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participacin ciudadana
en la gestin pblica
CARLOS ZANZI
RE D | D O C J u lio 201 5
ciudadana en la
poltico. Es el desafo para transformar y llevar
adelante reformas profundas que permitan dilu-
La ley 20. 500 es la expresin institucional existen- Para ello seala la importancia de sealar el objeto,
te a la poca a de su promulgacin. Ella mandata a las fundamentaciones y los principios que debe
diversas instituciones del estado nacional y de la tener la participacin ciudadana en la gestin p-
institucionalidad comunal sobre las formas y con- blica, entendiendo que ella es el proceso de cons-
tenidos con que deben adecuar la nueva etapa de truccin ciudadana en la gestin pblica social
fortalecimiento de las organizaciones de la socie- de las polticas pblicas que, conforme al inters
dad civil, comprendidas en el concepto de organi- general de la sociedad democrtica, canaliza, da
zaciones sin fines de lucro, y el cmo hacer posible, respuesta o ampla los derechos econmicos, so-
facilitar y hacer obligatorio la participacin de estas ciales, culturales, polticos y civiles de las personas,
en la gestin pblica nacional, regional y comunal. y los derechos de las organizaciones o grupos en
Es ms, la ley 20. 500 responde no solo a una de- que se integran, as como los de las comunidades
manda y preocupacin sentida de la sociedad civil y pueblos indgenas, agregando que la partici-
organizada, frente a un mapa institucional y una pacin ciudadana en la gestin pblica se basa
cultura poltica que no le otorgaba mayores posibi- en principios de constitucionalizacin, igualdad,
lidades de incidir en las polticas pblicas, sino que autonoma, gratuidad institucionalizacin, corres-
tambin responde a los compromisos internacio- ponsabilidad social, respeto a la diversidad y no
nales asumidos por el Estado de Chile al suscribir discriminacin y adecuacin tecnolgica.
en la XIX Cumbre Iberoamericana de Jefes de A mayor especificacin, la Carta seala la im-
Estado y de Gobierno, en Portugal, en diciembre portancia de incorporarla en los procesos de
de 2009, la Carta Iberoamericana de Participacin formacin de las polticas pblicas, el cual debe
Ciudadana en la Gestin Pblica. ser transversal y continuo en sus momentos de
elaboracin, implementacin, seguimiento y de ac-
tuacin de los poderes pblicos, los cuales velarn
Carta Iberoamericana de Participacin para que pueda ser ejercida a lo largo del proceso de
Ciudadana en la Gestin Pblica. formacin de las polticas pblicas, los programas
Es este un importante hito poltico por cuanto sociales y los servicios pblicos.
en su prembulo propone un lenguaje comn Enfatizando que la participacin ciudadana en el
sobre la democratizacin de la gestin pblica en proceso de formacin de las polticas pblicas tiene
Iberoamrica para su mejora al servicio de los ciuda- que preverse tanto en su fase de formulacin como
danos y ciudadanas, y ofrece un marco de referencia en las de planificacin, ejecucin, seguimiento,
no vinculante jurdicamente para que los Estados evaluacin y control, mediante mecanismos apro-
iberoamericanos puedan adaptar sus orientaciones piados. En congruencia con ello, los Estados ibe-
a la idiosincrasia, historia, cultura, tradicin, jurdica roamericanos debern garantizar la participacin
y entrono institucional de sus sociedades ciudadana en la gestin pblica en todos los mbi-
En efecto, la Carta se hace cargo en forma com- tos sectoriales y niveles territoriales: supranacional,
pleta y propositiva de todos aquellos aspectos que nacional, regional o local, y en sus correspondien-
resultan relevantes tomar en consideracin al elabo- tes sistemas de gestin
rar una poltica pblica de participacin ciudadana.
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Para cumplir con sus principios la Carta seala que apoyar las iniciativas asociativas de la sociedad ci-
debe propiciarse el acceso a informacin de inte- vil; a reconocer en estas organizaciones el derecho
rs general, su difusin activa y la posibilidad de de las personas a participar en las polticas, planes,
consulta a travs de medios fsicos, audiovisuales y programas y acciones de la gestin de las polticas
electrnicos. Esta difusin pblica debe realizarse pblicas y a aceptar que las organizaciones sin fi-
a travs de los canales de comunicacin abierta y nes de lucro que representan el inters pblico tie-
permanente en cada rea de la Administracin. La nen el derecho a exigir del Estado la transparencia
invitacin pblica a la ciudadana a vincularse con y la rendicin de cuentas de las responsabilidades
la Administracin debe hacerse sin otro requisito que le han sido confiadas por la ciudadana.
que su condicin de ciudadano y ciudadana y la Junto a la calidad de usuario o beneficiario se
respuesta debe darse en tiempo y forma adecuada debe fortalecer la de participante en las decisio-
a toda consulta, solicitud o propuesta presentada. nes que sobre las polticas pblicas adopta la
Las prcticas participativas que inciden en Administracin Pblica. La calidad de participan-
el desarrollo de las polticas del sector pblico te, promovida y respaldada por la administracin
deben estar basadas en convocatorias formales, del Estado, sita a las personas en un nivel de
amplias y abiertas, que contemplen a todas las mayor responsabilidad ciudadana, y crea las condi-
personas u organizaciones, evitando que aque- ciones para un empoderamiento social que resulta
llos grupos de la sociedad que detentan un mayor estratgico para el desarrollo.
poder econmico, social o cultural excluyan a los Debe darse especial atencin a la provisin de
sectores que suelen estar sub representados o mecanismos participativos especiales para incluir
marginados. Precisamente, la planificacin par- a todo ciudadano y ciudadana que por su lengua,
ticipativa e inclusiva le da legitimidad ciudadana condicin social y cultural, discapacidad, ubicacin
a las polticas pblicas. geogrfica u otras causas, tenga dificultades para
Para una tica democrtica anclada en los dere- comunicarse con la administracin; o limitaciones
chos humanos, los deberes, ms que imposiciones, para acceder a los mecanismos de participacin
son responsabilidades para con los dems, y en ordinarios, lo que incluye mecanismos de colabo-
trminos generales, con la sociedad en su conjun- racin adecuados para que los pueblos indgenas,
to. Los deberes que no se asientan en derechos las comunidades o colectivos de ciudadanos se
contravienen el principio de la libre asociacin y estructuren y definan sus propias frmulas de re-
autodeterminacin de la sociedad que hace de la presentacin interna a fin de hacer viable el dilogo
democracia la forma de autogobernarse. con las administraciones pblicas.
Para la Carta el Estado reconoce a las personas el La Carta seala la necesidad de una gestin
derecho a asociarse libremente, si bien condiciona transparente de intereses a instancias de colec-
que este derecho se ejerza con responsabilidad de- tivos ciudadanos para manifestar reclamos, pro-
mocrtica. Si este acuerdo fundacional se cumple, puestas o consultas en el marco de las polticas y
el Estado se obliga a respetar la autonoma de las normas vigentes.
organizaciones sin fines de lucro y su funciona- Para ello, es preciso adecuar el funcionamiento
miento estatutario conforme a la ley; a promover y de la gestin pblica al acceso libre en tiempos pres
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establecidos, en formatos accesibles. La transpa- vieron o aparecieron en esos aos de oscuridad de-
rencia es un principio que debe orientar la relacin mocrtica. La sociedad civil organizada represent
de la administracin con los ciudadanos y las ciu- las ideas, los intereses de una ciudadana que fue
dadanas en el manejo de la gestin pblica. esencial y referencial en el proceso de devolver al
Finalmente la Carta, y con el fin de conocer la pas una institucionalizada basada en principios
incidencia ciudadana en la gestin pblica, seala mnimos de convivencia democrtica.
como necesaria la realizacin de un proceso de La vuelta a la democracia estuvo centrada bsi-
evaluacin de la participacin ciudadana en esas camente en la eleccin de los cargos de eleccin
instancias. popular y en el perfeccionamiento lento y paula-
A modo de sntesis, en la Carta los Estados tino de las funciones del poder ejecutivo y legisla-
Iberoamericanos signatarios se comprometen a tivo. Este proceso de reformas estuvo alejado de
promover la participacin ciudadana en la ges- la consulta y de la participacin de la ciudadana.
tin pblica siguiendo las pautas de orientacin Esto deriv en un retraso de las iniciativas que exi-
contenidas en ella, con el propsito de estimular gan ampliar el sentido de la democracia chilena.
la democracia participativa, la inclusin social y el La participacin ciudadana estuvo lejana en los
bienestar de los pueblos de Iberoamrica. primeros aos de democracia. Los intereses de la
sociedad civil organizada fueron condicionados a
las debilidades del proceso democrtico, limitado
Ley 20.500 sobre Asociaciones y a los cambios de las superestructuras del aparato
Participacin Ciudadana en la Gestin estatal que operaban con la exclusiva concurrencia
Pblica, Promulgada el 16 de febrero de los partidos polticos.
de 2011. Es en este contexto que surge la iniciativa de
Esta importante ley es el resultado de un trabajo impulsar un cuerpo legal que diese lugar a las de-
iniciado desde los das de lucha contra la dictadura mandas de participacin y fortalecimiento de la
militar. Cerrados los espacios para todo tipo de sociedad civil organizada. Es en la primera dcada
participacin poltica y social la ciudadana reivin- del siglo XXI que se presentan las primeras con-
dic entre sus demandas la necesidad imperiosa versaciones e iniciativas oficializadas en junio del
de que el pas se encausara hacia una democracia 2000 con la designacin de un Consejo Consultivo
que solo estuviese sujeta al poder soberano de la compuesto por 28 personas y la implementacin
ciudadana. Desde esas dcadas el concepto de la de un proyecto de fortalecimiento de la sociedad
participacin adquiri relevancia. Ella se expres civil administrado por la Secretaria General de
en sus diversas acepciones. La participacin polti- Gobierno y el Banco Interamericano de Desarrollo,
ca expresada en la libre existencia y determinacin BID, ejecutado por organizaciones de la sociedad
de partidos, movimientos o corrientes polticas civil y con la participacin de cientos de organiza-
que dieran cuenta del amplio espectro ideolgico, ciones y personas que expresaron sus puntos de
valrico, de intereses que exista en el pas. vistas respecto del proceso de fortalecimiento de
Tambin se expres en la diversidad y amplitud las distintas facetas de trabajo y accin del mundo
del tipo de organizaciones sociales que se mantu- social, configurando la posibilidad de legislar y
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Del Fondo de Fortalecimiento de las institucional que la ciudadana tena para incidir
Organizaciones de Inters Pblico. en las polticas pblicas. Este es el contexto que
Este Fondo se constituir con los aportes ordinarios incorpora un nuevo ttulo a la Ley de Bases de la
o extraordinarios, que la ley de presupuesto con- Administracin del Estado, con lo cual la ciudada-
temple anualmente para tales efectos, los aportes na queda jurdicamente habilitada para incidir en
provenientes de otros organismos del Estado, dona- todos los niveles de las polticas pblicas.
ciones, con los aportes de cooperacin internacional En efecto, el nuevo ttulo IV explicita que el
recibida a cualquier ttulo y otros aportes que se Estado reconoce a las personas el derecho de parti-
hagan a ttulo gratuito. Estos recursos debern ser cipar en sus polticas, planes, programas y acciones,
destinados al financiamiento de proyectos o progra- incorporando con esta amplia gama de acciones es-
mas nacionales o regionales. tatales a todas aquellas formas de actuacin de par-
te de los rganos de la administracin pblica. Esta
norma debe ser entendida en forma extensiva, con
PARTICIPACIN CIUDADANA EN LA GESTIN la excepcin (que autnomamente pueden obviar)
PBLICA de la Contralora General de la Repblica, al Banco
Las modificaciones a la ley 18.575, Orgnica Central, a las Fuerzas Armadas y a las Fuerzas
Constitucional de Bases Generales de la de Orden y Seguridad Pblica, los Gobiernos
Administracin del Estado agrega un nuevo t- Regionales, las Municipalidades, entre otras insti-
tulo a este cuerpo legal. En efecto se incorpora el tuciones pblicas. El derecho a participar que tiene
ttulo IV que con el nombre de De la Participacin la ciudadana para ejercer su potestad soberana de
Ciudadana en la Gestin Pblica, reconoce el de- control y participacin en la gestin pblica es irre-
recho de la ciudadana a participar en el proceso de nunciable, lo que se enfatiza al establecer la ley que
gestacin y decisin de las polticas pblicas. es contraria a las normas establecidas en este ttulo
Este nuevo ttulo constituye una reforma sus- toda conducta destinada a excluir o discriminar, sin
tancial en la relacin entre el Estado y la ciudada- razn justificada, el ejercicio del derecho de partici-
na. Desde el retorno a la democracia en 1990 la pacin ciudadana.
ciudadana y sus organizaciones han expresado Para hacer efectiva esta participacin la ley sea-
la necesidad de proceder a reformar el sistema re- la que cada rgano de la Administracin del Estado
presentativo chileno tomando en consideracin deber establecer las modalidades, actualizadas,
la institucionalidad vigente desde la constitucin formales y especficas de participacin, que deben
de 1980 que se estableci para impedir formas y publicarse a travs de medios electrnicos u otros,
objetivos democrticos. Estas reformas, que se que tendrn las personas y organizaciones en el
relacionaban con el sistema electoral, la configura- mbito de su competencia.
cin del poder legislativo, y su nivel de representa- Para tales efectos es importante destacar que,
tividad estaban dirigidas al modificar las reglas del a contar de la promulgacin de la ley el 16 de fe-
juego del sistema de democracia representativa, brero de 2011, tanto el gobierno del Presidente
quedando pendiente reformas que significaran Piera como el actual de la Presidenta Bachelet
abrir la democracia en funcin de la imposibilidad han promulgado Instructivos Presidenciales, que
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enfatizan y ordenan a los rganos de la adminis- los medios de comunicacin adecuados a la con-
tracin pblica la dictacin de Normas Generales vocatoria; pluralista, respetando al diversidad de
y Especficas de Participacin Ciudadana en sus la representacin social interesada en la consulta y
respectivas instituciones. representativa, tomando en cuenta la instituciona-
Para hacer efectiva el derecho a la participacin lidad organizada de la sociedad civil cuya opinin
ciudadana, la ley explicita que cada rgano de la sea relevante para la resolucin de la consulta. Las
Administracin del Estado deber poner en cono- opiniones recogidas sern evaluadas y ponderadas
cimiento pblico informacin relevante acerca de por el rgano respectivo.
sus polticas, planes, programas, acciones y presu- Consejos de la Sociedad Civil. Instancias que
puestos, asegurando que sta sea oportuna, com- buscan profundizar la participacin ciudadana
pleta y ampliamente accesible, informacin que para un mayor y real involucramiento ciudadano
debe ser publicada en medios electrnicos u otros. en los procesos de discusin y toma de decisiones
La Ley especfica, la realizacin de modalidades respecto de las polticas pblicas; debern estable-
de participacin ciudadana. Dichas modalidades cerse en todos los rganos de la Administracin
estn consagradas en los referidos Instructivos del Estado. Su carcter es consultivo; estos Consejos
presidenciales y no excluye la aplicacin de otras deben entenderse como una importante instancia
modalidades. de participacin ciudadana que acta de forma au-
Cuentas Pblicas. Constituyen un dialogo tnoma, presidida y conformada por integrantes de
ciudadano para la evaluacin de la gestin gu- asociaciones sin fines de lucro que tengan relacin
bernamental respecto de la gestin de sus po- con la competencia del rgano respectivo y estarn
lticas, planes, programas, acciones y ejecucin conformados bajo los principios de; diversidad cul-
presupuestaria, que relacionan la ciudadana con tural, ideolgica, valrica, de gnero, tnica, etarea
los rganos de la administracin pblica a travs y temtica relacionadas con las organizaciones de
de un proceso basado en la informacin y la par- la sociedad civil del sector; pluralidad que permita
ticipacin, a fin de recoger las preguntas, criticas, ser integrada representativamente por diferentes
sugerencias y propuestas respecto de la accin del corrientes de opinin que se expresan activamen-
gobierno en los diferentes mbitos sectoriales. te en los temas de gestin: representatividad por
Resulta relevante destacar que dichas observa- organizaciones y personas que tengan un recono-
ciones, planteamientos o consultas, la entidad res- cido conocimiento en los temas que abordan los
pectiva deber dar respuesta conforme a la norma Consejos de la Sociedad Civil.
mencionada anteriormente. Estas modalidades no son taxativas. El legislador
Consulta Ciudadana. Es un proceso por el permite, y los instructivos as lo demuestren, que
cual la autoridad consulta a la ciudadana acerca los rganos de la administracin pblica pueden
de sus propuestas o crticas en temas de inters determinar otras modalidades de participacin
ciudadano en que se requiera conocer la opinin ciudadana. Estas pueden ser a modo de ejem-
de las personas. La ley seala que dicha consulta plo: Minuta de Posicin, Dilogo Participativo,
puede ser de oficio o a peticin de parte y la misma Presupuesto Participativo, Cabildo Comunal,
deber ser realizada de manera informada; usando Audiencia Pblica.
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tienen de participar en las polticas, planes, progra- expresando y haciendo valer los intereses de su
mas y acciones que emanan de la gestin pblica del representacin, recibiendo su respaldo efectivo
Estado. y comprobado, y asumiendo con responsabili-
Para subrayar la importancia de este instrumento dad la toma de decisiones en su nombre.
local de participacin ciudadana el mismo debe ser
el resultado de la aplicacin de principios rectores *Equidad, igualdad de obligaciones y oportuni-
de la participacin ciudadana. dades para hombres y mujeres habitantes de la
comuna, procurando que los beneficios de las
Algunos de estos principios son los siguientes: medidas, polticas y decisiones lleguen a todos
y todas y que puedan de esta forma superar sus
*Democracia, entendida como la posibilidad de niveles de exclusin y vulnerabilidad.
los vecinos de la comuna, para intervenir en la
toma de decisiones pblicas sin discriminacio- * Respeto de opinin, entendido como la promo-
nes de carcter econmico, poltico, religioso, cin, atencin y consideracin necesaria, tanto
racial, ideolgico, de gnero o de ninguna otra por parte de las autoridades municipales como
especie. por parte de la comunidad, de los puntos de vista
y expresiones de los habitantes y las habitantes
*Corresponsabilidad, entendida como el a travs de sus organizaciones o cuando sea per-
compromiso compartido de asumir y dispo- tinente de forma individual, a fin de que todos y
ner esfuerzos, por parte de la comunidad y el todas sean escuchados y atendidos.
municipio, para la realizacin de las decisiones
mutuamente convenidas, reconociendo y ga- *Inclusin, como la posibilidad de que los dife-
rantizando los derechos de stos a proponer y rentes intereses de los sectores de la comunidad
decidir sobre los asuntos pblicos. sean incorporados en las acciones y decisiones
municipales, sin distinciones de credo, ideologa
*Solidaridad, consistente en la capacidad de o estatus social, procurando su vnculo con las
adhesin de cada habitante del municipio a la organizaciones propias de su sector y su expre-
causa e intereses de otros sectores o personas, sin a travs de las mismas.
propiciando el desarrollo de relaciones fraterna-
les que eleven la conciencia social y que motiven * De no discriminacin y tolerancia, en el enten-
acciones colectivas para enfrentar los problemas dido que las polticas pblicas vinculadas a la
comunes con un alto grado de comprensin y municipalidad en su administracin e imple-
compromiso, que permitan buscar el bien co- mentacin, considerarn medidas tendientes
mn de la comunidad. a un enfoque de derechos para la inclusin de
todos los sectores de la comuna, en particular de
*Representatividad, entendida como la po- aquellas personas o comunidades que han sido o
sibilidad de que los lderes de las diferentes son vulnerados en sus derechos.
organizaciones comunitarias ejerzan su labor,
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Para hacer efectivo el derecho a la participacin re- fines de lucro, que tenga por objeto representar
sulta indispensable la existencia de una oportuna, y promover valores e intereses especficos de la
completa, y ampliamente accesible informacin de comunidad dentro del territorio de la comuna o
los actos del municipio. agrupacin de comunas respectiva.
El derecho a la informacin consiste en que las y Dichas organizaciones desde sus inicios han
los ciudadanos de la comuna sean informados de podido organizarse con una importante limita-
las actividades municipales y a utilizar los medios cin, solo podan organizarse como tales en el
de informacin pblica general, individualizada y espacio territorial del municipio, impidiendo la
sectorial que el municipio establezca, en los trmi- conformacin como Uniones Comunales fuera
nos, con el alcance y en la oportunidad que deter- del municipio.
mine la legislacin vigente. Para subsanar esta limitacin y dando lugar a
una sentida aspiracin de estas organizaciones la
ley 20. 500 permite que las JJVV puedan agruparse
Modificaciones a Ley 19.418 sobre Juntas en Federaciones y Confederaciones de carcter
de Vecinos y dems Organizaciones provincial, regional o nacional.
Comunitarias. Esta facultad organizacional de estas organiza-
La mayora de las organizaciones sociales estn ciones constituye una consecuencia de la expan-
reguladas por las normas de esta ley. sin territorial que la ley 20.500 permiti al definir
Su magnitud solo es superada por las organiza- que el derecho a organizarse debe considerarse
ciones deportivas. Aqu estn las organizaciones en forma amplia, permitiendo que cualquier aso-
de base que dan vida al tejido social organizado en ciacin podr constituirse como federacin o
nuestras ciudades, pueblos, villorrios, barrios. La confederacin.
Junta de Vecino y la Organizacin Comunitaria
Funcional es una institucionalidad de la sociedad
civil organizada que obtuvo su reconocimiento Modificaciones a Ttulo XXXIII - Libro I -
jurdico el ao 1967 como consecuencia del avance Cdigo Civil.
social, de la necesidad de canalizar reformas pen- Todas las otras organizaciones que no estaban
dientes por dcadas. regidas por la ley de JJVV y dems organizaciones
La Junta de Vecino es definida por la ley como comunitarias, adems de aquellas regidas por
aquellas organizacin comunitaria de carcter leyes especiales, permanecen reguladas por las
territorial representativa de las personas que resi- disposiciones en el Cdigo Civil.
den en una misma unidad vecinal y cuyo objeto es La ley 20.500 introdujo importantes modifica-
promover el desarrollo de la comunidad, defender ciones al Cdigo Civil. En efecto, incorpora el
sus intereses y velar por los derechos de los vecinos concepto de asociacin asimilndolo al de cor-
y colaborar con las autoridades del Estado y de las poracin, introduciendo importantes modifica-
municipalidades. ciones que agilizan y simplifican el proceso de
Se entienden como Organizacin Comunitaria obtencin de personera jurdica, estatutos, pla-
Funcional aquella con personalidad jurdica y sin zos, constitucin de su directorio, funcionamiento
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