INTRODUO AO GOVERNO MATRICIAL -

O PROBLEMA DA FRAGMENTAO

Humberto Falco Martins

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1. Introduo

A gesto pblica contempornea caracteriza-se por um universo institucional em rpido

movimento e de crescente complexidade. A OCDE Organizao para Cooperao Econmica e
Desenvolvimento aponta alguns fatores que tm contribudo para esse quadro:
a crescente escassez de recursos no setor pblico, que requer uma melhoria no
estabelecimento de prioridades e que escolhas difceis sejam feitas. Argumenta-se que o
estabelecimento de prioridades se transformou numa atividade crucial para qualquer
governo contemporneo (Peters e Savoie, 1996 apud OCDE, 2003);
a percepo de que o estilo de governo est se tornando mais complexo; essa viso est
sendo reforada pela interconectividade crescente dos debates sobre polticas e pela
multiplicidade dos atores envolvidos nos processos de formulao de polticas;
a prpria importncia do mercado internacional torna a coerncia no setor pblico mais
importante. As instituies competem umas com as outras, e a avaliao da boa governana
est se tornando um critrio essencial para o mercado. (...) Os compromissos mais
importantes so assumidos pelos pases no nvel internacional e devem ser implementados
nos nveis nacional e subnacional (OCDE, 2003:15-16);
a orientao de curto prazo do processo decisrio, devido curta durao dos ciclos
eleitorais (4 a 5 anos). Os polticos focalizam os interesses de curto prazo, quando a anlise
e os compromissos devem ser de longo prazo (OCDE 2002a in OCDE 2003);
a insuficincia de mecanismos transparentes de informao e de avaliao das questes no
processo de formulao de polticas, apesar do progresso alcanado na ampliao do acesso
informao (OCDE 2001e in OCDE 2003); e
os problemas de implementao num contexto de fragmentao institucional,
resultantes dos efeitos colaterais da descentralizao e da transferncia.
(OCDE, 2003:16) O d e sa fio d e a tin g ir m a io r e fe tiv id a d e e e fic i n c ia n a s
p o ltic a s p b lic a s c o n trib u iu pa r a a c e n tu a r a im p o rt n c ia d a c o e r n c ia n a s
p o ltic a s n u m siste m a e fic a z d e g o v e rn a n a . [...] C a d a v e z m a is, se to r e s e
p o ltic a s e sp e c fic a s e n fre n ta m o d e sa fio c o n c r e to d e a d m in istra r a c o m p le x id a d e
e a in te rc o n e c tiv id a d e [...] A p a rtic ip a o d e u m a a m p la g a m a d e a to r e s s o c ia is
d e d ife re n te s ju risd i e s n o p ro c e s s o d e fo rm u la o d e p o ltic a s e a s p r e s s e s d a
so c ie d a d e c iv il e d a m d ia , re p r e s e n ta n d o in te r e s s e s e m c o m p e ti o e c o n flito ,
tra ze m a im p lic a o d e q u e o g o v e rn o te m q u e a te n d e r d e m a n d a s m ltip la s e d e v e
c o n sid e ra r m e ta s e m e d id a s in c o e re n te s , a t m e sm o c o n flita n te s . A fo rm u la o d e
p o ltic a s e o s p ro c e sso s e n v o lv id o s e s t o s e to rn a n d o c a d a v e z m a is c o m p le x o s , e
a fa lta d e c o e r n c ia te m u m c u s to . ( Ib id .:7, 17 e 31)
O propsito deste trabalho qualificar o fenmeno da fragmentao, resultado de um processo
descoordenado, inconsistente e incoerente de formulao/implementao de polticas, programas ou
projetos governamentais, cuja problematicidade impe o desenvolvimento de modelos integrativos de
gesto governamental, na linha da proposio do Governo Matricial (Marini & Martins, 2004).
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O Governo Matricial um modelo de gesto governamental voltado para resultados de desenvolvimento que se baseia na
definio e gerenciamento intensivo de pontos nodais entre programas (desdobrados de um projeto de desenvolvimento) e
organizaes (ou parte delas) necessrias a sua implementao.

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2. Fragmentao, coordenao e coerncia

A fragmentao o resultado de um processo descoordenado, inconsistente e incoerente de

formulao/implementao de polticas, programas ou projetos. A fragmentao pode ser atribuda
falta de coerncia, consistncia e coordenao. A diferenciao entre esses termos , em alguns casos,
tnue. Coerncia implica que as polticas devem idealmente apoiar umas s outras, ou que pelo menos
no devem ser contraditrias, e esse conceito pode ser considerado um padro para a avaliao de
sistemas polticos e conjuntos de polticas. Como tal, ela pode fornecer diretrizes para a mudana e o
desenvolvimento das polticas, bem como para a adaptao a uma sociedade em mutao (OCDE,
2003). Existem duas maneiras de considerar a coerncia nas polticas. Uma holstica e examina os
processos para obteno da coerncia do sistema do governo como um todo. A outra abordagem
especfica, pois examina principalmente a capacidade de melhorar a coerncia de processos e resultados
especficos das polticas. (OCDE, 2003:10)
O desafio da coerncia tem vrias dimenses que necessitam ser abordadas de modo
sincronizado, ao mesmo tempo reconhecendo que a coerncia plena nunca um resultado realista
(OCDE, 2001a em OCDE 2003):
A coordenao nas polticas significa fazer com que os diversos sistemas institucionais e
gerenciais que formulam polticas trabalhem juntos (OCDE, 2003:10-11). Segundo
Brinkerhoff, dizer que uma poltica, um programa ou um projeto descoordenado
significa em sentido genrico que seus elementos so de alguma forma incongruentes, que
eles no interagem suavemente para produzir os resultados desejados, e/ou que as ligaes
entre eles criam frico e conflito excessivos. (Brinkerhoff, 1996:1503)
Consistncia nas polticas significa assegurar que as polticas individuais no sejam
internamente contraditrias e que sejam evitadas as polticas que se opem ao alcance de um
determinado objetivo. (OCDE, 2003:10-11)
A coerncia nas polticas vai mais longe: envolve a promoo sistemtica de aes que se
reforcem mutuamente nos diferentes rgos do governo, criando sinergias para a realizao
dos objetivos definidos (Id.). A coerncia nas polticas implica no somente assegurar as
precondies da coordenao e da consistncia; requer tambm a promoo sistemtica de
aes polticas que se reforcem mutuamente. (OCDE, 2003:11)
A coerncia nas polticas tem uma dimenso horizontal, uma vertical e uma temporal.
Coerncia horizontal assegurar que os objetivos individuais e as polticas desenvolvidas
por vrias entidades se reforcem mutuamente. Fortalecer a interconectividade das polticas e
promover uma perspectiva do governo como um todo so maneiras de promover a
perspectiva horizontal da coerncia nas polticas.
Coerncia vertical assegurar que as prticas das agncias, autoridades e rgos autnomos,
bem como o comportamento dos nveis subnacionais do governo, se reforcem mutuamente
com os compromissos polticos mais amplos.
Coerncia temporal assegurar que as polticas continuem sendo efetivas ao longo do
tempo e que as decises de curto prazo no se oponham aos compromissos de longo prazo.
H tambm a coerncia transversal e setorial. A primeira aplica-se s questes transversais ou
intersetoriais e intergeracionais, dificilmente tratadas de forma coerente devido ao tratamento
especializado na legislao e em diferentes reas de governo. (OECD, 2002:13) J a coerncia setorial
est associada ao grau de consistncia lgica e operacional entre aes desenhadas por diversos atores
envolvidos numa mesma arena de polticas pblicas. (IADB, 2003:38)

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 Implcito est nos diversos cortes do conceito de coerncia que esta consiste em um processo
que demanda aes integradoras mediante coordenao e consistncia. Enquanto a coordenao,
geralmente, um conjunto de arranjos formais para promover a cooperao, a consistncia vai alm e
est baseada em processos de formulao de polticas compatveis. A coerncia consiste em avanar
esse processo de integrao e examinar a qualidade do produto resultante desse processo. Implica
dedicar ateno s decises vitais tomadas dentro e fora do governo. (OCDE, 2003:12) A Figura 1
ilustra essa proposio.
Existe um ponto timo de fragmentao. A busca da integrao mediante o estabelecimento de
arranjos de cooperao/coordenao tem um custo, e, obviamente, uma soluo maximizadora aquela
cujos custos da coordenao so menores que os custos da fragmentao. A propsito da coordenao
tima, Scharpf (1997) lembra que o teorema de Coase j demonstrava que, na ausncia de custos de
transao, amplas negociaes entre membros de uma grande coalizo promovem tanto resultados to
eficientes quanto uma situao de regra ditatorial. Mas se o mesmo grande grupo incorrer em custos de
transao proibitivos, haver arranjos de coordenao em maior ou menor escala que sero mais ou
menos eficientes. (Scharpf, 1997)
Muito embora a cooperao seja sempre mais eficiente do ponto de vista paretiano que qualquer
forma de coordenao, alguns autores acreditam que apenas em condies muito delimitadas h infinita
possibilidade de maximizao, mesmo sob condies de confiana, nas quais os atores deveriam
estabelecer acordos de cooperao ex ante. (Bhundia & ODonnell, 2002: p. 148; Fudenberg & Tirole,
1991)
Em muitos casos, alcanar a coerncia requer um consenso sobre nveis inaceitveis de
incoerncia (Loquai apud OCDE, 2003:51). Arranjos de integrao que impliquem severo custo de
flexibilidade so um exemplo: Tentar alcanar um nvel perfeito de coerncia nas polticas entre
organizaes, em todos os nveis do governo e ao longo do tempo, seria simplesmente ambicioso demais. O
fracasso do planejamento de polticas na dcada de 70 ilustra bem as dificuldades prticas enfrentadas na
busca de uma agenda burocrtica pouco realista. Em vrios casos, aspectos externos relacionados a esforos
pouco realistas para se obter a coerncia, atravs de mecanismos de controle mais rgidos criariam mais danos
do que o abandono do controle. Portanto, essencial definir o limite entre esforos realistas e esforos
excessivamente ambiciosos para se alcanar a coerncia. (OCDE, 2003:51)
A mensurao da fragmentao problemtica, embora sua qualificao seja possvel. A
quantidade de polticas, de atores envolvidos (pessoas, organizaes etc.) e de domnios jurisdicionais
pode ser bom indicador de complexidade, e, na melhor das hipteses, indicar potenciais problemas de
coordenao (IADB, 2003:38). Mas a construo de uma escala de mensurao ou avaliao
qualitativa-ordinal da fragmentao deve se apoiar na operacionalizao de variveis que se constituem
fatores fragmentadores. Nesse sentido, o modelo de anlise da fragmentao desenvolvido no mbito
deste estudo poder iluminar a construo de instrumentos de mensurao da fragmentao.
No sentido normativo, atribuir uma condio de problema a uma circunstncia de fragmentao
equivale a uma aposta na racionalidade, ainda que sujeita a inmeros constrangimentos. Nesse sentido,
a fragmentao, embora possa ser considerada um padro recorrente e uma conseqncia esperada,
representa ineficincia. A fragmentao tratada tanto como conflito ou ambigidade, caractersticos
das polticas intersetoriais e dos contextos institucionais complexos, quanto como um custo de
oportunidade que produz ineficincia alocativa, ineficcia e reducionismo. Tal considerao
invarivel em relao ao grau de racionalidade presumida no sistema; aplica-se a estruturas
mecanicistas, baseadas em diferenciados graus de institucionalizao de ordenamentos rgidos
(segundo os quais a integrao decorre, principalmente, das definies prvias de papis e arranjos de
superviso). Mas tambm se aplica, sobretudo, a arranjos orgnicos, baseados em padres instveis de
relaes sobre e entre as quais a integrao, elemento vital do conjunto nodal da rede, decorre do
carter hologrfico das unidades (viso compartilhada e domnio de requisitos mnimos). Dessa

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premissa normativa advm uma postura segundo a qual a integrao vital, o cimento que une os
arranjos racionais, seja qual for o seu grau de institucionalizao. Em sntese: a integrao importante
(integration matters).

3. Uma teoria da fragmentao

A questo central que se apresenta a seguinte: que fatores estruturais explicam um

determinado grau de fragmentao dos processos de formulao de polticas; que modelo/composio
de variveis estruturais poderia ser utilizado para se explicar a formao de processos fragmentadores
e, conseqentemente, orientar o desenvolvimento de abordagens integrativas? Na perspectiva
prescritiva, a questo se resume a como estabilizar os processos, como estabelecer estruturas capazes
de gerar mais convergncia e concertao, diminuindo-se a fragmentao e a perda de racionalidade.
Uma teoria da fragmentao do processo de formulao de polticas pblicas lida basicamente
com a categoria integrao. A questo da integrao fulcral, e constitui uma brecha na literatura
contempornea, que presume que a integrao um construto racionalista sem correspondncia no
mundo real catico das gneses de polticas pblicas e que a integrao eficaz uma funo de arranjos
eficientes de coordenao, que podem ser garantidos mediante o estabelecimento de papis, regras e
incentivos. A primeira presume pluralidade; a segunda, unidade.
Uma teoria multiparadigmtica2 da fragmentao de polticas comunga dos pressupostos
normativos da perspectiva institucional-racionalista, ao mesmo tempo em que reconhece a natureza
emprica disruptiva dos processos de formulao e implementao de polticas. Nessa perspectiva, os
processos de formulao e implementao de polticas so considerados, por natureza,
problemticos, sujeitos a fragmentao, embora passveis de convergncia. A racionalidade, ainda que
limitada, sujeita a uma srie de restries, deve ser buscada; estruturas devem e podem ser, em alguma
extenso, otimizadas para produzir resultados mais convergentes com os propsitos visados. Em suma,
a principal proposio causal/associativa de uma teoria da fragmentao de polticas pblicas se d
entre estruturas e processos: arranjos estruturais fragmentadores geram processos fragmentadores, que,
por sua vez, geram polticas fragmentadas. Essa a lgica do mecanismo causal a que se referiu
Scharpf (2001) como parte essencial da construo terica modular.
Assim, uma teoria da fragmentao de polticas pblicas prope que h uma correlao entre
fatores de convergncia estrutural e o grau de fragmentao de polticas, dentro de um mesmo domnio
temtico (fragmentao intra-setorial) ou entre vrios domnios (fragmentao extra-setorial), na
medida em que a natureza fragmentadora e disruptiva das polticas est, em alguma extenso, sujeita a
estruturas modeladas para promover resultados eficientes preestabelecidos (que impem convergncia).
Em sntese, o que explica a fragmentao no apenas a descrio da natureza disruptiva e
ocasional dos processos, mas tambm a ao de fatores de convergncia estrutural sobre os processos.
Segundo essa viso, a possibilidade de controle dos processos no sentido de model-los de forma
convergente e dependente de fatores integradores. Tampouco a fragmentao um resultado necessrio
do acaso.

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Pesquisa multiparadigmtica, segundo Lewis e Grimes (1999), aquela em que os pesquisadores se
movem alm da reviso da literatura e utilizam lentes de paradigmas empiricamente divergentes,
conduzindo estudos paralelos ou seqenciais. Um exemplo clssico o estudo da crise dos msseis de
Cuba por Allison (1969). Outro exemplo o estudo apresentado por Hassard (1991), em que o autor
defende a possibilidade de imerso na literatura, de modo a construir uma teoria e uma metodologia para
cada um dos paradigmas de Burrell e Morgan (1979), para analisar o caso do Servio de Bombeiros
britnico (Misoczky, 2003).

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 O modelo analtico proposto para explicar a fragmentao verificada (Figura 2) composto de
seis categorias de variveis independentes ou fatores estruturais fragmentadores: liderana executiva,
estratgia, ajustamento mtuo, estrutura, processos e pessoas. No sentido normativo, essas categorias
de variveis independentes so consideradas elementos potenciais de integrao/ fragmentao, a partir
dos quais os processos de formulao e implementao de polticas podem ser dotados de maior
convergncia, entre si e com as macroestratgias de governo. As categorias se entrecruzam e se
interpenetram, e h conceitos que aparecem subjacentes a todas as categorias elaboradas, tais como
controle e coordenao.

3.1. A liderana executiva como fator de integrao

A liderana executiva como fator de integrao dos processos de formulao de poltica est
centrada na liderana executiva de governo, exercida pela autoridade executiva principal. No governo,
h que se distinguir entre autoridade executiva principal e coletiva. A primeira est associada a
presidentes e primeiros-ministros, enquanto a segunda est associada aos gabinetes como um todo
(Campbell & Peters, 1988). Na definio de Motta (1991), a liderana um processo grupal que
envolve a influncia de um indivduo sobre os demais. O que est em questo em que extenso o
executivo principal capaz de influenciar seus liderados intragoverno numa determinada direo,
gerando convergncia estrutural. Sua influncia mantida atravs do reforo do comprometimento
com ideais comuns. (Motta, 1991: pp. 210-211)
A definio de liderana executiva de Motta comporta duas dimenses essenciais: poder e
viso. O lder um elemento de integrao porque uma pea central na dinmica do poder
organizacional, no sentido de negociao de um projeto; uma viso que, na qualidade de uma
construo racional e imaginativa da organizao dentro de um determinado cenrio (Motta, 2000: 4),
torna-se um elemento de convergncia. Peters argumenta que: Presume-se que o locus da coordenao
horizontal de polticas e da gesto de suas questes correlatas est no centro do Governo o executivo
principal e as agncias centrais que o servem. (Peters, 1998: pp. 27-28)
No que tange viso, o que importa detectar em que extenso o lder executivo de governo
contribui para a formao de uma viso de futuro, em torno da qual o projeto nacional (que pertence
categoria estratgia) gravita e em cuja direo h um esforo poltico de negociao de poder para a
obteno de adeses fundamentalmente, como o presidente interage intragoverno (se governa
dividindo ou unindo), como forma e administra as coalizes e como distribui os recursos (materiais e
simblicos) que se constituem fatores de poder dos liderados em contextos organizacionais (macro-
governamentais) marcados pela disputa (por ateno, inclusive) e pelo pluralismo de interesses. Em
sntese, a questo em que extenso a liderana executiva ativa no sentido de fazer valer uma viso
de futuro em que tanto o fazer valer quanto a viso de futuro (sua declarao e expresso no
discurso poltico) possuem um alto poder de convergncia. (OCDE, 2003)
Campbell e Peters (1988) argumentam que a forma como os principais executivos de governo
(presidentes e primeiros-ministros) exercem autoridade sobre suas administraes segue quatro padres
ou estilos de liderana executiva: a)prioridades e planejamento; b)corretagem poltica; c)poltica
administrativa; e d)sobrevivncia poltica. O estilo de prioridades e planejamento tpico de uma
situao na qual o executivo principal encontra-se fortalecido politicamente e prope um programa de
governo abrangente e ambicioso. Este estilo fortalece ainda mais o papel das agncias governamentais
centrais no sentido de extrair de suas unidades subordinadas elementos para a formulao e
implementao de polticas em bases coerentes. O estilo da corretagem poltica ocorre quando o
executivo principal detm uma posio poltica relativamente forte, mas escolhe propor um programa
de governo modesto, tendo em vista elementos de personalidade, condies externas ou ambos. Exceto
em situaes crticas, este estilo desdenha do potencial papel de agncias governamentais centrais na
coordenao de polticas, preferindo deixar que suas unidades busquem um entendimento

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independente. O estilo da poltica administrativa ocorre quando o executivo principal encontra-se numa
delicada situao poltica que no s impede a proposio de um programa robusto de governo, mas
impe a contnua administrao de crises. Nesse contexto, o papel das agncias centrais diminudo,
exceto para gerenciar crises, e as demais unidades governamentais tendem a competir por mais ateno
governamental. O estilo da sobrevivncia poltica ocorre quando h iminente risco de substituio do
executivo principal devido ao baixo desempenho de governo. Nessa circunstncia, ocorre uma espcie
de interveno direta da cpula de governo em unidades mais operacionais (que tendem ao
enxugamento), sem, contudo, que o poder decisrio das agncias centrais diminua. importante
observar que os estilos da corretagem poltica e da poltica administrativa so mais fragmentadores,
enquanto os estilos de prioridade e planejamento e sobrevivncia poltica so mais integradores.

3.2. A estratgia como fator de integrao

A estratgia um fator de integrao na medida em que sinaliza o propsito (misso), o futuro
(viso expressa, comunicada), e como alcan-lo (planos que se desdobram em programas, projetos,
aes etc.) (Motta, 2000). Considera-se que a estratgia pode estar presente sob a forma de um plano
(estratgia elaborada), de declaraes de posicionamento, ou que pode ser emergente, podendo ser
subsumida a partir de comportamentos e decises estruturantes (Motta, 1991). Segundo Mintzberg,
estratgia pode ser: um plano, provendo guia e direo; um padro, dotando comportamentos de
consistncia; uma posio, localizando resultados em um determinado contexto; uma perspectiva, um
modo de fazer as coisas; e um truque, uma manobra para dissimular objetivos ocultos (Mintzberg et al;
2000). Em todos os casos, embora haja reveses e limitaes associados, reconhece-se que o poder
racionalizante das estratgias consiste em: fixar a direo, focalizar o escopo, definir (os limites) da
organizao e prover consistncia (Mintzberg et al; 2000). De forma complementar, a noo de gesto
estratgica foi proposta por Ansoff (1976) para designar o ajustamento da organizao (em termos de
estrutura e processos) s estratgias formuladas. A gerncia estratgica [...] Amplia o pensamento
estratgico para as reas funcionais, ajudando assim a eliminar ou diminuir: a) a viso segmentada e
setorial na criao do futuro organizacional [...]. (Motta, 1991: p. 91)
Analisar a estratgia como fator de convergncia estrutural implica a identificao de elementos
estratgicos (planos, decises estruturantes, posicionamentos) e elementos da gesto estratgica
(modelos ou sistemas de gesto por resultados referenciados nos elementos estratgicos) capazes de
gerar convergncia e coerncia de aes e polticas, servindo de macrobalizamento para as decises
setoriais.
A existncia de um plano como fator de convergncia e integrao est referenciada tanto na
explicitao da agenda de governo quanto na existncia de documentos (planos de governo com maior
ou menor grau de formalizao) que contenham um elenco de objetivos, metas e aes. O primeiro
sentido, de agenda de governo, remete dimenso do projeto de governo, notoriamente tratada por
Matus (1993).
A gesto estratgica como elemento de convergncia repousa na disponibilidade de meios
gerenciais de implementao do projeto de governo. Emprega-se o termo gesto estratgica no sentido
de se identificarem mecanismos de implementao, monitoramento e avaliao que gerem
convergncia das aes de governo com seus projetos. Elabora-se, nesse sentido, uma analogia com o
conceito de capacidade de governo proposto por Matus (1993) como terceiro elemento do que
denominou tringulo de governo (os demais so projeto de governo e governabilidade). Em sntese, o
que est em questo na anlise de fatores estruturais de convergncia, associados a essa categoria
estratgica, em que extenso a existncia de um projeto nacional (disposto ou no sob a forma de um
plano) e um sistema de planejamento (com mecanismos de implementao, monitoramento e
avaliao) so capazes de gerar convergncia de polticas dentro de um mesmo subsistema e entre os
diversos subsistemas de polticas de governo.

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3.3. O ajustamento mtuo como fator de integrao
Ajustamento mtuo um termo cunhado por Charles Lindblom para designar a possibilidade
de os diversos atores envolvidos numa formulao ou implementao de polticas cooperarem de forma
autnoma, sem a necessidade de arranjos formais de coordenao, sem um ideal de resultado
previamente estabelecido e mesmo sem a influncia direcionadora de uma liderana. A proposta de
Lindblom (1959) soa como uma promessa de autocoordenao.
Lindblom elabora uma tipologia de ajustamento mtuo que envolve duas categorias bsicas:
ajustamentos adaptativos, que incluem duas formas de coordenao no-negociada (ajustamento
paramtrico e ajustamento deferente); e ajustamentos manipulados, que incluem quatro modalidades de
coordenao negociadas (coordenao negativa, barganha, soluo de problemas e coordenao
positiva). Na definio de Lindblom (1965), o ajustamento paramtrico, primeira variedade de
coordenao no-negociada, ocorre numa situao na qual um decisor X ajusta sua deciso a deciso j
tomada e s expectativas decisrias de um decisor Y, mas o decisor X no busca, ao tornar sua deciso
mais efetiva, provocar nenhuma resposta do decisor Y nem se deixa influenciar, na sua deciso, por
eventuais consequncias sobre Y. Na segunda categoria de coordenao no-negociada, o ajustamento
deferente (deferential adjustment) impe que os decisores evitem externalidades negativas a outros
atores ou a seus domnios institucionais de forma unilateral. Numa situao decisria tpica desta
modalidade, um decisor X no busca, como condio para sua tomada de deciso, provocar uma
resposta de um decisor Y. O decisor X tambm evita deliberadamente provocar consequncias adversas
ou positivas ao decisor Y, ao menos faz-lo perceber tais consequncias ao tempo de sua deciso. O
ajustamento deferente serve para se evitarem perdas e perturbaes, mas incapaz de otimizar o bem-
estar. (Lindblom, 1965)
A coordenao negociada o terreno do acordo voluntrio, a partir do qual as partes esperam
atingir uma condio melhor que a condio em que no h acordo, seja por negociao, barganha,
discusso, compensao ou reciprocidade. A coordenao negociada permite a criao de valor e
requer acordos adicionais sobre como repartir o valor criado e alocar custos decorrentes da sua criao.
A tipologia da coordenao negociada surge do cruzamento de duas variveis: expresso da
criao de valor e expresso da sua distribuio, que sero denominadas coordenao negativa,
barganha, soluo de problemas e coordenao positiva. A coordenao negativa uma modalidade de
coordenao negociada na qual no h grandes questes de criao de valor nem grandes questes
distribucionais em jogo, mas h necessidade de acordo. Trata-se de uma variao de ajuste deferente
cujo exemplo mais comum uma situao decisria na qual uma das partes tem um poder de veto,
tornando necessria uma negociao explcita. Coordenao negativa uma modalidade de
coordenao de baixa eficincia: mnimos custos de transao e mnimos ganhos esperados.
J a barganha, uma modalidade de coordenao negociada baseada em questes
distribucionais nas quais a criao de valor no relevante. Do ponto de vista da eficincia da
coordenao, a vantagem da barganha sobre a coordenao negativa a possibilidade de compensao.
Soluo de problemas, a terceira modalidade de coordenao negociada, implica em cooperao
na sua forma mais pura, na qual as partes concentram-se em questes de criao de valor, de modo a
buscarem conjuntamente novas solues, implicando em possibilidades inovadoras independentemente
das consequncias distribucionais. Ambas as partes buscariam a soluo maximizadora B, mesmo que
sua realizao deixasse X pior do que na soluo A. Quando interesses individuais no esto em jogo,
essa modalidade de coordenao negociada tambm pode ocorrer no mbito da rea de aceitao ou
zona de indiferena (Scharpf, 1997). Analogamente, isso tambm vale para atores corporativos
integrantes de uma rede de polticas movidos por noes de interesse pblico ou racionalidade
sistmica.

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 Coordenao positiva, a quarta modalidade de coordenao negociada, refere-se s negociaes
nas quais os participantes devem simultaneamente resolver problemas de produo (criao de valor) e
conflitos de distribuio. Essa a forma mais desejvel e difcil de coordenao de polticas pblicas.
Se a ateno recai sobre questes distributivas, as partes concentradas nas suas solues preferveis A e
B podem at no perceber a soluo geral superior C, que no aparecer se as partes no se derem
conta de que a busca da vantagem mxima no tem sentido, na medida em que a distribuio eqitativa
uma precondio que parte da negociao.
Todas essas modalidades de ajustamento mtuo apresentam limitaes no que se refere ao seu
potencial maximizador de resultados em redes de polticas pblicas. Uma combinao de mecanismos
de ajustamento deve ter um efeito maximizador mais positivo que a simples aplicao de um ou outro
mecanismo isoladamente. A combinao de arranjos de coordenao positiva dentro de coalizes
relativamente pequenas com arranjos de coordenao negativa e barganha com os demais membros
pode gerar nveis satisfatrios de eficincia integradora.
Considerar o ajustamento mtuo como fator estrutural de integrao implica identificar que
espcie de mecanismos de ajustamento podem estar atuando por detrs dos casos a serem analisados,
quer entre um crculo restrito de atores relevantes, quer de forma estendida comunidade de poltica
pblica em jogo. Presume-se que formas de coordenao negociada so mais integradoras que as
formas no-negociadas.

3.4. A estrutura como fator de integrao

A estrutura est sendo considerada tanto no escopo macrogovernamental (que atinge a
fragmentao extra-setorial) quanto no escopo multiorganizacional (no caso da fragmentao intra-
setorial), e constitui o conjunto de unidades organizacionais (rgos e entidades) arranjados de uma tal
forma (dispondo as unidades em diferentes posies hierrquicas para desempenhar diferentes funes)
que define um padro de interao entre as partes envolvidas. A configurao da estrutura, na medida
em que define formas de relacionamento entre suas partes constitutivas, um fator essencial de
convergncia.
O que est em questo se o desenho organizacional proporciona ajustamento vertical (entre
cpula e unidades intermedirias e operacionais) e horizontal (dentre as unidades de cpula,
intermedirias e operacionais), de tal forma que a integrao seja favorecida ou dificultada. Em outras
palavras: a) em que extenso a estrutura (o desenho ou arquitetura organizacional) se baseia numa
diferenciao mais ou menos fragmentria dos diversos domnios de poltica pblica, e mesmo dentro
de um s domnio; e b) em que extenso as formas de coordenao governamental promovem
convergncia. Logicamente, quanto mais fragmentador o desenho organizacional, compartimentando
domnios, maior a relevncia dos mecanismos de coordenao.
A anlise da integrao vertical tem por objeto, em primeiro plano, as relaes entre os estratos
da cpula, primeiro e segundo escales, a partir da caracterizao dos grupamentos das unidades
macrogovernamentais (notadamente, instncias de primeiro e segundo escales cuja participao no
processo de formulao e implementao de polticas, ao mesmo tempo, essencial). Uma estrutura
concentrada em poucas unidades tende a facilitar a integrao; uma estrutura fragmentada tende a
dificultar a coordenao. A anlise da integrao vertical corresponde basicamente ao desenho
organizacional. O critrio de departamentalizao da cpula ou do nvel intermedirio (por tema,
conhecimento, habilidade, processo de trabalho e funo, tempo, resultado, cliente, local, por lugar, por
composio poltica etc.) pode ser mais ou menos fragmentrio, compartimentando reas ou domnios e
favorecendo ou dificultando as relaes operacional-intermedirio, promovendo uma fragmentao dos
domnios. A departamentalizao, ou a diferenciao da estrutura a partir da definio de grupos de
unidades organizacionais de diversos nveis hierrquicos, o meio fundamental de integrao
organizacional. O modelo de departamentalizao pode estimular dois importantes mecanismos de
9
coordenao: por superviso e por ajustamento. Agrupar unidades estimula a coordenao intragrupo
custa da coordenao intergrupos (Mintzberg, 1995), que Brinkerhoff denomina necessidades de
conflito vertical-horizontal. (Brinkerhoff, 1996)
Partindo do princpio de que apenas o dirigente principal pode exercer uma coordenao
abrangente na organizao, Nilakant & Rao (1994) propem o conceito de coordenao tima, por
meio da definio da quantidade de unidades diretamente subordinadas ao dirigente a partir da anlise
dos requisitos de integrao. Nessa linha, Neustadt argumenta que um presidente que depende em alto
grau de uma estrutura central de assessoria grande e altamente diferenciada no possui a habilidade ou
o temperamento (ou ambos) para o cargo (Campbell & Peters, 1988).
A anlise da integrao horizontal corresponde, basicamente, coordenao propriamente dita.
Na definio clssica de Fayol, a coordenao um elemento bsico de administrao que visa
estabelecer a harmonia entre todos os atos de uma empresa [organizao] (Fayol, 1981: p. 135). Em
outra definio clssica, Barnard refere-se [] ao que a essncia da organizao, ou a
coordenao da ao, que a funo do executivo [] (Barnard, 1971: p. 290). Mintzberg (1995)
avana a concepo formalista e prope que a coordenao ocorre, de forma mais ou menos
sobreposta, por meio de cinco formas: a) ajustamento mtuo; b) superviso direta; c) padronizao dos
processos; d) padronizao dos resultados; e e) padronizao das habilidades dos envolvidos na
consecuo das tarefas. O primeiro mecanismo foi tratado na seo anterior (ajustamento mtuo); o
segundo ser tratado nesta seo porque est essencialmente relacionado ao desenho organizacional. Os
trs remanescentes sero abordados na seo seguinte porque esto essencialmente relacionados aos
processos, juntamente com a considerao de diversos outros elementos integradores de coordenao
(tais como comits, grupos de trabalho, foras-tarefa etc.). A coordenao por superviso
essencialmente formal e se d mediante a ao de um superior hierrquico responsvel por instruir,
monitorar e controlar o trabalho de terceiros.
A coordenao por meio de mecanismos de integrao lateral pode se dar, segundo Peters
(1998), de diversas formas: gabinetes presidenciais (Casa Civil etc.): rgos de exerccio da
coordenao central delegada; agncias centrais; agncias setoriais; agncias intergovernamentais;
ministros sem pasta ou uma carteira de coordenao provisria; ministros juniores; comits-assessores;
participao em conselhos de entidades no-governamentais; foras-tarefa, grupos de trabalho etc;
comits interministeriais ad-hoc; e comunicao lateral.
Analisar a estrutura como fator de fragmentao implica em caracterizar o padro de
ajustamento vertical e horizontal, buscando-se identificar evidncias de formas de coordenao por
superviso e a incidncia de mecanismos integradores e suas propriedades. O pressuposto que formas
e mecanismos sobrepostos e efetivos de coordenao promovem integrao; falhas na coordenao
geram fragmentao.

3.5. O processo como fator de integrao

Processos fornecem uma estrutura para ao, uma ordenao especfica das atividades de
trabalho no tempo e no espao, com um comeo, um fim, inputs e outputs claramente identificados
(Davenport, 1993), para gerar os resultados definidos, de forma a apoiar os objetivos organizacionais
(Harrington, 1991) e criar um resultado que seja mais til e eficaz ao recebedor acima ou abaixo da
cadeia produtiva (Johansson et al., 1993). Em suma, o processo, como uma seqncia lgica de etapas
criadas para produzir um produto ou servio, incluindo vrias funes e abrangendo o espao em
branco entre os quadros do organograma, deve ser visto como uma cadeia de agregao de valores
(Rummler e Brache, 1995). Processos so seqncias semi-repetitivas de eventos que, geralmente,
esto distribudas de forma ampla no tempo e no espao, possuindo fronteiras ambguas (Pentland et
al., 1999). Segundo essas definies, determinados processos perpassam as unidades integrantes da
macroestrutura governamental (notadamente aqueles dotados de maior intersetorialidade temtica),
10
abrangendo domnios institucionais diversos. Por essa razo, processos podem ser elementos de
integrao, na medida em que encerram acordos operacionais a respeito de um valor a ser agregado.
Com efeito, trs das cinco formas bsicas de coordenao propostas por Mintzberg (1995) esto
relacionadas aos processos: a) padronizao dos processos; b) padronizao dos resultados; e c)
padronizao das habilidades. Processos padronizados significam especificao e programao dos
procedimentos ou tarefas. Dessa forma, a integrao de atividades se d no nvel do projeto, na
prancheta. A padronizao dos resultados tambm uma forma de gerao de convergncia, na medida
em que as partes envolvidas com sua produo tenham clareza do produto final ou padro de
desempenho. A integrao por padronizao de resultados desempenha funo integradora anloga
estratgia, conforme abordado anteriormente. A integrao pela padronizao das habilidades consiste,
diferentemente da padronizao dos procedimentos ou resultados, na padronizao das pessoas
envolvidas no processo, em particular no que se refere ao conhecimento sobre que habilidades devem
ser aplicadas em determinadas circunstncias para se enunciar ou resolver problemas. Essa concepo
de padronizao de habilidades tambm se aplica, de forma anloga, concepo de comunidades
epistmicas, referidas adiante. Mintzberg no aborda explicitamente a questo da integrao entre
diferentes unidades executoras de um mesmo processo ou mesmo a questo, cada vez mais comum em
arranjos produtivos complexos, da integrao entre processos.
Peters refere-se integrao operacional como coordenao na base, que se d
essencialmente no momento de prestao de servios, envolvendo, inclusive, o contato direto com os
segmentos beneficirios. (Peters, 1998) A deciso de baixar a coordenao, transferindo-a para nveis
hierarquicos mais operacionais, pode se realizar de variadas formas. Peters menciona duas: a)os
gerentes integradores, que atuam na perspectiva do cliente barganhando com outros gerentes
operacionais sua participao em processos abrangentes de prestao de servios; e b)as unidades
centrais especializadas, na qual uma nica unidade passa a ter a incumbncia de coordenar as demais.
Em todo caso, chama a ateno para a questo da cultura organizacional no sentido de que a apromoo
de uma cultura organizacional forte promove a integrao na base, ao passo que a pluralidade de
culturas organizacionais na base dificulta a coordenao. (Peters, 1998) Ainda segundo Peters,
processos centrais promovem coordenao por insumos, mediante a determinao da alocao de
recursos oramentrios, financeiros, pessoal etc., ou por produtos, mediante controle, avaliao e
monitoramento.
Complementarmente, estudos de logstica atribuem um papel essencial coordenao para o
desempenho de redes de processos ou de cadeias produtivas, quer voltada ao controle ou assistncia nas
relaes entre atores de um mesmo processo e dentre diversos processos (Leonard e Marshall, 1982;
Miller, 1992), quer em relao habilidade em sincronizar processos independentes, integrar sistemas
de informaes e lidar com o aprendizado distribudo. (Simatupang, Wright & Sridharan, 2002).
Mesmo formas de coordenao repetida deveria ser enfatizada no enfrentamento de ambiguidade das
aes ao longo da cadeia, desde que os custos de retrabalho sejam baixos (Terwiesch & Meyer, 2002).
Em sntese, a utilizao de diferentes formas de mecanismos de coordenao lateral (coordenao
informal, equipes interorganizacionais formais, e integrao de papis) aparece como potencial fonte de
vantagem competitiva para os prestadores de servios logsticos (Huiskonen & Pirttila, 2002: 213).
Nesse sentido, Honadle e Cooper (1989) sugerem que o compartilhamento da informao tambm um
elemento de coordenao em arranjos de implementao em rede ou redes de processos integrados.
Brinkerhoff (1996) prope que a coordenao em redes de implementao s efetiva quando trs
problemas interorganizacionais so satisfatoriamente equacionados: ameaa autonomia, falta de
consenso operacional e requisitos conflitantes da integrao vertical e horizontal. A abordagem de
Brinkerhoff abrangente o bastante para englobar as categorias analticas propostas por Mintzberg e as
abordagens logsticas, alem de sugerir elementos analticos mais detalhados.

11
 Em relao ameaa autonomia, argumenta Brinkerhoff que as organizaes buscam
maximizar a independncia em relao a controles de insumos, produtos e operaes. Considerando
que a coordenao restringe esta independncia, haver uma resistncia natural coordenao, exceto
se os ganhos decorrentes forem visveis. A ameaa autonomia ser crescente quando houver
pluralidade de partes interessadas, diversidade de procedimentos de cooperao e variedade de formas
de relacionamento com outras organizaes. Em relao a polticas pblicas complexas, a intensiva
troca de informaes, o planejamento e o monitoramento conjuntos podem ser fatores de integrao
operacional contra a tendncia de busca de autonomia operacional (que inclui a busca de recursos
vinculados).
Em relao falta de consenso operacional, Brinkerhoff afirma que os desafios so a busca de
consenso sobre: grupos de clientes-alvo, aes a serem executadas, servios a serem prestados e
metodologias a serem empregadas. Apesar de a diversidade de enfoques sobre soluo de problemas
socieconmicos em geral dificultar muito a busca de consensos operacionais, a cooperao se torna
invivel sem um nvel mnimo de acordo. A pluralidade de interesses e formas de relacionamento e a
escassez de recursos tambm agrava este quadro. As solues passam pela discusso e negociaes em
processos participativos lentos e custosos nos quais a soluo hierrquica, que instrui operacionalmente
de cima-para-baixo, tambm pode funcionar.
Finalmente, em relao aos requisitos conflitantes da integrao vertical e horizontal,
Brinkerhoff sugere que as crescentes dificuldades de coordenao vertical (dentro da organizao) e
horizontal (dentre diversas organizaes de uma rede operacional abrangente) impem um conflito de
demandas sobre unidades operacionais. Limites jurisdicionais demarcados de forma estrita, alm,
novamente, da pluralidade de interesses e formas de relacionamento e a escassez de recursos e,
agravam esta situao.
Analisar os processos como fatores de integrao significa identificar e qualificar a
funcionalidade de: especificaes de procedimentos, de produtos, de habilidades, de formas de
integrao ao longo da cadeia (contratos, acordos, protocolos, equipes etc.) e de sistemas de
informaes compartilhados. Complementarmente, a anlise dos processos como fatores de integrao
requer uma avaliao da extenso na qual os problemas de ameaa autonomia, falta de consenso
operacional e requisitos conflitantes da integrao vertical e horizontal, entre as unidades envolvidas
com a implementao de um ou vrios domnios de poltica pblica, se estabelecem.

3.6. As pessoas como fatores de integrao

Pessoas so fatores de integrao na medida em que compartilham, na qualidade de membros de
um ou de vrios subsistemas de poltica pblica, valores, crenas e opinies em torno de questes
relativas a formulao e implementao. Embora a definio de valores seja difusa e mesmo evasiva
em muitos casos, esse termo est sendo empregado em sentido anlogo ao de crenas (coletivas ou
individuais) existentes ou subjacentes s prticas sociais, que as moldam e orientam (Tamayo &
Gondim, 1996). Com efeito, a maior parte das barreiras integrao de polticas esto fortemente
enraizadas nas diferenas de percepo das partes interessadas sobre as questes envolvidas. (OCDE,
2002: p. 3) Segundo Motta (2000), Valores colaboram na construo da consistncia organizacional,
do sentido de misso e do consenso entre participantes de um processo de trabalho. [...] Valores
compartilhados procuram conceder aos dirigentes e funcionrios de uma instituio um sentido comum
alm dos objetivos a atingir. [...] Aliados misso, valores so atrativos gerncia: inspiram harmonia
e formam a base consensual para a criao de uma nova viso organizacional. (Motta, 2000: 8)
Vrios autores tm redescoberto o papel das idias e crenas na formulao de polticas, tendo
em vista o malogro do neo-realismo e da teoria dos jogos em desvendar a complexidade dos processos
decisionais (Axelrod e Keohane, 1986: p. 229; Jervis, 1988: pp. 317-319; Lumsdaine, 1993: pp. 288 e
137; Goldstein e Keohane, 1993: p. 17; e Katzenstein, 1993: pp. 294-95; Yee, 1996: p. 69). Idias e
12
crenas podem ser diferenciadas de acordo com seu grau de generalidade (programas, questes
doutrinrias, paradigmas de polticas, ideologias, filosofias, culturas) e grupo de subscrio
(formuladores de polticas, organizaes, grupos sociais, sociedade etc.). (Yee, 1996: p. 69)
A questo fundamental que se apresenta em relao aos valores como elemento de integrao
em que extenso um determinado subsistema de poltica pblica constitui, isoladamente ou com outros
subsistemas, uma comunidade epistmica ou uma comunidade da poltica, no sentido atribudo por
Haas: uma rede de profissionais com reconhecido conhecimento especializado e competncia num
determinado domnio e autoridade para adquirir conhecimento relevante sobre as polticas pblicas sob
seu domnio. (Haas, 1992: p. 3)
Embora de formao e trajetrias profissionais diferenciadas, os membros de uma comunidade
epistmica compartilham: a)um conjunto de crenas e princpios normativos, que constitui sua base
valorativa; b)crenas causais, inspiradas nas solues para os problemas da rea, que constitui a base
para avaliao da relao entre alternativas e resultados; c)formas de legitimao e validao do
conhecimento no seu domnio; e d)empreendimento de polticas, ou um conjunto de prticas associadas
a problemas. Membros de uma comunidade epistmica compartilham compreenses intersubjetivas;
tm um modo compartilhado de conhecimento; tm padres compartilhados de argumentao; tm um
projeto de poltica baseado em valores comuns, crenas causais compartilhadas, e a utilizao
compartilhada de prticas de discurso; e tm um comprometimento com a aplicao e produo de
conhecimento. (Haas, 1992: p. 3) Analogamente, Dowding (1995) define comunidade de poltica, uma
modalidade de rede de polticas pblicas (policy network) que se caracteriza como uma cultura e um
entendimento comuns sobre a natureza dos problemas e do processo decisrio dentro de um domnio de
poltica pblica (Dowding, 1995: p. 138), que, por sua vez, contrasta com a noo de rede de questes
de polticas pblicas (issue network), no mesmo sentido que Haas contrasta comunidades epistmicas
de grupos de interesse.
A anlise desse fator de integrao requer: a identificao de comunidades da poltica ou das
comunidades epistmicas, seus valores subjacentes e formas de interlocuo. O pressuposto que,
quanto maior a quantidade de comunidades epistmicas e quanto pior a interlocuo entre elas em um
determinado subsistema de poltica pblica, maior a propenso fragmentao. Interessa, mais
especificamente, elucidar a estrutura axiolgica ou desvendar a natureza das crenas e princpios que
dominam certas escolhas e iluminam certas prticas, eventos, episdios de poltica pblica.

4. Em busca de modelos integrativos de gesto governamental

O Quadro 1 apresenta um roteiro analtico, uma escala qualitativa para avaliao e modelagem
dos fatores de integrao, a partir da construo de duas qualificaes antagnicas: propenso
integrao e propenso fragmentao.
Abordagens como o Governo Matricial proporcionam ganhos de integrao na medida em que
de certa forma ativam cada um dos fatores estruturais de integrao que integram a teoria da
fragmentao de polticas. Primeiramente, requer uma liderana executiva integradora e
empreendedora que exera seu papel de propositor de uma viso mobilizadora e de garantidor da
Central de Resultados. Segundo, impe que a estratgia governamental se explicite e convirja com a
viso mobilizadora. Terceiro, o alinhamento horizontal constitui um locus de ajustamento mtuo, na
medida em que h incentivos cooperao vinculados a ganhos a partir do alcance dos resultados
pactuados. Quarto, constitui um arranjo de estrutura em rede, uma sobreposio integradora altamente
orgnica e flexvel aos arranjos ortodoxos de conformao mais funcional (que no so renegados, mas
integrados e voltados para resultados). Quinto, o alinhamento horizontal tambm proporciona a

13
definio de acordos operacionais, buscando integrar processos necessrios a gerao dos resultados
pactuados. Sexto, a definio de equipes e de critrios de pertencimento (preenchimento de posies) e
desenvolvimento de competncias baseadas em resultados matriciais promove o intercmbio de vises
e exerincias entre diferentes comunidades epistmicas.

14
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16
Quadros e Figuras

Figura 1 -A coerncia como um processo.

COERNCIA

IN T E G R A O
CONSISTNCIA

COORDENAO

Fonte: OCDE
Figura 2 - Modelo de anlise da fragmentao.
CATEGORIAS DE
FATORES DE
RESULTADO
CONVERGNCIA
ESTRUTURAL

liderana executiva

estratgia PROCESSOS DE
FORMULAO E
IMPLEMENTAO DE
ajustamento mtuo POLTICAS
GRAU DE
FRAGMENTAO
estrutura

processos

pessoas

RELAO ESTRUTURA-RESULTADOS:
A AO DE FATORES DE CONVERGNCIA ESTRUTURAL SOBRE OS PROCESSOS TAMBM
EXPLICA A FRAGMENTAO.

17
 Quadro 1 - Roteiro para anlise qualitativa da fragmentao.
Grupo Varivel Propenso integrao
Liderana Gesto do poder O executivo principal exerce
executiva forte liderana e governa
(administra o conflito)
buscando o consenso (e um
integrador)
Viso O executivo principal manifesta
sua viso, e esta aparece de
forma central no seu discurso
poltico
Estratgia Plano H um projeto nacional ou de
governo expresso claramente
sob a forma de um plano
Sistema de H um sistema de planejamento
planejamento que estabelece objetivos, meios
de alcance e mecanismos de
monitoramento e avaliao
Ajustamento mtuo H evidncias de que
predominam formas de
coordenao negociada
(coordenao negativa,
barganha, soluo de problemas
e coordenao positiva)
Estrutura Desenho A macroestrutura est agrupada
organizacional de tal forma que as reas de
responsabilidade esto claras e
sob a superviso do Presidente
da Repblica
Coordenao Os mecanismos de coordenao Os mecanismos de coordenao
conseguem promover o mnimo
de integrao horizontal e
vertical necessria
Processos Autonomia Os processos pertinentes ao
subsistema de poltica
perpassam diversos domnios
institucionais, tornando-os
interdependentes
Consenso Procedimentos, produtos e
operacional habilidades esto razoavelmente
especificados nos processos
pertinentes ao subsistema de
poltica
Integrao Poucos stakeholders, baixo
vertical e conflito de autoridade dos
horizontal domnios institucionais,
resultados claros e formas de
integrao bem estabelecidas
Pessoas Valores Uma ou poucas comunidades
epistmicas dotadas de meios de
interlocuo
Propenso fragmentao
O executivo principal no
exerce forte liderana ou divide
para governar, mediante
incentivo competio interna
O discurso poltico do
executivo principal no revela
claramente uma viso
mobilizadora
As diretrizes e os objetivos
centrais de governo no esto
claros nem integrados sob a
forma de um plano
Os objetivos so difusos, os
meios no so assegurados, o
monitoramento e a avaliao
no so sistemticos
H evidncias de que
predominam formas de
coordenao no-negociada
(ajustamento paramtrico e
ajustamento deferencial)
H uma pulverizao da
macroestrutura, com perda de
superviso e sobreposies e
paralelismos no-claros
no logram promover
integrao lateral ou vertical
Os domnios institucionais so
preponderantemente autnomos
na execuo de atividades
H conflito e ambigidade ou
no h especificao satisfatria
em relao a procedimentos,
produtos e habilidades
Grande diversidade de
stakeholders, limitaes na
autoridade dos domnios
institucionais, demandas
conflitantes e mltiplas e
complexas formas de integrao
Diversas comunidades
epistmicas sem meios de
interlocuo
18
Resenha Biogrfica

Humberto Falco Martins graduado em Administrao pela UnB (1986), Mestre em Administrao
Pblica pela EBAPE/FGV (1995) e Doutor em Administrao pela EBAPE/FGV (2003). Atualmente
consultor em gesto pblica junto a entidades pblicas e privadas e organismos internacionais no Brasil
e no exterior, principalmente em temas relacionados gesto para o desenvolvimento, desenvolvimento
institucional, processos de transformao e inovao gerenciais, gesto de resultados e
desenvolvimento gerencial; e professor da Fundao Getulio Vargas. Foi Secretrio de Gesto do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (2003); Gerente e Diretor da Secretaria da Reforma
do Estado do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (1996 a 1998); Assessor da
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (1993 a 1995); e Chefe de Gabinete da
Presidncia, Gerente da Diviso de Planejamento e Controle e Diretor do Departamento Econmico-
Financeiro da Empresa Brasileira de Comunicaes SA RADIOBRAS (1990 a 1993). palestrante na
rea de gesto pblica em eventos acadmicos e profissionais no Brasil e exterior e autor de
publicaes sobre gesto estratgica, transformao do Estado e desenvolvimento gerencial. Email:
hfmartins@uol.com.br. Homepage: http://hfmartins.sites.uol.com.br/

Resumo

O propsito do trabalho qualificar o fenmeno da fragmentao, resultado de um processo

descoordenado, inconsistente e incoerente de formulao/implementao de polticas, programas ou
projetos governamentais, cuja problematicidade impe o desenvolvimento de modelos integrativos de
gesto governamental, na linha da proposio do Governo Matricial. O trabalho elabora uma teoria
da fragmentao de polticas pblicas e define seus elementos, quais sejam: liderana executiva,
estratgia, ajustamento mtuo, estrutura, processos e pessoas. Uma teoria da fragmentao de polticas
pblicas pode ajudar a identificar fatores e condies sob as quais as polticas se tornam mais
eficientes, eficazes e efetivas e os governos mais integrativos e menos fragmentrios. Conclui-se que a
abordagem do Governo Matricial integradora porque promove os seis elementos estruturais de
integrao elaborados pela teoria da fragmentao.

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