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Desenvolvimento e sociologia: Recebido: 22.08.

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Aprovado: 21.04.15

uma aproximao necessria*

Alessandro Andr Leme** * Este artigo contou


com apoio financeiro
do CNPq e da Faperj.

Resumo: O debate acerca do desenvolvimento na Amrica Latina e no Brasil em particular revelou-se ** Professor do
como um dos temas proeminentes do pensamento sociopoltico e econmico brasileiro. As interpreta- Departamento
es do Brasil a partir da temtica do desenvolvimento ganham fora a partir da dcada de 1930, po- de Sociologia e
do Programa de
rm, ser aps a Segunda Guerra Mundial, com a intensificao da industrializao e a modernizao Ps-Graduao
da sociedade capitalista brasileira, que o tema adquire centralidade na sociologia/cincia poltica. Por em Sociologia
outro lado, as discusses acerca do Estado e do desenvolvimento esto intimamente ligadas ao desen- da Universidade
volvimento do capitalismo brasileiro, ou seja, configura uma trade que simultaneamente evidencia Federal Fluminense,
tanto um tipo historicamente determinado de Estado como um tipo particular de desenvolvimento doutorado em
cincia poltica e
econmico e social do pas. O desenvolvimento do Brasil caracteriza-se por um embate entre o merca- ps-doutorado
do e o Estado, sendo a influncia desse ltimo fundante para o padro de desenvolvimento pretendido em sociologia do
no pas. Propomos a anlise do processo de desenvolvimento como forma de revisitar o debate terico desenvolvimento,
e conceitual produzido sobre a temtica no pas, assim como investigar o movimento histrico, econ- ambos pela Unicamp.
mico e poltico adotado pelo Brasil como estratgia para o desenvolvimento nos anos 1990. <alessandro_leme@
id.uff.br>, <lemeaa@
Palavras-chaves: estratgias para o desenvolvimento, pensamento sociopoltico e econmico no gmail.com>.
Brasil; Estado e transformao.

Debatendo o desenvolvimento:
reflexes e anlise crtica

O debate acerca do desenvolvimento, embora merea e possa ser tratado


por diferentes ramos do conhecimento, historicamente tem a economia
como disciplina que mais esforos realiza no sentido de compreender
e/ou explicar o desenvolvimento, especialmente o desenvolvimento econmico a
partir da formao histrica do capitalismo, da industrializao, das polticas ma-
croeconmicas, enfim, dos processos de acumulao.

Isto no quer dizer que reas do conhecimento como a sociologia ou a cincia pol-
tica no tenham apresentado contribuies relevantes. O que consideramos que
o tema do desenvolvimento (econmico) nas sociedades capitalistas enquanto
campo de conhecimento tem sido pautado hegemonicamente pela economia. Ou
seja, as posies relativas e hierrquicas de poder frente a esse tema evidenciam
que a economia domina o debate.

No caso brasileiro, em particular, a sociologia e a cincia poltica apresentaram um


protagonismo expressivo nas discusses sobre a temtica nos anos 1950, 1960 e in-

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cio dos 1970, porm, a partir de meados da dcada de 1970, a economia volta a as-
sumir as discusses. bem verdade que, com as crises do welfare State na Europa,
assim como as crises fiscais dos pases desenvolvidos e subdesenvolvidos, a partir
das crises do petrleo (primeira e segunda), o tema perde um pouco de espao nos
estudos e investigaes acadmicas.

O desenvolvimento enquanto conceito e/ou abordagem terica, ainda que possa


ser datado no sculo XX, concentra-se, mais precisamente, ao conjunto de trans-
formaes pelas quais as sociedades europeias passaram tanto no padro e estilo
de capitalismo como pela necessidade de reconstruo no ps-guerra (Primeira e
Segunda). Nesse sentido, o desenvolvimento como ideia central para se refletir so-
bre o mundo (capitalista) passa necessariamente pela questo da industrializao.

Por isso comum o entendimento, ainda que sujeito a crticas, que o artigo Pro-
blems of industrialization of Eastern and South-Eastern Europe de Paul Rosens-
tein-Rodan (1943) seja um dos textos fundadores da moderna teoria do desenvol-
vimento.

John Martinussen (1997) no livro Society, State and market: a guide to competing
theories of development, ao problematizar o debate acerca do desenvolvimento,
visa estabelecer o espao terico e analtico que o conceito alcana quando se ob-
serva a histria da sociedade, do Estado e do mercado e suas respectivas condies
de consenso e conflitos entre classes e fraes de classes, por exemplo.

Nesse sentido no se pode abordar o problema sem condicion-lo ou no mnimo


vincul-lo s constantes e profundas transformaes da geopoltica mundial, prin-
cipalmente no ps-Segunda Guerra Mundial.

Rochard Swedberg (2003) no livro Principles of economic sociology, ao reconstruir


o campo das investigaes voltadas para o problema do capitalismo, mais preci-
samente para o problema econmico a partir do tratamento sociolgico, visa dar
status analtico a subrea do conhecimento de sociologia econmica por meio de
pesquisas que integrem na anlise as organizaes, o mercado, a lei, a poltica e a
cultura, ou seja, toda a construo passa por essas dimenses analtico-conceituais,
ampliando com isso o debate acerca das relaes entre Estado e mercado.

Muitos outros autores, de diferentes matizes tericos, vo voltar seus esforos para
o entendimento do capitalismo e nele a questo do desenvolvimento no proces-
so histrico a varivel central. Aqui citamos Nurkse (1961), Myrdal (1956), Le-
wis (1956), Boyer (2004), mas tambm Furtado (1978; 2008; 2009), Bielschowsky
(2000), Rodrguez (2009), entre outros.

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J Amartya Sen vincula o desenvolvimento s liberdades humanas e, com isso, a 1. Utilizamos aqui a
anlise do desenvolvimento, do mercado, mas tambm do Estado, das mltiplas ins- edio de 1994.

tituies sociais e das prprias prticas individuais acabam fazendo parte do mesmo 2. Ainda que
esforo analtico. Fato este que remete a quatro dimenses, a saber, o mercado, o aqui estejamos
adotando um recorte
Estado, a sociedade civil e a cultura, que imbricados dariam as condies de anlise epistemolgico
e de realizao do desenvolvimento enquanto processo de expanso das liberda- de aproximao
do campo da
des substantivas das pessoas, segundo argumentao de Sen (2000). sociologia (cincias
sociais) com o do
desenvolvimento
Por sua vez, as questes acerca do desenvolvimento e as cincias sociais no Brasil a partir do corte
em particular, e na Amrica Latina como um todo, s fazem sentido quando anali- histrico do processo
de industrializao
sadas a partir das condies histricas prprias da periferia latino-americana. Por caracterizado com
outro lado, do ponto de vista metodolgico, ainda que as cincias sociais mante- maior fora a partir
da dcada de 1940,
nham autonomia quanto s demais cincias humanas, o debate e a interface com a ou seja, estamos
economia se fazem necessrios. vinculando a forma
de tratamento de
um problema a
no debate com as anlises econmicas, ou histria das ideias econmicas que as partir da crescente
institucionalizao
cincias sociais vo encontrar seu principal vis analtico e crtico. Partindo como das cincias sociais
referncia da distino feita por Schumpeter (1954) na obra History of economic brasileiras e das
transformaes
analysis1, entre o objeto de estudo centrado na history of economic analysis e aque- materiais
le centrado na history of systems of political economy. Tanto a economia, como as (econmicas),
polticas, sociais e
cincias sociais (sociologia em particular) estariam voltadas para estudos do segun- culturais reinantes
num determinado
do tipo, ou seja, ambos os campos do conhecimento partem de princpios similares, momento histrico.
ainda que com trajetrias e respostas distintas. Apenas para ilustrar essa problem- No entanto,
entendemos que
tica, evidencia-se o caso da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe h uma vasta
(Cepal), clebre instituio voltada para os problemas latino-americanos, que reu- literatura no campo
do pensamento
niu pensadores e gestores da economia, sociologia, cincia poltica e histria. sociopoltico
brasileiro que,
mesmo antes da
Segundo Bielschowsky (1995) o problema do desenvolvimento latino-americano, e dcada de 1940,
brasileiro em particular, insere-se no enfoque histrico-estrutural marcado pelo bi- j levantava um
conjunto de
nmio centro - periferia, mas tambm pelas anlises da insero internacional, pelas problemas e de
anlises dos condicionantes estruturais internos e pelas anlises das necessidades e anlises que so
precursores deste
possibilidades de ao estatal. debate, tais como
os problemas da
transio brasileira
Na anlise desse processo histrico, pode-se evidenciar que a questo do desenvol- para a democracia
vimento e as cincias sociais tem incio em meados da dcada de 1940, e principal- e a modernizao
do pas, a questo
mente na dcada de 1950, com o problema da industrializao; na dcada de 1960 o sobre a vocao
problema passa a ser as reformas necessrias continuidade da industrializao para a agrria versus a
vocao industrial,
ruptura dos estrangulamentos presentes na economia e na sociedade como um todo2. os estudos voltados
sobre a formao
brasileira (enfocando
Na dcada de 1970, reorienta-se a questo para o problema da industrializao seja a economia, a
pr-exportadora; na dcada de 1980, ganha fora o problema do endividamento cultura ou o Estado)

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muito caracterstico externo e os ajustes necessrios para o crescimento; e, j na dcada de 1990, ganha
no ensasmo do
pas entre o final fora o iderio neoliberal.
do sculo XIX e a
dcada de 1940,
do qual fizeram Todo esse processo marca tambm a investida sociolgica contra o reducionismo
parte Oliveira Viana, do problema como questo exclusivamente econmica, isto , no se pode tratar
Gilberto Freyre,
Srgio Buarque de o desenvolvimento como sinnimo de crescimento econmico. Por outro lado, as
Holanda, Caio Prado anlises estruturais de influncia cepalina vo ser criticadas por darem pouco peso
Jnior, para citar
apenas alguns dos s condies internas, mais precisamente peculiaridade das estruturas de classes
mais destacados. endgenas aos pases latino-americanos. Assim, o problema central o poltico e,
no limite, a estreita e indissocivel relao entre a dimenso poltica e a econmica
central para explicar e compreender o desenvolvimento e o subdesenvolvimento.

Nesse sentido, o debate sobre o desenvolvimento ou sobre quais estratgias ado-


tar para alcanar o to propalado desenvolvimento passa necessariamente pela
questo das estratgias econmicas, tendo em vista os fatores endgenos e exge-
nos (em termos de atores, classes e instituies); passa ainda pelas possibilidades e
limites de integrao do pas com o mundo globalizado.

Muitos foram os autores, ainda que por diferentes fundamentaes, que estabele-
ceram o debate pelo qual o desenvolvimento se vinculava transio de um modelo
primrio-exportador para um modelo urbano-industrial. Essa transio ou mudan-
a de estratgia representava simultaneamente uma nova configurao econmi-
ca, social, poltica e cultural, uma vez que incidia diretamente tanto sobre a forma
de organizao e reproduo do capital no tempo e no espao, como ainda redefinia
as formas e os estilos de vida, enfim, a reproduo social dos indivduos, dos grupos,
das classes sociais de um determinado pas.

Dos autores presentes nesse debate citamos Florestan Fernandes (1981), Octavio
Ianni (1986), Francisco de Oliveira (1988), Maria da Conceio Tavares (1983), Fer-
nando Henrique Cardoso (1971; 1993), entre outros, que problematizaram a tran-
sio do modelo primrio-exportador para o urbano-industrial, enfatizando tanto
as dimenses polticas como as econmicas do desenvolvimento. Ou seja, o tipo de
relao a ser estabelecida entre o Estado e a sociedade no Brasil, assim como o tipo
de conduo da poltica econmica (voltada para dentro ou para fora no jargo
cepalino) so expresses das estratgias adotadas para o desenvolvimento econ-
mico (e social) brasileiro.

Muitas foram as variaes entre crescimento econmico numa relao assimtrica de


poder e de reproduo do capital, como a apregoada pela Cepal na clssica nomen-
clatura centro - periferia. Ou do crescimento em condies de dependncia das de-
mandas externas pelos produtos nacionais. Ou ainda, o crescimento como condio

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da abertura ao capital estrangeiro, ou mesmo de fortalecimento do capital nacional.
Enfim, so muitas as abordagens que, ao tratarem das estratgias para o desenvol-
vimento dos pases subdesenvolvidos ou emergentes e em desenvolvimento ,
evidenciam que, mesmo se por diferentes construes terico-metodolgicas, pen-
sar o desenvolvimento econmico e social de um pas implica compreender quais
estratgias, atores, grupos e classes fazem parte desse processo. E ainda mediante
quais embates, conflitos e consensos essas estratgias para o desenvolvimento se
configuram como hegemnicas em determinado perodo histrico/temporal.

Nesse sentido, destacamos os trabalhos de Rodrguez (2009) que recuperam todo


esse debate na Amrica Latina por meio da influncia do olhar cepalino, ou seja,
estruturalista (valorizao dos antecedentes histricos, das conjunturas estrutura
e ao na anlise social) para pensar o desenvolvimento econmico, social e pol-
tico da regio. Por outro lado, a reviso e o debate crtico acerca das mudanas de
estratgias dentro dessa mesma abordagem estruturalista so necessrios para a
compreenso das escolhas realizadas, principalmente a partir do final da dcada
de 1970 (com forte influncia das polticas neoliberais e da globalizao financeira).

Bresser-Pereira (1982) problematiza o desenvolvimento como questo central para


se pensar o Brasil, principalmente a partir do sculo XX. Para tanto, cria um modelo
(analtico e interpretativo) que agrupa diferentes autores e intelectuais (socilogos,
economistas, historiadores, cientistas polticos, entre outros) em seis chaves inter-
pretativas do Brasil.

Essas interpretaes centram-se nos vnculos das classes e fraes de classes em


conflito e em associao na sociedade brasileira, principalmente a partir do Imprio
e, de forma mais expressiva, a partir da dcada de 1930.

Num primeiro momento, a anlise volta-se para a diviso da burguesia mercantil


entre os setores exportadores e os setores de substituio das importaes, quan-
do a burguesia se reproduz por meio do comando das massas de capital ou como
rentista (juros e aluguis).

Todavia, por se tratar de anlise de sociedades de classes, preciso identificar os


atores e os no atores, ou seja, quem compe e tem alguma fora social, poltica e
econmica e os que, ainda que portadores de foras sociais e polticas, num primei-
ro momento, apresentam pouca relevncia para os processos de transformao. Os
atores podem ser identificados pela presena na formao de classes, a saber:

a. burguesia mercantil especulativa;


b. pequena burguesia industrial; e

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c. classes mdias urbanas tecnoburocracia civil e militar.

E os no atores podem ser identificados, nesse primeiro momento, como os subal-


ternos e marginalizados dos processos sociais, a saber:

a. trabalhadores rurais; e
b. trabalhadores marginais urbanos.

desta primeira aproximao que Bresser-Pereira (1982) elabora sua construo


analtica e intelectual do Brasil em seis possveis constructos, tal como segue:

a. interpretao da vocao agrria;


b. interpretao nacional-burguesa;
c. interpretao autoritrio-modernizante;
d. interpretao funcional capitalista;
e. interpretao da superexplorao imperialista; e
f. interpretao da nova dependncia.

Uma primeira observao do autor que h uma contraposio entre a interpreta-


o da vocao agrria e a interpretao nacional-burguesa, segundo a fundamen-
tao e a caracterizao a elas conferidas pelos inmeros autores que acabaram se
apegando a esse fator explicativo ou compreensivo da realidade brasileira.

Os autores que, de forma direta ou indireta, produziram teorias, interpretaes e/


ou modelos explicativos centrados na interpretao da vocao agrria acabaram
concordando que h uma hegemonia da burguesia agrrio-mercantil em um pas es-
sencialmente agrrio caracterizado justamente pelas riquezas naturais. Do ponto de
vista da cultura, o Brasil seria cordial, tropical e mestio, em outros termos, seriam
condies ou marcas de inferioridade no plano internacional, da valorizarem a in-
sero internacional do pas pela chamada vocao agrria, responsvel, de alguma
forma, por vantagens comparativas no plano econmico externo.

A vocao agrria, ou melhor, seus intrpretes percebiam que, no plano econmico,


o Brasil era visto como no subdesenvolvido, mas como pais rico e cheio de futuro
pela vocao agrcola. J no plano poltico, o pas era considerado como uma demo-
cracia presidencialista de influncia norte-americana, ainda que na prtica fosse um
regime oligrquico. No plano social, o pas caracterizava-se por uma sociedade sem
conflitos sociais ou raciais, ainda que se utilizasse da represso para a conteno

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dos conflitos. Alguns de seus autores so: Oliveira Vianna, Paulo Prado, Eugnio
Gudin, Euclides da Cunha, Alberto Torres, Silvio Romero, entre outros.

Os autores centrados na interpretao nacional-burguesa esto mais preocupados


com os processos de mudana ou de transio (poltico-econmicas) pela qual o pas
comea a passar a partir da dcada de 1930. Nesse processo, as perspectivas adianta-
das pelo Partido Comunista sobre o Brasil; as interpretaes e proposies do Institu-
to Superior de Estudos Brasileiros (Iseb); a influncia das interpretaes de influncia
cepalina e principalmente a crtica s abordagens centradas na vocao agrria vo
orientar esses autores para o debate de formulao de um projeto nacional por meio
da industrializao e da independncia poltica brasileira. Destacaram-se nessa inter-
pretao: os intelectuais vinculados ao Partido Comunista Brasileiro, os intelectuais
do Iseb entre outros.

Essas anlises, em sua maioria, representam a sociedade dividida em dois grandes


blocos estruturais e estruturantes. De um lado estariam as oligarquias agrrio-mer-
cantis dominantes e aliadas ao imperialismo; de outro, a industrializao brasileira,
marcada pelo iderio modernizante centrado nas estruturas de classes, tendo a bur-
guesia industrial, as classes mdias tecnoburocrticas e os trabalhadores urbanos
como seus principais atores e agentes transformadores.

Em resumo, a contraposio entre a interpretao da vocao agrria e a interpreta-


o nacional-burguesa pode ser resumida como segue: a primeira como tradicional,
de vocao agrcola, de ideologia colonial e, acima de tudo, anti-industrializante. J
a segunda marcaria a lgica industrializante, moderna e socialmente progressiva,
onde a tecnoburocracia assume papel destacado no Estado para formular princpios
poltico-econmicos para o Brasil. O planejamento e a industrializao por substi-
tuio de importaes impem uma aliana entre a burguesia, o proletariado e a
tecnoburocracia estatal.

A interpretao autoritrio-modernizante leva os seus autores a adiantarem os ar-


gumentos e as caracterizaes para pensar o Brasil a partir da crise poltica da
dcada de 1960 e o Golpe de 64 acabou funcionando num duplo movimento: pri-
meiro eliminou a interpretao nacional-burguesa como iderio para se pensar e
transformar o pas e, simultaneamente, inaugura a interpretao autoritrio-mo-
dernizante.

Para os autores dessa interpretao seria necessrio pensar e implementar a unifi-


cao da burguesia industrial e mercantil e a associao do Brasil ao imperialismo
multinacional.

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Os aspectos centrais da anlise esto focados no desenvolvimento econmico e na
questo da segurana nacional. Os projetos modernizantes do pas sempre estariam
ou deveriam estar vinculados a estes dois aspectos, considerados como centrais
para a modernizao brasileira.

Para tal, a promoo de alianas polticas entre a burguesia local, a tecnoburocracia


estatal e as empresas multinacionais acaba sendo a principal estratgia para o de-
senvolvimento nacional.

Nesse processo, o capital monopolista (industrial e mercantil) adquire hegemonia


em detrimento do capital competitivo. O planejamento econmico e a interveno
direta do Estado na economia (regulador e produtor de bens e servios) constituem
a viga mestra. H uma retirada das estratgias do Estado de composio de clas-
ses e/ou controle e domnio, presentes nos discursos nacionalista e populista (os
trabalhadores so excludos do pacto) do perodo anterior. Por fim, a dependncia
econmica em relao s empresas multinacionais deveria ditar o ritmo das esco-
lhas, do planejamento e das estratgias modernizantes no Brasil para os interpretes
autoritrio-modernizantes. Alguns dos autores dessa abordagem, ainda que com
diferenas importantes entre suas proposies, so: Raymundo Faoro e Roberto de
Oliveira Campos e os atores vinculados a Escola Superior de Guerra.

Para a interpretao funcional-capitalista, o Brasil sempre foi capitalista ou funcional


para a acumulao capitalista mundial, mesmo quando ainda colnia. Nesse senti-
do, a reinterpretao do Brasil passa ser feita a partir da crtica da interpretao
nacional-burguesa e, consequentemente, da crtica da aliana entre o proletariado
e a burguesia. Aqui destacamos Caio Prado Jnior, Fernando Novaes, Joo Manoel
Cardoso de Mello, Luciano Martins, entre outros.

Por sua vez, a interpretao da superexplorao imperialista visava ampliar a inter-


pretao do Brasil para a Amrica Latina, ou seja, a clula de anlise ou o objeto a
ser investigado e transformado seria a rea territorial que compreende toda a Am-
rica Latina e no apenas anlises de pases isolados.

Nessa abordagem o imperialismo aparecia como o grande culpado pelo subdesenvolvi-


mento, ou seja, a influncia leninista de caracterizao de movimento da ao imperial
e a trotskista de perda da dinmica do capitalismo central, vinculada ideia de desen-
volvimento desigual e combinado so os principais aportes terico-conceituais dessa
interpretao. Outro argumento contido nessas anlises era a de que a burguesia no
se apresentava dividida entre industrial e mercantil, mas sim entre burguesia unida
e subordinada ao imperialismo. Seus principais representantes so: Andrew Gunder
Frank, Ruy Mauro Marini e Theotnio dos Santos, para nos atermos aos principais.

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J a interpretao da nova dependncia vai criticar as teorias modernizadoras e de
etapas do desenvolvimento (Rostow, por exemplo), assim como tambm a teoria da
superexplorao imperialista.

Essa leitura apresentava influncia marxista, porm em constante dilogo com ou-
tras abordagens analticas e visava s seguintes questes, a saber:

a. a problematizao do nacional e do internacional na reproduo


social, poltica e econmica do Brasil;
b. a anlise da dependncia consistia em evidenciar os determinantes
externos (imperialistas) relacionados com os determinantes internos
(estrutura de classes);
c. a dependncia desenvolvimentista era excludente por lgica de re-
produo do sistema capitalista mundial;
d. haveria uma associao da burguesia local com as empresas multi-
nacionais industriais e com a tecnoburocracia estatal (civil e militar);
e, por fim,
e. o desenvolvimento dependente estava internacionalmente vincula-
do s assimetrias de poder e de capital.

Para os autores centrados na interpretao da nova dependncia, as respostas s


chamadas assimetria de poder no plano da diviso internacional do trabalho no
estariam isoladas na questo da industrializao como soluo ao subdesenvolvi-
mento, ou mesmo em qualquer outra ordem de explicao e compreenso que co-
loca o problema econmico como central para a anlise. A questo central estaria
na poltica (relao entre classes, tanto no plano interno como nos pactos interno
- externo entre classes) e no na economia. Com isso h uma inverso na colocao
do problema, do econmico para o poltico.

Nessa abordagem, destacaram-se muitos autores e muitas vezes com diferenas expres-
sivas em suas anlises, ainda que caracterizados por uma estrutura analtica comum.
Citamos Florestan Fernandes, Fernando Henrique Cardoso, Luiz Carlos Bresser-Pereira,
Octavio Ianni, Darcy Ribeiro, entre outros. Celso Furtado e alguns autores direta ou in-
diretamente vinculados ao debate cepalino vo se inserir, num primeiro momento, na
interpretao nacional-burguesa, mas, a partir de 1960, comporo o seleto conjunto
de autores da interpretao da nova dependncia, entre eles Antnio Barros de Cas-
tro, Maria da Conceio Tavares, Jos Serra, Luciano Coutinho, Guido Mantega, Carlos
Lessa, Simon Schwartzman, Igncio Rangel, Octavio Guilherme Velho, Carlos Estevam
Martins e Wanderley Guilherme dos Santos, para ficarmos em alguns dos principais.

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Outros autores como, por exemplo, Eli Diniz e Renato Raul Boschi proporo uma
teoria com base em uma nova dependncia, todavia mantendo o carter autoritrio
dos empresrios brasileiros.

O prprio Bresser-Pereira acaba por atualizar essas interpretaes do Brasil, at


aproximadamente 1997, ao complementar as interpretaes supramencionadas
por mais trs no captulo de livro que escreveu para a compilao de Maria Rita
Loureiro cujo ttulo foi 50 anos de cincia econmica no Brasil, publicado pela Edi-
3. Alm da atuali- tora Vozes, no ano de 19973.
zao de sua inter-
pretao do Brasil
at os anos 1990 no Enquanto interpretao da nova dependncia contempla o perodo histrico entre
referido captulo,
Bresser-Pereira, o final dos anos 1960 e parte expressiva dos anos 1970, as outras trs perspectivas
dedica um esforo elaboradas por Bresser-Pereira partiriam do reconhecimento de um conjunto grande
enorme a partir dos
anos 2000 em ana- de transformaes contidas na chama transio democrtica brasileira, sejam elas po-
lisar, problematizar lticas, econmicas ou sociais. Tambm se reconhece a influncia das crises no mbito
e at propor novas
teorias sobre o pro- internacional e seus impactos na conduo econmica na esfera local. Associado a
blema do desenvolvi- este contexto, vincula-se o fato de a dcada de 1980 ser marcada pela hiperinflao.
mento brasileiro, seja
em anlises voltadas
para os aspectos O diagnstico dessa transio de mltiplas dimenses (econmicas, polticas e so-
endgenos, seja em
temticas voltadas ciais) e as possveis formas de enfrentar e superar tais embates resultaro, para os
para as relaes ex- autores que compartilham uma perspectiva social-desenvolvimentista, numa inter-
genas (globalizao,
por exemplo). Cita- pretao neoliberal, de uma parte, e social-liberal, de outra. A primeira pode ser
mos alguns textos a vinculada ao espectro poltico esquerda, ao passo que a segunda direita, com
fim de ilustrar esse
esforo: Desenvolvi- uma terceira via, a contemplar fatores de centro-esquerda e de centro-direita. A
mentistas, liberaise interpretao social-desenvolvimentista predominou na dcada de 1980, e a Cons-
sua preferncia pelo
consumo imediato, tituio Federal de 1988 apresenta elementos marcantes desses embates e inter-
publicado na revista
Crtica e Sociedade, v.
pretaes. J a interpretao social-liberal teria maior relevncia nos anos 1990.
4, n. 2, 2014; o livro
A construo poltica
do Brasil: sociedade,
A indicao desses autores ao pertencimento a um tipo de interpretao do Brasil
economia e Estado deve ser ponderada, afinal muitos autores vo produzir obras distintas em diferen-
desde a Indepen-
dncia, publicado
tes perodos histricos e, por consequncia, podem ser classificados em mais de
pela Editora 34 em uma interpretao.
2014; alm de outros
artigos, captulos de
livros, livros e textos O intuito aqui no engessar os autores e devemos matizar as interpretaes do
para discusses pu-
blicados no website
pas a partir de modelos estanques, evidenciando assim que a problemtica do de-
dedicado temtica, senvolvimento no Brasil est impregnada de debate econmico, ainda que a interfa-
principalmente
entre os anos 2000
ce das cincias sociais tambm coloque no centro a questo da desigualdade social,
e 2015. as questes sociais ou mesmo de formao identitria da nao.

Dentro desse debate acerca das interpretaes do Brasil, segundo Fernando Henrique
Cardoso (1995), o desenvolvimento seria o mais poltico dos temas econmicos, para

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tal. O autor trabalha o tema em seu vnculo privilegiado que o da dependncia. Nes-
sa caracterizao, o prprio conceito de desenvolvimento estaria sujeito a redefini-
es e/ou a entendimentos segundo os autores e as abordagens que dele faziam uso.
O tempo histrico tambm um fator que ajuda nessa redefinio do conceito, con-
forme alteram as condies materiais ou de existncia dos Estados nacionais em suas
respectivas relaes comerciais, de classes e da estrutura social como um todo; o de-
senvolvimento enquanto conceito explicativo ou compreensivo tambm se modifica.

Durante a dcada de 1960, o desenvolvimento insere-se como fator explicativo ou


compreensivo em duas grandes vertentes terico-metodolgicas, ainda que ambas
apresentem certa unidade na caracterizao do progresso material. A primeira iden-
tifica o desenvolvimento com o crescimento econmico como o centro do processo
social, onde as melhorias das condies de vida e dos padres sociais seriam o re-
sultado natural desse processo. A segunda caracterizada em geral como depen-
dendista, ainda que contemple inmeros autores e vertentes, s vezes antagnicos
entre si surge no mbito de um debate mais complexo, ao entender que a partici-
pao do jogo poltico tinha capacidade de interveno tanto para a organizao do
crescimento econmico como tambm para (re)definio dos rumos e da estrutura
social, embora os efeitos pudessem ser diferenciados conforme a classe ou parte da
estratificao da sociedade envolvida e hierarquicamente presente nas estruturas
de poder.

Outra caracterstica vinculada e articulada pela teoria da dependncia o debate


e a crtica acerca da insero internacional dos pases em condio concreta de
dependncia, ou, nos dizeres de Cardoso (1995) dos pases sobre as modalidades
concretas de desenvolvimento. Deste debate, trs aspectos se destacam como re-
levantes para a anlise crtica, mas tambm para a inteligibilidade do conceito de
desenvolvimento, principalmente no espao latino-americano:

a. a ideia de certo progresso material (econmico e social);


b. a condio de dependncia (assimetria de poder no sistema inter-
nacional); e
c. o papel ou fator do Estado para esse processo como condutor ou
facilitador tanto dos progressos materiais como sociais mediados na
constante relao de conflito e consenso no plano endgeno e ex-
geno.

O Estado ainda apresentava a particularidade de no vincular sua condio e sua


capacidade de atuao ao regime democrtico. Assim, independentemente da
forma do regime, da ausncia de democracia, ou, como comumente ocorria, na

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505
presena de regimes autoritrios, o Estado era ator central no cenrio onde ocor-
riam os debates sobre o desenvolvimento, cuja concretude espelhava o progresso
material, a substituio das importaes, a industrializao e a modernizao, por
exemplo.

Octavio Ianni (2002), ao problematizar os tipos e os mitos do pensamento brasileiro,


acaba por reforar como o tema econmico, do desenvolvimento, contaminou no
apenas a prtica do Estado, mas tambm a forma com que se pensava o pas. Para
o autor, o pensar sobre o Brasil implica articular o passado, o presente e o futuro,
ou seja o que foi, o que tem sido e o que poder ser. Essas questes sempre esto
dialeticamente contidas nas interpretaes do pas, especialmente nas discusses
acerca do desenvolvimento, tema esse que tangencia as possibilidades de inelegibi-
lidades do Brasil, especialmente a partir da dcada de 1930.

Por outro lado, a dimenso da poltica e, consequentemente, a questo do Estado


na relao desenvolvimento e sociedade no Brasil, surge como central, seja pela
influncia do Estado no capitalismo brasileiro, seja pela peculiar relao do Estado
com a sociedade. importante ressalvar que, a partir da dcada de 1970, as ques-
tes ambientais tambm adentram essa problemtica do desenvolvimento, perma-
necendo latente at meados da dcada de 1980 e incio dos anos 1990, quando
ganha fora o discurso e as instituies do Estado vinculados a essa dimenso.

Por outro lado, diversos autores estrangeiros vo problematizar o desenvolvimento


e/ou os caminhos para constru-los. Huntington (1996), Harrison (1985; 1997), Por-
ter (1990), entre outros, propem vincular diretamente as estratgias para o desen-
volvimento aos padres culturais (crenas, costumes, valores e atitudes individuais)
como componentes necessrios para se pensar o desenvolvimento ou mesmo o
crescimento econmico dos pases subdesenvolvidos, ainda que essa relao entre
cultura e economia j se encontre em Weber, quando o autor prope uma teoria
sobre as conexes entre um ethos protestante, caracterizador de condutas e prti-
cas sociais favorecedoras de um tipo particular de conduo econmica, capitalista
(industrial via trabalho e investimento).

No entanto, os autores supramencionados estabeleceram estudos qualitativos e


quantitativos com elementos de poltica comparada para justificar como um pas
construiu uma trajetria em prol do desenvolvimento enquanto outros permanece-
ram subdesenvolvidos. Huntington e Harrison (2000), por exemplo, evidenciam tal
estrutura a influncia da cultura ao analisar o desenvolvimento e as estratgias
adotadas em Gana e na Coreia do Sul, que, na dcada de 1960, encontravam-se em
condies similares e, na dcada de 1990, a Coreia estava infinitamente melhor do
ponto de vista do desenvolvimento econmico.

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Rodrik (1999a; 1999b; 2002), por sua vez, caracteriza o desenvolvimento econmico
de forma a este no ficar refm do livre mercado, como se a economia fosse condu-
zida pela mo invisvel de Smith, ou mesmo pela ideia do equilbrio geral de Wal-
ras. necessrio que os mercados sejam apoiados por slidas instituies pblicas.
Por outro lado, o autor afirma que a principal varivel estratgica para o desenvolvi-
mento passa pela construo, pelas alianas, pelos consensos e conflitos presentes
internamente nos pases em suas respectivas tomadas de decises frente s esco-
lhas e estratgias a serem realizadas no cenrio nacional em relao ao mercado 4. Dani Rodrik,
ainda apoiado em
internacional. Em outros termos, valoriza as instituies e as estratgias internas em sua perspectiva
detrimento das externas (cada pas deve construir seu desenvolvimento mediante institucionalista,
publica muitos
instituies e atores / classes que o compem e no por importao de modelos)4. papers, a partir de
2002, voltados para
o entendimento das
Ainda em sintonia com certa valorizao das instituies para a promoo do de- crises econmicas
senvolvimento, Chang (1999; 2002) prope, a partir do que denomina economia pelas quais o mundo
capitalista passa e
poltica institucionalista, que o desenvolvimento econmico dos pases que esto os desafios postos
nessa empreitada desde meados da dcada de 1940 no seja visto apenas a par- aos governos para o
seu enfrentamento.
tir da volta ao mercado e concorrncia no mercado internacional. preciso ver Citamos aqui
como os Estados vo atuar e por meio de quais instituies, tanto para regular Rodrik em diversas
publicaes (2005;
como para favorecer o desenvolvimento econmico e social, seja no plano interno 2007; 2011a; 2011b;
ou externo. Sugere que se observe o Estado e o mercado intermediados por insti- 2014), todas obras
referenciadas ao
tuies econmicas, e isso para se evitar tanto as falhas de mercado como as falhas final do artigo.
de governo. Neste processo,
h destaques na
anlise do autor
Por outro lado, Amsden (2009) ao discutir as estratgias para o desenvolvimento, para os problemas
e as questes
no final do sculo XX, de pases que ainda no haviam se destacado como desen- provenientes
volvidos evidencia, na contramo do discurso hegemnico de retorno do forta- do processo de
globalizao, assim
lecimento do mercado e diminuio do papel intervencionista e/ou planejador do como os desafios
Estado, que o Estado parte da soluo e no do problema para o conjunto dos contemporneos
para a continuidade
pases que ainda se encontram em desenvolvimento em outras palavras, os pases da industrializao,
subdesenvolvidos. O Estado aparece como componente necessrio ao desenvolvi- sendo que em
ambos, a relao
mento econmico e social desses pases. Outros autores com diferentes aborda- com os Estados
gens em sentido similar propuseram a discusso do problema do desenvolvimento, e os governos
fundamental,
do subdesenvolvimento, da industrializao e da modernizao, levando em conta porm, no na forma
as inmeras transformaes ocorridas no final do sculo XX. protecionista do
passado, ou em sua
simples retirada,
conforme proposta
O final do sculo XX caracterizou-se por grandes transformaes em esfera global, neoliberal, ou seja,
dentre as quais a globalizao e o neoliberalismo adquirem relevncia terica entre h o constructo de
novo protagonismos
os pesquisadores, os cientistas e os intelectuais dos mais diversos campos do saber; para os governos
e ainda por prticas na orientao macroeconmica, adotadas integralmente ou em e os Estados
Nacionais, mesmo
parte por diferentes pases no mundo especialmente pelos pases em desenvolvi- num processo de
mento, dentre os quais os da Amrica Latina. globalizao.

Revista Sociedade e Estado - Volume 30 Nmero 2 Maio/Agosto 2015


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Associadas s transformaes supramencionadas, encontra-se as mudanas na
forma de apreender, implantar e conduzir a poltica econmica (em seus aspectos
micro e macroeconmicos). Neste sentido, as estratgias desenvolvimentistas ado-
tadas pelos Estados, principalmente no ps-Segunda Guerra Mundial, passam a ser
desacreditadas e a sofrer grandes crticas decorrentes, em parte, dos efeitos engen-
drados pela crise poltico-econmica do final da dcada de 1970.

O processo poltico das reformas econmicas na Amrica Latina foi marcado por
dois grandes fatores hegemnicos, a saber: a racionalizao e a reduo do papel
do Estado na economia; a redefinio das relaes entre as economias nacionais e
o mercado internacional (nova estratgia de integrao na economia mundial glo-
balizada).

O padro de desenvolvimento econmico promovido pelo Estado em praticamente


toda Amrica Latina, at meados da dcada de 1970, comea a ser substitudo por
um novo padro de desenvolvimento centrado no investimento privado (nacional e
internacional), na abertura externa e na valorizao do mercado como meio mais
adequado ao mundo globalizado, seja como redefinio das estratgias para o de-
senvolvimento, seja como resultado de presses e ajustes decorrentes de atores
internacionais e nacionais (capital e elites polticas). As reformas orientadas para
o mercado ganham importante destaque, no final do sculo XX, na agenda pblica
(poltica e econmica) dos governos nacionais.

Em outros termos, o diagnstico de insuficincia de um modelo (nacional-desen-


volvimentista), por um lado, e, por outro, as fortes presses por mudanas no sen-
tido da liberalizao econmica uma das principais caractersticas do final do
sculo XX.

O conjunto de mudanas ocorridas desde o final dos anos 1970, mais complexas
durante toda a dcada e 1980 e intensificadas na dcada de 1990 para as refor-
mas orientadas para o mercado , afetou/influiu tanto a organizao burocrtica
do Estado (instituies diversas) como tambm no plano das instituies econmi-
cas internacionais.

Reformas e
novas estratgias para o desenvolvimento

Durante a dcada de 1980, as reformas propostas em esfera global, principalmente


para os pases latino-americanos, perpassavam o tema das estratgias para o de-
senvolvimento. Com a consolidao e a hegemonia das orientaes poltico-econ-
micas das reformas liberalizantes, ocorre uma forte presso para que os pases em

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desenvolvimento se integrem e criem os arranjos institucionais necessrios ao livre
funcionamento da economia de mercado (Velasco & Cruz, 2004; Sallum Jr., 2001).

Este processo foi marcado por fatores exgenos e endgenos aos pases em de-
senvolvimento e geraram dois grandes movimentos no mbito do Estado nacional.
O primeiro se refere aos chamados ajustes estruturais, ou seja, as reformas cuja
centralidade passava pela adequao do Estado s novas contingncias globais, a
economia de mercado, a integrao comercial e, consequentemente, as alteraes
institucionais necessrias a este processo de ajustamento determinado pelo Banco
Mundial (Bird) e pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI), como meios necess-
rios nova ordem econmica global (Bird, 1987; 1989; 1991; 1994; 1997).

O segundo diz respeito s alteraes no mbito da organizao da administrao do


Estado, ou seja, o modelo de gesto burocrtico-racional marcante e fundamental
para o funcionamento e a organizao do Estado moderno no sculo XX precisaria
da implantao e consolidao de um modelo de gesto mais voltado para a lgica
de mercado (Bresser-Pereira, 1997a; 1997b).

Essas alteraes afetaram diretamente o Estado, no somente por uma mera relao
quantitativa (de mais ou menos Estado), mas tambm por fatores qualitativos, pois,
como nos mostra Sallum Jr. (2001), o Estado a principal instituio de base nacio-
nal (principalmente quando se trata de pases em desenvolvimento). As mudanas
no mbito do Estado no so somente alteraes institucionais, normativas, mas tam-
bm rearranjos de estruturas de poder e redefinio de atores polticos e econmicos
constituintes e/ou influente no Estado, no poder, ou melhor, nas estruturas de poder5. 5. Ver Poulantzas
(1977; 1980) sobre a
formao de blocos
Por outro lado, a lgica liberalizante volta a ter um espao central, marcada por um no poder; e Velasco
e Cruz (2004) sobre
conjunto de restries poltico-econmicas de corte de gastos, de eliminao de os novos argumentos
subsdios, privatizaes e abertura da economia, dentre outros que sero apresen- acerca das reformas
orientadas para o
tados no decorrer deste artigo. mercado.

6. Cabe reforar aqui


Porm, tal movimento no ocorreu de forma sincrnica no conjunto dos pases em que a forma como
desenvolvimento. Isso nos indica que as reformas engendradas nesses pases evi- os diferentes atores
sociais, polticos
denciaram uma dupla condio, a saber, apresentaram fatores uniformes no que e econmicos
tange s proposies fundamentais e ainda mostraram a dinmica e a forma com se organizam,
se confrontam
que cada Estado soberano foi conduzindo suas reformas e se diferenciando dos e costuram
demais no tempo e no espao6. consensos apresenta
particularidades
histricas inerentes
dentro deste quadro liberalizante e de recomendaes para mudanas no modelo ao espao de
disputas locais
de desenvolvimento econmico dos pases em desenvolvimento que o setor eltrico (regionais ou
envolvido. Mediante tal contexto histrico, verificaremos a seguir como se deu este nacionais).

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509
embate no Brasil. Em outros termos, como o pas agiu mediante tais movimentos
globais, tendo em vista as respostas e estratgias adotadas para conduo do setor
e sua respectiva relao com o desenvolvimento econmico e social do pas pelos
governos dos presidentes Fernando Henrique Cardoso e Lus Incio Lula da Silva.

As reformas do Estado no Brasil deram-se a partir do incio da dcada de 1990, no


governo do presidente Fernando Collor, sob influncia de rgos supranacionais
tais como o FMI, o Bird, a Organizao Mundial do Comrcio (OMC), entre outros.
Das aes oriundas de tal reforma, destacam-se aquelas denominadas privatiza-
es e desestatizaes. Muitos so os questionamentos e as reflexes sociolgi-
cas, polticas e econmicas sobre as mesmas.

O primeiro questionamento refere-se suficincia das estratgias neoliberais na


conduo de um novo ciclo de investimentos. Poderiam as mesmas serem eficazes
na retomada de um desenvolvimento objetivando a mitigao das graves distor-
es sociais e distributivas? O Estado brasileiro, durante a dcada de 1990, deixou
enlevar-se pelas premissas neoliberais na tomada de decises concernentes aos
rumos dos setores estratgicos, dentre eles o da produo e distribuio de energia
eltrica, alegando, entre outros benefcios, o ajuste fiscal e a melhoria do bem-estar
social como decorrncia natural deste processo.

7. As principais O iderio neoliberal7 foi proposto, na dcada de 1980, por expoentes da economia e
orientaes
poltico-econmicas da poltica dos Estados Unidos e da Inglaterra, a saber a administrao dos governos
e ideolgicas do de Reagan e Thatcher, respectivamente. Foi vendido como a melhor (seno nica)
neoliberalismo
consiste na sada para os pases emergentes retomarem seu desenvolvimento econmico em
proposio do condies de competitividade produtiva no cenrio internacional, gerando, por via
Estado mnimo,
ou seja, o Estado de consequncia, as benesses sociais to necessrias.
deve deixar de ser
o investidor para
ser o regulador e Mereceu destaque, na veiculao dessas premissas, o Consenso de Washington,
o fiscalizador do realizado em 1989, o qual reuniu economistas do governo norte-americano e de
livre mercado.
A estabilizao da instituies multilaterais como o FMI. A reforma financeira, o comrcio liberalizado,
moeda e a conteno o controle da inflao, o Estado mnimo e, principalmente, as privatizaes foram
da inflao, a
abertura comercial, algumas das metas ento propostas.
a flexibilizao do
mundo do trabalho
e a privatizao Embora os marcos poltico e simblico da onda neoliberal concentram-se nos gover-
tambm ocupam nos Thatcher e Reagan, de onde parte um movimento global, alguns pases optaram
uma centralidade no
neoliberalismo. por um mesmo movimento precoce nesta direo, com destaque para o Chile e a
Argentina, ainda durante as respectivas ditaduras militares (1976-1983). Outros, por
sua vez, tiveram um movimento mais tardio, como a ndia e, por fim, h os casos de
embates internos muito acirrados entre os defensores e os crticos de tais propos-
tas, como o ocorrido na Coreia e em Taiwan durante a dcada de 1990.

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As propostas acima apresentadas redefinem o papel do Estado no que concerne
sua funo essencial. Por outro lado, tambm se veicula a ideia, por meio discursivo,
de que a implantao do Estado mnimo conjuntamente com o equilbrio fiscal e o
ajuste das contas pblicas em si seriam condio suficiente para engendrar a sus-
tentabilidade e a equidade social to almejada. Sobre tal discurso, Bermann (2002)
ao analisar o ndice de Gini8 dos anos 1981, 1986, 1990, 1993, 1995, 1998 e 1999 8. O ndice de
Gini varia de 0
evidencia que, mesmo aps a estabilizao da moeda Plano Real praticamente (igualdade mxima)
no houve alteraes significativas no ndice, ou seja, as reformas orientadas para a 1 (desigualdade
mxima).
o mercado em si no foram capazes de melhorar as condies sociais e diminuir as
desigualdades sociais existentes no Brasil. 9. Esta lei eliminou o
regime tarifrio pelo
custo de servio,
Muitos investidores internacionais passaram a impor como condio de continui- abrindo espao
para o processo de
dade de interesse nas transaes com os pases emergentes, que esses acatassem criao do produtor
as diretrizes e as polticas de reformas econmicas enunciadas pelo Consenso de independente de
energia (PIE) e o
Washington. A condio-mor era a de que houvesse privatizao das empresas in- estabelecimento de
seridas nos chamados setores estratgicos para o desenvolvimento. O que foi em regras para a fixao
de nveis tarifrios,
grande medida acatado, incorporado e implantado pelo Estado brasileiro durante alm de estabelecer
a dcada de 1990, principalmente no governo do presidente Fernando Henrique a obrigatoriedade
de contratos de
Cardoso, quando se privatizou o setor de telecomunicaes e parte do setor eltri- suprimento de
co os dois setores juntos responderam por praticamente 62% do montante das energia (contendo
quantidades e
privatizaes brasileira (BNDES, 2004). preos) (Ferreira,
2000).

As reformas geradas a partir de 1990, iniciadas no governo do presidente Fernando 10. O artigo 175
Collor de Melo, sofreram fortes influncias das orientaes do Bird, com destaque incumbiu ao Poder
Pblico, na forma
a abertura comercial (1990); Plano Nacional de Desestatizao (PND) (1990); re- da lei, diretamente
negociao da dvida externa (assinada em 1992); Plano Real (1994); quebra dos ou sob regime
de concesso ou
monoplios e restrio ao capital estrangeiro (1995) e Lei de Concesso de Servios permisso, sempre
Pblicos (1995). atravs de licitao, a
prestao de servios
pblicos.
O PND, criado em 1990, pela Lei n. 8.031, durante o governo do presidente Collor, Pargrafo nico. A
lei dispor sobre: o
o documento norteador das privatizaes. O processo de reestruturao (priva- regime das empresas
tizao) do setor eltrico acirra-se a partir de 1993 com a promulgao da Lei n. concessionrias e
permissionrias de
8.6319. Em 1995, com a promulgao da Lei das Concesses n. 8.987 e o Decreto servios pblicos, o
n. 9.074, que regulamentaram o artigo 175 da Constituio10, foram criadas as carter especial de
seu contrato e de sua
condies legais para que os geradores e distribuidores de energia eltrica pudes- prorrogao, bem
sem competir pelo suprimento dos grandes consumidores de energia eltrica. como as condies
de caducidade,
fiscalizao e resciso
da concesso ou
O setor eltrico foi um dos setores que tiveram de se adequar a essa nova realidade permisso; os
imposta pelo FMI e pelo Bird, sempre pactuado com interesses de fraes de classes direitos dos usurios;
poltica tarifria; a
ou grupos polticos e econmicos que souberam beneficiar-se do processo. As re- obrigao de manter
formas para o setor eltrico foram orientadas em dois nveis: um macroeconmico, servio adequado.

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voltado para a eliminao do dficit das empresas estatais e vinculado ao equilbrio
das contas do setor pblico; outro de carter microeconmico, visando melhora
na eficincia do setor e criao das condies necessrias obteno de financia-
mento privado para o setor eltrico.

11. A Aneel foi Fruto do PND, foi constituda a Agncia Nacional de Energia Eltrica (Annel)11, no
aprovada pelo
Decreto n.o 2.335, ano de 1997. Sua finalidade de regular e fiscalizar a produo, transmisso, distri-
de 6 de outubro de buio e comercializao de energia eltrica, cuja direo ainda compete aos atores
1997.
vinculados rede poltica estatal, demonstrou no uma descontinuidade do contro-
le estatal sobre o setor, e sim um novo tipo de envolvimento e comprometimento
do Estado. Cabe ainda o questionamento sobre a efetiva atuao da Aneel como
agncia de Estado ou de governo?

Entre as reflexes sobre a questo dos impactos econmicos provenientes das re-
formas estatais, destaca-se a de Cano (2000: 250), que afirma:

tanto no que se refere administrao quanto privatizao de


suas empresas, o Estado permitiu que houvesse o desmantela-
mento de seus principais rgos decisrios de planejamento e a
reduo efetiva da capacidade de formular polticas de desenvol-
vimento.

Nosso entendimento, todavia, o de que no houve um desmantelamento stricto


sensu, mas um reordenamento das funes do Estado de forma a reiterar uma pol-
tica econmica que marca a heteronomia da nao brasileira. Isto , trata-se de uma
situao na qual, por um lado, os rumos nacionais so fortemente influenciados por
interesses exgenos e, por outro, os compromissos com a rede de relaes polti-
co-econmicas tradicionais do Estado brasileiro so honrados. Forma-se um com-
psito emblemtico para o pleno desenvolvimento social e econmico da nao,
fato compartilhado com Dowbor (2000b), Santos (1998), Furtado (2001), Maranho
(2001) Pinguelli, Tolmasquim e Pires (1998) e Sauer (2002), entre outros.

Furtado (2001) mostra-nos que o programa brasileiro de privatizao e aqui est inclu-
do o setor eltrico despontou porque a meta era resolver o balano de pagamentos
e no solucionar a crise (setorial) j anunciada por diversos especialistas. Assim, a fina-
lidade da privatizao se apresentava inadequada e/ou parcial desde sua implantao.

Neste sentido, as privatizaes no surgem como proposta em si mesmo e sim como


proposta poltico-econmica e institucional dentro de uma ordem maior de fatores
que adiantam uma nova forma de organizao, produo e reproduo do capita-
lismo sob a gide da globalizao e do capitalismo financeiro, ou seja, alteraes
profundas e estruturais no sistema capitalista internacional.

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Por outro lado, h a volta e, rapidamente, a hegemonia das orientaes econmicas
voltadas para o livre jogo do mercado, redefinindo com isso dois grandes processos,
a saber:
a. inflexo liberal de uma fase do capitalismo centrado numa estrutu-
ra nacional desenvolvimentista para estratgias de liberalizao eco-
nmica;
b. redefinio do papel do Estado na economia e em sua prpria for-
ma de organizao e funcionamento administrativo (burocrtico e po-
ltico-institucional).

Ainda h uma valorao poltica mas tambm econmica e ideolgica das orien-
taes de cunho neoliberal para se pensar e agir sobre os Estados, sobre os procedi-
mentos e as novas regras de organizao econmica e poltica em esfera global, princi-
palmente para os pases em desenvolvimento (com nfase para os latino-americanos).

Por fim, tais movimentos e processos so incorporados e aplicados nos espaos


locais (nacionais) segundo a articulao e a constituio de hegemonias das foras
em conflitos e/ou disputas nos respectivos pases. Ou seja, ocorre um pacto entre as
elites econmicas e polticas locais para a implantao de determinadas orientaes
por meio de trajetrias definidas de antemo.

Isso fez com que as reformas e as mudanas oriundas destes processos fossem mar-
cadamente diferenciadas no tempo e no espao de pas para pas, embora pratica-
mente todos notadamente os latino-americanos apresentassem movimentos
numa mesma direo.

a partir deste conjunto de fatores e processos mais gerais que as privatizaes


surgem como fator central para o xito de tais reformas.

A privatizao dada como processo inevitvel adequao dos Estados nacionais


nova ordem econmica internacional, cujo padro de desenvolvimento econmico
necessariamente passaria pela lgica de mercado, pela redefinio das funes do
Estado e, consequentemente, pela realizao de um amplo processo de privatizao
de empresas pblicas, principalmente as dos setores infraestruturais, to necess-
rias lgica de reproduo das economias capitalistas.

Neste sentido, as privatizaes entram na cena poltica e institucional como um im-


portante instrumento por meio das quais os governantes se adequariam s novas
contingncias do capitalismo globalizado, porm no sem pactu-las com as elites
locais/nacionais.

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A promessa de tal adequao e da esperada e desejada estabilidade econmica e finan-
ceira dos pases, do controle e equilbrio da dvida externa, do equilbrio fiscal, da maior
eficincia dos servios pblicos e da entrada em um novo ciclo de desenvolvimento
econmico era a principal meta das agncias multilaterais. Agora no mais centrada no
Estado empresrio, no nacional desenvolvimentismo, mas nas reformas ditadas pelo
mercado na liberalizao econmica e nas privatizaes (Sallum Jr., 2001).

As desestatizaes, como princpio presente nas reformas, so determinadas por


um conjunto de fatores impostos aos governos, isso porque a privatizao um
processo histrico e complexo que envolve mltiplos atores, a saber: os governos
(federal e estadual, no caso dos pases federalistas); o setor privado (nacional e in-
ternacional); a organizao e a representao sindical dos trabalhadores vinculados
aos setores focais da privatizao, assim como os setores da sociedade civil vincula-
dos ao consumo dos respectivos servios prestados.

Por outro lado, h ainda um conjunto de conflitos especficos a determinadas lo-


calidades, contendas de ordem tcnica, ambiental, econmica ou social. O proces-
so de privatizao traz consigo um conjunto de fatores, polticas e metas a serem
cumpridos para se alcanar os objetivos traados, fato que acabou por evidenciar
muitos conflitos na Amrica Latina e no Brasil em particular com as alienaes
nos setores de telecomunicaes e energia eltrica.

A discusso e a reflexo sobre a privatizao deveriam passar por debates sobre o


desenvolvimento desde uma perspectiva estratgica que levasse em considerao
um conjunto de problemas preliminares ao tpico do desenvolvimento do setor
privado com respeito s polticas necessrias para se angariar melhores resultados
e menores impactos negativos decorrentes do prprio processo de privatizao.

Por outro lado, dever-se-ia garantir a criao de novos procedimentos e mecanis-


mos quando da implantao da poltica de privatizao, tendo como fator funda-
mental a ampliao das capacidades administrativas do Estado.

A definio precisa sobre o caminho e o modelo a se seguir em caso de privatizao


associada s dimenses tcnicas especficas do setor a ser privatizado fundamen-
tal para que no haja conflitos nas mudanas e transferncias das funes do Estado
ao capital privado.

A redefinio de um setor das mos do Estado para o capital privado traz consigo
a necessidade de criao de uma nova estrutura comercial adequada nova reali-
dade de mercado, alm da criao de novos arranjos institucionais e de tratamento
aos possveis impactos sociais decorrentes do processo.

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A privatizao no somente um processo de redefinio do tipo de estratgia para
o desenvolvimento econmico, mas tambm um processo de alterao de atores,
funes e a criao de novos desenhos institucionais e tcnicos, ou seja, muitas
mudanas, mas tambm novos e velhos conflitos.

Rondinelli e Lacono (2001) e o Banco Mundial (1987; 1989; 1991; 1994; 1999) esta-
belecem que as privatizaes como orientao poltico-econmica a melhor sada
para engendrar o desenvolvimento das economias dos pases em desenvolvimento
(emergentes), tal como muitos pases do antigo bloco socialista j vinham realizan-
do desde o incio da dcada de 1990.

Todavia, as privatizaes no deveriam constituir uma meta em si, e sim partici-


parem de um processo metdico e racionalizado composto de diversos fatores e
orientaes a serem seguidas.

Primeiramente, as reformas polticas e econmicas para a privatizao deveriam ser


seguidas pelo estabelecimento de um ambiente de segurana poltica e econmica
para que o capital privado investisse sem riscos elevados e incertezas. Seria, portan-
to, necessrio criar um ambiente favorvel economia de mercado.

Seria portanto impretervel realizar um conjunto de polticas de ajustes estruturais


a fim de se criar os mecanismos fundamentais e necessrios para a distribuio
dos recursos econmicos no mercado, para o estabelecimento dos preos pelo livre
jogo de mercado, alm da liberalizao financeira.

Em segundo lugar, seria relevante estabelecer uma poltica de estabilizao econ-


mica para a reduo do dficit da balana de pagamentos; a renegociao da dvida;
o controle da circulao monetria e a flexibilizao das leis trabalhistas, para pre-
venir futuras altas inflacionrias.

Em terceiro lugar, gerar polticas comerciais e de investimentos que valorizassem a


promoo das exportaes e os investimentos estrangeiros diretos. Para isso, seria
importante realizar o ajuste nas taxas de cmbio e a reduo das restries aos in-
vestimentos estrangeiros no pas.

E, por fim, a realizao de reformas polticas, importante passo neste processo de


adequao do governo a essa nova configurao do Estado. Com isso cria-se uma
estrutura descentralizada da administrao pblica e, ao mesmo tempo, desregula-
menta-se a indstria e os servios (principalmente de telecomunicao e de energia
eltrica) para permitir que as empresas privadas atuem sem os fortes constrangi-
mentos do Estado e/ou a forte interveno do governo.

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As privatizaes, se realizadas segundo o atendimento das proposies citadas aci-
ma, seriam o nico caminho para o retorno ao desenvolvimento. Neste olhar do
Banco Mundial, as privatizaes seriam a melhor estratgia para o desenvolvimen-
to, tanto nos pases do Leste Europeu (antigos pases socialistas) como nos pases
asiticos e latino-americanos.

O discurso e as proposies dos grupos/atores (pases, agncias multilaterais e o


capital privado internacional) hegemnicos esto orientados no sentido de reforar
a necessidade de eleger as polticas de privatizaes como principal estratgia para
o desenvolvimento dos pases em desenvolvimento num mundo capitalista transna-
cional e cada vez mais globalizado e integrado.

A questo que se coloca menos sobre a possibilidade histrica ou no de os pases


se integrarem numa economia cada vez mais globalizada/transnacional, e mais so-
bre como se realizar tal integrao.

Ao transferir a questo para a forma como se realizar a integrao, aflora nova-


mente o debate sobre o tipo de estratgia nacional para o desenvolvimento eco-
12. Para melhor nmico e social dos pases em desenvolvimento12. Em outros termos, ainda seria
tratamento dos
aspectos polticos possvel pensar uma relativa autonomia institucional, poltica e econmica no plano
frente crise nacional para fundamentar diferentes formas de insero das economias e das so-
econmica do final
do sculo XX, ver ciedades domsticas (local/nacional) neste novo sistema mundial (Sallum Jr., 2001).
Sebastio Carlos
Velasco e Cruz
(2000), revista Lua As questes referentes aos novos ordenamentos da ordem mundial do final do s-
Nova, n. 49. culo XX e incio do sculo XXI reforam as reflexes sobre quais tipos de insero das
sociedades nacionais neste sistema mundial so historicamente viveis e, por outro
lado, implica compreender as similitudes e especificidades de cada pas soberano
frente aos demais no plano internacional, como tambm as particularidades regio-
nais/locais dos pases em desenvolvimento.

Por outro lado, as estratgias de desenvolvimento e as diversas formas de insero


global das sociedades capitalistas nacionais remetem-nos compreenso de um
processo oriundo de um conjunto significativo de polticas estatais em relao s
atividades econmicas, em suma, como o Estado e o governo atuam e regulam as
atividades econmicas.

Com isso no h como desvincular os processos econmicos da dimenso poltica


no Estado e na sociedade civil. justamente a partir das disputas, dos conflitos e
das construes de consenso entre os diferentes atores polticos (classes, grupos de
presso, lobbies, entre outros) que a poltica econmica vai sendo delineada.

516 Revista Sociedade e Estado - Volume 30 Nmero 2 Maio/Agosto 2015


Ao corroborar esse argumento, Sallum Jr. (2001) afirma que mesmo quando um go-
verno no apresenta uma proposta precisa, uma estratgia clara de desenvolvimento
econmico, ainda assim exibe uma poltica resultante das presses dos diversos ato-
res sociais polticos e empresariais (grupos empresariais e movimentos sociais, por
exemplo).

Mesmo quando um governo fica refm das foras polticas atuantes na sociedade e
no Estado, ainda assim possvel afirmar que os Estados esto produzindo estrat-
gias. Neste caso em particular, trata-se do resultado imediato das relaes de poder
existentes entre as foras polticas atuantes na sociedade. As foras sociais atuando
como foras polticas podem ajudar/influenciar na construo de uma determinada
estratgia de desenvolvimento, independentemente de terem poder de Estado ou
poder no Estado13 (Sallum Jr., 2001; Fernandes, 1959). 13. Florestan
Fernandes (1959),
em palestra proferida
Consideraes finais na Federao
das Indstrias do
Estado de So Paulo
(Fiesp), estabelece
O debate acerca do desenvolvimento no Brasil, a partir da dcada de 1950, ser um conceito para
caracterizado por diferentes abordagens tericas e metodolgicas sobre o proble- explicar o porqu
de determinadas
ma do desenvolvimento econmico e social do pas, assim como tambm sobre o transformaes
problema do subdesenvolvimento e da dependncia. sociais e econmicas
ocorrerem
em algumas
Desde a dcada de 1950, com forte influncia cepalina no debate brasileiro, o tema circunstncias e
no em outras. Para
das escolhas e estratgias para o desenvolvimento nacional estiveram em pauta. Em tanto apresentou
parte, tal debate caracterizava em confrontos entre nacionalistas e defensores da a necessidade de
passagem do valor
abertura ao capital estrangeiro (crescer para dentro ou crescer para fora), e ainda social para a fora
entre estatistas e privatistas, alm de outros temas centrais s discusses da poca. social entendendo-
se valor social como
Passados 50 anos, as questes sobre o tipo de estratgia para o desenvolvimento a condio em que
continuam na agenda de discusses e, uma vez mais, arrolam as mais diferentes h alguma coisa
presente, constituda
perspectivas terico-metodolgicas e prtico-polticas. parcialmente na
sociedade e que,
no entanto, no se
Neste sentido, o debate sobre o desenvolvimento ou sobre quais estratgias sero desenvolve por no
adotadas para atingir o to almejado desenvolvimento passa necessariamente ser socialmente
vivel e por no
pela questo das estratgias econmicas, tendo em vista os fatores endgenos e os possuir condies
exgenos (em termos de atores, classes e instituies). Assim como tambm pelas histrico-sociais
para que ocorra.
possibilidades e pelos limites de integrao do pas num mundo globalizado. Com a criao
dessas condies,
juntamente com a
Muitos autores, ainda que por diferentes fundamentaes, estabeleceram o debate viabilidade social,
pelo qual o desenvolvimento se vinculava transio de um modelo primrio-ex- que esse valor social
transforma-se em
portador para um modelo urbano-industrial. Essa transio ou mudana de estra- fora social e tem
tgia representava simultaneamente uma nova configurao econmica, social, xito de implantao.

poltica e cultural, uma vez que influiria diretamente tanto sobre a forma de orga-

Revista Sociedade e Estado - Volume 30 Nmero 2 Maio/Agosto 2015


517
nizao e reproduo do capital no tempo e no espao, como tambm nas formas
e nos estilos de vida, enfim, na reproduo social dos indivduos, dos grupos ou
classes sociais de um determinado pas.

Muitas tambm foram as perspectivas de anlise que problematizaram a transi-


o do modelo primrio-exportador para o urbano-industrial, enfatizando tanto as
dimenses polticas como as econmicas do desenvolvimento. Ou seja, o tipo de
relao a ser estabelecido entre Estado e sociedade no Brasil, assim como o tipo
de conduo da poltica econmica (voltada para dentro ou para fora segundo a
argumentao cepalina) so expresses das estratgias adotadas para o desenvolvi-
mento econmico (e social) brasileiro.

Outras abordagens voltaram-se para as variaes entre crescimento econmico


numa relao assimtrica de poder e de reproduo do capital, como aquela reve-
lada pelos integrantes da Cepal na clssica nomenclatura centro - periferia; ou do
crescimento em condies de dependncia das demandas externas pelos produtos
nacionais; ou ainda, o crescimento como condio da abertura ao capital estrangei-
ro, ou mesmo de fortalecimento do capital nacional.

Enfim, so muitas as abordagens a ao tratarem das estratgias para o desenvolvi-


mento dos pases subdesenvolvidos (ou emergentes ou em desenvolvimento) evi-
denciarem que, por diferentes construes terico-metodolgicas, pensar o desen-
volvimento econmico e social de um pas implica compreender quais estratgias,
atores, grupos e classes participaro desse processo. E, mediante quais embates,
conflitos e consensos as estratgias para o desenvolvimento se configuram como
hegemnicas em um determinado perodo histrico/temporal.

Por outro lado, fica evidente que as reformas orientadas para o mercado e as priva-
tizaes dos setores estratgicos e de servios pblicos ocorridas no final do sculo
XX, principalmente nos pases latino-americanos, foram o resultado das fortes pres-
ses externas aos Estados nacionais soberanos, pactuadas internamente por suas
elites e demais atores polticos que direta ou indiretamente acabaram por influir
nos tipos de escolhas e rumos escolhidos por seus respectivos pases para um tipo
especfico de estratgia de desenvolvimento.

Abstract: The debate about development in Latin America and Brazil in particular was marked as
one of the prominent themes in the socio-political thought and the Brazilian economy. The inter-
pretations of Brazil from the theme of development gain strength from the 1930s, however, will
be after the Second World War with the intensification of industrialization and modernization of
the Brazilian capitalist society that the subject acquires centrality in sociology / political science.
Moreover, discussions about the State and development are closely linked to the development

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of Brazilian capitalism, i.e., sets a triad simultaneously characterize both a type historically de-
termined State, as well as a particular kind of economic and social development of the country .
The development in Brazil is characterized by a clash between the Market and the State, and the
influence of the latter foundational to the development pattern desired in the country. Lets analyze
the development process as a way to revisit the conceptual and theoretical debate on the subject
produced in Brazil, as well as analyze the historical movement-economic and political whereby
Brazil adopted as strategies for development in the 1990s.
Key words: strategies for development, thought socio-political and economic in Brazil, State and
transformation.

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Revista Sociedade e Estado - Volume 30 Nmero 2 Maio/Agosto 2015


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