamental, planejado e gestado no MDA, com apoio dos MSS e que precisava obter
apoio fora do Ministrio, encontrando na criao das ARCOs, o abrigo mais razovel.
Justifica-se, pois os outros possveis parceiros, como a prpria EMATER-DF encontrava-se
em momento difcil pelo aspecto estrutural, desde o desmonte do sistema pelo presidente
Collor e tambm pela diviso dos ministrios e a ausncia de clareza sob qual hierarquia o
servio restaria vinculado.
Na primeira fase do projeto, o nico opositor era a CEASA que no admitia perder
parte de seu patrimnio ao ceder a rea para a construo do empreendimento. Nota-se
que at este momento, os demais parceiros obtinham muitas vantagens: o MDA garantiria
os recursos, o GDF cederia a rea, mas receberia os recursos para executara obra, a SEE-
DF conquistaria um espao para sua instalao fsica e as ARCOs, alem de recursos para
sua consolidao no pas inteiro, receberia a gesto do empreendimento. Dois parceiros

170
ainda se beneficiariam do arranjo na fase inicial: o IICA, que fora contemplado com recursos
para viabilizar as ARCOs e o OPORT responsvel pela elaborao de alguns estudos.
A figura 11 ilustra a configurao do projeto em dois momentos, a gnese do projeto e
a disputa pela gesto do mesmo e aguarda uma atualizao referente ao seu funcionamento
que ainda no ocorreu.

Figura 11 Configurao social do projeto da Central de Comercializao e Capacitao

Fonte: Elaborado pelo autor

3.5 EVOLUO DA CONFIGURAO SOCIAL EM TORNO DO PROJETO DA CCC

Compreender a evoluo da configurao social do projeto da CCC nos remete

entender os interesses de atores que so alheios queles dos agricultores familiares. Trata-
se em particular das disputas entre as duas principais redes formadas (ATER e ONGs), das
171
ambies da SDT, dos interesses responsveis pelos atrasos e disputas polticas sobre o
objeto e das caractersticas do prprio projeto.
Duas etapas so discutidas a seguir, como sntese da evoluo da configurao social
em torno do projeto da CCC e a partir desta leitura, poderemos desvendar os efeitos sobre
os agricultores familiares, sobretudo a excluso destes dos benefcios propostos pelo
projeto.
A gnese do projeto - A configurao social em torno do projeto da CCC, inicialmente
se concentrava na rede de tcnicos governamentais, ligados ao MDA e a SEE-DF. Tratava-
se de interesses convergentes no sentido organizacional, uma vez que acompanhavam a
dinmica da temtica da insero dos agricultores familiares aos mercados.
A SEE-DF contava com tcnicos da SEAPA e EMATER-DF e estes estavam alinhados
ao MDA graas aos incrementos financeiros que o PRONAF fornecia aos agricultores
familiares e aos espaos que esta Secretaria alcanava na nova estrutura de financiamentos
do agricultor familiar. Somavam-se a isso, as incertezas da EMATER frente s mudanas de
rumo que a ATER poderia tomar com o novo governo que se materializava.
Apesar de se concretizar como um projeto destinado ao agricultor familiar, a CCC se
materializou, assim como as ARCOs, sem a presena de agricultores familiares nas
discusses. Salvo os representantes ligados aos movimentos sociais e sindicais que
estavam ligados aos assentamentos e acampamentos de reforma agrria, as demais
categorias de agricultores familiares no se sentiam representados pelas ARCOs, evidencia
que se confirmou em todas as entrevistas posteriores realizadas na pesquisa e nas
enquetes informais com estes agricultores. Apesar disso, o projeto gestado com a
previso de atendimento a 16 mil famlias de AF no DF e entorno.
Nessas condies, o MDA aporta na nova organizao que surgia como
representante dos agricultores familiares, recursos financeiros e a expectativa de que esta
conquistasse o espao junto a este pblico. No se apontava para os parceiros
governamentais tradicionais como EMATER e Secretarias de Agricultura, na tentativa de
uma construo de um novo arranjo.
Evidente que as foras ligadas aos MSS e os tcnicos governamentais que realizaram
os esforos tinham cincia das limitaes de alcance das ARCOs. No se constri um
sistema de comercializao de maneira descendente. Era preciso crdito, produo,
capacitao, organizao para que a tentativa frutificasse e a organizao da produo se
fortalecesse. Ainda assim, seria necessrio um esforo singular na tentativa de superar as
desconfianas dos AF cansados de insucessos em formas organizativas mal planejadas por
rgos de ATER durante dcadas.

172
 Pouco se fez no sentido de impedir a execuo do projeto da CCC durante este
primeiro momento da configurao. De maneira sinttica, uma vez que detalhes foram
apresentados na trajetria do projeto no item 3.1.2, apenas a CEASA se mobilizou de forma
contrria. Esta mobilizao, podemos afirmar no se tratava de um posicionamento em
relao aos objetivos do projeto e sim, focada na questo imobiliria do valor do terreno
cedido pelo GDF para instalao do projeto.
Esta por sinal, a nica manifestao explcita contrria ao projeto em toda sua
gnese, que associada a pouca capacidade de mobilizao demonstrada pelas ARCOs e
pelo no esforo da EMATER-DF mantiveram o projeto abandonado por longo perodo.
Como consequncia, a defasagem de valores das metas estabelecidas no projeto, a
deteriorao de alguns poucos bens adquiridos e o surgimento de diversos oportunistas
dispostos a alcanar algum benefcio com o imbrglio.
Este perodo fez surgir tambm muitos questionamentos em relao aos atores
envolvidos na execuo do projeto. As ARCOs demonstravam a cada dia, menor
capacidade organizativa e representativa. Durante todo o perodo de gnese do projeto as
ARCOs no realizaram nenhuma reunio com registro oficial em ata para justificar sua
condio de representante do AF e por outro lado, deixaram de prestar contas de diversos
projetos por elas executados com recursos do MDA.
A questionvel capacidade administrativa das ARCOs associada aos bastidores da
institucionalizao do TAE, fez com que o MDA, agora representado pela SDT, realizasse a
incorporao do projeto da CCC no TAE. Neste momento, estava ativada a disputa que se
constitui no segundo momento da configurao, intitulado a disputa pela gesto do projeto.
A disputa pela gesto do projeto corresponde em termos analticos ao perodo
compreendido desde a criao do TAE at os dias atuais.
Na pesquisa, estabelecemos o recorte final no terceiro bimestre do ano de 2010
quando o projeto voltava a adquirir equipamentos para seu funcionamento, mesmo sem ter
a obra fsica concluda.
Nesta segunda etapa das configuraes, observamos movimentos de afastamentos e
aproximaes de atores, bem como o estabelecimento de novos jogadores na disputa.
Duas redes iro se estruturar ao longo desse perodo na tentativa de assumir a
responsabilidade pelo projeto. Os objetivos de cada ator so diferentes, mas a necessidade
de estabelecer parcerias assenta-se na construo de argumentos para avanar ou impedir
o avano do projeto, bem como na necessidade de legitimar-se perante os demais atores
como jogador estabelecido.
Assim, no escopo de atuao da SEE-DF, por exemplo, situam-se a execuo fsico-
financeira do projeto e posterior avaliao de seu uso. Questionar os termos empregados ou
173
as condies estabelecidas no se constitui como atribuio dessa Secretaria, no entanto, a
partir do momento que o projeto passou a ser executado sob a tutela da SDT no PDSTR, os
membros do Colegiado do TAE, que por coincidncia, so tambm tcnicos desta
Secretaria, passaram a constituir parte interessada da execuo do mesmo.
O mesmo vlido para a EMATER-DF que desde o inicio do projeto no se mobilizou
para contribuir com a execuo do mesmo, mas ao v-lo lanado sob o TAE, onde ela
possui domnio se viu com grande parcela de chance de assumir a gesto do
empreendimento, atendendo diversos de seus intentos com a estrutura fsica do projeto.
A presena de um tcnico da EMATER-DF na coordenao das aes territoriais na
SDT e o multiposicionamento de vrios tcnicos que outrora foram da EMATER ou da
SEAPA, favorecem EMATER encontrar recepo aos questionamentos e impedimentos
para desfavorecer as ARCOs. Esta ao contrrio, perdeu sua fora no rgo federal depois
do retorno do Hugo para o MAPA e do afastamento de Ademar das esferas de negcios do
MDA. Estas duas lideranas da SDT possuam fortes vnculos com a CONTAG e com as
ARCOs e foram responsveis pela elaborao do projeto da CCC e da articulao para sua
aprovao.
A SEE-DF e as ARCOs que durante a primeira etapa da configurao estavam
bastante prximas, agora encontram muitos pontos de divergncia. A aproximao da SEE-
DF com a EMATER e a SEAPA reforou a estratgia da SEAPA que alterou a figura do
Secretario Executivo da SEE-DF para um tcnico alinhado com a EMATER. A nova
liderana alm desse alinhamento possui afinidade com o tcnico da SDT que fora colega
seu na ATER do DF.
No caso especfico, a polaridade se faz presente em acordo com estes determinantes
e alem disso, h um elemento central no jogo, que poderamos analogamente ao futebol
dizer que a bola. O agricultor familiar a bola do jogo, sendo necessrio para atingir um
objetivo que o gol. No entanto, para se alcanar um gol preciso desfazer-se da bola. As
redes constitudas precisam do AF para seus objetivos, mas o objetivo destas redes no
ficar com a bola. alcanar os recursos (gol) atribudos pela Poltica.
Os atores envolvidos mobilizaram diferentes recursos para impedir que a gesto fosse
transferida para as ARCOs como previsto no projeto inicial. Os interesses variavam, no
entanto, nenhum deles se coadunava com os propsitos iniciais da proposta. Em nenhum
momento, os agricultores familiares foram ouvidos sobre suas intenes e interesses na
CCC ou ainda, sobre suas capacidades para abastecer o espao.
Na segunda etapa da configurao, os agricultores familiares que serviram de
justificativas para todos os investimentos realizados, tornam-se desnecessrios e raramente
so lembrados nas discusses.
174
3.5.1 Causas da excluso do AF do projeto da CCC

Apontar as causas da excluso do AF do projeto da CCC remete a um conjunto de

fatores e interesses. Os interesses so variados e disputam os investimentos na construo
e instalao da obra e dos equipamentos, o espao fsico de localizao privilegiada, a
estrutura destinada a comercializao e capacitao com alojamentos anexos, entre outros.
Na verdade, os interesses das organizaes envolvidas superavam as poucas
perspectivas dos AF e concentravam-se em oferecer, de maneira descendente, benefcios
que estes nunca demandaram.
Dessa forma, podemos categorizar a excluso do AF pelos aspectos seguintes que
elencamos:
Origem do projeto - as ARCOs no se constituem como representantes dos AF e a
concepo inicial, do projeto, no entanto, remetia s ARCOs, autointituladas representantes
dos agricultores familiares, a participao destes. Evidente que a ausncia de bases slidas
na representao foi facilmente desconstruda pelos atores interessados em obter parcelas
de vantagens que at ento, estavam apenas destinadas s ARCOs e, consequentemente,
os AF foram sendo gradativamente excludos do processo, do qual de fato, nunca
participaram. Por parte das ARCOs, constitui-se na ltima instncia de manter-se em
funcionamento e legitimar sua posio, uma vez que diversos escritrios j no mais
funcionam e as fontes de financiamento, antes fcil, agora so mais difceis.
Objeto vitrine - O projeto se constitui como uma vitrine dos produtos tpicos das AF
dos territrios rurais pensada pela SDT e pela EMATER-DF para suas ambies
estratgicas. Para a SDT o projeto representa um trunfo poltico destinado a transmitir a
ideia de que a agricultura familiar orientada ao mercado obteve xito. Permitiria a EMATER-
DF posicionar-se como eficiente e de vanguarda para multiplicar e comercializar solues
para outras ATER do pas e do exterior
Objeto espao - a SEAPA-DF, em diversos momentos, demonstrou interesse em
utilizar o local para implementar um projeto de comercializao de pescados, objeto de
muito interesse da Secretaria pela importncia do mercado consumidor do DF e das
perspectivas do setor na capital federal.
A EMATER-DF e a SEAPA-DF, mesmo que estejam em posies prximas,
apresentam disputas pelo objeto: a primeira vislumbra no empreendimento a perspectiva de
reproduzir suas atividades fins e atender aos seus beneficirios (inclusive os AF) com um

175
espao mais bem estruturado e equipado. A segunda vislumbra a oportunidade de negcios
que renderia dividendos polticos interessantes aos altos escales.
Objeto portflio - para o OPORT, a CCC representa mais um negcio ligado aos
diversos estudos de mercado e prestaes em capacitao para comercializao que este
Instituto elabora para subsidiar decises tcnicas de ministrios e secretarias ao longo dos
anos de atuao. Alcanar sucesso significa ampliar o portflio de casos para se reproduzir
e os procedimentos vinculados se multiplicam, como o caso do projeto de apoio
comercializao sustentado por tecnologias de informao que este Instituto obteve
aprovao junto ao MCT.
Objeto tcnico a constituio dos projetos concebidos por tcnicos e assessorias
especializadas acaba por gerar complicaes tecnolgicas que afastam os verdadeiros
beneficirios. Uma central de comercializao com componentes informatizados para
disponibilizao em tempo real da demanda e oferta de produtos parece pouco razovel a
grande maioria dos AF envolvidos.
Os tcnicos conceptores justificam essas necessidades pela velocidade de tomada
de decises e complexidade dos mercados. No entanto, aos AF ouvidos, bastava um galpo
grande equipado com cmaras frias para armazenamento dos produtos e alguns caminhes
para viabilizar o transporte de suas mercadorias. A interligao com redes varejistas de
supermercados, hotis e bares, como proposto pelo OPORT, parece bastante distante das
expectativas dos AF.
Objeto no desejado - diante da lgica de funcionamento proposta para CCC existem
ainda, muitas dificuldades para os AF. Alm de questes gerenciais como capacitao
administrativa, contbil e mercadolgica para operar na CCC, h a necessidade de
qualificao da mo de obra interna das propriedades, aspectos logsticos no superados e
ainda, problemas anteriores no resolvidos como o acesso ao crdito, que depende de
regularizao fundiria e da disponibilidade da assistncia tcnica.
Frente a estes desafios, os AF no se sentem representados ou includos no projeto e
muitos o consideram um objeto no desejado, que possivelmente trar mais complicaes
que solues para seus problemas.

3.5.2 Consequncias das redes do projeto da CCC sobre os AF

As redes que se estruturam ao longo da disputa pela gesto da CCC, disputam o

projeto como se este fosse dissociado dos AF e as consequncias, alem da excluso do
benefcio causam tambm o no fortalecimento do Colegiado como espao de deciso e a

176
no expanso das capacidades dos AF para a participao. Diante dessas constataes, as
redes sociotcnicas convertem-se em redes de poder nos espaos de deciso do TAE com
trs principais consequncias:
1) Excluso parcial dos agricultores familiares de parte significativa dos benefcios
disputados. Grande parte dos recursos, sobretudo financeiros, so apropriados pelas
organizaes de apoio, sejam elas oficiais ou no governamentais em processos meios
como capacitaes, diagnsticos e estudos propositivos; em outros casos, os benefcios se
tornam excludentes do tipo clube (LVQUE, 1998), uma vez que excluem parcela
significativa dos beneficirios. Exemplos desta excluso so recorrentes, uma vez que a
lgica de diviso dos recursos entre as unidades federativas acaba por produzir projetos
localizados e de alcance restrito a pequenos grupos de beneficirios. No caso de veculos e
mquinas, a prefeitura encarregada de gerir o benefcio transforma-o, quase sempre, em
equipamento de uso oficial ou para atender lgicas poltico-eleitoral.
2) Decises so tomadas via caminhos paralelos, distintos do circuito oficial, que so
institudos para o aporte de recursos aos projetos de desenvolvimento territorial, aos quais
os agricultores no tem acesso. Estabelecem-se redes profissionais ou redes polticas que
influenciam a natureza dos projetos que, de maneira descendente, so aportados no
territrio, com baixa adeso e identidade. Diante disso, os espaos oficiais de deciso
passam a assumir um papel secundrio. Se a Plenria o espao oficial de decises do
Territrio, o eixo Secretaria Executiva do PRONAF-DF, EMATER-DF e Secretaria de
Agricultura e Pecuria do DF o local onde est concentrada grande parte dos tcnicos e
atores que decidem as discusses que ocorrero na Plenria. Este eixo facilitado, pois
todos estes rgos esto fisicamente localizados prximos uns aos outros e os encontros
facilitados no dia-dia.
Diferentemente, os municpios mineiros e goianos presentes no Territrio somente
conseguem se reunir nas oficinas e reunies oficiais, quando h recursos disponveis para
esta mobilizao. Caso contrrio, aos agentes do poder pblico destes dois estados ainda
possvel a participao, j para os agricultores e representantes da sociedade civil a
dependncia de uma carona nos carros oficiais a nica chance de participar.
3) Estagnao da capacidade dos agricultores: os espaos de participao dos
agricultores no se ampliaram, ao contrrio, em alguns casos, sobretudo aps a constituio
dos Territrios da Cidadania (TC), diminuram, uma vez que a ampliao do Colegiado
determinou a ampliao dos segmentos da sociedade civil aptos a se representarem nestes
espaos. Desta forma, a sociedade civil que anteriormente se reduzia aos agricultores
familiares, passou a contar com segmentos da sade, educao, meio ambiente e outros
que ocuparam os assentos dos agricultores familiares. No bastasse essa situao, h um
177
processo de dominao dos espaos da AF por lderes, representantes legtimos, que fazem
da participao em espaos polticos seu oficio. Este o caso de lideranas dos agricultores
ligados aos MSS que se repetem em quase todos os conselhos e colegiados existentes na
regio.
De maneira geral, a dominao existente por parte das organizaes sobre os
agricultores permanece e no permite a participao destes em decises importantes, salvo
na legitimao das aes das ONGs e ATER oficial quando os mesmos so indispensveis.
O que se constatou, que a ampliao de espaos de participao aumentou o
acesso a recursos para o desenvolvimento rural. Mais instituies trabalham para obter
benefcios e consequentemente, mais recursos podem ser alcanados pela multiplicidade de
posicionamento e acessos que os diversos atores possuem. Como j discutido, no
necessariamente estes recursos alcanam os anseios dos agricultores familiares ou se
convertem em projetos de interesse territorial (intermunicipais ou estaduais, de interesse
geral, etc.).

4 O CASO DO MERCADO DE ORGNICOS (MO)

A lgica estabelecida pelo projeto do Mercado Orgnico (MO) difere significativamente

do projeto analisado anteriormente e situa nossa leitura em momentos distintos dos
dispositivos de polticas pblicas analisados. Enquanto o MO uma realidade construda e
em funcionamento, a Central de Comercializao e Capacitao (CCC) ainda precisa
percorrer muitas etapas para se consolidar como um projeto em funcionamento.
Desta singularidade, no projeto do MO, podemos estabelecer uma analise das
configuraes em dois momentos distintos: a construo e a regulao. Aqui apontamos um
dilema que nos parece fundamental para a compreenso da ao pblica: o MO situa-se
entre o processo de construo endgena e a regulao exgena.

4.1 ASSOCIAO DE PRODUTORES E ORIGEM DO PROJETO MERCADO ORGNICO

4.1.1 A origem do projeto MO

Em 1999, no CEASA do DF, dois anos antes da criao da Associao e mesmo da

existncia do projeto do Mercado Orgnico, dois grupos abriram em paralelo dois pontos de
venda para produtos provenientes da agricultura orgnica. O primeiro situou-se em um
pavilho de venda. Foi aberto por um grupo de trs produtores e um agricultor familiar que

178
foram agrupados de acordo com critrios de convivncia: Josu e seu vizinho JL, se
converteram juntos ao modo de produo orgnica. Fizeram cursos oferecidos pelo Servio
Nacional de Aprendizagem Rural (SENAR) e com professores da Universidade de Braslia
(UnB) e entraram em contato com Vicente, produtor orgnico que os colocou em contato
com Alfredo, fundador da Associao de Agricultura Ecolgica (AGE). Este ltimo que a
poca, trabalhava na SEAPA obteve junto administrao do CEASA a concesso de um
ponto de venda.
O segundo grupo passou por uma situao um pouco mais precria. Seus membros
eram comerciantes no mercado de Taguatinga. A deciso de abrir um ponto de venda no
CEASA surgiu de maneira espontnea. As condies eram precrias: eles utilizavam
barracas desmontveis em uma rea de estacionamento na entrada do local, sem
eletricidade ou abastecimento de gua, sujeitos a meteorologia e ao trfego intenso de
caminhes em um espao que servia tambm de descarga de armazns. Existia ainda, a
pouca visibilidade do local e os problemas com publicidade, o que os colocavam contra seus
prprios consumidores: Na verdade havia grande dificuldade em identificar o grupo entre os
produtores de agricultores convencionais que ali estavam.
Mais uma vez, podemos fazer uma sntese das caractersticas de seus dois grupos,
que constituiro em seguida os fatores de coeso:
Percebe-se de primeiro a antiguidade de certas relaes de proximidades: vizinhana,
circulao de informaes entre indivduos unidos pelo compartilhamento de convices
sobre a necessidade de promover um modo de produo agrcola que respeitasse o meio
ambiente.
Todos so igualmente membros de associaes ou grupos de interesse da
comunidade (isto , grupos de agricultores da mesma comunidade ou de uma rea de
reforma agrria se reuniram em torno de interesses comuns). Em 2003, para criar a
Associao de Participantes do Mercado de Produtos Orgnicos, em Braslia so citadas
vrias associaes de produtores. Elas podem ser descritas como associaes de
desenvolvimento (SABOURIN, 2007b) que envolvam vrias comunidades: AGE (Associao
de Agricultura Ecolgica), o APOGEO (Associao Produtores Orgnicos do DF e Geo-
economia), o APRONTAG (Associao de Produtores do Ncleo Rural Taguatinga). Ou so
grupos comunitrios que renem os produtores orgnicos de uma comunidade ou uma rea
de reforma agrria (Ncleo Rural e assentamento de Brazlndia, ou municpio de Padre
Bernardo).
Os membros destes grupos se renem para defender interesses comuns, neste caso,
a promoo e a comercializao da agricultura orgnica. So algumas vantagens
apresentadas:
179
 Integrao de uma rede de apoio: h muitos casos em que a converso do modo de
produo convencional em produo orgnica ou agroecolgica ocorreu entre pares de
vizinhos.
Multiplicao de conhecimento mtuo e contatos.
Prticas de aprendizagem de discusso e busca de interesses mtuos.

O caso da AGE singular: de fato uma associao de carter militante, seus

membros compartilham no s os interesses de natureza econmica, mas tambm
convico e compromisso: defender e recuperar ecossistemas ameaados e tambm
promover um estilo de vida e consumo sustentvel.
Alguns destes atores participaram de conselhos de suas regies administrativas:
Conselho Municipal ou Distrital de Desenvolvimento Rural Sustentvel ou o Conselho
Regional de Desenvolvimento Social e Sustentabilidade. Os produtores, alm de
aprenderem sobre as prticas participativas e conhecerem a trajetria de projetos
institucionais, entram em contato com diversos atores institucionais, como os tcnicos da
EMATER-DF, funcionrios da SEE-PRONAF/DF e os coordenadores territoriais do MDA.
Finalmente, todos esses atores tinham interesse em comercializar seus produtos
dentro da CEASA. Para muitos, existe o interesse econmico aliado necessidade de
multiplicar os pontos de venda dedicados agricultura orgnica no DF. Mas esse interesse
tem sido acompanhado por um argumento poltico e ativista, especialmente para os
membros da AGE, o mercado orgnico foi a oportunidade de estabelecer uma vitrine
nacional de um modo alternativo de produo.
Percebe-se por todos estes aspectos que os membros dos dois grupos de produtores,
mesmo antes de haver um reagrupamento na Associao dos Participantes do Mercado
Orgnico, foram formados em vrios grupos, ativistas ou scio-profissional. So sustentados
em relaes de amizade, convivncia e apoio mtuo, usando estes fruns para aprender
certas prticas de ao coletiva. Este o inicio que fornece recursos importantes para o
projeto e para a criao do Mercado de Orgnicos.

4.1.2 Trajetria do projeto MO

A redao do plano de trabalho propriamente dita, foi realizada por Silas, secretrio
executivo do PRONAF, tendo como base um projeto apresentado por representantes da
associao apoiada pela EMATER-DF. Interessante notar que Silas conhecia os lderesdo
projeto, Marinalva e Eli desde o incio dos conselhos territoriais.

180
 a EMATER que sabendo das disponibilidades financeiras destinadas ao TAE que se
mobiliza em assegurar que a associao vai aproveitar esta janela de oportunidade, fazendo
com que ele apresente o seu projeto para a Secretaria, em momento considerado propcio.
Observando todos os elementos acima citados, pode-se caracterizar a rede de atores
que trouxe tona o Mercado de Orgnicos, como uma comunidade de polticas pblicas,
que Massardier (2003, p. 134) define como :

As comunidades de polticas pblicas constituem um tipo de rede ao mesmo

tempo () unida e muito fechada. So unidas na medida em que os seus
membros partilham um senso cognitivo, uma razo para agir sobre a poltica
pblica que os rene. So fechadas porque os custos de entrada so
elevados em termos de investimentos, afetivos, temporais, e de todo tipo de
recursos que os atores tm obrigao de trocar para se manter na rede.
Assim este tipo de rede estvel porque as relaes entre os atores so ao
mesmo tempo estreitas e durveis essa homogeneidade permite a essas
redes produzir compromissos sobre produtos comuns como dispositivos
tangveis de polticas pblicas determinados em comum. So estveis por
outra razo: mas que um problema a prpria polticas pblicas que une a
esses atores, ou os destinos e um setor no seu conjunto, mesmo se ele
apenas representa uma parte desse setor.

Esta definio parece corresponder rede de atores do projeto do Mercado Orgnico:

membros da Associao so unidos uns aos outros e alimentam algumas relaes de
amizade com os tcnicos que os seguem desde o incio.
Estes atores possuem em comum, a vontade de promover um modelo de produo
agrcola que respeite o meio ambiente e se reuniram com o propsito de conduzir um
dispositivo de ao pblica que pudesse ajudar a comercializao da agricultura orgnica,
um grande projeto considerando os pontos enfrentados pelo setor ao organizar seus canais
de venda.
Os custos de entrada so elevados: as precrias condies de comercializao no
estacionamento do CEASA resultou em um projeto que levou cinco anos para ser concludo
e inaugurado em 2005. Para todos os produtores, especialmente os lderes, vale dizer que
so uma rede estvel e homognea.
A recomposio da trajetria do projeto e de seu sistema de ao concreta at a
presente data um dispositivo em circuito fechado. No centro da rede de atores
participantes do projeto, as relaes e recursos informais constituem um fator importante.
Reunidos em uma comunidade de poltica pblica, os produtores membros da Associao
implementam estratgias que defendam seus prprios interesses.

181
4.1.2.1 Um funcionamento em circuito fechado

Nesse ponto, desejou-se mostrar que a lgica de construo endgena especifica a

este projeto foi implementada em circuito fechado elaborao do dispositivo por uma
parte, e de seu funcionamento, por outra.
O pequeno nmero de atores envolvidos na montagem tcnico financeira do dossi do
projeto de Mercado Orgnico explicado principalmente pela sua pequena dimenso.
Enquanto a maioria dos atores reivindica a autoria da Associao, parece que a ideia
de sua fundao veio de Alfredo, juntamente com Rui da EMATER (dois atores
anteriormente citados por suas relaes de proximidade). Alfredo que trabalhou na EMATER
no incio dos anos 90, uniu-se a Rui na promoo da agricultura orgnica no DF,
impulsionada por ideias resultantes das reunies realizadas em 2001.
Reuniram os 12 produtores que j estavam no terreno do CEASA e outras
associaes de produtores independentes. Essas reunies foram destinadas a ampliar o
crculo dos fundadores da Associao, porm com mbito limitado. Sua criao em 30 de
novembro de 2001, contava com 16 membros, 4 a mais que os dois grupos inicialmente
formados. Estes novos membros so, na verdade, vizinhos ou conhecidos.
Se a EMATER pudesse dar uma ajuda tcnica para a evoluo do projeto, seu papel
estaria ai definido. Essa impresso reforada pelo fato de que os estatutos foram redigidos
pelo prprio presidente da Associao e colocado diretamente em votao pelos associados
em sua primeira assembleia geral.
A produo em circuito fechado notvel dois anos mais tarde, por ocasio da
elaborao do Plano de Trabalho da proposta de construo do Mercado Orgnico. O
Contrato de Plano de Trabalho e a folha de resumo do projeto para o MDA relataram 25
membros na associao. Porm, em entrevistas realizadas, constatou-se que nas primeiras
reunies e discusses preparatrias para a elaborao do projeto reduziram-se, de fato, aos
mesmos membros da associao.
Como no existe documentao que indique a entrada e sada de membros da
Associao em 2001 e 2003, pde-se supor que a associao e a EMATER-DF
arredondaram os nmeros destinados ao PRONAF a fim de dar amplitude ao projeto. Da
mesma forma, a lista de 60 potenciais beneficirios do projeto includo no Plano de Trabalho
como metas futuras do dispositivo da ao pblica, parece ter sido redigida de modo muito
vago e informal. Em entrevista realizada com o secretrio executivo do PRONAF poca,
Slvio explicou que a lista havia sido preparada a pedido de Rui da EMATER, baseado em
seu conhecimento dos produtores orgnicos da RIDE.

182
 Assim, pode-se pensar que esta lista tinha o papel de "inflar" a escala do projeto, e
no foi baseado em promessas de adeso ou de interesse de possveis scios potenciais.
Ela acabou ali por acaso, segundo as palavras de Silas.

4.2 TRAJETRIAS INDIVIDUAIS DE ATORES

Primeiramente importa destacar que a maioria dos atores presentes desde os

primeiros passos do projeto, ou seja, do incio da comercializao dos produtos orgnicos
dentro do CEASA, possuam, de acordo com estatuto socioprofissional, certo nmero de
recursos sua disposio.
Atualmente so trs agricultores familiares na associao, segundo a definio do
MDA. Os outros se autodefinem como pequenos produtores e como empresrios.
A origem do projeto remonta ao ano de 1999, quando dois grupos distintos possuam
os pontos de venda dentro do CEASA. Eram agricultores que se enquadravam em uma das
duas categorias a seguir:
Agricultores patronais: locatrios ou proprietrios de uma pequena propriedade, que
empregam ao menos uma pessoa em tempo integral. Sua unidade de produo vivel e
simplificada (organizados em funo de sua integrao no circuito de comercializao e
mercados locais ou vendas diretas para atacadistas). Isso implica que esses produtores j
possuam uma experincia de gesto: prova disto que, mais tarde o projeto no incluiu um
momento destinado formao, gesto ou administrao.
Produtores aposentados do funcionalismo pblico, aposentado do BRB (Banco
Regional de Braslia) que se tornaram agricultores para complementarem renda. Existe
tambm a tradio cultural (como Jorge proveniente da imigrao japonesa que herdou a
tradio ambiental de seu povo) e o ideal de deixar uma propriedade como herana para
suas crianas (como o caso de Jlio). H casos de converso como, por exemplo,
Maurcio e Adriano engenheiro civil e professor que se converteram a agroecologia. So
presentes tambm um engenheiro agrnomo e um jornalista. Nestes ltimos casos,
representes de um militantismo a favor da agroecologia.
No centro da rede, esto os produtores da associao dos participantes do mercado
orgnico criado em 2001. O estatuto desta associao conta com 16 membros fundadores e
atualmente o nmero permanece o mesmo.
Entretanto, as visitas aos mercados e as conversas de pesquisa mostram que
devemos rever estes nmeros para baixo. Cinco produtores esto efetivamente fora do
dispositivo: (1) um imigrante japons que voltou para o Japo, (2) um que retornou a

183
agricultura convencional, j que a agricultura orgnica no lhe possibilitou satisfazer suas
necessidades e de sua famlia, (3) um jornalista (tambm produtor) que nunca participou do
Mercado de Orgnico, (4) dois agricultores que esto aposentados e pararam de produzir
para o mercado.
Existem tambm, produtores que deixaram o mercado sem que descobrssemos as
razes e trs produtores que passaram a fazer parte da associao depois de sua criao.
Atualmente se forem refeitas as somas, o mercado conta com uma dezena de produtores.
Entre eles duas figuras se destacam de imediato: Marinalva e Josu que so os
interlocutores privilegiados da associao e tambm centros de informaes na rede. So
de fato, a interface entre o mercado e o exterior, os tcnicos, os atores institucionais e os
conselheiros do Territrio das guas Emendadas.
O segundo crculo desta rede constitudo por uma srie de interventores do exterior
que foram importantes para a elaborao do projeto, mas que atualmente, no so mais
considerados atores relevantes. So os tcnicos da EMATERDF: Rui que acompanhou o
projeto do seu incio e Alan responsvel pelo departamento da EMATER dedicado
comercializao da agricultura orgnica no DF. Existem tambm funcionrios da SEE-
PRONAF/DF, incluindo Silas Secretrio Executivo no inicio do projeto.
Finalmente, o ltimo crculo que delimita esta rede o TAE. O MO um caso
particular por ser um projeto acompanhado pelo PRONAF desde 2001. O Plano de Trabalho
foi assinado em 2003, com a criao do TAE.
Ao longo dos dois anos anteriores e preparando a criao da associao, entre 1999 e
2001, as figuras preponderantes emergiram destes grupos. O grupo que estava na rea do
estacionamento da CEASA passou de 8 a 12 indivduos e mais tarde para 16, aps a
criao da associao.
Mas, apesar desta expanso, as personalidades que participaram mais ativamente de
fato desta criao so as mesmas pessoas que j ocuparam cargos de liderana dentro da
associao e que mais tarde foram as figuras para a criao do dossi do projeto de
Mercado Orgnico.
Vemos que a trajetria do projeto em si tem incentivado o surgimento de figuras
estrategistas, empresrios de poltica pblica. A definio desse conceito, dada por
Massardier (2003, p.36), tendo a anlise de Kingdon assim colocada:

Esses empresrios/empreendedores so dispostos a mobilizar seus

prprios recursos tempo, energia, reputao, dinheiro, - para investir uma
posio na expectativa de um retorno sob a forma de benefcios. Eles tm
trs qualidades i) a capacidade de ouvir os outros e de falar em seu nome,
ocupando um posto de deciso; ii) a capacidade de ser reconhecidos pelo
seu capital social quer dizer os seus recursos em termos de rede e
competncias de negociador; ii) pela sua persistncia e tenacidade na ao.
184
 () Esses empresrios/empreendedores de polticas pblicas procuram
seus prprios benefcios na promoo de uma concepo de poltica publica
que tentam impor na agenda poltica.

Estes so os produtores que afirmamos terem o perfil de lideres. Em certos casos

podemos citar figuras emblemticas - no sentido de que alguns atores foram mais visveis
do que outros se tornando referencial da associao com seus discursos. Os outros
membros da associao possuem um perfil de seguidores, pois no possuram papis
ativos durante a fase de construo do mercado, mas ainda assim se beneficiaram da
oportunidade de aprendizagem na formao da Associao.
Para todos os participantes da associao, o mercado de orgnicos se constituiu em
evidente oportunidade social, que permitiu adquirir prestgio e competncias estratgicas em
campos de ao pblicas ou coletivas. A trajetria ascendente dos atores mais ativos aps o
incio da comercializao no espao do CEASA, fez deles figuras principais no
desenvolvimento e no sucesso do projeto.
Durante o levantamento de dados, destacaram-se nomes como o de Marinalva, Eli e
Josu designados como interlocutores principais da associao e portadores do projeto. A
existncia e a viabilidade destas figuras so sem dvida, um fator importante para os
resultados do projeto. Durante as entrevistas, notou-se a recorrncia de um discurso sobre o
mrito pessoal, tenacidade e energia desses atores. Rui, tcnico da EMATER-DF, disse que
Marinalva era sua herona. Esta ltima tambm a nica figura de fotos oficiais da
Associao na inaugurao do mercado local.
Da mesma forma, Silas, signatrio do plano de trabalho do PRONAF, destacou o
mrito deste pequeno grupo, cujo trajeto ele conhece desde os Conselhos Regionais de
Desenvolvimento Rural do DF.
Esse tipo de discurso importante por trazer a seus atores e consequentemente ao
projeto, uma forte legitimidade, o que beneficia sua evoluo institucional. Alm de enfocar a
trajetria bottom/up que caracteriza o projeto: aparentemente como fruto de uma iniciativa
ativa dos beneficirios da poltica pblica, o que permite a entrada nas normas do novo
programa de Territrios Rurais do MDA, parte do PRONAF infraestrutura.
Alfredo tambm considerado uma figura emblemtica do Mercado Orgnico, embora
seu caso seja diferente: sem nunca ter sido lder (nunca foi presidente da associao do MO
e foi ausente em todas as negociaes durante a evoluo do projeto), considerado um
grande ator do projeto, mesmo que sua participao pudesse ter sido qualificada em pano
de fundo.
Alfredo Proprietrio da Olivares, grande empresa de produtos agroalimentares
provenientes da agricultura orgnica da regio, que abastece a maior parte dos
185
supermercados do DF, engenheiro e importante ator poltico no DF. Alfredo atualmente
Deputado Distrital eleito no ano de 2010, anteriormente ocupou o cargo de Secretrio de
Incluso Social do MCT e tambm fora presidente da EMATER-DF.
Como fundador da AGE, pioneiro da produo, comercializao e promoo dos
produtos provenientes da agricultura biolgica no DF. de fato quem aportou recursos
relacionais e apoio institucional e poltico, intermediando, por exemplo, contato entre grupos
de comercializao informal e a EMATER.
Em 1999, quando comercializava no pavilho do CEASA, apresentou a ideia de
estruturar um ponto de venda dedicado aos produtos biolgicos a Rui, da EMATER-DF, com
quem mantinha relao de amizade. No mesmo ano, se tornou funcionrio da SEAPA
(Secretaria da Agricultura Pecuria e Abastecimento do GDF), quando foi aprovada a lei,
institucionalizando um novo programa de desenvolvimento rural a nvel estadual
(PRORURAL). Tambm sob sua influncia, o programa foi includo em um curso de ao a
favor da agricultura biolgica, especialmente dando suporte a comercializao.
Se esse programa no resultou em financiamento direto, ou mesmo na execuo de
aes concretas, pode-se inferir que ele ajudou a criar um ambiente institucional propcio
para apoiar um projeto como o da Associao e do Mercado Orgnico. No se pode porm
desprezar: o GDF de fato signatrio e contribuinte com at 20% do projeto de mercado
orgnico, financiado pelo PDSTR do MDA, em 2004.
Os acordos e financiamentos concedidos pelo DF poderiam ter sido facilitados pela
ao dos atores, que colocaram na arena pblica as problemticas da agricultura biolgica e
agroecolgica no DF.
Os perfis desses atores correspondem aos perfis dos empresrios de polticas
pblicas, capazes de identificar fontes de financiamento e mobilizar diferentes arranjos para
alcan-los.
Esses empresrios de polticas pblicas podem se caracterizar de acordo com suas
competncias (MASSARDIER, 2003). Um episdio particular mostra bem o domnio de tais
competncias: a obteno do terreno no CEASA para instalar o MO.
Um acordo firmado em dezembro de 2002 pela SEAPA e CEASA previa a cesso de
um terreno a associao. Porm, em junho de 2003, o acordo no foi respeitado e a
administrao do CEASA designou outro terreno, notadamente menos vantajoso - de acordo
com opinies dos prprios membros da associao. Nesta poca, o projeto da CCC estava
nos planos do MDA e do governo do DF e requeria a totalidade do terreno concedido
associao do Mercado Orgnico.

186
 Em uma entrevista, Natan explicou que a associao no buscou negociar de
imediato, alegando falta de recursos e tambm ausncia de poder, mas que ele aproveitou a
oportunidade gerada pela desacelerao do projeto de comercializao da ARCO.
Argumentando o bom andamento do projeto e do apoio dos tcnicos da EMATER os
trs protagonistas da associao Marinalva, Josu e Eli, renovaram o pedido com SEAPA
e CEASA. Em junho de 2005, concluram a negociao e obtiveram o terreno inicialmente
previsto.
O que se pde perceber que estes atores se comportaram como estrategistas,
melhorando significativamente as margens de manobra e, conhecendo a melhor forma de
utilizar recursos (principalmente os informais): a amizade entre Rui e Alan da EMATER, por
exemplo, ou a rede relacional de Alfredo na SEAPA, permitiu entender a rapidez (ou
demora) do projeto.
Se todos os membros da associao no so empresrios de polticas pblicas,
podemos ao menos afirmar que obtiveram uma oportunidade de aprendizagem. Integrar o
Mercado, participar de sua construo e participar do dispositivo, permitiu a eles tambm,
melhorar seu perfil estratgico. Os atores envolvidos desenvolveram as estratgias,
adaptando sempre seus objetivos ao curso de ao.
At este momento, focamos nossa anlise em lideres estratgicos e ofensivos,
aqueles que contriburam para o aproveitamento das melhores oportunidades para melhorar
a situao da associao. Veremos adiante que a associao tambm implantou uma
estratgia defensiva. Em todos os casos, os membros da Associao do Mercado so
estrategistas que evoluram em um espao social que eles mesmos construram. Suas
aes pragmticas e suas interaes estruturaram um sistema de ao concreta e
coerncia prpria, propiciando significado suas aes.
O entrelaamento dessas diferentes dinmicas, o que enfatiza o carter processual da
trajetria do projeto, um dos argumentos que nos permite afirmar que o sistema de aes
concretas que produziu o Mercado Orgnico produtor endgeno de normas, de razes
especficas por agir, e de dispositivos singulares de polticas pblicas (MASSARDIER,
2003, p.75) (traduo livre).
Esta caracterstica endgena conduziu os tcnicos a ocupar uma posio perifrica.
Trs funcionrios da EMATER acompanham o projeto: MF, coordenador, Rui, engenheiro
agrnomo e Sidney, responsvel pelas relaes entre a EMATER e a secretaria executiva
do PRONAF do DF.
Rui o que mais acompanhou o grupo: suas relaes de amizade com Alfredo
permitiu que acompanhasse o projeto do seu incio, tornando-se conselheiro privilegiado dos
lideres da Associao.
187
 Porm, o papel destes tcnicos tem sido limitado, destinados a um apoio pontual,
especialmente logstico (emprstimo de local para reunio e assembleias gerais) ou
administrativo (ajuda de redao e montagem de dossi de projetos). Suas intervenes
tornaram-se limitadas s demandas da Associao, no possuindo em nenhum momento
ligao direta ao projeto. Atualmente, esses tcnicos possuem discurso de elogio sobre o
projeto e muitos reivindicam sua paternidade.
O projeto MO tornou-se para EMATER um faire-valoi34r, emblema de ao de apoio
agricultura orgnica. Como parte de um esforo ttico para reafirmar seu papel importante
na rapidez dos acontecimentos no DF, a EMATER destaca sua participao na retomada do
projeto da CCC e ideia de dar ao CEASA toda uma rea destinada comercializao da
produo familiar (Mercado Orgnico, Central de Comercializao e Capacitao da
Agricultura Familiar e Mercado de pescados).

4.3 ESTRATGIAS E DISPUTAS EM TORNO DO PROJETO.

A lgica de evoluo do Mercado Orgnico demonstra um processo de apropriao de

um dispositivo por seus beneficirios. O pequeno grupo fundador, no incio do projeto, foi
capaz de alterar o dispositivo para conservao de seus interesses como ser descrito em
um prximo momento neste estudo de caso.
O que se tem de imediato que o dispositivo no est prontamente aberto a novas
candidaturas, j que a entrada de membros est sujeita a condies que no esto previstas
no Plano de Trabalho, procurando manter um grupo de produtores economicamente
homogneos e em nmero limitado a fim de aumentar os benefcios individuais.
Essa seleo, mais ou menos formalizada, reconhecida por muitos membros do
Mercado, como identificado em entrevistas realizadas, porm no discutida no mbito da
Associao. Existe em razo de um clculo por parte de alguns membros, especialmente
dos membros lderes que tm mais autoridade dentro da Associao.
Abrir o Mercado a outros produtores, especialmente os agricultores familiares
praticando preos mais baixos, aumentar a concorrncia e reduzir as suas vendas, preos
e rendimentos, conforme revelado nas entrevistas realizadas com tcnicos, um funcionrio
do PRONAF e finalmente, pelos prprios agricultores.
Essa seleo reconhecida por muitos atores da rede. Os agricultores membros, no
reclamam, j que serve aos seus interesses e porque tambm no so engajados no
dispositivo a fim de investir tempo e energia para realizao de melhorias. Pode-se

34 A expresso usada para apontar, no sentido geral, uma pessoa ou grupo que acompanha (e promove,
reala) uma outra pessoa.
188
identificar a autoridade e o prestgio que gozam os membros fundadores da associao e
que em certos casos, at impedem discusses. No caso dos tcnicos, a ausncia de
denncia se explica pela falta de um maior poder de controle sobre o Mercado.
Finalmente, pode-se dizer que a Associao foi inicialmente destinada a
institucionalizar o grupo, de organiz-lo, afim de melhorar sua interface com o exterior,
incluindo legitimao, porm, atualmente, tem tambm o papel estratgico para estabilizar o
dispositivo do mercado tendo em conta os interesses dos seus membros, ao invs de
regular e facilitar a entrada de novos.
Esta lgica de apropriao de um dispositivo que inicialmente foi pensado para ser de
interesse coletivo, pode ser entendida, no contexto de um universo de polticas pblicas,
onde a imposio de uma lgica teleolgica pelas autoridades pblicas no possvel.
Ao mesmo tempo em que o MDA prev um "modelo prescritivo35", nas palavras de
Crozier e Friedberg (1980), requer que os projetos que recebem recursos do PRONAF
cumpriam determinados critrios. A associao em sua descrio real, corresponde aos
critrios territoriais e participativos - a lei brasileira obriga, por exemplo, a redigir estatutos,
eleger e renovar direo e conselho fiscal. Porm, esse modelo de fato igualmente
influenciado e corrompido pelas mesmas presses e manipulaes de atores, como citam
Crozier e Friedberg (1980). A Associao uma construo humana, que corresponde a
uma soluo especfica para os problemas de um determinado momento, num contexto em
que os atores tm interesses e recursos especficos. Nesse sentido, pode muito bem vir a
ser utilizada para objetivos e interesses particulares, retomando o exemplo sobre o fato das
eleies serem uma caricatura (SABOURIN, 2007b, p. 63).
No caso da associao de participantes do mercado orgnico, o que se tem que os
verdadeiros representantes e responsveis polticos no so necessariamente os eleitos do
Comit Executivo, assim como as decises importantes no so necessariamente tomadas
em reunies formais e pblicas.
Vemos que as estratgias dos atores podem conduzir ao fechamento de um
dispositivo de ao pblica e tambm apropriao por parte de seus beneficirios.
Particularmente, no caso do modelo de associao, um modelo de organizao formal
existente no mundo rural brasileiro que oferece maior flexibilidade de adaptao s regras
informais das relaes de poder especficas do grupo cujos interesses so defendidos.

Porque fcil registrar seu estatuto e adaptar o seu modo de

funcionamento e no est sujeito a qualquer controle fiscal ou sano por
parte da administrao, a associao o tipo de organizao profissional
que os agricultores preferem. Na realidade, a regras que prevalecem so
readaptadas (...) pelos lderes (CARON & SABOURIN, 2003, p. 114).

35
Significa dizer como deveria ser idealmente executado.
189
4.3.1 O resultado da lgica centrfuga: o projeto da cooperativa

A ideia dos associados em formar uma cooperativa corresponde ambio de

alcanar um nvel mais consistente das vendas pela especializao, em um nmero limitado
de produtos, com a opo de comprar de produtores fora da associao, ou mesmo do
Territrio das guas Emendadas, e assim realizar um ganho intermedirio.
Na verdade, a forma jurdica da cooperativa oferece-lhe um estatuto de empresa, ao
contrrio da associao, de gerar, acumular capital e redistribuir os benefcios aos seus
membros. (CARON & SABOURIN, 2003, p. 113). uma forma de solucionar o problema do
baixo volume de produo orgnica para a venda no DF, mas tambm cria um meio de
acesso intermedirio ao mercado na cadeia de comercializao, onde os agricultores
familiares podem ser parcialmente excludos por diversos meios. No caso do mercado
orgnico, existem 3 objetivos:
Primeiramente institucionalizar o fechamento do dispositivo de especializao por
produto; a criao de uma cooperativa significa uma racionalizao de vendas que
legitimaria a seleo de produtos para a entrada no mercado.
Portanto, a forma da cooperativa permite manter uma estrutura pequena em termos de
adeso, e em que a concorrncia ficaria baixa e os preos altos. Isso corresponde ideia de
vrios produtores que preferem vender pouco a um preo mais elevado e ganhar muito. A
ideia inicial e que ainda perdura, a de beneficiar seus associados. A criao de uma
cooperativa permitiria a qualquer produtor maximizar seus lucros.
Nessa perspectiva, a cooperativa a nica forma de dinamizar o dispositivo sem
utilizar recursos do PRONAF. Em entrevistas realizadas, os principais produtores insistem
na presena de agricultores familiares na Associao, para justificar o financiamento inicial
do PRONAF. A anlise da estratgia mostra que atualmente so conscientes e que com
apenas trs agricultores familiares no dispositivo, no podem efetuar nova demanda de
recursos do PRONAF para desenvolver o mercado. Da uma linha dupla de ao: a primeira
foi a evoluo do mercado em cooperativa, que significa a privatizao do dispositivo e,
portanto, a sua maior autonomia, e por outro lado, investimentos de lderes nos conselhos
do territrio, que representam novas oportunidades de financiamento.
Diante do exposto, confirma-se que existe uma estratgia de apropriao do
dispositivo de interesse coletivo do Mercado Orgnico, em favor de alguns dos seus
beneficirios.

190
4.3.2 A difcil participao na Associao

Em se tratando de um dispositivo fechado aos postulantes, a Associao estabelece

mecanismos para manter assim sua estrutura. Primeiro, apresentar-se- a exigncia oficial
sobre o processo de adeso de novos membros na Associao, o que est estipulado no
artigo 10 do Captulo II do Estatuto Social quanto aos requisitos de admisso:

Art. 10 - As propostas de admisso de associados devero estar

acompanhadas dos seguintes documentos:
Carteira expedida pelo Sindicato Rural do Distrito Federal ou declarao
especfica fornecida pela EMATER-DF comprovando a atividade do
interessado
Certificado de produtor orgnico expedido por uma das certificadoras
credenciadas pelo Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento.
Declarao de entidade certificadora, quando se tratar de produtor cuja
propriedade encontre-se em processo de certificao.

Alm disso, a Seo II do Captulo III (art. 29) afirma que cabe diretoria executiva,
constituda pelo presidente, diretor executivo e gerente de negcios aprovar a admisso de
novos associados.
Em se tratando de um segmento em franca expanso, seria de se esperar que a
demanda de novos entrantes fosse elevada, fato que negado pelos nmeros oficiais da
Associao e tambm reforado pelo presidente da entidade. Alguns pontos so apontados
como limitantes, entre eles o selo de certificao, a cota financeira estabelecida para novos
postulantes e o tipo de produto ofertado pelo postulante.

- O selo de certificao.
Na opinio de Josu, presidente da Associao, o custo da certificao tem sido, at
recentemente, um obstculo para muitos potenciais candidatos. A certificadora (ECOCERT)
inicialmente atuante no DF cobrava cerca de R$ 1.300,00 por ano. A empresa que sediada
em So Paulo, requer dos produtores do DF, custos relativos vinda se seus tcnicos. Uma
nova empresa surgiu, a Certificadora Mokiti Okada (CMO), que pratica preos mais baixos
(R$ 460,00 por ano). Por essas razes, Josu e Marinalva, acreditam que os preos
relativos da certificao so obstculos para muitos agricultores familiares.
A obteno dessa certificao criteriosa e exigente. verdade que a legislao
brasileira prev outros meios de certificao da produo orgnica, e, no caso das vendas
diretas aos consumidores, a certificao prevista pelo PRONAF (gratuita) suficiente.

191
 O fato de que essa certificao uma exigncia prpria ao Mercado Orgnico, e no
um direito, levou alguns observadores a apontarem, que esta seria uma seleo informal por
dinheiro.

- A cotizao
A existncia de cotizaes e taxas outro tipo de obstculo para alguns candidatos
entrada na Associao, e parece confirmar a hiptese de seleo utilizando tambm
critrios econmicos. Essas contribuies no so especificamente apresentadas nos
artigos como condies de entrada. Mas no artigo 13 do captulo II, consta que a obrigao
do associado :

VIII - manter em dia os pagamentos dos encargos assumidos para o

funcionamento do Mercado Orgnico, compreendendo taxas, contribuies
e rateios de despesas e investimentos.

Na verdade, trs tipos de contribuies esto em vigor:

1. Contribuio correspondente aos custos de utilizao da terra, a ser pago
para o CEASA: Inclui aluguel da terra, taxas de eletricidade, limpeza externa e segurana.
Foi fixada a partir do Plano de Trabalho em R$ 660,00 por ms - agora um pouco mais de
R$ 40,00 por scio.
2. Contribuio da entrada. No est expressamente prevista no Estatuto Social,
e uma prtica que se institucionalizou at se transformar em regra. Para tornar-se
participante do mercado, os agricultores devem pagar uma quantia que se reverte para a
Associao: R$ 1.670,00 para os agricultores patronais e R$ 1.070,00 para agricultores
familiares (para serem pagos em seis meses). Corresponde ao investimento inicial dos
fundadores da Associao, dividido pelo nmero de membros. A existncia deste imposto
justificado pelos fundadores como uma compensao para os seus ltimos trabalhos no
desenvolvimento do projeto. Justifica-se tambm com argumentos baseados no mrito: a
lder da Associao insiste sobre as dificuldades que o grupo estava comeando a sofrer, e
este imposto por cabea como o reconhecimento pelos novos membros da "batalha" dos
fundadores. O pagamento do imposto uma forma de participao no esforo coletivo. Essa
ideia disseminada aos membros que chegaram mais tarde, que dizem ser um imposto
"justo" permitindo igualdade a todos os participantes. Para a famlia H. esta taxa "uma
concesso a fazer quando h um grupo de trabalho, pois temos de concordar em pagar um
preo antes de colher os benefcios, justificando o discurso construdo por lderes que
podem assim, instaurar outra forma de seleo baseada em critrios financeiros. Na
verdade, a maioria dos agricultores afirma (e todos os tcnicos e funcionrios da SEE-

192
PRONAF/DF, reconhecem) que o imposto representa um investimento que a maioria no
pode pagar. , alm disso, ausentes dos estatutos, e hoje no mais se justifica, na medida
em que os membros fundadores j depreciaram em grande parte o seu investimento
inicial.Contribuio sobre o rendimento das vendas: Este um imposto de 8% sobre os
lucros das vendas que cada agricultor deve pagar por cada dia de feira. Os representantes
da Associao justificam a existncia desta taxa, alegando a criao de um fundo de
despesas diversas, tais como compra de equipamentos ou de planos para futuros
investimentos. No entanto, na entrevista, a existncia deste imposto menos clara, uma vez
que a manuteno sempre realizada pelo CEASA, e por membros voluntrios da
Associao, e estes ltimos, por sua vez, tem sempre a possibilidade para solicitar doaes
(especialmente com a criao do Territrio guas Emendadas). Para alguns agricultores,
especialmente os familiares, esta contribuio injusta. Para Natan do PRONAF, pode ser
at classificada como sendo uma aberrao.
Podemos afirmar que estas contribuies, a exceo da taxa mensal relacionada ao
CEASA e legitimada pelo Plano de Trabalho, no so justificveis a no ser pelo ponto de
vista de certos atores. So aqueles com interesses em selecionar candidatos por critrios
econmicos e para conservar homogeneidade do grupo (homogeneidade de renda e
condio, uma vez que pressupem certa capacidade econmica e tambm
homogeneidade de discurso e de ideias sobre os valores de mrito e de esforos).

- A seleo pelos tipos de produtos.

Aqui, novamente, a produo do candidato para a entrada no mercado no
concebido como um critrio de seleo. No entanto, o artigo 4 do Captulo I (inciso IV),
prev que a Associao tem como objetivos:

IV - Orientar o planejamento da produo a cargo dos associados, tendo em

vista a demanda do mercado.

Em virtude deste objetivo, a diretoria executiva rejeita candidaturas dos agricultores

que oferecem para a venda, produtos j existentes no mercado, afim de evitar uma oferta
grande e tambm a concorrncia de seus prprios produtos.
Segundo um membro da Associao, so rejeitadas cerca de dez candidaturas por
ano sobre este critrio, de maneira informal, significa dizer, sem discusso em assembleia
geral. Outro confirma a existncia de seleo entrada na Associao invocando a guerra
da salada que se v hoje no MO.
Alguns produtores de fato, passaram a cultivar folhas, apesar de haver um acordo
tcito entre os membros de organizar a produo em funo dos produtos j propostos para
193
a venda. Segundo o produtor, duas candidaturas foram recusadas este ano, os agricultores
propuseram entre outras coisas, folhas (hortalias) para a venda. Este fato reafirma a ideia
de que existe um tipo informal de seleo.

4.4 CONFIGURAO SOCIAL DA ASSOCIAO DO MERCADO ORGNICO

Mostraremos aqui que as prticas de participao na Associao do Mercado

Orgnico permitem por um lado que se feche o sistema de ao pblica e por outro, torne
possvel sua apropriao por alguns lderes que os orienta para a maximizao dos seus
prprios lucros.
Podemos caracterizar quatro tipos de participao. Os trs primeiros tipos mostram as
diferentes prticas de participao dos produtores membros da associao e utilizadores do
Mercado. O outro tipo tratar dos tcnicos.

4.4.1 Trajetria e tipologia dos atores

- Os lderes
So os produtores que tiveram um papel central no desenvolvimento e implementao
do projeto. Identificaram-se trs lderes: Marinalva, Josu e Eli. A centralidade desses
atores pode ser explicado por uma combinao de fatores:

vantagens socioeconmicas em comparao aos agricultores familiares,

dando-lhes um nmero disponvel de recursos de poder (capital econmico,
relacionamentos), essencial para o desenvolvimento de estratgias dentro do sistema
de aes concretas do mercado orgnico.
conhecimento dos circuitos informais, institucionais e prticas de
participao, o que refora a eficcia da ao na rede e os torna "empresrios de
polticas pblicas.
A participao desses protagonistas caracterizada por:
forte investimento na fase de constituio do projeto;
participao na operao do dispositivo, elas tm servido a diversos
mandatos como presidente da Associao;
uso do dispositivo para o mximo, com a venda de 100% da sua produo.

A partir dessa participao, eles se beneficiam com vrias vantagens. Essas so as

razes e as motivaes dos seus investimentos. Pode-se falar aqui de "ativismo de

194
compensao" no sentido citado por Gaxie (1977). Ele argumenta que os motivos
ideolgicos no podem explicar sozinhos a militncia por duas razes: em primeiro lugar,
porque essa ideia requer o domnio de uma ideologia poltica por parte de ativistas; em
segundo lugar, pela compensao em benefcios coletivos que destaca que a ideologia no
suficiente para explicar um ativismo que envolve custos de pessoal. Atores preferem
descarregar os custos sobre os outros, a fim de concentrar-se em interesses individuais.
No caso dos lideres da associao, o militantismo em prol da agricultura orgnica
baixo. Lderes como Marinalva e Josu no fazem parte da Associao de Agricultura
Ecolgica (AGE). Para Josu, a converso para a agricultura biolgica o resultado de um
clculo econmico, j que os produtos so mais valorizados do que os da agricultura
convencional.
Os lderes tiram proveito econmico da sua participao no dispositivo, uma vez que
vendem os seus produtos por meio de um nico canal de comercializao, o que
particularmente significativo no DF, onde, a comercializao da produo orgnica no
organizada.
Outra motivao para a participao, para esses lderes o que Gaxie chama de
"compensao simblica" o que significa benefcios no coletivos que os dirigentes retiram
de suas atividades, como a segurana no emprego, benefcios, equipamentos ou
recompensas simblicas.
Os lderes do Mercado Orgnico desfrutam dessas vantagens. Eles adquiriram uma
autoridade sobre o resto dos membros, por seu conhecimento sobre rede de polticas
pblicas e pelo lugar central que ocupam. Eles confirmam a autoridade na Associao
propagando um discurso onde destacam a importncia do mrito de seus trabalhos na
gnese do projeto.

- Uma minoria de participantes ativos na associao

So os casos de produtores que comparecem pessoalmente ao CEASA para vender
seus produtos nos dias de mercado. Comercializam uma pequena parte da sua produo (5-
10%), vendendo o restante a um preo menor que no mercado de venda nos mercados
CEASA ou locais perto de suas propriedades. O mercado orgnico representa uma
oportunidade atraente para eles com os seus preos de venda elevados.
Como exemplo, a famlia H e D, (agricultores familiares) no participaram no
desenvolvimento do projeto, tendo ingressado em 2005 e 2003, respectivamente, aps a
criao da Associao.
Atualmente participam no funcionamento do dispositivo, participando das reunies que
acontecem aps as feiras em caso de problemas para resolver, esses encontros substituem
195
s reunies previstas uma vez por ms no regulamento da Associao e, assembleias
gerais que se realizam uma vez por ano. Para esses agricultores, a participao no mercado
importante, no final, esses atores que so os que mais investem com "esprito
comunitrio".
Durante as entrevistas realizadas afirmaram no entender "aqueles que simplesmente
apresentam seus produtos e saem". Entrar na Associao significa adotar um esprito de
cooperao: todo mundo deveria tentar melhorar o mercado". Esses atores, assim,
participam no s na utilizao do dispositivo, mas tambm atravs da participao em seu
funcionamento.
Eles tambm esperam uma recompensa pela participao. Alm da possibilidade de
vender seus produtos no mercado, ser um membro da Associao significa ser capaz de
desfrutar de uma "rede de informaes sobre produo biolgica e sobre sua
comercializao no Distrito Federal" e um "espao para publicidade para seus produtos
biolgicos.

- Os caroneiros - free riders36

A expresso "free riders" explica um terceiro tipo de participao entre os membros
produtores da Associao dos Participantes do Mercado Orgnico. Representa os membros,
para os quais o mercado apenas uma estratgia de marketing utilizada para auxiliar
vendas mais complexas. A partir das entrevistas, podemos identificar dois perfis:
No primeiro caso, a participao no uso do dispositivo definida por um clculo de
interesse. Esse o caso da Elo, que estabeleceu uma estratgia de diversificar os canais
de vendas para o mercado. Ela usa o Mercado Orgnico para vender o mximo de sua
produo, aproveitando os preos relativamente elevados praticados pela Associao. O
entrevistado vende o que sobra com preos praticados na agricultura convencional no ptio
do CEASA, e tambm mantm parte da sua produo para venda direta a uma rede de
supermercados no DF, com a qual tem um acordo. Participa das reunies da Associao,
mas reconheceu que "permanece do lado de fora conversando com os outros, porque as
discusses so muito longas e no so eficazes."
Um segundo perfil de free-rider o produtor que j no participa de forma rotineira.
Membro da Associao desde a sua criao, pouco a pouco se distancia e agora usa o
dispositivo apenas para comercializar uma parte de sua produo. No participa em
reunies ou em assembleias gerais. Existe um intermedirio que leva seus produtos ao
CEASA e, em seguida, recupera os frutos das suas vendas. Os exemplos incluem

36
Conforme Olson, (1999).
196
membros do AGE, como Alfredo e Luis. O gerente da Chcara Lrios do Campo, empregado
do Sr. Adalto. diz que o desinvestimento por uma razo ideolgica: os membros do AGE
se distanciaram porque no querem mesclar os seus produtos com os da agricultura
orgnica, a fim de construir uma base de consumidores mais sofisticados.
No caso do free-riders, a participao mnima. Os atores so passivos e as
recompensas que derivam da utilizao do dispositivo so basicamente econmica ou em
termos de preservao das relaes de amizade ou relaes de trabalho, que podem no
futuro, constituir-se um recurso.

- Os tcnicos
O lugar dos tcnicos dentro da comunidade de polticas pblicas do Mercado Orgnico
e seu papel na construo do projeto evoluram. Durante o perodo de criao da
Associao e do incio do projeto, os tcnicos desempenharam um papel importante,
notadamente em termos de logstica, eles emprestaram as salas de reunies da EMATER
antes da criao do Associao e posteriormente para assembleias gerais e, principalmente,
em termos administrativos, uma vez que ajudaram o PRONAF e a Associao na
elaborao do Plano de Trabalho.
Os tcnicos no fazem, por exemplo, parte da ideia inicial da criao da Associao
ou a construo do Mercado Orgnico, que so imputveis aos produtores, incluindo
Alfredo, o presidente da AGE na poca. Sua participao no projeto de desenvolvimento
caracterizado por uma funo de apoio e suas aes so em resposta a um pedido dos
produtores ou da Secretaria do PRONAF.
Dentro da rede de ao poltica, eles representam para a Associao um recurso
mobilizvel. Possuem papel importante, mas no podem, por exemplo, conduzir um projeto
liderado pelos pequenos produtores, j que estes so os conhecedores dos circuitos da rede
e so mais treinados em prticas militantes, graas adeso a AGE. Esta forma particular
de participao explica o fato de que os tcnicos foram facilmente removidos do Mercado
Orgnico depois de construdo e estabilizado. A dinmica endgena que caracteriza a
evoluo do dispositivo acabou se convertendo em posio perifrica. Os produtores
lderes, como demonstrado, apropriam-se da gesto do mercado e a direcionaram para a
satisfao de seus interesses, sem interveno de tcnicos.
Sem nunca ter tido qualquer domnio sobre o projeto, ou mesmo poder de
organizadores ou coordenadores, os tcnicos atualmente no tm nenhuma autoridade para
interferir na gesto da Associao e necessitaram por diversas vezes, demandar aos lderes
que baixassem o preo do imposto sobre a entrada, dizendo que este era realmente o
entrave para os agricultores familiares que desejavam comercializar no mercado.
197
 Da mesma forma, durante uma visita ao mercado, assistiu-se a uma reunio da
Associao envolvendo um dos seus lderes, quatro produtores e um tcnico da EMATER.
Este ltimo apresentou o projeto da EMATER-DF para auxiliar assentamentos de
agricultores familiares na comercializao de seus produtos. Ele demandou Associao o
acesso ao mercado para que os agricultores familiares possam vender parte da sua
produo orgnica. Este pedido foi recusado.
Os produtores presentes indagaram sobre os preos baixos praticados nos
assentamentos e sobre os prejuzos que poderiam ser causados em termos de diminuio
de vendas. Os tcnicos no tinham poder nem recursos para colocar em jogo na negociao
e o projeto foi abandonado.
Os prprios produtores reconheceram a impossibilidade dos funcionrios da EMATER
participar da Associao e atualmente afirmam que os tcnicos no so mais que
visitantes.
A Figura 12 representa uma simplificao da reconstruo das configuraes sociais
presentes ao longo da trajetria do projeto do Mercado de Orgnicos. No h aqui o rigor
das representaes das redes sociais, apenas a ilustrao dos arranjos estabelecidos ao
longo da trajetria do projeto. So apresentados trs nveis de configuraes,
correspondentes aos momentos iniciais das discusses do projeto (nvel 1), momento do
aporte de recurso no projeto (nvel 2) e momento atual (nvel 3).

198
Figura 12 - Representao grfica da evoluo da configurao social dos atores ao longo da trajetria do
projeto Mercado Orgnico.
Fonte: Elaborado pelo autor.

Nota-se que na primeira etapa do projeto, havia destacadamente o interesse da

EMATER-DF no tema, fato que conduziu o deslocamento das demandas do Territrio. J na
etapa atual, alguns poucos agricultores se beneficiam do projeto, conformando a noo de
bem clube (LVQUE, 1998) e os tcnicos so secundrios na configurao.

4.5 EVOLUAO DA CONFIGURAO DE AO PBLICA NO MO

Como sntese dos esforos em caracterizar o MO e suas trajetria foram apontadas

algumas linhas que permearam o desenvolvimento do trabalho:
No mbito do PDSTR, o projeto de Mercado Orgnico tem sido desenvolvido, instrudo
e dirigido por um grupo de atores formados na comunidade de polticas pblicas. Esse
grupo, composto por pequenos produtores, atores e tcnicos, unidos pelo sentido comum de
ao pela promoo e comercializao de produtos da agricultura orgnica, focalizou e
implementou o projeto com base em uma construo de dinmica endgena.

199
 O processo de deciso do projeto mostra que o Mercado Orgnico, embora lento para
se desenvolver, por um perodo de quase cinco anos, conseguiu se estabelecer, sem
grande obstculo, por uma razo principal: foi conduzida pelos prprios produtores, cujo
perfil revela que so necessrios mais recursos socioeconmicos e educacionais. Esse no
o caso, por exemplo, do projeto da CCC, onde os agricultores familiares no tiveram
nenhum papel ou iniciativa na montagem do dossi tcnico financeiro. A rede poltica ,
portanto, o lugar de conflito de interesses, envolvendo tcnicos, membros de ONGS e
funcionrios do PRONAF, relacionados com a gesto do projeto.
No caso do Mercado Orgnico, os atores centrais so: os prprios produtores, ou seus
representantes empresrios de polticas pblicas, um membro da associao de agro
ecologia e personagem poltico do DF, os lideres da Associao dos produtores do Mercado
Orgnico. Ao seu lado, os tcnicos ocupam um lugar importante, porm perifricos, j que
no so atores de iniciativas ou decisores no projeto em questo.
A problemtica aparece ento centrada particularmente sobre a questo da
participao. A participao como mecanismo regulador da ao coletiva permite uma
melhor estruturao e maior estabilidade no campo de elaborao da poltica pblica. Na
rede poltica do Mercado Orgnico, a participao dos agricultores no desenvolvimento e
operao do dispositivo permitiu que o projeto fosse seguido, apoiado e gerido de forma
eficiente, atendendo aos atores que mobilizaram mais recursos para alcanar o controle de
suas atividades.
A rede poltica, que parece vedada e rene diversos atores, produtores de polticas
institucionais e tcnicos, permitiu que o projeto fosse conduzido de maneira pragmtica.
Atualmente, a presena e a autoridade dos lderes evitam conflitos de interesse dentro do
mercado e garantem sua estabilidade.
Aqui, os tcnicos exerceram o papel a eles destinados, que de serem intermedirios
de informaes, sensibilizao e mobilizao dos agricultores, para alcanar benefcios de
polticas pblicas, sem a criao de vnculos de dependncia e subordinao. Evidente que
esse papel no foi definido pelos tcnicos, que requerem a todo o momento a autoridade do
projeto, mas pelos lideres - poucos produtores que mobilizaram os recursos disponveis para
manter e fechar a rede de interesses prprios.
A tipologia da participao dos produtores na Associao de Participantes do Mercado
Orgnico revela polimorfismo e prticas alternativas, determinadas pelo poder dos atores e
seus interesses individuais. A incapacidade de participar na criao de uma ao pblica
democrtica deve-se a vrias razes, que confirmam as trs hipteses:
Primeiramente, devemos observar a necessidade de ter sua disposio uma srie de
recursos para utilizar de forma efetiva os dispositivos participativos. Todos os produtores e,
200
em particular, os produtores familiares, no puderam se dar ao luxo de participar da criao
e funcionamento do dispositivo de polticas pblicas. Pode-se perceber dois fatores
socioeconmicos: a) a falta de recursos, o que impede a delegao de trabalho dentro da
propriedade e faz com que seja impossvel sobrar tempo para se investir em outras coisas;
b) falta de conhecimento em relao s prticas de participao e conhecimento limitado ou
ausente do ambiente institucional.
A necessidade de dispor de tais recursos exclui os mais pobres em primeiro lugar, ou
seja, o agricultor familiar. No caso do Mercado Orgnico, so os pequenos produtores,
melhor dotados desses recursos, que tm o controle sobre o dispositivo.
Nesse contexto, os recursos informais podem prevalecer sobre a participao em
dispositivos aprovados oficialmente. No basta ser um membro da Associao ou do
Conselho de territrio, a fim de agir eficazmente. A formao e o controle de uma rede de
relaes interpessoais e informais so condies necessrias para a participao. No Brasil,
essa condio relacionada com a dependncia contnua de um sentido histrico marcado
pelo clientelismo e por prticas de cooptao.
A permanncia dessa situao injusta, que impede uma participao do tipo
democrtico, explicada por um problema de falta de acompanhamento e avaliao de
projetos e mecanismos de polticas pblicas. Os programas de ao pblica permitem a
criao de mecanismos de interesse pblico, mas que no se estendem s mos dos
beneficirios. Na verdade, a apropriao do dispositivo liderada por seus beneficirios,
conduziu sua privatizao. Esse problema de falta de acompanhamento e avaliao se
explica por dois motivos:

1) Primeiro, a ausncia do MDA, que pode no ter nmero de funcionrios suficiente

para assegurar o mnimo para programas de ao pblica.
2) Por outro lado, pode-se perguntar se existe realmente vontade poltica nas praticas
clientelistas. Certas polticas pblicas se revelam polticas leves, destinadas a se tornar
faire valoir da ao governamental e fornecer um novo grupo de eleitores. Eles ajudam a
desenvolver dispositivos sem fornecer os meios para a sua gesto e operao. No caso da
poltica pblica participativa, parece que o monitoramento e avaliao de projetos so
particularmente necessrios para a implementao de uma verdadeira prtica democrtica.

5 CONSTATAOES SOBRE AS ANLISES DOS PROJETOS

Como constataes das anlises, apresentar-se- uma breve reflexo sobre os

projetos, procurando sucintamente discorrer sobre a origem, trajetrias, estratgias e
201
disputas das configuraes sociais de cada um deles e sobre a evoluo destas
configuraes.
A partir dessa anlise, aponta-se como se configura o lugar dos tcnicos e dos
agricultores familiares em cada uma das configuraes.
Refora-se a hiptese de que atores multiposicionados nas redes de ao pblica,
pela mobilizao de recursos exclusivos e vnculos privilegiados, podem converter essas
redes sociais, profissionais ou polticas em redes de poder e assim, impedir ou frear o
atendimento as prioridades dos agricultores familiares e o processo de territorializao de
uma poltica como o PDSTR.
As redes de tcnicos de ATER (Figura 13) ou dos MSS possuem, guardadas as
devidas especificidades, um poder de interferir nas decises dentro e, sobretudo fora dos
espaos legtimos de deciso no caso da rede dos tcnicos de ATER. De um lado tem a
capacidade de mobilizar recursos para atingir objetivos do interesse da sua categoria. De
outro lado podem ignorar ou impedir a expresso dos anseios do setor dos agricultores
familiares quem so os beneficirios designados do PDSTR.
Os dispositivos concretos de polticas pblicas so procedentes de projetos de
territrio eles mesmos emaranhados em dinmica globais ditadas por conjunturas alheias
aos interesses locais. A trajetria dos produtos orgnicos no pas resultado de esforos de
diversos segmentos que, sobre influncia de circunstncias e de mercado internacional,
produzem o territrio dos orgnicos e acabam por criar uma agenda prpria e especifica e
a influenciar diversos espaos, como neste caso estudado.
O processo de deciso do projeto mostra que o MO, alcanou seus objetivos. A razo
principal que a conduo do processo concentrou-se nos esforos de um grupo dos
prprios produtores, mesmo que excluindo outros pares.
No mbito do Programa de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais
(PDSTR), o projeto de Mercado Orgnico tem sido desenvolvido, instrudo e dirigido por um
grupo de atores formados numa verdadeira comunidade de polticas pblicas. Esse grupo,
composto por pequenos empresrios, atores e tcnicos, unidos pelo sentido comum de
ao, promoo e comercializao de produtos da agricultura orgnica, focalizou e
implementou o projeto baseados em uma construo endgena.
A problemtica aparece ento estar centrada particularmente na questo da
participao, entendida como mecanismo regulador da ao coletiva que permite uma
melhor estruturao e maior estabilidade no campo de elaborao das polticas pblicas.
Os tcnicos, apesar de ocuparem um lugar importante no inicio da configurao,
atualmente so perifricos e contribuem muito mais na difuso dos preceitos da produo

202
orgnica do que propriamente no projeto em questo. O MO constantemente citado e
utilizado como vitrine pelos tcnicos que usualmente reivindicam todos a sua paternidade.
O jogo entre os atores e o seu poder de deciso estritamente dependente dos
recursos dos quais eles dispem. Dessa forma, a constituio e a excluso das redes
atributo ligado a determinantes tais como educao, capacidades tcnicas, militncia poltica
e profissional, cargos ocupados, etc.
Os agricultores familiares quando posicionados ao lado de pequenos produtores
empresrios, muitos deles pluriativos, no possuem sustentao para as disputas
estabelecidas. Dessa forma, a aproximao de pequenos empresrios e tcnicos, resultou
na penalizao e excluso dos agricultores familiares da configurao.
O jogo, portanto, policntrico e significa dizer que h mltiplos espaos de deciso,
com um acesso diferenciado para os atores. O preo cobrado pelo acesso ditado pelos
interesses e benefcios que os atores possuem para trocar.
Quando o jogo ocorre longe dos beneficirios, como no caso da CCC, resulta em
projetos que alcanam as instncias diretivas do Territrio sem as discusses prvias
esperadas ou em projetos desconectados das demandas dos beneficirios e, sobretudo,
diferentes de suas demandas reais. Tambm pode conduzir a projetos legitimados no
espao do Territrio sem nada acrescentar aos anseios locais, como so muitos dos
estudos e diagnsticos realizados por consultorias e ONGs.
A trajetria que as configuraes estabelecem so dinmicas e adaptveis aos
interesses em jogo. Assim, cooperar ou disputar depende do objeto em disputa e as
alteraes de parceiros podem ser mais frequentes do que sugere a anlise dual das duas
principais redes estabelecidas.
Os objetos da poltica em evidncia demonstram que ao longo do percurso do projeto
da CCC, por exemplo, os vnculos entre as instituies sofreram alteraes e, quem era
parceiro pode ter se transformado em opositor ou concorrente. Na origem do projeto, por
exemplo, SDT, SEE-PRONAF/DF e ARCOs compartilharam informaes e recursos no
sentido de elaborar a proposta e aloc-la no DF. Na fase atual, a SEE-PRONAF/DF se aliou
EMATER-DF e SEAPA-DF no esforo de diminuir ou eliminar as ARCOs da tarefa de
gerir o projeto.
As racionalidades mobilizadas na arena em disputa, portanto so mltiplas: tcnicas,
polticas, comerciais e se materializam em funo da trajetria individual e institucional de
cada ator e organizao. Para a disputa nas arenas, o que convm ento chamar de ao
pblica o resultado de uma luta entre diversos atores, aes e racionalidades. A gesto da
CCC tornou-se alvo de disputa muito acirrada em relao ao benefcio alcanado. Pois o
projeto foi, de certa maneira, neutralizado, paralisado e at desvirtuado da sua funo inicial.
203
 As decises importantes relativas aos projetos geralmente ocorrem longe dos espaos
formais e sem a presena dos representantes dos agricultores familiares. A deciso por
parte da ARCO para que o COTAE contribusse no processo de gesto do empreendimento,
por exemplo, ocorreu em uma reunio extra-oficiai, convocada pelo OPORT e sem a
deliberao do Colegiado.
Alm de conduzir as decises importantes para as redes tcnicas, a comunicao
dessas decises aos agricultores familiares deficiente, quando no, ausente. No caso em
questo, em nenhuma ata posterior do Colegiado o tema fora reportado ou discutido.
Portanto, a ao pblica depende da estrutura da configurao social responsvel pela
fabricao da poltica e, em resumo, essa configurao social quem determina o
dispositivo concreto obtido (MASSARDIER, 2003).
Em se tratando do PDSTR no caso especfico do TAE pode-se afirmar que a rede
social dos tcnicos de ATER, sobretudo os agrnomos e as redes ligadas aos MSS
disputam espaos e recursos, mobilizam vnculos e informaes privilegiadas e configuram-
se em redes de poder, de alcance seletivo e excludente, longe dos circuitos oficiais de
deciso.
Em ambos os casos, os agricultores so excludos dos espaos de deciso, seja
devido seletividade das redes, seja pela ausncia de recursos para a participao, pela
trajetria histrica de dependncia ou ainda, devido acomodao de interesses e as trocas
por benefcios de polticas assistencialistas, como as bolsas (bolsa alimentao, bolsa
qualificao, bolsa famlia e bolsa escola) criadas nos governo Fernando Henrique Cardoso
e Luis Incio Lula da Silva.
Em resumo, o PDSTR pretendia capacitar os setores desprovidos de recursos e
diminuir as assimetrias existentes no fomento organizao e apostou para tanto, na
capacitao de novas lideranas e ampliao de parceiros para contornar trajetrias
histricas de dominao e estimular a participao nos colegiados.
No entanto, essa estratgia esbarrou no fechamento dos circuitos construdos pelas
diversas redes tcnicas. Por outra parte, ela teve um sucesso parcial na capacitao de
alguns novos lderes entre mulheres e jovens antes excludos, sem alcanar os resultados
maiores que se propunha. Mais do que isso, reforou e alimentou as redes sociotcnicas e
ampliou a excluso e dominao dos agricultores familiares ao oferecer como principal
instrumento articulador dos espaos de deciso unicamente projetos de equipamentos ou
infraestrutura, que so realizaes de domnio tcnico e, portanto dominadas e controladas
pelos tcnicos.

204
Figura 13 - Representao grfica da rede de atores tcnicos da EMATER-DF.
Fonte: Elaborado pelo autor.

205
PARTE IV: ANLISES E ENSINAMENTOS

A seguir apontamos algumas consideraes importantes sobre o PDSTR, a

coordenao intergovernamental e consequentemente os arranjos do TAE. So aspectos
ligados ao federalismo, subsidiariedade, ao prprio Territrio e presena do DF no arranjo
em questo. Em seguida, apresentamos algumas consideraes sobre a difcil questo do
sistema administrativo brasileiro.

1 CONSIDERAES POSITIVAS SOBRE O PDSTR

1.1 APRENDIZAGEM

A instituio de um Programa destinado ao fortalecimento da gesto social e para a

participao dos agricultores familiares na discusso de rumos de projetos de
desenvolvimento de mbito regional sem dvida, repleto de elementos para um
aprendizado rico e substancial aos atores envolvidos.
Destaca-se que no escopo do programa, a ambio de capacitar os atores para a
participao e promoo do desenvolvimento surge como elemento fundamental e traduz-se
em linhas de aes no Territrio estudado.
Em que pese s dificuldades para a participao ativa de lideranas dos agricultores
familiares localizados nas mais distantes cidades do TAE, na ausncia de recursos
financeiros para a garantia dessa participao, na ausncia de canais eficientes de
comunicao entre todos os membros do Colegiado e na frgil coordenao de suas
demandas, os agricultores familiares conseguem ainda manter seus espaos de
representao e dentro do possvel, de reivindicao.
Do lado dos tcnicos, tambm possvel apontar a emergncia de novas posturas
ligadas aos propsitos do PDSTR. H aspectos positivos na insero de temas ligados
agroecologia, s tecnologias sociais e aos processos negociados de execuo de certas
atividades no TAE.
Embora haja assimetrias que impeam um aprendizado maior e mais rpido, os
beneficirios do Programa desenvolveram ao longo do perodo, posturas reflexivas e criticas
quanto ao alcance ou no das propostas e, mais importante, caminham no sentido de uma
maior maturidade para negociar os interesses com atores portadores de recursos
diferenciados e com interesses divergentes.

206
 A aprendizagem em captao de recursos tambm se desenvolve no Colegiado ao
expandir as demandas dos atores para novos espaos de parcerias, como o caso dos
projetos apoiados pela SIS/MCT e as novas parcerias com SEBRAE, CNPq e instituies de
ensino.
A ampliao do Colegiado foi tambm importante ao experimentar e aproximar
demandas de setores diferentes, mas que incidem sobre o mesmo territrio. Dessa forma,
questes fundiria, de educao, meio ambiente, sade, transporte e infraestrutura se
coadunam com aspectos tributrios e federativos na pauta de discusses territoriais.

1.2 INSTITUCIONALIZAO DA AGRICULTURA FAMILIAR

Novas lideranas e novas demandas da agricultura familiar se constituram ao longo

da execuo do PDSTR, especialmente mulheres e jovens que se representam, inicialmente
por fora de exigncias da SDT, mas de qualquer forma, avanam na esfera do debate com
capacidade e iniciativas de dilogo e exigncias crticas inigualveis.
Ainda relevante a criao de projetos que incidem diretamente sobre os temas de
maior dificuldade dos agricultores familiares, como a comercializao, que embora os
excluam inicialmente, como demonstrado, servir no futuro de deflagrador de postura pr-
ativa em relao ao mesmo tema.
A continua possibilidade de aporte de recursos, mesmo que pequenos, faz do PDSTR
um caminho certo e institucionalizado para as pequenas cidades tentarem ou alcanarem
atender anseios antes considerados apenas como intangveis e dependentes da vontade
poltica de deputados e lderes locais.
Por fim, a participao nos espaos de deciso potencializa a escalada de trajetria
poltica, como j possvel observar. Muitos atores do Colegiado possuem interesse poltico
e utilizam o TAE como um espao de debates e reflexes de suas plataformas. Mesmo que
a maioria dos que j fazem uso deste recurso no sejam agricultores familiares, o
transbordamento da iniciativa j uma semente nos representantes da categoria.

207
2 DIFICULDADES GERAIS NA IMPLEMENTACAO DO PDSTR

2.1 O PESO DA ESTRUTURA FEDERAL

As relaes institucionais e a dimenso territorial das aes que o PDSTR supe,

dependem em grande parte da complexa relao estabelecida pelos entes federativos
pactuantes, dos distintos nveis de governo e do arcabouo jurdico-constitucional do pas.
Os conflitos de competncia, de jurisdio, de poder e financeiros so da natureza do
sistema federativo e das relaes intergovernamentais, aponta Souza (2003), indicando que
esses devem ser discutidos em torno de pelo menos trs variveis: regime poltico,
federalismo e relaes intergovernamentais.
Esse conjunto de fatores resulta em distintas combinaes, que se constituem
ingredientes na disputa territorial que se estabelece nas arenas decisrias. Alguns atores
possuem mais domnio das relaes intergovernamentais; outros se apoiam no regime
poltico para alcanar conquistas; e outros ainda, contornam as amarras federalistas para
fazer com que a Poltica seja executada e atenda seus objetivos.
Cada um dos entes representa locais autnomos de autoridade poltica com
capacidade para, no somente formular polticas prprias, mas tambm influenciar as
polticas que surgem do centro (PIERSON, 1995). A coexistncia de diferentes instncias de
poder molda formas peculiares de relaes intergovernamentais, constitutivamente
competitivas e cooperativas, e necessariamente caracterizadas pelo conflito de poder, como
pela negociao entre esferas de governo (ALMEIDA, 2001 p.27).
Pierson observou que os sistemas federativos sobrepem a questo do quem deve
fazer isto? sobre a tradicional pergunta o que deve ser feito (1995, p. 451). Essa situao
decorre do fato de diferentes nveis de governo poder atuar sobre um mesmo espao
territorial, de modo que a ausncia de uma delimitao clara levaria fragmentao das
polticas sociais por gerar duas possveis situaes: a ausncia de aes governamentais
ou a sobreposio das iniciativas de diferentes nveis de governo em um mesmo tema.
(SANO, 2009)
No contexto federativo, as relaes intergovernamentais tornam-se mais complexas,
por conta da maior autonomia dos nveis de governo, que tem se coadunar com a
necessria interdependncia entre eles. Da nasce o tema da coordenao
intergovernamental, isto , de como criar instrumentos que consigam articular entes
federativos sem que estes deixem de ser autnomos. (SANO, 2009)
No PDSTR, o intuito era superar as amarras federalistas ao estabelecer uma ponte
entre o governo federal e os locais representados nos arranjos territoriais. No entanto, o
208
arcabouo jurdico da estrutura federal no foi alterado, condicionando novas prticas de
decises aos velhos circuitos de implementao. Portanto, em nosso entender, apontamos
que o carter subsidirio das relaes federativas no pas impede a efetiva territorializao
das polticas pblicas e, no caso do TAE, este carter se acentua ainda mais pelas
desiguais condies de estabelecimento de relaes entre os entes.

2.1.1 Autonomia Limitada

Um preceito do federalismo brasileiro a adeso voluntria de municpios em

convnios com a Unio, estabelecendo que apenas os interessados efetivem os respectivos
protocolos de cooperao. Dessa prtica, diversos projetos so gerados pela Unio e os
interessados devem aderir para obter os benefcios. uma transgresso descendente de
autonomia ditada pelos preceitos federalistas brasileiro, uma vez que mesmo aderindo a
determinados convnios, pouco pode ser negociado e influenciado na agenda da poltica.
Argumenta-se que seja o planejamento e que as diretrizes precisam ser estabelecidas
priori para efetividade dos resultados da poltica. No entanto, a prtica restringe a
capacidade de participao das esferas inferiores nas decises polticas, facultando a estes
apenas participar na implementao.
Apesar do estabelecimento dos espaos de deliberao para os projetos territoriais, a
autonomia de ao dos atores restringida pelas diretrizes ditadas pela SDT na medida em
que ela limita de antemo a oferta de investimentos financiveis a um nmero limitado de
alternativas.
Na prtica, as orientaes e diretrizes para a formulao e o envio dos projetos
contm, desde temas prioritrios, at o modelo do projeto a ser redigido. Essa determinao
prescritiva e descendente de regras, quando se pensa em planejamento e estabelecimento
de metas, aceitvel. No entanto, os prazos limite quase sempre so anunciados com
pouca antecedncia e as regras quase sempre sofrem alteraes no sentido de atender a
algum procedimento especifico, levando a elaborar projetos em tempo restrito e sem a
devida discusso com todos os municpios e atores do TAE.
Em seguida, a baixa capacitao dos atores, principalmente aqueles com menos
recursos para participar (agricultores familiares) conduz a emergncia de poucos lderes nos
espaos de ao pblica. Isso tende a manter a centralidade das discusses sob a custdia
dos tcnicos da ATER que, dada trajetria histrica de suas atividades, mantm a
participao de outros atores limitada e controlada passivamente.

209
 Alem desse fato, convnios que percorrem circuitos paralelos de decises, no se
submetendo s regras gerais da SDT, quando alcanam o Colegiado territorial esto prontos
e apenas dependem de adeso dos entes, sem a devida discusso e negociao para sua
contratao.
Ademais, permanece uma confuso conceitual entre descentralizao, territorializao
e participao. Existe uma confuso entre atribuio de responsabilidade e autonomia
poltica de deciso. Faz parecer que o simples fato de descentralizar a deciso de escolhas
sinal de que o ente territorial possui autonomia para executar tal deciso. Em verdade, a
SDT permite ao Territrio a deciso de escolher entre um projeto e outro, dentro de limites
pr-estabelecidos e posteriormente, atribui ao municpio ou a Unidade Federativa (Estado
ou DF37) a prerrogativa de executar a tarefa. Outra questo o fato de a deciso (ou
escolha) descentralizada ser participativa ou no. Teoricamente, no caso dos Colegiados
dos Territrios, deveria ser participativa. Pelo contrario, nos Consrcios intermunicipais, a
deciso compete aos executivos municipais.

2.1.2 A subsidiariedade negada

Ainda que haja espaos para atuao conjunta de Unio, estados e municpios, os
preceitos legais do sistema federativo brasileiro sugerem que a escala de atuao e
resoluo de problemas seja do tipo ascendente. A suposio implcita no principio da
subsidiariedade justamente que a Unio intervenha apenas excepcionalmente no
municipalismo, com a valorizao das esferas de poder local sempre que possvel.
Por sua vez, a realidade financeira e tributria dos entes aponta o inverso, uma vez
que a Unio centraliza grande parte dos recursos38 e distribui as responsabilidades aos
entes inferiores.
Decorre que em muitos casos ocorre a transferncias de recursos diretamente da
Unio para os municpios, pelo estabelecimento de convnios que, em ltima instncia
limitam ou impedem que demandas locais sejam tratadas na esfera inferior antes de ir para
a alada federal.
O PDSTR ao estabelecer o territrio como ente qualificado para intermediar as
demandas locais, ao mesmo tempo em que retirou parte do poder dos prefeitos, retirou dos

37
A ttulo de esclarecimento, apontou-se que a composio do TAE indica a presena de Braslia e no do
Distrito Federal. No entanto, optou-se por considerar aqui, no entrando no mrito legal da questo, a
similaridade de ambos e discutir o tema federalismo sob a tica do DF, por suas peculiaridades e
particularidades no ordenamento nacional.
38
Em 2002, 70,1% do total da arrecadao tributria foi realizado pela Unio, 25,5% pelos Estados e 4,3% pelos
municpios (ARRETCHE, 2004)
210
respectivos estados a tarefa de resolver essas demandas. A justificativa foi a de superar as
amarras do paternalismo e do clientelismo, buscando superar a barreira burocrtica que
impedia a atuao da Unio nos espaos mais pobres do pas, consequentemente, os mais
sujeitos aos fenmenos citados.

2.2 PDSTR: PLANEJAMENTO E CONTRATOS FRACOS

2.2.1 Planejamento sem coordenao

O Governo Federal buscou com a criao do Programa Territrios da Cidadania (PTC)

em 2008, a construo de uma articulao maior das polticas pblicas incidentes em alguns
territrios prioritrios (os mais pobres teoricamente), sob a coordenao estratgica da Casa
Civil.
A ideia central era um programa integrador de outros programas, com respaldo de
diversos ministrios e com o apoio das unidades da federao e municpios. Ao estabelecer
diversas polticas no escopo de um programa apenas, o Governo Federal pretendia
demonstrar aos cidados que estava integrando polticas para os territrios mais
necessitados. No entanto, novamente a dependncia de trajetria de um governo
segmentado, onde redes de poder no dialogam entre si, fez com que poucos avanos
fossem alcanados. As justificativas apontam para questes tcnicas, que normalmente
servem de proteo das burocracias, ou pela ausncia de coordenao e planejamento, ou
ainda, pela discriminao que reside no prprio governo com os setores menos favorecidos
e consequentemente com o MDA, designado gestor executivo do Programa Territrios da
Cidadania.
Mesmo que essas justificativas possam ser consideradas, no h evidncias
suficientes para apontar que os projetos territoriais sejam resultados de planejamentos
coordenados verticalmente entre a esfera federal e as iniciativas ou necessidades locais.
Mesmo que haja planos territoriais elaborados com base em diagnsticos locais, a
lgica de contratao dos projetos na SDT no leva sempre em conta as prioridades destes
planos. Em primeiro lugar, o PDSTR somente financia infraestruturas ou equipamentos
coletivos e no aes de regularizao fundiria ou de recuperao ambiental, por exemplo,
para indicar demandas prioritrias na maioria dos Planos Territoriais de Desenvolvimento
Rural Sustentvel financiados pela SDT. Em segundo lugar, pesa mais na definio a
escolha feita pelos atores que estiveram participando com voz e poder nas oficinas e a
combinao de interesses dos atores envolvidos na ao pblica.

211
2.2.2 Contratos fracos ou ausentes, avaliao limitada.

Para uma anlise mais detalhada do processo de contratao dos projetos, os

mesmos devem ser separados em duas etapas: h dois grupos de parceiros que se
relacionam com a SDT: a) os proponentes so aqueles que elaboram, apresentam e
defendem os projetos, geralmente ONGs e ATER oficial e; b) celebrantes aqueles que
celebram de fato o convnio/contratos com a SDT, nesse caso, as prefeituras ou o Distrito
Federal.
As regras e procedimentos estabelecidos pela legislao de contratos, licitaes,
convnios e a lei de responsabilidade fiscal, que atribui responsabilidade pela aplicao e
prestao de contas aos governantes envolvidos na execuo de um dado convnio,
aplicam-se aos contratos da SDT com os celebrantes.
A celebrao de contratos entre a SDT e os entes federativos supe que esses ltimos
estejam legalmente aptos a receber os benefcios e que os projetos em contratao
representam demandas legtimas dos agricultores familiares do territrio. A regra no muda.
Convnios e contratos da Unio com entes federativos submetem-se ao arcabouo jurdico
pr-estabelecido.
O procedimento visa atender legislao no tocante a legalidade, transparncia,
publicidade e economicidade, caractersticas que so exigidas em todas as atividades
descentralizadas pela Unio.
Por sua vez, a contratao dos projetos pela SDT junto aos proponentes no possui
regras ou procedimentos claramente definidos. As regras so inexistentes ou quando muito,
bastante flexveis, como se v a seguir.
As organizaes elaboradoras de projetos (ATER oficial ou ONGs) possuem
caractersticas que as credenciam para tal, pois apresentam portflios e currculos de
tcnicos que so verdadeiras coletneas de ttulos e conquistas capazes de impressionar ao
mais exigente investidor. Na EMATER-DF, so apresentadas equipes tcnicas
multidisciplinares, estrutura tecnolgica e fsica sofisticada e metodologias que se ajustam
perfeitamente aos propsitos dos projetos e dos interesses dos tcnicos da SDT, em um
casamento perfeito de ideias e interesses das instituies.
Um segundo grupo de conceptores representados por ONGs e associaes, no
entanto, no possuem as mesmas qualificaes da ATER oficial (principalmente a
EMATER), mas como parceiros da SDT no podem ser excludos, levando a Secretaria a
no endurecer as regras.

212
 Da necessidade em ampliar os parceiros e a flexibilidade das regras da SDT, surgem
dilemas na execuo do PDSTR e reforam a frgil coordenao na conduo do Programa
pela Secretaria.
A ausncia de cronogramas e prazos (claros e pr-estabelecidos), a falta de
instrumentos para a avaliao da aderncia das propostas aos planos, a ausncia de
monitoramento sobre a conduo dos projetos e a inexistncia de indicadores de metas e
objetivos so aspectos que demonstram a frgil coordenao do PDSTR.
Frente a essa situao, a SDT se constituiu (no raro) em um balco de recursos para
as redes de tcnicos que falam em nome de agricultores familiares e suas demandas,
mesmo que eles no sejam reconhecidos posteriormente no Colegiado para execuo das
propostas.
A sobreposio dos interesses municipais ou do DF em relao ao territrio uma
constante nos projetos e nas disputas estabelecidas pelos atores. Nessa lgica, perdem
mais, os mais fracos, ou seja, os menores e mais distantes municpios do TAE.
Em raras ocasies verificam-se debates com proposies territoriais, reconhecendo os
interesses coletivos antes dos individuais ou setoriais. Quando so formulados e aceitos
bons projetos, imperam as dificuldades de contratao impostas pela legislao que no
reconhece a figura jurdica do territrio, gargalo superado por alguns pela criao dos
Consrcios. A prpria resistncia do PDSTR em reconhecer as diversidades no
estabelecimento de convnios acaba por manter a dependncia de trajetria como a regra,
uma vez que reforada a preponderncia das prefeituras na cena e no se consegue
alternativas para as prticas de uso clientelista e, no raro, indevido do benefcio.
H ainda, a subjetividade implcita em diversas etapas e propostas de projetos que
servem como argumento contrrio aos instrumentos de monitoramento. Nas atividades de
capacitao realizadas pela EMATER, por exemplo, a avaliao final pelos beneficirios
realizada por meio de instrumentos aplicados pela prpria organizao executora e as
constataes obtidas da anlise no so levadas ao conhecimento da SDT e nem
socializadas com outras organizaes ou mesmo com os beneficirios.
As avaliaes, quando ocorrem, so de carter legal, relacionadas com os celebrantes
e nunca com os proponentes dos projetos. Apenas as organizaes celebrantes, aquelas
que de fato recebem recursos, so obrigadas prestao de contas como se o fato de uma
obra concluda garantisse seu funcionamento ou de um veculo comprado, garantisse seu
uso efetivo para um dado objetivo.

213
3 CONDIES E DIFICULDADES ESPECFICAS AO TAE

3.1 A DIFICULDADE DE COORDENAO E PLANEAMENTO NO TAE

A fraca coordenao do projeto territorial no TAE se manifesta em virtude de

caractersticas relativas ao prprio Territrio, como a presena de trs UFs, a centralidade e
pujana de Braslia e manifesta-se em ausncia ou fragilidades na coordenao horizontal e
vertical de aes.
A coordenao do TAE no se constitui elemento catalisador de projetos coletivos, ao
contrrio, contribui para a maior pulverizao dos recursos quando admite a repartio
igualitria dos recursos entre Gois, Minas Gerais e Distrito Federal, como forma de atender
a todos os interesses em jogo. Essa prtica, que impera no processo de escolha de projetos
no TAE, consiste em alocar um tero dos recursos destinados pela SDT ao Territrio para
cada UF, permitindo que a competio ocorra apenas no nvel interno de cada estado.
Dentro de cada UF os projetos (de associaes, municpios, ONGs, ATER oficial)
disputaro o montante disponibilizado e os contemplados sero contratados pela SDT por
meio do municpio, ou Distrito Federal, e posteriormente cedidos ao proponente, o gestor.
No h coordenao suficiente entre os municpios e o DF no planejamento horizontal
de aes, levando ao desmembramento de recursos, que j so reduzidos, para atender
pequenos projetos pulverizados nos diversos municpios do TAE. Exemplos so os galpes
do produtor, tanques de leite, pequenas agroindstrias.
A ausncia de coordenao horizontal ainda se manifesta pela sobreposio de
propostas de projetos. Na eleio de prioridades de projetos para o ano de 2009 foram
apresentados dois projetos direcionados para reciclagem de resduos orgnicos no DF,
ambos destinados a gerar matria prima para os produtores orgnicos da regio.
A primeira questo referente a essa situao decorre da ausncia de produtores
orgnicos entre os agricultores familiares, como demonstrado no Captulo 4 da parte III e,
em segundo lugar, no se contemplava, nos dois projetos, a questo logstica para a coleta
dos produtos em pontos to distantes como Ceilndia e Planaltina, distantes cerca de 70
quilmetros, por exemplo.
A questo foi resolvida pelo caminho mais curto. Ambos os projetos foram eliminados
da lista de contemplados, evidenciando que, ao menos, o bom senso dos representantes da
Plenria fora considerado.
Para o ano de 2010, foi apresentado um projeto que pretendia a coordenao vertical
e horizontal da produo agropecuria e comercializao no TAE. O OPORT, com recursos
da Secretaria de Incluso Social do Ministrio de Cincia e Tecnologia, apresentou-se no
214
interesse de levar para o TAE centrais de abastecimento de informaes produtivas,
referentes ao que cada cidade, cada associao de produtor possui plantado, integradas por
ferramentas online de gesto e comunicao, dedicadas a abastecer e manter os sistemas
de informaes da CCC.
A proposta muito mais empolgante que a capacidade de operacionalizao dos
atores do TAE, pois no h registro histrico da produo disponvel em tempo real em
nenhuma das cidades do TAE.
Tambm no foi contemplada no projeto a manuteno de funcionrios dedicados
coleta e abastecimento de dados e o rgo que responde pelas estatsticas de produo
agropecuria nas cidades a prpria EMATER (ou Agncia Rural) que no conta com
estrutura tecnolgica, humana e fsica para responder a este projeto.
A racionalidade escondida no projeto aponta que para o MCT era a oportunidade de
ingressar na esfera dos projetos de alcance territorial. Para o OPORT, significava mais
recursos para gerenciar e consequentemente, sua capacidade de influenciar a agenda do
TAE se manteria forte e presente. Isso demonstra a SDT a ideia de que h fontes de
recursos alm de seus limites e que h coordenao efetiva no Territrio para alcanar a
integrao de aes e recursos.
Na prtica, os atores do Colegiado desconheciam a proposta e poucos imaginavam
como ela deveria ser operacionalizada, tanto que as principais dvidas levantadas pelos
presentes na reunio foram questes tcnicas e limitaes de infraestrutura do tipo: como
que vamos ligar um computador na internet em gua Fria de Gois? Quem vai trabalhar no
campo buscando as informaes? Nossa internet muito lenta, usamos na linha telefnica e
sempre cai a conexo.
Na lgica vertical, grandes projetos deveriam ser complementados por outros menores
de forma auxiliar, e no concorrentes como ocorre. A constatao do projeto da CCC em
fase de execuo ampliou aos municpios vizinhos o interesse pelo mesmo tipo de recurso e
pelo menos duas cidades, Formosa e Una, j contam com centrais de capacitao e
comercializao. Por outro lado, recursos logsticos considerados indispensveis para o
funcionamento da CCC no foram requisitados pelos projetos menores das cidades.
A disputa por recursos se consolida como o objetivo dos atores dentro e intra unidades
federativas e esta disputa em muitas ocasies, contradiz os interesses do prprio territrio,
como bem ilustra o caso da CCC. A lgica dos grandes e descoordenados projetos
elaborados em circuitos, fora do alcance de parcela significativa de beneficirios, enquanto
pequenos projetos so disputados no Colegiado s servem para minar a capacidade
organizativa do TAE ao propor o rateio de pouco recurso entre as cidades da UF.

215
3.2 A ANOMALIA DA PRESENA DE BRASLIA

A presena de municpios e o Distrito Federal no Territrio de guas Emendadas um

elemento nico e atpico na construo poltica da SDT. Em se tratando de questes
polticas, tributrias, educacionais ou culturais, a capital do pas apresenta indicadores que a
diferenciam sensivelmente dos demais municpios do TAE, revelando um quadro que resulta
em desequilbrios dentro do arranjo do prprio Territrio.
Pelos princpios constitucionais se verifica uma autonomia distinta do DF em relao
aos demais estados da federao, em alguns aspectos. No caso do DF, um deputado
distrital equivale a um vereador de uma cidade, mas, o administrador regional no possui os
mesmos poderes que um prefeito, e, nesse caso, o governador quem melhor se
assemelha aos prefeitos, ao mesmo tempo em que possui as prerrogativas legais de um
governador.
No caso do TAE, as diferenas de estatuto, dos entes que o compem, definem nveis
diferentes de interveno e relaes de subordinao para com as esferas superiores.
Na prtica, enquanto um prefeito de uma cidade do TAE relaciona-se verticalmente
com o governador, no DF ambos so a mesma pessoa e deriva deste fato que, as decises
podem, no significa que ocorra, acontecer mais rapidamente e com menos dispndio de
recursos.
O DF, por exemplo, no tem competncia para organizar e manter o Poder Judicirio
local, pois a CF 88 determina que caiba privativamente Unio organizar, manter e legislar
sobre o Poder Judicirio, o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica do Distrito Federal e
Territrios.
Ainda, compete Unio organizar e manter a Polcia Civil, a Polcia Militar e o Corpo
de Bombeiros do DF, bem como prestar assistncia financeira ao DF para a execuo de
servios pblicos, por meio de fundo prprio Fundo Constitucional do Distrito Federal, Lei
n 10.633/02.
As competncias dos entes so diferenciadas e os repasses de recursos
acompanham essas diferenas. O argumento que se estabelece nas discusses territoriais
sobre quem deve fazer determinada ao. Em tese, a competncia compartilhada do
arranjo territorial deveria permitir a execuo unssona de projetos supramunicipais, porm,
as limitaes do modelo federativo no reconhecem a figura do territrio e impem ao
arranjo as limitaes e constrangimentos horizontais e verticais de cada ente e de suas
inter-relaes.
O Distrito Federal, por exemplo, j foi administrado por um prefeito, estabelecendo
uma similitude com os municpios, entretanto sempre com aspectos peculiares. J teve
216
nomeao pelo Presidente da Repblica ao invs de eleio direta para o cargo de
governador. J foi legislada por uma comisso de trs senadores da repblica ao invs de
possuir um poder legislativo composto por deputados distritais. Mas para a discusso que se
prope, o que interessa que com o estabelecimento do Estado Democrtico de Direito,
advindo da constituinte de 1988, o Distrito Federal foi alado condio de entidade
membro da federao. No um estado, mas a ele se equipara. No um municpio, mas
possui competncia cumulativa desse em suas atribuies. , portanto, um ente federativo
especial.
O histrico federativo que desde a CF 88 coloca o DF como ente com atribuies ora
de Estado, ora de municpio, expe ao mesmo tempo, a fora e a fragilidade do Territrio
das guas Emendadas. Essa lgica conduziu a criar um arranjo incapaz de diminuir as
desigualdades e consequentemente, de promover o desenvolvimento territorial.
A territorializao das polticas pblicas repousa, justamente sobre a superao das
relaes desiguais entre centro e periferia nas decises polticas e supem que a
descentralizao seja elemento de equilbrio regional.
No caso do TAE, h uma contradio flagrante que sua constituio calcada em um
dos centros urbanos mais importante do pas (Braslia) e seu entorno pobre e dependente.
portanto, um territrio poltico e econmico, alicerado sobre a RIDE, mesmo que no
integre todos os municpios desta Regio. No um territrio de identidade ou de cidadania,
como sugerem os critrios de seleo da SDT.

3.3 A EXACERBADA ASSIMETRIA DE RECURSOS

3.3.1 Recursos e poder do DF em geral

No preciso estudos aprofundados para compreender que as dinmicas econmicas

das cidades do Territrio so de uma forma ou outra, vinculadas economia de Braslia que
por sua vez, em alguns aspectos, vincula-se aos ordenamentos da Unio. A dinmica de
negcios das cidades do entorno com Braslia assemelham-se s analises dos polos de
crescimento39 de Perroux (1955), diferindo apenas na atribuio da atividade principal do
polo dominante, que no caso de Braslia no so as indstrias e sim as atividades de
servios.

39
O conceito de regio polarizada define-se pelas suas principais relaes econmicas serem transacionadas
com seu plo dominante. Segundo SOUZA, (1997, p. 368), a regio polarizada constitui um espao heterogneo,
convivendo conjuntamente com unidades econmicas e demogrficas diferentes, mas que se submetem a uma
hierarquia de um plo urbano industrial principal.
217
 No aspecto territorial, espera-se que as externalidades positivas dos municpios
envolvidos em determinado arranjo assegurem ganhos para todos os entes. Braslia com a
sua centralidade e seus recursos diferenciados que lhe asseguram ganhos diferenciados
gera, sem dvida, estas externalidades, mas, acaba por desequilibrar a proposio,
estabelecendo uma relao de poder e dependncia para com as cidades vizinhas, em
questes que deveriam ser consideradas centrais para a promoo do desenvolvimento
destas.
Estamos falando de equipamentos bsicos que para Braslia no fazem diferena,
mas, em um pequeno municpio, podem ser cruciais para o funcionamento de determinados
setores. o caso, por exemplo, de um trator, de uma pequena indstria de processamento
de frutas ou legumes ou ainda, um caminho para o transporte de mercadorias para o
abastecimento das feiras livres ou at mesmo das centrais de comercializao em Braslia.
Ocorre que pela assimetria de recursos e pelos investimentos diferenciados que
realiza, o Distrito Federal se apropria de estruturas e investimentos, de forma legal ressalta-
se, que poderiam, entretanto, ser de muito maior utilidade nestas pequenas cidades.
O caso resulta em disputas e conflitos que muitas vezes so dissolvidos pelo contra
discurso de cooperao e somatrio de potencialidades que cada ente pode oferecer no
arranjo.
Trata-se de promover um discurso diferente da prtica adotada nos bastidores da ao
pblica. Resulta numa parceria desigual, onde o argumento forte para os pequenos
municpios do Territrio o alcance a um mercado de alto poder aquisitivo, vido por
alimentos e outros produtos agropecurios, alem de servios como turismo, lazer e
investimentos.
O argumento se justifica em parte, quando observamos no entorno do DF a presena
de inmeras propriedades dedicadas ao turismo, aos negcios rurais como haras e
condomnios rurais. No entanto, estes setores pouco agregam na diminuio das
desigualdades, uma vez que grande parte dos empresrios em questo oriunda da prpria
cidade de Braslia e utilizam o entorno como alternativas de investimentos e especulaes
imobilirias.
As causas mais importantes de diferenas situam-se em esferas que, obviamente, o
PDSTR isoladamente no contempla e no dispe de recursos suficientes para enfrentar.
Porm, a no considerao das diferenas j existentes na articulao do PDSTR supe a
aceitao que as desigualdades se acentuem.
O arranjo territorial, conforme discutimos, deveria se pautar pela coordenao da
articulao estratgica e nas consideraes destas diferenas. O Plano Territorial

218
infelizmente, no integra estas diferenas e apenas aponta caractersticas intrnsecas de
cada municpio de forma descritiva e sem a correspondente anlise.
O caso emblemtico da desigualdade de recursos do DF no TAE ocorreu na oficina
territorial de 2008 no municpio de Formosa. Na ocasio, representantes dos executivos
goianos no Territrio apresentaram uma carta conjunta onde solicitavam o desligamento de
suas cidades do TAE. O argumento centrava-se na dificuldade em alcanar recursos que
estes encontravam nas disputas, mesmo considerando os acordos prvios de diviso dos
recursos em partes iguais.
Na prtica, os condicionantes impostos pela regulamentao de convnios do Decreto
6170/2007 impediam muitas destas prefeituras de efetivar seus convnios e, para impedir a
devoluo dos recursos, o GDF acabava por executar o projeto que outrora seria destinado
a Gois.
O grito dos executivos municipais goianos s no encontrou eco total entre os demais
parceiros porque dos municpios mineiros, Una, com forte representao tcnica no
colegiado e vnculos estreitos com o DF no aderiu ao protesto que pedia a dissoluo do
TAE e a criao ou incorporao dos municpios rebeldes em novo arranjo.
A soluo apresentada pela SEE-DF e EMATER DF foi a iniciativa de retirar o DF e
MG da disputa por recursos naquele e no prximo ano, permitindo que Gois apresentasse
todas as propostas e dentre eles escolhessem as prioritrias para atendimento em 2009 e
2010.

3.3.2 Braslia e o DF no meio de um territrio rural pobre

Se o DF altamente subsidiado pela Unio por sua existncia enquanto capital federal
e pelas transferncias diretas40 e indiretas de recursos, os municpios, como quase a
totalidade dos municpios brasileiros, dependem tambm da Unio pelos repasses de
recursos, sobretudo o FPM.
A diferena que alm da dependncia vertical que ambos possuem com seus
respectivos superiores, os municpios do entorno de Braslia, e nestes se encontram alguns
dos pertencentes ao TAE, dependem horizontalmente da prpria capital federal para suas
atividades.
O DF beneficia do repasse do Fundo Constitucional do Distrito Federal 41, que no ano
de 2010 transferiu dos cofres da Unio mais de sete bilhes de reais destinados

40
Em 2010 a Unio transferiu para o DF cerca de 400 milhes de reais devidos aos fundos de participao, IOF,
IPI, ITR, CIDE. (fonte: Tesouro Nacional/Ministrio da Fazenda)
41 Institudo pela Lei N 10.633, de 27/12/2002
219
organizao e manuteno da Polcia Civil, da Polcia Militar e do Corpo de Bombeiros
Militar, bem como assistncia financeira para execuo de servios pblicos de sade e
educao.
As organizaes como a EMATER-DF possuem recursos diferenciados para sua
atuao e alm de possuir estrutura fsica, humana e tecnolgica superior aos outros rgos
de ATER dos estados vizinhos, remunera melhor seus funcionrios e oferece, mesmo que
no oficialmente, a oportunidade de crescimento gerencial e poltico de seus quadros.
A mobilidade vertical na instituio regida estatuariamente, permitindo que tcnicos
alcancem postos de gerencia e direo. Alem disso, diversos cargos de confiana no rgo
e na SEAPA so ocupados por representantes desta Empresa como em outras pastas de
rgos federais, como o caso de Alfredo, ex-secretrio de Incluso Social do MCT.
A trajetria poltica dos integrantes da ATER do DF tambm no deve ser esquecida.
Diversos diretores e presidentes da Empresa j foram ou so representantes polticos dos
brasilienses na Assembleia Legislativa, Cmara dos Deputados e executivos municipais,
inclusive no entorno.
A estrutura fsica da SEAPA-DF permite que esta trate de temas polticos afeitos
agricultura, pecuria e abastecimento e ainda oferea contribuies significativas pesquisa
agropecuria, como caso do setor de aquicultura da instituio que, sem dvida alguma
dos mais bem estruturados do pas.
O Centro de Tecnologia em Piscicultura (CTP) da Granja do Ip responsvel pelo
fomento e apoio piscicultura no DF e justifica-se pelo forte mercado local. A ttulo de
exemplo, atualmente, cada pessoa consome no DF 12,8 quilos de peixe por ano, mais que o
dobro da mdia nacional, que de 5,8 kg/ano.
As duas organizaes ainda possuem centros de treinamento, unidades
demonstrativas e diversos programas sociais e produtivos que so disponibilizados em
forma de contrapartida em proposies de projetos junto aos rgos federais.
A assimetria de recursos entre os atores do TAE se materializa tambm entre os
diferentes municpios participantes. Enquanto atores de Una e Formosa se deslocam com
relativa frequncia a Braslia, facilitando o acompanhamento e a participao em atividades
ligadas ao TAE, outros de cidades com menos recursos e com maiores distancias, como
Buritis (MG) somente em ocasies especficas o fazem.
O mesmo valido para as empresas oficiais de ATER. Em algumas cidades, a
ausncia de estrutura impede o atendimento mnimo pelo tcnico (quando este existe) e seu
deslocamento para atividades externas depende de caronas e apoio de outras organizaes
ou municpios.

220
 O uso de equipamentos pblicos como hospitais, bibliotecas, teatros, galerias, parques
e outros relevante, sobretudo nos casos onde se envolvem despesas financeiras ao ente
provedor do servio, no caso, para o Distrito Federal.
Como alternativa, desde 2009, o DF celebra convnios com as prefeituras do entorno
destinando recursos financeiros para suprir parte das despesas com sade, na tentativa de
diminuir a presso sobre os equipamentos na capital federal. So cerca de cinco milhes
mensais que o DF destina a 11 prefeituras.
Em outras frentes, como na segurana pblica, produo agropecuria e ATER, o DF
amplia sua atuao para os municpios vizinhos, uma vez que estas aes repercutem
diretamente na capital federal. A manuteno da segurana pblica no DF depende,
sobretudo, da oferta de recursos para as cidades vizinhas no combate e preveno da
criminalidade; a oferta de alimentos depende da produo destes municpios e a presena
da ATER reconhecidamente fator fundamental para localidades.

3.3.3 Recursos assimtrico da ATER DF x outros estados

A assimetria de recursos e de acesso aos recursos da ATER no DF em relao aos

demais municpios influencia fortemente o equilbrio de foras dentro das instancias do TAE.
Enquanto no DF para atender cerca de 1800 famlias de agricultores familiares existem
cerca de 270 tcnicos na EMATER, em todo o estado de Gois so 240 profissionais para
atender cerca de 19 mil famlias de AF e no municpio de Formosa-GO, a relao de 1800
famlias de agricultores familiares para trs tcnicos de campo.
No nosso propsito apenas demonstrar a insuficincia da ATER nos estados
vizinhos, mas demonstrar a discrepante relao de foras que se estabelece.
A capacidade organizativa dos atores da sociedade civil em Braslia estimulada pela
existncia de mltiplos tcnicos dedicados a promover o desenvolvimento rural e suas
instituies. A participao em parte devido mobilizao realizada por estes tcnicos e
por outro lado, pelos nveis educacionais que apresentam os atores da sociedade civil
engajados no DF.
Braslia, por sua posio privilegiada no arranjo territorial, assume perante aos demais
municpios uma condio de ente mais qualificado para executar determinadas atividades.
Capacitaes, oficinas e projetos de grande magnitude, encontram em Braslia
contrapartidas mais fortes que as demais cidades do TAE e aumentam ainda mais o
desequilbrio de foras e recursos.

221
 A ttulo de exemplo, no perodo de 2003 a 2009, aes reconhecidas pelo MDA como
de capacitaes foram responsveis pela transferncia de mais de quinze milhes do
Ministrio para as instituies sediadas em Braslia. No mesmo perodo o estado de Minas
Gerais inteiro recebeu para a mesma linha cerca de quatro milhes de reais e nenhuma
cidade mineira do Territrio obteve ao longo do perodo analisado recursos para a ao
citada.
O estabelecimento da condio em executar determinadas atividades, associado aos
recursos acumulados e disponveis criam uma situao de lock in, tal qual definido por
Pierson:

Por lock-in eu pretendo dizer que eles causam a emergncia, induzida pela
poltica pblica, de elaboradas redes sociais e econmicas que aumentam
muito o custo de se adotar alternativas que j foram plausveis e inibe a
sada da atual trajetria da poltica pblica. (PIERSON, 1994, p. 43)
(traduo nossa).

A situao estabelecida ativa um processo de dependncia de trajetria (path

dependence) que impem condies de difcil reverso. No TAE, a temtica da capacitao
ou as atividades ligadas ao desenvolvimento rural, por exemplo, se estabelecem como lcus
de ao privilegiada de atores ligados a ATER oficial brasiliense e em poucos casos, de
tcnicos de outras instituies ou municpios.
Os recorrentes processos de capacitao elaborados no escopo do PDSTR
conquistam fatias significativas de recursos, como apontados e acabam por beneficiar mais
frequentemente os mesmos atores.
So aqueles que possuem maiores facilidade de acesso aos locais de realizao
(Braslia, por exemplo), dotados de recursos educacionais diferenciados, os mais
mobilizados (neste caso, aqueles que tm contato com os tcnicos) e novamente a chance
de Braslia mobilizar maior contingente com seus mais de 200 tcnicos da EMATER
indiscutvel.
Em face disso, evidente que os agricultores familiares destas cidades tambm sejam
menos capacitados e consequentemente, a assimetria no surgimento de lideranas e na
participao se amplia, constituindo um ciclo de retroalimentao das desigualdades.

3.3.4 Assimetria entre AF e pequenos produtores patronais e/ou pluriativos do DF

A agricultura familiar em Braslia , assim como no TAE, carente de recursos de toda

natureza, desprovida de assistncia tcnica e crdito. O mesmo no vlido para os
pequenos produtores do DF que possuem vnculos fortes e importantes com a EMATER-DF.
222
 Em Braslia, 57% das propriedades com at 50 hectares declaram receber algum tipo
de ASTEC e apenas 22% declaram no receber. No h dados oficiais para apontar como
so tratados os AF da capital federal, mas considerando o baixo porcentual de acesso a
crdito que o segmento alcana, podemos supor que no so plenamente atendidos pela
ATER. O mesmo tratamento no dispensado pela ATER aos pequenos produtores
patronais, ou aqueles pluriativos, que encontram na atividade rural mais um negcio ou
fonte de renda e orientao para a tomada de crdito.
Os motivos j foram discutidos e indicam que a regularizao fundiria o principal
impedimento dos AF para o acesso ao crdito, fato que no impediria, no entanto, a atuao
da ATER oficial junto a este pblico. Ser atendido pela ATER no sinnimo de acesso ao
crdito, mas o acesso ao crdito supe assistncia tcnica, j que os projetos de
financiamentos e custeios exigem a ATER.
Certo que no h uma polaridade no declarada entre os dois tipos de agricultores
para as empresas de ATER, mas os pequenos produtores patronais e/ou pluriativos
possuem recursos mais efetivos para mobilizar as redes de tcnicos e em certas ocasies,
estes tcnicos so tambm produtores desta categoria, portanto, pluriativos.
No podemos expandir esta anlise para todo o TAE, mas h algumas pistas que
demonstram que esta condio exclusiva do DF. Se estabelecermos a relao entre
aqueles pequenos produtores (at 50 ha) que recebem assistncia tcnica e alcanam
financiamento com base nas tabelas 3 e 4, conclumos que em Braslia a relao de 0,85
(57,63/67,57) contra 0,32 (18,59/56,6) no TAE. Este fator representa a efetividade da
ASTEC em auxiliar o pequeno produtor a alcanar financiamentos.
Em Braslia, h mais tcnicos, mais recursos disponveis, mais esclarecimentos aos
produtores e maior nvel de escolaridade destes.
Na prtica, a excluso observada dos AF dos dois projetos estudados refora a
condio de pblico no alvo.
A importncia do AF reside mais nas justificativas dos projetos do que propriamente
em sua capacidade de abastecer a CCC ou produzir alimentos orgnicos para o MO.
No caso do MO, a excluso ou impedimento de acesso desenvolve-se muito mais
como um mecanismo endgeno, reforado pelos pequenos produtores que se apropriaram
do projeto e estabelecem regras e normas proibitivas aos AF.
Os AF que inicialmente foram apresentados como beneficirios do projeto, claramente
serviram de nmeros para inflar o projeto e justificar para a SDT a proposio. Da parte da
SDT, por ser um projeto bem sucedido, no se aplicaram critrios rgidos de avaliao e
investigao dos beneficirios oficiais e reais.

223
 No projeto da CCC, a evoluo da configurao ate o momento atual j indica a
excluso dos agricultores familiares dos circuitos de elaborao e discusso das regras.
Estes podem vir a se tornar novamente includos se, de fato, a obra conceder espaos
para a comercializao de produtos desta categoria e se o TAE mantiver a gesto do projeto
como uma tarefa colegiada com representantes da categoria embutidos de poder de
deciso. A anlise da configurao at o momento sinaliza o contrrio e a SDT no parece
capaz ou qualificada em mediar disputa.

224
CONSIDERAES FINAIS

O desenvolvimento regional ou territorial s possvel enfrentando os

interesses constitudos, distorcendo as coalizes tradicionais de dominao
e reproduo desigual do poder (BRANDO, 2007).

As consideraes aqui reportadas procuram estabelecer um dilogo entre as

hipteses testadas ao longo da tese e as constataes alcanadas.
No pretendemos que este trabalho, muito pontual, limitado no tempo e no seu objeto
possa dar conta do conjunto das lies, dos pontos de vista e tambm dos aportes dessa
experincia difcil, porem delicada e instigante do TAE.
Apenas tentou-se focar um olhar peculiar e pontual, aquele da anlise da fabricao
da ao pblica, com ferramentas da economia institucional e da sociologia poltica, sobre o
funcionamento (e sem pretenso exaustividade sobre eles) de trs segmentos do TAE: o
Colegiado (CIAT e depois COTAE) e dois projetos, teoricamente de dimenso mais
territorial, embora fisicamente situados no DF.
Em face das consideraes apontadas, algumas concluses nos parecem ratificar que
o carter das relaes intergovernamentais no pas impede a efetiva territorializao
intermunicipal da poltica de desenvolvimento territorial. A ausncia de personalidade
jurdica dos territrios, a autonomia limitada dos municpios frente aos estados e Unio e a
interpretao varivel da norma de subsidiaridade, contribuem para essas dificuldades.
Apontar estas limitaes na concepo em vigor sugere que alguns aspectos precisam ser
superados para avanar o pacto federativo e, a territorializao das polticas elemento
central na abordagem.
A reconcentrao de recursos na Unio desde o governo Fernando Henrique Cardoso
gera um balco de negcios entre os entes federativos na busca por alcanar aquilo que
bsico ou qualquer benefcio extra. A descentralizao promovida contemplada
parcialmente na dimenso administrativa, delegando algumas funes aos atores territoriais,
na estratgia simplificada de maior contato com o cidado (Guimares, 2002), no
abrangendo, no entanto, as dimenses sociais e polticas como sugere a orientao terica
do desenvolvimento rural territorial sustentvel. (BRASIL, 2003)
A combinao de aes ou no aes da Unio, com as interaes dos entes
federativos que compem o TAE, consolida um quadro de desigualdades que apenas a
ao da SDT no capaz de superar. So questes de naturezas to diversas quanto

225
complexas advindas das trajetrias do federalismo brasileiro e da constituio do DF como
ente especial.
Em virtude das limitaes e restries que o sistema federativo impe, associado aos
demais gargalos apontados, a oportunidade vislumbrada pelo PDSTR, portanto, refere-se
coordenao de aes no plano territorial como forma de superar algumas amarras e
alcanar certa efetividade. Porm, como apontado, tanto horizontalmente como
verticalmente, a disputa e os interesses individuais e setoriais sobrepujam-se aos interesses
coletivos e territoriais e a SDT, apesar da sua proximidade e capacidade de interferir, avaliar
e controlar no contribui no sentido de coordenar as iniciativas.
As explicaes assentam-se numa conjuno de fatores que podem ser sintetizados
como limites do planejamento estratgico da SDT com relao aos seus objetivos na
execuo do PDSTR:
a) O PDSTR no supre os recursos necessrios ao funcionamento efetivo e
democrtico dos colegiados. Em particular no atribuindo um mnimo de recursos para
garantir a participao eficiente dos principais beneficirios alvos da poltica, os agricultores
familiares que so os menos dotados, deixa o poder de deciso na mo dos polticos, dos
empresrios e dos tcnicos (que recebem salrio, transportes e dirias para participar das
reunies).
b) a contratao dos projetos limitada ou inadequada: a dependncia das normas
federais limita a atribuio dos financiamentos, da execuo e da gesto de projetos locais
ao Estado ou aos municpios e no aos rgos ou organizaes profissionais dos
agricultores familiares. Isto invalida grande parte dos projetos, pois a capital do Estado
distante (Goinia ou Belo Horizonte) e a maioria dos municpios rurais sofre de
inadimplncia.
c) No dispondo de sistema prprio de avaliao dos projetos e do uso dos recursos, o
PDSTR confia a fiscalizao dos projetos ao participativa dos colegiados. Isto
representa uma contradio em termos de administrao pblica, pois, teoricamente o rgo
que elabora os projetos, no pode ser o mesmo que os execute e fiscalize.
Em ltimo lugar, os beneficirios e usurios finais so os agricultores familiares que
sofrem geralmente em caso de mau funcionamento do projeto. So tambm eles que
dispem de menos recursos (capacitao, informao, contatos, voz, meios logsticos) para
interferir na burocracia ou contra poderes administrativos ou polticos.
A Secretaria reforou, no caso do TAE, a dependncia ao caminho, quando
considerou a ATER oficial, tipicamente setorial e de ao local, como responsvel pela
implementao, ou pelo menos corresponsvel por uma poltica de cunho territorial e
teoricamente, destinada a superar a abordagem setorial da agricultura.
226
 A justificativa da SDT em fortalecer os processos democrticos de participao e
gesto social se traduz em contnuos dispndios de recursos na ATER oficial, encarregada
de promover as aes de capacitao e mobilizao.
Mesmo que tenha procurado estimular a participao de outros setores e de outros
tcnicos, a SDT no logrou xito suficiente em construir alternativas ao poder dos tcnicos
em dominar e controlar o PDSTR e os agricultores familiares, j que apostou em projetos
como instrumentos agregadores das dinmicas territoriais e com isso estimulou ou reforou
redes sociais que disputam os benefcios finais com os prprios agricultores familiares.
O PDSTR, ao instituir territrios de maneira descendente, como o caso do TAE
pautado apenas em critrios socioeconmicos, contraria sua prpria base terica. As
especificidades regionais so desconsideradas e os arranjos polticos, como o caso da
presena do DF no meio de um territrio da agricultura familiar pobre, retiram qualquer
perspectiva territorial ao agregar interesses contraditrios na frgil base de coordenao dos
municpios que dividem com o DF o espao do TAE.
No caso do TAE, duas questes sobressaem no quadro descrito:
a) Existe uma desigualdade de poder de Braslia e do DF no arranjo, com suas
implicaes e desdobramentos, como a assimetria de recursos dos tcnicos de ATER desta
UF em relao aos demais e a diferena de acesso a recursos no Ministrio por parte desta
UF;
b) A existncia do TAE e a sua eleio como Territrio da Cidadania responde a
clculos ou exigncias polticas entre o DF e o Governo Federal. No corresponde a
nenhuma das orientaes do PDSTR em termos de prioridades e diretrizes para os
territrios rurais: densidade da agricultura familiar, pobreza, e identidade. Portanto a SDT
esta condenada a contemplar, aprovar e financiar praticamente o contrrio do que promove.
Em virtude dessas constataes, os projetos so de baixa identidade ou adeso ao
prprio Territrio, resultando em desperdcio de recursos pblicos e baixa participao, uma
vez que os planos territoriais apontam demandas diferentes daquelas autorizadas. Isso
gera, consequentemente, descrena dos principais beneficirios e alimenta a participao
de oportunistas dispostos a obter alguma vantagem em nome da agricultura familiar.
A SDT, nesse caso especfico, adotou apenas um papel indutor e parcialmente
mediador de conflitos, no assumindo a necessria regulao dos conflitos e interesses
necessrios para diminuir as disputas.
Superar gargalos no PDSTR pressupe aes localizadas e ao alcance da SDT, como
a coordenao efetiva das diretrizes, o planejamento das aes dos parceiros e o
monitoramento das aes em curso. O acompanhamento e monitoramento das aes

227
territoriais foram por muito tempo alvo de crticas e podem ser entendidos como alternativas
para superar ineficincias que fragilizam a proposta.
Os projetos nem sempre esto ligados aos diagnsticos e planos territoriais ou mesmo
s necessidades dos agricultores, da mesma maneira que no h acompanhamento do
funcionamento da infraestrutura depois de construda.
De fato, os contatos com os responsveis e os tcnicos da SDT, confirmaram o quanto
esto informados e conscientes dessa situao e das dificuldades. Possivelmente, a
existncia to peculiar e pouco racional do TAE, como territrio rural, tem sido imposta
politicamente a essa Secretaria. Talvez houvesse tambm a ideia ou a vontade de deixar
um espao para uma experimentao poltica: a de um territrio dividido entre trs Unidades
Federativas to contrastadas.
As novas pesquisas podem apontar para a anlise das redes e coalizes de atores
chaves no processo, como articuladores, mediadores e tentar compreender sua importncia
na estruturao de arranjos mais duradouros e afinados com a estratgia da Secretaria.
Diante das trajetrias dos projetos estudados, da complexidade da ao pblica no
Territrio das guas Emendadas, do poder das redes sociotcnicas e das assimetrias de
recursos mobilizados pelos atores, podemos afirmar que as hipteses estabelecidas so
vlidas e capazes de explicar a frgil territorializao do PDSTR no caso estudado.
Na hiptese ligada ao sistema federativo brasileiro, a conjuno de trs unidades
federativas, sendo um deles o Distrito Federal e diversas organizaes ligadas aos MSS na
capital do pas, revela mltiplas redes que constituem verdadeiros freios na implementao
dos projetos e da territorializao da poltica.

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243
 APNDICES

A) Lista de entrevistas realizadas

Data Nome Funo Local

10/04/2008 Denis Tcnico da SDT/MDA SDT/MDA
09/05/2008 Alaor Tcnico da CEF Sede adm. da CEF/DF
09/05/2008 Edil Tcnico da SEE-PRONAF/DF SEE-PRONAF/DF
Pequena produtora, membro da
22/05/2008 Marinalva M.O - Ceasa / DF
associao de participantes do M.O
Funcionria da SEE-PRONAF/DF,
27/05/2008 Magdalena CDR- So Sebastio, Coordenadora do SEE-PRONAF/DF
TAE
27/05/2008 Sidney Funcionria da SEE-PRONAF/DF SEE-PRONAF/DF
Agronomo da EMATER-DF,
27/05/2008 Alan responsvel por apoio ao setor de Sede da EMATER-DF
orgnicos
Eng. Agrnomo, ex-tcnico da SDT,
08/06/2008 Hugo MAPA/DF
atualmente no MAPA
13/06/2008 Marcio Gerente de planejamento da SDT SDT/MDA
Pequena produtora, membro da
14/06/2008 Marinalva M.O - Ceasa / DF
associao de participantes do M.O
Ex-Secretrio executivo da SEE-
16/06/2008 Natan SEE-PRONAF/DF
PRONAF/DF
Tcnico ATER, EMATER e SEAP
16/06/2008 Juraci Sede da EMATER-DF
(atual); membro do NT do TAE
Agricultores familiares, membro da
30/06/2008 Duilio chcara - Brazlandia DF
associao de participantes do M.O
Eng. Agrnomo EMATER-DF, ex- SEE-
03/07/2008 Silas Sede da EMATER-DF
PRONAF/DF
Agricultores familiares, membro da
07/07/2008 Familia H. chcara - Planaltina DF
associao de participantes do M.O
Funcionria da SEE-Pronaf/DF, CDR-
13/03/2009 Magdalena Granja do Torto
So Sebastio, Coordenadora do TAE
Membro da ARCO, ex-articulador
20/03/2009 Pablo Por telefone
territorial do TAE
Membro do COTAE, Agricultor,
02/04/2009 Tobias CDR-Parano
Presidente do CDR-Parano
Funcionria da SEE-PRONAF/DF,
02/04/2009 Magdalena CDR- So Sebastio, Coordenadora do SEE-PRONAF/DF
TAE
02/04/2009 Sidney Funcionria da SEE-PRONAF/DF SEE-PRONAF/DF
Membro do COTAE, Agricultor,
05/03/2010 Tobias Por telefone
Presidente do CDR-Parano
Presidente do CDR-Ceilandia, membro
11/06/2010 Eli Sala do CDRS-DF
do NT do TAE
06/10/2010 Lucas Eng. Agrnomo, Coordenador da SAF DATER/MDA

244
B) Lista de reunies e oficinas acompanhadas

Data Local Tema

26/02/2008 CTE/CNTI Luziania Lanamento TC
02/04/2008 Embrapa Sede Ampliao do COTAE
23/04/2008 Granja do Torto Ampliao do COTAE
29/04/2008 Granja do Torto Qualificao de projetos
28/08/2008 Granja Torto Projetos territoriais
10/03/2009 Granja do Torto Aprovao regimento COTAE
10/03/2009 EMATER-DF Reunio Nucleo Diretivo e Tecnico
13/03/2009 EMATER-DF Reunio Nucleo Diretivo e Tecnico
27/03/2009 Granja Torto Reunio CDRS-DF
31/03/2009 SEE-PRONAF/DF Reunio gesto CCC
28/04/2009 Granja do Torto Oficina territorial
07 e 08/04/2009 Formosa Go Oficina territorial

C) Matriz de anlise dos atores sociais

Categoria de anlise Questes norteadoras
Nome
Instituio/organizao
Dados Gerais Cargo/funo
Tempo de trabalho na inst/org
Profisso

Por que participa? Como participa? Como foi designado?

Participao geral a CIAT
Participa do: Colegiado ( ) ncleo diretivo ( ) ncleo tcnico
( ) etc( )
Participao no TAE-CIAT Participao em projeto especfico
identificar /qualificar Participao no projeto Central de Comercializao ()
Resultados obtidos?
Motivaes individuais
Pessoalmente o que espera do TAE para a sociedade?
Percepo sobre o programa PDSTR
Percepo da CIAT e sua evoluo
Viso percebida do
Percepo dos projetos do TAE em geral
processo
Percepo especfica do projeto Comercializao CCC
Consideraes gerais sobre as dificuldades do processo em curso
Com quem se relaciona mais entre os outros membros da CIAT do
TAE?
Com quem desenvolve mais cooperao formal (institucional) ou
informal (proximidade, amizade) entre os membros da CIAT e os
membros do processo do TAE que no so da CIAT ? (funcionarios
Relaes MDA, DF , caixa, outros)
Fora as reunies e oficinas da CIAT, existem outros espaos
privilegiados de relao entre pessoas?
Especificamente no nvel federal, com quem trabalha e se relaciona
mais?
Especificamente no nvel estadual/distrital, com quem trabalha e se
245
 relaciona mais?
Especificamente no nvel municipal/regional, com quem trabalha e se
relaciona mais?
Como se informa das atividades do TAE:
( ) email ( ) telefone ( ) sites web ( ) rdio ( ) TV ( ) contatos
Informaes pessoais ( ) outros
Quem responsvel por repassar esta informao para voc?
Como voc repassa as informaes que recebe? Para quem?
Observaes gerais

D) Matriz de anlise institucional

Categoria de anlise Questes norteadoras
Nome
Classificao
Instituio/ Contato
Entrevistado Respondente

Misso da organizao
Pblico-alvo
rea de abrangncia /influncia
Anlise geral Quadro de pessoal
Pontos fortes e fracos

Por que estar no TAE (na CIAT) (tentar identificar, alm dos interesses
manifestos, tambm os interesses latentes)
Desde quando?
Com que propsito (os explcitos e os implcitos)?
Quem designou a participao? (ver se a participao foi uma
conquista e no apenas uma designao? Se foi uma conquista, quais
as lutas polticas, acordos, tenses, etc. teve que enfrentar para
chegar participao)
Anlise especfica
Como participa? obrigatrio?, Interesses?
(investimento no TAE)
Qualificao da participao geral /Participao em projeto especfico
Participao no projeto Central de Comercializao Resultados
obtidos? Porque do atraso ?
Expectativas de retorno do TAE em geral para a regiao ou a U
Federativa
Benefcios advindos do processo para a instituio (equipamentos,
veculos, etc.)

Como a instituio se relaciona com outras no marco da CIAT doTAE?

Com que entidades do TAE?existe mais cooperao (formal ou informal
)
Sua instituio tinha uma cooperao anterior com outra(s) que
participa hoje do TAE? Quais, ? porque?
Fora as reunies e oficinas existem outros espaos de encontro entre
Relaes com diferentes
as instituies do TAE? Quais? Onde? Como?
nveis
Especificamente no nvel federal, quais as relaes, cooperaes
existentes?
Especificamente no nvel estadual/distrital, quais as relaes,
cooperaes existentes?
Especificamente no nvel municipal/regional, quais as relaes,
cooperaes existentes?
246
 Especificamente no nvel territorial, quais as cooperaes existentes?

Percepo sobre o programa PDSTR

Percepo especfica do TAE
Percepo da CIAT e sua evoluo
Viso percebida do
Percepo dos projetos em geral do TAE
processo
Percepo especfica do projeto Comercializao Central de
Comercializao, porque atraso?
Consideraes gerais sobre as dificuldades do processo em curso
Atores envolvidos na instituio com o PDSTR
Contatos:
Nome
Atores do processo
Telefone
Email
Outras informaes relevantes

Observaes gerais

247
ANEXOS

248
A) Mapa do Territrio das guas Emendadas

249