Construir ciudadana desde la accin colectiva.

Las organizaciones populares frente a la descentralizacin

en Bogot

Alfonso Torres Carrillo

Presentacin

Diversos autores, desde Tocqueville hasta Cohn y Arato (2000),

coinciden en sealar la importancia de las asociaciones voluntarias
en la construccin democrtica moderna y contempornea. Estas
asociaciones y su accionar pblico han sido vitales en la existencia
de la sociedad civil, en la formacin de opinin pbca, en la ex-
pansin de derechos y en la construccin de ciudadana.
En las ciudades de Amrica Latina, el asociacionismo po-
pular ha sido uno de los caminos ms expeditos de los pobres
y los dbiles para expandir y conquistar derechos, as como una
posibilidad para constituirse y ser reconocidos como actores po-
lticos. Sin embargo, es un hecho conocido que las primeras or-
ganizaciones de base surgidas desde mediados del siglo pasado
estuvieron signadas por las re1adones corporativas o de clientela,
propias de los sistemas polticos en los que se inscriban (Cor-
nelius: 1975; Borrero: 1989). En Colombia, a partir de 1958 las
Juntas de Accin Comunal fueron la principal forma asociativa ur-
bana, creadas por el gobierno en el contexto del Frente Nacional y
la Alianza para el Progreso, para canalizar institudonalmente las
iniciativas de los pobladores.
El dientelismo, entendido como intercambio de recursos entre
organizaciones de base y sistema poltico en un contexto de esca-
sez de recursos, fue viable cuando los recursos fiscales del Estado
lo permitan; estos se irrigaban a travs de las redes dientelistas
para satisfacer algunas demandas de los pobladores populares y re-
producir las relaciones de dominacin de los partidos gobernantes.
Por otro lado, tal relacin instrumental entre Estado y pobladores
populares urbanos, favoreci el desarrollo de un pragmatismo por
parte de los dirigentes comunitarios quienes se hicieron expertos
en la consecucin de recursos y monopolizaron la representacin
de los habitantes de los barrios frente a las autoridades.
En Bogot, al igual que en otras ciudades del pas y el continen-
te, desde la dcada de los setenta dicho monopolio fue cuestionado
por una serie de asociaciones de base con pretensin de autonoma y
alternatividad a las estrategias de control social y poltico generadas
por el gobierno desde mediados de siglo. Impulsadas por activistas
provenientes del espectro poltico, edesial y cultural de izquierda
y por nuevos actores sociales de los barrios, como las mujeres y los
jvenes, se ocuparon de nuevas problemticas como la educacin
infantil y de adultos, las actividades culturales y artsticas, la auto-
gestin econmica, el medio ambiente y la comunicacin.
Un rasgo de identidad comn a este nuevo asodadonismo fue
su declarada autonoma frente al Estado y su distanciamiento cr-
tico frente a las prcticas dientelistas y por su identificacin con
las ideologas reformistas o revolucionarias de izquierda. Por ello,
para diferenciarse de otras formas organizativas subordinadas al
 243

Estado y enfatizar su identificacin con visiones de futuro alter-

nativas, estas asociaciones se autodenominaron "independientes",
"alternativas" o "populares".
Muchas de ellas sucumbieron en los aos siguientes, ya sea por
su propio agotamiento, por la accin represiva o porque fueron ab-
sorbidas por el sistema. Unas pocas lograron sobrevivir al siglo XX
y mantener su autonoma y su perfil "alternativo", convirtindose
en "espacios de organizacin, resistencia, movilizacin y demo-
cratizacin en las ciudades, frente a una cultura poltica todava
corporativista y dientelista" (Ramrez Siz: 1985, p. 23). En torno
a dichas experiencias asociativas independientes tambin contri-
buyeron en la formacin de nuevas identidades sociales y subje-
tividades polticas entre quienes participaron de los procesos de
organizacin y lucha (Torres: 2006).
En los noventa, en la mayora de los pases latinoamericanos
se dieron cambios institucionales que ratificaron los procesos de
democratizacin iniciados en los ochenta en los pases que haban
padecido dictaduras militares, o significaban aperturas democr-
ticas en aquellos como Mxico y Colombia, donde prevalecan
"democracias de baja intensidad". Estos procesos de democrati-
zacin, generalmente expresados en la ampliacin del recono-
cimiento de derechos, en la incorporacin de nuevos espacios y
mecanismos de participacin y descentralizacin de funciones en
el mbito territorial.
Este cambio de las reglas de juego poltico signific para las
organizaciones alternativas un desafo an no totalmente resuel-
to, pues, en buena medida, pareca que el Estado generaba una
apertura que incorporaba su ya tradicional repertorio de demandas
e institua una serie de mecanismos de participacin y de recla-
macin de derechos, que deslegitimaba sus habituales formas de

Ciudadana y Cultura
244

accin contenciosa. Cmo fueron afectadas las organizaciones

populares por los procesos de apertura poltica y de descentrali-
zacin a lo largo de los noventa? Cmo aprovecharon las nuevas
circunstancias y cmo actuaron frente a ellas? El nuevo contexto
fortaleci o se debilit dichas experiencias autnomas?
Dichas preguntas, junto a otras que buscaban comprender la
potencialidad de dichas experiencias de organizacin en la confi-
guracin de nuevas identidades sociales, prcticas y subjetividades
polticas, dieron forma al proyecto de investigacin en torno al
cual desarroll mi tesis doctoral en Estudios Latinoamericanos de
la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. En este captu-
lo sintetizo los resultados referidos a la problemtica referida a la
manera como algunas organizaciones populares participaron den-
tro de los procesos de reforma poltica y administrativa llevados a
cabo en Bogot durante la ltima dcada del siglo pasado.1
En efecto, la apertura democrtica introducida por la Carta
Poltica de 1991 -en particular, la descentralizacin poltica y ad-
ministrativa de la ciudad, en particular, la creacin de las Juntas
Administradoras Locales, la incorporacin de la planeacin parti-
cipativa y la creacin de Consejos y Comits locales-, plantearon
a las OPU un nuevo escenario poltico en el que pareca posible
incidir en la administracin y gestin de los asuntos locales, por
vas diferentes a las que estaban habituados: la gestin autnoma y
la presin a las autoridades mediante la movilizacin colectiva.
En su momento, varios comentaristas de la poca, proclamaron
a los cuatro vientos que con la ampliacin de canales institucio-
nales de exigencia de derechos y de participacin ciudadana, as
como la descentralizacin, perdera sentido en Colombia, la accin
colectiva contenciosa. Como se analizar en este captulo, el pro-
nstico no se cump: los nuevos escenarios se convirtieron en una

amo Ton es
 245

nueva arena del conflicto entre las fuerzas sociales de la ciudad,

an en curso. Para desarrollar este planteamiento se presentar, en
primer lugar, el proceso institucional de creacin y desarrollo de la
poltica de descentralizacin en Bogot. Luego, se analizarn los
espacios y dinmicas de participacin en los cuales las organiza-
ciones sociales se han involucrado; finalmente se hace un balance
de la accin colectiva durante el periodo estudiado.

Los avatares de la descentralizacin en Bogot

Dentro del proceso de recomposicin institucional acaecido en

la mayora de los pases latinoamericanos tras el fin de las dicta-
duras militares, se incorporaron iniciativas de descentralizacin
poltica, entendidas como "un proceso de distribucin de poderes,
funciones y recursos del nivel central del Estado, a favor de mayor
autonoma y protagonismo de las regiones y los municipios, y de
una participacin directa del ciudadano en la gestin de los asun-
tos pblicos locales" (Orjuela: 1992, p. 37).
Aunque este proceso descentralizador estuvo asociado a la pre-
sin de las agencias internacionales de crdito (FMI, BM, BID)
por ajustar la estructura de los Estados a las demandas de la aper-
tura neoliberal, la menor o mayor intensidad de las reformas en
cada pas ha estado mediado por la correlacin de fuerzas entre
actores polticos nacionales y regionales. "La descentralizacin en
la regin se sintoniza tanto con los planes de ajuste promovido por
entes supranacionales, como con los procesos polticos de cada
uno de los pases" (Garca: 2003, p. 51).
En el caso colombiano la descentralizacin iniciada desde me-
diados de los ochenta, puede entenderse como un intento por demo-
cratizar las instituciones polticas en un contexto de incremento de
la movilizacin social y de la accin de los grupos insurreccionales

Ciudadana y Cultura
i'Vo

desde la dcada del setenta. Su institucionalidad democrtica se ha

caracterizado por su estabilidad, pero no por su apertura poltica, lo
cual ha llevado a que se le considere una "democracia restringida".
1.1. Colombia: crisis de legitimidad y descentralizacin

Esta democracia excluyente alcanz especial notoriedad durante el

llamado Frente Nacional (1958-1974), durante el cual los dos par-
tidos tradicionales (Liberal y Conservador) acordaron alternarse
en el gobierno cada cuatro aos y repartirse paritariamente todos
los cargos pblicos, bajo el pretexto de acabar con la violencia po-
ltica que durante la dcada anterior le haba costado la vida a ms
de 300.000 colombianos.
Este cierre poltico coincidi con el proceso de industrializa-
cin y crecimiento urbano ms grande que ha tenido el pas en
su historia, en torno al cual emergieron nuevos actores sociales y
polticos que no encontraron posibilidad de expresin dentro del
"acuerdo frentenacionalista". Como consecuencia de esta ausencia
de canales institucionales de expresin de las nuevas fuerzas so-
ciales e ideolgicas, durante la dcada del sesenta y setenta surgen
varios movimientos armados de oposicin (FARC, ELN, EPL,
M19) y se expande una modalidad de protesta singular: los paros
cvicos, locales, regionales y nacionales.2
Estas formas de lucha social se convirtieron en un verdadero
dolor de cabeza para las autoridades nacionales. En vsperas del
Primer Paro Cvico Nacional de septiembre de 1977, el historiador
Medfilo Medina contabiliz 72 de este tipo de acciones entre
1970 y 1977. Durante los gobiernos de Julio Csar Turbay Ayala
(1978-1982) y Belisario Betancur (1982-1986) hubo un aumento
cuantitativo de los movimientos y paros cvicos en el pas: entre
1978 y 1986 se realizaron 285 paros cvicos y 416 de otras formas
de protesta cvica (Lpez: 1987).
Alfonso Tenes
 247

Luego del fracaso del intento de controlar el inconformismo

social y la insurreccin armada por la va represiva durante la ad-
ministracin Turbay, el gobierno de Betancourt le apost a una
relegitimacin del Estado a travs de un proceso de paz (a la larga
fallido) con los actores armados y a una apertura poltica, en la cual
la descentralizacin poltica jug un papel central.
Esta voluntad poltica, que encontr consenso en la clase di-
rigente representada en el Congreso, se expres en el Acto Le-
gislativo # 1 de 1986 y en la Ley 11 del mismo ao. El primero,
permiti la eleccin popular de alcaldes y la realizacin de consul-
tas populares en los municipios; la segunda, dot a los municipios
de un estatuto administrativo y fiscal que les permiti tener auto-
noma en la prestacin de servicios, con el propsito de promover
el desarrollo y la participacin ciudadana en los asuntos locales, al
asumir funciones delegadas por el gobierno central, los departa-
mentos y las entidades descentralizadas.
El objetivo de la Reforma Municipal de 1986 era doble: de un
lado, entregar a los gobiernos locales una serie de atribuciones,
competencias y recursos, que les permitiera dar respuesta a las de-
mandas ciudadanas; de otro, darle va a la participacin ciudada-
na en la vida local a travs de la eleccin popular de alcaldes, la
consulta municipal, la divisin de los municipios en comunas, la
creacin de Juntas Administradoras Locales en cada una de ellas
y la participacin de los usuarios en la direccin y control de las
Empresas de servicios pblicos (Velsquez, 1995: 163).
En fin, la descentralizacin puesta en marcha supona que
una gestin eficiente y participativa del Estado redundara en
una mayor legitimidad de las instituciones polticas. En trminos
globales, buscaba "fortalecer simblica y polticamente al Estado,
descargando al gobierno nacional de ciertas responsabilidades ad-

Ciudadama y Cultura
248

ministrativas, aumentar la capacidad institucional de control del

conflicto y reconstruir la legitimidad del rgimen poltico a travs
de la vinculacin de la ciudadana a la toma de decisiones" (Garca
Canclini: 2003, p. 56).
El proceso de negociacin de paz desarrollado durante los go-
bierno de Virgilio Barco y Cesar Gaviria con algunos movimientos
alzados en armas y que confluy en la Asamblea Nacional Consti-
tuyente y dio origen a la Constitucin PoUtica de 1991, signific un
paso adelante en el intento de relegitimacin del Estado. En efecto,
la nueva Carta poltica defini a Colombia como un "Estado so-
cial de derecho", reconoci un amplio espectro de derechos civiles,
polticos, econmicos, sociales y culturales, cre diversos espacios
para su exigencia e incorpor nuevos mecanismos de participacin
ciudadana y profundiz el proceso de descentralizacin.
En cuanto a sta ltima, con la nueva Carta se extendi la elec-
cin directa a la seleccin de los gobernadores departamentales y
de los miembros de las Juntas Administradoras Locales, se ajus-
taron los diseos institucionales de los ya existentes mbitos de
representacin popular, se aument la autonoma de las entidades
territoriales subregionales y se agiliz la transferencia de recursos
a las mismas. Este nuevo intento de relegitimacin de la institu-
cionalidad poltica en el nivel nacional, tambin permiti incor-
porar a Bogot al proceso de descentralizacin, dado que por un
intrngulis normativo, la capital del pas no haba podido asumir
en su plenitud las reformas de 1986. De esta cuestin, central para
nuestra investigacin, nos ocuparemos a continuacin.
.2 La descentralizacin en Bogot durante los noventa.

En Bogot, las reformas fiscales y polticas y algunas administra-

tivas introducidas en 1986 se llevaron a cabo con el resto del pas.

so Torres
 249

Sin embargo, la relacionada con la eleccin de las Juntas Admi-

nistradoras Locales encontr un obstculo legal, porque la capital
haba sido sustrada del Rgimen Municipal Ordinario desde 1945
al conferirle la particularidad de ser Distrito Especial; esto signi-
ficaba que no se le podan aplicar las normas nacionales, salvo en
el caso que se estableciera explcitamente en ellas. Dicha condicin
fue ratificada por el Acto Legislativo # 1 de 1986 y la Ley 11 del
mismo ao, quedando la ciudad en un "limbo jurdico", como lo
expres el constituyente Jaime Castro en 1991.
Fue precisamente este personaje, Ministro de Gobierno de Be-
lisario Betancourt y principal impulsor de las reformas de 1986,
quien dentro de la Asamblea Nacional Constituyente impuls la
iniciativa de que Bogot tuviera un estatuto especial que posibilita-
ra incorporar definitivamente la descentralizacin en el manejo de
sus asuntos polticos, administrativos y fiscales. El consenso entre
los constituyentes en torno a la poltica de descentralizacin llev a
que en la Constitucin de 1991 se fortaleciera dicha poltica en todo
el pas y que se fortalecieran las autoridades locales de su capital.
En primer lugar, sac a Bogot del "limbo jurdico" al sujetarla
al rgimen municipal ordinario; esto significaba que las leyes mu-
nicipales podan aplicarse a la ciudad siempre y cuando no contra-
vengan el estatuto especial que la regira, el cual deba ser aprobado
por el Congreso. En su artculo 323, la Constitucin orden que la
ciudad quedara dividida en localidades, cada una con autoridades
y recursos propios; las autoridades consistiran en un alcalde lo-
cal y en un rgano colegiado, popularmente elegido, denominado
Junta Administradora Local (JAL), integrada por siete ediles. La
divisin de la ciudad y la definicin de las funciones especficas de
las autoridades locales seran definidas por el Alcalde Mayor de
Bogot y luego aprobadas por el Concejo Municipal.

Ciudadana y Cultura
25C

Las nuevas reglas de juego, incorporadas en 1991, permitieron que,

rpidamente, el Congreso de la Repblica a travs de la Ley # 1 de
1992 y el Concejo Distrital a travs de los acuerdos 2 y 6 del mis-
mo ao, reglamentaran la creacin, la cantidad, la jurisdiccin y
las competencias de las JAL, los Fondos de desarrollo y las Alcal-
das Locales. As, el 8 de marzo de 1992, a menos de un ao de
la aprobacin de la Constitucin, los bogotanos estaban eligiendo
simultneamente al Alcalde Mayor, al Consejo Distrital y a la pri-
mera generacin de ediles de las JAL.
La premura con que la clase poltica reglament los gobiernos
locales, merece una explicacin, dado que es importante para com-
prender el rumbo que tomaron los gobiernos locales y las JAL a
lo largo de su primera dcada de funcionamiento. Los congresis-
tas con intereses electorales en Bogot y los concejales de la ciu-
dad, con miras a las elecciones de marzo, vieron en las JAL una
oportunidad de aceitar sus maquinarias electorales dientelistas y
garantizar la votacin a su favor, frente al crecimiento del voto
independiente y por la izquierda recin desmovilizada que ya se
haba expresado en las elecciones del Congreso el ao anterior.
Esta preocupacin por su supervivencia poltica es expresada
claramente por las palabras de una de la Concejal Martha Luna,
dirigindose a sus colegas: "Djenme decirles algo: si los 18 con-
gresistas elegidos en Bogot no se esfuerzan en aprobar esto [el
proyecto de ley], nosotros y los dems concejales que les apoyamos,
estamos perdidos" (Concejo de Bogot, Acta # 31 de 1991). En
el mismo sentido, congresistas del partido Liberal, expresaron su
solidaridad al candidato a la Alcalda Mayor, Jaime Castro, quien
aspiraba a ser elegido en los mismos comicios. Por tanto, elegir las
JAL en 1982, sera conveniente para el Partido y su candidato.

I fonso Torres
 251

De este modo, respaldados en la Ley 1 de 1992, los concejales

promulgaron el Acuerdo # 2 del mismo ao, en el cual adoptaron
la antigua divisin de la ciudad, llamando "localidades" a las anti-
guas 20 zonas; adems definieron el nmero de ediles a ser electos
en cada locadad y declar que las funciones de las JAL seran las
definidas por la ley en mencin. Bajo estas normativas, las elecciones
se realizaron en la fecha prevista y fueron elegidos 184 ediles para
conformar las recin creadas 20 Juntas Administradoras Locales.
Una vez aprobado dicho Acuerdo, todo estaba listo para elegir las
JAL, como efectivamente sucedi. Sin embargo, haba que dar un
nuevo paso para que pudieran funcionar: establecer una nueva regla-
mentacin de asuntos locales; dicha tarea haba quedado abandona-
da por los concejales por estar dedicados a expedir el Acuerdo # 2,
a la eleccin de los ediles y, por supuesto, a su propia reeleccin. As
fue como el alcalde saente present un proyecto en esa direccin, el
cual fue aprobado por el Concejo como Acuerdo # 6 de 1992.
En dicho acuerdo se reglamentaron las funciones de las JAL y de
los Alcaldes Locales. En lo que respecta a las primeras, se les asig-
naron dos competencias generales: la administracin autnoma de
todos los asuntos pbcos locales y la prestacin de servicios para
la satisfaccin de necesidades locales y que no fueran prestados por
ninguna otra autoridad. Como funciones especficas se les asign la
aprobacin de los planes de desarrollo y los presupuestos locales, la
reglamentacin del uso de los espacios pblicos, la construccin y el
mantenimiento de obras pbcas locales la aprobacin de contratos
y documentos financieros, as como la supervisin del cumpmiento
de las normas de construccin y uso de las zonas pblicas.
A los alcaldes locales se les asignaron funciones administra-
tivas, de ejecutor del presupuesto del Fondo de desarrollo local y
de autoridad policial. El Acuerdo 6 tambin cre dos rganos de

Ciudadana y Cultura
coordinacin: el Consejo Local de Gobierno, conformado por el
Secretario de Gobierno de la ciudad, los 20 Alcaldes Locales y,
eventualmente, los 20 presidentes de las JAL. Por otro lado, cada
JAL poda crear y reglamentar una comisin asesora para coordi-
nar las actividades locales.
Al primer ao de ser elegidos los integrantes de las primeras
JAL y nombrados los nuevos alcaldes menores, el Gobierno Nacio-
nal, a travs del decreto 1421 de julio de 1993, promulg el Esta-
tuto Orgnico del Distrito Capital, instrumento que se constituy
en el nuevo eje del orden poltico y administrativo de la ciudad. A
juicio de los analistas (Santana: 1997) dicho decreto redujo la auto-
noma de las autoridades locales, iniciando una contrareforma a la
voluntad de la Constituyente.
En primer lugar, limit los recursos para las localidades al 10%
del total de ingresos corrientes del Distrito, dando la facultad dis-
crecional al Alcalde mayor, de elevarlo al 20%; en segundo lugar
dio al Alcalde Mayor nombrar y remover libremente a los Alcaldes
Locales; en tercer lugar, el burgomaestre pas a administrar di-
rectamente los Fondos de Desarrollo Local y prohibi a los ediles
formar parte de sus Juntas Directivas; finalmente, los presupuestos
locales solo podan ser aprobados por las JAL, despus del visto
bueno del recin creado Consejo de Asuntos polticos, econmicos
y fiscales de la ciudad (CONFIS).
Promulgado el decreto 1421, el Alcalde Castro expidi el decreto
460, en el cual incorporaba los nuevos principios a los fondos de de-
sarrollo local. Estas medidas, que fueron justificadas frente a algu-
nos casos de inefidencia administrativa, corrupcin y dientelismo
detectados en los primeros meses de los nuevos gobiernos locales,
redujeron drsticamente la autonoma de las autoridades locales, con
el consiguiente incremento del poder del gobierno central.
 253

Para el perodo siguiente (1995-1997), fue elegido como Alcalde

Mayor Antanas Mockus, matemtico y filsofo que acababa de ser
rector de la Universidad Nacional de Colombia; desarroll una cam-
paa electoral por fuera de los partidos, con escasos recursos y llena
de actos simblicos, en torno a la idea pedaggica de formar cultura
ciudadana. En consecuencia, su programa de gobierno lo denomin
"Formar ciudad" e incorpor a cada una de sus acciones un "compo-
nente pedaggico" orientado a la "construccin colectiva de ciudad".
Un segundo rasgo del estilo aplicado por Mockus fue introdu-
cir mayores niveles de racionalidad al gobierno de la ciudad; para
ello, organiz un Observatorio de Cultura Urbana, en cuyas inves-
tigaciones busc respaldar sus propuestas y enfatiz el fomento a
la planeacin y el uso controlado de recursos. Finalmente, asumi
como principio el rechazo a las prcticas polticas tradicionales,
en particular el dientelismo, la corrupcin y la negociacin de sus
polticas con el Concejo Municipal.
Con respecto a la descentralizacin, reglament la planeacin
local a travs del decreto 425 de 1995, basado en los principios de
participacin y complementariedad. En cuanto a lo primero, se
convocara a ciudadanos y organizaciones locales a la elaboracin
de proyectos, para que la destinacin de los recursos no pasara
por las mediaciones dientelistas y se mejorara la transparencia y
rendicin de cuentas; un comit tcnico en cada localidad evalua-
ra los proyectos, reduciendo el alcance de las prcticas polticas
tradicionales. Finalmente, estableca un cronograma rgido para el
proceso de planeacin, para reducir el riesgo de inferencia de los
polticos dientelistas. 3
Con respecto a la "complementariedad" entre los planes loca-
les y el Plan general de la ciudad, se estableca que los proyectos
presentados deban corresponder a alguna de las seis prioridades

Ciudadana y Cultura
254

de su gobierno: cultura ciudadana, medio ambiente, productividad

urbana, progreso social, legitimidad institucional y espacio pblico.
Adems, por cada inversin que una localidad hiciera en torno a
dichas prioridades, el gobierno central favorecera la inversin de
recursos en dicha localidad.
Como lo veremos en el numeral siguiente, las nuevas reglas de
juego y el estilo mismo del alcalde Mockus generaron en algunas or-
ganizaciones populares la confianza para participar en el proceso de
planeacin participativa local, pese a reconocer que el dientelismo
segua conservando un margen de accin, como en efecto pas.
El ltimo gobierno capitalino de la dcada de los noventa (1998-
2000) estuvo en manos de Enrique Pealosa, proveniente de una
familia de la lite empresarial y poltica de la ciudad. El objetivo
general de su Plan de Gobierno, "La Bogot que queremos", fue
"generar un cambio profundo en el modo de vivir de los bogotanos,
devolvindole la confianza a los bogotanos en su capacidad para
construir un futuro mejor y dinamizar el progreso social, cultural y
econmico" (Alcalda Mayor de Bogot: 1998).
Basado en varios diagnsticos realizados en aos anteriores y
retomando algunos programas de las dos administraciones ante-
riores, el nfasis del Plan estuvo puesto en el desarrollo de la infra-
estructura fsica de la ciudad, expresado en cinco megaproyectos:
sistema integrado de transporte masivo, construccin y manteni-
miento de vas, banco de tierras, sistema distrital de parques, y
sistema distrital de bibliotecas.
En cuanto al proceso de descentralizacin, le dio continuidad a
la participacin en la elaboracin de los planes locales e introdujo
nuevos cambios a las polticas de contratacin local. A travs del
decreto 739 de 1998, se modificaron algunos procedimientos en

Alfonso Torres
la planeacin local. Con respecto a nuestro tema de inters, se es-
tablecieron mecanismos para aumentar la participacin directa de
los ciudadanos en la elaboracin de los planes locales: 1) la divisin
de cada localidad en zonas ms pequeas para acercar a ms po-
blacin en el proceso; 2) la creacin de los Encuentros Ciudadanos
peridicos en cada zona para la elaboracin y evaluacin del plan
local; y 3) la conformacin de Comisiones de trabajo con la parti-
cipacin de los habitantes, para estudiar los proyectos incorpora-
dos en los planes locales. Con el decreto 518 de 1999 se eliminaron
dichas comisiones, pasando su responsabilidad a las oficinas de
planeacin local.
Con respeto a la responsabilidad en la contratacin local, que
estaba en los Alcaldes, pas a los miembros de su gabinete. Tam-
bin cre unas oficinas especiales, denominadas Unidades de Eje-
cucin Local (UEL), a fin de ayudar a las autoridades locales en
los procesos de contratacin. En adelante, todo proyecto en el cual
se le fueran a invertir recursos locales deben ser revisados por la
UEL, que rechaza los inviables, devuelve los viables para mejorar-
los en caso de ser necesario y realizar el proceso de contratacin.
Los argumentos de esta decisin fueron reducir el dientelismo y
la corrupcin, mejorar la calidad tcnica de las obras y liberar a los
Alcaldes de los pormenores de la contratacin.
Realizado este recorrido por las transformaciones instituciona-
les realizadas desde 1992 en torno a la definicin de una poltica
de descentralizacin para la ciudad de Bogot que introdujo nue-
vos espacios de participacin de los ciudadanos en la eleccin de
autoridades locales y en la planificacin local, nos ocuparemos de
la diferentes maneras como las organizaciones populares se vincu-
laron a dichos escenarios.

udadama y Cultura
?56

2, Las Organizaciones populares frente al contexto

descentralizador

La incorporacin en la Constitucin de 1991 de nuevos espacios

de participacin ciudadana y de mecanismos para la proteccin de
derechos econmicos, sociales y culturales, gener un ambiente de
optimismo entre algunos sectores progresistas del pas. Por otro
lado, la serie de medidas para aplicar la descentralizacin en la
ciudad capital fue vista por las organizaciones sociales y los ac-
tores polticos con presencia en los barrios populares de Bogot
como una oportunidad para proyectar sus concepciones, relaciones
y prcticas en el mbito local.
Desde que comenzaron a aplicarse las primeras medidas en ma-
teria de descentrazacin, en particular la creacin de las Juntas
Administradoras Locales, los tradicionales lderes comunales vieron
una oportunidad para ampliar al mbito local su capacidad para cap-
tar recursos estatales y de actuazar sus relaciones de clientela con
los concejales y los poUticos tradicionales; as mismo, estos vieron en
aqullas un escenario propicio para asegurar su poder y reproducir
sus prcticas tradicionales.
En cambio, en un primer momento, slo algunas organizacio-
nes populares autnomas vieron en las JAL una posibilidad para
potenciar su accin social y poltica y de proyectar en un territo-
rio ms amplio, sus particulares modos de entender la poltica y
de realizar sus trabajos. La premura como fueron tramitadas las
normas de descentralizacin, la tradicin abstencionista y la des-
confianza frente a las iniciativas gubernamentales llevaron a que
las organizaciones populares, mantuvieran una mezcla de indife-
rencia, escepticismo y expectativa:
Al comienzo no veamos claros los nuevos espacios; suponamos
que iban a ser controlados por el gobierno y los polticos corruptos de
Alfonso Iones
 257

siempre; creamos que era una estrategia para legitimar el Estado y

quitarnos la bandera de la participacin que ramos nosotros los que
la agitbamos antes; en fin haba desconfianza pero no sabamos que
hacer" (Entrevista a dirigente).
"Aqu desde el proyecto no estbamos de acuerdo con la participacin
en la JAL porque considerbamos que ese proceso de descentralizacin
traa -en la medida en que no haba formacin poltica- conflicto entre
la misma gente; que el problema del pas no era crear micropoderes,
porque de una manera u otra, las decisiones ms importantes, las pol-
ticas y el presupuesto, vienen desde el nivel central" (ICES).

Pero a lo largo de la dcada, en la medida en que coyunturas pol-

ticas como el triunfo de Mockus con su explcita toma de distancia
con las prcticas polticas tradicionales y la creacin de nuevas ins-
tancias de participacin como los Consejos Locales de Cultura y
los Encuentros Ciudadanos, las organizaciones fueron matizando
su actitud inicial y se fueron involucrando en algunos espacios.
C o n base en la experiencia de las organizaciones populares es-
tudiadas y la de otras similares, se abordarn a continuacin los
espacios en los que su presencia ha sido ms frecuente: las J A L ,
los Consejos Locales de Cultura, los Encuentros Ciudadanos y la
gestin de algunos proyectos locales.
24, Vincularse a las Juntas Administradoras Locales (JAL)

C o m o ya se mencion, las J A L hicieron parte de las reformas ins-

titucionales iniciadas desde mediados de los ochenta con el fin de
relegitimar el Estado promoviendo un mayor acercamiento de la
ciudadana a la planeacin de su desarrollo local. Tambin, que en
el Estatuto Orgnico de Bogot (1993) se les asignaron a las J A L
funciones normativas, de control, de planeacin, de promocin de
la participacin ciudadana y de intermediarios entre las institucio-
nes y la poblacin.
258

La primera eleccin de JAL en 1992, confirm algunas ten-

dencias del comportamiento electoral de los bogotanos y defini
algunas nuevas que se iran perfilando a lo largo de la dcada. En
primer lugar, la abstencin de los bogotanos (superior a la nacio-
nal) desde el Frente Nacional se mantuvo y se manifest tanto en
la eleccin del Alcalde Mayor y del Concejo, con un 74%, como
para las JAL, con un 71% (Zamudio: 1997, p. 71); quedaba en
evidencia que la primera eleccin de representantes locales fue re-
cibida con indiferencia por el grueso de la ciudadana.
No slo por el alto nivel de abstencin las juntas locales no fue-
ron plenamente representativas de la ciudadana bogotana. Todos
los ediles resultaron elegidos con pocos votos; la votacin de los
elegidos estuvo entre 1952 y 129 sufragios, cantidad que no al-
canz (salvo en 2 casos) sino para elegir, por residuo, a las cabezas
de lista (Zamudio: 1997, p. 83). Vale la pena sealar que en lo-
calidades con predominio de estratos altos, una tercera parte de
los electores vot en blanco, evidencindose la escasa significacin
que tiene para estos sectores sociales la participacin.
En segundo lugar, la mayora de los candidatos que se postu-
laron como candidatos a las JAL tenan vnculos con los partidos
y movimientos polticos tradicionales. De las 1320 listas inscritas
en todas las localidades, 806 eran de este tipo (Velsquez: 2003,
p. 62). As, por ejemplo, el partido Liberal respald 519 listas, el
partido Conservador 105 y otros dos movimientos conservadores,
103. Adems, el voto favoreci de nuevo al bipartidismo que logr
elegir a 109 de los 185 ediles electos. La izquierda poltica tuvo
una baja participacin, en la medida en que respald 79 listas y ob-
tuvo la eleccin de slo 18 de sus candidatos; el recin incorporado
a la vida civil M19 logr 10 ediles, y la Unin Patritica (que naci
del fallido proceso de paz con las FARC), los otros 8.

A * TISOTorres
 259

Un nuevo hecho electoral empez a manifestarse en las elec-

ciones de 1992: fue el hecho de que varias organizaciones cvicas,
religiosas e independientes se presentaran con sus propias listas
y lograran elegir sus propios ediles. As, participaron 70 listas de
diferentes movimientos cristianos que obtuvieron 7 ediles, 243
movimientos cvicos que obtuvieron 28 ediles y 175 listas sin per-
fil definido, que lograron 20 escaos. El esotrico Movimiento
Unitario Metapoltico, con presencia en los sectores ms populares
de la ciudad, obtuvo 3 ediles.
Entre los ejemplos de organizaciones cvicas tpicas hubo varias
asociaciones de vecinos y juntas de accin comunal, as como mo-
vimientos respaldados por organizaciones populares como Movi-
miento Cvico y Despertar Cvico de las localidades de Engativ
y Rafael Uribe Uribe, respectivamente. Sin embargo, vale la pena
sealar que bajo esta categora de movimientos independientes tam-
bin se disfrazaron algunas stas provenientes de partidos tradicio-
nales (Velsquez: 2003, p. 65).
Salvo los casos sealados del Movimiento Cvico y Despertar
Comunitario, las pocas organizaciones populares que se presen-
taron a las elecciones de JAL en 1992, tuvieron experiencias ne-
gativas en materia electoral. En el caso del ICES, desde los aos
ochenta formaba parte de JERUCOM, asociacin de Juntas Co-
munales del sector de Jerusaln. Frente a la creacin de las JAL,
algunos de sus lderes plantearon, "que si esos espacios no eran
ocupados por personas que han trabajado y trabajan por el desa-
rrollo de las localidades, seran ocupados por personas que buscan
beneficios personales" (ICES).
En un primer momento buscaron promover su participacin
desde la Unin Cvica de Ciudad Bolvar, red de organizaciones
comunitarias y grupos de base de toda la localidad. Pero los lderes

Ciudadana y Cultura
260

de los tres sectores en que se divide sta, no se pusieron de acuerdo

y cada uno inscribi su propia lista:
"A la final no salimos ninguno, quisimos hacer ms y lo que hici-
mos fue menos porque fraccionamos la votacin; entre los tres gru-
pos hicimos ms de 1.200 votos, ms que el edil que sac la mayor
votacin, creo que fue de 912; o sea, que si nosotros nos hubiramos
ido unidos, habramos entrado con la primera votacin" (ICES).

Tambin fue el caso del Movimiento Poder Local Suroriental en

San Cristbal. E n el contexto del recin iniciado proceso de des-
centralizacin, algunas organizaciones populares histricas de la
zona como A V E S O L , Promotora Cultural, P E P A S O y Popular
Amistad, lanzaron una lista para acceder a la J A L , encabezada
por Osear Bustos de la Promotora. Pero la ambigedad frente al
mismo proceso electoral hizo que no se elaborara una estrategia
clara de campaa y solo se obtuvieran 336 votos, como lo recuerda
el relato histrico de A V E S O L :
Lo de las elecciones, fue ms un pretexto para encontrarnos, para
hacer poltica nosotros, y hacer de partido tambin, pues todo su tra-
bajo de hecho es poltica. Pero hacer ya un partido, es difcil; cuando
uno le ha dicho a la gente no a los partidos, uno ha echado un discur-
so, eso no hay que hacer el juego, y despus terminar en un partido...
volver a decirle a la gente vote. Nosotros no tenemos esa cultura, creo
que a los que ms se nos dificult fue a AVESOL decir mire porque
no vota por esto. No tenemos la maquinaria, ni la dinmica y ramos
muy puros; nos cost mucho decirle a la gente vote, y no lo hicimos,
no lo pudimos hacer, y por eso la gente no sali, porque es hacerle el
juego a muchas cosas sin tener en claro para qu, creer que un edil va
a salvar la situacin y no era de una persona, es de un proceso, de un
trabajo en conjunto, que tendramos que replantearlo, reflexionarlo e
irlo desarrollando con el tiempo.

-so Ton es
 61

Finalmente, el Movimiento Cvico C o m u n a l en Chapinero, crea-

do por organizaciones de base de los barrios populares de la loca-
lidad de Chapinero, inscribieron un lista e hicieron campaa entre
los habitantes de estos asentamientos en torno a la legalizacin de
sus propiedades, el mejoramiento de los servicios pblicos y so-
ciales y la defensa de la reserva forestal de las montaas que los
rodean. Pese a sus esfuerzos, slo obtuvieron 447 votos, 115 votos
menos que el ltimo candidato elegido en la localidad.
Con las elecciones de 1994 que elegiran alcalde, concejales y
ediles para el perodo 1995-1997, el panorama cambi un poco. La
coyuntura social y poltica atrajo a varias de las organizaciones popu-
lares a participar por primera vez en las contiendas electorales loca-
les. En efecto, ante la inoperancia, mala administracin, corrupcin
y "clientelizacin" de los primeros gobiernos locales, en algunas lo-
calidades se formaron movimientos que denunciaron dicha situacin
y promovieron acciones de protesta, como es el caso del bloqueo de
vas realizado por organizaciones populares y algunos ciudadanos
exigiendo que la JAL respondiera por el manejo de los recursos lo-
cales (El Tiempo, 1 de junio de 1993). En el mismo ao hubo paros
cvicos por razones similares en Suba y Usme, as como amenaza de
paro en Engativ y Bosa (El Tiempo, 12 de diciembre de 1993).

Por otra parte, la candidatura independiente de Antanas Mockus

atrajo la simpata de la opinin pblica frente a la posibilidad de
transformar las viejas prcticas polticas, lo que se expres no slo
en su triunfo contundente frente a los candidatos de los partidos
tradicionales, sino en la disminucin de la abstencin en u n 4% y
del porcentaje de votos en blanco del 2 2 % en 1992 al 13% en 1994
(Registradura Distrital: 1994).
El ambiente de inconformidad con las primeras Juntas y de
optimismo en torno a la candidatura de Mockus, propici que

Ciudadana y Cultura
262

algunas organizaciones decidieran apoyar candidatos a ediles in-

dependientes (CPC, COPEVISA) o a la realizacin de alianzas
con otros grupos para lanzar listas propias (ICES, AVESOL, La
Cometa). Es el caso del Movimiento Cvico Comunal en Usa-
qun, de PILO en Chapinero, de El Otro Cuento en Bosa, del
Movimiento Comunitario en Usme, del Movimiento Cvico Cul-
tural en Suba, del Movimiento Cvico Comunitario en Ciudad
Bolvar, del Movimiento Integracin Comunitaria en San Crist-
bal, de Causa Comn en Kennedy y del Movimiento Cvico. Pese
a la escasa o nula experiencia electoral, salvo en los ltimos 3 casos
cada una de estas listas promovidas por organizaciones populares
logr colocar como edil a su candidato.
En estas nuevas elecciones, las organizaciones populares incor-
poraron nuevas estrategias en la conformacin de sus listas y en la
promocin de sus campaas. En el caso de JERUCOM, en Ciu-
dad Bolvar, lo primero fue asumir una denominacin ms amplia,
la de Movimiento Comunitario, que era ms inclusiva:
JERUCOM era un nombre muy cerrado, pues se refera solo a las
Juntas de Accin Comunal de Jerusaln, y haba ms organizaciones
trabajando en Jerusaln como eran los jvenes, las madres comuni-
tarias, las organizaciones de padres de familia y los comits cvicos;
entonces dijimos, se hace necesario cambiar de nombre y colocar otro
que recoja como el pensar de todos (ICES).

Al movimiento se sumaron grupos de base y organizaciones de

otros sectores de la localidad, logrndose que el candidato del M o -
vimiento fuera elegido con 952 votos, la tercera votacin entre 95
listas inscritas en la localidad. Experiencias similares se dieron en
otras localidades como Bosa, Suba y Chapinero donde las organi-
zaciones populares ampliaron sus alianzas a otros grupos de base
independientes con presencia en la localidad y cambiaron sus es-

)nso Torres
 263

trategias de comunicacin (reuniones explcitamente de campaa,

acceso a medios, creatividad) para captar electores ms all de sus
bases histricas (Naranjo, Contreras y Mendozilla: 1997).

Este triunfo electoral fue, en todo caso, prrico frente al abru-

mador peso de los ediles provenientes de los partidos tradiciona-
les. Con el fin de controlar la proliferacin de listas, el Congreso
expidi una norma que exiga, que toda candidatura para las JAL
requera del aval de un partido poltico inscrito o de un nmero
determinado de firmas, as como del pago de un depsito como
garanta de seriedad. Sin embargo, dicha norma fue ineficaz, pues
aument el nmero de listas inscritas a 1579, y con ellas se agudiz
la fragmentacin del voto. As mismo, cada uno de los partidos
apoy indiscriminadamente varios candidatos a ediles de una mis-
ma localidad, en su afn de ampliar la base electoral de sus candi-
datos a concejales y Alcalde.
Los partidos tradicionales, ms que en 1992, obtuvieron la ma-
yor parte de los 184 ediles. El partido Liberal apoy 929 listas
inscritas y eligi 101 ediles. Las corrientes conservadoras apoyaron
328 listas y obtuvieron 39 ediles. Para completar, 70 de los ediles
ganadores fueron reelectos, confirmndose la eficacia del diente-
lismo, como fue denunciado en varios casos donde hubo trasteo y
compra de votos, as como uso de documentos falsos (Velsquez:
2003, p. 101).
En contraste, la Alianza M19 apoy 28 listas y obtuvo slo un
edil, y la Unin Patritica apoy a 16 y obtuvo 7 ediles (Zamudio:
1997, p. 90). Junto a la baja participacin electoral de la izquierda
poltica, llama la atencin la segunda irrupcin del Movimiento
Cvico Independiente, respaldado por un Senador, que apoy 35
listas y obtuvo 8 ediles.

Ciudadana y Cultura
264

E n cuanto a los candidatos provenientes de movimientos inde-

pendientes de partidos, el nmero de listas baj de 498 en 1992 a
2 4 8 en 1994. Los provenientes de movimientos cvicos y organi-
zaciones sociales pasaron de 418 inscritos en 1992 a 135 en 1994 y
de 48 ediles electos en el primer ao a 30 en el segundo. D e nuevo
hay que aclarar que muchas de las candidaturas que se presentan
como independientes son respaldadas por algn partido, o son
realmente independientes pero buscaron el aval de un partido para
evitar la recoleccin de firmas.
La participacin de las organizaciones populares en estas elec-
ciones tambin se vio afectada por engaos propinados por los can-
didatos que apoyaron. Es el caso del I C E S que apoy al candidato
del Movimiento Cvico Comunitario, quien una vez en el cargo
se dej cautivar por las prcticas tradicionales. Algo similar pas
en Suba con Alvaro Poveda del Movimiento Cvico Comunitario,
tal como lo narra u n miembro de organizacin comunitaria, en la
actualidad (2005) edil en la misma localidad:
"(...) as fue como Alvaro Poveda el que haba sido presidente de
la junta de accin comunal de la Gaitana, junto con unos profesores
de F E C O D E y con unos transportadores de microbuses que hacan
rutas piratas en Suba y con algunos de nosotros que venamos traba-
jando el tema de educacin y cultura, empezamos a recoger firmas,
creo que recogimos unas 5000 firmas... con esas 5000 firmas se lo-
gr inscribir eso y hacer una votacin donde sali Alvaro Poveda,
pero despus Alvaro mostr sus verdaderas intenciones, o su verda-
dero perfil politiquero".

E n las elecciones realizadas en 1997 para el periodo 1998-2000,

mientras aument a nivel general el nmero de listas inscritas
(2379), la participacin de las organizaciones populares disminu-
y. Esto, debido a la valoracin de las limitaciones de actuacin de

Alfonso Torres
 265

los ediles independientes en un contexto de mayora absoluta de

los partidos tradicionales y de que el seguro triunfador, Enrique
Pealosa, dara poco margen a las organizaciones independientes.
Pero adems, porque las organizaciones encontraban en otros es-
cenarios y formas de accin mayores posibilidades de incidencia,
como se ver a continuacin.
Slo hasta las siguientes elecciones de la primera dcada del
siglo XXI con la emergencia del movimiento poltico Polo De-
mocrtico Independiente y la candidatura del dirigente sindical
de izquierda Luis Eduardo Garzn, se reactivara la participacin
electoral de las organizaciones independientes en las JAL. Pero
como este proceso excede los lmites temporales de este estudio no
nos referiremos a l.
1. Los Consejos Locales de Cultura

Este repliegue de las organizaciones populares histricas frente a

las JAL a finales de la dcada es compensado con su participacin
ms activa en dos espacios donde encontraron ms posibilidades
de intervenir desde su experiencia en torno a campos especficos
de accin: los Consejos Locales y los Encuentros Ciudadanos.
Los primeros obedecen a la poltica de descentralizacin de las
Secretaras e instituciones del gobierno central de la ciudad. Du-
rante las administraciones de Mockus y Pealosa se fueron creando
comits y consejos locales en torno a asuntos y temas como la juven-
tud, la cultura, la poltica social, la salud y la educacin. En dichos
espacios participan las autoridades locales respectivas y represen-
tantes de organizaciones sociales para concertar planes, programas,
proyectos y sus respectivos recursos para el respectivo sector.
Aunque segn el campo de accin de las organizaciones unas
se han vinculado a los Comits de Infancia o a los Consejos de ju-
ventud y poltica social, resulta interesante encontrar que, salvo la
266

Coordinadora y el ICES, todas se han involucrado activamente en

los Consejos Locales de Cultura. Ello puede explicarse, tanto por
ser un campo en el que tiene una experiencia acumulada y ocupa
un lugar central entre sus intereses, como por las mayores posibili-
dades de incidencia de estos espacios, donde es ms limitada.
Los Consejos Locales de Cultura forman parte, junto con el Ins-
tituto Distrital de Cultura (IDCT), del Sistema Distrital de Cul-
tura, creado por el decreto 462 de 1994, y fueron concebidos como
espacios de concertacin entre el Estado y diferentes sectores de la
sociedad en el campo cultural, para la definicin de po'ticas cultu-
rales y control del gasto pblico en el sector (Velsquez: 2003).
El nmero promedio de miembros del Consejos Locales de
Cultura en cada localidad es de 18 o 19, aunque en Chapinero hay
slo 11 y en Bosa, 23 consejeros. Por la Administracin partici-
pan el Alcalde local o su delegado, un delegado de la comisin de
cultura de la JAL y un delegado del I D C T Por la comunidad, un
representante de las JAC, uno de las organizaciones de mujeres,
uno de las organizaciones de adultos mayores, uno de los Conse-
jos Locales de Juventud, uno por las casas de Cultura y Centros
Culturales, uno por las O N G culturales, uno por las comunidades
negras, uno por las organizaciones indgenas y gitanas (cuando las
hay) y un representante de las organizaciones campesinas (en las
localidades con zonas rurales).
A partir de una concepcin ampa de cultura, las funciones de
los Consejos Locales de Cultura son ampas. Entre otras, la ela-
boracin anual de un Plan de trabajo, la asesora en la formulacin
de las polticas culturales de la localidad y su presupuesto, concer-
tar con el I D C T la programacin de actividades culturales, evaluar
la gestin del gasto pbco en cultura y la labor del I D C T en la
localidad y promover la participacin amplia de la poblacin en el
 IG!

desarrollo cultural local. Esta gama de funciones permite suponer

que la accin de los Consejos Locales de Cultura es de gran alcance
y participar en ella generar una incidencia sobre la poblacin local.
As lo entendieron las organizaciones populares que partici-
paron en la investigacin. E n algunos casos participando direc-
tamente en calidad de representantes de las Casas Culturales o
como representantes de organizaciones culturales; en otros, p o -
sidonando sus habituales proyectos y actividades en los Planes
Locales de Cultura y cogestionando programas de inters comn
con el I D C T E n el primer caso est A V E S O L , la cual participa
en el Consejo Local de Cultura de San Cristbal, a travs del
coordinador del rea de cultura, quien comenta:
La participacin en el Consejo Local de Cultura desde AVE-
SOL, se viene haciendo desde el ao 98, donde participo en repre-
sentacin de las organizaciones y casas de cultura de la localidad; es
una eleccin que se hace mediante un consenso de las organizaciones
que avalan a una persona, y se tiene participacin entonces en el
consejo local, donde estn participando tambin las Juntas de Ac-
cin Comunal, artistas independientes, un delegado del alcalde, un
delegado de los ediles, de comunidades negras, de jvenes; son como
los diferentes sectores que en la localidad trabajan por la cultura o en
la cultura. Tenemos el espacio de poder impulsar desde all polticas,
disearlas, polticas culturales para la localidad, de ser puente entre
la Alcalda y la comunidad para desarrollar o gestionar proyectos que
tengan que ver con la cultura (AVESOL).

La Corporacin La Cometa junto con otras organizaciones cul-

turales de la localidad de Suba, han logrado posicionar algunos
de sus proyectos culturales. Por un lado, han conseguido que los
festivales de D a n z a Foldrica, de la Cometa, de la Juventud y el
Carnavalito, que durante la dcada de los ochenta desarrollaron
con sus propios medios, hayan quedado incorporados en varios de

Uuauun
268

los Planes de Desarrollo local desde 1993, llegando en el ano 1999

integrarlos en uno solo:
En 1999 las organizaciones que adelantbamos el Carnavalito,
Festival Cultural de La Cometa, Rueda Ldica, Festival de Iden-
tidad, Arte a la Calle y Ncleos de Formacin en Teatro de Tte-
res, decidimos articular estos esfuerzos a travs de un evento anual
Festival de Festivales, Suba por el Encuentro; nos inclinamos por
esta decisin pensando en garantizar mayor impacto Local y acceder
conjuntamente a recursos del Plan de Desarrollo Local a partir del
Sistema Local de Cultura.

E n Suba, las Casas de la Cultura tambin han sido una iniciativa

de las organizaciones populares histricas desde comienzos de los
ochenta. Teniendo como antecedente la Casa Cultural del Rin-
cn, diversos grupos y organizaciones artsticas han replicado el
concepto en sus respectivos barrios. E n el ao 1997 se materializ
u n a accin conjunta con el I D C T para fortalecer las existentes y
promover otras, como proyecto piloto en la ciudad.
Hicimos acercamientos con Corporacin Juvenil el Rincn, Cor-
poracin Occidente, Corpohunza y Cometa. La propuesta resida en
construir y dotar logsticamente dos Casas Culturales en Suba-Cen-
tro y Ciudad Hunza respectivamente, y a la vez mejorar las condicio-
nes administrativas con equipos y recursos financieros a Cometa y
Rincn-Occidente. Advertimos que lo anterior fue posible porque el
Instituto respetaba la autonoma y las decisiones sobre los asuntos de
Cometa, no se delegaban. Despus de intensas discusiones al interior
del colectivo acogimos crticamente el proyecto. (La Cometa)

E n el marco de las Casas Culturales emergi la Escuela p e r m a -

nente de Mediacin y Liderazgo; sta logr movilizar la mirada
que sobre el conflicto escolar circulaba entre maestros y estu-
diantes de 14 centros educativos de la localidad:
 269

A partir de julio de 1997 en coordinacin con el Instituto Distrital

de Cultura y Turismo nos propusimos desarrollar un proceso de con-
vivencia ciudadana al interior de catorce centros educativos de la franja
suroccidental de Suba. En ese sentido creamos la Escuela de Media-
cin, consistente en un espacio comunitario donde se reconoce y ana-
liza el conflicto como elemento dinamizador del desarrollo humano y
la forma positiva de buscarle solucin por va de la mediacin.

Procesos similares han tenido organizaciones como el C P C en Bri-

talia, A V E S O L y la Promotora en San Cristbal, y Kerigma en
Bosa, las cuales han logrado incorporar en los planes de desarrollo
cultural, sus habituales eventos culturales como los carnavales por la
vida y de la Alegra, as como otros festivales locales. E n todos los
casos, manteniendo su autonoma, en la medida en que el I D C T no
impone condiciones por fuera de las de calidad tcnica y artstica.
Incluso, dado que algunos eventos son sometidos a licitacin
pblica donde participan otros interesados, se ha dado el caso en
que su realizacin ha sido encargada a otras organizaciones ex-
ternas que la han ganado. E n un caso - K e r i g m a - la organizacin
popular decidi, de todos modos, hacer su propio montaje arts-
tico; en otro, La Promotora particip con una actitud crtica al
desempeo de la entidad encargada de ejecutar el evento:
"Ante las gravsimas fallas que ha evidenciado la organizacin
Zea Maz en la administracin de los recursos tanto tcnicos como
humanos, as como en la preproduccin y produccin de los eventos
del proyecto N 0975 (...) decidimos suspender los eventos que faltan
(...) Esta determinacin la tomamos ante las graves anomalas que
Zea Maz ha presentado en la realizacin de los eventos: Festival de
las Cometas en el barrio San Vi sent Parte Alta y en el de la Cultura
se toma a San Cristbal, que de repetirse en la forma en que lo est
haciendo seguiramos arriesgando la calidad del resto de los eventos,
conquistada a lo largo de varios aos de esfuerzo (...)" (Promotora)
270

En una investigacin recientemente realizada sobre participacin

en Bogot (Valsquez, 2003), se confirma lo encontrado en nues-
tra investigacin: los Consejos Locales de Cultura aparecen como
la instancia de ms activa participacin de las organizaciones so-
ciales. De los 345 consejeros elegidos en 2002, el 50% provenan
de organizaciones sociales sustantivas y 17% a O N G locales; como
es de suponer, la mayora pertenecen a organizaciones del rea cul-
tural, pero tambin de organizaciones territoriales como las JAC.
2.3. Los Encuentros Ciudadanos y otros espacios

El tercer espacio generado por las polticas de descentralizacin

en el cual han participado las organizaciones populares ha sido
el de los Encuentros Ciudadanos, creados durante el gobierno de
Mockus y reformados durante el de Pealosa dentro del propsito
de involucrar las iniciativas de la ciudadana en los Planes de desa-
rrollo Local. Adems, algunas organizaciones populares han con-
tratado con entidades distritales la cogestin o ejecucin de otros
proyectos y programas en torno a temticas de inters comn.
Realmente, slo desde 1998 las organizaciones sociales y los l-
deres locales se incorporaron decididamente en dichos encuentros,
dado que en su primer intento de realizacin (1994) hubo escasa
participacin. En ese ao se reazaron 440 y en 1999, 349, con la
participacin en los dos aos de 84.769 personas, algunas de ellas
representando las 2.560 organizaciones participantes (Pizano: 2003,
p. 54). Aunque todas las organizaciones, salvo La Coordinadora,
participaron parcial o totalmente en las diferentes dinmicas en tor-
no a los Encuentros Ciudadanos, para ilustrar sus procedimientos,
alcances y limitaciones se presenta el testimonio de una dirigente de
COPEVISA en Usaqun sobre su participacin en uno de ellos:
Lo que se decide el ao anterior es hacer un encuentro general
para conocer y discutir el plan de desarrollo distrital, luego un primer

Alfonso Ton es
 271

encuentro local por zonas o unidades de planeacin zonal (UPZ);

la localidad la divide como quiera el consejo local de planeacin. En
Usaqun hay una pelea porque se divide por territorios: el territorio
1 que es el ms pobre, el territorio 2 con gente de estrato tres y la
zona plana (territorio 3) que son los ms ricos. Entonces se hace un
primer encuentro local para conocer un borrador de primer plan de
desarrollo, que ya existe y que la alcalda ya tiene predeterminado y
que se supone es un borrador para la discusin.
Luego se hacen encuentros por territorios, y en cada territorio
existan ocho comisiones: salud, educacin, cultura, productividad,
recreacin y deporte, etc.; en cada territorio hay una mesa temtica y
un primer encuentro donde definen problemticas y, en teora, un se-
gundo encuentro donde se definen soluciones. Las problemticas se je-
rarquizan y las soluciones tambin, y se vota en todas las mesas; esto en
un periodo supremamente corto, porque las elecciones del consejo son
en enero y los encuentros ciudadanos se vencen en la primera semana
de marzo. El plan de desarrollo tiene que estar aprobado en agosto y
los plazos son muy cortos como para el desarrollo del proceso.
COPEVISA, participa en los encuentros del territorio uno, pero
por la cercana con el hospital de Usaqun terminamos no slo par-
ticipando como ciudadanos normales, sino participando en toda la
preparacin metodolgica, animacin del proceso de encuentros.
COPEVISA, no s si afortunada o desafortunadamente, particip
en las ocho mesas de trabajo y de las ocho mesas la gente de C O -
PEVISA sale como comisionada de trabajo, que son las personas
que representan a la comunidad en el periodo completo del Plan de
desarrollo loca!, que tienen que hacer el control y seguimiento al plan
de desarrollo.
En las ocho mesas sale COPEVISA como comisionada, cuatro
personas de cuatro mesas distintas: salud, educacin, productividad
y recreacin y deporte, y definimos que a las tres no; renunciamos
a la de recreacin y deporte, y nos convertimos formalmente en co-
misionados de las otras tres; luego de los encuentros ciudadanos, los
comisionados siguen depurando la propuesta.
272

Como metodolgicamente los encuentros no estn claramente

definidos y lo que sale es un listado de problemticas y uno de solu-
ciones que no estn organizados como plan, ni tampoco metodol-
gicamente se formulan para pensar la localidad a largo plazo. En esa
poca es justamente la transicin de los alcaldes locales anteriores a la
nueva alcalda y no hay quien lidere desde la alcalda local, ni quien
se apersone del proceso. En el mismo periodo de formulacin de en-
cuentros ciudadanos hubo, por ejemplo, tres alcaldes en Usaqun.
Luego, los comisionados resumen, por decir de alguna manera, y
le entregan un montn de cosas sin sistematizar al alcalde; ste tiene
por ley, que hacer lo que se dice en los encuentros ciudadanos; pero,
como los encuentros terminan siendo un listado de cosas, finalmente
el alcalde termina armando un plan de desarrollo que tiene que ceirse
al programa distrital y que recoge lo que le interesa de los encuentros.
Luego eso, pasa a la JAL; ah vuelven a intervenir los comisio-
nados como parte de los encuentros en representacin de la comu-
nidad, a decir si estamos o no de acuerdo; si eso se mencion en los
encuentros. Pero es tanto lo que hay que defender y yo creo que lo
que pasa es que el nivel de formulacin es muy incipiente y se puede
pelear todo o nada y hay mucho intereses ah; por ejemplo, los Ediles
no participan de los encuentros ciudadanos, unos por respeto, otros
porque no quieren pero finalmente otros porque no les importa el
proceso de participacin de la gente.
Luego se llega a la Junta Administradora Local y sta aprueba o
no el plan de desarrollo; en el caso de Usaqun se aprob por acuerdo
y se gener una gran inconformidad de la gente, los comisionados de
trabajo, el consejo local de planeacin, porque lo que queda reflejado
all no era lo que la gente quera, pero que tienen que ver mucho con
condiciones mas subjetivas de cmo se presentan las cosas...
COPEVISA sigue como comisionada de trabajo. De 25 personas
que estuvimos en los encuentros, quedamos slo tres personas en el
permanente trabajo y hasta ahora seguimos en eso, con quien hemos
seguido mas cercanos es con el hospital de Usaqun, por que nos en-
tendimos... y ltimamente hemos tenido acercamiento con la nueva
 273

alcaldesa y hay una identidad interesante, le llama la atencin lo que

hacemos, nos parece una mujer decente, hasta ahora presenta una
voluntad poltica diferente al anterior y quiere visibilizar un poco lo
que hacen las organizaciones sociales (COPEVISA).

Segn la evaluacin de la propia Alcalda, "los Encuentros llega-

ron a convertirse en un instrumento permanente de participacin
poltica y social ciudadana, un espacio para pensar y actuar por la
localidad y el bienestar colectivo" (Pizano: 2003, p. 54). Sin em-
bargo, como puede apreciarse, los Encuentros ciudadanos convo-
can a la poblacin local en el diagnstico de los problemas y en
la generacin de propuestas de solucin, pero dichos aportes van
pasando por filtros institucionales que las van depurando o desco-
nociendo, sin que existan mecanismos efectivos para garantizar el
respeto a dichas contribuciones.
Para algunas organizaciones, el participar en estos espacios, les
ha permitido ser reconocidos por la seriedad de sus trabajos, buscar
recursos a sus proyectos y enterarse de convocatorias o licitaciones
en las que pueden aplicar. As, por ejemplo, La Cometa logr crear
un Centro de Conciliacin Local y C O P E V I S A arreglar una de
sus sedes y financiar un proyecto de salud:
Dado el impacto y acogida de la escuela de mediacin, la Secreta-
ria de Gobierno solicit el acompaamiento para la implementacin
y montaje del Centro de Conciliacin Local. Esta accin permiti
que la institucin pblica interviniera en las diversas manifestacio-
nes conflictivas locales, no obstante era frgil en la comprensin de
la problemtica juvenil local, situacin que impeda un abordaje y
resolucin del conflicto en el contexto sociocultural de los jvenes.
(La Cometa)
(...) Esto llev a establecer relaciones con funcionarios pblicos y
con lderes de la localidad que aunque incipientemente nos incluiran
en listas y convocatorias locales. Paralelamente, la UCPI tambin
274

se acercaba a COPEVISA y nos propona realizar rumbas sanas y

participar de algunas reuniones programadas por ellos.
Despus, nos lleg una invitacin para que COPEVISA se pre-
sentara a licitar para ejecutar el proyecto de los arreglos de la casa.
Con afanes, a ltima hora, sin ninguna experiencia nos presentamos
ante al U E L (Unidad Ejecutiva Local) de accin comunal para leer
la licitacin.
(...) En julio del 2003 se firma el convenio "celebrado entre el
Hospital de Usaqun y COPEVISA para sumar esfuerzos y coor-
dinar programas de mejoramiento de la educacin y de la salud a las
clases menos favorecidas", que adems de reconocernos como con-
traparte contribuira de manera significativa al desarrollo del eje de
participacin y organizacin en este perodo.

2.4. Balance desde la experiencia de las organizaciones

Qu balance hacen las organizaciones con respecto a su partici-

pacin en estos espacios generados por las polticas de descentrali-
zacin y que efectivamente ampliaron la gama de sus posibilidades
de accin local? Antes de hacer una apreciacin global de estos es-
cenarios, es necesario valorar por separado cada uno en los que las
organizaciones h a n tenido alguna presencia: las J A L , los Consejos
Locales de Cultura y los Encuentros Ciudadanos.
Las J A L fueron presentadas como espacios de participacin ciu-
dadana en el mbito local. Sin embargo, con las restricciones que
se le fueron imponiendo desde su creacin, sus funciones normati-
vas, de control, de planificacin y de definicin de presupuesto son
limitadas. E n primer lugar, no tienen poder real de definicin de
normas ni de control efectivo al Alcalde; en segundo lugar, real-
mente no tienen poder decisorio, dado que el plan de desarrollo
local debe ir en concordancia con las polticas de la administracin
central; por ltimo, la administracin de los recursos locales est

Alfonso Iones
 275

en manos del Alcalde. C o m o dijo un entrevistado: "Las J A L no

pasan de ser una descentralizacin electoral".
C o n estas restricciones, las funciones de la J A L se reducen a la
de gestin. Los ediles operan bsicamente como intermediarios
entre la poblacin de las localidades, sus redes polticas y la A d m i -
nistracin. A l perder su funcin poltica (representacin, toma de
decisiones, control), las J A L terminaron siendo un espacio poten-
cial para la reproduccin de los esquemas dientelistas.
Los ediles pasaron a ser, como lo haban sido los dirigentes
de las Juntas Comunales hasta antes del 9 1 , unos intermediarios,
unos tramitadores entre las demandas de la poblacin y la admi-
nistracin, unos gestores de obras, tal como lo expresa u n edil:
"A m llegan y me dicen: edil, necesito un cupo en un colegio, en
una escuela, necesito que me ayuden; por ejemplo a llevar un enfermo
a un hospital; entonces son cositas pequeas; que las vas, que las calles
que el reparcheo (...) entonces est uno ms cerca de la comunidad"
(Edil independiente, Barrios Unidos, citado por Garca [2003, p. 88]).

Esta potencial centezacin de las J A L fue, desde un comienzo,

sospechada por las organizaciones; por ello, ha sido permanente el
dilema entre no participar para no legitimar dicho esquema, o hacer-
lo, transformando el enfoque y modo de mediacin entre poblacin y
administracin, dada la legitimidad de las organizaciones como por-
tadoras de otras concepciones y estilos de accin y poltica local:
"Para las organizaciones comunitarias en su prmer momento no
hubo, no se logr dimensionar la importancia que tena el escenario;
se entenda como un escenario de participacin local al que habra
que vincularse, pero como no se tena la experiencia poltica electoral;
ramos como la otra posibilidad de propuesta de trabajo que tena la
localidad; entonces las prcticas tradicionales de poltica fueron las que
ocuparon esos espacios porque las discusiones nuestras era nada con
los partidos, nada que tenga que ver con partidos, con la estructura
Ciudadana v Cultura
1 !(

como tal no importa si es de izquierda o derecha, eso no nos interesa

para nada" (Entrevista Edil independiente de San Cristbal).
"Conociendo las juntas administradoras locales como unas juntas
comunales de mayor envergadura, una junta ya no de un barrio sino
una junta global, la suprema junta, que maquinaba entre los barrios
la solucin de los problemas de la localidad, se vio la necesidad de que
s era importante estar ah y que haba que estar para que se hiciera
un reconocimiento a un trabajo social, pero de forma independiente"
(Entrevista Edil independiente de Suba)

Ya estando dentro de las J A L , los ediles provenientes de procesos

organizativos autnomos, valoran que su papel en ellas es el de per-
mitir que las organizaciones y la gente comn y corriente tengan
u n acceso directo a la informacin sobre las polticas distritales y
con ello aumenten sus posibidades de controvertirlas a tiempo o de
involucrarse en aqullas que vean coherentes con sus concepciones y
campo de accin. Adems, insisten en que desde all mantienen su
vocacin formativa en su caUdad de educadores populares, apoyan a
otros grupos de base y ciudadanos en la comprensin de las polticas
pblicas y en la formulacin de propuestas propias:
A m lo que me generan estos espacios son tres cosas esencia-
les que son: El acceso a informacin, que me ayuda entender que
uno no poda participar si no tiene informacin y bueno, all se
encuentra toda las arandelas que tienen las estructuras de nuestras
instituciones, entonces no la ley, informacin desactualizada, no es
informacin pertinente, es incompleta y ejercicio de reconocer que la
participacin requiere informacin me ayud mucho entender hasta
dnde podemos llegar en estos escenarios. (Entrevista Edil indepen-
diente de San Cristbal)
Usted como edil puede jugar un papel importante frente a esas din-
micas organizativas, en el sentido de que cuando en el barrio la gente se
rene para su organizacin muchas veces no tiene ni idea de la cantidad
 [II

de normas, no tiene ni idea de cmo obtener recursos de la localidad, no

tiene idea de un determinado programa o proyecto que est ejecutando
el Distrito... (Entrevista a Edil independiente de Chapinero)

C o n respecto a la presencia dentro de los mltiples Consejos y C o -

mits locales se tiene una valoracin similar. Se les reconoce su es-
casa capacidad de incidencia en la mayora de ellos y la tendencia,
en algunos casos, a ser instrumentalizados por los funcionarios.
Sin embargo, su participacin en ellos est justificada por la posi-
bilidad de acceso a la informacin, como experiencia de formacin
poltica, como vivencia directa de los alcances y limitaciones reales
de estos espacios participativos institucionalizados y como espacio
de conocimiento y encuentro con otros grupos y personas con con-
cepciones comunes.
"En esos, como 15 consejos, los ciudadanos podemos vertir mu-
chos de nuestros intereses en torno a lo que significa la construccin
de democracia y desarrollo local. Sin embargo, estos escenarios son
instrumentalizados, entonces muchas veces terminan refirindose
unos niveles de representacin, donde no se logran realmente proce-
sos de formacin o de incidencia en las decisiones locales (...)
Se tiene acceso a la informacin, pero es que no basta con informa-
cin, yo puedo tener la informacin y me queda muy difcil asumir qu
dice la informacin; lo que requiero es de metodologas y propuestas
que me permitan didctica la informacin para que sea de fcil acceso
a la gente, y creo que all es donde yo logro tener un elemento muy
importante a mi favor, un poco para mirar lo individual, y es eso y edu-
cador y que vengo de una formacin de educacin popular, entonces,
entre menos complejos se haga el saber o el conocimiento mucho ms
fcil es la retraccin para volver a entender lo complejo.
La gente puede entender que hay unos escenarios en dnde jugar,
no necesita ser especialista o profesional para estar en un consejo local
de cultura, para estar en el consejo local de discapacidad, para estar

Ciudadana y Cuituia
 en los COPACO. Es muy importante manejar esos tres elementos:
acceso a informacin, metodologa para comprender es informacin,
y otros escenarios donde yo pueda jugar, donde puede intervenir real-
mente" (Entrevista Edil independiente de San Cristbal),
"En este sentido estos escenarios, son para m no solamente ejerci-
cios para descentralizar la participacin sino que son evidentes espa-
cios de informacin poltica, de construccin de ciudadana en lo local
y que no puede entenderse en una discusin y en una guerra con la
democracia representativa" (Entrevista Edil independiente de Suba).

Frente a la proferacin de estos espacios colegiados de "participa-

cin", tambin se comparte la opinin de que fragmentan la posi-
bilidad de articulacin y accin global de la poblacin en torno a
sus problemticas. Salvo el Consejo de Planeacin y el de Polticas
Pblicas que se suponen transectoriales, la casi veintena de comits
y consejos se ocupan de sectores o poblaciones especficas; pero al
igual que ellos, estos Consejos son meramente consultivos y no tie-
nen ningn poder ms all que el de formular recomendaciones al
Alcalde y a la JAL.
Finalmente, es evidente que salvo los Consejos Locales de Cul-
tura, que cuentan con recursos y personal tcnico de apoyo perma-
nente, las dems instituciones descentralizadas prestan un escaso
apoyo efectivo a los canales de participacin. No les destinan re-
cursos ni personal y, en algunos casos, su existencia es discrecional
de los Alcaldes Locales, como es el caso de los Consejos Locales
de Poltica Social. Por ello, la presencia de las organizaciones en
estos espacios es discrecional; participan en aqullas cuando se
puede prever que sus opiniones o proyectos pueden ser tenidos en
cuenta y lograr alguna incidencia; se marginan de aqullas en las
que no ven tal posibilidad.

Alfonso Ton es
 279

C o n respecto a los Encuentros ciudadanos, tambin hay una

mirada paradjica. Por un lado, aparecen como un escenario
atractivo para la deliberacin y el debate, para conocer otras orga-
nizaciones y darse a conocer, para el aprendizaje poltico de sus in-
tegrantes, para posicionar proyectos e iniciativas propias, e incluso
para acceder a recursos estatales:
"Despus Adela nos coment que estaba participando en los En-
cuentros Ciudadanos para participar del presupuesto participativo para
la parte cultural de la localidad, pasando proyectos. Enseguida le pre-
guntamos si ella crea que los Encuentros Ciudadanos servan para algo,
porque a nuestro parecer no era un espacio participativo sino consultivo,
entonces ella dijo que crea que s, que seguramente; que si no se partici-
paba pues no servan, o que si no se hacan en forma colectiva, por ejem-
plo uniendo fuerzas de varios grupos culturales dentro de la localidad,
pues tampoco servan. Pero que esos eran espacios que estaban ah y que
se abran para la gente, para que se pudieran realizar proyectos, y que la
idea era resaltar la parte cultural de la localidad" (Promotora)
"...entonces en la medida en que aparezcan los recursos, y esos
recursos de dnde aparecen?, estos recursos aparecen de estar ges-
tionando en el Fondo de Desarrollo Local, en la Alcalda, de estar
pendiente de las convocatorias y ver y mandar proyectos y ver que
esos recursos lleguen para ac. Esos recursos hay que gestionarlos,
hay que hacerlo, y nosotros siempre lo estamos haciendo para canali-
zar esos recursos para nuestra comunidad..." (Entrevista a dirigente)

Pero tambin se reconocen como limitaciones, la rigidez de sus

procedimientos que alejan al ciudadano comn y corriente, por el
nivel superficial de los debates, pero especialmente por su limitado
poder de decisin real sobre los asuntos locales; se limitan a ser un
insumo en el diagnstico, pero no en la definicin especifica de
polticas, en la construccin de planes y mucho menos en la defi-
nicin del presupuesto.

uucadania y Cuituia
zbU

Estos encuentros, a mi modo de ver, no han logrado trascender la

cultura de la consulta, entonces se volvieron escenarios de consulta
y no de decisin, que es lo mismo que le pasa a los consejos que son
eminentemente consultivos y ese hecho se manifiesta en que en los
encuentros ciudadanos a la gente se le sigue tratando como nio chi-
quito, es la gente y los ciudadanos que no saben.
(...) desde el planteamiento que hizo Mockus no se ha logrado
trascender ese primer nivel; ese otro nivel que uno esperara, no se
dio... la gente hace una descripcin de problemas, hace una prioriza-
cin de problemas y despus caracteriza problemas, pero no pasa al
otro nivel y es entrar al diseo de unas alternativas de solucin, que
es lo que nosotros denominamos hoy poltica pblica.
No s si culturalmente seguimos pensando que nuestra comuni-
dad son nios chiquitos y creo que los encuentros ciudadanos como
una estrategia de participacin adolecen del siguiente paso que es
lo que uno esperara en ejemplos como Porto Alegre o Sao Paulo
con los presupuestos participativos. (Entrevista Edil independiente
de San Cristbal).

2.5, Balance interpretativo

A modo de balance provisional, se puede afirmar que la parti-

cipacin limitada de las organizaciones en estos espacios institu-
cionales locales les ha permitido abrirse un poco de los escenarios
barriales y sectoriales de actuacin, ganando una proyeccin ms
local y en algunos casos al mbito de la poltica pblica del Dis-
trito. Aunque no abandonan su posicin crtica y escptica frente
a su carcter y alcances, participan en ellos como otra manera de
conocer la lgica del poder dominante, acceder a informacin y
desarrollando proyectos e iniciativas all donde les es posible m a n -
tener autonoma en su orientacin.
En fin, las organizaciones asumen frente a estos espacios lo que
Vi]lasante (1994) llama una conducta reversiva que se sintetiza en
la proposicin "S, pero no". Es decir, participar en estos escenarios
 281

puestos por el poder, pero sin creer totalmente en ellos; tratando

de hacer all, hasta donde se puede, lo que hacen desde sus propios
mbitos de trabajo y desde sus propios criterios; aprovechando al
mximo estas escasas oportunidades para sacarles provecho, pero
sabiendo que sus apuestas estratgicas no estn all.
Por ello, podemos leer esta participacin como una tctica de
resistencia, en los trminos de M . de Certeau (1996, p. 31), "el orden
efectivo de las cosas cs justamente lo que las tcticas populares apro-
vechan para sus propios fines, sin ilusiones de que vaya a cambiar de
pronto". Actuar dentro del terreno del poder dominante, exige de
los dominados, actuar tcticamente, utilizar los marcos de accin
institucionales, conservando los criterios y modos de hacer propios.
Ello genera lo que James C. Scott denomina microforcejeo de
las relaciones de poder: "As una lite dominante trabaja incesan-
temente para mantener y extender su control material y su pre-
sencia simblica. Por su parte un grupo subordinado se ingenia
estrategias para frustrar y revertir esa apropiacin y tambin para
conquistar ms libertades simblicas" (Scout: 2 0 0 0 , p. 232).
La metfora de "voltearle la torta al Estado", empleada por el
dirigente de una de las organizaciones, tal vez sea ms contun-
dente para expresar la manera como stas entienden esas nuevas
relaciones con el Estado:
"(...) nosotros nacimos y nacimos hace veinte aos como una or-
ganizacin contestataria del Estado, o sea, como un grupo de personas
que nos sentamos no representados, como cosa aparte, y como una or-
ganizacin contestataria podramos decir que nos identificaba (...) no
solo con nosotros, sino con muchas organizaciones y nosotros no nos
sentamos identificados con este Estado, que ha sabido darle la vuelta a
esa torta, por decirlo as, y ponernos a las organizaciones de responsa-
bles. Hoy casi que somos responsables de lo que el Estado tendra que
responder, y cmo le dio la vuelta y en qu momento?
 Tal vez nunca estuvimos ah, ni muy pendientes, pero cuando se
habla de empequeecer el Estado, pues muy feo esto de la descentra-
lizacin, cmo nos han mandado a nosotros a resolver todos los pro-
blemas sociales, culturales, deportivos, econmicos y de toda ndole;
que nos organicemos y manejemos nuestro presupuesto y miremos
a ver cmo es que se van a solucionar las problemticas que tenemos
aqu. La ventaja es que hasta donde es posible, podemos hacerlo a
nuestro modo, dndole de nuevo la vuelta a la torta" (Entrevista a
dirigente).

Este comportamiento de las organizaciones frente al proceso de

descentralizacin, tambin confirma el modo de construccin de
ciudadana que se genera desde las organizaciones populares, y que
va ms all de su concepcin liberal individualista y referida exclu-
sivamente al Estado. E n efecto, la actuacin ciudadana que se pro-
mueve desde las organizaciones no es individual sino colectiva, no
est limitada a la esfera electoral y jurdica, sino que acta en todos
los mbitos de inters comunitario, no se asume como universal,
sino referida a una comunidad territorial y a u n sector social.
Tales ciudadanas "activas" o crticas aprovechan los escasos es-
pacios de participacin conquistados u otorgados por el sistema
poltico, pero no se limitan a ellos. Intervienen en procesos y esce-
narios de deliberacin, de consulta y control social de los asuntos
pblicos, y adems emplean el repertorio de formas de organiza-
cin y movilizacin que han generado desde sus luchas. Su par-
ticipacin en los asuntos comunitarios y locales no se limita a los
momentos c instancias institucionales es permanente y autnoma.
Este ejercicio permanente y crtico de ciudadana supone unas
creencias, valores y actitudes particulares con respecto a la par-
ticipacin, al estado y a lo poltico. Es decir, una cultura poltica
 282

que ya no cs la tradicional racionalidad pragmtica desarrollada

por los pobladores populares no organizados, ni tampoco la racio-
nalidad individual instrumental y fragmentada promovida desde
las instancias estatales.
Las prcticas y relaciones cotidianas que se vivencian en las
organizaciones, as como los permanentes espacios de reflexin y
formacin sobre las mismas, contribuyen a que los individuos y
colectivos vayan asumiendo nuevos valores como la solidaridad, la
justicia, el bien comn y el compromiso; tambin a que se apropien
de los criterios que les permitirn tomar decisiones en espacios
pblicos y privados, coherentes con tales valores.
Estos valores, actitudes y criterios de actuacin, encarnados
en sujetos y colectivos especficos, conforman una cultura demo-
crtica popular desde la cual intervienen en los espacios pbcos
y se relacionan con otros actores pblicos y privados. La emer-
gencia y permanencia en el cambio de estas subjetividades es lo
que, en ltimas, garantiza la sostenibilidad de los procesos orga-
nizativos populares y la potencialidad de movilizacin colectiva.
Las agendas y los proyectos de accin de las organizaciones son
cambiantes; los sujetos que las definen y agencian tienden a ser
permanentes.
Estamos frente a lo que Pablo Gonzlez Casanova (1997) de-
nomina construccin de democracia "desde abajo", que a la vez que
potencia a los sectores populares como actores polticos democrti-
cos, construye democracia en la sociedad y el Estado. A la vez que
reivindica la autonoma de los sectores populares, les potencia su
capacidad de incidencia en los espacios pblicos, hasta donde les es
posible dentro del orden poltico.

;cadama y cultura
284

Notas
1
Las organizaciones populares que fueron consideradas en el estudio
fueron: la Asociacin Vecinos Solidarios (En adelante: AVESOL), el
Instituto Cerros del Sur (En adelante: ICES), la Corporacin Centro
de Promocin y Cultura (En adelante: CPC), la Coordinadora de Or-
ganizaciones Populares por la defensa de los derechos de los nios y las
nias (En adelante: La Coordinadora), La Corporacin La Cometa, la
Corporacin Promotora Cvico Cultural de Zuro Riente (En adelante:
La Promotora) y la Cooperativa COPEVISA.
2
Dicha forma de accin colectiva consiste en "la paralizacin total o
parcial de las actividades ms importantes de una regin, una ciudad
o a un conjunto importante de sus barrios, y que tiene como finali-
dad la exigencia a las autoridades de la solucin inmediata de problemas
agudos o inmediatos que afectan al conjunto de la poblacin (Medina:
1977, p. 6).
3
Eran 15 das para la presentacin de proyectos, 2 para seleccionar los me-
jores, uno para publicar los escogidos, 6 para escuchar a los proponentes, 2
para seleccionar los finales, 2 para que el Alcalde elaborara el Plan local,
basado en los proyectos y lo presentara a la JAL para su aprobacin.

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