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en Amrica Latina
Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos
El debate conceptual
sobre la democracia
ISBN 987-04-0032-9
ISBN: 987-04-0032-9
Hecho el depsito que indica la ley 11.723
Impreso en la Argentina. Printed in Argentina
Primera edicin: abril de 2004
Segunda edicin: diciembre de 2004
Este documento ha sido elaborado con la ayuda financiera de la Unin Europea. En ningn caso debe
considerarse que los anlisis y recomendaciones del mismo reflejan la opinin oficial de la Unin Europea.
Todos los derechos estn reservados. Esta publicacin y sus materiales complementarios no pueden ser
reproducidos, en todo ni en parte, ni registrados en o transmitidos por un sistema de recuperacin de
informacin, en ninguna forma ni por ningn medio, sea ste mecnico, fotoqumico, electrnico, magntico,
electroptico, por fotocopia o cualquier otro, sin el permiso previo por escrito de la editorial.
Nota aclaratoria:
En esta edicin revisada del Informe La Democracia en Amrica Latina se han subsanado errores publicados en la
primera edicin. El listado de enmiendas se encuentra disponible en www.democracia.undp.org. Adems, a partir de
la disponibilidad de nuevos datos de OIT, CEPAL y CELADE/CEPAL se han actualizado un conjunto de cifras. Tambin
se ha mejorado de manera sustancial el diseo grfico, para hacer ms comprensible el gran volumen de datos y
anlisis contenidos en este Informe, especialmente en la Segunda Seccin, Bases empricas del Informe.
Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD)
Administrador
Mark Malloch Brown
Administrador Asociado
Zphirin Diabr
primera parte
11 Notas sobre la democracia en Amrica Latina
Guillermo ODonnell
107 Ms all del minimalismo: una agenda para unir democracia y desarrollo
Catherine Conaghan
ndice 5
segunda parte
199 Tres tesis, elaboradas por el Informe, sobre el desarrollo
democrtico en Amrica Latina
201 Documento base. Discusin de tres tesis para un marco terico del
proyecto Desarrollo de la democracia en Amrica Latina: estado,
percepciones ciudadanas, indicadores y agenda
Este Anexo presenta algunos de los principales conceptos y tpicos que pertenecen
finicin de sus sentidos irreductibles a unidad alguna, pero exigidos al mismo tiem-
marse a s misma sin perder sus atributos fundamentales, se entiende que es a partir
* Politlogo. Titular de la Ctedra Helen Kellog de Gobierno y Relaciones Internacionales y Fellow del Instituto
Kellog de Estudios Internacionales de la Universidad de Notre Dame (Estados Unidos). Autor de numerosos li-
bros y artculos traducidos a varios idiomas. Entre sus obras ms conocidas, se destacan Modernizacin y autori-
tarismo (1972), El Estado Burocrtico Autoritario (1982) y Contrapuntos (1997). Junto con Philippe Schmitter, ed-
it los cuatro volmenes de Transiciones desde un gobierno autoritario (1994). Es miembro de la American Academy
of Arts and Science, de los Estados Unidos y Doctor Honoris Causa de la Universidad de Buenos Aires.
1 De hecho, con pocas excepciones que yo conozca, la teora democrtica contempornea no incluye explcitamen-
te al estado como componente importante de este tema. Entre las excepciones cabe mencionar los importantes
textos de Bourdieu (especialmente 1996), Nun 2001 y Strasser (ver sobre todo 1999). Una cuestin aparte es el ar-
gumento hecho por avarios trabajos contemporneos (a los cuales vuelvo abajo), en el sentido que una delimita-
cin territorial no contestada es condicin necesaria del rgimen democrtico.
2 Desde una perspectiva similar a la que presento aqu, Whitehead 2002a propone la metfora de un barco firmemen-
te anclado pero cuya larga cuerda le permite varios desplazamientos de acuerdo a las corrientes que existen en el ro.
3 El lector detectar fcilmente la genealoga weberiana de esta definicin, salvo que no incluyo el aspecto de la le-
gitimidad que puede o no ser atributo de tales estados. Por otro lado, en esta definicin y en lo que sigue,
mantengo el criterio de Max Weber de considerar los atributos del estado como tendencias cuyo grado de realiza-
cin es una cuestin a ser evaluada empricamente en cada caso (o perodo de cada caso).
4 Esta es, con algunas adaptaciones, la definicin ofrecida en ODonnell y Schmitter 1986, 73, fn.1. Para una til
discusin de este concepto vase Mazzuca 1998 y 1999.
5 Estas decisiones no son necesariamente universalmente obligatorias. El creciente uso por parte de los estados
modernos de legine, es decir reglas dirigidas a problemas o grupos especficos, requiere esta aclaracin. Sin em-
bargo, se supone que toda regla legal tiene validez sobre el conjunto del territorio delimitado por el estado.
6 Slo puede pensar en los campos de concentracin como un ejemplo.
10 Uso este trmino para designar sucintamente los pases altamente desarrollados situados en el cuadrante
Noroeste del mundo, a los cuales sumo, con no poca licencia geogrfica, Australia y Nueva Zelanda.
16 Vase la discusin de varios casos en Levi 1997, quien agrega que esta disposicin es contingente de la percep-
cin generalizada de que dicho riesgo recae equitativamente sobre toda la poblacin.
17 Sobre Negara vase Geertz 1980. Estas son parte de las ficciones supremas por las cuales [el orden social] vive
(Geertz 1985: 33). Por supuesto, estos aspectos fueron sealados originariamente por Emile Durkheim.
18 Como dice Kertzer (1988: 62) comentando a Durkheim, no puede haber sociedad que no sienta la necesidad
de plantear y afirmar a intervalos regulares los sentimientos colectivos y las ideas colectivas que constituyen su
unidad y personalidad.
19 Como Smith (1991: 16) menciona, los sistemas de educacin pblica masiva, compulsivos, y estandarizados,
a travs de los cuales las autoridades estatales esperan inculcar devocin nacional y una distintiva cultura homo-
gnea, es una actividad que la mayora de los regmenes lleva adelante con considerable energa. En muchos ca-
sos esto ha incluido la imposicin del lenguaje del centro como el lenguaje nacional; como Tarrow (2000: 2) co-
menta que al crear categoras uniformes y estandarizadas de ciudadanos as como sus correspondientes
obligaciones, los estados tambin crearon lenguajes nacionales. Al crear lenguajes nacionales, tambin crearon for-
mas culturales nacionalmente certificadas. Mientras estas formas se creaban, otras eran relegadas a categoras de
etnicidad, dialecto y folklore.
20 Para discusiones sobre estas versiones cvicas del nacionalismo vase Brubaker 1996, Habermas 1998, Maz
2002a y 2002b, Stavenhagen 1996 y Tamir 1993. Declaro mi escepticismo acerca del grado de difusin y solidez de
este tipo de nacionalismo, que la literatura, no sorprendentemente, atribuye a diversos pases del Noroeste. Aun-
que es importante reconocer que hoy en da esos pases (y otros, incluso en Amrica Latina) ya no tratan de eli-
minar o asimilar a sus minoras tnicas o culturales, sus apelaciones an contienen elementos organicistas im-
portantes; adems, estos mismos pases pueden ser extremadamente agresivos en la arena internacional. Es sufi-
ciente mencionar que el lema de un estado-nacin considerado por parte de esta literatura como eptome de este
tipo de nacionalismo, Estados Unidos, es E Pluribus Unum, y que cuando se siente amenazado internacionalmen-
te, sus lderes tienden a realizar fuertes apelaciones a una lealtad nacional casi absoluta. Asimismo, el pas que ori-
gin una variante de esta idea, la del nacionalismo constitucional, Alemania (vase especialmente Habermas,
cits.), puede argumentar ser un caso de este tipo de nacionalismo por un perodo, en trminos de tiempo histri-
co, muy corto.
21 Como Tamir (1995:420) dice, mientras ms sabemos de nacionalismo, menos creble es su imagen de las nacio-
nes como comunidades homogneas, naturales y continuas, [dotadas de] una fe y descendencia comn. Sin embar-
go, es precisamente esta imagen la que alimenta el poder caracterstico del nacionalismo. Ramn Maz (2002a:15)
agrega que muchas de las estrategias y discursos del nacionalismo son democrticamente injustificables.
22 Jurgen Habermas (1998b: 111) concuerda: Pertenecer a la nacin hizo posible por primera vez una relacin
de solidaridad entre personas que previamente haban sido extraas las unas para las otras.
23 Greenfeld 1992: 7.
24 Maz 2002a y Canovan 1996. John Gray (2000: 123) concuerda: El estado-nacional soberano es la gran premisa
no examinada del pensamiento liberal La institucin del estado-nacin es tcitamente presupuesta por los ide-
ales liberales de la ciudadana.
25 Hay, por supuesto, una amplia literatura sobre participacin poltica. Sobre esta cuestin, dos discusiones de
carcter diferente pero extremadamente tiles son Mansfield 1983, Nun 2001 y Verba 1995.
26 Preuss 1996b: 538; vase tambin Stolcke 1997 para discusin pertinente sobre esta cuestin, incluida la na-
cionalidad como la regulacin del acceso a la ciudadana.
27 Brubaker 1992: 32.
sando por alto el problema resultante de reglas de agregacin de votos que provocan que los votos emitidos en
ciertos distritos pesen ms, en algunos casos significativamente ms, que en otros distritos. Esto puede pasar en
casos de democracia consocional (vase Lijphart 1984), o como resultado de la sobrerrepresentacin en algunos
distritos (en relacin a Amrica Latina vanse Snyder y Samuels 2001 y Calvo y Abal Medina 2001). En algn pun-
to, la sobrerrepresentacin se vuelve tan pronunciada que cualquier semejanza con igualdad en la votacin queda
eliminada; antes de llegar a ese punto, creo que puede afirmarse que mientras menos sobrerrepresentacin exista
(i. e., mientras ms un voto cuenta como verdaderamente igual a todos los otros) mejor es la calidad de la demo-
cracia en cuestin.
30 En ODonnell 2000 propongo agregar la caracterstica de decisivas a las elecciones. La necesidad lgica de es-
tipular esto parece obvia, pero su omisin por parte de la teora democrtica indica la necesidad de hacer explci-
tas algunas de sus premisas. En el Noroeste es difcil imaginar que una vez proclamados los ganadores de la elec-
cin stos no tomaran posesin de sus cargos gubernamentales, o que no podran ejercer la autoridad
normalmente asignada a su cargos, o que seran depuestos por medios inconstitucionales; por otro lado, en Amri-
ca Latina sabemos muy bien que todo esto es posible.
31 Aun si los actores anticipan que las elecciones en t1 sern limpias, si ellos creen que hay una importante pro-
babilidad de que las elecciones en t2 no sea limpias, por una regresin explorada en el dilema del prisionero con
un nmero fijo de iteraciones, los actores harn este tipo de inversiones extra-electorales ya en t1.
32 Vase Dahl 1989 y 1998. Por una lista detallada vase Diamond 1999.
33 Discuto varios tipos de definiciones de democracia en ODonnell 2000.
34 El lector habr seguramente notado que he mencionado derechos y libertades indistintamente; ms tarde
precisar este lenguaje.
35 Como Dahl sostiene (1989: 50) estos son derechos, libertades y oportunidades que son estrictamente necesa-
rias para que un gobierno (sic) sea democrtico.
36 En contraste, esta cuestin ha generado una amplia literatura entre los juristas. Retomar algunos aspectos de
esta literatura y su desafortunada separacin de la ciencia y la sociologa poltica.
37 Desde un ngulo diferente pero convergente, encuentro muy til la discusin sobre indecidibilidad de Mouffe
1996 y 2000 y la literatura all citada.
38 Por ejemplo, Holmes y Sunstein (1999: 104) sealan que lo que el derecho de libre expresin significa para la
jurisprudencia norteamericana contempornea no es lo que significaba cincuenta o cien aos atrs.
39 Entre los cuales, adems, permanecen an hoy diferencias significativas con respecto a la extensin de estos de-
rechos.
40 Vase Lechner 2000 para una til discusin sobre esta cuestin; vanse tambin Berger y Luckman 1966.
41 Excepto, por supuesto, apoyar algn tipo de solucin autoritaria; pero si fuera exitoso, este intento eliminara
el rgimen democrtico mismo.
42 Estas sugerencias empricas estn directamente inspiradas por el proyecto Auditora Ciudadana de la Calidad
de la Democracia. Vase Vargas Cullel y Gutirrez Saxe 2001 y las referencias citadas all de los varios documen-
tos de este importante y pionero proyecto, incluyendo las direcciones en la Web de dichos documentos.
43 Por ejemplo, si el Ejecutivo puede o no decidir unilateralmente la cuestin, y en qu reas de poltica pblica.
44 Para explicacin y discusin de estos trminos vase ODonnell 1998a, 2002b y 2003.
45 Como apunta Ernesto Garzn Valds 1993: 83, este principio de publicidad hace referencia no slo a la publi-
cacin de decisiones gubernamentales sino tambin a la accesibilidad de los procedimientos que llevan a tales
decisiones.
46 Para una discusin de varias dimensiones de la publicidad de la democracia, vase Iazzetta 2002.
47 Touraine 1994:76.
48 A pesar de afirmaciones frecuentes a contrario, ni siquiera en trminos del sufragio masculino universal son los
Estados Unidos una excepcin. La existencia temprana de este sufragio al nivel federal meramente nominal, dadas
las severas restricciones impuestas sobre negros e indgenas, especialmente en el Sur de ese pas. Por ello, el origen
del logro en este pas de una democracia poltica inclusiva debe ser trazado a la Segunda Guerra Mundial, o aun
ms tarde, a los aos 1960, como resultado de las acciones del movimiento de derechos civiles.
49 Vanse sobre esas resistencias Hirschman 1991 y Rosanvallon 1992. Como un poltico britnico opuesto a la
Ley de Reforma de 1867 notaba: Porque soy un liberal considero como una de las propuestas ms peligrosas
transferir el poder de manos propietarias e inteligentes, y volcarlo en manos de hombres cuya existencia toda es-
t ocupada en luchas cotidianas por subsistir (Robert Lowe, citado en Hirschman 1991, 94).
50 Vase especialmente Goldstein 1983.
51 Como Jonathan Swift adujo, la Ley en un pas libre es, o debera ser, la determinacin de la mayora de aque-
llos que poseen propiedad de tierras (citado en Hill 1997: 254).
52 Como Dahl 1989: 108 dice: La prueba de cargo [de falta de agencia, OD.] siempre yace en referencia a una ex-
cepcin, y ninguna excepcin puede ser admisible, tanto moral o legalmente, en ausencia de prueba convincente.
Este principio fue primeramente formulado por John Stuart Mill 1962: 206 y passim
53 Waldron 1999: 222 comenta que en general, la atribucin de derechos a los individuos es un acto de fe en la
agencia y en la capacidad de reflexin moral de cada uno de esos individuos. Este autor agrega que la identifi-
cacin de alguien como portador de derechos expresa una medida de confianza en las capacidades morales de
dicha persona en particular su capacidad para pensar responsablemente sobre la relacin moral entre sus pro-
pios intereses y los intereses de los dems. (Ibd.: 282)
54 Fue particularmente importante la recuperacin ya mencionada en el siglo XI de los Cdigos Justinianos;
como Berman 1993: 245 anota, parte de esta importancia se debi al hecho de que el derecho romano haba al-
canzado un alto grado de sofisticacin en el campo de los contratos. Desde una perspectiva terica diferente, An-
derson 1974 concuerda, al agregar que las concepciones de libre disposicin de las tierras provenientes del dere-
cho romano fueron tambin fundamentales.
55 Para no extenderme en el presente texto sobre esta cuestin, vase ODonnell 2000.
56 Vase, entre otros, Hamburguer 1989.
57 Pierre Rosanvallon (1992: 111) comenta que antes del advenimiento del liberalismo esta visin de autonoma
de la voluntad ciertamente ya haba aparecido jurdicamente formulada en el derecho civil (droit civil). Esto, a su
vez, expres importantes cambios en la misma concepcin de moralidad; como Schneewind 1998: 27 apunta: Du-
rante los siglos XVII y XVIII las concepciones establecidas de moralidad como obediencia comenzaron a ser fuerte-
mente contestadas por concepciones emergentes de la moralidad como auto-gobierno centradas en la creencia
de que todos los individuos normales son igualmente capaces de vivir juntos en una moralidad auto-gobernada.
58 El resultado de la libertad de contratacin, entonces, es en primer lugar la apertura de la oportunidad de usar,
por medio de la utilizacin inteligente en el mercado de la propiedad, estos recursos sin restricciones legales como
medio de lograr poder sobre otros. Las partes interesadas en dicho poder enn el mercado por lo tanto estn tam-
bin interesadas en ese orden legal... [que permite] la coercin ejercitada en medida considerable por los dueos
privados de los medios de produccin y adquisicin, a los cuales el derecho les garantiza su propiedad... En elmer-
cado de trabajo, es dejado a la libre discrecin de las partes aceptar las condiciones impuestas por los que son
econmicamente ms fuertes en virtud de la garanta legal de su propiedad. El autor de estas lneas es Weber (1978:
730-1), no Marx.
59 Bendix (1964: 53) seala bien: La cuestin emerge de por qu debera haber diferencias entre la igualdad que
el individuo disfruta en tanto ciudadano y la desigualdad a la cual es forzado a someterse con respecto a sus capa-
cidades econmicas [en consecuencia] la yuxtaposicin de la igualdad legal y las desigualdades econmicas y
sociales inspir los grandes debates que acompaaron el proceso de construccin de las naciones (nation-buil-
ding) durante el siglo XIX en Europa.
60 No sin lanzar, adems, vigorosos esfuerzos educacionales para asegurar que esos sectores se transformaran ver-
daderamente en ciudadanos merecedores. Esto tuvo en el largo plazo efectos democratizantes importantes, pero
para un argumento del carcter defensivo inicial de estos esfuerzos en Francia vase Rosanvallon 1992. Al respec-
to, es significativa la atencin que Condorcet, Locke, Rousseau, Adam Smith y otras figuras importantes de la Ilus-
tracin prestaron a la educacin como medio crucial para facilitar agencia en el mbito poltico. sta es segura-
mente la razn por la cual, como Murilo de Carvalho 1991 apunta, en esos pases un derecho social, la educacin
universal (sobre todo primaria), fue extensamente implantado conjuntamente con los derechos civiles, mucho ms
temprano que cualquier otro derecho social.
61 Como dice Tilly 1996: 7 en relacin a Francia: Con la Revolucin, virtualmente todos los franceses adquirie-
ron acceso a los juzgados estatales. Durante el siglo XIX, los derechos se expandieron, acompaados de obliga-
ciones a asistir a la escuela, servir en el Ejrcito, responder en censos, pagar impuestos estimados individualmen-
te, y cumplir con otras obligaciones de ciudadana que hoy en da son estndar. En relacin a Inglaterra, Marshall
1965: 18 apunta que hacia los aos treintas: los derechos civiles adosados al estatus de libertad ya haban adqui-
rido suficiente sustancia para justificar que hablemos de un estatus general de ciudadana. Esto lleg a ser verdad,
un poco ms tarde o ms temprano, en los otros pases de esa regin.
62 Como apunta Marshall 1965: 18: La historia de los derechos civiles en su perodo formativo es una de adicin
gradual de nuevos derechos a un estatus que ya exista y que ya perteneca a todos los miembros adultos de la co-
munidad. Estos derechos civiles son, en su definicin clsica, los derechos necesarios para la libertad individual
libertad personal, libertad de palabra, pensamiento y fe, el derecho a poseer propiedad y a terminar contratos
vlidos, y el derecho a la justicia (Ibd.: 10/1).
63 Como Jones 1994: 88 dice: La autoridad poltica es autoridad ejercida sobre, y en nombre de, individuos hu-
manos que poseen derechos; Taylor 1985: 220 agrega que la libertad es importante porque somos seres inten-
cionales.
64 De aqu en ms, cuando me refiero a capacidades significo tanto la habilidad subjetiva de ejercitar la razn
prctica al elegir opciones de manera razonablemente autnoma y razonada, as como tambin el rango de op-
ciones que el individuo realmente confronta; para tiles discusiones sobre estos temas vanse Raz 1986 y 1994 y
Sen 1985 y 1992.
65Como es afirmado en la Seccin 138 del Cdigo Civil alemn.
66 Sobre la progresiva adopcin legislativa y judicial de estos conceptos vase Wightman 1995.
67 Asimmismo, aun con anterioridad a estos cambios relativamente recientes, este tipo de sistema legal implica
fuertemente y requiere la presuncin de la agencia para la validez de muchas obligaciones legalmente es-
tablecidas. Esto tambin puede verse en la evolucin del derecho penal, el cual cambi desde establecer sanciones
a colectividades hacia la determinacin de responsabilidad individual por actos criminales (vanse Feinberg 1986
y Lacey 2001). La misma presuncin puede verse en relacin a la legislacin referdia a individuos que no son con-
siderados personas legales propiamente dichas (por ejemplo, menor de edad), y su re-presentacin por otro que
as es legalmente considerado.
68. Una vez ms de acuerdo con Marshall (1965 72), los derechos sociales incluyen desde el derecho al bienes-
tar y seguridad econmica bsica hasta el derecho a participar plenamente del patrimonio social y vivir la vida de
un ser civilizado de acuerdo al estndar prevaleciente en la sociedad. Para discusin pertinente de Marshall vase
Nun 2001.
69.La ofensiva conservadora contempornea apunta precisamente a erosionar estas medidas parciales de
igualacin. En la mayor parte de Amrica Latina contempornea, sacudida por crisis econmicas severas y
dotadas de sistemas legales y de bienestar dbiles, las consecuencias de e sta ofensiva han sido particularmente
devastadoras.
70 Como bien nota Rothstein 1998: 2, los programas sociales no son slo arreglos instrumentales; son tam-
bin, en un alto grado, expresiones de concepciones morales definidas.
71 Stuart Hampshire 2000: 83 dice que esto fue parte de un amplio proceso en el cual se intentaba redefinir los
limites entre los males de la naturaleza y los creados por el hombre, e incorporar al mbito de la poltica muchos
de los orgenes del sufrimiento y la frustracin humana. Esto es exactamente lo que niegan muchas de las corri-
entes conservadoras contemporneas, que intentan renaturalizar muchos de los males sociales.
72 Weber 1978 llam a estos procesos la materializacin del derecho, ya que introducan en el derecho formal-
racional criterios de justicia sustantiva no universalistas. Recientemente, crticas a la contaminacin legal (Preuss
1986) generada por estas transformaciones se han multiplicado, tanto desde sectores de derecha como de izquier-
da. Esta literatura no es central para mi presente anlisis. Quiero notar sin embargo que estas crticas no toman en
cuenta los avances en equidad social alcanzados en diversos planos por estas transformaciones. El contrafactual
que debera atemperar estas crticas es la situacin mucho ms desfavorable en la que se encuentran los pobres y
otros sectores discriminados en pases, como en Amrica Latina, donde las polticas de bienestar y sus consecuentes
derechos sociales fueron adoptados o implementados restringidamente.
73 Como consecuencia, Held 1987: 273, en un sentido amplio pero correcto sostiene que, la autonoma (i.e. agen-
cia, en mis propios trminos) se transform en un axioma fundamental de las corrientes de pensamiento polti-
co modernas ms importantes [del liberalismo al marxismo].
74 Esta cuestin no fue ignorada en la cuna de la democracia. En su estudio sobre la democracia ateniense, Han-
sen 1991 argumenta que Atenas se democratiz plenamente slo cuando se decidi, mediante las reformas de Cls-
tenes, que la participacin en las sesiones de la asamblea, el consejo y otras instituciones sera remunerada me-
diante un pago equivalente al salario promedio. Esta decisin implic el reconocimiento explcito de la cuestin
de las capacidades que estoy discutiendo, ya que apuntaba justamente a facilitar la participacin poltica de los ciu-
dadanos pobres. Por su parte, Aristteles (1968) recomendaba subsidiar la participacin poltica de los pobres co-
mo forma de asegurar la efectividad de su ciudadana.
75 Por su puesto, entre los que ratificaron tales tratados se encuenntran gobiernos que han flagrantemente igno-
rado muchos de los derechos en cuestin. Sin embargo, en vez de usar este hecho para descartar la importancia de
estos tratados y protocolos, creo que debera ser visto como un tributo, aunque cnico a la fuerza moral de los de-
rechos proclamados en estos instrumentos internacionales.
76 James Fishkin 1991: 78 lo dice bien: Uno no puede usar decisiones de reglas democrticas sin tener una base
previa para determinar los limites del estado dentro del cual esas reglas sern aplicadas. Para discusin til y de-
tallada sobre este tema vase Linz y Stepan 1996.
77 Para visiones similares sobre el sistema legal como parte del estado, vanse Bobbio 1989 y, por supuesto, Weber 1978.
78 Para una discusin ms extensa vase ODonnell 2000.
79 Vanse especialmente Holmes y Sunstein 1999, Raz 1986, Sen 1985 y Taylor 1985.
80 Vase Fbre 1998.
81 Vase ODonnell 2000.
82 Esto es lo que algunos tericos alemanes han llamado la indisponibilidad del sistema legal para los gobernan-
tes; como Preuss 1996b: 24 afirma: Slo si el vnculo entre gobernantes y gobernados obliga al primero y si s-
te no puede ser revocado unilateralmente por el gobernante, es posible formar una estructura de gobierno confia-
ble en la cual los gobernados son reconocidos como la fuente decisiva de la autoridad poltica.
83 Sobre esta cuestin, desde diversas perspectivas sin embargo coincidentes en este plano, vanse Fuller 1964, Gar-
zn Valds 1993b y 1997, Habermas 1996, Hart 1961 y Kelsen 1967.
84 Este til concepto ha sido propuesto por Peruzzotti y Smulovitz 2000. Vase tambin el volumen organizado
por los mismos autores (2002); en un captulo del mismo analizo las relaciones entre accountability horizontal y
societal (ODonnell 2002b).
85 Para discusin de accountability horizontal remito a ODonnell 1998a, 2002b y 2003.
86 En todos los otros tipos polticos, alguien (un dictador, un partido de vanguardia, una junta militar, una teo-
cracia, etc.) puede unilateralmente eliminar o suspender cualquier derecho existente, incluyendo aquellos que re-
gulan sus propias funciones. Hay sin embargo algunos casos hbridos. Me refiero a aquellos donde formalmente
(como en Chile) o informalmente (como en Guatemala), las fuerzas armadas retienen capacidad unilateral de de-
cisin sobre ciertas reas de poltica, as como poder de veto sobre ciertas decisiones de las autoridades civiles. Lo
menos que puede ser dicho sobre esta cuestin (que retomo ms adelante) es que daa seriamente la calidad de-
mocrtica de los respectivos regmenes.
87 A contrario, los captulos en Mndez et al. 1999 muestran concluyentemente que en Amrica Latina, este en-
tramado est repetidamente interrumpido.
88 Linz y Stepan 1996: 37.
89 Dworkin 1986: 165 afirma que una demanda particular de moralidad poltica requiere de los gobiernos ha-
blar con una sola voz, actuar de manera coherente y principista para con todos sus ciudadanos [y] extender a to-
dos los estndares de justicia sustantiva o de equidad que usa para algunos.
90 Como Vargas Cullel y Gutirrez Saxe 2001: 199 comentan: Lo opuesto al maltrato del ciudadano no es el buen
trato, sino un trato democrtico el cual ocurre, precisamente, cuando las instituciones [del estado] respetan los
derechos y la dignidad de las personas.
91 Resumiendo una serie de estudios sobre los Estados Unidos, Tyler 200: 990 concuerda: Ser tratados con dig-
nidad y respeto garantiza a los ciudadanos que son miembros importantes y valorados de la sociedad, con dere-
cho al reconocimiento de su estatus y derechos. Esto [es el] reconocimiento de la inclusin de uno en la sociedad.
Por su parte, Margalit 1996 hace de este tipo de trato la caracterstica distintiva de una sociedad decente.
92 Aun en situaciones en donde esta desigualdad es lo ms aguda posible (como bajo encarcelamiento), permanece
la obligacin moral de respetar la agencia. Hoy en da sta es tambin una obligacin legal, aunque sea muchas ve-
ces ignorada.s
93 Aristteles (1978: 181) saba esto: Aquellos que disfrutan de demasiadas ventajas fuerza, riqueza, conexiones,
etc. no estn dispuestos a obedecer [el derecho] y son ignorantes de cmo obedecer.
97 Raz 1986: 253. Sen 1999a: 31 concuerda: La libertad individual es fundamentalmente un producto social.
104 Ntese, tambin, que por estas mismas razones tal contexto es congenial al ejercicio de la accountability verti-
cal societal.
105 Ya mencion los argumentos de Raz sobre esta cuestin; desde varias perspectivas otros argumentos concur-
rentes sobre el costado social de los derechos se pueden encontrar en Garzn Valds 1993, Habermas 1996,
Holmes y Sunstein 1999 y Waldron 1999.
106 Este punto me fue mencionado por Jorge Vargas Cullel en una comunicacin privada..
107 Excluyo de esta clasificacin El Salvador, Honduras, Nicaragua y la mayor parte de los pases del Caribe por la
simple pero admito poco satisfactoria razn de que no s lo suficiente acerca de ellos. Asimismo, esta topo-
loga es muy preliminar y ha dado lugar a crticas, parte de las cuales me parecen justificadas, por parte de varios
comentaristas de este texto. La ofrezco sin embargo con el propsito de contribuir a necesarias discusiones acerca
de cmo clasificar nuestros pases en trminos de diversas dimensiones de su democraticidad (o ausencia de ella).
108 Vanse Garretn 1987 y Valenzuela 1992.
109 Estos dos pases presentan porcentajes similares a los de las democracias en el Noroeste. En los aos 1990, el
promedio de apoyo a la democracia en estos pases, obtenidospor medio de una pregunta similar a la de la Lati-
nobarmetro, fue de 83% (Dalton 1996, promedio calculado en base a los datos de la pgina 70, Tabla 3.5). Exclu
Irlanda del Norte de esta lista con un resultado del 65% debido a las circunstancias peculiares de este caso,
especialmente su rgimen menos que democrtico.
110 No puedo tratar aqu la cuestin de evaluar las caractersticas y resultados de los procesos de democratizacin
recientes. De la vasta literatura existente al respecto, vanse en especial Diamond 1999, Garretn 1987 y 1997 y
Nun 1987.
111 Vase ODonnell 1993, donde trazo un mapa metafrico de zonas azules, verdes y marrones, de las cuales la
marrn se refiere a zonas en las que la legalidad del estado es apenas efectiva.
112 Los informes de varios organismos de derechos humanos documentan repetida y abundantemente la amena-
za permanente de violencia a la que tanta gente est sometida. Para Brasil, vase entre otros Dellasoppa et al. 1999,
que muestra que la incidencia de muertes violentas en la regiones ms pobres de la ciudad de San Pablo es dieci-
sis veces mayor que en las regiones ms ricas; para datos sobre la Argentina vase entre otros CELS 1998. Ms en
general, un estudio que analiza varios conjuntos de datos sobre crimen violento encontr en todos ellos una co-
rrelacin positiva fuerte y persistente de ste con la pobreza y la desigualdad del ingreso (Hsieh y Pugh 1993). Los
pobres son desde luego las principales vctimas de esta violencia.
113 Esto es verdad aun en el caso de relaciones dirigidas a la realizacin de algunos derechos civiles elementales.
Martin Krygier 1997: 129 lo dice bien: Pensemos lo que debe proveer el estado para permitir que los ciudadanos
puedan demandarse legalmente entre ellos, dejando de lado demandar al estado mismo. Y luego esperar, y luego
lograr un juicio imparcial. Y luego conseguir que el resultado sea implementado. Ninguno de estos derechos es
simplemente una proteccin de carcter negativo, una libertad de las interferencias de los dems. Estos derechos
[civiles bsicos] son efectivizados por decisiones del estado, sancionados como provisiones del estado, y hechos un
bien pblico por la intervencin del estado, en base a una apropiada causa legal estipulada por mtodos sancio-
nados por el mismo estado en instituciones estatales. Ellos son derechos a la accin del estado, as como lo son
los derechos sociales. Y, de la misma manera que los derechos sociales, ellos son vacos de contenido sin tal accin
[estatal]. Sobre el costo de los derechos y la necesidad consecuente de un estado efectivo, vase Holmes y Suns-
tein 1999.
114 Para una caracterizacin y anlisis de la distancia entre el estado (y la poltica en general) y una sociedad ato-
mizada vase Lechner 2000.
115 Ntese que Touraine no usa estado-nacin en el sentido de la literatura corriente, sino en mis trminos de
estado-para-la-nacin.
116 ODonnell 1993.
117 Este es otro aspecto que, debido a su concentracin sobre el rgimen a nivel nacional, ha conducido a las teo-
ras contemporneas de la democracia, con pocas excepciones (ver Cornelius et al. 1999, Fox 1994, Gibson 1997,
Gibson et al. 1999 y Snyder 2001) a ignorar esta cuestin. Esta omisin es emprica y tericamente costosa: an
perspectivas exclusivamente centradas en el rgimen nacional se beneficiaran al considerar los impactos de
regmenes autoritarios subnacionales sobre el funcionamiento del primero.
118 Para un captulo en la sociologa del conocimiento, esta presuposicin ignora nada menos que la experiencia
de los Estados Unidos, donde por largo tiempo los regmenes subnacionales del Sur de este pas eran claramente
autoritarios, aunque celebraban elecciones (pero no limpias). Para un tpico ejemplo de esta omisin, vase Dahl
1998: 153 quien en su caracterizacin histrica de la democracia en los Estados Unidos, relega la esclavitud y los
estados sureos a una nota de pie de pgina.
119 Vase Marshall 1965.
120 Como ya he anotado, ninguna de estas secuencias es aplicable a los Estados Unidos y a los peculiares proble-
mas generados por la esclavitud en ese pas; pero no puedo tratar esta excepcin aqu.
121 Esta inversin de la secuencia marshalliana ha sido mencionada por Murilo de Carvalho 1991; vase tambin
Nun 2001 para consideraciones concurrentes. Tal vez sea un signo de las preocupaciones actuales de Amrica Lati-
na, y de la bsqueda de sus races histricas, el hecho de que estos autores y yo hayamos arribado a estas conclu-
siones casi simultnea e independientemente uno del otro.
122 Aunque unos cuantos regmenes democrticos nuevos en otras partes del mundo comparten estas caracters-
ticas. Poniendo a Amrica Latina en perspectiva comparada para el mejor conocimiento de todos los casos en
cuestin, es una tarea que est a la espera de sus autores.
130 En ODonnell 1998b y 2001 discuto algunas coaliciones polticas posibles relacionadas con esta cuestin.
131 Scott 1985. El argumento original sobre los usos positivos del derecho en las luchas del sector popular es de E.
P. Thompson 1975.
132 Shue 1996: 7, bastardillas en el original.
133 Vzquez 2001: 102.
134 Raz 1986: 115.
135 La superposicin entre, por un lado, derechos sociales y civiles, y por el otro, desarrollo social y humano, res-
pectivamente, es extensa pero no perfecta. He tratado esta cuestin en ODonnell 2002a. Creo que esta cuestin
es importante porque, como argumento en esa ob.cit., los derechos respectivos comprendidos en las tradiciones
de la democracia poltica, el desarrollo humano y los derechos humanos comparten el hecho crucial de estar fun-
dados en la misma concepcin de agencia que discuto en ese texto y el presente.
136 Este tipo de crtica ha sido realizado, a mi entender con razn, con respecto a los Informes de Desarrollo Hu-
mano.
148 Sen 1992:17-21, bastardillas en el original. Especficamente, Sen discute la teora de justicia de Robert Nozick
1974. Hay que considerar, consistentemente con las afirmaciones de Sen, las maneras tortuosas (casi siempre in-
cluyendo visiones de un mercado mtico plenamente competitivo que en el momento adecuado derramar sus be-
neficios sobre todos) con las que el actual status quo es defendido en Amrica Latina.
149 No tengo espacio aqu para tratar esta cuestin. Para argumentos slidos contra el antiuniversalismo extremo
de las visiones culturales relativistas, vanse especialmente Franck 2001, Garzn Valds 1993, Nussbaum 2000b, Sen
1999b y 2000 y Stepan 2000. Touraine 1997: 206 argumenta que: No hay sociedad multicultural posible sin prin-
cipios universalistas que permitan la comunicacin entre grupos e individuos social y culturalmente diferentes.
150 Dasgupta (1993: 45, nota al pie) comenta correctamente: La mayora de las teoras ticas contemporneas
presuponen al comienzo de la indagacin que estas necesidades [bsicas] han sido realizadas. Esta presuncin es
explcita en los trabajos de filosofa poltica anglosajones que han sido ms influyentes en las ultimas dcadas. Rawls
1971: 152, 542-3 aclara que su teora de la justicia es aplicable slo en pases donde solamente las necesidades ma-
teriales menos urgentes quedan por ser satisfechas (por una reafirmacin reciente de esta presuposicin vase
Rawls 2001). A su vez, aunque menos explcita, la misma presuposicin est contenida en el trabajo de Habermas,
probablemente el filsofo poltico de Europa continental ms influyente. stos y otros autores dejan pendiente la
pregunta que formulo aqu, la de qu se puede decir de pases, aun aquellos que incluyen un rgimen democrti-
co, que no cumplen con esta presuposicin.
151 Algunos estudios empricos son de inters considerable en relacin con este aspecto de un piso o umbral mni-
mo para todos. En particular, Frohlich y Oppenheimer 1992 realizaron una serie de experimentos para encontrar
las visiones de justicia distributiva predominantes. Pidieron a los participantes (estudiantes universitarios de Cana-
d, Polonia y Estados Unidos) que intentaran llegar a un acuerdo unnime sobre qu principio generara la ms
justa distribucin del ingreso en una sociedad en la cual los individuos no saben de antemano en qu posicin el-
los estarn [el velo de ignorancia de Rawls: 1971]. Los principios eran: 1. Maximizar el ms bajo ingreso en la so-
ciedad; 2. Maximizar el ingreso promedio [el principio de Harsanyi 1975 del promedio mximo de utilidad];
3. Maximizar el ingreso promedio slo despus de garantizar que la diferencia entre los individuos ms pobres y
los ms ricos no es mayor que una cantidad especificada [el principio de diferencia de Rawls: 1971]; 4. Maxi-
mizar el ingreso promedio slo luego que un cierto ingreso mnimo especificado es garantizado a todos; o 5. Cual-
quier otro principio que los participantes desearan formular (Ibd.: 35 y passim). Los autores realizaron un total de
setenta y seis experimentos. Un sorprendente 78% de estos grupos estuvo de acuerdo en elegir el criterio nmero 4
sin ningn techo; es decir, establecer un mnimo garantizado a todos y ms all de ello ninguna restriccin sobre
cun prsperos podran ser algunos de ellos (Ibd.: 59 y passim). Ntese que esto es equivalente a elegir los dere-
chos y capacidades bsicos que discuto en el texto. Asimismo, Frohlich y Oppenheimer informan que la democra-
cia fue importante en los experimentos: mientras ms abiertas y extendidas eran las discusiones durante los expe-
rimentos, ms firme y ms estable fue el apoyo a este principio. Para otros detalles me remito a esta ob. cit.
152. Ibd.: 11.
157 Para una discusin de posibles alianzas me refiero una vez ms a mi ob. cit. 1998b. Vanse tambin MacAdam
et al. 2001 y Huber y Stephens 1999. Estos ltimos argumentan que precisamente debido a que el sector popular tie-
ne escaso acceso a las burocracias estatales, el uso de sus derechos polticos democrticos les es particularmente im-
portante. Por su parte, en trminos ms generales Verba et al. 1995: 516, luego de notar las grandes ventajas polti-
cas que disfrutan en los Estados Unidos los grupos e individuos ricos y altamente educados,argumentan: El voto
es el nico tipo de actividad poltica para la cual existe una igualdad decretada entre los que toman parte en ella.a
158 Nussbaum 2000a: 125.
159 Por supuesto, aun dentro de Amrica Latina hay variaciones importantes en esta cuestin, que deberan ser
tomadas en cuenta al trazar posibles secuencias y trayectorias. Una discusin detallada de esta cuestin depende
de una evaluacin pas por pas, una tarea que excede largamente las posibilidades del presente texto.
160 Para datos y discusin sobre la lamentable situacin de Amrica Latina en esta y otras cuestiones relacionadas
vase Bartell y (Alejandro) ODonnell 2000. Para discusin general de esta cuestin vase Dasgupta 1993: 474. Co-
mo una de las conclusiones de su estudio, este autor afirma: En general se dice que aun cuando una persona no po-
see bienes fsicos posee un bien inalienable, es decir su fuerza de trabajo He mostrado la importante verdad de
que esto es falso La conversin en poder laboral real puede ser [slo] realizada si la persona encuentra los medios
para hacer la conversin, y no al revs. Alimentacin y cuidados mdicos son los medios necesarios para ello.
161 Los Informes de Desarrollo Humano tanto en su versiones nacionales como internacional son pasos impor-
tantes en esta direccin, pero los datos resultantes de ellos an necesitan ser juntados y compatibilizados. Asimis-
mo, la cobertura de estos datos es an bastante limitada. Por su parte, me impresiona la capacidad de Banco Mundi-
al de recolectar (directa o indirectamente) o adquirir varios tipos de datos. Sin embargo, estos datos no estn
disponibles en su forma original para el anlisis por parte de investigadores no pertenecientes a esa institucin
(una importante cuestin de accountability? y la visin del desarrollo que gua la recoleccin de tales datos es bas-
tante diferente de la articulada aqu y en los Informes de Desarrollo Humano.
162 Weale 1938: 35 propone lo que muy bien puede ser una regla til: El criterio bsico de un mnimo social... es
que cuando este es satisfecho las personas deben ser capaces de cumplir con las obligaciones que son conven-
cionalmente esperadas de ellas en su sociedad como productores, ciudadanos, vecinos, amigos y parientes. Esto a
su vez est basado en el principio que el gobierno debe asegurar las condiciones de igual autonoma, para todas
las personas sujetas a su jurisdiccin.
170 Beitz 1989: xi, xvi. De la misma manera, Shapiro 1996a: 6 comenta "la asociacin histrica de la democracia
con la oposicin a arreglos sociales injustos". Para afirmaciones similares vanse Furet 1998 y Rosanvallon 1995.
171 Sartori 1967: 4, bastardillas en el original; para elaboracin vase Sartori 1987 vol. I, especialmente el captu-
lo 4.
172 Este procedimiento es idntico al "precisamiento" de una definicin que Collier y Levitsky 1997 discuten.
173 Una de las cuestiones metodolgicas ms importantes, con la cual otro participante del presente proyecto est
trabajando (G. Munck), es si sera posible o conveniente reducir estos vectores a algn tipo de ndice.
174 Como la Auditora (Vargas Cullel y Gutirrez Saxe 2001) ya ha hecho con el mismo objetivo en relacin a Cos
ta Rica.
175 Por "reglas democrticas" en el presente contexto quiero decir que las respectivas instituciones pblicas han
procedido de la manera que corresponde a los respectivos tems en los excursi precedentes.
176 Por ejemplo, afirmar que la democracia es exclusivamente sobre el rgimen y que, an dentro de este, una may-
or participacin podra impedir el logro de otros valores, tales como la estabilidad poltica, la eficacia de la polti-
ca econmica, y otros.
177 O simplemente abstenerse de discutir estas cuestiones como relevantes para una teora de la poltica y/o la
democracia. Ver por ejemplo el gran cuidado con que, en sus varios ajustes a su "teora de la justicia," Rawls ha
consistentemente argumentado que no se aplica a instituciones sociales tales como la que enumer ms arriba (por
un argumento reciente al respecto ver Rawls 2001).
178 Del mismo modo, S.N. Eisenstadt 2000:14 hace la importante observacin que uno de los "aspectos centrales
del proceso poltico democrtico [es] una lucha continua sobre la definicin del mbito de la poltica. En ver-
dad, es solo con el advenimiento de la modernidad que el trazado de los lmites de la poltica se transforma en uno
de los mayores foci de la lucha y contestacin poltica abierta."
179 Sin perjuicio de lo dicho arriba, en Amrica Latina varios estudios e informes de prensa muestran que en la
mayora de los pases hay amplio apoyo en favor de detenciones arbitrarias, tortura y aun el linchamiento de los
sospechados de ser criminales. Asimismo, polticos demaggicos y algunos medios de prensa alimentan estos sen-
timientos y el miedo a la violencia social que subyace a ellos.
180 Coleridge, citado por Shue 1996: 58.
181 Charles Tilly ha producido trabajos valiosos sobre esta y otras cuestiones relacionadas; vanse especialmente
1998a, 1998b y 1999; este autor 1998b: 55 concluye que "los derechos [son] productos histricos, resultados de
luchas". Con tiles referencias a Amrica Latina vase Huber et al. 1997 y 1999.
182 Un ejemplo relevante son las importantes diferencias que el estado de bienestar exhibe en estos pases.
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82 Bibliografa
documento anexo
Siete tesis sobre el Estado en
Amrica Latina
I. Introduccin vo acomodamiento no ya un posibilis-
mo, sino lisa llanamente un imposibilis-
La furia anti-estatista de los aos pasa- mo al statu quo que predican las ideo-
dos (facilitada por el disfuncional elefan- logas dominantes y sus portadores. Este
tismo que haban adquirido las burocra- es el espacio propio de la poltica demo-
cias estatales en no pocos pases de la re- crtica, que puede abrirse poniendo en
gin) llev a la indiscriminada elimina- discusin tesis como las que aqu se pro-
cin de agencias estatales, o a su apresura- ponen y reflexionando sobre los verdade-
da y desfinanciada descentralizacin, de ros desafos del desarrollo democrtico de
maneras que han afectado gravemente el Amrica Latina.
cumplimiento de funciones bsicas del Estas cuestiones, por supuesto, estn im-
Estado, incluso en lo que respecta a la vi- pregnadas de poder. Quien est en condi-
gencia de elementales derechos civiles y ciones de manejar la agenda (qu se va a
sociales. discutir, por quines y en qu trminos) ya
A la luz del camino recorrido en los lti- casi ha ganado la partida.1 Tal vez la indica-
mos aos y ante la constatacin de la subsis- cin principal de las fallas de la representa-
tencia de problemas que obturan la eficacia tividad, que se supone constituyen los cana-
estatal en la asuncin de sus funciones bsi- les democrticos del rgimen frente a otros
cas, se impone recuperar la discusin pol- insumos, sea la marcada estrechez de
tica sobre los temas centrales, comprendi- nuestras agendas pblicas. Los temas ausen-
dos en las preguntas de qu tipo de nacin tes resultan principalmente de la pobreza
y sociedad son posibles y deseables y, por lo material y legal de muchos, y su consiguien-
tanto, qu tipo de Estado sera apto para te dificultad de movilizarse y ser poltica-
avanzar en esa direccin. mente representados.
La desigualdades y la difundida pobre- Esas ausencias tambin resultan, como
za que caracterizan el mapa de la regin, se desprende de la segunda tesis, de la esca-
proveen un trasfondo singular a las demo- sa discusin pblica acerca del tipo y prop-
cracias latinoamericanas y constituyen sito del Estado que sera compatible con, e
elementos ineludibles de un pensamiento instrumental para, el desarrollo humano y
democrtico sobre el Estado en Amrica la expansin de la democracia.
Latina. Asimismo, adentrarnos en el anli- Tampoco hay duda de que la globaliza-
sis poltico de las profundas brechas que cin impone fuertes restricciones, incluso
exhibe la regin desde una perspectiva de- a los Estados ms fuertes y desarrollados.
mocrtica, nos coloca de frente ante la Pero, hay una importante distancia entre
complejidad de cortapisas e intereses que esa constatacin y la pasividad guberna-
jaquean y limitan la capacidad de los Es- mental (es la distancia que media, por un
tados de avanzar en la direccin de zanjar lado, entre controlar algunas de las conse-
esas brechas. Ahora bien; el prudente re- cuencias negativas de la globalizacin y,
conocimiento de las restricciones existen- por el otro, adaptarse pasivamente y hasta
tes, sin embargo, no implica acatar el pasi- celebrar esas consecuencias). Como bien
1 Tal como expresa en un clsico texto Lukes 1974: 21, es necesario incorporar al anlisis de las relaciones de poder
la cuestin del control sobre la agenda de la poltica, as como de las maneras en que ciertas cuestiones potenciales
son excluidas del proceso poltico.
2 Held 1999: 441. Para similares conclusiones de otro reputado especialista vase Agnew 1999.
3 Vase ODonnell 2002
4
Entre los muy pocos textos que, que yo sepa, se hacen esta pregunta vase Sola 1994.
5
Sobre este importante tema vase especialmente Assies 2001 y 2002, Sieder 2002, Stavenhagen 1996 y 2002 y Van
Cott 2000. Assies 2002 resume adecuada y elocuentemente los trminos en los que se plante la cuestin en Amrica
Latina, y que an no falta poco para superar: Ciertamente, en el caso de Amrica Latina no se trat de naciones en
busca de un Estado, sino de Estados en busca de una nacin. Las comunidades imaginadas fueron imaginadas por
y para la elite criolla, auto-proclamndose el pueblo. Cuando este pueblo se reuni en asamblea a fin de elaborar
un contrato una Constitucin las mujeres estaban afanadas cocinando y los sirvientes gente india y negra
igualmente estaban ocupados buscando lea, trayendo agua, recogiendo papas y verduras y matando cerdos y novil-
los a fin de alimentar la asamblea. Un interesante estudio histrico de dos casos latinoamericanos es Mallon 1996.
Entre las dimensiones que integran el gran desafo de construir un verdadero Estado
Democrtico en los pases de Amrica Latina, se plantea un problema de relevancia: el
modo de organizacin del poder. Se puede profundizar en este anlisis dirigiendo la mira-
da hacia referentes democrticos, como los denominados por ODonnell pases originar-
ios, indagando en los modos en que estas prcticas pueden iluminar la experiencia lati-
noamericana de fortalecimiento democrtico del Estado. Pero es necesaria una distincin
ms precisa acerca de los modelos occidentales clsicos de democracia: el europeo y el
anglosajn. La expriencia estatal latinoamericana representara una sntesis de ambos
modelos: es similar al modelo europeo en lo que respecta a su burocracia, al Poder Judi-
cial y al sentido poltico de pertenencia a la nacin, mientras que se encuentra mas cer-
cana al modo americano en lo referente a la forma presidencialista de organizacin del
poder.
Las prximas generaciones de latinoamericanos, deben buscar reconstruir estos patrones
histricos de configuracin del Estado o transformarlos hacia nuevos rumbos? Este anli-
sis se concentra en las dos ltimas dimensiones: se propone un cambio de rumbo en la di-
mensin de la construccin de un sentido poltico de comunidad, hacia el refuerzo y la con-
struccin de un nacionalismo cvico. En lo que respecta al modo de organizacin de poder,
se propone evaluar al parlamentarismo, y algunas de sus herramientas, como una forma
de trascender los problemas que acarrea el presidencialismo.
* Profesor de Derecho y Ciencia Poltica de la Universidad de Yale. Es fellow de la American Academy of Arts
and Sciences y miembro del American Law Institute. Autor de numerosos libros entre los cuales se destacan: Del
realismo al constructivismo jurdico, La justicia social en el Estado liberal y El futuro de la revolucin liberal.
1 Un libro excelente que destaca este contraste elemental es Bernard Silberman, Cages of Reason: The Rise of the
Rational State in France, Japan, the United States, and Great Britain (Jaulas de la razn: El ascenso del estado
racional en Francia, Japn, Estados Unidos y Gran Bretaa) (1993).
2 Esta orientacin se ejemplifica mejor en pases como Francia o Italia (y Japn), que adoptan una versin del
estado-nacin que no se vio debilitada por un compromiso contrapuesto con el federalismo. El centralismo buro-
crtico est ms atemperado en polticas federales como las de Alemania y Espaa, donde un compromiso polti-
co con la descentralizacin aplasta la tendencia burocrtica a la centralizacin.
3 Mis reflexiones sobre esta cuestin se basan principalmente en el trabajo pionero de mi amigo Mirjan Damaska.
Vase su Faces of Justice and State Authority: A Comparative Approach to the Judicial Process (Rostros de la justicia
y la autoridad estatal: un abordaje comparativo al proceso judicial) (1991).
4 Vase, por ej., Will Kymlicka: Multicultural Citizenship: A Liberal Theory of Minority Rights (Ciudadana multicul-
tural: una teora liberal de los derechos de las minoras) (1995) y Charles Taylor, La poltica de reconocimiento (1995).
5 Vanse Bruce Ackerman, La justicia social en el estado liberal (1980).
6 Vase Jurgen Habermas, Facticidad y validez: sobre el derecho y el estado democrtico de derecho en trminos de
teora del discurso (trad. William Rehg, 1996).
7 Vase Bruce Ackerman, supra, y Bruce Ackerman: Nosotros el pueblo (vol. 1: 1991; vol. 2: 1998).
8 Vase Bruce Ackerman, The New Separation of Powers (La nueva separacin de los poderes), 113 Harv. L. Rev. 633
(2000).
9 Para una mejor elaboracin del argumento, y menciones a la literatura relevante, vase The New Separation of
Powers (La nueva separacin de los poderes), pp. 697-715.
10 Detallo estas implicancias en The New Separation of Powers (La nueva separacin de los poderes), supra.
11 No pretendo un respaldo general a las formas simples de parlamentarismo que prevalecieron en la Tercera y
Cuarta Repblica Francesa o que siguen prevaleciendo en Inglaterra. En cambio, soy partidario de un enfoque
ms refinado parlamentarismo limitado en el que ciertas funciones gubernamentales estn aisladas del
control parlamentario directo. Desarrollo este modelo profusamente en The New Separation of Powers (La nueva
separacin de los poderes), supra.
12 Vanse Bruce Ackerman, La justicia social en el estado liberal (1980); John Rawls, Una teora de la justicia
(1971).
13 Ver la seccin IX.2 en el trabajo de ODonnell.
14 Mi libro, La justicia social en el estado liberal, supra, elabora esta lnea de pensamiento de una manera amplia.
15 Vase Benedict Anderson, Comunidades imaginadas: reflexiones sobre el origen y la difusin del nacionalismo
(1983).
16 El caso brasileo representa un escenario de independencia muy diferente de aquellos pases que se
desprendan del imperio espaol. Hago algunas reflexiones sobre el estado contemporneo del nacionalismo cvi-
co en Brasil en Bruce Ackerman, O Novo Constitucionalismo Mundial (El nuevo constitucionalismo mundi-
al), en Margarida Maria Lacombe Camargo, 1988-1998, Uma Decada de Constituicao (Una dcada de constitu-
cin) (1999).
17 Vase, por ej., Friedrich Hayek, Legislacin y libertad, vol. 2: El mito de la justicia social (1976).
18 Vanse, por ej., Jurgen Habermas, Facticidad y validez: sobre el derecho y el estado democrtico de derecho en tr-
minos de teora del discurso (trad. William Rehg, 1996); Rawls, Una teora de la justicia, supra; Amartya Sen,
Desarrollo y libertad (1999).
19 Vase Bruce Ackerman y Anne Alstott, The Stakeholder Society (La sociedad de partcipes) (1999).
20 Para un anlisis britnico del programa de participacin, vase Nissan, David y Julian Le Grand, A Capital
Idea: Start-Up Grants for Young People (Una idea capital: crditos iniciales para gente joven) (2000). Estoy escribi-
endo este ensayo en el verano de 2002. Actualmente, el gobierno de Blair no present una legislacin concreta
para su programa de bonos beb, pero el primer ministro acaba de renovar el compromiso de su gobierno para
implementar esta legislacin en el perodo parlamentario actual.
21 Para una defensa fundamental de este tipo de programa, vase Philippe van Parijs, Libertad real para todos: qu
puede justificar el capitalismo, si hay algo que pueda hacerlo (1995).
22 Dos libros de ensayos que abordan estas cuestiones estn en proceso de publicacin. Vase Erik Wright,
Redesigning Distribution: Basic Income and Stakeholder Grants as Designs for a More Egalitarian Capitalism. (de
prxima aparicin, Verso). No me han informado sobre el ttulo formal del segundo volumen, editado por Keith
Dowding, Stuart White y Jurgen De-Wispelaere, pero ser publicado por Polity.
23 Vase Bruce Ackerman y Anne Alstott, Why Stakeholding? en el prximo volumen editado por Erik Wright,
supra.
24 Si bien Francia sirve como un buen ejemplo para las primeras tres categoras, es un pas atpico con respecto
a los otros pases del continente ya que abraza una forma presidencialista de gobierno, aunque sea totalmente
diferente del sistema presidencialista que caracteriza a los Estados Unidos. Alemania, en cambio, tiene un sistema
parlamentario de gobierno, pero una forma de democracia ms descentralizada.
25Vase Erik Wright, Deepening Democracy: innovations in empowered participatory governance (de prxima pub-
licacin: Verso, 2003).
26 Los modelos europeos de gobierno parlamentario en s requieren una buena dosis de mejoramiento y no
defiendo la adopcin a ciegas de ningn modelo existente. Por el contrario, estoy a favor del desarrollo de una
forma distintiva de parlamentarismo limitado en mi ensayo, La nueva separacin de los poderes, supra.
* Socilogo. Doctor en Sociologa, ha sido profesor en las universidades de California, Austin, Chicago y en la
Universidad Mayor de San Andrs en la Paz, Bolivia. Se desempe como secretario ejecutivo del Consejo Lati-
noamericano de Ciencias Sociales (ClACSO) y asesor de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Ca-
ribe (CEPAL). Actualmente, es asesor en Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el De-
sarrollo (PNUD) en Bolivia. Autor de ms de 20 libros, entre los que se destacan Esa esquiva modernidad (con
Ernesto Ottone y Martn Hopenhayn); Hacia un nuevo orden estatal en Amrica Latina (con Mario dos Santos);
Los movimientos sociales en la dcada del 80 y La reforma de la poltica. Deliberacin y desarrollo.
1 Por ejemplo Whitehead, en un libro compilado por ODonnell sobre la democracia en Amrica Latina, marca
importantes diferencias entre las democracias europeas y la norteamericana y sus distintos tipos de influencias
para Amrica Latina, para no hablar de las diferencias centradas en el individuo en el caso de Inglaterra o en la
colectividad centradas en el caso francs
* Profesora de Estudios Polticos y directora asociada del Centre for the Study of Democracy de Queens
University, Kingston (Canad). Recibi su PhD de Yale University y ha publicado extensamente sobre la polti-
ca de la regin andina. Entre sus libros se destaca: Restructuring Domination: Industrialists and the State in
Ecuador (University of Pittsburgh Press, 1988). Ha sido acadmica invitada del Center for International Studies
de Princeton University, el Woodrow Wilson International Center for Scholars de la Smithsonian Institution, el
Helen Kellogg Institute de la Notre Dame, y del Instituto de Estudios Peruanos. Fue profesora visitante
Fulbright en Lima en 1997.
Ms all del minimalismo: una agenda para unir democracia y desarrollo 107
conclusin (como queda de manifiesto en necesidad de ir ms all del minimalismo
los sondeos de Latinobarmetro) es una en la manera en que pensamos la demo-
triste evidencia de lo profundo que es el cracia. Ir ms all del minimalismo signifi-
fracaso. ca expandir la manera en que los cientfi-
Poco despus de que se realizaran las cos sociales piensan y miden la experiencia
transiciones del rgimen militar en la dca- de la democracia (o la ausencia de dicha
da de los aos 80, los politlogos viraron su experiencia). ODonnell insiste en la nece-
atencin a cuestiones vinculadas con la ca- sidad de unir la discusin sobre democra-
lidad de la democracia emergente en Am- cia a la discusin sobre desarrollo. En su
rica Latina. Ofrecieron evaluaciones que se- opinin, y en la de muchos latinoamerica-
alaban las mltiples maneras en que los nos, los esfuerzos por fortalecer la demo-
pases latinoamericanos no cumplieron con cracia procesal en la regin estarn desti-
los criterios utilizados generalmente para nados al fracaso si no van acompaados de
definir a los regmenes democrticos va- un profundo esfuerzo por erradicar la po-
le decir, la imposibilidad de hacer valer el breza.
imperio de la ley, la continua interferencia Afortunadamente, ODonnell no es la
de los militares en la poltica, etc.1 nica voz que se hace or a la hora de reco-
La preocupacin acadmica por la cali- nocer que los viejos estndares institucio-
dad deficiente de la democracia en Amrica nales mnimos (elecciones libres, justas y
Latina produjo un gnero analtico que Da- competitivas) que se utilizaban para definir
vid Collier y Stephen Levitsky denomina- la democracia ya no son suficientes. Por
ron democracia con adjetivos. Collier y cierto, el llamado de ODonnell a concep-
Levitsky acuaron la expresin para referir- tualizar la democracia como algo ms que
se a las muchas calificaciones que se hacen un mnimo se produce en un momento en
cuando se aplica el trmino democracia a el que los actores hemisfricos parecen es-
los sistemas polticos latinoamericanos. Al tar llegando a la misma conclusin.
sumarle adjetivos al sustantivo (democra- En ese fatdico da del 11 de septiembre
cia delegativa, democracia disyuntiva, de 2001, los pases miembro de la Organi-
etc.), los politlogos no hicieron ms que zacin de Estados Americanos (OEA) se
destacar la naturaleza hbrida de los reg- reunieron en Lima para firmar la Carta De-
menes emergentes. Los regmenes latinoa- mocrtica Interamericana. Si bien el hecho,
mericanos haban dejado atrs el antiguo por razones obvias, se vio opacado por la
autoritarismo, pero seguan sin poder im- tragedia que se desat en los Estados Uni-
plementar una democracia plena.2 dos, el acuerdo hemisfrico firmado ese da
En su trabajo para el PNUD, ODonnell constituye un importante logro en la lucha
retoma el tema ahora familiar de la demo- por la democracia en Amrica Latina. La
cracia incompleta y empobrecida de Am- Carta empieza estableciendo el principio de
rica Latina, pero suma nuevas dimensiones que los pueblos de las Amricas tienen de-
a la discusin al sugerir importantes direc- recho a la democracia. Tal como se concep-
ciones para una futura investigacin y al tualiza en la Carta, la democracia es un sis-
ofrecer ideas, al mismo tiempo, sobre c- tema representativo que incluye no slo el
mo debera encararse el problema. A riesgo estndar mnimo de derechos polticos
de caer en una simplificacin excesiva, el (por ejemplo, el sufragio universal, las elec-
mensaje de ODonnell tiene que ver con la ciones peridicas, el voto secreto), sino
1 Hay abundante literatura sobre estos temas. Para una revisin reciente de la literatura vinculada a la consoli-
dacin de la democracia, vase Jonathan Hartlyn, Democracy and Consolidation in Latin America: Current
Thinking and Future Challenges (Democracia y consolidacin en Amrica Latina: pensamiento actual y futur-
os desafos), en Democratic Governance and Social Inequality (Gobernancia democrtica y desigualdad social), ed.
Joseph S. Tulchin con Amelia Brown (Boulder: Lynne Rienner, 2002), 103-130.
2 David Collier y Steven Levitsky, Democracy with Adjectives: Conceptual Innovation in Comparative Research
(Democracia con adjetivos: innovacin conceptual en la investigacin comparativa), World Politics 49, 3 (abril
de 1997): 430-451.
108 Ms all del minimalismo: una agenda para unir democracia y desarrollo
tambin otras funciones clave. Segn el Ar- rechos y las prcticas que constituyen una
tculo 4, la transparencia en las actividades democracia no se pueden materializar a
gubernamentales, la honestidad, la admi- menos que haya un estado capaz de imple-
nistracin pblica responsable por parte de mentarlas de manera uniforme dentro de
los gobiernos, el respeto por los derechos un territorio nacional. El desarrollo del es-
sociales y la libertad de expresin y de pren- tado es un proceso multifactico. Implica la
sa son componentes esenciales del ejercicio expansin de un aparato burocrtico efecti-
de la democracia. Es ms, la Carta explci- vo y una expansin agresiva de (su) legali-
tamente reconoce que la pobreza, el anal- dad. En el caso del estado democrtico, es-
fabetismo y los bajos niveles de desarrollo to implica crear estructuras burocrticas
humano son factores que obstaculizan la que ofrezcan igual acceso a todos los ciuda-
plena democratizacin.3 danos y que traten a todos con el respeto
Es demasiado temprano para evaluar el asignado a los iguales. El estado democr-
impacto a largo plazo de la Carta de la tico requiere la extensin del imperio de la
OEA. Sin embargo, podra ser una prueba ley y su aplicacin a todos los ciudadanos
de que se est forjando un nuevo consenso por igual. Finalmente, segn ODonnell, la
intelectual que reconoce las relaciones sin consolidacin del estado moderno implica
fisuras entre democracia y desarrollo so- una proyeccin creble del estado (o, al me-
cioeconmico? Tal vez. Pero antes de con- nos, que se esfuerce por ser creble) como
templar las perspectivas para avanzar hacia un promotor del bien pblico.
un consenso de esta naturaleza, paso a ana- Los estados latinoamericanos efectiva-
lizar el texto de ODonnell en un esfuerzo mente no caen en la categora de los esta-
encomiable por articular las relaciones en- dos fracasados catastrficos de nuestro
tre democracia y desarrollo. Para empezar, tiempo (por ejemplo, Somalia). ODonnell
se destacan los aportes clave de ODonnell. se esmera en no subestimar la importancia
Cuando corresponde, se destacan las difi- de la especificidad en las trayectorias hist-
cultades o las diferencias en los anlisis que ricas dentro de Amrica Latina, para no
merecen una mayor reflexin. mencionar las profundas diferencias que
separan las experiencias histricas de Am-
rica Latina del resto del mundo en desarro-
El argumento: un anlisis general llo. Sin embargo, define a Amrica Latina
como una regin en la que predominan
Segn el anlisis de ODonnell, la cali- los estados fracasados por lo menos par-
dad deficiente de la democracia latinoa- cialmente; vale decir que, en mayor o me-
mericana est intrnsecamente vinculada a nor medida, los estados no lograron desa-
dos problemas de larga data que marca- rrollar burocracias y sistemas legales efec-
ron, en gran medida, la trayectoria histri- tivos y tampoco proclamarse de manera
ca de todos los pases de la regin: 1) defi- creble como promotores del bien pblico.
ciencias en el desarrollo del estado, 2) de- La ltima transicin del autoritarismo no
sigualdades socioeconmicas agudas y rectific esos fracasos. Ms bien, se super-
profundas. Ambos problemas efectiva- pusieron las elecciones y la promesa de de-
mente despojan a la democracia de su sig- rechos a estos patrones histricos. Como
nificado para los ciudadanos al socavar la seala ODonnell, la democracia poltica y
igualdad poltica que es el supuesto funda- los derechos, tal como los experimenta la
mento de los sistemas democrticos. mayora de la gente, flotan por sobre la
El anlisis de ODonnell sirve para re- vida real y, por ende, se convierten en una
cordarnos lo importante que es el desarro- abstraccin intil.
llo del estado para lograr una democracia El estado deficiente contribuye a un r-
plena. Es decir, la panoplia completa de de- gimen democrtico excesivamente incom-
3 Vase Organizacin de Estados Americanos, Carta democrtica interamericana, Lima, Per, 11 de septiembre
de 2002. El documento est disponible en el sitio web de la OEA, www.oas.org.
Ms all del minimalismo: una agenda para unir democracia y desarrollo 109
pleto debido a su desempeo a veces ine- da vez que haca una aparicin pblica.
xistente o por momentos parcial. De esta A los ojos de ODonnell, el estado sub-
manera, por ejemplo, en lugar de nivelar desarrollado o dbil en Amrica Latina es
las desigualdades entre los ciudadanos pro- un obstculo crucial para la democratiza-
ducidas por la estructura social, las buro- cin. Pero igualmente problemticos son los
cracias refuerzan o agravan las inequidades efectos de la pobreza y el prejuicio generali-
por estar en manos de las elites y favorecer zados, la discriminacin y el maltrato que
sus intereses, o simplemente por no llegar a acompaan a la miseria material de los lati-
los grupos cuyas necesidades supuesta- noamericanos. Segn ODonnell, la pobreza
mente deben atender. De la misma mane- obstruye el ejercicio efectivo de los derechos
ra, los sistemas legales estn plagados por de todo tipo. Los derechos requieren una
la misma dinmica una cobertura in- capacidad para implementarlos y condicio-
completa de sus jurisdicciones o distorsio- nes que permitan esa implementacin.
nes causadas por la corrupcin, etctera. Cmo puede un chico gozar del derecho a
En suma, la gente comn y corriente de la educacin pblica si est obligado a tra-
Amrica Latina no experimenta la demo- bajar para mantener a la familia? Cmo
cracia de una manera significativa porque puede un campesino que a duras penas sub-
el estado no funciona plenamente o de siste en un terreno ejercer el derecho a la li-
manera confiable. En el campo o en asen- bre expresin o a la asociacin cuando no
tamientos urbanos ilegales, el estado puede tiene ni las capacidades ni el tiempo ni la
estar completamente ausente o, en el mejor energa para participar en la vida pblica?
de los casos, estar presente de manera par- Es lgico que la gente que sufre una priva-
cial (y a veces hasta perjudicial). Cuando el cin material extrema prcticamente no es-
estado est presente, la gente no lo vive co- t en condiciones de ejercer plenamente sus
mo una zona en la que las desigualdades derechos. Muchos latinoamericanos hacen
extremas estn suspendidas al menos las mismas conexiones conceptuales. Las
temporariamente en virtud de la propia encuestas demuestran que los latinoameri-
ciudadana. Por el contrario, es una zona canos muchas veces incluyen criterios sus-
en la que las desigualdades se reproducen y tantivos (por ejemplo, igualdad, bienestar)
hasta se agravan. Es ms, cuando el estado, cuando definen qu es una democracia.4
ocasionalmente, se vuelve benevolente, lo Si bien se logr asegurar una serie de
hace a travs del clientelismo. En lugar de derechos polticos (vale decir, el derecho a
tratar a la gente como ciudadanos que re- votar, el derecho a que los votos tengan la
claman, en todo su derecho, los beneficios misma validez, etc.) en la mayora de los
que les corresponden, los polticos y los pases, el ejercicio de otros derechos aso-
burcratas convierten a sus conciudada- ciados con la democracia libertades ci-
nos en mendigos que dependen de la gene- viles y derechos sociales est seriamente
rosidad, la buena voluntad o las ambicio- comprometido debido a una privacin
nes polticas del momento. La dcada pa- material generalizada. Segn el punto de
sada est plagada de ejemplos de este tipo vista de ODonnell, la ausencia de derechos
de comportamiento por parte de las elites. crea un crculo vicioso. Sin libertades civi-
Nadie que haya observado la evolucin del les, las luchas por establecer derechos so-
rgimen de Fujimori (1990-2000) en Per, ciales se tornan excesivamente difciles. En
por ejemplo, podr olvidar alguna vez el ausencia de derechos sociales, las luchas
recurrente espectculo del presidente pa- por establecer nuevos derechos o profun-
ternalista que reparta bolsas de arroz, za- dizar las libertades civiles tambalean ya que
patos y hasta ropa interior a los pobres ca- la gente a duras penas logra subsistir.
4 Hay importantes variaciones trasnacionales: los latinoamericanos ofrecen criterios sustantivos en sus visiones
de qu es la democracia. Para un anlisis comparativo de la estructura de la opinin pblica en determinados
pases latinoamericanos, vase Roderic Ai Camp, ed., Citizen Views of Democracy in Latin America (Visiones ciu-
dadanas de la democracia en Amrica Latina) (Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 2001).
110 Ms all del minimalismo: una agenda para unir democracia y desarrollo
Existe una manera de remediar tanto pandidos, si es que fueron expandidos, du-
la pobreza de la democracia como la po- rante las democracias polticas existentes
breza misma en Amrica Latina? El anli- actualmente. Si bien ODonnell est en lo
sis de ODonnell (al menos en este texto) cierto al sostener que el estado de las liber-
no abunda en especificaciones para los di- tades civiles en Amrica Latina deja mu-
seadores de polticas y los activistas. Pero cho que desear, tambin se puede decir
s insiste en que continuar la lucha para ex- que Amrica Latina hizo importantes pro-
pandir las libertades civiles es crucial, no gresos a la hora de afianzar una nueva
slo como un fin en s mismo sino porque cultura de derechos. Los latinoamerica-
las libertades civiles son una va para ase- nos quiz no siempre puedan ejercer sus
gurar los derechos sociales que los pobres derechos, pero la conciencia pblica de los
de Amrica Latina tanto necesitan. derechos (y la furia que genera la restric-
cin de esos derechos) se desarroll de
manera significativa en el transcurso de
El estado de los derechos: cabe el las ltimas dos dcadas, al igual que una
optimismo? infraestructura que sirve para reclamar los
derechos (organizaciones no guberna-
Si el objetivo del texto de ODonnell es mentales, medios de comunicacin, etc.).
servir de gua para futuras investigaciones Cabe reconocer que la discusin del es-
sobre el estado de la democracia en Amri- tado de los derechos se presta a confusin.
ca Latina, tal vez sea til que los investiga- Por cierto, al evaluar el estado de los dere-
dores tomen a pecho uno de los tres argu- chos, uno debera ser explcito sobre qu es
mentos bsicos sobre los que se explaya lo que est evaluando exactamente. Por un
ODonnell al inicio del texto. l aconseja a lado, los derechos se pueden medir como
los lectores: El estudio de la democracia un conjunto de prcticas masivas real-
en todo el mundo (Amrica Latina inclui- mente existentes en algn momento. Por
da, por supuesto) exige prestarle una cui- otro lado, los derechos se pueden evaluar
dadosa atencin a la especificidad histrica analizando la proliferacin de reclamos
de los respectivos casos o grupos de casos. proyectados en el discurso poltico o como
Dada esta exhortacin del inicio, resul- normas implementadas por las legislatu-
ta algo sorprendente que el resto del texto ras o las cortes. Cuando se los analiza des-
de ODonnell carezca de muchos elemen- de esta ltima perspectiva, la investigacin
tos de la especificidad histrica que l re- reciente indica que se realizaron impor-
clama. En realidad, ms all de la caracte- tantes progresos. Manuel Antonio Garre-
rizacin esqueltica de las variaciones en tn defini el proceso como una expan-
los regmenes latinoamericanos, ODon- sin normativa de los derechos.
nell retrata el estado de la democracia en Tal como sostiene Enrique Peruzzotti,
la regin con pinceladas gruesas tan los regmenes democrticos actuales en
gruesas que, en realidad, se podra criticar Amrica Latina pueden distinguirse de las
su anlisis por ignorar detalles importan- experiencias histricas previas en virtud
tes del desarrollo poltico latinoamericano de la politizacin basada en los derechos
que pueden interpretarse como progresos que tiene lugar en la sociedad.5 En algunos
en la democratizacin. pases, las organizaciones de derechos hu-
ODonnell sostiene que los pases lati- manos fueron pioneras a la hora de au-
noamericanos se caracterizan por una im- mentar la conciencia pblica al inyectar un
plantacin limitada y sesgada de los dere- discurso basado en los derechos en la vida
chos civiles; es ms, en lo que concierne a poltica. Este discurso sobre los derechos
amplios sectores de las respectivas pobla- coincidi con un creciente reconocimiento
ciones, estos derechos apenas fueron ex- por parte de la poblacin de la necesidad
5 Enrique Peruzzotti, La naturaleza de la nueva democracia argentina. Revisando el modelo de democracia del-
egativa, Journal of Latin American Studies 33 (2001): 133-155.
Ms all del minimalismo: una agenda para unir democracia y desarrollo 111
de hacer que los funcionarios pblicos se punto de vista emprico) es en lo referido
responsabilicen de sus propios actos. En a los derechos sociales, ya que las refor-
consecuencia, la prensa y los movimientos mas econmicas neoliberales efectiva-
populares, aunque todava en sus etapas mente eliminaron muchos de los dere-
iniciales, hicieron importantes avances en chos tradicionales.
su intento por establecer algn nivel de Si uno contempla los casos de pases es-
responsabilidad vertical.6 pecficos (recordemos la insistencia de
En una veta bastante similar, Leonardo ODonnell en la especificidad), la idea de
Avritzer manifest una visin ms opti- que Amrica Latina est estancada en lo
mista de los desarrollos polticos en Am- que concierne al ejercicio de los derechos
rica Latina en base al surgimiento de una no se sostiene plenamente, especialmente
cultura pblica no elitista de reciente apa- en lo referido a los derechos civiles. Uno de
ricin.7 Segn el punto de vista de Avrit- los ejemplos ms dramticos es el caso de
zer, la ola ms reciente de democratiza- Ecuador. Desde 1990, la Confederacin de
cin en Amrica Latina fue distintiva y Nacionalidades Indgenas del Ecuador (CO-
estuvo marcada por el crecimiento de los NAIE) se convirti en un protagonista de la
movimientos sociales y la introduccin poltica nacional y local, al expresar los re-
de una dimensin moral en el discurso clamos culturales, polticos y econmicos
poltico. El resultado es un nuevo tipo de de los grupos indgenas sofocados durante
pblico, capaz de desafar el dominio de tanto tiempo. En realidad, el movimiento
la elite en el terreno poltico. Avritzer indgena en Ecuador no slo ocup la de-
menciona experimentos recientes, desde lantera en cuanto al ejercicio de las liber-
el proceso presupuestario participativo de tades civiles, sino que fue un catalizador
Brasil hasta el control de las elecciones para la reformulacin de ideas sobre los
por parte de los ciudadanos en Mxico, derechos y hasta la naturaleza del estado.
como ejemplos de las nuevas formas de Sostener que las libertades civiles prcti-
participacin cvica. camente no se expandieron en este caso
En resumen, pienso que uno de los sera perder de vista las profundas trans-
elementos ms problemticos en el anli- formaciones que tuvieron lugar en este
sis de ODonnell es su representacin de sistema en la ltima dcada y el aporte de
Amrica Latina como una regin gene- la CONAIE a la expansin de los derechos y
ralmente estancada en lo que concierne las libertades.8 Estos cambios afectaron el
al progreso de los derechos. Como mni- terreno poltico (por ejemplo, personas
mo, el argumento exige mucha ms evi- indgenas resultaron electas para cargos
dencia emprica de la que se presenta y, pblicos por primera vez en la historia
por lo menos, alguna consideracin sobre del pas) y el terreno sociocultural (por
dnde encaja la nueva cultura de dere- ejemplo, los desafos a las prcticas coti-
chos y las nuevas formas de participa- dianas de racismo). En consecuencia, por
cin. Donde se puede aplicar mejor el ar- ms tumultuoso que haya sido el proceso,
gumento de ODonnell (y donde tal vez la democratizacin avanz en Ecuador
resulte ms fcil de demostrar desde un gracias a la ofensiva de la CONAIE para que
6 Catalina Smulovitz y Enrique Peruzzotti, Societal Accountability in Latin America (Responsabilidad social
en Amrica Latina), Journal of Democracy 11, 4 (2000): 147-158.
7 Leonardo Avritzer, Democracy and the Public Space in Latin America (La democracia y el espacio pblico en
Amrica Latina) (Princeton: Princeton University Press, 2002).
8 Para una mayor discusin sobre el impacto de los movimientos indgenas y las maneras que rebaten las defini-
ciones tradicionales de democracia y estado-nacin, vase Deborah Yashar, Democracy, Indigenous Movements,
and the Postliberal Challenge in Latin America (Democracia, movimientos indgenas y el desafo posliberal en
Amrica Latina), World Politics 52, 2 (1999): 76-104. Para un anlisis de la CONAIE, vase Melina Selverston-Scher,
Ethnopolitics in Ecuador: Indigenous Rights and the Strengthening of Democracy (Etnopoltica en Ecuador: los dere-
chos indgenas y el fortalecimiento de la democracia), (Miami: North-South Center, University of Miami Press,
2001).
112 Ms all del minimalismo: una agenda para unir democracia y desarrollo
las instituciones fueran representativas y Volver a incorporar al estado (y
por su ataque al autoritarismo social tra- encontrar bolsones progresistas)
dicional.9
Los recientes conflictos entre los mo- Mi objetivo no es acusar a ODonnell
vimientos populares y los gobiernos tam- de excesivo pesimismo, sino sugerir que
bin merecen nuestra atencin por lo que concentrarse exclusivamente en los dfi-
nos dicen sobre la evolucin de las liberta- cits de la democracia latinoamericana
des civiles y la respuesta gubernamental. puede oscurecer nuestra visin sobre
Entre estos casos estn las protestas en otra dinmica, igualmente importante,
contra de la privatizacin en Bolivia, que est en juego. Por ms que suene tri-
Ecuador y Per, junto con la movilizacin vial, la poltica latinoamericana sigue es-
de los agricultores en Mxico para resistir tando definida por sus contradicciones,
la expansin de los aeropuertos.10 En to- la coexistencia y la superposicin de ten-
dos estos casos, los gobiernos, para sor- dencias cuyo resultado es el hibridis-
presa de muchos observadores, accedie- mo.11 En mi opinin, los lectores apre-
ron a los reclamos en una clara seal ciarn que ODonnell aborde de manera
que puede interpretarse, al menos desde ms explcita estas tendencias transversa-
cierto punto de vista, como un reconoci- les en su texto.
miento de la posicin de los grupos antes Dada la magnitud de la exclusin que
ignorados. Los respectivos gobiernos tiene lugar en la poltica y la sociedad lati-
llegaron a la conclusin de que la repre- noamericanas, el progreso al que me refe-
sin tal vez fuera demasiado costosa y no r anteriormente bien podra considerarse
favorable a sus propios intereses. Sea cual demasiado limitado o con un ritmo cansi-
fuere la motivacin para acceder a los re- no. Pero la naturaleza gradual, lenta y
clamos, vale la pena observar que estos fragmentada de los cambios que se pro-
movimientos no se reprimieron violenta- ducen en Amrica Latina no debera di-
mente (aunque desafiaban las polticas suadirnos en nuestro intento por deter-
econmicas importantes de los respecti- minar cul es su significado. Estudiar los
vos gobiernos). Sugiere que los gobiernos triunfos de la democracia latinoamerica-
estn empezando a darse cuenta (por ms na (por ej., las instancias en las que la
que esto se admita a regaadientes) de gente comn y corriente se expresa, se or-
que no pueden imponer unilateralmente ganiza y tiene impacto) y evaluar los
polticas a los ciudadanos que as no lo aportes de estos procesos (o, de lo contra-
deseen y de que tal vez se est gestando rio, sus limitaciones) proporciona una
un nuevo equilibrio de poder. Si as fuera, leccin importante sobre cmo y dnde
puede resultar crtico para expandir las pueden producirse aperturas en las es-
libertades civiles y la participacin popu- tructuras de poder.
lar en el diseo de polticas econmicas Sin lugar a duda, volver a incorporar al
exactamente el tipo de escenario que estado a la discusin sobre la democrati-
plantea ODonnell. zacin es uno de los aportes centrales del
9 Para una discusin de los cambios en las relaciones raciales, vase Carlos de la Torre, Racism in Ecuador and
the Construction of Citizenship in Ecuador (El racismo en Ecuador y la construccin de la ciudadana en
Ecuador), Race and Class 42, 2 (octubre-diciembre de 2000): 1-33.
10 Debera destacarse que los manifestantes utilizaron violencia, o amenazaron con usarla, en estas moviliza-
ciones. Claramente, el uso de la violencia no entra en el terreno de la poltica democrtica, pero indica la alin-
eacin y la exclusin extremas que sienten estas comunidades. Sobre la protesta mexicana, vase Kevin Sullivan,
Double-Edged Machete in Mexico Fight (Machete de doble filo en la lucha de Mxico), Washington Post, 9 de
agosto de 2002.
11 Gerardo Munck observa esta coexistencia, Past Successes, Present Challenges: Latin American Politics at the
Crossroads (xitos pasados, desafos actuales: la poltica latinoamericana en la encrucijada), Harvard
International Review 24, 2 (verano de 2002): 68-71.
Ms all del minimalismo: una agenda para unir democracia y desarrollo 113
anlisis de ODonnell.12 l nos recuerda dcada ha sido la creacin de oficinas de la
que la democracia no se puede consolidar Defensora del Pueblo en toda Amrica
si no existe un aparato estatal capaz de im- Latina. Estas oficinas, por lo general, tie-
plementar sus normas. Las observaciones nen mandatos que incluyen desde la inves-
que hace ODonnell sobre las deficiencias tigacin de los abusos a los derechos hu-
del estado en Amrica Latina son muy manos o la mala conducta por parte del
acertadas. Basta con echarle un vistazo a las gobierno hasta la defensa en nombre de los
estadsticas del crimen o a las numerosas individuos y las comunidades. Que estas
instancias de abusos policiales para darse oficinas hayan sido creadas es en s una
cuenta de lo ineficaz y hasta abiertamente prueba de cmo la cultura de derechos
nefasta que puede ser la autoridad estatal. penetr incluso en los gobiernos ms re-
Sin embargo, a pesar de lo funesto que calcitrantes y est afectando las estructu-
puede ser el estado en muchos sentidos, su ras estatales. La financiacin y la asistencia
desarrollo tampoco estuvo paralizado por internacional jugaron un papel crucial en
completo. ODonnell destaca la existencia este proceso.
de ciertos bolsones de intencin en el es- El trabajo de la Defensora del Pueblo
tado vale decir, nodos resolutorios den- en Per durante la presidencia de Fujimori
tro del estado que actan con bastante au- es un ejemplo por dems asombroso. A pe-
tonoma con respecto a las fuerzas policia- sar de la naturaleza profundamente autori-
les locales pero que coordinan sus acciones taria del gobierno, la Defensora pudo co-
con actores internacionales. Supuesta- brar suficiente autonoma e hizo impor-
mente, esto se refiere principalmente a las tantes aportes a la lucha por los derechos
entidades y los cuadros tecncratas encar- humanos en Per. Por ejemplo, la oficina
gados de disear las polticas econmicas. desempe un rol clave en la organizacin
De todas maneras, la idea de ODonnell del proceso legal para liberar a cientos de
de que existen bolsones en los estados personas que haban sido encarceladas in-
puede ampliarse. Yo dira que, aun en el justamente como terroristas durante la
marco de estas estructuras estatales por lo guerra de la contrainsurgencia peruana. La
general funestas, existen casos significati- oficina tambin hizo un trabajo pionero en
vos de bolsones progresistas. A lo que me el rea de los derechos de las mujeres y de
estoy refiriendo con esto es a la nueva ca- los indgenas y logr instalar, por primera
mada de entidades burocrticas y los nue- vez, los derechos de los discapacitados en la
vos programas de las agencias guberna- agenda nacional. Al abrir oficinas en todo
mentales que constituyen importantes el pas, la Defensora pudo ocuparse de to-
avances en el compromiso del estado para dos lo distritos electorales (llegando a las
promover la democratizacin. Lo intere- famosas zonas marrones que analiza
sante es que las organizaciones internacio- ODonnell).13 En consecuencia, incluso en
nales y los gobiernos donantes tambin de- un rgimen que no exhiba ninguna vo-
sempearon un papel importante en el de- luntad para promover la democracia a un
sarrollo de estos bolsones progresistas as nivel general, algunos bolsones progresis-
como en el desarrollo de los bolsones de tas lograron funcionar dentro del estado.
intencin mencionados anteriormente. Con el mismo criterio, nuestro anlisis
Hay muchos ejemplos, pero yo slo de los bolsones progresistas podra ex-
mencionar uno para ilustrar este punto. tenderse para considerar, de manera am-
Uno de los desarrollos institucionales ms plia, las reformas legales y las reformas
importantes dentro del estado en la ltima constitucionales que tuvieron lugar en la
12 La referencia surge de Peter Evans, Dietrich Rueschemeyer y Theda Skocpol, eds., Bringing the State Back In
(Volver a incorporar al estado) (Cambridge: Cambridge University Press, 1985).
13 Para tener una visin general de sus actividades, vase Defensora del Pueblo, Una prctica al servicio de la ciu-
dadana: primer informe del Defensor del Pueblo ante el Congreso de la Repblica, 1996-1998 (Lima: Defensora del
Pueblo, 1998).
114 Ms all del minimalismo: una agenda para unir democracia y desarrollo
ltima dcada a fin de identificar nuevas lenguas indgenas; 4) una garanta de edu-
formas de inclusin y derechos que an- cacin bilinge.15
tes no existan. Por ejemplo, Carmen Dia- Como en el caso de los derechos de las
ne Deere y Magdalena Len registraron los mujeres, la implementacin de leyes y po-
cambios legales significativos que estable- lticas basadas en las reformas constitucio-
cen la igualdad formal de las mujeres ante nales multiculturales ha sido lenta y gra-
la ley en relacin a la propiedad y los dere- dual en el mejor de los casos. Aun as, las
chos sobre las tierras.14 Como subrayan las nuevas constituciones multiculturales re-
autoras, la igualdad de gnero en lo que presentan un avance histrico en las rela-
concierne al acceso a la tierra an dista de ciones entre estado y sociedad, una incor-
ser completa, pero la implementacin de poracin de los grupos durante mucho
una legislacin que define la igualdad de tiempo excluidos en el contexto de la pol-
los sexos en esta rea ha tenido un impacto tica tradicional.16
significativo. Irnicamente, lo que abri Para resumir mi argumento hasta el
una oportunidad para que los grupos de momento: el anlisis de ODonnell nos di-
mujeres y las mujeres polticas ejercieran ce mucho sobre los eslabones faltantes en
presin para incluir la igualdad de gnero la democracia latinoamericana, sus dficits
en la nueva legislacin fue la implementa- o las fallas, para utilizar la terminologa
cin de cdigos agrarios neoliberales (mu- de Agero y Stark.17 Lo que falta en la
chas veces asociados a consecuencias nega- democracia latinoamericana es un aspecto
tivas para los pobres). de la historia. Pero una parte igualmente
Con respecto al cambio constitucional importante de la historia tiene que ver con
en Amrica Latina, de hecho el desarrollo lo que hay y las posibilidades creativas
ms arrollador se produjo en el terreno de que pueden surgir de los nuevos bolsones
la institucionalizacin del multiculturalis- de conciencia y de organizacin que ya
mo. Tal como queda documentado en el existen. Cmo se pueden extender los
trabajo de Donna Lee Van Cott, las consti- nuevos desarrollos (progresistas) en el es-
tuciones latinoamericanas fueron reformu- tado y la sociedad para profundizar la de-
ladas para que incluyeran algo que, en otro mocracia?
momento, habra sido impensable el re- La creacin de una coalicin mxima
conocimiento de los derechos de los pue- para la democracia y el desarrollo
blos indgenas. Como demuestra Van Tal como insiste ODonnell, es imposi-
Cott, la mayora de las constituciones lati- ble separar la democracia deficiente del
noamericanas ahora incluyen lo siguiente: problema de la pobreza persistente y gene-
1) el reconocimiento retrico de la natura- ralizada. Resulta difcil imaginar que Am-
leza multicultural de sus sociedades; 2) el rica Latina pueda lograr una democracia
reconocimiento de la ley consuetudinaria plena y significativa si no se reduce la po-
de los pueblos indgenas como la ley oficial breza de manera contundente. Por ms
y pblica; 3) los derechos colectivos sobre la abrumadora que pueda parecer esta agen-
propiedad para protegerla de la venta, el da, Amrica Latina tal vez sea la regin en
desmembramiento o la confiscacin; 4) la el mundo en desarrollo mejor posicionada
condicin oficial o el reconocimiento de las para hacer este salto a la democracia y el
14 Carmen Diana Deere y Magdalena Len, Empowering Women: Land and Property Rights in Latin America (Em-
poderamiento de las mujeres: derechos a la tierra y a la propiedad en Amrica Latina), (Pittsburgh: University of
Pittsburgh Press, 2001).
15 Donna Lee van Cott, The Friendly Liquidation of the Past: The Politics of Diversity in Latin America
(La liquidacin amistosa del pasado: la poltica de la diversidad en Amrica Latina), (Pittsburgh: University of Pitts-
burgh Press, 2000), 265.
16 Ibd., 280.
17 Para un anlisis que se concentre en los dficit democrticos en la poltica latinoamericana, vase la coleccin
de Felipe Agero y Stark, eds., Fault Lines of Democracy in Post-Transition Latin America (Fallas de la democracia
en la Amrica Latina postransicin), (Miami: North-South Center Press, University of Miami, 1998).
Ms all del minimalismo: una agenda para unir democracia y desarrollo 115
desarrollo. Esto es as porque Amrica La- pensamiento que, aparentemente, se est
tina cuenta, al menos parcialmente, con llevando a cabo en las organizaciones in-
las materias primas legales, polticas y cul- ternacionales.
turales para respaldar el cambio progresi- Roberto Patricio Korzeniewicz y Wi-
vo (como espero que haya quedado ilustra- lliam Smith sostienen que en las institucio-
do en mi anlisis anterior). nes multilaterales se est llevando a cabo
Cada discusin sobre cmo construir un cambio intelectual sustancial, una mo-
democracias y economas reales que pue- dificacin del dogma fundamentalista de
dan ofrecer un estndar de vida decente los primeros aos del Consenso de Was-
para todos necesariamente nos lleva, una hington.18 En el plano econmico, hay un
vez ms, a la poltica. Si hay que encontrar- creciente reconocimiento de que las polti-
le una solucin a estos problemas, har fal- cas neoliberales por s solas no pueden re-
ta una voluntad poltica y un compromiso solver los problemas ms amplios de la de-
genuinos. De dnde va a surgir? Qu ti- sigualdad y la pobreza. Tomar conciencia
pos de coaliciones son necesarias para lle- de ello llev a las instituciones multilatera-
var a cabo un proyecto semejante? Existe les a poner mucho ms nfasis en estas
un papel en el proceso para los actores in- cuestiones en su propia programacin y re-
ternacionales? No hay respuestas sencillas salt la importancia de la cooperacin in-
para estos interrogantes. El desarrollo lati- terinstitucional a la hora de reducir la po-
noamericano se vio constantemente inte- breza. En 2000, la Organizacin para la
rrumpido por la resistencia de las elites a Cooperacin y el Desarrollo Econmico
los proyectos destinados a la democratiza- (OCDE) se uni al Banco Mundial y al
cin y la redistribucin de los ingresos. Esa Fondo Monetario Internacional para res-
resistencia domstica se vio respaldada (y paldar los objetivos establecidos por las
directamente favorecida en algunas instan- Naciones Unidas para la reduccin global
cias) por aliados externos tambin deseo- de la pobreza.19
sos de mantener sus propios privilegios y Reconsiderar el papel que debera de-
poder en la regin. Dado el registro hist- sempear el estado en el proceso de desa-
rico, hay pocos motivos para creer que las rrollo tambin ha sido parte del cambio in-
elites latinoamericanas emprendern una telectual. En lugar de relegar al estado a los
conversin altruista en el corto plazo y ac- mrgenes, las instituciones multilaterales
cedern de repente a las demandas popu- ahora estn concentradas en fortalecer la
lares que resultaran en una redistribucin capacidad del estado y en crear institucio-
sustancial del ingreso. De todas maneras, nes para la buena gobernancia. Los pro-
es concebible que las elites latinoamerica- gramas del Banco Mundial, que incluyen
nas (o, por lo menos, segmentos de estas proyectos para promover la reforma y la
elites) se convenzan (en parte como reac- transparencia judicial, reflejan este nuevo
cin frente a las movilizaciones de masas) nfasis. Es ms, el banco tambin abraz
de que la mejor manera de preservar sus toda una serie de objetivos de democrati-
intereses es a travs de otros medios es- zacin que incluye la consulta con grupos
pecialmente, participando en una amplia populares.
coalicin de reforma para fortalecer la de- Segn el punto de vista de Korencie-
mocracia poltica y el bienestar econmico wicz y Smith, la combinacin de estos
de los ciudadanos. El pensamiento na- cambios intelectuales e institucionales po-
cional sobre el tema probablemente se vea dra sentar la base para el surgimiento en
influenciado por la reconfiguracin del Amrica Latina de coaliciones para el de-
18 Roberto Patricio Korzeniewicz y Willam C. Smith, Poverty, Inequality, and Growth in Latin America:
Searching for the High Road to Globalization (Pobreza, desigualdad y crecimiento en Amrica Latina: en busca
del camino fcil a la globalizacin), Latin American Research Review 35, 3 (2000), 23.
19 Jessica Einhorn, The World Banks Mission Creep (El fracaso de la misin del Banco Mundial), Foreign
Affairs 80 (septiembre-octubre de 2001), 22-28.
116 Ms all del minimalismo: una agenda para unir democracia y desarrollo
sarrollo democrtico social policntrico. poltica en general. La falta de confianza en
Este tipo de coaliciones incluiran partidos, los partidos y sus lderes estn bien funda-
movimientos sociales locales y organiza- da; es una consecuencia lgica del mal de-
ciones no gubernamentales respaldadas sempeo que implica, en muchos casos,
por los programas progresistas de las insti- una gestin econmica excesivamente ine-
tuciones internacionales. ficiente y corrupcin.
Crear una coalicin lo suficientemente En base al desempeo en el pasado, son
amplia como para ganar elecciones y gozar pocos los motivos para creer en la buena
del apoyo necesario para implementar una voluntad o la capacidad de los lderes pol-
agenda de reformas es la tarea encomiable ticos del pasado (por ej., APRA en Per o
por delante. En un trabajo previo, ODon- Accin Democrtica en Venezuela) o de los
nell analiz la cuestin de cmo crear una participantes ms nuevos (por ej., Causa R
coalicin poltica capaz de hacerse cargo de en Venezuela o Per Posible en Per) para
la cuestin de la pobreza en Amrica Lati- encarar un proyecto democrtico social.
na. Para ello, especul con que partes del En realidad, si se me permite hacer alguna
sector medio pueden formar parte de especulacin aqu, el mayor obstculo para
una coalicin de esa naturaleza.20 Al igual que las elites latinoamericanas se sumen a
que los pobres, los sectores de la clase me- un proyecto de estas caractersticas tal vez
dia vieron cmo se deterioraron significa- no sea el contenido poltico del proyecto
tivamente su nivel de vida y su seguridad per se. Ms bien, el problema de integrar a
econmica es ms, muchos, en conse- las elites en una coalicin quiz tenga ms
cuencia, ingresaron en la categora de los que ver con la falta absoluta de fe en la
nuevos pobres.21 Por lo tanto, tal vez competencia de los lderes polticos para
se pueda movilizar a la clase media recu- embarcarse en un proyecto as sin caer en
rriendo a apelaciones morales y apelacio- el populismo o en una simple incoheren-
nes a sus intereses. cia poltica.
No obstante, el problema crucial para Llamar a la reconstruccin y revitaliza-
establecer este tipo de coaliciones reside en cin de los partidos en Amrica Latina se
el liderazgo y no en la falta de posibles can- convirti en un clich trillado de modo
didatos a participar en un proyecto social y que no volver a someter a los lectores a es-
democrtico. Los movimientos sociales y te reclamo. A pesar de las resmas de pa-
las organizaciones no gubernamentales pel que los cientficos polticos le dedica-
pueden aportar ideas y apoyar el cambio, ron al problema de los partidos en Amri-
pero, en definitiva, son los polticos y los ca Latina, hay pocas pruebas de que hici-
burcratas los que estn al timn del go- mos algn progreso a la hora de identificar
bierno. La crisis de los partidos polticos estrategias concretas para fortalecer los
es un tema recurrente en la literatura sobre partidos en un momento en que la poltica
la democracia en Amrica Latina y aqu no latinoamericana est cada vez ms impul-
intentar hacer una revisin completa del sada por la televisin. Es cierto que cam-
tema. Pero el estado crtico de los partidos biar la estructura de incentivos estipulada
es, en muchos sentidos, el taln de Aquiles por las reglas electorales puede influir en
en la formacin estratgica de las coalicio- el comportamiento de los partidos. Pero
nes polticas. Los pblicos masivos y las eli- igualmente importante es el hecho de que
tes en Amrica Latina comparten su des- las reformas electorales o constitucionales
precio por los partidos polticos y la clase por s solas no corregirn el problema, que
20 Guillermo ODonnell, Pobreza y desigualdad en Amrica Latina: algunas reflexiones polticas, en Pobreza y
desigualdad en Amrica Latina: temas y desafos, ed. Vctor E. Tokman y Guillermo ODonnell (Notre Dame, In-
diana: University of Notre Dame Press, 1998), 60-61.
21 Steven Friedman sugiere la posibilidad de una coalicin de este tipo; vase Democracy, Inequality and the Re-
constitution of Politics (Democracia, desigualdad y la reconstitucin de la poltica), en Democratic Governan-
ce and Social Inequality (Gobernancia democrtica y desigualdad social), ed. Joseph S. Tulchin y Amelia Brown
(Boulder: Lynne Rienner, 2002), 35-36.
Ms all del minimalismo: una agenda para unir democracia y desarrollo 117
abarca el gran abismo que se abri entre la conlleva una consolidacin de los dere-
clase poltica de Amrica Latina y el pbli- chos polticos, civiles y sociales) depende
co al que supuestamente debe atender. de mejorar la capacidad de la gente para
Tal vez parte de la respuesta al interro- articular reclamos, organizarse y exigir un
gante de cmo hacer para que en Amrica mejor desempeo de sus gobiernos. Como
Latina surjan lderes de mejor calidad y ilustra el registro histrico del desarrollo
partidos sensibles resida en el terreno de- democrtico, la democratizacin es un
sordenado y muchas veces catico de la proceso de mltiples estratos que implica
movilizacin social. El dicho de que el algo ms que simplemente pactar con las
pueblo tiene el gobierno que se merece elites.22 La construccin de la democracia
suena muy cruel, pero quiz los latinoame- siempre fue, y sigue siendo, un proceso
ricanos se estn despertando a la posibili- contencioso que se forja desde abajo.23 En
dad de exigir y obtener algo mejor. Como lugar de tenerles miedo a los movimientos
se destac anteriormente en este memo- sociales ruidosos y considerarlos una ame-
rando, las recientes movilizaciones y pro- naza a la gobernabilidad, las autoridades
testas en los pases andinos produjeron al- nacionales e internacionales tienen que
gunas victorias polticas importantes para valorar lo vital que es esta poltica con-
los movimientos sociales y funcionaron tenciosa para el proceso de democratiza-
como un llamado de alerta para los res- cin.24 Los acadmicos haramos bien en
pectivos gobiernos. unirnos a ODonnell y recordarles a quie-
Esto nos retrotrae a una propuesta cla- nes disean las polticas la historia desor-
ve planteada por ODonnell. El progreso denada de la democratizacin cada vez que
de la democracia en las Amricas (que se nos presente la oportunidad.
22 Para un enfoque que resalte la importancia de los pactos con las elites, vase John Higley y Richard
Gunther,eds., Elites and Democratic Consolidation in Latin American and Southern Europe (Las elites y la consoli-
dacin democrtica en Amrica Latina y el sur de Europa), (Cambridge: Cambridge University Press, 1992).
23 Para un anlisis histrico comparativo que les asigne un papel central a los movimientos obreros en la democ-
ratizacin, vase Dietrich Rueschemeyer, Evelyne Huber Stephens y John D. Stephens, Capitalist Development and
Democracy (Desarrollo capitalista y democracia), (Chicago: University of Chicago Press, 1992).
24 Para una discusin sobre la dinmica de la poltica contenciosa en el caso de Ecuador y el impacto en la
democratizacin, vase Jos Antonio Lucero, Crisis and Contention in Ecuador (Crisis y contencin en
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118 Ms all del minimalismo: una agenda para unir democracia y desarrollo
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Referencias 119
quently fail to take into the social and economic mental responsiveness and democratic deepe-
context and the extent to which citizens are actually ning.
able to exercise their rights. Meaningful measure-
ment of the democratic-ness of systems must in- 3. Systematic Cross-National Studies of the Domes-
clude variables that tap the capacity of citizens to tic Elite and the Middle Sectors.
exercise rights. UNDP is in a position to take a lea- In recent years, there has been a dearth of systematic
ding role in the re-configuration of how democracy cross-national research on the domestic elite (busi-
is measured in the hemisphere and to develop cross- ness, social-cultural, and political) and the middle
national data sets that will allow for a more sophis- class in Latin America. Exactly how have the interests
ticated understanding of how democracy is being of these groups been re-configured by neoliberal eco-
experienced in the Americas. nomic reforms and how has the re-configuration af-
fected their political strategies? What are their attitu-
2. Research on Whats There (Lessons from the des regarding democracy and development? These
Progressive Pockets) are several of the questions that need to be answered
To provide a more dynamic view of the ongoing in order to assess the prospects for the development
changes in Latin America, UNDP can encourage of polycentric development coalitions. Survey re-
research that maps successes in the advance of search and national case studies should be combined
democratization, with a view to identifying the to lay groundwork for developing strategies to draw
range of factors that lead to improved govern- these groups into such coalitions
120 Referencias
La nacionalizacin y
democratizacin del Estado,
la poltica y la sociedad
La construccin social de la ciudadana en Amrica Latina pasa por comprender los facto-
res, internos y externos, contenidos en su larga y pesada herencia, as como los que pue-
den contribuir a transformarla. Esta herencia se ha configurado distintivamente a partir de
la relacin entre los pases de la regin y los del llamado Noroeste en la etapa colonial,
y de los impactos estructurales que esta relacin ha dejado en trminos de exclusin so-
cial y polarizacin, sobre todo manifiesta por la sistemtica exclusin de las poblaciones
indgenas y afroamericanas que an hoy persiste.
* Socilogo y cientista poltico, es profesor en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y profesor visitante
en distintas universidades de Europa y los Estados Unidos de Amrica. Fue director del Instituto de Estudios
Peruanos. Entre sus principales obras figuran Clases, Estado y Nacin en el Per; Poltica y sociedad en el Per;
Cambios y continuidades, drogas y poltica en el Per y La conexin norteamericana.
* Graham Wallas Professor of Political Science. The London School of Economics (LSE), London.
5. En relacin al punto 4, debera reali- 6. Existe una gran diferencia entre cmo
zarse un examen ms minucioso del papel el informe analiza la teora del estado y la de-
del derecho internacional, especialmente la mocracia y la vulnerabilidad hoy en da de las
influencia de la agenda de derechos huma- polticas latinoamericanas, aunque hay algu-
nos. El desarrollo posterior a 1945 de un nas observaciones interesantes al respecto en
nuevo concepto de soberana en el derecho la tercera parte final del manuscrito. Me gus-
internacional alejndola de una nocin tara mucho que esta brecha se achicara en la
de poder efectivo y acercndola a otra vin- prxima instancia del proyecto de manera
culada a la autoridad que respeta los dere- que resulte ms fcil leer las conexiones entre
chos humanos y los valores democrticos el marco terico, las condiciones empricas y
es un cambio importante en la poltica in- las implicancias polticas. Si el proyecto lo lo-
ternacional con muchas implicancias signi- gra, podra ser de enorme importancia para
ficativas para las polticas nacionales. el estudio y la poltica de los pases de Am-
En un artculo reciente, Derecho de los rica Latina. Es un gran desafo que, de cual-
estados, derecho de los pueblos, exploro es- quier manera, vale la pena afrontar.
te cambio y los dos primeros tercios de este Considero que el informe es excelente y
artculo podran ser relevantes aqu. Le en- que los comentarios mencionados anterior-
vi una copia directamente a Guillermo. mente slo tienen la intencin de ofrecerle a
No estoy sugiriendo que los marcos le- su autor otra lista de puntos a considerar en
gales cambiantes de la poltica internacional el trabajo que le queda por delante. Hay que
sean suficientes para apuntalar y estabilizar felicitarlo por llevar el proyecto hasta este
la democracia en muchos pases de Amrica punto igual que al PNUD por patrocinar
Latina. Pero es importante reflexionar sobre una investigacin tan importante.
En el marco de las falencias de la democracia en Amrica Latina en los albores del siglo
XXI, este ensayo quiere destacar la especial situacin de las organizaciones independi-
entes de la sociedad civil. Surge de la conviccin de que esas entidades son actores im-
prescindibles aunque ciertamente no nicos en cualquier empresa de superacin de
esas falencias; su existencia y eficacia es un ndice fundamental del grado en que la democ-
racia est generando una sociedad abierta.
* Profesor de Derecho y director, Center for Civil and Human Rights, Universidad de Notre Dame (EUA). Es
miembro de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos.
El autor agradece los comentarios de Javier Mariezcurrena.
1 Una constatacin emprica ms rigurosa sobre esta hostilidad puede ser un campo frtil de investigacin del
proyecto auspiciado por el PNUD.
En este sentido, este ensayo responde a algunas de las muy frtiles exploraciones de la monografa de Guillermo
ODonnell con que se lanz el proyecto del PNUD. Especficamente, procuramos continuar el desarrollo de las
sugerencias empricas propuestas por ODonnell bajo los items I.1.1.6, I.3.3.2, II.4.4. y IV.2, 3 y 4 de ese trabajo.
* Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ) y Universidade Candido Mendes (UCAM), Bra-
sil.
1 Vase ODonnell (1996a y 1996b) para una reevaluacin del debate sobre la transicin y la crtica del enfoque teo-
lgico de la mayora de los argumentos
2 Por ejemplo, Linz y Stepan (1996) y Garreton (1997).
3Vase tambin Nun (1987).
8 La literatura sobre personalidades posmodernas aborda exactamente este problema. Vanse, por ejemplo,
Giddens (1990) y su concepto de inseguridad ontolgica; Sennet (1998) para una discusin sobre la corrosin
del carcter en el mundo contemporneo de la flexibilizacin laboral; o Beck (1992) y su teora de la sociedad
de riesgo. Taylor (1989), en este sentido, es ineludible.
9 Hay una creciente masa de literatura que ODonnell omite en este artculo y que aborda de una manera ms
o menos utpica las mismas cuestiones. Por ejemplo, Benhabib (1996), Fraser (1997), Young (2000), Taylor
(1991), Kymlicka (1996), entre otros.
I.3.1. Con respecto al Ejecutivo Esto tampoco resulta claro. Estamos ha-
I.3.1.1. Si acta respetando de manera blando de un marco legal que apoye la par-
clara y coherente los derechos de los ciuda- ticipacin o de procedimientos y una cultu-
danos y sus asociaciones y la jurisdiccin ra poltica de apertura del estado a la opi-
de otras instituciones pblicas. nin de los ciudadanos? En una investiga-
cin emprica comparativa, al menos debe-
Una vez ms, cul es el parmetro para ran sugerirse algunas medidas de apertura a
esta afirmacin? Si la democracia se puede la participacin de los ciudadanos. Tambin
ver como una manera de resolver los conflic- existe una contrapartida para esta apertura,
tos polticos y sociales, la jurisdiccin de ca- que es la existencia o no de organizaciones
da institucin pblica es ella misma y, por sociales capaces de hacerse or en la esfera
definicin, una cuestin discutible. No es poltica.
antidemocrtico que el Ejecutivo pelee por II.1. Con respecto a la territorialidad del
mayores mrgenes de maniobra, si lo hace estado
guindose por las reglas democrticas. En
otras palabras, la cuestin no es respetar la II.1.1. Si el estado demarca un electora-
jurisdiccin existente de otras instituciones, do que no est disputado activamente por
sino respetar el derecho a tener una jurisdic- porciones ms que insignificantes de la po-
cin y cumplir con las reglas del juego demo- blacin.
crtico a la hora de pelear por la manera en II.1.2. Si existe un estado que ejerce un
que se establecen los lmites entre cada insti- control efectivo y dentro de un marco legal
tucin. Lo mismo es vlido para la prxima de todo su territorio.
afirmacin y para la propuesta I.3.3.1.
II.2. Con respecto al sistema legal
I.3.2. Con respecto al Congreso II.2.1. Si promulga y efectivamente res-
I.3.2.1. Si acta respetando de manera palda los derechos y las libertades que con-
clara y coherente los derechos de los ciuda- lleva un rgimen democrtico.
danos y sus asociaciones y la jurisdiccin II.2.2. Si se extiende de manera homo-
de otras instituciones pblicas. gnea en todo el territorio del estado.
I.3.2.2. Si lleva a cabo sus deliberacio- II.2.3. Idem, en varias clases, sectores y
nes y toma decisiones respetando de mane- grupos.
ra razonable el derecho de cada legislador a
ser escuchado (en plenarios y/o en comi- No resulta claro cmo debera extenderse
siones) y sopesando ecunimemente sus de manera homognea en clases, sectores y
opiniones y sus votos. grupos. A veces lo que necesitamos es un es-
I.3.2.3. Si los partidos minoritarios tie- tado capaz de justificar una expansin hete-
nen una posibilidad justa de que se consi- rognea de poblaciones de condicin econ-
deren y se discutan sus crticas y propues- mica y social muy baja, y de limitar el poder
tas, dentro y fuera del Congreso. econmico y/o social de otros grupos y clases.
Creemos que debera introducirse una di-
I.3.3. Con respecto al funcionamiento mensin temporal en sta y otras dimensio-
general del gobierno nes de la investigacin emprica, para abor-
I.3.3.1. Si acta respetando de manera dar tanto la evaluacin de los acuerdos ins-
clara y coherente los derechos de los ciuda- titucionales y legales existentes, como la me-
III.1.3. Si a los extranjeros se les asignan Un vez ms, esto est bien para evaluar la
los mismos derechos civiles y sociales que a situacin actual de las democracias en Amri-
los ciudadanos, si al menos a nivel local ca Latina, pero no para entender correcta-
pueden participar en asuntos polticos y si mente el proceso de democratizacin que con-
son tratados por las autoridades estatales y dujo al panorama que estos datos reflejan.
por los ciudadanos con debida considera-
cin y respeto. III.3. Con respecto al contexto social
III.1. Si en general y segn constatan,
Se trata de dos dimensiones diferentes. entre otros medios, las encuestas de opi-
Una se refiere a la manera en que el estado nin pblica, la legislacin, las decisiones
trata a los extranjeros, a si su legalidad refle- judiciales y los medios de comunicacin
ja los tratados internacionales y dems. La apoya un contexto social diverso, con espe-
otra se refiere a la tolerancia horizontal entre cial atencin a las indicaciones sobre dis-
ciudadanos y extranjeros. criminacin o intolerancia.
III.2. Si los diferentes medios transmi-
III.2. Con respecto a los derechos ten informacin, opiniones y anlisis di-
sociales (de desarrollo humano) versos sobre cuestiones pblicas, y si estas
III.2.1. Cantidad, porcentaje, posicin informaciones, opiniones y anlisis pueden
social, sexo, edad y ubicacin geogrfica de considerarse autnomos de los intereses o
los individuos que carecen de los requeri- presiones del estado, el gobierno y/o diver-
mientos mnimos de alimentacin, techo, sos intereses privados, incluyendo en el te-
vestimenta y agua potable. rreno econmico.
III.2.2. Idem para los individuos afecta- III.3. Si en asociaciones que no sean las
dos por la falta de acceso a los servicios sa- estrictamente polticas existen derechos de
nitarios, por enfermedades prevenibles y participacin, o si al menos se respetan los
por discapacidades heredadas o adquiridas derechos civiles (y, llegado el caso, los dere-
debidas a cualquiera de las carencias enu- chos laborales) de sus miembros.
meradas aqu. III.4. Si existen libertades y garantas
* Abogado (Universidad de Buenos Aires) y politlogo (Universidad de Pars). Actualmente desarrolla tareas co-
mo investigador principal del CONICET y es director del Instituto de Altos Estudios Sociales de la Universidad
Nacional de San Martn. Fue profesor titular de Ciencia Poltica en la Universidad de Toronto y en las universi-
dades de California, de Berkeley, de Chile y en el FLACSO de Mxico, entre otras instituciones. Entre sus libros
publicados se encuentran: Democracia, gobierno del pueblo o gobierno de los polticos y Marginalidad y exclu-
sin social.
1 Para no multiplicar las citas al respecto, me alcanza con remitirme a Robert R. Alford y Roger Friedland, Powers
of Theory: Capitalism, the State and Democracy (Cambridge, Cambridge University Press, 1985) y a la amplia bi-
bliografa que esta obra sistematiza y critica.
2 C. B. Macpherson, The Rise and Fall of Economic Justice and Other Papers (Oxford, Oxford University Press,
1985), p. 56
3 Idem, p. 57
4 Walter L. Adamson, Hegemony and Revolution (Berkeley, University of California Press, 1980), p. 217.
5 Hay un problema preliminar con el estado que es rara vez considerado y que, sin embargo, requiere atencin
si es que se desea focalizar correctamente la discusin acerca de su naturaleza y de su papel. Se trata del hecho de
que el estado no es una cosa y de que no existe como tal. Ralph Miliband, The State in Capitalist Society (Lon-
dres, Quartet Books, 1973), p. 46.
6 Vase, por ejemplo, Alexandre Passerin dEntrves, Lgalit et lgitimit, en Annales de Philosophie Politique,
Pars, 1967: 30-41.
7 Cf. Renate Mayntz, Legitimacy and the directive capacity of the political system, en Leon N. Lindberg et al.,
Stress and Contradiction in Modern Capitalism (Lexington, Mass., 1975).
8 Vase, por ej., Peter M. Blau, Critical Remarks on Webers Theory of Authority, en Dennis Wrong, comp., Max
Weber (Englewood Cliffs, N.J., Prentice-Hall, 1970), pp. 151-161.
9 Hermann Heller, Teora del estado (Mxico, F.C.E., trad. L. Tobo, 1942), p. 204. Como agrega este autor: Nin-
gn estado podra subsistir ni una hora sin estas garantas naturales y sociales de su ordenacin jurdica (p. 205).
13 Vase Claus Offe, Designing Institutions in East European Transitions (mimeo), 1995, p. 203.
14 Jrgen Habermas, Legitimation Crisis (Boston, Beacon, 1975), p. 70.
15 Vase, entre otras ilustraciones de este tema, David Vogel, National Styles of Regulation: Environmental Policy
in Great Britain and the United States (Ithaca, Cornell University Press, 1986); y Ron Eyerman y Andrew Jamison,
Social Movements: Contemporary Debates, Research Reports, Department of Sociology, Lund University, 1990,
esp. p. 17, donde contrastan los movimientos sociales de Dinamarca y de Suecia.
21 Vase, por ejemplo, Jos Nun, La teora poltica y la transicin democrtica, en Jos Nun y Juan Carlos Por-
tantiero, comps., Ensayos sobre la transicin democrtica en la Argentina (Buenos Aires, Puntosur, 1987).
22 No hace falta aclarar que todas las alusiones a la democracia conciernen aqu a la democracia representativa o
liberal.
23 En esta seccin, me sirvo en parte del artculo acerca de Rgimen social de acumulacin que escrib para Tor-
cuato S. Di Tella et al., Diccionario de ciencias sociales y polticas (Buenos Aires, Emec, 2001), pp. 598-600.
24 . Durkheim y P. Fauconnet, Sociologie et sciences sociales, Rvue Philosophique, 1903, 55: 465-497.
25 Karl Polanyi, The Great Transformation (Boston, Beacon, 1957).
26 Fue por presin explcita de Thomas Jefferson, por ejemplo, que la Constitucin de los Estados Unidos inclu-
y entre sus clusulas que el gobierno deba impulsar el otorgamiento de patentes. Vase Kevin Phillips, Wealth
and Democracy (Nueva York, Broadway Books, 2002), p. 233.
27 El concepto resulta afn a varias de las preocupaciones de la llamada escuela francesa de la regulacin, inau-
gurada por Michel Aglietta, si bien esta ltima designa como rgimen de acumulacin a las relaciones estricta-
mente econmicas y llama modo de regulacin al conjunto de las instituciones y pautas de conducta que las ri-
gen. El RSA tiene un parentesco mucho ms cercano con la problemtica de las estructuras sociales de acumu-
lacin, introducida por David Gordon y sus asociados. (Vase, por ejemplo, D. M. Kotz et al., Social Structures of
Accumulation, Cambridge, Cambridge University Press, 1994). Sin embargo, ambos planteos le otorgan un papel
determinante a la forma particular de organizacin del trabajo en la empresa industrial, lo cual suele teirlos de
un economicismo excesivo. Los anlisis referidos al RSA se ubican, en cambio, a nivel del sistema poltico y uno
de sus propsitos es iluminar precisamente las relaciones de causacin y las interacciones que se establecen en ca-
da caso entre el RSA y el rgimen poltico de gobierno.
28 Varias importantes contribuciones del propio ODonnell ilustran muy bien lo que digo. Vase, por ejemplo,
Estado y alianzas en la Argentina, 1956-1976, en Guillermo ODonnell, Contrapuntos (Buenos Aires, Paids,
1997), pp. 31-68.
29 Alexis de Tocqueville, De la dmocratie en Amrique (1835), en Oeuvres compltes (Pars, Gallimard, 1961), to-
mo II, p. 167.
30 Citado por Kevin Phillips, op. cit., p. 405.
31 Kevin Phillips, op. cit., p. 422. La alusin a los lderes no electos es una referencia al poder que han adquiri-
do los jueces y, sobre todo, los expertos, como el ya famoso director del Federal Reserve Board.
32 Gabriel Almond, Capitalism and Democracy, PS: Political Science and Politics, 1991, 24: 467-474, p. 472. El
tema es la preocupacin central de mi libro Democracia: gobierno del pueblo o gobierno de los polticos? (Buenos
Aires, Fondo de Cultura Econmica, 2000).
33 Jrgen Habermas, The European Nation-state..., p. 282. La frase tiene ms sabor en ingls y por eso no la tra-
duje.
34 Varios autores, Meeting the Millenium Poverty Reduction Targets in Latin America, Discussion Draft, mayo
de 2002, preparado para PNUD, CEPAL e IPEA, p. 25.
35 Para un esclarecedor examen de los pasajes relevantes de Economa y sociedad, vase Raymond Boudon, Li-
dologie (Pars, Fayard, 1986), pp. 92-99.
36 Asher Horowitz y Gad Horowitz, Everywhere They Are In Chains (Canad, Nelson, 1988), pp. 1-2.
37 Para una discusin de una teora compleja de la ciudadana en estos trminos, vase, por ejemplo, Jos Ru-
bio Carracedo y otros, Ciudadana, nacionalismo y derechos humanos (Madrid, Trotta, 2000).
38 Informe de la Royal Commission on Electoral Reform and Party Financing, Ottawa, 1991, citado por Will
Kymlicka, Ciudadana multicultural (Barcelona, Paids, trad. C. Castells Auleda, 1996), p. 190.
39 En mi libro Democracia... , pp. 93-97, remito a una interesante literatura que se ha ocupado de estas cuestio-
nes en el caso de la India.
40 G. A. Cohen, Lack of Money means Lack of Freedom (Oxford, 2001, mimeo). Hace ya tiempo, Hill llam la aten-
cin sobre las versiones Ritz Hotel de la ciudadana: se supone que las puertas del hotel estn abiertas para to-
dos pero sucede que los pobres tienen que dormir a la intemperie... Vase Christopher Hill, Reformation to In-
dustrial Revolution (Londres, Weidenfeld y Nicholson, 1967), p. 128.
41 Pablo Semn, El pentecostalismo y la religiosidad de los sectores populares, en Maristella Svampa, comp.,
Desde abajo: la transformacin de las identidades sociales (Buenos Aires, Biblos-UNGS, 2000), pp. 155-180.
42 Javier Auyero, La poltica de los pobres (Buenos Aires, Manantial, 2001), pp. 192-3.
43 Vase, por ejemplo, Serge Paugam, comp., Lexclusion: ltat des savoirs (Pars, La Dcouverte, 1996).
44 Sidney Verba, The Remaking of the German Political Culture, en Mattei Dogan y Richard Rose, comps., Eu-
ropean Politics: A Reader (Londres, Macmillan, 1971), p. 68.
45 Russell J. Dalton, Citizen Politics (Chatham, NJ, Chatham House Publishers, 1996), p. 68. Vase datos sobre
18 pases del Noroeste en p. 74.
Cli Regina Jardim Pinto* mos y principios? Y, tal vez, aun ms enig-
mtico, quin y a travs de qu proceso de
Nota de la autora: el documento de decisin (democrtico u otro) debera deci-
Guillermo ODonnell brinda una robusta dir sobre este tipo de cuestin? Tratar satis-
reflexin sobre el tema de la democracia factoriamente estos temas requiere teoras
concentrndose en tres pilares fundamen- de la democracia que no han sido escritas
tales: el rgimen, el Estado y la ciudadana. an. Evidentemente, la reflexin que pre-
A su densidad terica se le suma una aten- sentamos a continuacin no busca respon-
cin especial orientada a las cuestiones re- der estas preguntas, sino ser un aporte a es-
lativas a los estrangulamientos del rgi- ta discusin partiendo de la produccin
men en Amrica Latina. En tres ocasiones, que toma el tema de la democracia en rela-
se interrumpe la reflexin terica y se pre- cin con la problemtica de gnero. Por lo
senta una serie de sugerencias empricas. tanto, es a partir de esta perspectiva que voy
En la parte final de su texto ODonnell a intervenir en el texto en cuestin.
formula una serie de preguntas fundamen- Con este fin, dividir este trabajo en
tales. ODonnell pregunta: A qu esferas tres partes. En la primera, aunque breve-
ms all del rgimen deberan los mecanis- mente, mencionar algunos de los princi-
mos democrticos de toma de decisin y el pales aportes en el rea de la teora de la de-
principio y los derechos de ciudadana ex- mocracia desarrollados por feministas es-
tenderse? Qu costos en trminos de trade- pecializadas en ciencias polticas; en la se-
offs con otros objetivos sociales estamos dis- gunda, tomar los temas centrales desarro-
puestos a pagar para avanzar en la democra- llados por ODonnell y los examinar a
tizacin? Deberan los mecanismos demo- partir de lo que yo llamo dos tensiones
crticos y los principios de ciudadana ex- constitutivas de la democracia, cuando se
tenderse a, digamos, el funcionamiento in- trata de examinarla a partir de una pers-
terno de los partidos, sindicatos y asociacio- pectiva de gnero: la tensin entre partici-
nes empresariales, pero no a empresas, uni- pacin-representacin; y la tensin entre
versidades, organizaciones internacionales y Estado-sociedad civil. Finalmente presen-
familias? Pueden existir criterios que per- tar seis comentarios que surgen del texto
mitan trazar criterios razonablemente con- de ODonnell que son fundamentales en la
sistentes y ampliamente aceptados acerca de discusin de la democracia a partir de una
dnde aplicar y dnde no dichos mecanis- perspectiva de gnero.
* Doctora en Gobierno (Universidad de Essex-Inglaterra), actualmente se desempea como profesora del De-
partamento de Ciencia Poltica de la Universidad Federal de Rio Grande do Sul, Brasil.
1 Iris Young hace un importante aporte a este debate atribuyndole una naturaleza especfica a la nocin de pers-
pectiva. Parte de la idea de que la representacin de grupo no crea divisin y conflicto, pero que es importante
para una democracia que pretende la justicia en la medida en que permite que los problemas y soluciones pue-
dan ser pensados a partir de diferentes perspectivas. Perspectiva social para la autora consiste en a set of ques-
tions, kinds of experience, and assumptions with which reasoning begins, rather than the conclusion drawn. Al
tiempo que la perspectiva social no tiene contenidos especficos, es el punto de vista a partir del cual los grupos
se colocan. Young da como ejemplo de perspectiva un diario publicado por la comunidad negra de Pittsburg en
los Estados Unidos. Este diario, segn la autora, rene un conjunto de intereses y opiniones diferenciadas. Aun
as, el diario habla desde una perspectiva de la comunidad negra, o tratando temas que le interesan a esta comu-
nidad o dando noticias sobre eventos o incluso cuando trata de temas locales y nacionales no directamente vin-
culados con los negros. (Young, 2009; pg. 138).
2 El concepto de identidad y el tema de la identidad han sido muy debatidos cuando se analiza la representacin
diferenciada en los regmenes democrticos. Identidad tomada como reveladora de una naturaleza esencial en la
que participan cuestiones de privilegio antidemocrticas pudiendo llevar a experiencias simplemente corporati-
vas. No obstante, si la identidad es entendida en su carcter histrico y relacional, donde su existencia es por de-
finicin provisoria, aunque a veces lo sea de larga duracin, el concepto parece explicar bastante bien la amalga-
ma que hace que los grupos se unan a partir del sentimiento de pertenencia de una identidad.
3 Aun asumiendo las causas econmicas de la pobreza, su reproduccin tiene naturalezas diversas y, por cierto,
ser mujer, negro, anciano o nio, vivir en el campo o en la ciudad, en el Norte o en el Sur, son factores centrales
en la composicin de la pobreza. Si esto es as, surge de ello la necesidad de considerar otra dimensin que es la
de la profundizacin de la democracia en cuanto a construir espacios de participacin que puedan darles expre-
sin a las necesidades de los grupos excluidos. No se trata de defender normativamente formas de democracia
participativa, no es sta la cuestin que est analizndose, sino de pensar en potenciales polticas de ecualizacin
de derechos capaces de invertir las prioridades.
4 Aun cuando no se participe de este debate, no puede dejarse de citar entre las cientficas polticas de extraccin
feminista a Carole Pateman. Ya en 1970, Pateman escribi un importante libro sobre democracia y participacin
donde comenta sobre el asunto en relacin con la gestin del trabajo. En 1988 publica su libro ms importante
dentro de una perspectiva feminista El contrato sexual donde analiza el contractualismo desde Hobbes hasta John
Rawls como siendo una constante reafirmacin de orden patriarcal.
5 En relacin con este tema sigo muy de cerca la posicin expresada por Arato y Cohen: We take seriously the
normative principles defended by radical democracts, but we locate the genesis of democractic legitimacy and the
chances for direct participation not in some idealized, dedifferentiated polity but within a highly differentiated
model of civil society itself (...) Moreover, we believe that the democratization of civil society the family, asso-
ciational life, and the public sphere necessarily helps to open up the framework of political parties and repre-
sentative institutions (Arato & Cohen; 1999; pg. 19).
6 La presencia de ONG como actores protagonistas en la lucha por los derechos democrticos y en la lucha por
el fin de las desigualdades sociales se constituye en un tema de gran importancia para todos aquellos que tratan
el tema de la democracia en Amrica Latina. Esto se torna an ms importante si se considera la cuestin espe-
cfica de los derechos de las mujeres. En la ltima parte de este trabajo volver al tema.
7 Esto usando representacin entre comillas exactamente por no constituirse una representacin, sino una ocu-
pacin de espacio, donde la eleccin del representante es hecha la mayora de las veces no por el pretendido re-
presentado sino por el mismo aparato estatal, con base en el prestigio personal e institucional.
8 La ley de cupos en Brasil es de autora de la diputada Marta Suplicy (ley n 9100/95), que estableca la obliga-
toriedad de 20% de mujeres en las listas partidarias para las elecciones del ao 1996. En 1997 fue votada la ley
electoral n 9504 que aument el porcentaje a 30% a partir del 2000, estableciendo el porcentaje intermedio de
25% para las elecciones de 1998.
9 En otras oportunidades analic la presencia de las ONG como actores polticos en Brasil: NGOs new public
spheres? the presence of feminist NGOs in Brazilian politics (presentado en la XXIII International Congress de
la Latin American Studies Association, Washington, Estados Unidos, 2001); NGOs in Brazil and the presence of
new public spheres: possibilities of a marriage(presentado en el XV World Congress of Sociology de la Interna-
tional Sociological Association en Brisbane, Australia, 2001).
* Es Profesor de Historia y Filosofa Poltica del Collge de France, y Director del Centro de Investigaciones Po-
lticas Raymond Aron (CNRS). Fue secretario general de la Fundacin Saint Simn hasta su autodisolucin en
1999. Fundador y redactor en jefe de la revista de reflexin CFDT-Aujourdhui de 1973 a 1976. Actualmente sue-
le escribir en el peridico Liberation. Coautor, junto con Jean-Paul Fitoussi, del libro La nueva era de las desi-
gualdades.
Las dimensiones social y nacional de la democracia: hacia un marco de comprensin ampliado 193
1. Captar la dimensin societaria fuerzos que haban llevado a cabo, de una
del hecho democrtico gran idea de solidaridad nacional. Se deca
lo mismo en Gran Bretaa o en Alemania. El
La ciudadana caracteriza una situacin Estado-providencia ha progresado en Euro-
de inclusin en una comunidad de ciuda- pa con motivo de las crisis y las guerras, ya
danos. Pero esta ltima no puede ser defi- que esos perodos constituyen pocas de
nida simplemente por el derecho a votar y la prueba, que generan la ocasin para una re-
garanta de contar con la proteccin de cier- formulacin ms o menos explcita del con-
to nmero de libertades individuales. La trato social. La guerra radicaliza el curso de
ciudadana est tambin caracterizada por las existencias, reduce el vnculo social a lo
la existencia de un mundo en comn. Dicho social y a sus orgenes. Beveridge, en sus tex-
de otro modo, tiene necesariamente una di- tos clebres, insisti justamente sobre este
mensin societaria. Tocqueville fue el prime- efecto igualador. El efecto ms general de la
ro en subrayar que la democracia caracteri- guerra, explicaba, es tornar ms importante
zaba una forma de sociedad, y no nicamen- a la gente comn. Cada individuo vlido de
te un conjunto de instituciones y de princi- la comunidad se convierte en efecto en un
pios polticos (en esta perspectiva, Tocque- valioso capital (The Pillars of Security and
ville forj el concepto complejo de igualdad Other War-Time Essays, 1943).
de las condiciones para caracterizar el mo- Al amenazar con devolver a los hombres
vimiento hacia el cual tenda dicha socie- a su estado natural, la guerra los invita as a
dad). Quiz captamos hoy esta cuestin de una experiencia de refundacin de la socie-
la produccin de un mundo comn en for- dad. El vnculo entre el Estado-providencia
ma ms precisa cuando hablamos de orga- y la reformulacin del contrato social fue as
nizacin de una esfera pblica (espacio de muy fuerte, tanto despus de la Primera co-
deliberacin en comn), de existencia de mo de la Segunda Guerra Mundial. Al expo-
modalidades de compromiso cvico (tareas ner los motivos de la disposicin del 4 de
comunes compartidas, como el servicio mi- octubre de 1945 sobre la organizacin de la
litar) o de implementacin de una comuni- seguridad social en Francia habla, por ejem-
dad de redistribucin (existencia de un Esta- plo, del impulso de fraternidad y de acerca-
do providencia-redistribuidor, fundado so- miento de las clases sociales que marca la fi-
bre el reconocimiento de la existencia de nalizacin de la guerra para justificar la
cierta deuda social). institucin de un sistema innovador y fuer-
Este ltimo punto es esencial. En efecto, temente redistributivo de seguridad social.
no puede separarse la ciudadana poltica de Todos los ciudadanos de los distintos Esta-
la ciudadana social, o para decirlo de otro dos europeos estaban muy conscientes de
modo, el Estado-providencia de la nacin. que esas reformas haban nacido de las te-
Esta relacin ha desempeado un papel rribles pruebas que acababan de atravesar.
esencial en la historia de las democracias eu- Tambin podramos citar textos anlo-
ropeas. Las instituciones organizadoras de gos de los Estados Unidos, ya se trate de
una seguridad social estuvieron all ligadas analizar las consecuencias de las guerras o la
al refuerzo de un vnculo cvico generado gran crisis econmica de 1929 sobre la orga-
por las dos grandes guerras del siglo En nizacin de nuevas instituciones sociales
1930, uno de los apstoles franceses de la (ver los trabajos de Theda Skocpol o de Da-
primera ley sobre la seguridad social, lo ha- niel Bland). Si bien el siglo XX ha encarna-
ba expresado en trminos sumamente sig- do esta visin societaria de la democracia,
nificativos. El Estado-providencia, subraya, no hizo ms que desarrollar una caracters-
naci inmediatamente despus de la gue- tica virtual, enraizada en la idea misma de
rra, de la solidaridad que se haba enraizado democracia. Convirti en realidad la intui-
entre las distintas clases sociales, de la volun- cin de Rousseau, para quien la patria de-
tad de conceder a los que haban defendido be ser la madre comn de todos los ciuda-
a la patria en las trincheras la ayuda necesa- danos. En Europa y en los Estados Unidos,
ria en los das malos; del recuerdo de los es- se implement entonces en el siglo XX un
194 Las dimensiones social y nacional de la democracia: hacia un marco de comprensin ampliado
Estado cvico-providencia (sin duda, con perversin populista de la idea de nacin
enormes diferencias), que conjuga la preo- proviene justamente de este escamoteo dela
cupacin por reducir las desigualdades, a la dimensin democrtica-solidaria.
aplicacin de procedimientos de redistribu- La experiencia latinoamericana merece
cin o aseguradores. ser medida con la misma vara. Contraria-
Con la apertura de las economas impli- mente a Europa, no es un continente que
cadas en la globalizacin, se ha replanteado haya sufrido durante el siglo XX el desqui-
el concepto tradicional del Estado-provi- cio de las guerras, ni se vio totalmente im-
dencia. Pero se sigue percibiendo como de- plicado en ellas (con algunas excepciones).
cisivo el vnculo de nacin. Incluso, la vida Tuvo esta especificidad histrica esencial
poltica de la democracia y la vida social van por consecuencia la instauracin de una re-
a identificarse en forma creciente. Por moti- lacin diferente entre democracia poltica
vos que he analizado en detalle en La nouve- y democracia social? Por qu las dram-
lle question sociale (1995), el Estado-provi- ticas crisis sociales no generaron el recono-
dencia se convertir, de alguna manera, en cimiento de una mayo deuda social en el es-
algo cada vez ms directamente poltico. La pacio latinoamericano? Es este un elemento
bsqueda de la justicia vincular cada vez del balance y de la evaluacin que parece
en forma ms inmediata el arbitraje social y esencial.
la deliberacin democrtica. La vida de la
democracia estar emparentada con un es-
fuerzo por hablar un mismo idioma y po- 2. La democracia vista desde abajo
nerse de acuerdo sobre las formas de la deu-
da social. Resulta actualmente imposible Los regmenes polticos deben ser eva-
preservar el Estado-providencia sin, de al- luados en funcin de criterios objetivos. S-
guna manera, rehacer la nacin, es decir lo as pueden establecerse clasificaciones y
sin volver a vivificar el fundamento cvico tipologas que sirvan de fundamento para
en el que se arraiga el reconocimiento de proyectos de reforma. Pero tambin puede
una deuda social mutua. resultar til percibir la democracia en forma
La situacin de la democracia en Amri- negativa, a partir de las desilusiones que
ca Latina debiera igualmente abordarse des- puedan experimentar los ciudadanos. Sin
de esta perspectiva. Quiz sea eso lo que duda, estas desilusiones pueden estar ali-
permite explicar en profundidad la dificul- mentadas por ilusiones o fantasas. Pero son
tad de organizar un Estado-providencia en de todos modos elementos estructurantes
algunos pases. Si resulta imposible desarro- del universo democrtico, capaces de po-
llar un sistema asegurador sin desarrollo nerlo en peligro. La democracia nunca se
econmico y sin generalizacin de los asala- enfatizar demasiado no constituye ni-
riados, quizs el defecto del Estado-provi- camente un modelo que sera necesario
dencia solidario proviene principalmente implementar. Es vivida como una historia,
del carcter demasiado frgil de la identidad como una experiencia. La cuestin no con-
colectiva. Cuando el sentimiento nacional siste, en este contexto, en determinar qu
proviene sobre todo de la apropiacin indi- debera ser idealmente la democracia, o a
vidual de smbolos valorizadores (por iden- qu podra pretender idealmente. Tampoco
tificacin, por ejemplo, con deportistas o consiste en considerar, a la manera de Kel-
estrellas del espectculo) o cuando se origi- sen, nicamente la racionalidad interna de
na en una simple oposicin a terceros, no sus principios. No existe un modelo origi-
permite fundar obligaciones recprocas. La nal de la democracia, que haya sido a la vez
nacin entonces es entendida como un blo- claramente formulado y abiertamente con-
que idealizado, que se presupone unificado tradicho (en esta ltima perspectiva, une re-
y homogneo. No es percibida como un es- flexin como la de Norberto Bobbio tuvo el
pacio de redistribucin para hacer vivir. Se mrito de presentar una rica documenta-
la entiende como algo dado, preexistente, cin histrica). La cuestin importante no
cuando en realidad debe ser construida. La reside en la evidencia de una traicin de la
Las dimensiones social y nacional de la democracia: hacia un marco de comprensin ampliado 195
que nacera un sentimiento de desilusin. una forma patolgica de cumplimiento de
Son las expectativas y las promesas iniciales sus promesas y de reduccin de sus aporas
mismas las que deben ser entendidas como constitutivas. En efecto, es posible analizar
relativamente indeterminadas. la fantasa activa de un poder que absorbe
La vida y la calidad de las democracias, plenamente a la sociedad que caracteriza
tanto en Amrica Latina como en cualquier al totalitarismo como si correspondiera a
otra regin, es indisociable de un trabajo de una exacerbacin utpica del principio re-
exploracin y de experimentacin, de com- presentativo, queriendo lograr artificial-
prensin y de elaboracin de s mismas. Las mente que un mismo movimiento genere
democracias siempre pueden descifrarse una sociedad perfectamente legible en su
bajo las condiciones de su puesta a prueba unidad y un poder que se supone est com-
sensible. Comprender su dinmica y sus di- pletamente identificado con dicha sociedad,
ficultades no puede por esta razn disociar- y que se propone suprimir desde su origen
se de una larga consideracin histrica. Por la distancia entre lo social y lo poltico.
lo tanto, la caracterizacin de las democra- El motor de la empresa totalitaria pro-
cias debe hacerse a la luz de su perspectiva viene de esta pretensin que se prolonga en
en el tiempo. Deben tenerse en cuenta los la utopa de hacer existir un poder total-
incumplimientos, las fracturas, las tensio- mente identificado con la sociedad, carente
nes, los lmites y las denegaciones que cons- de toda disociacin con ella. Por esta razn,
tituyen la contrapartida de la experiencia de el poder totalitario es guiado por una lgica
la democracia. imperativa de la identificacin. Al radicali-
La democracia plantea una pregunta que zar y al erigir en absoluta la figura del parti-
permanece por lo tanto continuamente do de clase, se propone ir ms all de las
pendiente: jams parece poder drsele una aporas primarias de la representacin e ins-
respuesta perfectamente adecuada. La de- tituir un poder que represente realmente a
mocracia se presenta como un rgimen la sociedad. Es el Partido el que implemen-
siempre marcado por formas de incomple- ta esta cadena imaginaria de identificacin,
tud y de incumplimiento, que jams puede que lleva a convertir el bur poltico, e in-
reducirse a una frmula simple de la que re- cluso al Primer Secretario al que Solz-
sultara fcil obtener la clave. Esto explica el henytzin llamaba el Egcrata en la perfec-
cortejo de decepciones que marcan su histo- ta encarnacin del pueblo.
ria. Tambin debe retomarse el hilo histri- Esta exploracin por los abismos de la
co de las perplejidades, las interrogaciones y democracia sigue siendo una va privilegia-
los titubeos para captar el estado presente de da para comprenderla. El continente lati-
la democracia en los distintos pases. El an- noamericano no ha conocido estos extre-
lisis comparado de la decepcin democr- mos. Sin embargo, ha sido el terreno de to-
tica en los distintos pases de Latinoamri- do un conjunto de perversiones recurrentes:
ca ofrece as un punto de vista sumamente populismo, caudillismo, dictaduras milita-
til para captar la democracia vivida. Me res, etc. Sera conveniente hacer precisa-
parece necesaria una fenomenologa de la mente el recuento de estas patologas y or-
experiencia democrtica para comprender denar las interpretaciones de estos fenme-
mejor las dificultades y los logros. nos, esforzndose por reconstruir su histo-
ria. Es necesario entender el siglo XIX, e in-
cluso el perodo anterior, para poder refle-
3. La democracia y sus patologas xionar sobre el estado de la democracia en
Amrica Latina. No se trata tan slo de en-
Europa fue durante el siglo XX el conti- tender el peso de una tradicin poltica (que
nente de los totalitarismos. Las democracias puede pesar tanto como muchos determi-
de esta regin del mundo no pueden enten- nismos econmicos y sociales) sino tambin
derse independientemente de este hecho. El de entender cmo se generan las contradic-
totalitarismo ha encarnado una inversin ciones y aporas que siguen activas hoy.
extrema de la democracia, llevando a cabo Se debe analizar en primer lugar el vn-
196 Las dimensiones social y nacional de la democracia: hacia un marco de comprensin ampliado
culo muy particular que se estableci en el seran restablecidas en cuanto las circuns-
siglo XIX en la mayora de los pases de tancias lo permitieran); en segundo lugar, la
Amrica Latina entre estructuras sociales caracterstica de la incapacidad de los parti-
del antiguo rgimen (representaciones indi- dos militares para liberarse en forma dura-
sociablemente holistas y corporativas de lo dera del aval de la opinin pblica.
social) y formas polticas modernas (gobier- Durante casi veinte aos, se han consa-
no parlamentario, reconocimiento del ciu- grado nuevos trabajos a la cuestin de la
dadano-elector, etc.). Se fue urdiendo as en transicin a la democracia en Amrica La-
esta regin una relacin singular entre lo tina. Pero sera quiz conveniente tambin
antiguo y lo nuevo (que sin duda tambin se considerar la persistencia de contradicciones
encuentra en Europa, pero bajo formas dis- estructurantes entre lo poltico y lo social en
tintas) de la cual es posible pensar que con- Amrica Latina, para entender en forma di-
tina produciendo ciertos efectos. Se puede nmica el estado de las democracias.
analizar lo que se llama populismo en esta
perspectiva, como proveniente de la necesi-
dad de satisfacer una identidad claudicante 4. La memoria de la democracia en
por medio de una ficcin.1 Hace resurgir la Amrica Latina
unidad en una realidad de divisiones que no
se puede o no se desea superar (conducien- Los historiadores polticos han insistido
do nuevamente al problema evocado ante- mucho en las dos ltimas dcadas en mu-
riormente del vnculo entre ciudadana so- chas partes del mundo sobre los sitios de
cial y ciudadana poltica). memoria o los objetos de memoria como for-
La historia del autoritarismo tambin mas activas de la identidad social y poltica.
merece ser interpretada de acuerdo a una No me parece que se haya realizado un tra-
matriz de comprensin para el presente. bajo equivalente en los distintos pases de
Alejada de la experiencia totalitaria euro- Amrica Latina. Estoy convencido de que
pea, la historia de Amrica Latina est jalo- permitira aclarar el sistema de las expecta-
nada por dictaduras reversibles. En efecto, tivas y las cegueras simultneas que conti-
estos regmenes han tenido la doble caracte- nan estructurando los distintos imagina-
rstica, muy original, de estar marcados por rios polticos. Existe en Amrica Latina una
una doble incapacidad. En primer lugar, in- fuerte memoria de la libertad y de la opre-
capacidad de los idelogos autoritarios y sin, asociada a fechas, lugares y personali-
proclives a la seguridad para romper en for- dades especficas, pero llama sin embargo la
ma radical con las representaciones demo- atencin que no exista una memoria equi-
crticas (Octavio Paz recordaba con fre- valente de la democracia.
cuencia que todos los dictadores militares
del continente siempre haban declarado ***
solemnemente, en cuanto accedan al poder,
que slo lo ocuparan transitoriamente, ya Estas distintas observaciones, que slo
que las instituciones democrticas regulares indican en forma demasiado breve alguna
1 La celebracin populista de la nacin evoca una tentativa de refiguracin esencialista. Se trata de resucitar, ba-
jo la apariencia del Uno, un sentimiento de identidad desfalleciente. Esta empresa se funda sobre la extremada ra-
dicalizacin de un principio vitalista. Hace derivar la identidad de un doble movimiento de ocultamiento a la so-
ciedad de las divisiones internas y de exacerbacin de las diferencias con lo que le es exterior o ajeno. En este ca-
so, el pueblo slo cobra forma en el movimiento de designacin de sus supuestos enemigos: elites, sospechosas
de cosmopolitismo, poderes ocultos que amenazan su integridad, inmigrantes que amenazan con el riesgo de
mestizaje, multinacionales embarcadas en un complot contra la soberana. En estas circunstancias, la constitu-
cin de la identidad es dependiente de una continua denuncia de lo que la estara amenazando. La visin popu-
lista pretende que el pueblo posee en forma inmediata una consistencia plena, que es perfectamente transparen-
te para s mismo en su esencia. La idea de este pueblo unido no puede entonces perdurar sino en su creciente dis-
tanciamiento de la realidad, invitando a alimentarlo cada vez ms con fantasas para hacerle creer en su identi-
dad natural. Este pueblo imaginario est condenado a distanciarse cada vez ms de la realidad. Cuando los
acontecimientos lo condenan a enfrentarla, el choque resulta brutal.
Las dimensiones social y nacional de la democracia: hacia un marco de comprensin ampliado 197
lneas de investigacin, sugieren que la his- que se desarrollen ms. El Informe de Gui-
toria de la democracia en Amrica Latina llermo ODonnell podra as beneficiarse,
presenta rasgos singulares, que le dan una en mi opinin, si estuviera acompaado
gran importancia en una perspectiva de por algunas Notas filosficas e histricas so-
comparacin. Es dable tambin esperar que bre la democracia en Amrica Latina; le
produzcan resultados que deberan contri- aportaran cierta profundidad de foco y
buir, en todos los continentes, a una mejor contribuiran a concebir en forma ms am-
comprensin de la democracia y sus apo- plia la cuestin del desarrollo democrtico
ras, permitiendo as tener la esperanza de en esta regin.
198 Las dimensiones social y nacional de la democracia: hacia un marco de comprensin ampliado
segunda parte
Tres tesis, elaboradas por el
Informe, sobre el desarrollo
democrtico en Amrica Latina
ndice de aportes
Sobre la democracia como organizacin social (Acerca de la tesis III). Jennifer McCoy
1 Munck, Gerardo, La desagregacin del rgimen poltico: problemas conceptuales en el estudio de la democratiza-
cin, Revista gora N 5, Buenos Aires, 1996.
2 El grado o nivel de desarrollo de cada uno de estos atributos es pertinente al anlisis del estado de la democracia.
3 ODonnell, Guillermo Acerca del estado, la democratizacin y algunos problemas conceptuales. Una perspec-
tiva latinoamericana con referencias a pases poscomunistas, Desarrollo Econmico, Vol. 33, Buenos Aires, 1993.
4 Contrario sensu, importa que el gobierno no asume la agenda (o puntos de la misma) de sectores minoritarios
con acceso privilegiado al poder.
5 Linz, Jun. Democracia presidencialista o parlamentaria: hay alguna diferencia?, 1998; Linz, Jun y Arturo
Valenzuela (eds.), The Failure of Presidential Democracy. Baltimore, Johns Hopkins University Press, 1994.
6 Dahl, Robert. On democracy. Yale University Press, 1998; Mainwaring, Scott. Presidentialism, Multipartism and
Democracy: The Difficult Combination, Comparative Political Studies, vol. XXVI, N 2, 1993; ODonnell,
Guillermo. Delegative Democracy, Journal of Democracy, 1993; among others.
7 Como seala Robert Dahl, llama la atencin que ninguna de las democracias ms antiguas han adoptado esta
combinacin, con excepcin de Costa Rica, que sin embargo, logr mantener la estabilidad de su democracia.
(traduccin propia). Esto, por un lado, destaca la singularidad del arreglo constitucional tpico de la regin y, por
otro, plantea interrogantes acerca de los alcances de las dificultades que tal arreglo implica para la estabilidad
democrtica. Dahl, Robert. On Democracy, Yale University Press, 1998, pgs. 159-160.
8 En la definicin de ODonnell: Europa occidental, Estados Unidos, Canad, Australia y Nueva Zelanda. ODon-
nell, Guillermo, Acerca del estado, la democratizacin y algunos problemas conceptuales. Una perspectiva lati-
noamericana con referencias a pases poscomunistas, Desarrollo Econmico, Vol. 33, Buenos Aires, 1993.
9 A riesgo de parecer un socilogo tpico, comenzar proponiendo una divisin de la ciudadana en tres partes,
pero el anlisis no lo impone, en este caso, la lgica, sino la historia. Llamar a cada una de estas tres partes o
elementos, civil, poltica y social. El elemento civil se compone de los derechos para la libertad individual: liber-
tad de la persona, de expresin, de pensamiento y religin, derecho a la propiedad y a establecer contratos vli-
dos y derecho a la justicia. Este ltimo es de ndole distinta a los restantes, porque se trata del derecho a defen-
der y hacer valer el conjunto de los derechos de una persona en igualdad con los dems, mediante los debidos
procedimientos legales. Esto nos ensea que las instituciones directamente relacionadas con los derechos civiles
son los tribunales de justicia. Por elemento poltico entiendo el derecho a participar en el ejercicio del poder
poltico como miembro de un cuerpo investido de autoridad poltica o como elector de sus miembros. Las ins-
tituciones correspondientes son el parlamento y las juntas del gobierno local. El elemento social abarca todo el
espectro, desde el derecho a la seguridad y a un mnimo de bienestar econmico al de compartir plenamente la
herencia social y vivir la vida de un ser civilizado conforme los estndares predominantes en la sociedad. Las
instituciones directamente relacionadas son, en este caso, el sistema educativo y los servicios sociales. T.H.
Marshall. Ciudadana y clase social, pgs. 22 y 23.
* Dorothy Hirshon Professor in Political and Social Theory. Graduate Faculty, New School University, New York.
Comentarios sobre la Tesis I: La democracia es una forma de organizacin de la sociedad. Esa organizacin se
basa en un rgimen poltico, pero excede este concepto.
* Ph. D. en ciencia poltica, University of Michigan. Professor at Instituto Universitario de Pesquisas de Ro de
Janeiro (IUPERJ), Brazil. Areas de interesse: Estado, Formacao do Estado e Polticas Pblicas; Regimes Polticos
e Democratizacao, em Perspectiva Comparada; Estado, Mercado e Intermediacao de Interesses; Asociativismo,
Participacao, Poltica Urbana.
Memorndum sustantivo sobre la Tesis I, preparado para el proyecto Desarrollo democrtico en Amrica Latina, pa-
trocinado por la Divisin Regional para Amrica Latina y el Caribe del Programa de Desarrollo de las Naciones Uni-
das. Este objetivo es el de elaborar los requisitos institucionales para una democracia liberal ms sustantiva, compren-
siva y constitucional, que sea verdaderamente competitiva y tenga mltiples mecanismos superpuestos para asegurar
la responsabilidad ante la ley y el bien comn y proteger el imperio de la ley.
* Cientista poltico. Investigador principal en la Hoover Institution (Stanford). Codirector de la revista Jour-
nal of Democracy y codirector del International Forum for Democratic Studies. Autor de diversas obras, entre
las que destacan: Political Culture and Democracy in Developing Countries (1993) y Nationalism, Ethnic Con-
flict and Democracy (1994).
* Socilogo. Doctor en Sociologa en la Escuela de Altos Estudios, Francia. Desde 1994 es profesor titular del
Depto. de Sociologa de la Universidad de Chile.
La democracia es una forma de resolucin pacfica de los conflictos derivados no slo de las
inequidades econmicas, sino tambin de la diversidad de intereses contrapuestos inheren-
tes a toda sociedad. En las ltimas dcadas, las demcoracias latinoamericanas han experi-
mentado graves debilidades de los gobiernos para gestionar los servicios pblicos y mejo-
rar la calidad de vida y la seguridad de los ciudadanos. stas han sido consecuencia de la
menguada capacidad del estado de proteger y promover la ciudadana, en sus tres dimensio-
nes, la poltica, la social y la civil. Porque la capacidad del estado de resolver problemas co-
lectivos es un requisito indispensable para el funcionamiento pleno de la democracia.
Al mismo tiempo, un anlisis enfocado en la obligacin del estado de expandir la ciudadana,
no debe dejar de lado la importante dimensin de las obligaciones de los ciudadanos para con
el estado y la sociedad. En este sentido, una cultura poltica paternalista, que le otorgue al es-
tado el rol de protector y dador todopoderoso, puede producir altos niveles de dependencia
del estado y un dbil sentido de los compromisos y las responsabilidades ciudadanas.
Tesis III. El estado de la democracia est definido por su grado de desarrollo como organizacin social y por la capacidad de
esa organizacin para expandir la ciudadana, en el contexto especfico de las democracias latinoamericanas. ste es un an-
lisis de la tesis, desde la afirmacin general hasta los componentes especficos de la ciudadana que se proponen. Concluir
con los argumentos que, a mi entender, faltan en la tesis.
* Director of the Americas Program, The Carter Center and Political Science Professor at Georgia State University.
James Holston y Teresa Caldeira, Democracy, Philip Oxhorn, When Democracy Is Not All
Law, and Violence: Disjunctions of Brazilian Citi- that Democratic: Social Exclusion and the Limits
zenship, en Felipe Aguero y Jeffrey Stark, editores, of the Public Sphere in Latin America, documen-
Faulting of Democracy in Post-Transition Latin to presentado en la conferencia Desafos para la de-
America (North-South Center Press, 1998). mocracia, The Carter Center, Atlanta, octubre de
2000 (www.cartercenter.org/peaceprograms/lacp-
/challenges).
Referencias 239
Los caminos sinuosos
de la democracia
*Socilogo. Realiz estudios en las universidades de Columbia, Chicago y Harvard y fue investigador del Conse-
jo Nacional de Investigacin Francs hasta 1958. En 1956 fund el Centro de Estudios para la Sociologa del Tra-
bajo de la Universidad de Chile. En 1960 se convirti en investigador senior de la Ecole Pratique des Hautes
Etudes (Escuela de Altos Estudios de Ciencias Sociales de Pars), donde fund el Centro de Anlisis y de Inter-
vencin Sociolgicos (CADIS). En los ltimos aos, public los siguientes libros: Crtica a la modernidad (1994),
Qu es la democracia (1994), y Podremos vivir juntos?: iguales y desiguales (1997).
* Politlogo. Es Official Fellow in Politics at Nuffield College en la Universidad de Oxford y Senior Fellow of the
College. Sus ms recientes publicaciones son: Laurence Whitehead (ed.), Democratization: Theory and Expe-
rience (OUP 2002), y Laurence Whitehead (ed.), Emerging Market Democracies: East Asia/Latin America (Johns
HopkinsUniversity Press, 2002).