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Estratgica en la
gestin pblica
Elementos bsicos
para la gestin
estratgica
1
CONTENIDO
2
1. Mirada holstica de la poltica
pblica y la gestin pblica
El estudio del quehacer del Estado pasa necesariamente por comprender los
conceptos de poltica pblica y de gestin pblica, pues ambos conceptos estn
relacionados de forma estructural y sistmica, y permiten entender su
funcionamiento. Los contenidos presentados a continuacin corresponden a las
bases conceptuales y metodolgicas de la poltica pblica y la gestin pblica.
1
Los contenidos presentados referidos a la poltica pblica corresponden a una reflexin elaborada por el
autor a partir de la lectura de los textos de Carlos SALAZAR (2009). Polticas pblicas & Think tanks; Wayne
PARSONS (2013). Polticas pblicas: una introduccin a la teora y la prctica del anlisis de polticas
pblicas; y Mario WAISSBLUTH (2002). La reforma del Estado en Amrica Latina: gua abreviada para
exploradores en la jungla.
3
los Gobiernos, pues las metas son alcanzadas en periodos superiores a un
mandato gubernamental, que es de 5 aos. Cuando ello ocurre, estamos frente
a polticas pblicas de Estado. Las polticas pblicas responden al qu; es
decir, qu piensa lograr el Gobierno y el Estado en cada uno de los temas
demandados por los ciudadanos. Las polticas pblicas conjunto de ideas que
busca responder a la demanda de los ciudadanos (soluciones a los problemas
que los aquejan) requieren de una estrategia para ser convertidas en una
realidad para el ciudadano de a pie.
2
Subirats et al. (2008) y Olavarra (2007).
4
Segn KRAFT y FURLONG (2004):
Una poltica pblica es un curso de accin (o inaccin) que el Estado toma en respuesta a
problemas sociales. Segn estos autores, las polticas pblicas reflejan no solo los valores
ms importantes en la sociedad, sino que tambin muestran el conflicto entre los valores y
cules de esos valores reciben las mayores prioridades en una determinada decisin.
Una poltica pblica es cualquier cosa que el Estado elige hacer o no hacer. Los
Estados regulan conflictos en la sociedad, y la organizan para enfrentar conflictos con otras
sociedades, distribuyen una gran variedad de recompensas simblicas y servicios materiales
a los miembros de la sociedad, para lo cual obtienen recursos de ella, normalmente bajo la
forma de impuestos. Las polticas pblicas pueden regular la conducta, organizar
burocracias, recaudar impuestos y distribuir beneficios, todo a la vez.
Las polticas pblicas son el resultado de decisiones del Gobierno, que pueden estar
orientadas a mantener o alterar el statu quo.
5
LAHERA (2002) seala:
BIRKLAND (2005), por otro lado, argumenta que no hay consenso entre los
expertos respecto a una definicin, por lo que ms importante que definirla es
identificar los atributos que constituyen la nocin de poltica pblica. Estos son:
No. Ellas enfatizan diversos aspectos presentes en las polticas pblicas. Lo que
puede sealarse es que los elementos centrales que definen a la poltica pblica
son:
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Involucran un conjunto de decisiones interrelacionadas.
Afectan, positiva o negativamente, intereses.
Requieren instrumentos, definiciones institucionales, organizaciones y
recursos para ser implementadas.
En ese sentido, propone una definicin que retiene los principales elementos
sobre los que existe cierto consenso en la bibliografa:
Las preguntas que plantea el analista son diferentes en relacin con cada una
de las secuencias del ciclo.
3
Subirats ET AL. (2008) y Lindblom (1991).
7
Grfico 01. Las fases del ciclo de una poltica pblica
8
general, puede decirse que surge un problema cuando se constata la
diferencia entre la situacin actual y lo que sera la situacin deseable.
Sin embargo, no todo problema social genera una poltica pblica. El
paso de la existencia de un problema a su tratamiento poltico deriva de
una (re)construccin social del problema en cuestin, lo que se
conecta con su mayor o menor incorporacin a los media (a travs del
conocimiento cientfico, de la difusin de informaciones, del lobbying, de
la visibilidad de los afectados, etc.).
La fase de formulacin
de la poltica. Supone,
ante todo, una definicin
del modelo causal por parte
de los actores pblicos;
definicin en la que los
actores sociales tratan de
influenciar en mayor o
menor medida, y,
posteriormente, una formulacin del programa de actuacin poltico
administrativo; es decir, la seleccin de los objetivos, medios y procesos
que debern ponerse en prctica para resolver el problema en cuestin.
Aqu tambin puede hablarse de la existencia de mecanismos de filtro y
ajuste.
9
Tabla 01. Secuencia de una poltica pblica
11
La idea de una disciplina orientada a la solucin de problemas deriva de
la visin del anlisis de poltica pblica desarrollada por Harold LASSWELL
(1951) policy science, como la llamaba, para quien este campo
disciplinario deba orientarse a apoyar la accin y decisiones de gobierno
en un rgimen democrtico. Para LASSWELL, el anlisis de poltica pblica
deba apartarse de la especulacin y centrarse en la solucin de los
problemas sociales relevantes de
cada poca.
La segunda caracterstica
apunta a la
multidisciplinariedad del
anlisis de poltica pblica. Dado
que los problemas son
multidimensionales e
interdependientes, el anlisis de
poltica pblica requiere el aporte de la amplia variedad de disciplinas
cientficas (ciencias bsicas y ciencias sociales), profesionales, ticas y
filosficas para generar una adecuada comprensin de los problemas y
de las intervenciones que probablemente los resolveran o, al menos, los
aminoraran.
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la identificacin de posibles soluciones y a determinar la efectividad de
las intervenciones.
4
Portal web del Acuerdo Nacional: http://acuerdonacional.pe/politicas-de-estado-del-acuerdo-
nacional/objetivos-del-acuerdo-nacional/
5
Puede acceder a las siguientes matrices en el link: http://acuerdonacional.pe/politicas-de-estado-del-
acuerdo-nacional/politicas-de-estado%E2%80%8B/matrices-de-las-politicas-de-estado/
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Poltica exterior para la paz, la democracia, el
desarrollo y la integracin.
Erradicacin de la violencia y fortalecimiento
del civismo y de la seguridad ciudadana.
Descentralizacin poltica, econmica y
administrativa para propiciar el desarrollo
integral, armnico y sostenido del Per.
Poltica de seguridad nacional.
Se entiende por poltica nacional a toda norma que con ese nombre emite el Poder Ejecutivo
en su calidad de ente rector, con el propsito de definir objetivos prioritarios, lineamientos y
contenidos principales de poltica pblica, as como los estndares nacionales de cumplimiento
y provisin que deben ser alcanzados para asegurar una adecuada prestacin de los servicios
y el normal desarrollo de las actividades privadas.
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El artculo 2 del Decreto Supremo N. 027-2007-PCM aprueba 61 Polticas
Nacionales de Obligatorio Cumplimiento, divididas en 12 materias; dispone la
rectora institucional en cada una de ellas, da pautas generales para iniciar el
proceso de aprobacin de metas e indicadores de desempeo homogneos y
establece los criterios para la implementacin del sistema de supervisin y el
monitoreo, lo cual resulta novedoso por cuanto uno de los grandes problemas
en materia de polticas pblicas no es su reconocimiento como tal, sino los
mecanismos que permitan su implementacin.
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Es necesario destacar los aportes de MINTZBERG en el esclarecimiento del
concepto de estrategia. Al respecto, considera la estrategia como un patrn o
una forma de conducta predeterminada, caracterstica en el tiempo. Cuando los
patrones de comportamiento provienen de una determinada forma de concebir
el papel de la organizacin en el entorno, la estrategia es concebida como una
perspectiva, que orienta y da coherencia a las actuaciones de la organizacin
en el tiempo (MINTZBERG, 1987a, 1987b, 1990, 1994, 1997, 2001 y MINTZBERG,
AHLSTRAND y LAMPEL, 1998).
1. DE DISEO DE CONCEPCIN
2. DE PLANIFICACIN FORMAL
3. DE POSICIONAMIENTO ANALTICO
4. EMPRESARIAL VISIONARIO
5. COGNOSCITIVA MENTAL
6. DE APRENDIZAJE EMERGENTE
7. DE PODER DE NEGOCIACIN
8. CULTURAL COLECTIVO
9. AMBIENTAL REACTIVO
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Los autores mencionados anteriormente hacen tres clasificaciones generales de
las 10 escuelas. Destacan a las tres primeras (diseo, planeacin y posicin)
como prescriptivas; es decir, que sealan cmo deben ser formuladas las
estrategias; las siguientes seis escuelas (empresarial, cognoscitiva, de
aprendizaje, de poder, cultural y del ambiente), como descriptivas; es decir
que indican cmo llevar a cabo la estrategia; y, finalmente, la ltima escuela
(configuracin), como una combinacin de las anteriores6.
Elaboracin propia.
6
Las 10 escuelas del pensamiento estratgico sern estudiadas con mayor profundidad en el Mdulo 03
del presente curso.
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1.1.6. Diferencia entre poltica pblica y gestin pblica7
Adems, COHEN y MARTNEZ (2006) sealan que las polticas pblicas, por otra
parte, son usualmente implementadas bajo la forma de programas y
proyectos.
7
Waissbluth (2002).
18
Grfico 04. Poltica pblica, programas y proyectos
8
WAISSBLUTH (2002) y CASAS (2011).
19
eficiente, transparente, descentralizado e inclusivo. Primero se definir los
conceptos que hacen referencia a la construccin de un nuevo Estado; luego se
definir operativamente los adjetivos que describen al Estado que desea la
poblacin, de tal manera que tal entidad se pueda organizar para cumplir con
esos anhelos.
20
requiere responder eficazmente. Supone la generacin consensuada de
nuevas instituciones y la institucionalizacin de las mismas de acuerdo a
las demandas internas y externas de la poblacin (USAID, 2011).
21
hasta sostener que no es ms que una modalidad menos eficiente de gestin
empresarial. Entre ambas posturas se sita un buen nmero de puntos de vista
intermedios que se exponen a continuacin, segn la explicacin de GUNN
(1987), citado en ECHEBARRA y MENDOZA (1999):
22
1.1.9. Los componentes del ciclo de la gestin pblica9
Los componentes del ciclo de gestin pblica son necesarios para la obtencin
de resultados. En el siguiente grfico se distingue cuatro reas principales:
Planificacin.
Presupuesto y financiamiento.
Diseo y ejecucin de programas y proyectos.
Monitoreo y evaluacin.
9
BID (2010).
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de la planificacin; en otras palabras, el qu y el con qu son indivisibles.
Asimismo, el monitoreo y la evaluacin se nutren tanto del proceso de
planificacin como del de produccin de bienes y servicios: la definicin de los
indicadores de desempeo es una parte importante de la planificacin, y los
datos para construir esos indicadores se registran en los servicios pblicos en la
mayora de los casos. Sin embargo, en la prctica es frecuente que las
instituciones que se encargan de estas funciones no se coordinen
adecuadamente.
Las polticas pblicas, para ser convertidas en accin operativa por parte del
Estado, deben tener cuatro caractersticas:
Grfico 07. Caractersticas que debe tener una poltica pblica para ser operacional
Elaboracin propia.
10
Corresponde a la escala cuantitativa y mtodo que puede ser utilizado para medir.
24
1.1.10. Explicitacin de la poltica pblica11
11
COHEN y MARTNEZ (2006); HERRERA (2006); y MAS (2001). Elaboracin: Subsecretara de Desarrollo
Regional y Administrativo del Ministerio del Interior de Chile (2009).
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Guardar una estrecha relacin con los objetivos formulados (no se puede
utilizar indicadores de producto para medir impacto).
Actualizables y verificables.
Una vez que han sido definidos el enunciado, los objetivos, las metas y los
indicadores, es posible elaborar una matriz de operacionalizacin de la poltica
pblica, la cual permitir agruparla en torno a mbitos de referencia y
visualizarla en relacin con las otras polticas pblicas. Un especial hincapi
debe realizarse en la direccin de incluir como parte del diseo los objetivos de
impacto que se espera tengan las polticas pblicas. El hecho de que en algunos
casos resulte difcil evaluar el grado de logro de los objetivos de impacto,
debido a la dificultad de aislar los efectos de otras variables externas y/o
porque muchos de estos efectos son de largo plazo no es razn suficiente
para excluirlos. Muy por el contrario, las polticas pblicas que habr que
privilegiar en el futuro sern precisamente aquellas que demuestren,
efectivamente.
PASO 2
PASO 3
PASO 4
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Tabla 01. Poltica, objetivos e indicadores de impacto
12
El desarrollo de los conceptos de resultado e impacto puede encontrarse en FUNDACIN KELLOG (2001).
Gua de desarrollo de modelos lgicos.
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Los indicadores de poltica pblica deben necesariamente ser de resultado o de
impacto, pues son los que van a determinar la estrategia que el gobierno y el
Estado deben elaborar para cumplir con las metas de la poltica pblica: el
indicador define la estrategia13. La poltica pblica puede tener una mtrica
que involucra indicadores de los dos tipos pero no necesariamente de ambos a
la vez (ver grfico 08).
Elaboracin propia.
13
El desarrollo del concepto puede encontrarse en John HAUSER y Geral KATZ (1998). Metrics: you are what
you measure!
28
resultados prioritarios de desarrollo e inclusin social, reconociendo las
competencias y procesos en marcha.
Es precisamente bajo el enfoque de ciclo de vida que se define los cinco ejes
estratgicos de Incluir para crecer (ver grfico 09):
Nutricin infantil.
Desarrollo infantil temprano.
Desarrollo integral de la niez y la adolescencia.
Inclusin econmica.
Proteccin del adulto mayor.
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1.1.12. Aplicacin de la Gestin por Resultados en la Estrategia
Nacional de Desarrollo e Inclusin Social (ENDIS): Incluir para
crecer
Adicionalmente, el
enfoque de GpR
promueve identificacin
de intervenciones
efectivas y de productos, procesos de rendicin de cuentas, fortalecimiento de
capacidades, participacin de los actores estratgicos, consolidacin de alianzas
y reajuste de arreglos institucionales.
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Grfico 10. Indicadores Emblemticos y Metas Nacionales para 2016
31
Matriz de Indicadores y Metas. Eje 1: desnutricin crnica infantil
32
Cuadro de Indicadores del Eje 1: nutricin infantil (total nacional)
Nota. Las flechas indican la direccin de la tendencia de los tres ltimos aos. Es verde, si la direccin del
indicador es correcta, y si se alcanzara la meta. Es naranja, si la direccin es correcta, pero no se llegara
a la meta. Es rojo, si la direccin no es correcta, y no se llegara a la meta.
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La gestin pblica, para que pueda ponerse en prctica requiere identificar tres
elementos:
El servicio de salud.
El servicio de
educacin.
El servicio de concesin
del patrimonio forestal.
Continuando con el ejemplo anterior, se puede analizar el modelo lgico del eje
01: nutricin infantil, en el que se puede identificar los productos, resultados
inmediatos, resultados intermedios, resultado final, y los sectores, gobiernos
regionales y locales que intervienen para su logro.
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Modelo Lgico. Eje 1: nutricin infantil
SECTOR(ES)/NIVELES DE RESULTADOS
PRODUCTO RESULTADOS INMEDIATOS RESULTADO FINAL
GOBIERNOS/PROGRAMAS INTERMEDIOS
Fuente. Adaptacin del modelo del Programa Articulado Nutricional elaborado por el Ministerio de Economa y Finanzas, basado en JONSSON (1993). UNICEF,
Conceptual Framework of the Determinants of Nutritional Status. A UNICEF Policy Review. New York.
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Cada servicio agregado requiere de la ejecucin de un proceso dentro de cada
organizacin pblica responsable, y que est asociado a la estructura
organizacional, a lo que se denomina Gestin por Procesos; cada servicio
agregado requiere de acciones de coordinacin entre los sectores y entre los
niveles de gobierno. Todo lo anterior debe constar en el marco legal relevante,
pues una organizacin estatal no puede realizar actividades si no est
autorizado para ello en su marco funcional y de competencias. Los procesos
son posibles de realizar, pues existen los insumos requeridos, como son
personal (servidores pblicos), presupuesto y logstica para contar con los
materiales necesarios (ver el grfico 12).
Elaboracin propia.
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Las instituciones son, de acuerdo con Douglas NORTH14, las reglas de juego
(formales e informales) que moldean el comportamiento de los individuos y de
las organizaciones en una sociedad, y los mecanismos de cumplimiento de las
reglas. Las instituciones estructuran los incentivos para el intercambio entre las
personas, sea poltico, social o econmico. Las instituciones formales son
explcitas; por ejemplo, constituciones, leyes, contratos, etc. Las instituciones
informales no lo son; por ejemplo, cdigos de conducta, valores sociales,
cultura cvica, cuestiones ticas o
religiosas, etc.
14
NORTH, Douglas (1990). Instituciones, cambio institucional y desempeo econmico. Mxico, Fondo de
Cultura Econmica.
15
ECHEVARRA, Koldo (2001). Instituciones, reforma del Estado y desarrollo: de la prctica a la teora.
Santander, BID.
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forman parte del Poder Ejecutivo, tambin llamado Gobierno. Estas son las
organizaciones que tienen la responsabilidad y la funcin de hacer realidad las
polticas pblicas respecto a los recursos hdricos y la gestin de los mismos, de
manera que los fines y objetivos de la accin gubernamental se hagan realidad.
Estas organizaciones pueden tener instituciones diferentes, y no
necesariamente compatibles, en funcin de sus propios intereses: podran estar
persiguiendo objetivos diferentes del inters pblico.
Las instituciones son reglas de juego en una sociedad; tambin pueden ser
definidas como limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la
interaccin humana. Estas reglas o limitaciones estructuran incentivos en el
intercambio humano, sea poltico, econmico y
social. Las instituciones reducen la
incertidumbre, ya que estas proporcionan una
estructura en la vida diaria, una determinada
institucin condiciona la forma que tendr una
determinada forma de vida. Son las
instituciones las que definen y limitan el
conjunto de eleccin de los individuos.
16
NORTH (1990).
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1.2.2. Las organizaciones
NORTH (1990) sostiene que una diferencia bsica que hay que tener en claro es
la que existe entre instituciones y organizaciones. Al respecto, seala que las
organizaciones son todos aquellos grupos de individuos enlazados por una
entidad comn hacia ciertos objetivos que estn limitados por las reglas de
juego de las instituciones. Se podra decir que si las instituciones son reglas de
juego, las organizaciones son los jugadores. Estos jugadores buscan siempre
sacar ventaja a otros jugadores; con este fin combina: aptitud, estrategia y
coordinacin.
Aunque las normas formales puedan cambiar de la noche a la maana como resultado de
las decisiones polticas o judiciales, las limitaciones informales encajadas en costumbres,
tradiciones y cdigos de conducta son mucho ms resistentes o impenetrables a las polticas
deliberadas.
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1.2.4. Instituciones: elementos distintivos e implicaciones17
17
RAMO y SALVADOR (2005).
40
Dos componentes destacados de este concepto de institucin, que plantean
cierta confusin en su aplicacin a casos concretos, son las reglas y las
rutinas.
41
2. Definicin de contexto y significado
para la gestin pblica
La poltica pblica, de acuerdo con NASH, HUDSON y LUTTRELL (2006), puede ser
entendida como el resultado de las interacciones entre diferentes
organizaciones: pblicas, privadas o de la sociedad civil, respecto al curso de
accin a seguir en el futuro. La suma de estas interacciones constituye el
entorno o contexto en el que ocurre el proceso poltico que determina la poltica
pblica.
El contexto poltico est referido a los aspectos polticos del entorno que son
importantes para la accin. Esto incluye la distribucin del poder, la variedad de
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organizaciones o stakeholders que participan y sus intereses, y las reglas
formales e informales (instituciones) que rigen las interacciones entre estas. El
contexto poltico determina la viabilidad, la pertinencia y la eficacia de las
acciones de los actores que buscan influenciar en la poltica pblica, ya sea si
estn dentro del Estado o fuera de l. Las organizaciones estatales, en
particular, son las que necesariamente deben tomar en cuenta el contexto
poltico en el momento de planificar sus acciones, pues ello incrementa la
probabilidad de que puedan hacerlas realidad.
En ese sentido, el mapeo de actores es una metodologa que debe ser aplicada
con regularidad con el fin de tener una versin actualizada de las impresiones
de los actores, debido a su carcter subjetivo y fragilidad frente a los hechos
(coyuntura).
18
DE SEBASTIN (1999); ARELLANO (2004); ORTEGN et al., (2005) y ALDUNATE y CRDOVA (2011).
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conocer la oposicin y apoyo que puede provocar la intervencin de las
autoridades gubernamentales. Conocer esta informacin es indispensable para
quienes promueven, disean y ejecutan polticas pblicas (DE SEBASTIN,
1999).
Por eso es imprescindible, cuando se est diseando un cambio, llevar a cabo un anlisis
de los involucrados, para prevenir y solucionar conflictos de intereses. Decimos comenzar
porque hay que repetir el anlisis todas las veces que sea necesario, porque el mapa de
involucrados puede cambiar en el transcurso de la implementacin poltica o del ciclo de un
proyecto. Es una ilusin pensar que durante la implementacin de una poltica bien diseada
no va a haber conflictos de intereses.
Existe una realidad compleja sobre la cual se busca actuar, con la intencin de transformar
o cambiar. Para lograr ello, un factor importante a tomar en cuenta en el transcurso, es la
existencia del otro que se mueve autnomamente y que tienen todo el derecho de pensar
y actuar segn su propia versin del mundo.
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2.1.3. En el diagnstico estratgico
Consideremos:
45
Grfico 13. Anlisis contextual y los actores externos
Consideremos:
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Grfico 14. Anlisis interno y los actores internos
Cada etapa del proyecto puede presentar una dinmica diferente de los
involucrados, por lo que es importante conocer dichas dinmicas o reacciones a
medida que avanza el proyecto, y generar estrategias acordes (ORTEGN et al.,
2005).
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Grafico 15. Estructura de la metodologa del marco lgico para el diseo de
programas y proyectos
ANLISIS DE INVOLUCRADOS
Por ello es muy importante para el buen desarrollo del programa identificar a
todos los involucrados y analizar sus intereses y expectativas con el propsito
de aprovechar y potenciar el apoyo de involucrados con intereses coincidentes
o complementarios al programa, disminuir la oposicin de involucrados con
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intereses opuestos al programa y conseguir el apoyo de los indiferentes
(ALDUNATE y CRDOVA, 2011).
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