Principales coordenadas tericas del enfoque relacional de polticas pblicas

Existen diferentes enfoques para entender la dinmica que adquieren las polticas pblicas y
sociales. Uno de estos enfoques, centrar su mirada en lo que sucede en la sociedad, por lo
tanto las polticas sern el resultado de los acuerdos y conflictos entre diferentes grupos
sociales, sern estos quienes moldearn los productos estatales. Otro de los enfoques
cambiar el eje desde las explicaciones centradas en acuerdos y conflictos entre diferentes
grupos sociales hacia el concepto de estado. Desde este enfoque se entiende que las polticas
estn hechas por agentes estatales que actan de manera autnoma de las presiones de los
grupos sociales. Ambos expresan parcialidades del fenmeno de la dinmica de las polticas
pblicas. En este sentido, es que adquieren importancia los marcos tericos que ponen el
acento en el carcter relacional de las mismas, en tanto son resultado de la compleja y
conflictiva relacin entre actores del estado y la sociedad. Este enfoque es ms dinmico e
integral, da cuenta de los diferentes grupos, de su heterogeneidad y fragmentacin tanto en la
sociedad como en el estado, pero a la vez reconoce la accin estatal como instancia donde se
deciden e instrumentan las polticas pblicas. Dicho esto, se hace necesario caracterizar a los
actores e instituciones dado que forman parte del proceso en el cual una poltica pblica da
cuenta del vnculo entre estado y sociedad. Actores Se considera actores a "aquellos individuos
o grupos que ocupan una posicin estratgica en el sistema de decisiones y que responden en
el proceso de formacin de polticas, por las funciones de articulacin del campo cognitivo y
del campo del poder. En tanto mediadores son quienes definen los temas de debate y el marco
intelectual en el cual se desarrollan las negociaciones, alianzas y conflictos que sustentan la
toma de decisiones". 2 Independientemente del marco general que establece esta definicin,
el trmino de actor es abierto y cada analista lo adapta de acuerdo a sus requerimientos3 En
una poltica pblica intervienen mltiples actores sociales y estatales. En esta oportunidad
centraremos el anlisis en los actores sociales. Carlos Acua y Fabin Repetto, plantean que los
actores deben ser analizados en funcin de tres elementos: Intereses: es una nocin compleja,
hay una tensin entre diferentes concepciones: unas ponen el acento en el plano subjetivo, el
actor define lo que es de su inters, esta nocin est ligada estrechamente a la ideologa, y
otras concepciones, hacen prevalecer aspectos objetivos, el bienestar independientemente de
la percepcin del actor. Es importante tambin incluir un tercer elemento en el anlisis que
son los intereses objetivos y subjetivos de quienes no logran constituirse como actor. Ideas/
entendimiento ( ideologa): los actores tienen intereses, recursos y disean sus estrategias
orientadas por mapas de pensamiento. Por lo tanto la poltica estar condicionada por la
ideologa de quienes representan a los actores colectivos. Existe un vnculo estrecho entre
ideologas e intereses. Recursos: los recursos comunes que hacen que determinados colectivos
se constituyan en actores de poltica pblica son: Capacidad de negociacin, capacidad de
influencia en las instancias de diseo y gestin de

polticas Capacidad de descifrar le contexto, al existir asimetra de informacin, es la

posibilidad de acceder a la mayor cantidad de informacin posible durante el proceso
Capacidad de representacin, posibilidad de liderazgo en los actores sociales y de respaldo
legal para los actores estatales. Capacidad de movilizacin social, capacidad de presionar a
los actores involucrados a travs de la movilizacin de gente en un momento y lugar
determinado. Capacidad de accin colectiva, percepcin de identidades compartidas. Est
entrelazada con la capacidad de movilizacin. Esta ltima es un momento en la accin
colectiva. Cabe aclarar, que ambos autores citados anteriormente, identifican un sexto recurso
potencial que corresponde solo a los actores del estado, este se denomina capacidad de
autoridad, implica la capacidad de ejercer el poder pblico dado que en ltima instancias las
polticas son ejecutadas por el estado. Para ser un actor de poltica pblica es requisito contar
con todas estas capacidades. Quien contenga ms de estos recursos tendr ms poder para
incidir. Aqu cumplen un rol muy importante las coaliciones entre diferentes actores, dado que
permiten sumar requerimientos y capacidades en pos de un inters comn. Permite potenciar
los recursos de cada actor que individualmente estn imposibilitados de participar del ciclo de
la poltica. " El juego de la poltica pblica no suele darse entre actores aislados, sino
conformados en alianzas o coaliciones" 4 Hay sectores que no logran constituirse en actores.
La representacin histrica de dichos sectores ha estado en mano de los partidos polticos y
sindicatos. Son dos canales naturales de representacin. 5 El juego de la poltica pblica es una
forma de redistribuir poder y est relacionado a las instituciones.

Instituciones Peter Hall, resalta el enfoque relacional y se refiere a las instituciones como
normas formales, procedimientos de aquiescencia y prcticas operativas generales que
estructuran las relaciones entre individuos en diversas unidades del estado y la economa.
Pone el nfasis en el aspecto relacional de las instituciones. Jacint Jordana dir que las
instituciones son un conjunto de reglas socialmente aceptadas y de concentraciones de
recursos En la misma lnea, Repetto y Acua ( 2001), dirn que "las instituciones son un
conjunto de reglas que brindan una estructura de incentivos para el accionar de los actores".
Estas reglas estarn clasificadas en funcin del nivel de su dominio: reglas de primer nivel R16
( Ver anexo 2), nivel R27 ( Ver anexo 3) y nivel R38. En sntesis, lo importante es que cuando se
habla de instituciones, se hace de un conjunto de reglas formales e informales que se mueven
en diferentes niveles, tenerlos en cuenta es entender quienes juegan, los recursos que poseen
y las relaciones de influencia entre los niveles de las reglas.

Se entiende por poltica pblica el conjunto de objetivo, decisiones y acciones que lleva a cabo
un gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado los ciudadanos y
el propio gobierno consideran como prioritario. ( Tamayo Saez, 1997) A las polticas pblicas
es importante verlas concatenadas, relacionadas a otras polticas y por ende no se puede mirar
la accin de los actores limitada a un campo particular. La poltica pblica es un proceso que
se desenvuelve por etapas y con una dinmica propia, cada una de ellas posee actores,
restricciones, decisiones, desarrollos y resultados y se van afectando mutuamente. En la
prctica las etapas se superponen, la separacin de las etapas para un mejor anlisis no debe
ser confundida con una separacin real. Siguiendo a Acua y Repetto, y a los fines analticos se
dividir el proceso en cinco fases: a) estructuracin del problema pblico y el ingreso a la
agenda gubernamental, b) generacin de alternativas, c) toma de decisin y diseo, d)
implementacin y e) evaluacin.
entender quienes juegan, los recursos que poseen y las relaciones de influencia entre los
niveles de las reglas

Siguiendo a Acua y Repetto, y a los fines analticos se dividir el proceso en cinco fases: a)
estructuracin del problema pblico y el ingreso a la agenda gubernamental, b) generacin de
alternativas, c) toma de decisin y diseo, d) implementacin y e) evaluacin.

a) Estructuracin del problema pblico y el ingreso a la agenda gubernamental Tamayo Saez,

sostiene que la primer tarea del analista de poltica en esta fase, es identificar a los actores con
algn tipo de intereses en el problema y reconstruir sus definiciones, la forma en que lo ven.
Definir el problema implica, identificar claramente cul es. Cules son sus dimensiones. Cules
son las causas. A quien afecta y en qu medida. Cmo evolucionar el problema sino actuamos
sobre l

En este sentido la definicin del problema ser ante todo una definicin poltica, decidir a
quien se tiene en cuenta y hasta qu punto. La correcta definicin del problema es central
porque marca el posterior desarrollo de la poltica pblica, al reducir el mbito de las posibles
alternativas a considerar, tambin afirman una concepcin especfica de la realidad. La
definicin, tiene dos elementos centrales a tomar en cuenta: debe ser aceptable y que pueda
tener consenso, y a la vez, debe incluir una definicin operativa que permita una intervencin
pblica viable. Colocar un problema en la Agenda 9 implica dar forma a una definicin del
problema aceptable para el pblico y sobre todo para el gobierno. Cabe aclarar que no todos
los problemas logran llamar la atencin gubernamental y promover su iniciativa, no todos los
problemas logran formar parte de los asuntos pblicos y colocarse entre los prioritarios del
gobierno. Aguilar Villanueva, afirma que la formacin de la agenda de gobierno evidencia la
salud o enfermedad de la vida pblica, revela cual es la estructura de poder que domina la
elaboracin de una poltica. Pero tambin en trminos de gobierno representa la ms
importante de las decisiones dado que es donde se elige dar respuesta a los asuntos y
establecer prioridades a su accin.

Los esfuerzos no tienen un carcter sistemtico, y el problema no alcanza a adquirir una fuerza
relevante en la Agenda pblica. Si bien el desempleo y trabajo no registrado aparecen como
los principales problemas del mercado de trabajo, en determinadas circunstancias el problema
del trabajo en negro se desdibuja en la agenda pblica ante las complejas y graves implicancias
sociales y econmicas de la desocupacin. Asimismo, para que la poltica tenga xito es
importante que los miembros de la comunidad perciban esta problemtica como merecedora
de la atencin pblica y gubernamenta y presionen con fuerza en este sentido.

Algunos temas pasan de la agenda pblica a la gubernamental a travs de las ventanas de

oportunidad. Se trata de oportunidades favorables que permiten colocar determinados
problemas y recomendar ciertas propuestas de solucin .
b) Generacin de alternativas La etapa posterior al ingreso de un tema a la agenda, es la
generacin de alternativas. Majone sostiene que un analista creativo deber ser capaz de
mantener una tensin dialctica entre lo practicable y lo ideal, entre la investigacin de los
lmites de la poltica y el esfuerzo por extender el campo de lo polticamente posible. Desde la
perspectiva del mismo autor, toda la maquinaria gubernamental es un basto conjunto de
restricciones que definen los papeles de los diversos actores de las polticas y limitan las
estrategias a disposicin. En este marco el analista de polticas debe ayudar a expandir las
fronteras de lo posible en el campo de la administracin pblica. Una alternativa ser factible
cuando logre superar las restricciones operantes. Se identifican cinco mbitos de restriccin:
poltica, econmica, institucional, legal y cultural .

Es central que las alternativas de polticas puedan superar las restricciones. En trminos
operativos, en la formulacin de alternativas de solucin al problema surgen diferentes
interrogantes, cual es nuestro plan para hacer frente al problema, cules son los objetivos, que
alternativas existen para alcanzar esas metas, cul es la mejor alternativa en funcin de los
menores efectos negativos.

Repetto y Acua, nos dirn que los lmites de la factibilidad estarn dados por el contexto y
que estos lmites estn determinados por los recursos y las variables de contingencia. En esta
etapa es bueno que el analista tenga un mapa claro de las restricciones, lmites, dificultades y
de lo que pueden ganar o perder los diversos actores, tener un clculo estratgico permite
formular estrategias de conflicto o negociacin con cada uno. Esto se constituye en un
elemento importante para construir la decisin. Por otro lado, es importante resaltar que
factibilidad y argumentacin van de la mano, la

argumentacin es transversal a diferentes etapas del ciclo. En sntesis y tal como la plantea
claramente Maione ( 1997), la factibilidad antes que el ptimo debe ser la preocupacin
principal de los analistas de polticas, estos deberan estar tan preocupados por las
restricciones polticas e institucionales como por las limitaciones tcnicas y econmicas.

c) Decisin / Diseo Cabe mencionar que decisiones se toman a lo largo de todo el ciclo. En
esta etapa se toman las decisiones estratgicas, las ms importantes. Aguilar Villanueva
sostiene que la decisin de poltica pblica es el resultado de la confluencia de diferentes
aspectos: problemas pblicos, alternativas de solucin, actores participantes y oportunidades
de eleccin. Estos son los ingredientes de una decisin en polticas pblicas. El interrogante
que aparece con ms fuerza para la decisin de la alternativa a elegir en esta etapa es, si es
viable tcnicamente y polticamente la alternativa seleccionada. Es importante mirar la etapa
de la decisin en trminos relacionales de quienes participan en el proceso decisorio. La mayor
parte este proceso es inestable, desordenado y catico, con reglas pero tambin con azar. En
muchos casos se decide segn el modelo de bote de basura13 Se podra afirmar que es un
proceso dnde hay que reconocer las reglas bsicas y tener en cuenta los elementos no
racionales y subjetivos de los actores. La formulacin de la poltica incluye el establecimiento
de metas y objetivos a alcanzar la deteccin y generacin de los caminos posibles.

La fase de diseo es una tarea exclusiva de los actores pblicos, la responsabilidad sobre la
decisin final y el diseo de la poltica est en manos del gobierno. Para Tamayo Saez, el
concepto de elaboracin de polticas pblicas ha generado dos corrientes principales de
anlisis: el racionalismo y el incrementalismo. Existe un tercer enfoque denominado mixed
scanning que toma distancia de los dos modelos anteriores y los rene proponiendo una
elaboracin mixta de las polticas. "14 La formulacin del plan mezcla los dos modelos a los
que se hace referencia anteriormente. Hay claros criterios de eficacia, establecimiento de
metas, decisiones cuantificables y a la vez tambin hay decisiones pragmticas y mtodos de
aproximaciones sucesivas que enfatizan la viabilidad poltica.

d) Implementacin Es entendida como la puesta en marcha de la decisin. Tamayo Saez,

identifica dos modelos que permiten entender la implementacin de las polticas pblicas: 1.
Modelo Top Down refleja una concepcin jerrquica del funcionamiento de las polticas
pblicas, lo que importa es la decisin, que esta sea acatada y que la burocracia la cumpla en
sus propios trminos. 2. Modelo botton up, el ciudadano entra en contacto con la organizacin
pblica. Es el punto de distribucin donde la poltica tiene xito o fracasa, el problema de la
implantacin no es el ajuste a la decisin inicial, sino la adaptacin de la decisin inicial a las
caractersticas locales y al contexto en que se produce.

Desde la perspectiva relacional pensar la implementacin es dar cuenta de la accin conjunta

de reas y involucradas en la poltica pblica, la capacidad de gestin pblica se pondr en
juego en el plano intersectorial, interjurisdiccional y multiactoral. La implementacin puede
fallar

por conflictos entre polticos, por falta de apoyo de los beneficiarios, no solo hay que buscar la
falla solo en los procesos burocrticos. Hay que tener presente los problemas del juego
poltico. Una buena implementacin requerir de un diseo sencillo. Entre los interrogantes
que aparecen con mayor fuerza en esta etapa podemos encontrar, quien es el responsable de
la implantacin, y que medios se usan para asegurar que la poltica se lleva a cabo de acuerdo
al plan previsto.(Ver anexo 1 y 7). Tamayo Saez sostiene, que la complejidad de un programa
se mide por el nmero de decisiones que es necesario adoptar para que este funciones, cuanto
ms elevado sea el nmero de actores y decisiones, ms difcil es controlar la implementacin.

Desde la perspectiva relacional pensar la implementacin es dar cuenta de la accin conjunta

de reas y involucradas en la poltica pblica, la capacidad de gestin pblica se pondr en
juego en el plano intersectorial, interjurisdiccional y multiactoral. La implementacin puede
fallar

por conflictos entre polticos, por falta de apoyo de los beneficiarios, no solo hay que buscar la
falla solo en los procesos burocrticos. Hay que tener presente los problemas del juego
poltico. Una buena implementacin requerir de un diseo sencillo. Entre los interrogantes
que aparecen con mayor fuerza en esta etapa podemos encontrar, quien es el responsable de
la implantacin, y que medios se usan para asegurar que la poltica se lleva a cabo de acuerdo
al plan previsto.(Ver anexo 1 y 7). Tamayo Saez sostiene, que la complejidad de un programa
se mide por el nmero de decisiones que es necesario adoptar para que este funciones, cuanto
ms elevado sea el nmero de actores y decisiones, ms difcil es controlar la implementacin.