Repblica de Colombia

Ministerio de la Proteccin Social

Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
Direccin Tcnica

Documento ICBF No. LM10.PN13

Fecha de Expedicin: Mayo 07de 2007

LINEAMIENTOS TECNICOS PARA EL MARCO GENERAL Y

ORIENTACIONES DE POLITICAS PBLICAS Y PLANES TERRITORIALES EN
MATERIA DE INFANCIA Y ADOLESCENCIA.

LM10.PN13 Fecha 05/07 Versin 1.0

 LM10.PN13

TABLA DE CONTENIDO

INTRODUCCION ............................................................................................................... 3
1. MARCO GENERAL ....................................................................................................... 6
1.1 MARCO NORMATIVO ............................................................................................. 7
1.2 MARCO CONCEPTUAL .......................................................................................... 8
1.2.1 Consideraciones de la Proteccin Integral. ....................................................... 8
1.2.2 Principios de interpretacin ............................................................................. 12
1.2.3 Principios orientadores de la accin ................................................................ 18
1.2.4 Enfoques ......................................................................................................... 21
1.3 MARCO INSTITUCIONAL...................................................................................... 30
2. POLITICAS PBLICAS, GESTION PBLICA Y PLANES DE DESARROLLO PARA LA
INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA................................................................................... 34
2.1. ASPECTOS GENERALES DE LA POLTICA DE INFANCIA Y ADOLESCENCIA
COMO POLTICA PBLICA ........................................................................................ 35
2. 2 POLTICAS PBLICAS DE CONTEXTO PARA LA INFANCIA Y LA
ADOLESCENCIA ......................................................................................................... 39
2.2.1 El Sistema de Proteccin Social ...................................................................... 39
2.2.2 Estrategia Red Juntos ................................................................................... 41
2.2.3 Polticas Intersectoriales de la Mano con los Derechos. .................................. 42
2.3 LA PLANIFICACION TERRITORIAL PARA LA GARANTIA Y RESTABLECIMIENTO
DE LOS DERECHOS DE LA INFANCIA Y ADOLESCENCIA. ..................................... 45
2.3.1 Enfoques Aplicados a la Gestin y la Planeacin ........................................... 46
2.3.2 La Gestin Pblica y la Planeacin. ................................................................ 48
2.4 ORIENTACIONES PARA LA PLANEACION ......................................................... 49
2.4.1 Principios de la Planeacin ............................................................................. 49
2.4.2 Insumos a Tener en Cuenta en la Construccin del Plan de Desarrollo. ......... 51
2.4.3 Estructura y Contenido de los Planes de Desarrollo ........................................ 52
2.4.4. Importancia de los Diagnsticos. ................................................................... 54
2.4.5 Aspectos de Soporte para el Desarrollo del Plan ........................................... 55
2.5 LINEAS BASICAS DE GESTION PARA LA GARANTIA DE DERECHOS ............ 56
2.5.1 Garanta de Derechos Fundamentales ............................................................ 57
2.5.2 Restableciendo Derechos Vulnerados............................................................. 59
ANEXOS

2
 LM10.PN13

INTRODUCCION

El presente mdulo tiene como objetivo definir los lineamientos tcnicos que las entidades
integrantes del Sistema Nacional de Bienestar Familiar deben seguir para garantizar el
cumplimiento de los derechos de nios, nias y adolescentes y para asegurar su
restablecimiento cuando estos hubiesen sido vulnerados. El propsito ltimo de estos
lineamientos es el de lograr progresivamente y con el concurso activo de instituciones y
ciudadana, que los nios, las nias y los adolescentes, como es el deseo de la ley 1098,
logren su pleno y armonioso desarrollo en el seno de la familia, en un ambiente de
felicidad, amor y comprensin; lo anterior en la prevalencia del reconocimiento a la
igualdad y la dignidad humanas y sin discriminacin alguna.

Este documento est dirigido a los Gobernadores, los Alcaldes, las autoridades
administrativas y judiciales, los servidores pblicos de los diferentes sectores estatales,
las instituciones y particulares que ejercen acciones o prestan servicios conducentes al
reconocimiento de los nios, nias y adolescentes como sujetos de derechos, a la
garanta y cumplimiento de sus derechos, a la prevencin de su vulneracin, al
restablecimiento de los mismos cuando han sido vulnerados de cualquier manera y en
general, a todos los actores del Sistema Nacional de Bienestar Familiar.

En el contexto de la ley 1098, y en relacin con los antecedentes de las polticas de

infancia y los avances en desarrollos territoriales e intersectoriales, los lineamientos
constituyen un desarrollo conceptual y una orientacin operativa para que se concrete la
inexcusable articulacin de las autoridades responsables para reconocer y garantizar los
derechos, la prevencin de su vulneracin y el restablecimiento de los mismos en los
mbitos nacional, departamental, distrital, municipal y en los resguardos o territorios
indgenas.

La ley 1098 de Infancia y Adolescencia, consolida desde el marco legislativo la intencin

de la Convencin Internacional de los Derechos de los nios, que ya haba generado
transformaciones al anterior Cdigo del Menor, como consecuencia de la jurisprudencia
de la Corte Constitucional, y reafirma el marco de la Proteccin Integral como eje del
desarrollo de acciones para el bienestar de la poblacin infantil y adolescente en el pas.
Supone una superacin doctrinaria frente al anterior Cdigo del Menor con el
otorgamiento de la titularidad de derechos a esta poblacin y la necesidad de movilizar el
aparato del Estado hacia esta nueva dignidad.

En consecuencia, son varios los retos que propone la ley a los ciudadanos colombianos
adultos, a los responsables institucionales y a los mismos nios, nias y adolescentes. Se
destacan los siguientes:

En concepciones y prcticas relacionadas con la infancia y la adolescencia:

1. La comprensin de nios, nias y adolescentes como sujetos titulares de derechos

en distintos contextos (familiar, institucional, social), implica tanto la movilizacin de la
accin de la sociedad hacia la proteccin de esta dignidad ciudadana, como la
incorporacin pedaggica de la responsabilidad de los sujetos en cuanto portadores

3
 LM10.PN13

de la misma. Es decir no solo se trata de una sociedad y un Estado que protege la

garanta y el cumplimiento de los derechos, sino de unos jvenes ciudadanos que se
hacen merecedores de tal garanta a travs de su responsabilidad y del cumplimiento
de sus deberes.

2. La necesidad de generar estrategias de apoyo efectivo frente a nuevas

configuraciones familiares y frente a grupos familiares de alta vulnerabilidad
socioeconmica.

3. Superar el tema de atencin al nio o nia en situacin de irregularidad y desplegar

acciones de proteccin integral, con criterios de universalidad como compromiso
histrico con las nuevas generaciones.

4. Consolidar experiencias territoriales en el diseo, ejecucin, evaluacin y

seguimiento de polticas y planes para la infancia y la adolescencia.

5. Asumir en la prctica cotidiana y en los distintos servicios el enfoque diferencial, que

exige acciones acordes con la diversidad humana en cuanto gnero, etnia,
capacidades diferenciadas o discapacidad, ciclos de vida, diversidad sexual,
condiciones de vulnerabilidad (enfermedades crnicas o discapacitantes, condiciones
de precariedad econmica, orfandad) y otras condiciones diferenciales biolgicas o
socioculturales.

6. Hacer efectiva la corresponsabilidad en la garanta y cumplimiento de los derechos

de la infancia y en su restablecimiento.

En Transformacin institucional:

1. Articulacin efectiva y concertada de los miembros del Sistema Nacional de

Bienestar Familiar en los mbitos nacionales y territoriales.

2. Innovacin en las estrategias de desarrollo e inversin para reducir las

desigualdades de recursos en los territorios bajo principios de complementariedad,
subsidiaridad y concurrencia, y lograr as el cumplimiento de los derechos de nios,
nias y adolescentes con carcter de universalidad.

3. Implementacin de un sistema unificado de informacin, seguimiento y evaluacin

del Sistema Nacional de Bienestar Familiar en el tema de garanta y restablecimiento
de derechos.

En sntesis, la ley de infancia y adolescencia como nuevo articulador del sistema,

habr de generar cambios en las acciones institucionales, afianzar prcticas y
conceptos que le son afines, e invalidar algunos que le son contrarios; as, entra en el
concierto institucional y ciudadano dentro de una historia y unos hbitos consolidados,
que se tendrn que cambiar positiva y coherentemente. Su intencin debe ser la de
mejorar el funcionamiento del aparato del Estado y los comportamientos ciudadanos en
funcin del bienestar de nios, nias y adolescentes. Esto implica un ejercicio juicioso
de evaluacin, anlisis y transformacin en muchos y variados mbitos. Los
lineamientos pretenden aportar a estos desarrollos una gua de interpretacin del
Cdigo de la Infancia y la Adolescencia, en sus aspectos ms relevantes, para que se

4
 LM10.PN13

organice la accin y se implemente la norma con el concurso corresponsable de todos

los actores del sistema.

Estos lineamientos han sido formulados por el Instituto Colombiano de Bienestar

Familiar, en cumplimiento de sus competencias de ley como ente rector, coordinador y
articulador del Sistema Nacional de Bienestar Familiar. Si bien su elaboracin ha sido
sometida a un proceso ampliado de participacin y consulta con diversos actores y
sectores institucionales y ciudadanos, la validacin final de estos lineamientos y de la
ley misma en cuanto propuestas institucionales abiertas y perfeccionables, se ir
consolidando, con el aporte permanente de los actores sociales relacionados con la
infancia y la adolescencia, en el ejercicio mismo de las acciones y con la apertura de
un proceso permanente de construccin que comienza desde el momento mismo de su
promulgacin.

Esta marco general de los lineamientos se ha estructurado para su presentacin en los

siguientes captulos: 1. En primer lugar un gran captulo de marco general, que plantea
las orientaciones fundamentales para la interpretacin y la accin consecuentes con el
espritu de la ley, en el que se destacan los aspectos normativos, conceptuales e
institucionales ms pertinentes; 2. Un segundo captulo en el que se presentan las
orientaciones para la elaboracin de polticas pblicas que permitan materializar la ley
de manera integral en los mbitos departamentales y municipales y cumplir con el
mandato de incluir acciones de gobierno para la infancia y la adolescencia en los
planes territoriales.

5
 LM10.PN13

1. MARCO GENERAL

En este primer captulo, se exponen las principales innovaciones de la norma en sus

aspectos sustantivos y se dictan en consecuencia los principios que debern orientar la
interpretacin y la accin institucional y ciudadana en todos las instancias y servicios
del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, que han de conducir al cumplimiento
responsable de los derechos de nios, nias y adolescentes o a su restablecimiento en
casos de vulneracin.

Al elevar el Derecho de Infancia al contexto del Derecho Internacional de Derechos

Humanos, la ley 1098 exhorta al Estado en su conjunto, a constituirse en el garante de
los derechos de todos los nios, nias y adolescentes nacionales y extranjeros que se
encuentren en territorio nacional, a los nacionales que se encuentren fuera del pas y a
aquellos con doble nacionalidad si una de ellas es Colombiana. Efectivamente, los
derechos deben ser asegurados integral y universalmente desde el reconocimiento de
las diferencias por condiciones de sexo, edad, grupo tnico, capacidades diferenciadas
o ciclo vital. Por otro lado la articulacin de las acciones, esfuerzos y recursos se
regirn por principios de corresponsabilidad y concurrencia entre Familia, Sociedad y
Estado.

Este marco general debe dar sentido y coherencia a servicios, estrategias, planes,
programas o proyectos y dems acciones que se hagan en relacin con los nios, las
nias y los adolescentes en el territorio nacional. Se han considerado tres grandes
aspectos que se exponen en este captulo: En primer lugar los aspectos normativos
que rigen el quehacer institucional y clarifican la intencin filosfica y jurisprudencial de
la ley y de los lineamientos, que se desarrollan como marco normativo; en seguida se
presentan los aspectos conceptuales que orientan la interpretacin normativa y la
accin institucional inspirados en la doctrina de la Proteccin Integral, que constituyen
el marco conceptual, en el que tambin se proponen los enfoques orientadores de las
acciones e intervenciones institucionales y ciudadanas en los servicios de atencin a
los nios, nias y adolescentes; finalmente se hacen las consideraciones bsicas
desde el punto de vista institucional para lograr el cumplimiento de la ley, que se
expresan en la descripcin dinmica del Estado sus fines y relaciones, de la
administracin pblica y la descentralizacin, del rol del Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar, del Sistema Nacional de Bienestar Familiar y de la funcin de los
Consejos de Poltica Social que, en su conjunto, constituyen el marco institucional.

6
 LM10.PN13

1.1 MARCO NORMATIVO

El Cdigo de la Infancia y la adolescencia tiene como principal antecedente histrico y

normativo la Convencin sobre los Derechos de los nios aprobada en el ao 1989, as
como el conjunto de tratados de derecho internacional de los derechos humanos
suscritos por Colombia. Ello significa que el Cdigo es la actualizacin normativa del
tema de infancia para tener concordancia con el Derecho Internacional de los
Derechos Humanos, que hasta su entrada en vigencia slo se haca de manera
remisoria desde el artculo 93 de la Constitucin Poltica de Colombia.

Por su naturaleza principalmente convencional que incorpora tambin normas

consuetudinarias y criterios jurisprudenciales y doctrinales, el Derecho Internacional de
Los Derechos Humanos es complementario, porque los derechos consagrados en la
Constitucin se interpretan de conformidad con l. Este derecho es de aplicacin
obligatoria en Colombia porque los Tratados de Derechos Humanos forman, con el
resto del texto constitucional, un bloque de constitucionalidad cuyo respeto se
impone a la ley. El artculo 93 de la Constitucin Poltica de Colombia integra
normativamente los instrumentos internacionales de Derechos Humanos y derecho
humanitario y obliga al Estado a respetar los mandatos en ellos contenidos, razn por
la cual toda la normatividad internacional se constituye en plataforma sobre la cual
descansa la ley de infancia y adolescencia y todas las normas contenidas en los
tratados internacionales, en los mnimos a los que los Estados se encuentran
comprometidos, con los nios, nias y adolescentes.

Todos los derechos humanos universales, indivisibles e interdependientes estn

relacionados entre s. La comunidad Internacional debe tratar los derechos humanos
en forma global y de manera justa y equitativa, en pie de igualdad y dndoles el mismo
valor. Debe tenerse en cuenta la importancia de las particularidades nacionales y
regionales, as como los diversos patrimonios histricos, culturales y religiosos, pero
los Estados tienen el deber sean cuales fueren sus sistemas polticos, econmicos y
culturales, de promover y proteger todos los derechos humanos y las libertades
fundamentales1. Desde aqu se propone la implementacin de la norma, la cual se
aplicar sobre el conocimiento de la normatividad internacional y se interpretar
cuando falte claridad en su sentido con base en la doctrina de derechos humanos.

Desde una mirada puramente jurdica, lo anterior tiene connotaciones importantes en el

actuar de todos los operadores. Por la especialidad en la materia, su entrada en
vigencia la establece como la principal herramienta y un avance en materia de
reconocimiento de los nios, las nias y los adolescentes como sujetos de derechos,
con las implicaciones sociales que ello representa para este grupo poblacional. La
expedicin de esta norma y la actualizacin que sta representa, conlleva entonces
una necesaria y permanente remisin al conjunto de instrumentos del derecho
internacional de los derechos humanos, que forma parte del bloque de
constitucionalidad, y los vacos e inquietudes que en la operacin y la interpretacin de
la ley llegaran a darse, debern ser resueltas desde los instrumentos internacionales,
su jurisprudencia y su doctrina.

1
Declaracin de Viena 1993

7
 LM10.PN13

Esta afiliacin normativa a la perspectiva de derechos humanos del derecho

internacional es, a su vez, una actualizacin doctrinaria. En el cdigo se han
incorporado los desarrollos conceptuales y operativos que han tenido los derechos
humanos de los nios desde 1989 y tambin el enriquecimiento de los fundamentos de
la proteccin integral. La ley 1098 de 2006 entra en vigencia en un momento en que se
ha validado la pertinencia y factibilidad de stas perspectivas, cuyos desarrollos
permiten comprender su alcance. El Cdigo de la Infancia y la Adolescencia, en esa
mirada dialctica, es ahora plataforma de reconocimiento, garanta y cumplimiento,
prevencin y restablecimiento de los derechos de los nios, las nias y los
adolescentes en Colombia.

As, lo establecido en el bloque de constitucionalidad es ahora letra viva que lleva al

intrprete a ubicarse necesariamente en una normativa internacional que ser
orientadora de su accin, no de manera subsidiaria sino principal, y que le impone una
revisin constante de temas especializados en materia de infancia y una actualizacin
permanente de las interpretaciones que hace de la ley, segn los avances y desarrollos
doctrinarios que se den en la perspectiva de derechos.

Como anexo a este marco normativo presentamos la lista de los principales tratados
del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, sealando los que actualmente
se encuentran vigentes para Colombia y los que prximamente entrarn en vigor.
Tambin se hace un recorrido de la normativa nacional vigente en Colombia sobre
diversos temas relacionados con la infancia, y se anexa un listado de jurisprudencia
constitucional, que puede servir de referente para los operadores interesados en
analizar el contexto y contenidos interpretativos nacionales. Esta compilacin2 debe ser
ahora, por el principio de especialidad, releda desde la perspectiva de derechos con el
inters superior y la prevalencia de derechos como principios de interpretacin
necesarios.

1.2 MARCO CONCEPTUAL

En este apartado se presentan los conceptos ms relevantes que permiten orientar la

interpretacin y la accin para la puesta en marcha de la ley 1098 de 2006. En primer
lugar, con base en la perspectiva de derechos se desarrollan dos clases de principios,
unos de interpretacin y otros de orientacin de la accin, ambos compatibles con la
Proteccin Integral como eje estructurante; posteriormente se proponen unos enfoques
que hacen coherencia con esta doctrina y que permiten articular el desarrollo de las
acciones en distintos niveles.

1.2.1 Consideraciones de la Proteccin Integral.

En consecuencia y en el contexto del marco normativo de los derechos humanos

definido en el apartado anterior, la Proteccin Integral es la doctrina estructurante de la
ley en cuanto directriz de las acciones y las interpretaciones que se hagan de la
misma; la Proteccin Integral permite superar la mirada focalizada en la emergencia de
situaciones de carencia nicamente (situacin irregular) y apunta a una gestin

2
Ver Anexo 1. Este anexo de normas internacionales y nacionales de infancia y adolescencia no es una
compilacin terminada; diferentes sectores del Sistema Nacional de Bienestar estn llamados a completarla
y actualizarla.

8
 LM10.PN13

permanente para el cumplimiento cabal de los derechos de nios, nias y adolescentes

con carcter de universalidad.

En el artculo sptimo de la ley, la Proteccin Integral ha quedado definida a travs de

los siguientes ejes para su desarrollo: 1. Reconocimiento de nios, nias y
adolescentes como sujetos de derechos, 2. garanta y cumplimiento de los derechos, 3.
prevencin de amenaza o vulneracin de derechos, 4. seguridad de su
restablecimiento inmediato. Adems se seala que La proteccin integral se
materializa en el conjunto de polticas, planes, programas y acciones que se ejecuten
en los mbitos nacional, departamental, distrital y municipal, con la correspondiente
asignacin de recursos financieros, fsicos y humanos.

No son desconocidas para la mayora de servidores y servidoras pblicas y para

algunos sectores de la sociedad que, como lo afirman algunos autores, la aprobacin,
en 1989 de la Convencin Internacional sobre los Derechos del Nio es la culminacin
de un proceso progresivo y universal de reconocimiento y proteccin de los nios que
se ha desarrollado durante el siglo XX3. As, con la expedicin del Cdigo de la
Infancia y la Adolescencia, el Estado colombiano, con la concurrencia de la sociedad y
las familias, impulsa y ordena este proceso progresivo de reconocimiento y proteccin
de los derechos humanos de un sector de la poblacin colombiana, que, segn la
Constitucin, debe ser considerada como prioritario para las polticas, planes y
acciones del Estado, y sus derechos como prevalecientes en el conjunto del
ordenamiento jurdico nacional. Es decir, con este nuevo Cdigo, se avanza del
discurso a la vivencia, por parte de todos los nios, nias y adolescentes, de su
reconocimiento como sujetos de derechos.

El objeto de la Ley sita a este instrumento jurdico en armona y desarrollo de los

derechos y libertades consagrados en los instrumentos internacionales de Derechos
Humanos, sus postulados servirn de base para interpretar el sentido de la norma y
para establecer el valor y la fuerza vinculante que debe tener en el contexto nacional.
De esta manera exige, en relacin con el derecho de infancia y adolescencia, la
observancia de los mecanismos generales de proteccin de derechos que emanan de
la doctrina universal de los derechos humanos, con el fin de procurar a todas las
personas condiciones de vida para ver realizada su dignidad humana.

Para el derecho universal de los derechos humanos, la proteccin de los derechos es

una exigencia que condiciona y pone lmites a la accin del Estado en favor del pleno
desarrollo y participacin de los sujetos; para el caso de la ley 1098, al tratarse de
nios, nias y adolescentes, esta exigencia se complementa y especializa en funcin
de las personas que, desde la perspectiva del ciclo vital, tienen la mayor oportunidad
de expandir sus atributos y capacidades en los aspectos biolgico, psicolgico, social y
cultural.

En armona con la perspectiva de derechos, la accin prevista constitucionalmente

para el Estado, al ser declarado como Estado Social de Derecho, consiste, entre otras,
en servir a la comunidad, garantizar los derechos de los ciudadanos y ciudadanas de
manera eficiente, universal y solidaria (Art. 1), promover las condiciones para que la
igualdad sea real y efectiva (Art. 13) e intervenir para garantizar que las personas

3
CILLERO BRUOL, M. El Inters Superior del Nio en el Marco de la Convencin Internacional sobre
los Derechos del Nio.

9
 LM10.PN13

con menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios de la sociedad
(Art. 334).4

El concepto de Proteccin Integral, Ttulo del primer Libro, representa el concepto

central sobre el cual se estructura la Ley 1098, Cdigo de la Infancia y la Adolescencia.
En efecto, los principios que fundamentan la Proteccin Integral, los actores que la
desarrollan y los mecanismos mediante los cuales se opera, dan lugar al orden y
contenido de la ley.

La definicin de Proteccin Integral contempla, en el primer segmento, cuatro tipos de

accin afirmativa de los derechos, conforme a lo estipulado en la Convencin
Internacional sobre los Derechos del Nio reconocimiento, garanta, prevencin y
restablecimiento-; tambin, en el segundo, la manera como stos se materializan en
la organizacin, planeacin y ejecucin de las polticas pblicas del Estado
Colombiano. Vemos entonces cmo, la doctrina de Proteccin Integral, adems de ser
un postulado terico de principios y fundamentos, se hace una manera de organizar la
accin y se vuelve un orientador operativo.

Veremos en detalle estos cuatro componentes:

Reconocimiento
de los derechos de los nios, pero tambin de los nios. Es decir,
reconocimiento de la dignidad constitutiva de los seres humanos desde la gestacin y
durante su desarrollo, pero tambin de la infancia como categora social, como
componente estructural y actuante de la vida social. Se reta a la sociedad a modificar
sus representaciones sobre los nios, las nias y los adolescentes, a re-conocerles
en su calidad y dignidad de sujetos y, en consecuencia, a transformar relaciones y
prcticas sociales. Entendido de esta manera, el reconocimiento implica la
construccin de condiciones para que todos los contextos de socializacin de la
infancia y la adolescencia, se conviertan en espacios que favorezcan el ejercicio
responsable de sus derechos.

Confrontada la tradicin jurdica expresada en el Cdigo del Menor, el Cdigo de la

Infancia y la Adolescencia, adems de hacer explcita la condicin de sujeto social de
cada nio, nia o adolescente, tambin desafa al imaginario colectivo sobre niez y
adolescencia y cuestiona nociones arraigadas como la de poder y autoridad, tan
estrechamente asociadas al estilo de relacin de los adultos con los nios y nias,
preguntando a cada ciudadano por su compromiso tico con el desarrollo de la
sociedad. Reconocer los derechos del nio implica y requiere acciones democrticas
provenientes de la accin del Estado a travs las polticas, planes y programas, y al
mismo tiempo, movilizacin ciudadana para la transformacin de las relaciones en el
mbito privado.

La dignidad reconocida a nios, nias y adolescentes como titulares de derechos,

tambin exige de la sociedad en su conjunto una serie de transformaciones y
estrategias pedaggicas para que stos y stas asuman tal dignidad de manera
solidaria y responsable en el cumplimiento de los deberes que la sociedad les exige y
en el respeto por los derechos de los dems ciudadanos y ciudadanas.

4
ICBF, LA PROTECCION INTEGRAL: Paradigma para el ICBF, Bogot, 2000.

10
 LM10.PN13

Garanta
del ejercicio de los derechos; consiste en asegurar las condiciones para ejercer la
ciudadana. En esa medida, la garanta, como se explic anteriormente, compete
enteramente al Estado como primer compromisario, ante la comunidad internacional y
ante sus propios ciudadanos, de proveer las condiciones de ejercicio pleno, proteccin
y restablecimiento de los derechos bajo los principios de universalidad e integralidad.

La exigencia de garanta llama la atencin sobre la adecuacin en cobertura, acceso,

calidad y eficiencia de los servicios pblicos relacionados con los grupos de derechos,
teniendo en cuenta las caractersticas y necesidades de este grupo de poblacin y con
el propsito de una construccin efectiva de equidad. Esta exigencia deber atender
las particularidades culturales, econmicas y sociales de las comunidades y, en el
mbito individual, condiciones como gnero, discapacidad, ciclo vital, diversidad
sexual, condiciones de vulnerabilidad especficas, entre otras.

En virtud del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, el deber de los Estados
se hace exigible ante organismos internacionales, con lo cual el grado de
responsabilidad de todos los actores se hace indiscutible.

Prevencin
de su amenaza o vulneracin; prevencin de todos los riesgos posibles para
el ejercicio libre y autnomo de sus derechos por parte de los nios, nias y
adolescentes. Incluye el conjunto de acciones para detectar de forma temprana
dichos riesgos, comprender de manera completa y compleja su origen y naturaleza y,
por supuesto, las acciones para contrarrestarlos.

Implica una actitud propositiva, no reactiva, consciente no solo de las realidades y

amenazas del contexto desde sus complejas dimensiones, sino de las repercusiones
contundentes que para este grupo de poblacin, y por lo tanto para lo sociedad,
significa ver amenazada su dignidad, su integridad, su desarrollo y su capacidad de
participacin.

Restablecimiento
de derechos vulnerados o restauracin de la dignidad e integridad (de los
nios y nias) como sujetos y de la capacidad para hacer un ejercicio efectivo de
los derechos.

Restituir derechos significa reconocer la singularidad, la libertad, la capacidad de todo

nio y toda nia para desarrollarse plenamente y supone un contexto de equidad y
respeto. Requiere, en nuestro caso, resignificar el estatus del nio o nia que ha
sufrido la vulneracin de sus derechos y la accin de todos los involucrados y
responsables de su restablecimiento.

Seala el Cdigo que el restablecimiento de los derechos vulnerados es

responsabilidad del Estado en su conjunto a travs de las autoridades pblicas.
Las medidas que la autoridad competente tome para restablecer el ejercicio de
derechos, deber asegurar la vinculacin del nio, nia o adolescente a los servicios
del Sistema Nacional de Bienestar Familiar.

11
 LM10.PN13

1.2.2 Principios de interpretacin

Los principios de interpretacin hacen referencia a nociones rectoras de carcter

aclarativo y explicativo con base en las cuales el operador resuelve los conflictos,
inquietudes o tensiones que presenta la aplicacin de la Ley en los casos particulares.
En el mbito del Estado estos principios orientan y dirimen conflictos en la construccin
de polticas pblicas de infancia y adolescencia. La importancia de estas nociones est
en que, derivadas de la perspectiva de Derechos, imponen la revisin de cada caso
como nico e individual y sitan en contexto histrico y cultural las acciones estatales.

El Inters Superior5

El "inters superior" consagrado en el artculo 8 del Cdigo de la Infancia y la

Adolescencia se define como el imperativo que obliga a todas las personas a
garantizar la satisfaccin integral y simultnea de todos sus derechos humanos que
son universales, prevalecientes e interdependientes. Se trata de un principio
orientador de suma importancia que transforma sustancialmente el enfoque sobre el
tratamiento de los nios, nias y adolescentes. Con el inters superior, se hace posible
la revisin del concepto de menor como "menos que los dems", o como un proyecto
inacabado de ser humano, que solamente se completaba en la vida adulta y cuya
intervencin y participacin en la vida jurdica y en las decisiones que lo afectaban,
prcticamente era inexistente o muy reducida.
Desde un anlisis doctrinario, el reconocimiento jurdico del inters superior acta
como un principio con alcances tanto en el mbito general, de las polticas pblicas,
como en el mbito de la materializacin de las mismas, es decir en lo operativo. En
ambos, permite tomar decisiones que privilegien a los nios, nias y adolescentes
desde la perspectiva de sus derechos.
El inters superior, en el marco de una poltica pblica, debe reconocer como objetivo
socialmente valioso los derechos de los nios y promover su proteccin efectiva, a
travs del conjunto de mecanismos que conforman las polticas jurdicas y sociales6.
En lo operativo, el inters superior de los nios, nias y adolescentes, que se predica
de situaciones en las cuales deban armonizarse los derechos e intereses de un nio o
nia, en una determinada situacin de conflicto ha sido tema de numerosos desarrollos
jurisprudenciales.
La Corte Constitucional colombiana ha sido enftica al aclarar que el principio del
inters superior del nio no constituye un ente abstracto, desprovisto de vnculos con la

5
La Corte Constitucional ha proferido entre otras, las siguientes sentencias en las que ha tratado esta
institucin, concepto, alcances, como principio, autoridades competentes, condiciones, limites, deberes del
Estado, la sociedad y la familia, importancia, prueba, prevalencia, orientacin, etc.: T-412/95 , C-814/01,
C-997/04, T-514/98, T-556/98, T-587/98, T-182/99, T-591/99, T-715/99, T-886/99, T-412/00, C-1064/00,
T-1400/00, T-1480/00, C-814/01, T-1155/01, T-209/02, T-212/03, C-247/04, C-203/05, T-950/05 C-
997/04, T-408/95, T-412/00, T-1155/01, T-408/95, T-510/03, T-554/03, T-087/04, T-543/04 T-292/04, T-
587/98, C-157/02, C-814/01, C-653/03, C-273/03, T-864/05, T-746/05, T-497/05, T-510/03, T-543/04, T-
750/04, T-497/05, T-397/04, T-292/04, C-997/04, C-796/04, T-397/04,T-397/04, C-814/01, T-497/05, T-
292/04, T-510/03, T-543/04, C-203/05, T-746/05, C-273/03, C-814/01, C-157/02, C-796/04, T-408/95, C-
997/04, C-796/04, T-087/04, C-087/00, T-587/98, T-1399/00, C-814/01, T-881/01, T-189/03, T-953/03, T-
1019/03, T-1051/03, T-1078/03, T-094/04, T-408/95, C-814/01, C-157/02, T-087/04 , C-507/04, T-731/04,
T-186/05, T-907/04, T-750/04,T-397/04, C-796/04, T-1430/00, T-324/04, T-324/04, C-273/03,C-796/04, y,
C-273/03.
6 El Inters superior del nio en el marco de la Convencin Internacional sobre los derechos del nio. Miguel Cillero Bruol.

12
 LM10.PN13

realidad concreta, sobre el cual se puedan formular reglas generales de aplicacin

mecnica y mucho menos discrecional. Al contrario: el contenido de dicho inters, que
es de naturaleza real y relacional, slo se puede establecer prestando la debida
consideracin a las circunstancias individuales, nicas e irrepetibles de cada nio, nia
o adolescente, que en tanto sujeto digno, debe ser atendido por la familia, la sociedad
y el Estado con todo el cuidado que requiere su situacin personal.
() El inters superior del menor no constituye una clusula vaca susceptible de
amparar cualquier decisin. Por el contrario, para que una determinada decisin pueda
justificarse en nombre del mencionado principio, es necesario que se renan, al
menos, cuatro condiciones bsicas: (1) en primer lugar, el inters del menor en cuya
defensa se acta debe ser real, es decir, debe hacer relacin a sus particulares
necesidades y a sus especiales aptitudes fsicas y sicolgicas; (2) en segundo trmino,
debe ser independiente del criterio arbitrario de los dems y, por tanto, su
existencia y proteccin no dependen de la voluntad o capricho de los padres o de los
funcionarios pblicos encargados de protegerlo; (3) en tercer lugar, se trata de un
concepto relacional, pues la garanta de su proteccin se predica frente a la existencia
de intereses en conflicto cuyo ejercicio de ponderacin debe ser guiado por la
proteccin de este principio; (4) por ltimo, debe demostrarse que dicho inters tiende
a lograr un beneficio jurdico supremo consistente en el pleno y armnico desarrollo
de la personalidad del menor (resaltado fuera de texto)7.

Como principio universal el inters superior de los nios, nias y adolescentes,

incorporado en nuestro orden constitucional a travs del mandato que ordena su
proteccin especial y el carcter prevaleciente y fundamental de sus derechos, est
llamado a regir toda la accin del Estado y de la sociedad, de manera que tanto las
autoridades pblicas como los particulares, en el ejercicio de sus competencias y en el
cumplimiento de las acciones relacionadas con asuntos de infancia y adolescencia,
deben proceder conforme a dicho principio, haciendo prevalecer en todo caso el deber
de asistencia y proteccin a la poblacin infantil, en procura de garantizar su desarrollo
fsico, mental, moral, espiritual y social, as como sus condiciones de libertad y
dignidad8.

En sntesis, podemos decir con Cillero Bruol, la formulacin del inters superior en el
Artculo 3 de la Convencin sobre los Derechos de los Nios permite desprender las
siguientes caractersticas: es una garanta, ya que toda decisin que concierna al nio,
debe considerar primordialmente sus derechos; es de gran amplitud, ya que no solo
obliga al legislador sino a todas las autoridades e instituciones pblicas y privadas, y a
los padres; tambin es una norma de interpretacin y/o de resolucin de conflictos
jurdicos; finalmente es una orientacin o directriz poltica, para la formulacin de
Polticas para la Infancia, permitiendo orientar las actuaciones pblicas hacia el
desarrollo armnico de los derechos de todas las personas, nios y adultos,
contribuyendo sin dudas, al perfeccionamiento de la vida democrtica.

Prevalencia de los derechos

El principio de prevalencia de derechos contenido en la Convencin Sobre los

Derechos de los nios surge del reconocimiento de los posibles conflictos que en el

7
Sentencia T-587 del 20/oct/1997, M. P. Dr. Eduardo Cifuentes Muoz.
8
Sentencia C-796 de 2004 M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil.

13
 LM10.PN13

orden social puedan suscitarse en la relacin y ponderacin entre los derechos de los
nios y los de los dems, y es el mecanismo que permite la resolucin del conflicto
privilegiando los derechos de los nios. El inters superior es el marco que orienta el
principio de la prevalencia de derechos, dado que permite hacer una ponderacin de
las consecuencias que para cada caso particular implique privilegiar el ejercicio o
garanta de los derechos de los nios, con primaca no excluyente de los derechos de
los terceros.

As lo ha reconocido La Corte Constitucional al afirmar que los derechos e intereses de

los nios, nias y adolescentes son prevalecientes y que esto no significa que sean
excluyentes o absolutos; al sealar , el sentido mismo del verbo prevalecer implica,
necesariamente, el establecimiento de una relacin entre dos o ms intereses
contrapuestos en casos concretos, entre los cuales uno (el del menor) tiene prioridad
en caso de no encontrarse una forma de armonizacin..9

Por su parte, el artculo 44 de la Constitucin Poltica es inequvoco al establecer que

los derechos de los nios prevalecen sobre los derechos de los dems, como
consecuencia del especial grado de proteccin que aquellos requieren, dadas sus
condiciones de vulnerabilidad e indefensin, y la especial atencin con que se debe
salvaguardar su proceso de desarrollo y formacin

La efectividad de los derechos constitucionalmente establecidos para las personas

constituye un fin esencial del Estado Social de Derecho en la Carta Poltica de 1.991
(art. 2o.). El cumplimiento de dicho propsito determin el reconocimiento por parte del
Constituyente de la existencia de conglomerados sociales destinatarios de una
salvaguarda especial que facilite asegurar el ejercicio de sus derechos, en
consideracin a una situacin material individual de los mismos de ndole personal,
social, econmica, fsica, etc., y dada su participacin esperada en la sociedad, como
ocurre con los nios, las nias y los adolescentes(arts. 44, 45).

El Cdigo de la Infancia y la Adolescencia recogiendo el recorrido doctrinario y

jurisprudencial dispone en su artculo 9 que: En todo acto, decisin o medida
administrativa, judicial o de cualquier naturaleza que deba adoptarse en relacin con
los nios, las nias y los adolescentes, prevalecern los derechos de estos, en
especial si existe conflicto entre sus derechos fundamentales con los de cualquier otra
persona. En caso de conflicto entre dos o ms disposiciones legales, administrativas o
disciplinarias, se aplicar la norma ms favorable al inters superior del nio, nia o
adolescente.

Exigibilidad

Dos aspectos son importantes desde el Cdigo de la infancia y la adolescencia en

relacin con ste principio: por un lado, la posibilidad de que cualquier persona pueda
exigir de la autoridad competente el cumplimiento y restablecimiento de los derechos
de los nios, las nias y los adolescentes; y por otro, la responsabilidad inexcusable
que tiene el Estado, en cabeza de todos y cada uno de sus agentes, de actuar
oportunamente para garantizar la realizacin y el restablecimiento de estos derechos.

9
Sentencia T-510 de 2003.

14
 LM10.PN13

El principio de exigibilidad se impone sobre dos fundamentos: primero, que las

personas dispongan de instrumentos, mecanismos y procedimientos de proteccin de
los derechos humanos; segundo, una autoridad receptiva y dispuesta a restablecer los
derechos de inmediato si se han violado o vulnerado, de modo que cualquier violacin
de los mismos no quede impune, y que toda vctima tenga la debida reparacin. Bajo
estas dos premisas se reconoce tambin que no es el Estado mismo en donde se
agotan las posibilidades de garantizar y restablecer un derecho.

En virtud de este principio, del Derecho Internacional de Derechos Humanos, se

reconoce la jurisdiccin de los Tribunales y Cortes Internacionales cuando dentro de
un Estado se agoten sin xito, todos los mecanismos administrativos y judiciales para
lograr el restablecimiento de derechos vulnerados. Esto impone tambin a los Sistemas
de Proteccin de Derechos Humanos la adopcin de medidas preventivas y coactivas
que detengan las violaciones masivas de los derechos humanos en los pases, e
implica que los Estados se abstengan de adoptar disposiciones como la amnista,
eximentes de responsabilidad u otros atenuantes, as como prescripcin o caducidad
de acciones para impedir la sancin de los responsables de violaciones de Derechos
Humanos.

Universalidad

Es el principio que impone garantizar todos los derechos de todos los nios, las nias y
los adolescentes. Esta definicin es completamente coherente con el principio de
inters superior que ordena garantizar la satisfaccin integral y simultnea de todos los
derechos humanos, debe hacerse efectiva en todos los mbitos, y como lo ordena el
Cdigo de la Infancia y la Adolescencia, a travs del diagnstico de la situacin de
derechos humanos de los nios en cada territorio. Diagnstico que se har sobre todo
el catlogo de derechos, generando el diseo y posteriormente la ejecucin de las
polticas pblicas sobre infancia y adolescencia en cada mbito, mismas que
respetarn los componentes de la proteccin integral (reconocimiento, prevencin,
garanta y restablecimiento).

Equidad

La equidad es un principio que introduce el reconocimiento de la diversidad en la

igualdad y hace referencia al esfuerzo necesario para desarrollar y ofrecer las
condiciones materiales y socioculturales requeridas, para que cada uno y cada una
tengan la oportunidad de acceder a una mejor calidad de vida y a desarrollar sus
propias potencialidades a partir de sus propias condiciones.

El principio de equidad se encuentra estrechamente relacionado con la perspectiva de

gnero que, segn la define el Cdigo de la Infancia y la adolescencia, consiste en el
reconocimiento de las diferencias sociales, biolgicas y psicolgicas en las relaciones
entre las personas segn el sexo, la edad, la etnia y el rol que desempean en la
familia y en el grupo social; tambin se suponen incluidas las condiciones de
discapacidad o de capacidades diferenciadas de los individuos, as como cualquier otra
situacin o condicin de diversidad, desventaja o vulnerabilidad fsica, psicolgica,
social o cultural. A partir de esa identificacin y reconocimiento de las diferencias, el
Estado se ve en la obligacin de corregir los desequilibrios que, en cuanto a las
relaciones y oportunidades de desarrollo, se pueden producir entre las personas y los

15
 LM10.PN13

grupos sociales para el uso y disfrute de los bienes y servicios de la sociedad y para el
pleno ejercicio de sus derechos.

Al momento de aplicacin de este principio, que para el Estado es obligacin segn lo

consagrado en el Artculo 13 de la Constitucin10, se genera un espacio de interseccin
entre calidad y equidad que debe estar ocupado por programas de atencin especfica
para los grupos, segn sus caractersticas y potencialidades, con el fin de reducir los
efectos que se derivan de la desigualdad social y econmica o de condiciones de
vulnerabilidad especial de orden cultural o biolgico, en el caso de nios hurfanos,
personas con discapacidad, e integrar aquellos individuos o grupos que puedan verse
excluidos o rezagados por estas causas.

Solidaridad

El principio de solidaridad reviste una especial relevancia en lo que se refiere a la

cooperacin de todos los asociados para la creacin de condiciones que favorezcan el
mantenimiento de una vida digna por parte de los mismos.

El Constituyente de 1991 instituy la solidaridad como principio fundante del Estado

Social de Derecho, al lado del respeto a la dignidad humana, el trabajo y la
prevalencia del inters general. Jurisprudencialmente se ha sealado que la
consagracin del citado principio constituye una forma de cumplir con los fines
estatales y asegurar el reconocimiento de los derechos de todos los miembros del
conglomerado social. Es definido por la Corte Constitucional como: un deber,
impuesto a toda persona por el slo hecho de su pertenencia al conglomerado social,
consistente en la vinculacin del propio esfuerzo y actividad en beneficio o apoyo de
otros asociados o en inters colectivo11.

De esta manera, cada miembro de la comunidad, tiene el deber de cooperar con sus
congneres ya sea para facilitar el ejercicio de los derechos de stos, o para favorecer
el inters colectivo. Este postulado se halla en perfecta concordancia con el deber
consagrado en el artculo 95.2 de la Carta Poltica, el cual establece como deber de la
persona y el ciudadano obrar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo
con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de
las personas.

Este deber, que vincula y condiciona el actuar tanto del Estado, como de la sociedad y
la familia, no es ilimitado y por esta razn el intrprete en cada caso particular debe
establecer los lmites precisos de su exigibilidad. En sntesis, y de acuerdo con la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, puede decirse que son tres las
manifestaciones del principio de solidaridad social: (i) como una pauta de
comportamiento conforme a la cual deben obrar los individuos en ciertas situaciones,
(ii) un criterio de interpretacin en el anlisis de acciones u omisiones de los
particulares que vulneren o amenacen vulnerar derechos fundamentales y (iii) un lmite
a los derechos propios12.

10
"El Estado promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptar medidas a favor de
los grupos discriminados o marginados".
11
Sentencia T-550/94.
12
Sentencia T-801/98.

16
 LM10.PN13

Sin embargo, dada la conexin inescindible que existe entre el incumplimiento del
deber de solidaridad y la afectacin de derechos fundamentales y el carcter
prevaleciente que estos tienen en el seno de una democracia, es factible que, en aras
de su proteccin, el juez constitucional imponga cargas concretas a los particulares
vinculados por ese deber, pues si bien l no ha sido objeto de desarrollo legal, su
concrecin es posible como mecanismo de proteccin de los derechos fundamentales
como funcin tpicamente jurisdiccional.

De acuerdo con lo expuesto, el deber de solidaridad requiere desarrollo legal pues slo
por esa va pueden imponerse cargas a las personas en cuanto lmites de la clusula
general de libertad que las ampara. Sin embargo, de manera excepcional, cuando el
incumplimiento de un deber constitucional, no reglamentado, implique la afeccin de
derechos fundamentales, el juez de tutela puede suministrar proteccin constitucional e
imponer cargas a los particulares. Es decir, el juez constitucional puede exigir el
cumplimiento del deber de solidaridad como instrumento de proteccin de los derechos
fundamentales conculcados. No obstante, las cargas a imponer deben consultar
criterios de razonabilidad y proporcionalidad de cara a las circunstancias especficas de
cada caso pues el principio de solidaridad no tiene tampoco alcance ilimitado

Integralidad

Por este principio se garantizarn al nio, nia o adolescente todos sus derechos con
la finalidad de lograr su bienestar y desarrollo pleno en todas las esferas de su vida; lo
anterior en funcin de la conectividad y la interdependencia de derechos. Este principio
supone que al nio, nia o adolescente, reconocido como ser ntegro y sujeto de
derechos, se le habrn de garantizar todos los derechos para que obtenga su
desarrollo pleno y armonioso desde la concepcin hasta la adolescencia.

Este principio supone tambin que el Estado que ostenta el deber de garante y
consciente de las implicaciones que esto tiene, articule todos los actores, sectores y
responsables en aras de garantizar, con la corresponsabilidad de la sociedad y la
familia, que los nios, nias y adolescentes conserven su dignidad e integridad en
todas las etapas de su desarrollo.

El concepto de integralidad contempla una serie de relaciones, decisiones y

actuaciones, en una operacin de conjuncin, interconexin e interlocucin
permanentes entre sujetos, saberes, funciones y decisiones que conducen al
reconocimiento, ejercicio, restablecimiento y a la reparacin de los daos causados por
la violacin de derechos de las personas en su contexto familiar13.

Se plantean, entre otros, los siguientes elementos de la integralidad que pueden

ayudar a articular los diferentes esfuerzos de las instituciones en el desarrollo de las
polticas, planes o proyectos14:

a) Los sujetos de la actuacin: por una parte, la accin integral considera al beneficiario
de la poltica como sujeto titular de derechos y, en esa medida, sujeto participante en

13
Galvis, Ligia. Ponencia Foro derechos humanos.ICBF-DABS-Personera Distrital. Bogot. 2004
14
Ibd.

17
 LM10.PN13

la toma de decisiones respecto de lo que le concierne individual, familiar y socialmente;

por otra parte como sujeto social que expresa diversidades de tipo cultural,
antropolgico y sociolgico. Cada individuo tiene una compleja variedad de relaciones
en las que se expresan sus potencialidades, capacidades, limitaciones o privaciones.
En esta medida, la accin integral deber siempre buscar la afirmacin de los atributos
fundamentales de cada sujeto: la libertad, la dignidad, la responsabilidad, la igualdad y
la autonoma.
b) Tambin es sujeto de integralidad la persona que ostenta la autoridad. Es
indispensable que el agente institucional tenga, adems de las facultades que conlleva
su cargo o su perfil profesional, la conviccin de que la legitimidad de sus acciones se
sustenta en su capacidad para orientar la accin responsable de los sujetos de
derecho y para favorecer el establecimiento o el restablecimiento de relaciones
democrticas en la familia y la comunidad.

1.2.3 Principios orientadores de la accin

Los principios orientadores de la accin hacen referencia a nociones rectoras que

definen, para el operador criterios fundamentales de actuacin y hacen posible la
definicin de parmetros de la accin, en la relacin del Estado como garante y los
dems actores responsables de los derechos de nios, nias y adolescentes en
Colombia.

Corresponsabilidad

El principio de corresponsabilidad supone la concurrencia de actores y acciones

conducentes a garantizar el ejercicio de los derechos de los nios, nias y
adolescentes. Para efectos de la ley, la familia, la sociedad y el estado son
corresponsables en su atencin cuidado y proteccin. Cabe sin embargo aclarar que
las instituciones pblicas o privadas obligadas a la prestacin de servicios sociales no
podrn, invocando el principio de corresponsabilidad, negar la satisfaccin de derechos
fundamentales de los nios, nias o adolescentes.
Esta nocin de corresponsabilidad que trae el Cdigo de la infancia y la Adolescencia,
implica que el Estado que ostenta el deber de garanta de los derechos
fundamentales, requiere el apoyo de los otros actores sociales que deben concurrir
responsablemente a participar y hacer posible esta garanta desde sus respectivos
roles, obligaciones y posibilidades.
El Estado debe garantizar el ejercicio pleno de todos sus derechos, asegurar el
ejercicio de la convivencia pacfica en el orden familiar y social y el cumplimiento de las
acciones de proteccin especial a los nios, las nias y los adolescentes que lo
necesiten, y las dems acciones que le permitan cumplir con los fines esenciales en
relacin con los nios, las nias y los adolescentes.
La familia como contexto ms cercano y espacio primario de socializacin, debe
asegurar el ejercicio de los derechos de sus miembros, especialmente si estos son
menores de 18 aos y por ello requieren especial cuidado y atencin. As el Cdigo
consagra para la familia obligaciones en torno a la promocin de la igualdad de
derechos, el afecto, la solidaridad, el respeto recproco entre todos sus integrantes, la
proteccin, la participacin, la formacin, la filiacin, la salud (fsica, psicomotriz,
mental, intelectual, emocional, afectiva y sexual), la educacin, as como el respeto
por todos los aspectos relacionados con el desarrollo de los nios, las nias y los
adolescentes.

18
 LM10.PN13

La sociedad por su parte concurrir solidariamente a esta garanta. El cdigo de la

infancia y la adolescencia seala que en cumplimiento de los principios de
corresponsabilidad y solidaridad, las organizaciones de la sociedad civil, las
asociaciones, las empresas, el comercio organizado, los gremios econmicos y dems
personas jurdicas, as como las personas naturales, tienen la obligacin y la
responsabilidad de tomar parte activa en el logro de la vigencia efectiva de los
derechos y las garantas de los nios, las nias y los adolescentes. Les impone el
deber de reconocimiento y promocin, proteccin de derechos, as como la
participacin en la formulacin, gestin, evaluacin, seguimiento y control de las
polticas pblicas y los programas relacionadas con la infancia y la adolescencia.
Tambin ha sealado obligaciones expresas para entornos de socializacin
secundaria como las entidades educativas, que tienen obligaciones en materia de
acceso a la educacin, calidad de la misma, respeto por la dignidad de la comunidad
educativa, formacin tica, participacin en la gestin, respeto por la diversidad,
estmulo del uso de herramientas cientficas y tecnolgicas y otras obligaciones
inherentes a su papel corresponsable. Adems de imponerles obligaciones
complementarias de deteccin de situaciones de inobservancia, amenaza o
vulneracin de derechos. En esa misma lgica el cdigo impone obligaciones a otros
sectores como a los medios de comunicacin relacionadas con la promocin de
derechos, el respeto por la libertad de expresin, la intimidad y la integridad fsica,
moral o psquica de los nios, nias y adolescentes.
En sntesis, para el cumplimiento de la responsabilidad tanto de la familia como de la
sociedad y el Estado en trminos de corresponsabilidad, es necesario considerar que
el ejercicio de los derechos depende de manera recproca de las acciones afirmativas
que cada una de estas instancias tiene que asumir, sin interferencias, de manera
complementaria e interdependiente. Es necesario abrir las discusiones para la
concertacin sobre la identificacin de los aportes y los lmites de cada una de estos
actores, con la premisa irrefutable de que ninguna puede abstenerse de asumir
compromisos para la vigencia de los derechos humanos de los sujetos15.

Participacin

Segn la Constitucin de 1991, la participacin ciudadana es un elemento fundamental

en la consolidacin de Estado democrtico (Artculo 103, Constitucin Poltica de
1991), que est dirigida al ejercicio de los derechos de los ciudadanos, a expresar y
defender sus intereses, intervenir en asuntos comunes, en el poder poltico y en la
administracin pblica.

La participacin se entiende como el ejercicio democrtico que permite a los

ciudadanos individual o colectivamente conocer, decidir, acompaar y vigilar los
asuntos de la administracin pblica, desde la toma de decisiones en el proceso de
planeacin hasta el control de la ejecucin de los recursos de inversin del Estado; por
lo tanto ...Se consagra como derecho fundamental de todo ciudadano el derecho de
participacin en la toma de decisiones, planeacin, gestin, ejecucin y control de la
actividad pblica. Su promocin implica, en un primer momento, el trabajo por el
reconocimiento y el ejercicio de un derecho como tal.

15
Tomado del portafolio Congreso Internacional de Violencia Intrafamiliar 2006.

19
 LM10.PN13

Dado que la participacin es un derecho constitucional activo, el reconocimiento de su

facultad y el motor de su ejercicio, no slo se logra para el ciudadano a travs del
ejercicio mismo como un ritual ni como un juego democrtico, sino como la
construccin y ejecucin de proyectos concretos en los que claramente pueda verse el
papel desarrollado por la comunidad. ...La participacin no est dirigida exclusivamente
a la sociedad civil, puesto que su ejercicio se revierte y determina claramente la accin
misma del estado, dndole un carcter ms democrtico, eventualmente ms eficaz,
pero definitivamente ms legitimo. Construir participacin no debe entenderse como
una concesin a la ciudadana, sino como un presupuesto de existencia de la esfera
estatal a travs de la legitimidad con que se rodea su accin.16

Los espacios de participacin buscan producir cambios en los comportamientos y las

responsabilidades pblicas del Estado y los ciudadanos, a la par que dinamizan las
acciones de gobierno al fortalecer la visin compartida de organizar el deseo colectivo
partiendo de las caractersticas especficas de lo territorial.

Complementariedad

En la va de regulacin y resignificacin de la relacin del Estado con la Sociedad, la

complementariedad es el principio que hace posible el cumplimiento integral y el
restablecimiento de los derechos de nios, nias y adolescentes a partir de optimizar
recursos y articular competencias, en funcin del reconocimiento de la relacin de
interdependencia que tienen las acciones de cada actor con respecto a las de los
dems.

En consonancia con los principios de solidaridad y corresponsabilidad, desarrollados

anteriormente, la complementariedad de la accin pblica con la accin privada y
comunitaria fortalece la creacin de una conciencia colectiva de lo pblico, y mejora las
condiciones de competitividad del territorio, ampliando los consensos culturales entre
grupos humanos social y culturalmente diversos y defendiendo la capacidad de gestin
de la poltica local, con el fin de negociar una relacin econmica y territorial que
defienda el bien comn17.

Subsidiariedad

Principio que garantiza el cumplimiento y restablecimiento de los derechos de nios,

nias y adolescentes a partir del cabal cumplimiento de los deberes estatales,
mediante la regulacin o la asignacin de competencias de ciertas autoridades o
actores sociales cuando los titulares no pueden asumirlo.

En lo territorial es aplicable cuando se dispone que los municipios pueden ejercer

competencias atribuidas a otros niveles territoriales o entidades en subsidiariedad de
stos. As mismo, cuando por razones de orden tcnico o financiero, debidamente
justificadas los municipios no pueden prestar los servicios que les impone la
Constitucin y la Ley.

16
PROCOMUN. Corporacin Promotora de las Comunidades Municipales de Colombia. Gua para la Gestin
Municipal. 4 Edicin. 2001.
17
Ibd.

20
 LM10.PN13

1.2.4 Enfoques

Un enfoque es una serie articulada de conceptos y nociones que permiten abordar un

tema o un asunto y construir estrategias coherentes que orientan el desarrollo de las
acciones en torno a ste. Mientras que en el desarrollo de principios se expresan
premisas de carcter mandatorio, los enfoques son desarrollos terico-prcticos que en
la coyuntura histrica han demostrado coherencia y eficacia en el diseo,
implementacin, seguimiento y evaluacin de las polticas sociales.

La Proteccin Integral es el eje estructurante de ste cdigo y la perspectiva de

derechos es el fundamento tico neural para interpretar y aplicar estos enfoques..

En concordancia con las exigencias derivadas del Cdigo de la Infancia y la

Adolescencia, teniendo en cuenta experiencias en el pas que han permitido hacer
avances significativos en la integralidad de acciones dirigidas a familias y poblacin
infantil y adolescente, se destacan tres enfoques que se muestran altamente
compatibles con las orientaciones que requiere la ley para su implementacin. Los
enfoques recomendados en estos lineamientos, si bien en sus aspectos ms
generales, son: 1. Redes; 2. Diferencial, 3. Territorial.

El Enfoque de Redes

El enfoque de redes fija su atencin en el campo relacional total de una persona,

representado como un contexto espaciotemporal. La red de un individuo es el conjunto
de relaciones humanas que poseen significacin perdurable en su vida. La
consideracin de las redes de manera sistemtica, implica un pensamiento conectivo y
relacional que exige de las intervenciones y acciones modificar las relaciones y no slo
los individuos, o stos como parte de aquellas.

En los sistemas humanos, la calidad de las redes son el factor decisivo para la
preservacin de los individuos y de las sociedades; y la calidad de estas se da
fundamentalmente a travs de la construccin de vnculos. Desde las relaciones
primarias madrehijo, padre-hijo, relaciones fraternas y de pares, relaciones maestro-
alumno y posteriormente en la relaciones ms abstractas de individuos con la sociedad
y sus instituciones, se producen y construyen vnculos. Los vnculos son
construcciones relacionales que dotan de sentido a los individuos en el presente y
mejoran sus posibilidades futuras con referencias de pasado; una buena red logra ser
funcionalmente vinculante para los individuos, cuando les protege, les nutre en
diversos sentidos, pero a la vez les permite crecer con carcter individual, diverso y
estimulando su autonoma.

Estos elementos de red y vnculo configuran unas tramas relacionales en las que los
individuos y los grupos humanos se forman, crecen y se desarrollan. Tramas que se
van reconfigurando en el tiempo y que permiten con mayor o menor calidad, la
satisfaccin, el bienestar, el desarrollo, la felicidad y la realizacin de los individuos, las
familias y los grupos humanos.

Dentro de esta perspectiva las redes y los vnculos se dan en los mbitos privados de
la familia, pero tambin en todos los mbitos del convivir humano; e incluyen incluso la
accin institucional, las representaciones simblicas y hasta las experiencias polticas

21
 LM10.PN13

de las comunidades y los grupos sociales. La comprensin de este carcter de

pertenencia necesario a distintos tipos de tramas relacionales, cambiantes en el
tiempo, e influenciables por acciones humanas, pone de presente la posibilidad de
generar intervenciones en distintos niveles y escenarios; Intervenciones cuyo objetivo
ha de ser el de fortalecer redes y vnculos que mejoren las condiciones de vida
humana y la calidad de las relaciones en distintos mbitos de socialidad, para el
desarrollo y bienestar de nios, nias y adolescentes.

En sntesis el enfoque de redes y vnculos despliega acciones y conexiones de

significacin y apoyo afectivo, emotivo, legal y de pertenencia social para nios, nias y
adolescentes que fortalecen y cualifican el tejido social en el que se desarrollan. Los
espacios en donde se puede generar este fortalecimiento, estn en la vida cotidiana,
en los espacios y escenarios de interaccin humana natural, la familia en su
diversidad , los grupos de pares, las escuelas, la comunidad, el barrio, el municipio, la
ciudad, los espacios institucionales de formacin, cuidado y proteccin.

Hay otra acepcin del enfoque de Red que tiene que ver con la lgica de la accin, es
decir con la obtencin de sinergias mediante la conjuncin coordinada de actores para
cumplir funciones complejas. Esta acepcin tambin es pertinente en la medida que los
circuitos locales de atencin deben articularse en conformacin de redes institucionales
y con participacin ciudadana ampliada.

La familia: En la comprensin de lo humano como red de vnculos, afectos,

significaciones y experiencias compartidas, constituida por la interaccin constructiva
de sus miembros y con la potencialidad para producir condiciones de vida digna para
los individuos y los grupos que la componen, en el paso por la niez y la adolescencia,
la familia se ha considerado el espacio humano generador y nutricio por excelencia. Es
el lugar vital en el que se dan los fundamentos de red y vnculo, algunas veces
generador de malestar, pero siempre con la potencialidad biolgica y social de
cualificarse.

Esta nocin encierra mltiples sentidos, pero su fundamento son los vnculos entre los
seres humanos como esencia misma de la vida. Sin embargo, en una sociedad
compleja y an dentro de la perspectiva de red, no podemos asumir la familia aislada
en su funcin, riesgo, vulnerabilidad o potencialidad, sin la necesaria comprensin de
sus contextos sociales, econmicos y culturales. familia es una unidad ecosistmica
de supervivencia y de construccin de solidaridades de destino, a travs de los rituales
cotidianos, los mitos y las ideas acerca de la vida, en el interjuego de los ciclos
evolutivos de todos los miembros de la familia con su contexto sociocultural18.

Se considera una unidad ecosistmica, porque su existencia depende de la

interaccin con su ambiente; ella como grupo y sus miembros como individuos estn
siempre en una dinmica de influencia mutua, entre s y con los parientes, la escuela,
el trabajo, el barrio, la comunidad, la sociedad, etc. Porque todo acto humano afecta a
los dems e implica un compromiso y unas reglas de relacin.

18
Algunas nociones generales se han extrado del documento ICBF. Lineamientos tcnico- administrativo y
herramientas metodolgicas, para la inclusin y la atencin de familias en los programas y servicios del
ICBF. Bogot, Abril de 2006.

22
 LM10.PN13

Se considera tambin una unidad de supervivencia, porque es en ella donde se

satisfacen las necesidades bsicas de orden afectivo, sexual, econmico, de
proteccin y de sentido de la vida de todos sus miembros. La vida humana depende de
la satisfaccin de esas necesidades, dentro de vnculos emocionales significativos que
van ms all de la consanguinidad y se insertan en la vida social y en sus modos de
solidaridad y regulacin.

Se considera unidad de construccin de solidaridades de destino, porque la vida

humana adquiere sentido en el vnculo con quienes elegimos para compartir la vida.La
supervivencia y el sentido se construyen a travs de los rituales cotidianos, los mitos y
las ideas acerca de la vida. En las actividades y en las conversaciones diarias, cada
miembro de la familia es reconocido como persona y el grupo se organiza para
satisfacer sus mltiples necesidades, resolver sus dificultades y conflictos, decidir
cmo se relaciona con el resto de la sociedad y proyectar su futuro.

En consecuencia, la inclusin y la atencin a las familias requiere estrategias de

trabajo en red, que abarquen todos los factores que reducen la vulnerabilidad y
aumentan la generatividad.19, entendida esta como la capacidad de producir
dinmicamente apoyo, solidaridad, vnculo, autonoma, realizacin, bienestar de todos
sus miembros.

El artculo 14 de la ley de la Infancia y la Adolescencia, plantea la obligacin inherente

a la orientacin, cuidado, acompaamiento y crianza de los nios y las nias durante
su proceso de formacin lo que exige la responsabilidad compartida y solidaria del
padre y la madre de asegurar que los nios y las nias puedan lograr el mximo nivel
de satisfaccin de sus derechos. As mismo en su artculo 15, establece la obligacin
de la familia, la sociedad y el Estado a formarlos en el ejercicio responsable de los
derechos y cumplir con las obligaciones cvicas y sociales que corresponden a su nivel
de desarrollo.

Por esto es fundamental desarrollar un trabajo continuado y eficiente con las familias
colombianas para dotarles de los recursos materiales, sociales y culturales necesarios
para cumplir bien con su funcin como protectora y responsable de los derechos de
hijos e hijas y de su desarrollo integral.

El horizonte que gue el trabajo con la familia, debe contemplar un nfasis participativo
que posibilite la capacidad de madres, padres y cuidadores de incidir, decidir, opinar,
aportar, disentir y de actuar en diversos campos de la educacin y el desarrollo infantil
y de los adolescentes, en la vigencia de los derechos, el desarrollo de la equidad entre
gneros y el enfoque diferencial. El trabajo con la familia no puede quedarse focalizado
en una psicologizacin de la misma, sino que debe aportar a la consolidacin de redes
que acompaen a las familias en condiciones o situaciones de vulnerabilidad a
desempear sus funciones.

19
Tomado del portafolio del Congreso Internacional de Violencia Intrafamiliar 2006

23
 LM10.PN13

Enfoque diferencial

El enfoque diferencial afirma como principio que ciertos grupos o personas tienen
necesidades diferenciadas de proteccin que deben verse reflejadas en los
mecanismos legales y de poltica pblica construidos para su beneficio.

Para ello, se debe hacer una lectura de la condicin y posicin relacional especfica de
cada persona con el fin de garantizar el ejercicio efectivo de sus derechos, y hacer
visible su situacin para su reconocimiento como sujetos de derechos. En el enfoque
diferencial se tienen en cuenta los derechos y las necesidades especficas de los
individuos segn su pertenencia a diferentes grupos poblacionales (gnero, ciclo de
vida, grupos tnicos, grupos religiosos o culturales diferenciados, otros), segn
condiciones o circunstancias especficas de diferencia, desventaja o vulnerabilidad
fsica, psicolgica, social, econmica, cultural, de diversidad sexual, o por haber sido
afectados o ser vctimas de situaciones catastrficas o de alto impacto emocional y
social como desastres (naturales o antrpicos), cualquier tipo de violencia, orfandad,
etc.

En resumen en nuestro contexto se considera aplicable en estas condiciones a

diferencias de ciclo de vida, gnero, diversidad sexual, pertenencia a grupos tnicos
(afro descendientes, pertenecientes a pueblos indgenas, pertenecientes a
comunidades Rom o raizales), personas en condicin o situacin de discapacidad
(fsica, mental, permanente o transitoria), personas pertenecientes a grupos culturales
especiales, personas en situaciones de vulnerabilidad psico social o socioeconmica
por situaciones como conflicto armado, catstrofe natural, desplazamiento, cualquier
tipo de violencia, precariedad econmica, nios y nias en orfandad.

El principio de igualdad establece que personas en situaciones anlogas deben ser

tratadas de forma igual, y que aquellas que estn en situaciones distintas deben
tratarse de manera distinta, en forma proporcional a dicha diferencia. De este modo, no
todas las diferencias de trato constituyen discriminacin prohibida por el derecho
internacional, siempre y cuando los criterios para tal diferenciacin sean razonables y
objetivos, y lo que se persiga sea lograr el propsito legtimo de equiparacin de
oportunidades para su pleno desarrollo como seres humanos20.

El Derecho Internacional reconoce que ciertos grupos de personas tienen necesidades

de proteccin diferenciales a raz de sus situaciones especficas, y en algunos casos,
de su vulnerabilidad manifiesta o de las inequidades estructurales de la sociedad.
Estas necesidades especiales de proteccin, han sido reiteradas por rganos de
supervisin de los derechos humanos, como el Comit de Derechos Humanos y el
Comit de Derechos econmicos, Sociales y Culturales. Tambin, el derecho
internacional de derechos humanos reconoce las necesidades especficas que tienen
los nios y nias, los adultos mayores, las mujeres y las minoras tnicas21.

As, se han adoptado instrumentos especficos que establecen un marco de proteccin

para estos grupos poblacionales, pero cabe resaltar que el Estado tambin tiene
obligaciones en relacin con su proteccin por disposiciones en tratados de derechos
20
(Comit de Derechos Humanos. Observacin General No.18, prrafo 13. Ver, tambin, Opinin Consultiva
OC/4 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.)
21
Ibd.

24
 LM10.PN13

humanos de ndole general como los pactos de las Naciones Unidas o la Convencin
Americana de Derechos Humanos. En este sentido, cabe enfatizar las disposiciones
sobre nodiscriminacin e igualdad ante la ley contempladas en estos tratados
(Artculos 2.1, 3 y 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos-PIDCP,
artculos 2.2 y 3 del PIDESC, artculos 1.1 y 24 de la CADH), las cuales prohben
discriminar, entre otros, por motivos de raza, color, sexo, origen nacional o cualquier
otra condicin social, incluida la edad o el hecho de haber sido desplazado
internamente.

Mas all de las obligaciones generales de respeto y garanta de los derechos

humanos, sin discriminacin, para todas las personas bajo la jurisdiccin del Estado,
estos tratados imponen la obligacin de tomar medidas afirmativas a favor de los
grupos vulnerables, dando la debida proteccin a travs de la reduccin o eliminacin
de las condiciones que originan o mantienen la discriminacin contra ellos. (Comit de
Derechos Humanos. Observacin General No.18, prrafo 10.)

Frente a la situacin de la niez, el Prembulo de la Convencin sobre los Derechos

del Nio establece que el nio, por su falta de madurez fsica y mental, necesita
proteccin y cuidado especiales, incluso la debida proteccin legal, antes como
despus del nacimiento. La Convencin determina una serie de derechos especficos
de los nios y obligaciones correlativas de los Estados, enfatizando la participacin de
los nios y nias, la proteccin contra violaciones cometidas por terceros, la prevencin
de violaciones y la provisin de servicios para satisfacer necesidades bsicas22.

Como antecedentes jurdicos y normativos hay dos casos que orientan los avances del
enfoque: en relacin con el enfoque diferencial de gnero, los redactores del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Polticos se vieron en la obligacin de incluir una
disposicin especfica que garantiza a los hombres y las mujeres el ejercicio de los
derechos civiles y polticos en condiciones de igualdad (artculo 3). Del mismo modo, la
Convencin para la Eliminacin de todas las formas de Discriminacin contra la Mujer
reconoce que las mujeres siguen siendo objeto de importantes discriminaciones. Esta
Convencin dispone una amplia gama de acciones que los Estados Partes han de
tomar para eliminar la discriminacin que afecta el ejercicio de derechos especficos de
la mujer, incluidas acciones afirmativas e intervenciones para garantizar el ejercicio de
esos derechos23.

En relacin con las minoras tnicas tambin existe un marco jurdico especial
para la proteccin de los derechos de las minoras tnicas y cabe mencionar que
el artculo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos contempla el
derecho de las minoras tnicas a tener su propia vida cultural, a profesar su propia
religin y a emplear su propio idioma. De acuerdo con la interpretacin del Comit de
Derechos Humanos de las Naciones Unidas, que supervisa la implementacin del
Pacto, tanto los afrodescendientes como los pueblos indgenas son minoras en el
sentido del Pacto.

As mismo, el Comit ha vinculado el derecho de grupos tnicos a tener su cultura con

tenencia y control de sus territorios ancestrales. En relacin con los pueblos indgenas

22
(Captulo 2 / Elementos de anlisis para una poltica pblica con un enfoque diferencial)
23
(Captulo 2 / Elementos de anlisis para una poltica pblica con un enfoque diferencial)

25
 LM10.PN13

en particular, el Convenio 169 sobre pueblos indgenas y tribales reconoce que estos
pueblos no pueden gozar de los derechos humanos fundamentales en el mismo grado
que el resto de la poblacin24, y establece una serie de derechos especficos para
ellos.

Poblaciones especiales: El enfoque diferencial cubre a todos los grupos y

poblaciones que por sus caractersticas especiales requieren tratamientos
diferenciados positivamente a fin de que alcancen la garanta de sus derechos dentro
de los principios aqu desarrollados:

Poblacin en condicin de discapacidad o con capacidades diferenciadas: En el

Cdigo de la Infancia y la Adolescencia se han reconocido Las necesidades especiales
de nios, nias y adolescentes en condicin de discapacidad y al efecto se han
establecido obligaciones para la familia como: el trato digno e igualitario con todos los
miembros de la familia, la generacin de condiciones de equidad de oportunidades y
autonoma para que puedan ejercer sus derechos, la habilitacin de espacios
adecuados para garantizar su participacin en los asuntos relacionados con su entorno
familiar y social. A esta poblacin se reconocieron especiales derechos como gozar de
una calidad de vida plena y a que se les proporcionen las condiciones necesarias por
parte del Estado para que puedan valerse por s mismos, e integrarse a la sociedad.

As mismo se establecen otros derechos diferenciales: al respeto por la diferencia y a

disfrutar de una vida digna en condiciones de igualdad con las dems personas; a que
les permitan desarrollar al mximo sus potencialidades y su participacin activa en la
comunidad; a recibir atencin, diagnstico, tratamiento especializado, rehabilitacin y
cuidados especiales en salud, educacin, orientacin y apoyo a los miembros de la
familia o a las personas responsables de su cuidado y atencin. Igualmente tendrn
derecho a la educacin gratuita en las entidades especializadas para el efecto; a la
habilitacin y rehabilitacin, para eliminar o disminuir las limitaciones en las actividades
de la vida diaria. A ser destinatarios de acciones y de oportunidades para reducir su
vulnerabilidad y permitir la participacin en igualdad de condiciones con las dems
personas. Al Gobierno Nacional le corresponde determinar las instituciones de salud y
educacin que atendern estos derechos.

Esta garanta lleva la autorizacin legal para celebrar convenios con entidades pblicas
y privadas con el fin de garantizar la atencin en salud y el acceso a la educacin
especial de los nios, nias y adolescentes con anomalas congnitas o algn tipo de
discapacidad.

Se reconoce tambin que la condicin diferenciada de desarrollo implica que los ciclos
de vida de estas personas se cumplen de manera diferente, razn por la cual el Estado
garantizar el cumplimiento efectivo y permanente de los derechos de proteccin
integral en educacin, salud, rehabilitacin y asistencia pblica de los nios y
adolescentes con discapacidad cognitiva severa profunda, con posterioridad al
cumplimiento de los dieciocho (18) aos de edad.

Ciclo de vida: Por ciclo de vida entendemos un Concepto que explica el trnsito de
la vida, como un continuo y que propone que el crecimiento y el desarrollo humano es

24
Convenio 169 sobre pueblos indgenas O.N.U

26
 LM10.PN13

producto de la sucesin de experiencias en los ordenes biolgico, psicolgico y social.

As la vida humana es la sucesin de etapas con caractersticas especficas que
preparan o condicionan las posibilidades de las siguientes25
El caso de la primera Infancia: El Cdigo de la Infancia y la Adolescencia formula un
artculo dedicado por completo al ciclo vital de la primera infancia, reconociendo la
titularidad de derechos desde la primera infancia y determinando que la salud, la
nutricin, el esquema completo de vacunacin, la proteccin contra los peligros fsicos
y la educacin inicial son derechos impostergables. Igualmente, seala que deber
garantizar el registro civil de todos los nios y las nias.

La existencia de este artculo exclusivamente dirigido a la primera infancia no implica

que los dems artculos y derechos contemplados en el Cdigo no tengan aplicacin y
relevancia para la primera infancia. Todos los que estn relacionados con la garanta o
el restablecimiento de derechos de los nios y las nias cobran vigencia en la primera
infancia.

Existen razones de todos los rdenes que justifican la necesidad de garantizar el

desarrollo integral mediante la atencin y la accin durante la primera infancia,
sustentadas en avances cientficos que han demostrado la importancia de los primeros
aos de vida en el desarrollo del ser humano a nivel biolgico, psicolgico, social y
cultural. Este reconocimiento exige adecuaciones en todos los rdenes de la sociedad
dada relacin existente entre el desarrollo humano de un pas y el desarrollo en la
primera infancia26.

Esta especial atencin que el legislador puso a ciertos grupos de poblacin es un

llamado a que desde el enfoque diferencial se aborden otros momentos del ciclo vital
con sus particularidades y se avance en esta perspectiva tanto en el diseo y ejecucin
de las polticas pblicas como en el tratamiento que los operadores den a los nios,
nias o adolescentes.

Grupos tnicos: Nuestro actual estado social de derecho ha venido

reconceptualizando su comprensin de la diversidad tnica del pas y para el efecto en
el Cdigo de la Infancia y la Adolescencia establece un reconocimiento por la
diferencia de los derechos civiles, polticos, econmicos y culturales de los diversos
grupos tnicos que cohabitan nuestra nacin.

Desde esta perspectiva, la proteccin integral se debe aplicar diferenciadamente, y

se debe materializar en una poltica pblica que gue decisiones actuales y futuras a
favor de los intereses de estos colectivos humanos desde sus particularidades.

El diseo y ejecucin de la poltica pblica que materializa la proteccin integral debe

considerar la naturaleza, territorio, cultura, historia, pensamiento, economa,
infraestructura correspondientes a cada grupo tnico, y movilizar sus recursos en
funcin de fortalecer y dinamizar relaciones de interculturalidad entre la sociedad
occidental y los grupos tnicos. Este tipo de relacin permite el reconocimiento de

25
Londoo, Argelia. Salud y gnero .Un enfoque para pensar a hombres y mujeres en los procesos de salud y
enfermedad, Proyecto proequidad. Santa F de Bogot. 1995.
26
A la manera de Sen (2000), el desarrollo humano es concebido en trminos de capacidades, asunto que ser
argumentado y discutido en el marco conceptual

27
 LM10.PN13

peculiaridades propias de organizacin social, jurdica, poltica, econmica y religiosa

de unas y otras y la comprensin de sus propias dinmicas y necesidades.

El enfoque diferencial solo es posible a partir de dilogos interculturales que hagan

posible: identificar carencias o necesidades de los grupos tnicos que coexistan, sus
relaciones con el contexto regional; reconocer los elementos histricos constitutivos,
conflictos e intereses; priorizar las acciones colectivas; diagnosticar tendencias;
formular acciones que satisfagan necesidades culturales compartidas en procesos de
concertacin; reconocer las organizaciones indgenas como unidades polticas
diferentes y particulares dentro de la organizacin territorial; reconocer y validar la
existencia de formas propias de organizacin social, jurdica y poltica como fortaleza
para la autogestin, la autodeterminacin mediante liderazgos organizativos
socialmente legitimados. La perspectiva de derechos, con enfoque tnico, implica
estrategias para el fortalecimiento tnico, consolidacin de los nexos territoriales,
reconocimiento de sistemas culturales de produccin y alimentacin y de formas
distintas de organizacin social, de familia, de procesos de socializacin, de ejercicio
poltico, de resolucin de conflictos. El fortalecimiento tnico tiene tambin la opcin
de permitir a los grupos tnicos la apropiacin de alternativas exgenas, que sin alterar
su identidad cultural mejoren su calidad de vida.

En concordancia con los mandatos constitucionales, el llamado del Cdigo de la

Infancia y la Adolescencia, desde esta perspectiva, es al fortalecimiento de las normas
propias de control social y de regulacin interna (jurisdiccionalidad) de pueblos
culturalmente diferenciados para alcanzar la garanta y restablecimiento de derechos
de sus miembros (nios, nias, adolescentes y familias). La aplicacin de la ley, con
enfoque diferencial, debe observar en cada momento, la necesidad de lograr
intervenciones que se interrelacionen estructural, funcional y operativamente, con las
particularidades de los grupos tnicos. En este orden de ideas, la proteccin integral
debe lograr la garanta y el restablecimiento de los derechos de los nios, nias y
jvenes de los grupos tnicos conservando sus especificidades como pueblos, con la
prevalencia del inters superior de stos, pero sin vulnerar el derecho de sus pueblos
como sujetos colectivos para seguir teniendo su existencia cultural.

Es pertinente precisar que si el nio, nia o adolescente se desarrolla a partir de las

relaciones en las que se desenvuelve la construccin social que hace de su realidad se
da en la integracin de procesos culturales, emocionales y procesos lgicos de
pensamiento. En el desarrollo de su actividad prctica, la familia, la comunidad y el
entorno conforman el espacio cotidiano bsico de formacin y de desarrollo; por ello la
garanta o restablecimiento de sus derechos debe ajustarse a esos espacios, tiempos,
agentes y pautas de crianza y la intervencin del Estado debe darse entendiendo los
procesos de cohesin comunitaria, los sistemas propios de control social, la
capacidad de decisin, participacin y concertacin existentes al interior de los distintos
grupos tnicos.

El reto para los que en sus diferentes mbitos disean, ejecutan y evalan la poltica
pblica es mejorar las condiciones materiales de vida de la familia y en particular de los
nios de los diferentes grupos tnicos. Este reto debe partir de un diagnostico
situacional, que implique la identificacin de los recursos tradicionales que estn bajo
control cultural de cada pueblo, de sus potencialidades, necesidades y problemas,
analizados desde una perspectiva histrico-causal en perspectiva tnica, es decir
como colectividad con pasado, presente y una proyeccin hacia el futuro.

28
 LM10.PN13

Otras experiencias de diversidad: El enfoque diferencial, debe ser tambin capaz de

acoger desde su interpretacin a grupos poblacionales que configuran distintos tipos
de identidad o conforman sociocultural o individualmente formas emergentes o incluso
ancestrales de organizacin familiar, social o productiva. Tal es el caso de los grupos
LGBT (lesbianas, gays, bisexuales, transgeneristas) por ejemplo, de asociaciones de
jvenes adolescentes trabajadores, de familias campesinas con caractersticas
culturales marcadas y diferenciadas, de asociaciones y expresiones culturales, o de
toda forma tradicional o nueva de filiacin religiosa. El tratamiento que se haga de
estas y otras condiciones de diversidad poblacional o individual, siempre y cuando se
acojan a los mnimos establecidos por la constitucin en cuanto a respeto por la vida y
la dignidad, podrn orientarse bajo la inspiracin del enfoque diferencial.

Enfoque territorial

La accin desde este enfoque llama la atencin sobre la importancia de adelantar un

proceso integral y concertado de articulacin de las actividades humanas
(institucionales y no institucionales) en un contexto espacial delimitado, en una unidad
territorial donde se expresan y encuentran diferentes actores sociales con sus diversas
formas de relacionarse; en el mbito territorial se producen escenarios particulares de
convivencia y construccin de convivencia y ciudadana, en los que la garanta de los
derechos de los nios, las nias y los adolescentes sucede a partir de referentes y bajo
el uso de recursos cada vez ms particulares y autnomos.

La gestin publica desde un enfoque territorial parte del ideal constitucional del modelo
de Estado como un estado social de derecho, organizado en forma de republica
unitaria, descentralizada con autonoma de las entidades territoriales27 (). Una
nocin de gestin que reconoce la multiplicidad de escenarios para dar vida y
contenido a los postulados constitucionales de accin estatal, democracia participativa,
planeacin del desarrollo y participacin comunitaria.

Los departamentos, los municipios, los distritos y los territorios indgenas, deben
agrupar y ordenar el aporte del Estado y la sociedad en asuntos relacionados con la
garanta de los derechos de la niez y la adolescencia. Igualmente deben impulsar los
programas de promocin y asistencia social y la constitucin de redes de proteccin y
apoyo a la familia; porque es en el territorio en donde la gestin pblica adquiere
sentido para garantizar la calidad de vida de sus pobladores, convirtindose en entorno
protector del disfrute pleno de los derechos. Adems, la idea constitucional es que sea
el municipio quien asuma la mayor carga en la prestacin de los servicios pblicos que
se encuentran a cargo del Estado.

La planificacin desde este enfoque se convierte en un proceso integral de proyeccin

de las diferentes directrices urbansticas y de ordenamiento de las actividades
humanas en el territorio, de manera que se puedan atender las diferentes necesidades
econmicas, sociales y polticas de acuerdo con los recursos y posibilidades del
municipio.

27
Constitucin Poltica de Colombia 1991, Art. 1.

29
 LM10.PN13

En consecuencia las administraciones territoriales deben fijar objetivos y metas

especificas de acuerdo con las particularidades de la situacin de la infancia y
adolescencia en su territorio; y promover y apoyar la innovacin de estrategias para
reducir las desigualdades en el desarrollo segn los principios de complementariedad,
subsidiaridad y concurrencia que establece la constitucin nacional y las leyes que la
desarrollan.

1.3 MARCO INSTITUCIONAL

El Cdigo es reiterativo en sealar que el Estado, en cabeza de todos y cada uno de

sus agentes, tiene la responsabilidad inexcusable de actuar oportunamente para
garantizar la realizacin, proteccin y restablecimiento de los derechos de los nios, las
nias y los adolescentes. De hecho, como se explic anteriormente, incorpora la
accin estatal, expresada en polticas, planes y programas, como parte de la definicin
de la Proteccin Integral, concepto articulador de todo el texto de la Ley.

La coherencia de la puesta en marcha de la ley, solo es posible dentro de un marco de

institucionalidad que debe ser apropiado, fortalecido y legitimado para el desarrollo de
prcticas, programas, inversiones, controles y regulaciones en los temas de infancia y
adolescencia. La finalidad de este apartado es actualizar a los operadores de la ley en
tres temas que debern ser considerados de manera necesaria en la orientacin de la
aplicacin poltico administrativa, jurdica y ciudadana en los distintos niveles de
gobierno. Los temas que configuran este marco normativo son: El Estado, sus fines y
relaciones, la administracin pblica y la descentralizacin, y el Sistema Nacional de
Bienestar Familiar en el que se destacan los roles del ICBF y de los consejos de
poltica social.

Estado, Fines y Relaciones .

Existen dos principios que fundamentan la concepcin del Estado Colombiano:

Primero, que se reconoce el ESTADO como la unidad social organizada jurdica y
polticamente, conformada por un conjunto de personas asentados en un territorio
determinado para apoyar y gestionar su propio desarrollo y bienestar, bajo una
autoridad elegida y reconocida por todos los ciudadanos; segundo, que el
ordenamiento Constitucional colombiano lo define como un Estado Social de
Derecho que tiene como caractersticas esenciales el ser democrtico, participativo y
pluralista, fundado en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad
de las personas que lo integran y en la prevalencia del inters general (Art. 1 C.N).

Entendiendo el Estado Social de Derecho, como idea reguladora, significa que para
el Estado colombiano existe una obligatoriedad de buscar justicia social en sus
actuaciones y que en tal sentido, debe promover la igualdad para los diferentes grupos
sociales. Respecto a sus Fines, la Constitucin Poltica establece en su articulo 2 que
Son fines del estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y
garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitucin; facilitar la participacin de todos en las decisiones que los afectan y en la
vida econmica, poltica, administrativa y cultural de la Nacin, defender la
independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia
pacfica y la vigencia de un orden justo.

30
 LM10.PN13

En tal sentido, cada uno de los componentes del Estado tiene vital importancia y juega
un papel en el desarrollo general:

La POBLACIN, primera riqueza del Estado, constituye el capital social y humano,

aportado por todos y cada uno de los habitantes.
El TERRITORIO, la segunda riqueza que hace referencia directa a la nocin de Pas,
est representado en capital natural de elementos ecolgicos y recursos naturales.
El GOBIERNO, representado por las autoridades administrativas del orden nacional,
departamental, distrital, municipal y de los resguardos indgenas.

Corresponde al Estado, materializado en sus Instituciones, aunar esfuerzos con el

conjunto de sus asociados (poblacin y dems actores sociales representados en las
organizaciones no gubernamentales, comunitarias, solidarias y privadas), para
garantizarles sus derechos, alcanzar los objetivos de bienestar y desarrollo, compartir
responsabilidades, democratizar procesos y manejar recursos pblicos con eficiencia,
en cumplimiento de su funcin social.

La Administracin Pblica y la Descentralizacin.

Los desarrollos de la Funcin pblica, se rigen dentro del marco constitucional y legal
vigente para los tres niveles del Estado Colombiano, es decir, los Niveles Nacional,
Departamental y Municipal. En tal sentido se debe tener presente, que las reglas
relativas a los principios propios de la funcin administrativa, sobre delegacin,
desconcentracin, racionalidad administrativa, participacin y control interno de la
Administracin Pblica, se aplican en lo pertinente a las Entidades Territoriales, sin
perjuicio de la autonoma que les es propia de acuerdo con la Constitucin Poltica.

En tal sentido, las normas en materia de Administracin Pblica, son de aplicacin para
todos los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del Poder Pblico y a los
Servidores Pblicos que por mandato constitucional o legal tengan a su cargo la
titularidad y el ejercicio de funciones, prestacin de servicios pblicos, y en lo
pertinente a los particulares, cuando cumplen funciones administrativas.

La Constitucin Poltica dispone un modelo de descentralizacin territorial financiada

mediante transferencias de la nacin para la prestacin de servicios pblicos, teniendo
en cuenta que la asignacin de estos recursos se basa en criterios de distribucin,
tomando como base las condiciones poblacionales y sociales de los entes territoriales
y su capacidad fiscal y administrativa. Es as como existe una estructura de gobierno
que, en el nivel nacional se encarga de las polticas macroeconmicas y la provisin de
los bienes y servicios de impacto global, mientras que las entidades territoriales tienen
la responsabilidad de garantizar la prestacin de los servicios pblicos locales.

En ese orden de ideas, la descentralizacin de la gestin pblica frente a la niez y la

adolescencia, as como de las polticas pblicas tendr dos consecuencias positivas:
por una parte la proteccin de la niez y la adolescencia estar armonizada con los
procesos que al respecto se han adelantado en materia social y por otra, se otorgarn
competencias y recursos a los entes territoriales para atender a la nios, nias y
adolescentes de una manera integral, superando las acciones sectoriales propias del
nivel nacional.

31
 LM10.PN13

Otro aspecto relevante de la descentralizacin fue originar el derecho poltico a la

PARTICIPACIN, caracterstica principal de las transformaciones del Estado en
nuestro pas; producto de la democratizacin de las relaciones entre el estado y la
sociedad, provocando una creciente conciencia sobre la necesidad de participacin
poltica como derecho, no solo indirectamente a travs del voto, sino directamente,
mediante iniciativas, consultas populares y otros mecanismos fijados en la propia
Constitucin y desarrollados en la ley.

A travs de los diversos mecanismos establecidos en la Constitucin, la

PARTICIPACIN se constituye en la principal herramienta ciudadana para sacar
adelante proyectos de reconstruccin poltica, econmica y social, siendo adems una
condicin necesaria para generar una verdadera democracia participativa.

Es as como la construccin de las polticas pblicas en los niveles territoriales,

convocan la participacin activa de diversos sectores sociales en cada una de las
etapas del proceso de formulacin, toda vez que abre oportunidades para mejorar la
seguridad social, aumentar la capacidad institucional, contrarrestar la corrupcin,
fortalecer la gobernabilidad e incrementar la inversin en infraestructura para la
provisin de servicios sociales.

La ley de Infancia y Adolescencia, afirma la necesidad del reconocimiento de nios,

nias y adolescentes como sujetos titulares de derechos y con responsabilidad
ciudadana. Esta afirmacin debe generar en los distintos niveles de gobierno y en
distintos mbitos territoriales mecanismos efectivos y formales de participacin para
ellos y ellas.

Sistema Nacional de Bienestar Familiar, Instituto Colombiano de Bienestar

Familiar y Consejos de Poltica Social

Con el fin de dar paso al Captulo de Polticas Pblicas, es necesario que en este
marco institucional se destaquen tres temas: 1-la renovada dimensin del Sistema
Nacional de Bienestar Familiar SNBF- al constituirse en un sistema de la proteccin
integral de los Derechos de los nios, nias y adolescentes, 2- el rol asignado por el
Cdigo al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF-, y 3- los Consejos de
Poltica Social como escenarios territoriales de la construccin de polticas pblicas de
infancia y adolescencia.

Segn la Ley 1089 de 2006, el ICBF cumple la funcin de rector, coordinador y

articulador del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, manteniendo todas las
funciones estipuladas para l en las Leyes 75/68 y 7/79, as como sus decretos
reglamentarios. Tiene a su cargo la articulacin de las entidades responsables de la
garanta de los derechos, la prevencin de su vulneracin, la proteccin y el
restablecimiento de los mismos, en los mbitos nacional, departamental, distrital y
municipal, as como en los resguardos o territorios indgenas

Las disposiciones anteriores al Cdigo de la Infancia y la Adolescencia, relativas a la

definicin y funciones del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, con orgenes en
la Ley 7 de 1979, ya anunciaban la necesidad de actuar coordinadamente. En su
artculo 13 la mencionada Ley defina los fines del SNBF as: Promover la integracin y
realizacin armnica de la familia, proteger al menor y garantizar los derechos de la
niez, vincular el mayor nmero de personas y coordinar las entidades estatales

32
 LM10.PN13

competentes en el manejo de los problemas de la familia y del menor, al propsito de

elevar el nivel de vida de nuestra sociedad.

Quedaba, sin embargo, a libre interpretacin si la coordinacin de entidades

competentes en el manejo de los problemas de la familia y el menor daba un alcance
limitado al ICBF en su funcin de articulador del sistema a lo que las acciones de
garanta, promocin y prevencin concerna, y finalmente, si el sistema, entonces, se
restringa al conjunto de instituciones propias, adscritas y vinculadas al ICBF.

Veinte aos despus, el Decreto 1137 de 1999, por el cual se organiza el Sistema
Administrativo de Bienestar Familiar, se reestructura el Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar y se dictan otras disposiciones, ratifica que EL BIENESTAR
FAMILIAR es un servicio pblico a cargo del Estado que se presta a travs del Sistema
Nacional de Bienestar Familiar. Plantea que adems de lo establecido en otras
disposiciones, son objetivos del Bienestar Familiar los de fortalecer los lazos
familiares, asegurar y apoyar el cumplimiento de los deberes y obligaciones de sus
miembros, tutelar los derechos y brindar proteccin a los menores de edad

El Artculo 3 de la misma norma define la integracin del Sistema Nacional de

Bienestar Familiar as: El Ministerio de Salud (hoy Ministerio de la Proteccin Social),
en su calidad de entidad tutelar del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, los Departamentos, los Distritos y
Municipios, las comunidades organizadas y los particulares; as como las dems
entidades o instituciones, pblicas o privadas, que contribuyan o estn llamadas a
contribuir, de acuerdo con su objeto de constitucin o mandato de ley o reglamento, a
garantizar, directa o indirectamente, la prestacin del servicio de bienestar familiar.

En cuanto a la Gestin Territorial, el Art. 9 del mismo Decreto, plantea que

Corresponde al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, de conformidad con lo
dispuesto en la Ley 188 de 1985, comprometer a las entidades territoriales en la
planeacin y ejecucin de los programas dirigidos a la niez. Seala el decreto que
como condicin para la articulacin funcional de los agentes del SNBF en la respectiva
jurisdiccin, todos los departamentos, municipios y distritos conformarn consejos o
comits para la poltica social.

La misma norma define que corresponde a los Municipios atender, mediante el gasto
social y las participaciones de que trata el artculo 217 de la Ley 60 de 1993
(modificada por la Ley 715/2001), la formulacin y el desarrollo de planes, programas y
proyectos de bienestar social integral en beneficio de poblaciones vulnerables, sin
seguridad social y con necesidades bsicas insatisfechas, dentro de las cuales se
encuentren los nios, jvenes y mujeres gestantes, as como atender la cofinanciacin
del funcionamiento de centros de conciliacin municipal y comisaras de familia.

Como se ve, la Ley 1098 de 2006 anula cualquier lmite que pudiera ponerse a la
conformacin del Sistema Nacional de Bienestar Familiar al incluir a todas las
entidades responsables de la proteccin integral (reconocimiento, garanta, prevencin
y restablecimiento), en todos los mbitos territoriales (Artculo 205), y tiende un puente
de articulacin funcional del SNBF en los escenarios locales, cuando seala que en los
municipios en los que no exista Centro Zonal del ICBF, la coordinacin del Sistema
Nacional de Bienestar Familiar la ejercern los Consejos de Poltica Social. (Artculo
207).

33
 LM10.PN13

Queda de esta manera aclarado que, para efectos del Cdigo, la gestin diseo,
ejecucin y evaluacin- de las polticas pblicas de infancia y adolescencia es
responsabilidad del jefe del poder ejecutivo en cada nivel territorial, el Presidente de la
Repblica, los Gobernadores y los Alcaldes, con la asistencia tcnica del ICBF; que
dichas polticas deben resultar de procesos de participacin de la sociedad, de la
familia y de los mismos nios, nias y adolescentes, y deben facilitar la accin
coordinada del Sistema Nacional de Bienestar Familiar en todos los aspectos que
exige la proteccin integral de los derechos de la infancia y la adolescencia; y,
finalmente, que los escenarios de participacin y concertacin por excelencia para este
proceso son los Consejos de Poltica Social.

2. POLITICAS PBLICAS, GESTION PBLICA Y PLANES

DE DESARROLLO PARA LA INFANCIA Y LA
ADOLESCENCIA

El propsito de este captulo es el de orientar una accin coordinada y articulada con

visin de pas que promueva la proteccin integral a travs de la garanta y
restablecimiento de los derechos fundamentales de los nios, nias y adolescentes,
reconociendo el protagonismo de los Departamentos, Distritos y Municipios, como los
escenarios reales en donde transcurre su vida y se desarrollan, donde es posible
ejercer la ciudadana, obtener la garanta de sus derechos y lograr bienestar y felicidad.

Se resalta aqu la tarea a los Alcaldes y Gobernadores, por cuanto son ellos los
gerentes y ejecutores de las polticas sociales y pblicas, en los territorios que
representan. En tal sentido, se parte del hecho de que las polticas, se materializan en
el escenario de la gestin pblica, orientada siempre a resultados y desarrollndose
con un enfoque de integralidad con el cual la garanta de derechos, lo poblacional-
diferencial y lo territorial, se articulan de manera armnica, dando como resultado el
mejoramiento de las condiciones de vida de los ciudadanos en los mbitos individual y
colectivo.

Se destaca igualmente la importancia de la participacin ciudadana y comunitaria,

como otro eje estructurante de la gestin pblica, toda vez que el gobernante, en un
ejercicio democrtico de su rol como servidor pblico, hace posible que otros actores
sociales intervengan de manera activa en la identificacin de las necesidades y
situaciones que los afectan, as como en la planeacin de programas y proyectos que
den respuesta a las mismas, generndose un sentimiento real de pertenencia, que es
posible hacer evidente en la ejecucin y evaluacin de dichas iniciativas y en general
de la gestin del mandatario.

En el nivel operativo, enfatiza el documento en la importancia de la Planeacin y

especficamente de la Planificacin en lo territorial, haciendo referencia a los planes de
gobierno, pero ante todo a los Planes de Desarrollo como la herramienta que hace
posible la integracin de las polticas, planes y estrategias de orden nacional, mediante
las cuales se asumen compromisos nacionales e internacionales, y se retoman las

34
 LM10.PN13

experiencias exitosas de perodos anteriores con las cuales se ha podido responder a

situaciones especificas, que afectaban o an afectan a los nios, nias y adolescentes
en cada localidad. Vale decir, que cada una de las etapas de construccin del Plan de
Desarrollo en los Departamentos, Distritos y Municipios, deber dar buena cuenta de la
capacidad de los gobernadores y alcaldes para recoger las necesidades de su propio
territorio, el sentir de las familias y de la comunidad en general frente a las situaciones
que afectan de manera grave a un significativo nmero de los infantes en estos
territorios. Debera tambin reflejar su compromiso efectivo en programas, proyectos,
servicios y en los respectivos Planes de inversin, para la superacin de dichas
problemticas, propendiendo por la garanta y el restablecimiento de los derechos de
todos los ciudadanos con prioridad de nios, nias y los adolescentes.

Finaliza el captulo presentando de manera sugerente los estndares bsicos a tener

en cuenta en la definicin de las estrategias en los Planes de Desarrollo, as como los
servicios pblicos y sectores involucrados y las posibles fuentes de financiacin. Estos
aspectos constituyen el mecanismo expedito para el control social, pues se definen los
indicadores de resultado que dan cuenta ante los ciudadanos y los niveles jerrquicos
superiores del cumplimiento de cada gobernante, en lo que podra denominarse una
GESTIN POR RESULTADOS.

2.1. ASPECTOS GENERALES DE LA POLTICA DE INFANCIA Y

ADOLESCENCIA COMO POLTICA PBLICA

Para comprender el sentido e importancia de la Poltica Pblica, es necesario partir de

la revisin de los conceptos de poltica y poltica social, para llegar a origen de las
polticas pblicas y las polticas intersectoriales.

La Poltica definida como una postura, es un comportamiento propositivo, planeado,

no simplemente reactivo ni casual; se desarrolla con la decisin de alcanzar objetivos,
a travs de medios que se convierten en accin, particularmente de los gobernantes.
La Poltica tiene que ver con los marcos conceptuales y los factores ideolgicos que las
sustentan, y que le determinan el modelo de sociedad que se pretende construir. La
poltica debe contener tres elementos fundamentales: a) La elaboracin legal que parte
de la prediccin, donde se plantea un futuro deseado; b) La decisin para el logro del
objetivo, en donde se plantean variadas alternativas para lograrlo; c) La Accin, que es
el elemento que la caracteriza porque en ella se materializan los propsitos. En este
contexto podemos concluir que la poltica es un proceso dinmico, un curso de accin
que involucra un conjunto de agentes de decisin y operadores y cuya finalidad es el
cambio de determinadas condiciones de una poblacin, caracterizndola como social
por el rol y dinmica que desempea en el desarrollo social.

La Poltica Social, desarrollada en un Estado Social, democrtico y de derecho como

lo defini para nuestro pas la Constitucin Poltica de 1991, debe buscar la
dignificacin del ser humano y el reconocimiento universal e indivisible de los Derechos
Humanos; por lo tanto tiene como fin la puesta en marcha de acciones que satisfagan
las necesidades bsicas sociales, econmicas, culturales, colectivas y de medio
ambiente28.

28
Constitucin Poltica de Colombia de 1991, Capitulo 1,2, del titulo II

35
 LM10.PN13

El desarrollo de la Poltica Social Territorial implica el compromiso del gobierno

nacional, departamental, distrital, municipal y de los territorios indgenas, para
garantizar las particularidades, las diferencias, la multiplicidad y las especificidades;
Se requiere que en todos los sectores y rincones del pas multivariado se planifique,
se convoque y vincule democrticamente a los colombianos en su territorio para
trabajar en pro del bien comn, la garanta de los derechos y la libertad para tomar
decisiones participando29.

En este contexto la Poltica Pblica es la respuesta que ofrece el Estado frente a la

situacin problemtica de la sociedad, a travs de Planes, Programas, Proyectos y
Servicios. Las Polticas Pblicas se dan bsicamente por las presiones que ejercen los
actores de tipo social al Estado, para que ste considere determinados problemas
como de carcter general, asunto pblico o situaciones socialmente problemticas que
den origen a la formulacin de propuestas o soluciones.

La formulacin de las Polticas Pblicas, especficamente las sociales, se enmarcan en

dos dimensiones una temporal y otra espacial teniendo en cuenta las condiciones de
cada regin en lo econmico, poltico, cultural y ambiental.

Las Polticas Pblicas consideradas como un proceso integral tienen un ciclo de vida
que se puede planear dentro de las siguientes fases: creacin y gestacin,
investigacin, diagnostico, formulacin, implementacin, evaluacin y anlisis;
finalmente se llega a la reformulacin de las polticas pblicas, producto de las etapas
previas de evaluacin y anlisis. (Ver diagrama)

GRAFICO 1: DIAGRAMA DE CONSTRUCCIN DE LAS POLTICAS

CONSTRUCCIN DE LA
Temporal Territorial / Diferencial
POLTICA PBLICA
7. Reformulacin
1. Formulacin

2. Investigacin 6. Evaluacin y
anlisis
4. Formulacin:

3. Diagnostico Identificacin de un objetivo comn

Establecimiento de compromisos. 5. Implementacin

Definicin de recursos y responsables

Definicin de estrategias.
Mecanismos instrumentales
Adecuacin de la estructura de la
Organizacin ejecutora.

PARTICIPACIN CIUDADANA Y COMUNITARIA

29
Artculos 339-341 del Capitulo 2 del Titulo I de la CP de 1991.

36
 LM10.PN13

Siendo igualmente importantes cada una de las fases en la formulacin de las polticas
pblicas sociales, se enfatiza en la fase de la implementacin dado que es aqu donde
se concretiza el proceso de interaccin entre los objetivos propuestos y las acciones
emprendidas para alcanzarlos.

En ese sentido la puesta en marcha de la poltica pblica social, compromete tres

fuerzas estructurales: econmica, social y estatal, como factores de desarrollo. Dichas
fuerzas son la pieza clave para la implementacin estructural de la poltica social en lo
territorial30. En esas tres fuerzas intervienen actores claves para que la implementacin
de la poltica cumpla con los preceptos para los cuales se disea, actores que a la vez
adquieren compromisos de actuar en corresponsabilidad y solidaridad, mediante la
negociacin, la concertacin y la decisin de las mejores estrategias que le den
viabilidad en la accin. (Ver grfica 2)

GRAFICA 2: DIAGRAMA DE FUERZAS DE LAS POLTICAS PBLICAS

FUERZAS SOCIALES QUE INTERVIENEN EN LA

IMPLEMENTACIN DE LA POLITICA SOCIAL TERRITORIAL

Grado de desarrollo del municipio, su

vocacin y complejidad en lo industrial,
agropecuario y de servicios.
Sector de empresa privada que brinda
SECTOR apoyo a travs de los servicos
ECONMICO Gremios econmicos

Juntas adminstradoras locales

Los comits de veedurias ciudadana
Los comites de participacin comunitaria
Las juntas municipales de educacin
SECTOR Los comites de desarrollo y control social
Los comits de desarrollo rural.
SOCIAL

La administracin publica.Alcaldes,
Gobernadores, Subsecretaria de desarrollo
regional y dmminstrativo, las instituciones del
estado y sus diferentes sectores ( Educacin,
salud, energia acueducto, vivienda, urbanismo,
SECTOR trnasporte y telecomunicaciones, deportes y
ESTATAL recreacin, entre otros.

A los actores que integran las tres fuerzas, les corresponde tener en cuenta las
particularidades de lo territorial, ya que todas las regiones son heterogneas en cuanto
a necesidades y expectativas, y en cuanto a aspectos sociales, culturales, ambientales,
condiciones ecolgicas, topografa, recursos naturales, condiciones climticas,
situacin geogrfica, grupos tnicos, entre otros. Todos estos aspectos son
condicionantes para la puesta en marcha de la poltica social en lo territorial; la
implementacin de la poltica social como compromiso de las tres fuerzas deber
garantizar una visin compartida de desarrollo de largo plazo y ser construida
colectivamente.

30
Desequilibrios en el Desarrollo Municipal en Colombia

37
 LM10.PN13

Por eso la independencia de las administraciones territoriales y la apertura efectiva de

los espacios de participacin ciudadana en la implementacin, deben ser base para la
puesta en marcha de la poltica social territorial, orientada siempre hacia la vigencia de
todos los derechos de los ciudadanos.31

Es al tenor de estas disposiciones, que se sanciona la Ley 1098 el 8 de Noviembre de

2006, la cual en su Libro III, Capitulo 1, Articulo 201, define la Polticas Pblicas de
Infancia y Adolescencia como El conjunto de acciones que adelantan el Estado, con
la participacin de la sociedad y de la familia, para garantizar la proteccin integral de
los nios, nias y adolescentes. Las Polticas Publicas se ejecutaran a travs de la
formulacin, implementacin, evaluacin y seguimiento de planes, programas,
proyectos y estrategias32. Establece tambin que la responsabilidad del diseo,
ejecucin y evaluacin recaen en el Presidente de la Repblica, Gobernadores y
Alcaldes, quienes deben dirigir la formulacin con la participacin de la comunidad,
pero al mismo tiempo deben presentar el resultado e impacto de las mismas en
ejercicio peridico de la Rendicin Pblica de Cuentas.

En los Territorios las Polticas Pblicas de Infancia y Adolescencia deben tener como
soporte los mismos enfoques de la Gestin Pblica por Resultados: De Derechos,
Poblacional-Diferencial, y Territorial. Adems deben articularse entre los Concejos
Municipales, Asambleas Departamentales y el Congreso de la Repblica, con el fin de
asegurar la reglamentacin y los recursos para su ejecucin.

Como aparece desarrollado en el Marco General de los lineamientos de la ley de

infancia, la Proteccin Integral como poltica pblica diferenciada desde la perspectiva
tnica, debe permitir identificar las carencias o las necesidades de los grupos tnicos
que coexistan y
sus relaciones con el contexto regional, reconocer sus elementos histricos
constitutivos, identificar sus conflictos e intereses, priorizar las acciones colectivas,
diagnosticar tendencias y formular acciones que satisfagan necesidades culturales
compartidas. Tambin debe reconocerse mediante procesos de concertacin y dilogo,
el carcter de diferenciacin poltica y cultural de los grupos tnicos dentro de la
organizacin territorial, mediante el reconocimiento de formas propias de organizacin
social, jurdica y poltica como fortaleza para su desarrollo, su autogestin y su
autodeterminacin.

La proteccin integral diferenciada como poltica pblica debe tener como estrategias,
el fortalecimiento tnico, la consolidacin de los nexos territoriales, el reconocimiento
de sistemas propios de produccin y alimentacin, de organizacin social, de familia,
de socializacin, de ejercicio poltico; lo anterior con la opcin de apropiacin de
alternativas exgenas, que sin debilitar la identidad cultural de los diferentes grupos
tnicos, mejoren su calidad de vida.

A continuacin se presenta un cuadro en el que se resumen los principios rectores

para la formulacin de polticas en los temas de infancia y adolescencia.

31
ICBF, Poltica Social Territorial, 2001 Pg, 43-45
32
Ley 1098 de Noviembre 8 de 2006

38
 LM10.PN13

OBJETIVOS DE LAS POLTICAS PRINCIPIOS RECTORES

PBLICAS

1. Orientar la accin y los recursos del
Estado hacia el logro de condiciones
sociales, econmicas, culturales y
ambientales, que hagan posible el
desarrollo de las capacidades y las
oportunidades de los nios, las nias y
los adolescentes, como Sujetos en
ejercicio responsable de sus
Derechos.
2. Mantener actualizados los sistemas
y las estrategias de informacin, que
permitan fundamentar la toma de
decisiones adecuadas y oportunas
sobre la materia.
El Inters Superior del Nio, Nia o
Adolescente.
La Prevalencia de los Derechos de los
Nio, Nia o Adolescente.
La Proteccin Integral
La Solidaridad.
La Participacin Social.
La Prioridad de las Polticas Pblicas
sobre Niez y Adolescencia.
La Complementariedad
La Prioridad en la Inversin Social
dirigida a la Niez y Adolescencia.
La Financiacin, Gestin y Eficiencia
del Gasto y la Inversin Pblica.
El enfoque diferencial

3. Disear y poner en marcha acciones

para lograr la inclusin de la poblacin
infantil ms vulnerable a la vida social
en condiciones de equidad.

4. Fortalecer la articulacin
interinstitucional e intersectorial.

2. 2 POLTICAS PBLICAS DE CONTEXTO PARA LA INFANCIA Y LA

ADOLESCENCIA

2.2.1 El Sistema de Proteccin Social

Los compromisos adquiridos por Colombia en las diferentes cumbres y reuniones

internacionales, as como por las directrices establecidas en la Constitucin Poltica y
en las leyes nacionales, permiten hablar de un Bloque de Constitucionalidad en esta
materia, que recoge los postulados establecidos en la Convencin de los Derechos de
los Nios y las Nias, en la Cumbre de Milenio y los encuentros anuales de
presidentes, entre otros.

En todos ellos se ha establecido como objetivo primordial lograr mejores condiciones

de vida para las familias en los diferentes pases y en algunos, como el nuestro, darles
prioridad a los nios y las nias. Es as como la poltica publica del pas hoy ha definido
estrategias, planes y programas de largo alcance., cuyos postulados se mantendrn
por lo menos durante una dcada.

39
 LM10.PN13

A partir de la ley 789 de 2002, se crea y define el Sistema de Proteccin Social como el
conjunto de polticas pblicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la
calidad de vida de los colombianos, especialmente de los ms desprotegidos.

Uno de los componentes bsicos del mencionado Sistema, es la Promocin Social,

definida como la respuesta que el Estado le da a la poblacin para que no caiga en
situaciones de privacin socialmente inadmisibles, al tiempo que expande sus
oportunidades, toda vez que est dirigida a la garanta de derechos de los grupos en
condiciones de vulnerabilidad, con un criterio redistributivo que supera el
asistencialismo, orientndose hacia la inclusin social.

Frente a la tarea de reducir la pobreza y mejorar la distribucin del ingreso, surgen dos
estrategias: Una de ellas est orientada a eliminar las causas estructurales de la
pobreza, y la otra a remediar sus consecuencias. Por lo tanto, la primera estrategia
para enfrentar la pobreza y mejorar la distribucin del ingreso consiste en redistribuir
las dotaciones de capital (fsico y humano), de manera que toda la poblacin est en
condiciones de generar un ingreso aceptable. Esta se denomina Estrategia
Estructural.

La segunda estrategia para enfrentar la pobreza busca remediar sus consecuencias.

Dado que en el horizonte de tiempo previsible seguir habiendo amplios sectores de la
poblacin en situacin de pobreza estructural, es preciso que el Estado intervenga para
reorientar recursos de las personas con altos ingresos (va tributacin, por ejemplo),
para redistribuirlos entre los ms necesitados. Esta se puede denominar como la
Estrategia Asistencial, que consiste en otorgar subsidios (en dinero o en especie) a
los sectores de la poblacin que no tienen suficiente capacidad de generar ingresos.

El Sistema de Promocin Social tiene un modelo de gestin que integra a la familia

como sujeto de intervencin y corresponsable de su desarrollo; y un portafolio
multidimensional de servicios focalizando los esfuerzos sectoriales hacia el desarrollo
de una poltica de promocin social, orientada a prevenir, mitigar y superar los riesgos,
articulando la oferta pblica y privada.

Dicho Sistema esta integrado a su vez por dos subsistemas, cada uno de los cuales
tiene definidas sus funciones para el cumplimiento del propsito general, as: El
Sistema Social del Riesgo y El Sistema Nacional de Bienestar Familiar. El primero
tiene como funcin esencial el Manejo del Riesgo y se rige por las disposiciones
establecidas en los documentos CONPES 3144 de 2001 y 3187 de 2002. y el Sistema
Nacional de Bienestar Familiar (Ley 7/79), definido como el conjunto de entidades
pblicas, privadas, sociales y comunitarias legalmente autorizadas, que trabajan unidas
para mejorar las condiciones de vida de la Niez y la familia, en todo el territorio
nacional, a travs de los cuales se presta el Servicio Publico de Bienestar Familiar.

Como resultado de lo anterior, el Plan Nacional para la Niez y la Adolescencia

incorpora los lineamientos de la Convencin de los Derechos del Nio, desarrolla los
principios constitucionales relacionados con el inters superior de los nios y las nias,
la no discriminacin, la equidad, la igualdad de oportunidades, la participacin, la
supervivencia y el desarrollo, la unidad e integridad de sus familias, la proteccin
econmica, jurdica y social, y la corresponsabilidad para exigir y garantizar sus
derechos y contribuye al logro de los compromisos adquiridos en los Objetivos de

40
 LM10.PN13

Desarrollo del Milenio33 , la Sesin Especial de la Asamblea General para la infancia en

donde se establece la Declaracin de un Mundo ms Justo para los nios y las nias; y
la necesidad de elaborar planes nacionales de accin, los cuales para este caso estn
articulados con los expresados en el documento Visin Colombia Segundo Centenario:
201934.

2.2.2 Estrategia Red Juntos

La lucha contra la pobreza debe ser un objetivo manifiesto en el marco de la poltica

social. Los niveles de pobreza actuales a pesar del buen desempeo de la
economa- sugieren la existencia de factores sociales que provienen de mltiples
dimensiones los cuales impiden a las familias mejorar su condicin por si mismas. Las
familias quedan atrapadas en la pobreza, generacin tras generacin, cuando existe un
crculo vicioso que contrarresta los esfuerzos de los pobres, y a su vez alimenta las
condiciones que crearon esta situacin.

Para revertir este escenario, el Gobierno, en concordancia con los Objetivos de

Desarrollo del Milenio definidos por Naciones Unidas, ha propuesto la Visin Colombia
2019, la cual se ha comprometido con un conjunto de metas ambiciosas entre las que
se destaca que todos los colombianos tengan igualdad de oportunidades en el acceso
y en la calidad de un conjunto bsico de servicios como educacin, salud y seguridad
social, lo cual contribuir a reducir la pobreza y en particular la pobreza extrema.
En consistencia con las metas la propuesta es disminuir el ndice de extrema pobreza,
para el ao 2019. Si bien, el xito en el cumplimiento de esta meta no es de
responsabilidad exclusiva de la Red pues como se advierte el crecimiento econmico
sostenido es fundamental en este proceso sta se constituye en uno de los
componentes fundamentales en el logro de esta meta.

La Red Juntos es una estrategia de intervencin integral y coordinada por parte de los
diferentes organismos y niveles del Estado, que permite optimizar y lograr sinergias de
los recursos disponibles para mejorar las condiciones de vida de las familias en
situacin de extrema pobreza. Es un sistema de gestin de carcter permanente, para
la implementacin de la poltica de proteccin social dirigida a la poblacin en extrema
pobreza. Las entidades que la integran trabajan por lograr este objetivo comn desde
el rol y atribuciones que son de su competencia.

33
CONPES, Repblica de Colombia, DNP, 2005, (3). Erradicar la pobreza extrema y el hambre, lograr la
enseanza primaria universal, promover la igualdad entre los gneros y la autonoma de la mujer, reducir la
mortalidad de los menores de 5 aos, mejorar la salud sexual y reproductiva, combatir el Vih/sida, la
malaria y el dengue, garantizar la sostenibilidad ambiental y fomentar una sociedad mundial para el
desarrollo.

34 DNP, op. cit. (17). Reducir la pobreza y la desigualdad, generar condiciones para el desarrollo econmico y
social equitativo, la igualdad de oportunidades y de recursos, atender a los grupos de poblacin ms
vulnerables y propiciar el ejercicio libre y responsable de los derechos.

41
 LM10.PN13

2.2.3 Polticas Intersectoriales de la Mano con los Derechos.

En el marco de la poltica publica, para garantizar los derechos de los nios, nias y
adolescentes deben concurrir la familia, la comunidad y el Estado de manera
comprometida para promover y proveer las condiciones que se requieren para ejercer
los derechos fundamentales consagrados en la Constitucin Poltica. En este marco se
da la construccin de las POLITICAS INTERSECTORIALES, las cuales tienen el
propsito de articular y concertar en el mbito institucional, sectorial y con los entes
territoriales, las polticas y planes de infancia y familia para fortalecer la integracin de
los actores involucrados, potenciar y maximizar el uso eficiente de los recursos
asignados para el desarrollo social, con el propsito de promover y garantizar los
derechos de los nios, nias y adolescentes.

Estas polticas surgen como respuestas del Estado a problemticas que afectan a la
infancia y la adolescencia en todos los departamentos y municipios del pas, por lo cual
se hace necesaria su expresin en los planes de desarrollo territorial, concretizados en
planes operativos con recursos de inversin que conduzcan a la prevencin y
superacin de las situaciones concretas identificas en los respectivos diagnsticos
sociales. Las polticas referidas buscan desarrollar acciones coordinadas entre actores
pblicos y privados en los mbitos nacional y local para la identificacin, la prevencin,
y la atencin de las problemticas identificadas.

Las polticas de desarrollo infantil y familiar no pueden ser polticas sectoriales, tienen
que ser polticas nacionales que estn articuladas con los objetivos econmicos,
sociales y culturales de los planes de desarrollo. Deben, por otra parte, reflejar el
compromiso de la sociedad civil y del Estado con la niez, de manera que al realizarse
tal compromiso, se contribuya a otros procesos tales como el fortalecimiento del capital
social local, la articulacin entre lo social y lo econmico o la descentralizacin.35

Para lograr garanta y cumplimento de los derechos de la infancia y la adolescencia,

est claro que el Estado como garante, requiere de la corresponsabilidad de familia,
sociedad y los estamentos mismos del Estado. Por ello, se necesita una slida
articulacin entre la Sociedad Civil y el Estado en la cual se complementen los
esfuerzos de las familias, con los de las Organizaciones gubernamentales y no
gubernamentales, las organizaciones comunitarias, las empresas del sector productivo,
la opinin pblica y las instituciones del Estado. Este propsito requiere tambin que a
nivel del Estado exista complementariedad y articulacin entre sus diversas
instituciones y sectores.

En la actualidad se encuentran en desarrollo polticas y/o planes intersectoriales, las

cuales recogen propsitos de pas y compromisos internacionales frente a los derechos
de proteccin para la infancia y la adolescencia, en las cuales el Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar asume roles variados de coordinacin, ejecucin y articulacin
(dadas por Ley, Decreto o documento CONPES) de los sectores y actores que tienen
responsabilidad en la ejecucin de los mismos.

Todas ellas plantean objetivos orientados a la garanta y restablecimiento de los

derechos de la infancia, y la adolescencia; y mantienen estrategias y lneas de accin

35
CINDE, Poltica Pblica de Infancia y Adolescencia.

42
 LM10.PN13

comunes en cuanto al fortalecimiento de la gestin institucional y territorial, la

participacin comunitaria a travs del fortalecimiento de redes. A continuacin se
presentan los ejes fundamentales de estas polticas, que se desarrollan ms
ampliamente en el anexo correspondiente:

Poltica De Primera Infancia.36

Su objetivo fundamental es el de garantizar el ejercicio de los derechos de los nios y

las nias menores de 6 aos. Sita el tema de la primera infancia en el mbito de lo
pblico, tema antes ubicado en el terreno de lo privado. Desde esta perspectiva, el
cumplimiento de los derechos de la primera infancia, si bien es un asunto que no le
atae solo al Estado, sino tambin a la familia y la sociedad, es el Estado el
directamente responsable de garantizar las condiciones materiales, jurdicas e
institucionales para respetar, promover, cumplir y proteger los derechos de los nios y
nias en su conjunto.

Poltica Pblica de Discapacidad (CONPES Julio 16 de 2004)

Su fin es construir una sociedad que, si bien considera la discapacidad como una
situacin que se puede y se debe prevenir, respete y reconozca las diferencias que de
ella se derivan, logrando que las personas con discapacidad, la familia, la comunidad y
el Estado, concurran y estn comprometidos en promover y proveer las condiciones
para lograr su mxima autonoma y participacin en los espacios cotidianos y de la
vida ciudadana.

Poltica Pblica Diferenciada de los Grupos tnicos

El actual estado social de derecho ha venido reconceptualizando su comprensin de la

diversidad tnica del pas y para el efecto en la aplicacin de la nueva ley 1098 de
2006, reitera el reconocimiento constitucional por la diferencia de los derechos civiles,
polticos, econmicos y culturales de los diversos grupos tnicos que cohabitan la
nacin. Es desde esta perspectiva, que debe ser entendida la proteccin integral
diferenciada, como una poltica pblica que gue decisiones actuales y futuras a favor
de los intereses de estos colectivos humanos desde sus particularidades.

Poltica Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional.37

Busca garantizar que la poblacin colombiana, especialmente, la que se encuentra en

situacin de inseguridad alimentaria y nutricional, disponga, acceda y consuma
alimentos de manera permanente y oportuna, en suficiente cantidad, variedad, calidad
e inocuidad.
Sus objetivos apuntan a promover y coordinar las acciones del Plan de Nacional de
Seguridad Alimentara y Nutricional, as como a la coordinacin y ejecucin de las
acciones correspondientes a cada una de las lneas de accin entre ellas: la promocin
y prctica de la lactancia materna, la promocin y el fomento de una cultura de estilo

36
Colombia por la Primera Infancia. Poltica pblica por los nios y las nias, desde la gestacin hasta los 6
aos. Bogot, Diciembre 2006
37
Ministerios de la Proteccin Social, Agricultura y Desarrollo Rural, Educacin, DNP, ICBF, INCODER.
Documento Tcnico de Poltica Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional. Bogot, Mayo 2006

43
 LM10.PN13

de vida saludables y el seguimiento y vigilancia nutricional de los nios, nias y

adolescentes.

Poltica Nacional De Construccin de Paz y Convivencia Familiar Haz Paz.38

Busca prevenir, atender, vigilar y detectar la violencia intrafamiliar, enfocada en la

necesidad de transmitir valores democrticos y de convivencia entre los individuos, las
familias y las comunidades, y en la prestacin de servicios, tanto a las familias en
conflicto como a las vctimas de violencia intrafamiliar y sexual. As mismo, busca
operativizar y desarrollar los componentes de prevencin, deteccin, vigilancia,
atencin de la violencia intrafamiliar y transformacin institucional, en los mbitos
municipales, distritales, departamentales y nacional, mediante el desarrollo de
estrategias que permitan la sinergia intrainstitucional e intersectorial

La Poltica Nacional de Salud Sexual y Reproductiva.39

Orientada a contribuir a la salud sexual y reproductiva y a la promocin de los derechos

sexuales y reproductivos de toda la poblacin, con especial nfasis en la reduccin de
los factores de vulnerabilidad y los comportamientos de riesgo, el estmulo de los
factores protectores y la atencin a grupos con necesidades especficas,
especialmente nios, nios y adolescentes vctimas de abuso y explotacin sexual, as
como la poblacin en situacin de desplazamiento.

Plan de Accin Nacional para la Prevencin Y Erradicacin de la Explotacin

Sexual Comercial de Nios, Nias y Adolescentes Menores de 18 Aos 2006-
2011.40

Busca Desarrollar acciones coordinadas entre actores pblicos y privados en los

mbitos nacional y local para la identificacin, prevencin y erradicacin de la
Explotacin sexual.
Asumir la prevencin y erradicacin de la explotacin sexual comercial infantil como
prioridad social, implica desde los diferentes niveles administrativos territoriales del
pas incluir el problema como prioritario en los planes de desarrollo y destinar
asignaciones presupuestales y de recurso humano suficientes para la prevencin y
erradicacin del turismo sexual.

Estrategia Nacional Para la Consolidacin de la Poltica del Trabajo Infantil y la

Proteccin del Trabajo Juvenil Eti- 41

La estrategia, busca concretar la Poltica Sectorial de Erradicacin del Trabajo Infantil,

que est articulada con las Polticas Sociales en el Plan Nacional de Desarrollo. De
esta forma las metas que se proponen en esta estrategia, fijan su atencin en la
focalizacin de las acciones en los nios, nias y jvenes trabajadores y en riesgo,
38
ICBF. Plan Nacional de Construccin de Paz y Convivencia Familiar 2005-2015. Bogot, 2006
39
Ministerio de la Proteccin Social. Poltica Nacional de Salud Sexual y Reproductiva. Bogot, Febrero de
2003
40
ICBF-UNICEF-OIT-IPEC-FUNDACION RENACER. Plan de Accin Nacional para la Prevencin y
Erradicacin de la Explotacin Sexual Comercial de Nios, Nias y Adolescentes Menores de 18 Aos
2006-2011 Bogot-Colombia 2006
41
Estrategia nacional para la erradicacin del trabajo infantil -propuesta para la continuidad- noviembre 19 de
2006 consultora Roberto Moncada

44
 LM10.PN13

como personas con mayores grados de vulnerabilidad al interior de sus propios grupos
familiares; contribuyendo as a atacar una de las dimensiones de la pobreza

Poltica de Atencin a la Poblacin Desplazada por la Violencia.

El propsito, es el de atender a las familias y comunidades que de manera forzada han

sido expulsadas de su territorio y de su hbitat. Una movilizacin de toda la institucin
a favor de la vida e integridad de nios, nias, adolescentes, mujeres y familias, grupos
afectados mayormente por la violencia, para quienes la situacin social del pas los ha
excluido, negndoles oportunidades para la calidad de vida y el goce de sus derechos.

Programa de Prevencin de la Vinculacin de Nios, Nias y Adolescentes a

Grupos Armados Organizados al Margen de la Ley Y Atencin y Seguimiento a
los que se Desvinculan.42

Es un programa especial dirigido a nios, nias y adolescentes desvinculados de los

grupos armados organizados al margen de la ley. Esta poblacin, adems de ser titular
de todos los derechos consagrados en el derecho constitucional y legal colombiano, es
sujeto de proteccin jurdica reforzada y especfica en su calidad de vctimas de la
violencia poltica, del delito de reclutamiento ilcito y de la violacin del derecho a ser
protegidos contra la utilizacin de una de las peores formas de trabajo infantil, en el
mbito del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, del Derecho Internacional
Humanitario, del Derecho Laboral Internacional y de las decisiones adoptadas por
rganos de las Naciones Unidas.

2.3 LA PLANIFICACION TERRITORIAL PARA LA GARANTIA Y

RESTABLECIMIENTO DE LOS DERECHOS DE LA INFANCIA Y
ADOLESCENCIA.

El desarrollo de la poltica social como un hecho ineludible de la existencia humana nos

permite interpretar el mundo en el que la sociedad y los individuos se mueven y hacer
posibles caminos y alternativas que influyan y produzcan cambios para mejorar la
existencia y los derechos en condiciones de equidad para todos. Poner en marcha las
polticas sociales significa contextualizarlas en un tiempo y un espacio en donde los
actores que las dinamicen se integren en torno a una organizacin que los represente
en una unidad de intereses y propsitos.

Lo deseable es concretar una perspectiva de desarrollo que involucre al mayor nmero

de agentes y protagonistas, a travs de la definicin de una visin colectiva y unos
propsitos comunes que orienten todas las acciones en procura del mejoramiento de
las condiciones sociales y de la calidad de la vida de la poblacin

El desarrollo del Sistema Nacional de Bienestar Familiar apunta a dar respuestas

coherentes a los nios, nias, adolescentes y familias en el contexto de la garanta de
derechos y de la poltica de proteccin integral; por consiguiente todos los agentes que
lo integran deben asumir que la poltica social bajo esta perspectiva es prioritaria,
prevalente, inaplazable e irremplazable.

42
Informe ICBF para la Reunin en la ONU 24 de Abril de 2007

45
 LM10.PN13

En ese orden de ideas es necesario dar un nuevo significado a las acciones

enfocndolas a crear condiciones de vida que permita a los nios, nias, adolescentes
y familias el ejercicio pleno de sus derechos. La poltica social por lo tanto tiene como
fin la puesta en marcha de acciones que satisfagan las necesidades bsicas, sociales,
econmicas, culturales, colectivas y de medio ambiente43, mediante el cumplimiento de
los correspondientes deberes por parte del gobierno territorial y otros agentes
corresponsables. La razn de ser del Estado es garantizar los derechos de los
integrantes de la sociedad comprometindose en la definicin, el anlisis, la
construccin, la formulacin, la implementacin, el control y el seguimiento de la puesta
en marcha de la poltica social en lo territorial44.

As mismo, frente a las situaciones problemticas y especficas de la sociedad, el

Estado debe responder con la construccin de la Poltica Pblica, la cual por la
naturaleza de su origen y su alcance atae en esencia a una decisin poltica del
Estado a travs de planes, programas, proyectos y servicios. La poltica pblica as
concebida implica la elaboracin de polticas pblicas de manera tal que el Estado y la
sociedad puedan responder eficientemente frente a los compromisos que la poltica
pblica contiene. Es decir, las polticas pblicas deben tener la virtud de convertirse en
hechos de gestin, en el marco de los objetivos, la misin, visin y poltica la cual
compromete a los agentes institucionales, de una parte; as como a los ciudadanos y
ciudadanas, individual y colectivamente, en su responsabilidad social frente al ejercicio
pleno de la participacin.

2.3.1 Enfoques Aplicados a la Gestin y la Planeacin

La Gestin en el mbito social y poltico, se entiende en dos niveles: la gestin pblica,

cuyo eje se centra en las acciones que desarrolla el aparato administrativo del Estado;
y la gestin de lo pblico, estructurada a partir de la articulacin de las
administraciones pblicas nacional y territoriales sociedad organizaciones sociales
empresas ciudadanos y ciudadanas, relacionados todos bajo el principio de la
corresponsabilidad, en el seno del Estado, como forma suprema de organizacin
poltica de la sociedad.

La dimensin pblica del tema de niez significa vincular a los nios, nias y
adolescentes con el inters, con la responsabilidad colectiva y con el control social. En
este contexto el Estado central colombiano es el responsable de disear y ejecutar las
polticas pblicas de niez, adolescencia y familia y de su gestin en los territorios del
pas. Esto es, debe otorgar competencias y recursos a los entes territoriales para
atender a la niez y adolescencia y basar sus inversiones en criterios de focalizacin
de los riesgos a los que los nios, nias y adolescentes estn expuestos y en la
realizacin y reparacin de los derechos que les han sido vulnerados. Esto significa dar
a todos los colombianos y colombianas igualdad de oportunidades desde una
perspectiva de desarrollo familiar y social, y desde un conjunto bsico de servicios, lo
que implica privilegiar a los sectores menos favorecidos y ms vulnerables de la
poblacin, fortalecer y proteger el capital humano y los ingresos de los hogares y
brindarles apoyo efectivo en situaciones de crisis.45

43
Capitulo 1, 2 y 3 del Titulo Segundo de la Constitucin Poltica de Colombia de 1991.
44
Anzola Sarmiento, Libardo. Utopa y Sociedad. Pagina 45.
45
Propuesta Plan Pas.

46
 LM10.PN13

Las acciones del Estado, orientadas siempre a resultados, deben proteger la

autonoma y la dignidad individual y colectiva, bajo la premisa de unos mnimos ticos
que favorezcan el desarrollo integral y el mejoramiento de la calidad de vida. El
enfoque de integralidad de la gestin pblica involucra entonces la garanta de los
derechos humanos, el desarrollo humano desde la perspectiva de los ciclos de vida, de
gnero y diversidad tnica, y el reconocimiento de las particularidades territoriales.
Estos enfoques que han orientado la gestin pblica hacen coherencia con los
enfoques propuestos en el marco conceptual en el que se definen como orientadores
de la accin el de redes, el territorial y el diferencial.
En el desarrollo que se hace a continuacin se destacan los aspectos mas importantes
para efectos de la planeacin y la gestin pblica.

Enfoque De Derechos

Gestionar lo pblico desde un enfoque derechos es partir del reconocimiento de la

persona como titular de derechos y como centro del proceso de desarrollo, que integra
los estndares y principios de los derechos humanos - universalidad, exigibilidad,
integralidad y participacin- , y que est dirigido operacionalmente a desarrollar las
capacidades de los ciudadanas y ciudadanos, para que conocindolos cuenten con las
condiciones para ejercerlos.

En consecuencia, corresponde a todas las autoridades del Estado, la garanta de los

derechos humanos, con prevaleca de los derechos de los nios, nias y adolescentes,
en corresponsabilidad con la Familia y la sociedad, tal como lo establece la
Constitucin Poltica de Colombia, que cre las condiciones para que la Sociedad Civil
interactuar con el Estado en la reivindicacin de sus derechos. A partir de la Carta
Magna las polticas sociales deben ir dirigidas a garantizar los derechos de la sociedad,
por ello aparecen las polticas para la niez, la juventud, contra la pobreza, etc., las
cuales deben ser consideradas de manera prioritaria en la planificacin del territorio

Enfoque Territorial.

La gestin publica desde un enfoque territorial parte del ideal constitucional de un

estado social de derecho, organizado en forma de republica unitaria, descentralizada
con autonoma de las entidades territoriales ()46 concebido como el escenario en
donde se ponen en practica los postulados constitucionales de accin estatal,
democracia participativa, planeacin del desarrollo y participacin comunitaria. La
importancia del territorio obedece tambin a la unidad donde se expresan y encuentran
diferentes actores sociales con sus diferentes formas de relacionarse, escenarios de
convivencia y construccin.

La planificacin desde este enfoque se convierte en un proceso integral de proyeccin

de las diferentes directrices urbansticas y de ordenamiento de las actividades
humanas en el territorio, de manera que se puedan atender las diferentes necesidades
econmicas, sociales y polticas de acuerdo con los recursos y posibilidades del
municipio.

En consecuencia las administraciones territoriales deben fijar objetivos y metas

especificas de acuerdo con las particularidades de la situacin de la infancia y

46
Constitucin Poltica de Colombia 1991, Art. 1.

47
 LM10.PN13

adolescencia en su territorio; y promover y apoyar la innovacin de estrategias para

reducir las desigualdades en el desarrollo segn los principios de complementariedad,
subsidiaridad y concurrencia que establece la constitucin nacional y las leyes que la
desarrollan.

Enfoque Poblacional y Diferencial.

La gestin pblica con enfoque poblacional diferencial debe promover que en las
polticas, planes, programas y acciones de desarrollo y ordenamiento del territorio se
reconozcan, se caractericen y valoren los distintos grupo poblacionales involucrados,
sus necesidades, intereses, capacidades e interpretaciones particulares, su diversidad
cultural, tnica y social, as como la heterogeneidad de las condiciones sociales,
polticas y econmicas.47, como tambin con perspectiva de genero, el
reconocimiento de las diferencias sociales, biolgicas y psicolgicas, en las relaciones
de las personas segn el sexo, la edad, la tnia, y el rol que desempean en la familia
y el grupo social48.

Permite entonces dar tratamiento especial a las variables que tienen que ver con la
reduccin de la pobreza y las orientadas a eliminar toda forma de exclusin, a travs
del reconocimiento de la diversidad, la promocin, concertacin y la participacin de los
diferentes grupos poblacionales en la planificacin, el seguimiento y la evaluacin de
los planes, programas y proyectos para el desarrollo.

2.3.2 La Gestin Pblica y la Planeacin.

CUADRO 3: DIAGRAMA DE GESTIN PBLICA

LEY 1098/2006
FUNDAMENTO CENTRAL
LA PROTECCION INTEGRAL

POLITICAS PUBLICAS: MATERIALIZACION

DE LA PROTECCION INTEGRAL

GESTION PUBLICA ORIENTADA A RESULTADOS Autoridades

Enfoque de Derechos
(Derechos Humanos)
Poblacional/Diferencial
Territorial
(Desarrollo Humano
(Departamento, Distrito,
Sostenible)
Municipio, Territorios
Ciclo de Vida, Gnero
Indgenas)
Etnia

PLANEACION EJECUCION EVALUACION

PARTICIPACION CIUDADANA Y COMUNITARIA Sociedad Civil

47
Municipios y departamentos por la Infancia y la Adolescencia. 2005
48
Cdigo de Infancia y adolescencia, Ley 1098, 2006. Articulo 12.

48
 LM10.PN13

La gestin pblica es el marco fundamental que gua y orienta el desarrollo armnico

de las acciones en pro de la organizacin y el desarrollo de un territorio y sus
habitantes, por tanto es fundamental tener en cuenta los distintos momentos de la
gestin, escenarios y agentes que circulan, se interrelacionan y operan a favor de la
poblacin a travs de su accin pblica.

Como se registr la gestin publica en lo territorial, es un proceso orientado a

resultados en el que debe darse una integralidad de la planeacin, la ejecucin y la
evaluacin y que articula estratgicamente las acciones propuestas a las prioridades
fijadas en el Plan Nacional de Desarrollo, las polticas intersectoriales y los
compromisos internacionales.

La planeacin concebida como un proceso es la construccin permanente que orienta

y direcciona el quehacer de las organizaciones sociales a travs de los planes de
desarrollo. Es en este ltimo como instrumento de gestin en el que se establece en
forma real y concreta lo que la administracin territorial quiere hacer durante un periodo
de gobierno.

Los planes de desarrollo deben ser capaces de combinar los objetivos de crecimiento
social con los de justicia, libertad y desarrollo humano; buscan fomentar la participacin
en las decisiones, la creatividad social, la autonoma poltica, la equidad y la diversidad
de identidades para el pleno ejercicio de los derechos humanos.

Es en este proceso en donde la prevalencia para la garanta y el restablecimiento de

los derechos de los nios, nias y adolescentes se convierte en realidades
programticas prioritarias con recursos tcnicos, financieros y humanos necesarios
para su cumplimiento.

2.4 ORIENTACIONES PARA LA PLANEACION

2.4.1 Principios de la Planeacin

Los principios rigen las actuaciones de las autoridades de todos los niveles en materia
de planeacin, orientan la participacin activa de los diferentes actores sociales y
territoriales en el proceso de planeacin.

La Ley 152 de 1994 (Capitulo I - Artculo 3), establece los principios generales de la
planeacin, entre los que sobresalen:

La integralidad espacial y poltica de la planificacin del desarrollo: Los planes de

desarrollo de la nacin y de las entidades territoriales deben mantener armona y
coherencia entre s y, en su contenido deben plasmar los criterios de concurrencia,
complementariedad y subsidiariedad.

Este principio desarrolla dos elementos centrales. En primer lugar establece la

obligacin de incorporar en los planes los marcos de la Poltica Pblica Social Nacional
y Departamental, los cuales coinciden en la gestin para el mejoramiento de las
condiciones de vida de la poblacin y en especial de nios, nias y adolescentes. En
segundo lugar, resalta los criterios para su logro, los cuales tambin se integran en la

49
 LM10.PN13

Ley 1098/2006, bajo el principio de corresponsabilidad, que para su concrecin

requiere concurrencia de actores y acciones, definicin clara de competencias,
articulacin coordinada y mecanismos adecuados de control y seguimiento.

El proceso de planeacin y la formulacin del plan: La ley indica de manera

expresa que la planificacin es un proceso continuo que incluye la formulacin, la
aprobacin, la ejecucin, el seguimiento y la evaluacin del plan. Se deben garantizar
los procesos de participacin ciudadana en la discusin del plan (con mecanismos de
inclusin de nios, nias y adolescentes), la culminacin de la formulacin de planes,
programas y proyectos, y la coherencia entre estos y sus estrategias y objetivos.

El Estado ha definido a nios, nias y adolescentes como poblacin prioritaria. En este

sentido el artculo 204 de la Ley 1098 /2006 le ordena al Gobernador y al alcalde que
dentro de los primeros cuatro meses de su mandato elabore un diagnstico de la
situacin de la niez y la adolescencia de su municipio o departamento, con el fin de
establecer las problemticas prioritarias que debern atender en su Plan de Desarrollo.
Este plan deber contener las estrategias a corto, mediano y largo plazo que se
implementarn para la prevencin de las situaciones de riesgo, la garanta de
cumplimiento de los derechos y su restablecimiento.

Las condiciones bsicas del desarrollo econmico y ambiental: Expresan los

requerimientos de sustentabilidad ambiental del desarrollo y de distribucin equitativa
de oportunidades y beneficios entre regiones del pas. Se destacan los criterios de
asignacin del gasto pblico social haciendo referencia a poblacin del territorio,
personas con NBI, eficacia fiscal y administrativa y la prioridad que tiene dicho gasto.

Los planes relacionados con infancia y adolescencia en este contexto deben

considerar la integralidad y la universalidad de los derechos consecuentes con la
Proteccin Integral y tener en cuenta los enfoques de redes, territorio y diferencial.

Los recursos para la ejecucin del plan de desarrollo: En los planes deben
incorporarse las acciones que se pueden realizar desde el punto de vista de la
capacidad para llevarlas a cabo: institucional, humana y financiera (viabilidad del plan);
debe propenderse por la mayor eficiencia en la aplicacin y uso de dichos recursos y el
presupuesto debe ajustarse a los planes para garantizar su financiacin.

El Decreto 1137 de 1999 as como la Ley 1098 de 2006 que definen el Sistema
Nacional de Bienestar Familiar, le seala la tarea de coordinar la integracin funcional
de sus agentes en los mbitos: nacional, regional y municipal e incentivar la realizacin
de inversiones acordes con los principios que orientan, articulan y cohesionan la
poltica de infancia, adolescencia y familia, as como la prestacin de los servicios con
criterios de eficiencia y racionalidad.

Por tanto corresponde a las entidades territoriales, con el apoyo del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar, coordinar con los dems agentes del Sistema
Nacional de Bienestar Familiar y el sector solidario y empresarial, la financiacin y
cofinanciacin de servicios de atencin a la niez y las familias; as como contribuir en
la gestin, orientacin y distribucin de los recursos asignados por los Organismos
Internacionales que cooperan con los propsitos sociales nacionales, para la
prestacin del servicio pblico de bienestar familiar.

50
 LM10.PN13

2.4.2 Insumos a Tener en Cuenta en la Construccin del Plan de Desarrollo.

Los procedimientos para la elaboracin del Plan de Desarrollo estn contemplados de

manera general, en los artculos 339 a 334 de la Constitucin Poltica, desarrollados en
el Captulo IV de la ley 152 de 1994, en el cual se establece el plazo de presentacin
del plan para la aprobacin de la instancia pertinente, la coordinacin de las labores de
planeacin por parte de las autoridades fiscales y el concepto de los consejos
territoriales de planeacin como representantes de diferentes estamentos y sectores de
la sociedad. Igualmente, se requiere tener en cuenta en el plan de desarrollo, los
programas de gobierno inscritos por los alcaldes electos, la coordinacin y articulacin
entre los niveles de gobierno y los Planes de Ordenamiento Territorial:

Plan de desarrollo y programa de gobierno. El plan de desarrollo debe reflejar las

polticas y programas definidos en el programa de gobierno que sirvi de base para la
eleccin de los mandatarios a las alcaldas y gobernaciones, y en el se concreta lo
registrado al momento de la inscripcin de candidatos, a travs de programas y
subprogramas.

El plan de desarrollo, aunque programtico, tiene un enfoque poltico y estratgico de

largo plazo que indica la existencia de un proyecto de desarrollo deseable y factible,
que garantiza la continuidad de la planificacin y gestin regional ms all de los cuatro
aos del periodo de administracin. Si este contenido de mediano o de largo plazo esta
ausente, es importante darle continuidad a algunos macroproyectos o proyectos en los
que se considere importante adelantar su estudio o ejecucin.

Una cualidad bsica que debe cumplir el plan de desarrollo, independientemente del
horizonte de planeacin en el que se inscriba, es la de ser capaz de trazar rumbos
claros a la accin de gobierno y ser capaz de generar acuerdos y consensos sobre lo
que hay qu hacer y sobre cmo hay que hacerlo, a nivel de la administracin, de los
estamentos sociales y de las distintas colectividades que tienen presencia en el
territorio.

Al nivel de los territorios es de suma importancia tener en cuenta avances en la

construccin colectiva de polticas sociales y pblicas en coherencia con realidades
diagnosticadas y priorizadas, producto de los ejercicios de construccin y concertacin
en los consejos de poltica social.

Coordinacin y articulacin de la planeacin entre niveles de gobierno. Una de

las mayores debilidades en el proceso de planeacin, tiene que ver con la falta de
articulacin entre la Nacin y los Departamentos y de estos con los Municipios. Son
varios los temas que deben abordarse cuando se hace referencia a la administracin,
entre los que cabe destacar: la elaboracin y el contenido de los planes de desarrollo,
la participacin territorial en la preparacin del plan nacional y de los presupuestos
nacionales de inversin, la disponibilidad de informacin, los esquemas de seguimiento
y evaluacin, la representacin de la nacin ante los departamentos y de estos ante la
nacin, la capacidad de los municipios y su relacin con los departamentos.

Planes de desarrollo y Plan de Ordenamiento Territorial. El ordenamiento del

territorio crea la condicin espacial bsica que sustenta las acciones para el desarrollo
social, econmico y poltico de una regin y/o del pas. Las decisiones en estas

51
 LM10.PN13

materias se influyen mutuamente, de suerte que se hace indispensable mantener

coherencia y armona entre los planes de ordenamiento y desarrollo y entre las
acciones que de ellos se desprenden de manera integral.

Los planes de desarrollo y los POT son elementos complementarios, dado que en los
primeros se definen estrategias y programas que afectan condiciones sociales,
econmicas y culturales de una poblacin ubicada en una regin o territorio y los
segundos hacen referencia a la ocupacin del territorio y a la adecuada organizacin
de la poblacin. En este orden de ideas, las acciones participativas que se emprenden
para la elaboracin de uno y otro plan, forman parte de un solo proceso y el
diagnstico social y econmico que justifica la definicin de las metas del plan de
desarrollo, en muchos campos en los que queda implicada de manera directa la
cuestin espacial, debe servir tambin como soporte para la determinacin de los
alcances del Plan de Ordenamiento.

Participacin y planes de desarrollo. La participacin y la concertacin son procesos

para los cuales es necesario crear los mecanismos adecuados que los propicien y
cualifiquen, teniendo en cuenta el anlisis de actores sociales, con una vinculacin
equitativa de hombres y mujeres y mecanismos de inclusin de poblacin infantil y
adolescente, en funcin de la toma de decisiones y de gestin del desarrollo.

El plan de desarrollo en todas sus fases demanda estrategias de participacin con el

propsito de garantizar que todos los actores territoriales entiendan su papel y lo
pongan en prctica. En este sentido, es importante poner al alcance de los grupos cuya
participacin se busca promover, la informacin necesaria, de manera oportuna,
teniendo en cuenta las particularidades de la poblacin. Esta informacin debe facilitar
el reconocimiento e incorporacin de la diversidad de las demandas, expectativas e
intereses de la poblacin diferenciada en los procesos de planeacin, como un
principio de autonoma territorial para el logro de la equidad social.

La planificacin es un proceso cuya validacin es ante todo social, por lo tanto un plan
de desarrollo enfocado a la garanta y restitucin de derechos de la infancia y la
adolescencia, demanda la participacin activa de los nios, las nias, los jvenes y las
familias, adems de los actores sociales e institucionales que tradicionalmente aportan
su conocimiento y experiencia a este proceso. Adems de ser un proceso poltico
administrativo, la planeacin conlleva pedagoga y construccin de ciudadana; el
reconocimiento de nios, nias y adolescentes como sujetos de derechos requiere que
estos acten responsablemente como constructores de su futuro y que tengan la
posibilidad de acceder a la toma de decisiones y de ser protagonistas en el medio en el
que tales decisiones se ejecutan.49

2.4.3 Estructura y Contenido de los Planes de Desarrollo

La constitucin y la ley sealan que el plan nacional de desarrollo tendr una parte
general y un plan de inversiones; y los planes de las entidades territoriales estarn
conformados por una parte estratgica y un plan de inversiones de mediano y corto
plazo.

49
Saavedra, Ruth y Otros. Planificacin del Desarrollo. 2001

52
 LM10.PN13

En los cuadros siguientes se presentan los aspectos que en relacin con los
contenidos deben contemplar los planes de desarrollo territorial. Es importante que
stos conserven las siguientes caractersticas: correspondencia entre el programa de
gobierno registrado y el plan de desarrollo adoptado, coherencia con las polticas y
estrategias del Plan Nacional de Desarrollo, integracin de las polticas intersectoriales
y compromisos internacionales dirigidos a la garanta o restablecimiento de los
derechos de los nios, las nias y los adolescentes (anexo No. 2 Relacin de metas y
compromisos), articulacin entre los planes de desarrollo departamental y municipal, y
la armonizacin que debe tener el plan entre la preparacin y la asignacin del
presupuesto.

Un buen plan debe revelar coherencia entre el diagnstico realizado, los objetivos
propuestos, las estrategias diseadas y las metas a alcanzar. El plan es estratgico en
la medida en que es selectivo en la determinacin de objetivos estratgicos; los medios
a su vez deben disearse con criterio de integralidad y eficiencia para el logro de los
objetivos propuestos. Esto, hace necesaria una planificacin coordinada, para que
todas las acciones puedan asociarse de manera integral, y logren cohesionar lo
sectorial, en favor del sujeto de derechos.

53
 LM10.PN13

CONTENIDOS DE LA PARTE ESTRATEGICA

Diagnstico Objetivos Metas

Situacin Generales y De mediano y
Territorial en sectoriales de largo plazo
todos mediano y largo
plazo

Estrategias y Medios e Procedimientos

Polticas Instrumentos y Mecanismos
Para guiar la Para armonizar Para lograr las
accin del la planeacin metas
sectorial con el plan

CONTENIDOS EN LA PARTE DE Programas y Subprogramas

(objetivos, metas y proyectos
INVERSIONES prioritarios de inversin)

Recursos Financieros
Presupuestos Plurianuales Proyeccin y Disponibilidad
Incluye los costos anualizados de los para la ejecucin del plan
ms importantes programas de
inversin pblica cuando para su
ejecucin requieran ms de una
vigencia fiscal
Mecanismos
Para su ejecucin

2.4.4. Importancia de los Diagnsticos.

Los diagnsticos son la base fundamental para la elaboracin del plan de desarrollo, ya
que permiten de manera objetiva, un conocimiento muy claro de la realidad para
actuar sobre ella y cambiarla con una visin concertada del futuro deseable y posible
es conocer sus recursos, potencialidades, oportunidades y perspectivas de
transformacin as como sus restricciones..50, y a partir de ello, se pueden formular
con mayor precisin planes, programas y proyectos que busquen transformarla. Estos

50
ibid, pg 76.

54
 LM10.PN13

deben ser participativos, de tal forma que permitan observar, analizar, priorizar y
orientar las acciones que respondan a las necesidades territoriales.

El diagnstico situacional identifica, cuantifica y cualifica las situaciones de riesgo, la

dimensin de los problemas prioritarios, as como las potencialidades u oportunidades
de desarrollo. En los temas relacionados con la niez, la adolescencia y la familia, se
establece como objetivo fundamental asumir en la prctica un criterio de
interdependencia entre lo econmico y lo social, propiciando la coordinacin, la
concertacin, la corresponsabilidad y la cogestin para la garanta de derechos y la
proteccin integral.

Los diagnsticos pueden ser abordados a travs de los enfoques planteados para el
desarrollo del plan:

La situacin de la poblacin: Caractersticas generales como tamao, crecimiento,

edad, gnero, etnia, y ubicacin geogrfica, son aspectos fundamentales a tener en
cuenta. En particular las categoras sexo y edad deben estar presentes de manera
transversal en los diferentes anlisis y momentos de la elaboracin de los planes.

Caractersticas Socioeconmicas como empleo, ingresos, nivel educativo y

escolaridad, discriminadas por sexo, por edad y por zona.

Caractersticas demogrficas y epidemiolgicas, como natalidad, fecundidad,

mortalidad, incidencia de las principales enfermedades y de enfermedades
inmunoprevenibles, mortalidad materno-infantil, discriminados por sexo, por edad y por
zona.

Caractersticas sociolgicas y culturales, como situacin de las relaciones

intrafamiliares, el grado de consolidacin de las comunidades, niveles de organizacin
y de participacin, entre otras, discriminadas por sexo, por edad y por zona.

Caractersticas de la poblacin infantil y adolescente en cuanto a su proteccin integral,

en las que se registren los aspectos que dan cuenta de la garanta y cumplimiento, de
los riesgos concretos de vulnerabilidad, de las necesidades y recursos para el
restablecimiento.

La situacin del territorio: Usos y vocacin de aprovechamiento y/o explotacin del

suelo, estado de manejo y control de los recursos ambientales, condiciones de
accesibilidad y de comunicacin, entre centros urbanos vecinos, entre las zonas
rurales y la cabecera municipal; articulacin con proyectos de escala regional,
estimacin del nuevo suelo a incorporar dentro del permetro urbano, definicin del
suelo urbanizable, entre otros aspectos.

2.4.5 Aspectos de Soporte para el Desarrollo del Plan

La situacin de la provisin u oferta de servicios: Capacidad potencial y real

instalada, capacidad de administracin, coberturas, dotaciones per cpita o estndares
promedios, accesibilidad, dficit cuantitativo o cualitativo; costos de prestacin de
servicios.

55
 LM10.PN13

La situacin poltica y la participacin de la sociedad civil: Actores polticos en la

regin, correlacin de fuerzas existentes y nivel de polarizacin de confrontaciones o
conflictos; trayectoria de participacin comunitaria y ciudadana; organizaciones
estables de la comunidad, organizaciones de mujeres y mecanismos de participacin
ciudadana como veeduras u otras; instancias existentes y operativas en el municipio a
nivel de coordinacin o de decisin; identificacin de los diferentes estamentos de la
sociedad y grupos del sector privado con historia de participacin en proyectos
sociales; nivel de transparencia, claridad y aceptacin de las normas o lneas para la
convivencia y la resolucin pacfica de conflictos.

La situacin de los recursos, la capacidad institucional y administrativa:

Estructura y composicin histrica de las fuentes de recursos financieros; situacin de
endeudamiento; existencia de funciones y procedimientos claros y eficaces para el
manejo administrativo y para el cumplimiento de actividades relacionadas con la
planeacin; estructura del empleo y manejo del talento humano por cargos y nivel de
calificacin; monto promedio de recursos de inversin ejecutados por dependencia de
la administracin; relacin entre gastos de funcionamiento y gastos de inversin por
dependencia; grado de incorporacin de instrumentos de gestin y herramientas
tecnolgicas en los procesos administrativos y de toma de decisiones.

2.5 LINEAS BASICAS DE GESTION PARA LA GARANTIA DE DERECHOS

La construccin de un plan de desarrollo en la perspectiva de la Proteccin Integral con

enfoques diferencial, territorial y de redes, permitir a los mandatarios contribuir a la
concrecin de la proteccin integral y al mejoramiento de la calidad de vida de los
nios, nias y adolescentes. Con esto podr dar cumplimiento a su funcin
constitucional y normativa para lograr un cambio de perspectiva desde la
responsabilidad social y tica de cumplir con lo delegado por los ciudadanos para
hacer de su departamento y municipio un territorio con nios, nias y adolescentes
felices.

Una mirada de la planeacin con enfoque territorial, multidimensional y participativa,

centrada en la poblacin y en sus necesidades de garanta y restablecimiento de
derechos, permitir visualizar la concurrencia de agentes institucionales y comunitarios,
y de los sectores que tienen funciones y competencias referidos a los mismos.51

A efectos de hacer comprensible la integracin de los enfoques ya planteados, a

continuacin se presentan dos esquemas que muestran cmo es posible la integralidad
de las acciones y servicios, para la garanta de los derechos fundamentales y el
restablecimiento de los derechos vulnerados52.

Dichos esquemas ubican en una primera columna los tres ciclos de vida desde la
Infancia hasta la Adolescencia, en una segunda columna se ubican los derechos
generales, de libertades fundamentales y los de proteccin, los cuales deben ser
garantizados a todos los nios, nias y adolescentes; y una tercera y ltima columna

51
UNICEF, Federacin Colombiana de Municipios. Un rbol Frondoso para Nios, Nias y Adolescentes.
2003
52
Ver anexo 2, en el cual se muestra una matriz orientadora de acciones en relacin con ciclos de vida.

56
 LM10.PN13

que plantea las lneas de accin propuestas en un Mundo ms Justo para los Nios y
las Nias (Sesin Especial de las Naciones Unidas del ao 2002) y que a su vez se
han retomado en el Plan Nacional para la Niez y la adolescencia 2007-2015. Cabe
agregar que Colombia asumi el compromiso internacional de desarrollar estas lneas
en un plan con metas a mediano y largo plazo (que sern consideradas igualmente en
la construccin de los planes de desarrollo nacional y territoriales) con el fin de poder
recoger el impacto en el mejoramiento de las condiciones de vida de la infancia y la
adolescencia.

Es importante aclarar que estas lneas recogen las cuatro reas de derechos
propuestas por la UNICEF y agregan una nueva categora denominada Promocin y
Formacin de Derechos, que apunta al Reconocimiento que de los derechos se debe
hacer por parte de la Familia, la Sociedad y Estado.

2.5.1 Garanta de Derechos Fundamentales

Ciclo de Vida Derechos Generales y Lneas de Accin

Libertades Fundamentales

De la Gestacin a Nombre y Nacionalidad

Los 6 aos Salud
Promocin
Vacunacin
Nutricin
y Formacin
Comenzar bien
En la vida Desarrollo
Pre- escuela Promocin de
una vida sana
7 a 11 aos
Proteccin

Bases para la
Integral

Ciudadana con Educacin Bsica Primaria Educacin

Calidad de Vida con Calidad
Educacin de
Competencias
Calidad para
todos Proteccin
Especial
12 a 17 aos
Educacin Secundaria
Adolescencia Educacin Media
Puerta al Vida, Salud, Autocuidado
Futuro con Participacin Participacin
Garanta de
Derecho
Garantizando Derechos

En este punto es fundamental que las administraciones territoriales ubiquen las

polticas sociales bsicas que tienen la funcin de garantizar los derechos a la
educacin, la salud, la cultura, la participacin. Son aquellas que se acogen a los
principios de la universalidad, es decir derechos para todos, acceso igualitario, siendo
deber del Estado garantizarlas. Corresponde a estas polticas garantizar la oferta, la
calidad, la cobertura y oportunidad en servicios, y una amplia participacin de los
distintos actores sociales para la demanda del servicio, su utilizacin y veedura.

El principio de la corresponsabilidad opera en estas polticas de manera clara, como lo

muestra el ejemplo: El Estado tiene la responsabilidad de estructurar la oferta del
servicio de salud, con calidad, cobertura, fcil acceso y oportunidad; la familia

57
 LM10.PN13

representada en cada uno de sus miembros tiene la responsabilidad de cuidar su

salud, acudir al servicio cuando las circunstancias lo demanden, observar las
disposiciones para el acceso y oportunidad en su utilizacin.

La sociedad, cumple el papel de veedura de control tanto del Estado como de la

familia denunciando y exigiendo calidad frente al Estado, y actuando propositivamente
cuando las familias pertenecientes a una comunidad ignoran las disposiciones de
cuidado de la salud colocando en peligro la integridad de las personas.

En este mismo sentido se ubican las polticas de prevencin, por su carcter universal
en la cobertura, orientadas no solo a detectar el surgimiento de posibles anomalas en
la estructura social, sino a responder con anticipacin para evitarlas. Un ejemplo de
prevencin se puede encontrar en la educacin: el control y anlisis de la desercin
escolar en nios, nias y adolescentes, contribuir a evitar y prevenir que surjan
fenmenos como la niez en las calles, el trabajo infantil, el pandillismo de quienes no
encuentran espacios de socializacin adecuados para su edad.

Estas polticas son interdependientes y simultneas, es decir dependen unas de otras y

se realizan al mismo tiempo. Ejemplo, un nio escolarizado (poltica social bsica)
puede estar vinculado a un programa de prevencin de consumo de drogas y se le
suministra nutricin (poltica de prevencin). 53

Para hacer evidente lo anterior se ha diseado una matriz que integra los ciclos de
vida, las reas de derecho y las estrategias o acciones bsicas a desarrollar para la
garanta de los mismos. Los objetivos y estrategias relacionados recogen los
compromisos del pas a nivel internacional y los propsitos de poltica nacional, para la
proteccin integral de los nios, nias y adolescentes.54 Esta propuesta permite al
gobernante y dems actores sociales revisarla a la luz de los diagnsticos sociales en
cada uno de los territorios, de tal manera que los planes de desarrollo definan
prioridades, y establezcan metas y servicios que apunten al mejoramiento integral de
las condiciones de vida de los nios y adolescentes.

53
Icbf, fundacin Restrepo Barco, Unicef. la dimensin tica de los proyectos sociales. 2001
54
objetivos de desarrollo del milenio 2015, visin Colombia ii centenario 2019, propuesta plan nacional
para la niez y adolescencia 2005-2015, plan nacional de desarrollo 2007-2010: estado comunitario
desarrollo para todos, plan decenal de educacin, polticas publicas intersectoriales. estrategia municipios
y departamentos por la infancia 2005

58
 LM10.PN13

2.5.2 Restableciendo Derechos Vulnerados

Ciclo de Vida Derechos Vulnerados y Lneas de Accin

de Proteccin
De la Gestacin a NIOS Y NIAS:
Los 6 aos Maltratados Promocin
Abusados sexualmente y Formacin
Comenzar bien Explotados
En la vida sexualmente
Promocin de
En la calle
una vida sana
Trabajadores
7 a 11 aos

Proteccin
Infractores de la ley
Bases para la

Integral
penal Educacin
Ciudadana con
Vctimas de Trata con calidad
Educacin de
Calidad para
EFECTOS DEL
todos
CONFLICTO ARMADO Proteccin
12 a 17 aos En el conflicto armado Especial
Adolescencia Desplazados
Puerta al Vctimas de Minas
Futuro con Secuestrados Participacin
Garanta de
Derecho
Restableciendo Derechos

Las polticas de restablecimiento de derechos estn dirigidas a los nios, nias y

adolescentes vctimas de acciones u omisiones familiares, sociales o institucionales,
que lesionan sus derechos y que exigen de manera especfica de la proteccin e
intervencin para restablecer el derecho negado o vulnerado o para suspender la
amenaza del mismo. Un ejemplo clsico, es el nio abandonado o vctima de abuso o
maltrato. Las acciones de proteccin no son universales, es decir, se orientan
nicamente a poblaciones en situacin de vctimas o desventaja absoluta.

Las polticas de restablecimiento de derechos, deben estar acompaadas de polticas

de asistencia social o compensatoria las cuales son de carcter temporal pero buscan
superar problemas estructurales de desventaja econmica y social, en estado
permanente o temporal de vulnerabilidad o riesgo personal o social. Ejemplo de
poblaciones que demande polticas y medidas asistenciales son las personas
desplazadas, vctimas de desastres naturales, personas y familias que viven en
situacin de miseria y pobreza. 55

Dentro del marco de vulneracin de derechos, se propone una matriz que relaciona los
derechos de Proteccin enunciados en la Ley 1098/2006 y sobre los cuales se
desarrollan objetivos y estrategias que son de obligatorio cumplimiento por parte de los
diferentes agentes del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, quienes debern
concurrir de manera coordinada con talento humano y recursos financieros, para el
restablecimiento oportuno de los mismos y la prevencin de nuevas amenazas o
riesgos.

55
Idem, pg . 31,32

59
 LM10.PN13

El enfoque sectorial se mantiene en la elaboracin de los planes de desarrollo. Pero los

sectores al servicio del sujeto de derechos. Es decir que las acciones que desarrollan
salud, educacin, bienestar familiar, agricultura, saneamiento bsico, justicia, cultura,
recreacin y deporte etc, deben estar coordinadas y los actores articulados en
propsitos y recursos, de tal forma que se garanticen los derechos de las nias, nios y
adolescentes; y se restituyan cuando hayan sido vulnerados. De todos modos surge la
necesidad de generar acciones coherentes y desarrollar mecanismos claros para lograr
planes y acciones en donde se afiancen experiencias territoriales de tipo intersectorial.

60