14-04-2010

Aula 5- Direito Administrativo Curso LFG INTENSIVO I Professora Fernanda Marinela

Retomou (repetiu) o assunto do final da aula passada: teoria do rgo (tambm chamada de teoria
da imputao).

rgos Pblicos:

Os rgos pblicos so unidades de atuao ou centros / ncleos especializados de

competncia, com o fim de agir com mais eficincia, pertencentes a uma entidade estatal
poltica ou administrativa (art. 1, da Lei 9.784/99), dotados de atribuies prprias, porm, no
dotadas de personalidade jurdica prpria, atuando assim, em nome daquela a que se vinculam.
No so sujeitos de direitos e obrigaes, sendo que pelos atos de seus agentes, responde a
pessoa jurdica a que pertencem (ex: Ministrios e Secretarias).

possvel ter esta subdiviso na AP Indireta? Na Direta fcil de enxergar, mas e na AP

Indireta? Pensemos numa autarquia grande, como por exemplo, o INSS. Ser que este
dividido em vrios departamentos que cuida da cidade x, y, z? Sim, logo, temos uma diviso de
competncia. Ademais, tem um setor que visa cuidar do processo administrativo; outro setor
que cuidar de processos judiciais. Logo, d para notar que h vrias subdivises. Assim, ser
possvel esta subdiviso em rgos na AP INDIRETA. Enfim, possvel rgo pblico tanto na AP
Direta, como na AD Indireta, consoante previso legal:

Art. 1o Esta Lei estabelece normas bsicas sobre o processo administrativo no mbito da
Administrao Federal direta e indireta, visando, em especial, proteo dos direitos dos
administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administrao.
1o Os preceitos desta Lei tambm se aplicam aos rgos dos Poderes Legislativo e Judicirio da
Unio, quando no desempenho de funo administrativa.
2o Para os fins desta Lei, consideram-se:
I - rgo - a unidade de atuao integrante da estrutura da Administrao direta e da
estrutura da Administrao indireta;
II - entidade - a unidade de atuao dotada de personalidade jurdica;
III - autoridade - o servidor ou agente pblico dotado de poder de deciso.

Caractersticas os rgos pblicos

a) So resultado da desconcentrao;

b) No possuem personalidade jurdica, logo:

. integram a estrutura de uma pessoa jurdica;

. no so sujeitos de obrigao;

. no possuem patrimnio prprio; e

. no tem capacidade de representar em Juzo a pessoa jurdica que integram (salvo as

Procuradorias, criadas para esse fim). Por outro lado, a doutrina entende que o rgo
poderia ir a juzo, como sujeito ativo, exclusivamente para o exerccio de prerrogativas
funcionais. Ex: segundo a posio majoritria, o rgo pblico pode ir a juzo enquanto sujeito
ativo, na busca por prerrogativas funcionais (ex: prefeito no repassa o duodcimo para a
Cmara Municipal, que ingressa com ao em busca de suas prerrogativas funcionais). No
entanto, no pode ser sujeito passivo da ao, pois no responde por seus atos.

rgo pblico no tem personalidade jurdica, isto , no tem aptido para ser sujeito de
direitos e obrigaes. Se rgo pblico no tem personalidade jurdica, ento ele responde pelos
seus atos? Quem responde pelos atos dos rgos o Estado. Quem responde, por exemplo, pela
escola pblica municipal o Municpio, e no a prefeitura. Suponha que um estudante fura o
olho do outro colega, enquanto permaneciam em sala de aula de uma escola pblica. A
responsabilidade ser do municpio.

rgo pode fazer licitao (aparece como gestor do contrato), porm, quem assina o contrato
a pessoa jurdica. O rgo apenas realiza a gesto do contrato. rgo no pode celebrar
contrato administrativo, pois no sujeito de direitos e obrigaes. O contrato celebrado pela
Unio, mas a lei pode autorizar que ele seja assinado por agente (ex: ministro) que no o
presidente da Repblica.

O contrato de gesto pode ser celebrado entre rgos pblicos (art. 37, p. 8, da CF). Esta
expresso contrato de gesto, inicialmente, foi considerada como aquele celebrado entre entes
da AP. Deste contrato de gesto que surgiram as agncias executivas. Com o passar do
tempo, este contrato foi completamente desfigurado, pois a CF previu a sua realizao entre
rgo e administradores. Ocorre que, por o administrador celebrar contrato em seu nome,
trata-se de contrato privado. Suponha que o secretario de Estado, no exerccio de sua funo,
celebra um contrato. Quem celebra este contrato a pessoa jurdica e no o servidor. Desse
modo, a doutrina entende que este dispositivo, introduzido pela EC 19/1998 inconstitucional,
tendo em vista que o administrador ou o rgo no podem celebrar contrato. Por este motivo,
os contratos entre rgos nunca ocorreram.

OBS.: Em regra no podem celebrar contratos, em razo da ausncia de personalidade jurdica,

entretanto, podem firmar, por seus administradores, contratos de gesto com outros
rgos ou pessoas jurdicas (art. 37, 8, da CF). Esta possibilidade muito criticada pela
doutrina, tendo em vista que, se rgos no so sujeitos de obrigaes, no poderiam celebrar
contratos. At o momento, nunca foi celebrado um contrato de gesto entre rgos, sendo que
essa possibilidade existe apenas teoricamente.

Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: (...)
8 A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da administrao
direta e indireta poder ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus
administradores e o poder pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho
para o rgo ou entidade, cabendo lei dispor sobre:
I - o prazo de durao do contrato;
II - os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos, obrigaes e responsabilidade
dos dirigentes;
III - a remunerao do pessoal.

rgo pblico pode ter CNPJ Cadastro Nacional de Pessoa Jurdica, para facilitar a fiscalizao
pela Receita Federal no controle do fluxo dos recursos pblicos entre rgos (art. 11 da
Instruo Normativa n. 748 da Receita Federal). OBS.: Apesar de os rgos pblicos no
possurem personalidade jurdica, para fins de fiscalizao, a Receita Federal lhes atribuiu CNPJ
(Instruo Normativa 748/07, art. 11, da RF).

Art. 11. So tambm obrigados a se inscrever no CNPJ:

I - rgos pblicos dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Poderes Executivo e Legislativo dos Municpios, desde que se constituam
em unidades gestoras de oramento; (...)

Classificao dos rgos pblicos

.no cai muito em prova; dar as trs principais classificaes; as demais: ler num manual. Obs.: no se
prender aos exemplos, pois cada rgo pode ter uma estrutura especfica. Ademais, frisa que em certos
concursos/editais j determinam como tema do programa a estrutura do rgo (AGU, polcia federal).

1 Quanto posio estatal:

.Independentes: no sofrem relao de subordinao. So as chefias do legislativo (CN,

Cmara dos Deputados, SF, Assemblias Legislativas e Cmaras de Vereadores), do Judicirio
(Tribunais e juzes monocrticos) e do Executivo (Presidncia da Repblica e governadorias);

.Autnomos: subordinam-se aos independentes, entretanto possuem autonomia (ampla

liberdade de deciso) administrativa, financeira e tcnica (ex.: Ministrios, procuradoria
geral de justia, secretarias estaduais, etc.), manda muito, mas no sozinho;

.Superiores: tm apenas poder de deciso, mas subordinados aos rgos independentes ou

autnomos, desvestidos de autonomia e voltados para funes tcnicas e de
planejamento (ex.: gabinetes e procuradorias);

.Subalternos: execuo de atribuies confiadas a outros rgos, sendo que no gozam de

independncia, autonomia ou poder de deciso. Apenas executam. (ex: almoxarifado,
zeladorias, departamento de RH, departamento de cpias e portarias. So as sees
administrativas).

2 Quanto estrutura:

.Simples: no se subdividem, sendo constitudos por um s centro de competncia,

desenvolvendo suas atribuies de forma concentrada (ex.: gabinete);

.Compostos: subdividem-se em diversos rgos (ex.: delegacias de Ensino e as escolas ligadas

s escolhas; postos de sades e os hospitais, normalmente, so ramificaes, esto vinculados,
logo, caso de rgo composto).

3 Quanto atuao funcional:

.Singulares/Unipessoais: a atuao ou deciso so atribuies de um nico agente. (ex:

Presidente da Repblica, juzo monocrtico);

.Colegiados: deciso por manifestao conjunta de seus membros. (ex: casas legislativas,
nossos tribunais).

ADMINISTRAO PBLICA INDIRETA

 A AP Direta estudo do Dir. Const. em Dir. Administrativo vimos o que so rgos (a includos
os rgos da AP Direta).

A administrao pblica indireta composta pelas:

a) Autarquias: autarquias comuns, agncias reguladoras, agncias executivas, conselhos

de classe, universidades federais, consrcios pblicos.

b) Fundaes pblicas: fundaes e agncias executivas.

c) Sociedades de economia mista.

d) Empresas pblicas.

e) Associaes pblicas: consrcios pblicos (podem ser autarquias ou empresas

pblicas).

Consrcio pblico o contrato pelo qual os entes polticos se renem na busca de uma finalidade
comum (Lei 11.107/05). uma nova pessoa jurdica que no se mistura com os entes polticos
(ex: contrato entre Unio, o Estado do Paran e o Municpio de Curitiba, formando uma
associao pblica). A associao de direito pblico espcie de autarquia. A associao de
direito privado seguir o regime da empresa pblica e sociedade de economia mista. Ambas
integram a AP.

A OAB no faz parte da AP indireta, nem faz parte do terceiro setor.

O terceiro setor entidade paraestatal (ex: SESC, SENAI, SENAC, etc.), no compondo a AP,
apenas atuam ao lado dela.

Caractersticas comuns a todas as pessoas que compem a AP indireta

So caractersticas aplicadas a toda e qualquer pessoa jurdica da AP indireta:

1) personalidade jurdica prpria;

2) criao por lei ou autorizao legal;

3) finalidade especfica prevista em lei (princpio da especialidade);

4) sem fins lucrativos; e

5) ausncia de hierarquia.

Analisemos cada uma:

Personalidade jurdica prpria

A AP indireta responde por seus prprios atos. No interessa a origem do patrimnio ou receita,
se de transferncia dos outros entes ou de receita prpria, obtendo patrimnio e receitas
prprias. Esse patrimnio prprio utiliza para que a AP indireta cumpra com suas obrigaes.
Como gozam de patrimnio prprio, gozam de receitas prprias, tm o seu prprio dinheiro.
Pode ser oriundo do oramento, das atividades, das doaes, etc., mas para cumprir suas
obrigaes, consequentemente, gozam de autonomia tcnica, administrativa e financeira.

Enfim, possuem autonomia tcnica, administrativa e financeira. Se a personalidade prpria, a

AP indireta tem liberdade para gerar suas atividades, receitas e regras tcnicas.

OBS.: No tem autonomia poltica aptido para legislar. Nem mesmo a agncia reguladora
possui autonomia poltica, pois sua regulamentao define normas tcnicas complementares
lei. Ela regula, normatiza a fim de complementar uma previso legal.

Criao e extino das pessoas da AP indireta

CF, Art. 37, XIX:somente por lei especfica (lei ordinria especfica, isto ,
cada pessoa jurdica ter a sua lei) poder ser criada autarquia
(englobando-se a fundao pblica de direito pblico **) e autorizada a
instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao
(pblica de direito privado***), cabendo lei complementar, neste ltimo
caso, definir as reas de sua atuao

** Fundao pblica de direito pblico (espcie do gnero autarquia)- lei cria

***Fundao pblica de direito privado lei autoriza

.LEI CRIA basta a lei e autarquia est pronta para existir.

.LEI AUTORIZA lei ordinria autoriza e para a completa existncia da pessoa jurdica deve ser
feito o registro dos atos constitutivos, seja no cartrio de registro de pessoas jurdicas
(natureza civil), seja na junta comercial (natureza empresarial).

OBS.: Paralelismo de formas: se lei cria, a lei extingue; se lei autoriza criao, a lei autoriza
extino.

Agora analisemos a parte final do dispositivo em comento: ...cabendo lei complementar, neste
ltimo caso, definir as reas de sua atuao...

Que no caso a fundao. Para criar a fundao necessria a lei que autorize a sua criao.
Quanto lei complementar citada no dispositivo acima destinado para a definio das
possveis finalidades da fundao pblica.

Tudo o que foi dito est no texto legal, agora vamos ver os desdobramentos da doutrina
e da jurisprudncia (as correntes majoritrias):

Que fundao ser criada por lei ordinria e ter suas finalidades previstas por lei
complementar? Que fundao esta prevista no art. 5, inc. XIX? Fundao um patrimnio
personalizado, patrimnio destacado por um fundador, para uma finalidade especfica.
Para se descobrir se a fundao pessoa pblica ou privada deve saber quem a instituiu. Se a
fundao for instituda pelo Poder Pblico, ser a fundao pblica; mas se for o particular, ser
uma fundao privada (estuda-se a fundao privada no Direito Civil).

H, portanto, trs espcies de fundaes:

a) Fundao privada;
b) Fundao pblica de direito privado;
c) Fundao pblica de direito pblico.

Qual o regime jurdico da fundao pblica? A posio majoritria e o STF entendem que a
fundao pblica pode ter regime jurdico de direito pblico ou privado. Segundo Celso
Antnio, toda fundao pblica deveria ter regime de direito pblico. Para Hely Lopes Meirelles,
toda fundao deve ter o regime privado. O Poder Pblico quem define o regime jurdico.

CPU
HE_PRI

A fundao pblica de direito pblico nada mais do que uma autarquia-fundacional, isto ,
uma espcie de autarquia. Se for espcie de autarquia ser criada por meio de lei.

A fundao pblica de direito privado chamada de fundao governamental, possuindo o

mesmo regime jurdico das empresas estatais, sendo autorizada a sua criao por intermdio de
lei (a lei autoriza a criao). Ressalta-se que a fundao pblica de direito privado no
espcie de empresa estatal, mas to-somente segue o seu regime jurdico, qual seja: a
fundao pblica de direito privado tem um regime hbrido/misto (lembre-se: segue o mesmo
regime da EP e da SEM).

O objetivo do legislador de manter o regime de direito privado as fundaes pblicas o de

obter as vantagens do regime pblico e as facilidades do regime privado, escapando do rigor do
ordenamento jurdico constitucional.

Criadas para satisfao do interesse pblico no tem fins lucrativos

No tem fins lucrativos.

Tem lucro, mas no o fim lucrativo.

Empresa pblica e SEM (servio pblico e atividade econmica. Art. 173). Mesmo essas pessoas
no tm fim lucrativo.

possvel criar uma pessoa jurdica da AP indireta com fins lucrativos? Elas no podem ser
criadas para gerar lucros, porm, nada impede que obtenham lucros.

As empresas pblicas e sociedades de economias mistas podem ser criadas tanto para prestar
servio pblico, quanto para explorao de atividade econmica.

A empresa estatal que explora atividade econmica no possui fins lucrativos? No, pois
segundo o art. 173 da CF, somente pode ser exercida excepcionalmente quando da existncia de
relevante interesse pblico ou por motivos de segurana nacional. Quando o Estado cria a
empresa no poder visar o lucro.

Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao direta de atividade
econmica pelo Estado s ser permitida quando necessria:

aos imperativos da SEGURANA NACIONAL ou

a relevante INTERESSE COLETIVO, conforme definidos em lei.

Finalidade especfica (Princpio da Especialidade)

Ao criar a pessoa jurdica da AP indireta, a lei tambm define as suas finalidades. Para se mudar
a finalidade da pessoa jurdica, deve haver previso por meio de lei, no podendo ser alterada
pelo administrador.

Ausncia de hierarquia / sujeitas a controle-fiscalizao

Inexiste hierarquia entre AP direta e indireta (afinal, descentralizao), mas pode ocorrer o
controle e a fiscalizao por parte da AP direta por meio:

.do Legislativo (Tribunal de Contas - at 2005 a SEM estava fora do controle do Tribunal de
Contas atualmente o STF admite esse controle e Comisso Parlamentar de Inquritos a
exemplo da CPI dos Correios);

.do Judicirio (aes judiciais - controle da legalidade dos atos); e

.do Executivo (via superviso ministerial), ou seja, por meio dos ministrios de acordo com
o ramo da atividade. Controla-se a finalidade controle finalstico, mas tambm possvel
controlar receitas e despesas, conforme a lei. O ponto crtico aqui o seguinte: nomeao
exonerao dos dirigentes da indireta. Em regra, o Chefe do Executivo pode nomear os
dirigentes da Administrao Indireta. Isto : no mando, mas decido quem vai mandar da o
porqu das inmeras crticas da doutrina. Excepcionalmente, presidente depende da autorizao
do SF, como por exemplo, no caso do Banco Central e de agncia reguladoras (Ver artigos 48,
49 e 50 da CF).