PLANIFICACIN, LIBERTAD Y CONFLICTOS

(Fundamentos de la reforma del sistema

de planificacin en Venezuela)*

* Exposicin del Doctor Carlos Matus, experto del Programa de las Naciones Unidas
para el desarrollo en Venezuela (PNUD) ante la Direccin Superior del Ministerio de
Sanidad y Asistencia Social de la Repblica de Venezuela, el 08 de agosto de 1984.
Esta versin fue tomada de la cinta grabada, a la que se aadieron ligeras
correcciones, para adecuarla a la forma escrita. Las respuestas a las preguntas de
los asistentes se agregaron al texto de la charla sin precisar el autor, y se
incorporaron en los lugares que parecieron ms pertinentes para guardar la
coherencia de la exposicin. La subtitulacin es, naturalmente del editor.

1
 PRESENTACIN.5
INTRODUCCIN.....7
Primera Parte:
EL CONTEXTO TERICO-PRCTICO
QUE ENMARCA LA REFORMA

- PLANIFICACIN, LIBERTAD Y CONFLICTO ...13

- LOS MTODOS DE PLANIFICACIN ..15
- PLANIFICACIN Y ORGANIZACIN 20
- DNDE ESTAMOS Y QU PODEMOS HACER .22
- NUESTRA RESISTENCIA A LOS CAMBIOS ..25

Segunda Parte:
LOS FUNDAMENTOS DE LA
PLANIFICACIN SOCIAL

- PLANIFICACIN Y PLANIFICACIONES ...29

- UN DECLOGO DE LA PLANIFICACIN ..32

Tercera Parte:
LOS MTODOS DEL VII
PLAN DE LA NACIN

- TRES ADVERTENCIAS ...47

- EL MOMENTO EXPLICATIVO ..49
- EL MOMENTO NORMATIVO ...57
- EL MOMENTO ESTRATGICO ...63
N 1. Enero 1985
- EL MOMENTO TACTICO-OPERACIONAL ...71
- CONCLUSIONES FINALES ....80
C EDICIONES IVEPLAN
Diseo Grfico, Portada
e ilustraciones: Alfonso Rondn
Textos: ALEA, C.A.
Impreso en Venezuela por:
Taller Grfico de la OCE en
Colaboracin con IVEPLAN
3
2
 PRESENTACIN

Presentacin del Dr. FELIPE BELLO

Director General Sectorial de Salud

Es motivo de real complacencia para la Direccin General Sectorial de Salud,

presentar en la maana de hoy al Profesor Carlos Matus, connotado economista
especializado en la teora de la planificacin, nacido en Chile y egresado de la
Escuela de Administracin Pblica de la Universidad de Harvard. Ha ocupado
diversos cargos en Organismos Internacionales en el campo de la Planificacin
Econmica y Social, Ministro de Economa y Presidente del Banco Central en el
perodo 70/73 en su pas. Actualmente se desempea como consultor del
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en Venezuela (PNUD). El
profesor Carlos Matus es, adems, autor de varios libros, entre los cuales tiene
significativa importancia Poltica y Plan, donde expone los conceptos tericos de
la planificacin estratgica. Espacialsima obra que intenta sistematizar en forma
prctica los conceptos generales sobre esta novedosa metodologa de
planificacin que servir de base para la formulacin del prximo Plan de la
Nacin. El objetivo de la charla del Dr. Matus en la maana de hoy es familiarizar,
en forma general, a los Directores, Asesores, Jefes de Divisin y Departamentos
de Despacho, con los conceptos, criterios, mtodos y conocimientos generales de
la planificacin estratgica con la cual tendrn que lidiar con frecuencia en el
futuro. Finalmente, quiero agradecer al personal de CORDIPLAN e IVERPLAN, y
muy particularmente al Profesor Matus y a la Drs. Hayd Garca, por la gentileza
que han tenido al compartir esta maana con nosotros. En nombre del ciudadano
Ministro de Sanidad y del equipo de Directores del Despacho aqu presentes, les
damos la bienvenida y les damos las gracias. A ustedes, seores Directores, les
rogamos presten toda la atencin a esta conferencia. Cedo la palabra al Dr. Carlos
Matus.

4 5
 INTRODUCCIN

Quiero comenzar por agradecer a ustedes la oportunidad que me brindan para

explicar el alcance de la reforma del sistema de planificacin que ha emprendido el
Gobierno de Venezuela. Creo que el significado de ella justifica la preocupacin de
ustedes.
Venezuela es el primer pas de Amrica Latina que emprende cambios muy
profundos en su sistema de planificacin a partir de una autocrtica penetrante y a
veces dolorosa sobre la experiencia que hemos acumulado. Este impulso de
cambio nos obliga a mirar al futuro y volver la vista hacia atrs, slo para recoger y
valorizar las experiencias positivas que es justo reconocer a la planificacin
tradicional.
Estamos embarcados colectivamente en una aventura, en el buen sentido de la
palabra, como andanza y empresa de valor, y no de cosa aventurada, como
algunos escpticos han querido signar a esta experiencia. Porque todos los que
trabajamos directamente en esta empresa creativa de cambio estamos
convencidos de que no hay riesgo apreciable de que la prctica de la planificacin
situacional no produzca los resultados que esperamos. Tampoco pensamos
ligeramente que basta un periodo muy breve para cambiar radicalmente las cosas.
Pero, en contrapartida, tambin es cierto que la planificacin normativa tradicional
no fue muy fructfera ni muy eficaz. De manera, que haciendo una irona,
podramos decir que lo peor que nos puede ocurrir con la planificacin situacional
es lo mejor que hasta ahora ha logrado la planificacin normativa.
Desde esta perspectiva, no hay grandes riesgos. Sin embargo, todos esperamos
muchos ms que eso como resultado de esta empresa de planificacin que, como
audacia, ha emprendido al Gobierno de Venezuela.

6 7
 Audacia que es ms valiosa cuando toda nuestra cultura de conformidad a
imitacin, frena el pensamiento original y le niega la oportunidad de hacer su
prctica.
Me propongo no desperdiciar la oportunidad que ustedes me ofrecen para
informarles, intentar convencerlos y convocarlos a sumar sus capacidades y
voluntades en esta aventura. Por mi parte, har lo mejor posible para explicarles,
en un tiempo breve, los alcances que tiene la planificacin situacional, que son
muy prcticos a pesar de su compleja apariencia inicial.
Voy a dividir mi exposicin en tres partes:
1. En primera parte, presentar el contexto terico-prctico en que iniciamos
esta experiencia. Creo que hay una gran distancia entre lo que podemos
esperar de una buena prctica y de una buena concepcin terica de la
planificacin y lo que estamos haciendo ahora. Hay enormes avances en
teora de la planificacin y de la organizacin, y varios de ellos,
curiosamente, vienen de lo que podramos llamar la bio-ciberntica, o sea,
una ciencia que est muy ligada a ustedes, como mdicos. Pero, pocos de
esos avances llegan a nosotros o a nuestras universidades para enfrentar los
problemas prcticos de organizacin y de planificacin que se nos presentan
a diario. De manera que es bueno que, como primer punto, reflexivamente
sobre la distancia que media entre el avance de las ciencias que pueden
apoyarnos en nuestra prctica de planificacin y organizacin y lo que hoy
hacemos en la prctica cotidiana y terrenal de nuestro trabajo.
2. En la segunda parte, har una breve presentacin de los principios tericos-
filosficos en que descansa la concepcin de la planificacin situacional.
Esta concepcin es radicalmente distinta a la de la planificacin normativa o
tradicional. La planificacin situacional es una forma ms amplia y dinmica
de entender el concepto de plan y de concebir la utilidad y la prctica de la
planificacin. De manera que es bueno que nos transportemos al plano de lo
terico para dejar claras las diferencias entre lo que normalmente se ha
entendido por planificacin y lo que la planificacin situacional define como
su objeto y sus posibilidades. Porque, a veces, la planificacin tradicional nos
ha planteado tareas que estn ms all del alcance del hombre, y por
consiguiente de un Gobierno. Lo primero que debe aprender un gobernante
planificador es a ser modesto en sus pretensiones de control de la realidad
social, y esto no es contradictorio con la audacia de sus aspiraciones de
cambio.
3. En la tercera parte, incursionar en los mtodos y prcticas concretas que
desarrollar la planificacin situacional en su aplicacin particular al VII Plan
de la Nacin- En este apartado, organizaremos la explicacin en trminos de
los cuatro momento bsicos que
8 9
rigen la planificacin situacional. Digo momentos, y no etapas, porque son
instancias que se repiten constantemente, en orden cambiante, en el proceso de
planificacin, entendido ste como clculo que precede y preside la accin.
Estos son:
1. El Momento Explicativo, o sea, aqul en que el actor que planifica est
permanentemente indagando sobre las oportunidades y problemas que
enfrenta e intentando explicarse las causas que los generan. Sin embargo, el
slo concepto de problema alude a las normas o patrones de comparacin a
que se refiere el momento siguiente.
2. El Momento Normativo, como aqul en el cual el actor que planifica disea
como debe ser la realidad o la situacin: momento que la planificacin
tradicional confundi con la totalidad de la planificacin para terminar por
identificar planificacin con diseo; para nosotros, lo normativo es slo un
momento del proceso de planificacin aquel momento de diseo que se
mueve en el plano del debe ser.
3. El Momento Estratgico, en el cual el actor que planifica se pregunta cmo
puedo construir viabilidad a mi diseo normativo?, qu obstculos debo
vencer y cmo los puedo vencer para que mi diseo del debe ser se encarne
en la realidad como una fuerza efectiva de cambio hacia la situacin elegida
como objetivo?, cmo el diseo que est en el papel o en nuestras cabezas
puede convertirse en movimiento real de la situacin? Aqu aparecern
obstculos polticos, econmicos, culturales, organizativos, cognoscitivos,
legales, etc. Porque el problema poltico, y todos los otros problemas no estn
resueltos de antemano, para que el planificador pueda dedicarse
exclusivamente a lo econmico. Quien planifica no slo debe disear como
deben ser las cosas, sino que tambin debe hacer un clculo de cmo sortear
los obstculos que se oponen al cumplimiento de ese diseo. Aqu
empezamos a diferenciarnos fuertemente de la planificacin tradicional, que
normalmente agota su tarea en el momento de diseo. El mismo diseo que el
tcnico le entregar despus a quin decide y a quin ejecuta el plan para que
lo materialice, como si la decisin y la ejecucin no fueran problemas
recurrentes de quien planifica. Todo esto tambin nos llevar a revisar los
conceptos de planificacin y de planificar porque quien planifica es quien
realmente comanda un proceso. La planificacin se refiere principalmente al
proceso de gobierno (con minscula), no exclusivamente gobierno de un
Estado, si no, adems, gobierno de un centro ambulatorio, gobierno de una
Direccin del Ministerio de Sanidad y gobierno de un Ministerio, de un
Sindicato o de una Organizacin Empresarial. La planificacin se refiere al
proceso de gobierno y quien planifica es quien gobierna.
 Quien realmente planifica es quien tiene la capacidad de tomar decisiones y
por eso es que la planificacin situacional pone el nfasis en el momento de la PRIMERA PARTE
accin y usa la exploracin sobre el futuro como un recurso para darle
racionalidad a la accin, pero no se queda en la mera exploracin del futuro, ni
separa tajantemente la planificacin de la gerencia de la accin. La
planificacin no es un mero clculo, sino el clculo que precede y preside la
accin. En consecuencia, clculo y accin son inseparables y recurrentes.
Esta es otra limitacin que tiene la planificacin tradicional, que ha trazado
lmites muy artificiales entre quienes planifican y quienes ejecutan. Los
organismos viables, en el trmino ciberntico de la palabra, jams pueden
especializar tajantemente las funciones de planificacin y ejecucin, y si bien
las combinan en distintas doces, es innegable que permanentemente articulas
tales funciones. El momento estratgico, entonces, se refiere a este problema
de sortear los obstculos que nos presentan los diferentes recursos escasos,
que no son slo econmicos. A veces, pueden ser conocimientos, a veces
poder poltico, disfuncionalidad de valores, etc.
Hay mltiples recursos escasos que limitan el cumplimiento del plan. Por ello,
el concepto de planificacin tiene que exceder lo meramente econmico y
abarcar situaciones integrales. Y:

4. El Momento Tctico-Operacional, es el ltimo momento, el cuarto momento de

la planificacin situacional. Es tambin, el momento decisivo. Porque, en
definitiva todos los otros tres momentos de la planificacin slo tienen una nica
utilidad: constituirse en un clculo para la accin, en un clculo que precede y
preside la accin. Sin embargo, es indispensable calcular explorando ms all
del presente para darle racionalidad a nuestras decisiones de hoy, pero, al final,
juzgaremos la planificacin por la forma en que ese clculo es capaz de alterar,
conducir y orientar las acciones presentes. Este clculo es el centro del
momento tctico-operacional y tiene como objeto orientar cada paso que damos
en el da y evaluarlo en relacin a la situacin-objetivo, no slo para constatar la
aproximacin alcanzada respecto a ella, sino tambin para revisarla como gua
que seguir precediendo y presidiendo nuestros pasos siguientes. La realidad
se construye en el presente. Los resultados que obtenemos en la realidad son
un producto de esos pasos que damos en el da a da, no cuentan los planes
que simplemente pensamos o diseamos, slo pasan aquellos que preceden y
presiden nuestros pasos.
Esta es la lgica y el anticipo del contenido de las tres partes que he anunciado.

10 11
 EL CONTECTO TERICO-PRCTICO
QUE ENMARCA LA REFORMA

PLANIFICACIN,
LIBERTAD Y CONFLICTO

Comencemos con la primera parte. La planificacin, creo yo, si nos olvidamos

del concepto estreche y tradicional de planificacin, se inserta dentro de las
conquistas de libertad ms grandes que puede perseguir el hombre. Porque
planificar no es otra cosa que el intento del hombre por crear su futuro y no ser
arrastrado por los hechos. La planificacin se inserta en una lucha que nos afecta
a todos, y donde a veces nos sentimos impotentes frente a la impotente fuerza que
tienen los hechos que nos arrastran hacia una direccin que no queremos, y que a
veces tampoco nuestros oponentes quieren. Parece que algo que tiene una fuerza
dinmica arrollante nos arrastra, nos conduce, y no nos deja elegir. Frente a esta
prdida de libertad, algunos intentan consolarse filosficamente, diciendo que
todas las tendencias son buenas, lo que puede ser cierto algunas veces para
algunos de nosotros, pero nunca siempre para todos nosotros.
De manera que la planificacin se realiza en un medio resistente y que nunca
en un medio inerte, pasivo o esttico, porque el objeto de nuestros planes es
siempre una realidad que est en movimiento, en una direccin y en una velocidad
determinadas y porque hay en la realidad fuerzas ms potentes que otras que las
han impuesto ese direccin y esa velocidad.
Por consiguiente, el actor que planifica no est enfrentando con fuerzas dbiles
sino con resistencias fuertes. Esto es lo primero que debemos tener en cuenta,
porque la planificacin, unas veces ms que otras, siempre se refiere a un contexto
de conflicto entre oponentes. En algunas concepciones tericas, ese oponente
aparece como si fuera la naturaleza o algo indefinido. En otras ocasiones, como si
fuera la naturaleza o algo indefinido. En otras concepciones, como la planificacin
situa-

12 13
cional o la estratgica, en general, los oponentes se identifican con fuerzas
sociales concretas, con oponentes de carne y hueso. LOS MTODOS DE PLANIFICACIN
Si el hombre, un gobierno, o una institucin renuncian a conducir y se dejan
conducir, renuncian a arrestar y son arrastrados por los hechos, entonces,
renuncian a la principal libertad humana, que es intentar decidir por nosotros y para
nosotros a dnde queremos llegar y cmo luchar para alcanzar esos objetivos. La
planificacin es, as, una herramienta de luchas permanentes que tiene el hombre
desde los albores de la humanidad por conquistar grados crecientes de libertad.
Cuando el hombre no conoca el fuego, no tena el grado de libertad para elegir
entre pasar fro o calor; cuando descubre el fuego, el hombre puede decidir. En
trminos de planificacin estratgica, podramos decir que es capaz de convertir
una variante en una opcin. El puede optar por no pasar fro. Antes de que el
hombre ganara ese grado de libertad, no poda convertir una disyuntiva en una
opcin, estaba determinado por una variante. Nosotros usamos el trmino variante
cuando el planificador se encuentra ante una alternativa en la cual no tiene el
La experiencia me dice que cuando la gente es escptica respecto a la
poder de decidir, y la realidad en que l acta, decide por l. As, el proceso de
planificacin, en el fondo es escptica slo de una determinada concepcin de
libertad del hombre es el proceso de conversin de variantes en opciones. De
planificacin que le resulta ineficaz. Pero ese hombre escptico no improvisa y en
manera que la planificacin no es algo identificable con un mero instrumento
alguna forma hace un clculo que precede y preside la accin. Y se ha rechazado
burocrtico-legal o con un mtodo tecnocrtico que se puede aceptar o rechazar.
la planificacin que le resulta ineficaz en su prctica, de hecho no ha rechazado
La alternativa al plan es la improvisacin o la resignacin, y ambas son una
toda forma de planificacin. Por el contrario, l la reemplaza por otra intuitiva sin
renuncia a conquistar nuevos grados de libertad.
obligarse a sistematizarla metodolgicamente. A veces crea o adopta
instintivamente alguna forma de planificacin donde explora alternativas y se
remonta hacia el futuro para fundamentar sus decisiones en el presente. Se trata,
en todo caso, de una forma de clculo que precede y preside la accin. Por
consiguiente, de alguna forma sentimos la obligacin de encontrar un mtodo de
planificacin o clculo que sea capaz de responder a nuestras necesidades. En el
fondo, lo que quiero decir es que cada gobernante de un proceso poltico,
econmico, social u organizativo tiene que disear su propio mtodo de
planificacin. No puede haber un mtodo nico, de validez general, salvo en el
plano de los principios muy generales que calce como anillo al dedo a las
necesidades concretas de una prctica particular de accin. Buena parte de los
problemas que tiene la planificacin tradicional se deben a la idea rgida u en mi
concepto falsa, de que el diseo metodolgico de planificacin que se conforma
para ser til a la sntesis que debe hacerse en la Oficina Central de Planificacin,
es necesariamente vlido, slo que con mayor detalle, para cualquier unidad
operacional descentralizada. Y eso no es as. Parte no despreciable de la
incomprensin y frustracin que a nivel operacional se expresa asumiendo la
planifica-

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14
cin como carga externa y no como una necesidad interna, proviene de los malos
diseos de los sistemas de planificacin que le hacen intil ante los hombre que
operan y actan. Recalco la idea de que en muchos casos, dado que estos
instrumentos se revisten de cierta legalidad y de cierta obligatoriedad, la
planificacin se asume como una carga externa, como una obligacin que hay que
cumplir, y no como una herramienta que nosotros necesitamos para la accin en el
da a da. Aqu, la filosofa es cumplamos formalmente con la obligacin legal,
entregumosle los planes que CORDIPLAN exige, pero nosotros no los
necesitamos para darle eficacia a nuestra gerencia. Hay, pues, una distancia
grande entre lo que nos demandan desde afuera o desde arriba como planes, y
que nosotros necesitamos aqu adentro o aqu abajo para hacer ese clculo que
precede y preside la accin en la prctica.
Esto es fatal para la eficacia de la planificacin, porque entonces planificamos
como una mera formalidad que no se articula con los problemas concretos de la
accin. Y cuando esto ocurre, necesariamente se generan al menos dos sistemas
de planificacin paralelos: el formal, que se reviste de la liturgia correspondiente, y
el sistema de planificacin de hecho o informal, que tampoco funciona muy bien,
pero preside la accin. Esta es una dualidad intil e ineficaz que debe ser
superada con la planificacin situacional.
Quiero, para subrayar las reflexiones iniciales, rescatar algunas ideas. Primero,
lo imprescindible y necesaria que es la planificacin para conquistar grados
crecientes de libertad y decidir sobre nuestro futuro. Por supuesto, decidir sobre
nuestro futuro no es nada fcil, porque actuamos en un medio resistente lleno de
conflictos y restricciones. Pero la alternativa es renunciar a construir el futuro; sin poder tener una visin panormica de ste. La planificacin directiva, sin
debemos as rescatar la planificacin como herramienta de libertad. planificacin operacional, nos sita en la visin panormica del bosque, pero de un
Segundo, debemos rescatar la planificacin como mtodo de gobierno, como bosque de rboles dibujados en el panel, inexistentes. A este respecto, la
herramienta dctil, flexible, til y eficaz para lidiar con nuestras necesidades de planificacin normativa quiere ser como el lecho de Procusto, aquel bandido de la
direccin en cada lugar de la administracin pblica donde nos encontramos, y con mitologa griega, que acomodaba a sus vctimas excesivamente grandes al
las de otros, como demanda externa. La planificacin, como mtodo, slo puede tamao de su lecho, a corte de espada. El plan normativo intenta acomodar la
entenderse como un diseo particular adaptado a nuestro caso. Y esto no es realidad a corte de voluntad, pero sta se escapa.
incompatible con los distintos casos de planificacin que comprende el sistema La planificacin tiene una instancia de sntesis central, pero atender a las
responda a una concepcin general central. Hay problemas de sntesis en la necesidades de esa sntesis no existe una camisa de fuerza, si no un marco
planificacin que deben tratarse a nivel de quienes tienen la visin de conjunto de general dentro del cual deben desarrollarse las prcticas particulares de
todo el pas. No slo existen problemas particulares, como el de la salud, sino planificacin operacional para que estas sean eficaces a los propsitos de cada
adems problemas genricos como el desempeo, la inflacin, el crecimiento y la unidad organizativa. No debemos esperar que nos impongan un mtodo de
reactivacin de la economa. planificacin; debemos crearlo nosotros a medida de nuestras necesidades y
La planificacin en la base, como planificacin operacional que trata con resolver nosotros su forma de articulacin con el plan general. Tercero, no existe
problemas particulares, es el basamento sobre el cual tiene que construirse la un mtodo de planificacin nico, a pesar de que normalmente se nos ensea uno
planificacin directiva que trata con los problemas genricos, adems, de los solo. Esta es una simplifica
particulares. Ambos tipos de planificacin so slo deben coexistir, sino conformar
un mtodo nico e integral. La sola planificacin operacional nos ubicar entre
algunos rboles del bosque
17
16
cin extrema que no tiene fundamento terico. Si tuviramos tiempo podramos en la prctica de la planificacin en Amrica Latina, sino en los centros nacionales
presentar aqu una sntesis de por lo menos cuatro o cinco concepciones distintas e internacionales de enseanza de la regin lo que a m me parece ms grave.
de planificacin que se debaten en el mundo acadmico. La concepcin de Porque estamos formando regimiento de planificadores que resisten los cambios
planificacin que hemos venido practicando en Amrica Latina es una entre varias, del sistema y se frustran en la prctica de una planificacin rgida e impotente para
y ella no fue diseada pensando en un sistema de planificacin. servir a la complejidad del proceso social. Estamos enseando y seguimos
Buena parte de los problemas que arrastra la planificacin normativa provienen debatiendo en seminarios internacionales, concepciones de planificacin que ni
de su origen como proyecto de investigacin sobre el futuro, y ello es distinto que siquiera veinte aos atrs se correspondas con el avance logrado por las ciencias.
planificar. A su vez, la planificacin tradicional en materia de salud tiene su
Y, muchas veces, tambin asesoramos con esas concepciones aejas.
fundamente metodolgico en la concepcin tradicional de programacin
econmica. Yo la vi nacer y recuerdo los nombres y apellidos de las personas que
la crearon originalmente.
Repito que esa concepcin tradicional de planificacin econmica no tiene su
origen en una opcin que descart otras posibilidades metodolgicas, sino en un
intento de investigacin que realizaba la Comisin Econmica para Amrica Latina
(CEPAL), sobre el desarrollo futuro de nuestros pases. Pero la investigacin sobre
el desarrollo marc las tcnicas de programacin econmica en la misma forma
que el primer automvil hereda la forma de una carroza sin caballos. En
consecuencia, no optamos por un sistema de planificacin, sino que
evolucionamos desde la investigacin sobre el futuro hacia lo que se llam
tcnicas de programacin econmica. As surgi la programacin econmica
nacional con la herencia de una tcnica de investigacin sobre futuro.
Esta tcnica, como el primer eslabn de la planificacin latinoamericana, result
estrecha y fue necesario ampliarla hacia los sectores sociales, educacin y salud,
principalmente. Entonces, el criterio normativo que vena de estas tcnicas de
programacin econmica se trasplant inadvertidamente a estas concepciones
tambin normativas sobre planificacin de la educacin, de la salud del ambiente,
etc.
Por ello debemos examinar ms crticamente el problema de la planificacin.
Nadie tiene la ltima palabra sobre esto, ni est dicho que hay un nico mtodo
probado. La mayora de los mtodos de planificacin han mostrado ms fracasos
que xitos.
Es pues, necesario, interrogarnos sobre la planificacin tradicional y sus orgenes.
Por lo dems, uno de los principales autores de la concepcin tradicional en
materia de planificacin de salud es hoy su principal crtico y ha elaborado otra
propuesta que se parece bastante a la planificacin situacional, aunque difiere de
sta.
Los avances en materia de teora de la planificacin han conformado en el
hecho la existencia de distintas escuelas de planificacin.
Y es all donde debemos estar alertas para rechazar esa actitud demasiado fcil
con que internalizamos concepciones tericas sin someterlas crticamente a
debate ni revisarlas segn la eficacia que prueben en nuestra prctica. La
concepcin normativa de planificacin que el Gobierno de Venezuela ha
abandonado, es an dominante no slo

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19
 PLANIFICACIN Y ORGANIZACIN
Lo mismos podra decirse y quizs con ms dureza, respecto de la llamada
teora de la organizacin. La verdad es que en este campo, salvo lunares que se
concentran en algunas Escuelas de Ingeniera de Sistemas y de Ciberntica, el
atraso de nuestra realidad es an mayor. Las tcnicas de organizacin que
aplicamos a nuestras reformas administrativas carecen de ciencia positiva que las
apoye. Por lo general ignoramos las leyes que rigen los procesos de organizacin,
y simplemente hemos adoptado tcnicas normativas de organizacin. Estas
tcnicas nos permiten racionalizar procesos organizativos, disminuir determinados
pasos innecesarios, disear procedimientos, etc. Junto a estas tcnicas de
organizacin y mtodos estn otras tcnicas aplicables a las estructuras
organizativas jerrquicas o no jerrquicas que nos son tiles para hacer diseos de
instituciones. La pregunta es qu base cientfica tiene todo esto?, cmo
podemos fundamentar una determinada estructura organizativa?, qu
descentralizar?, qu concentrar?, cmo son las organizaciones viables?, hay estos ltimos tienen, ha surgido una corriente moderna que a m me parece muy
leyes que rigen la vida y desempeo de las organizaciones humanas, las
instituciones como las rigen a los organismos biolgicos?. Podemos imitarlas en
el diseo institucional? En sntesis, la pregunta es cul es la ciencia positiva?
Es como si ustedes practicaran medicina sin biolgica. Ese es el drama de las
ciencias de la organizacin: son medicina sin biologa, casi no existe ciencia
positiva.
Ahora, inmediatamente moderno lo que acabo de decir.
En efecto, por el lado de algunos esfuerzos de investigacin administrativa, de
la teora general de sistemas, de la ciberntica en general y de
20
la bio-ciberntica en particular, hay avances promisorios en materia de la
organizacin que tampoco nosotros hemos asimilado suficientemente bien para
poder repensar el problema de las estructuras organizativas y el problema del
control.
Sin embargo, vivimos en un drama burocrtico en todos nuestros pases.
Algunos de estos avances en materia de teora de la organizacin han sido
fundamentalmente impulsados investigando justamente una de las mquinas
organizativas ms complejas y ms bien diseadas: el ser humano.
Varias de las teoras organizativas que estn surgiendo por el lado de la
ciberntica moderna encuentran analogas u homomorfismos en las distintas
subestruturas jerrquicas que integran el sistema biolgico de un ser viviente. Es lo
que en ciberntica se llama sistemas viables. Son sistemas capaces de sortear
enormes dificultades para sobrevivir y desarrollarse, y la prueba de su eficacia
organizativa consiste, justamente, en que son viables, que son capaces de existir
dentro de las restricciones que les presente el medio. Sobre esto hay trabajos
interesantes donde uno no sabe hasta donde son biologa, teora de la
organizacin, donde uno no sabe hasta donde son biologa, teora de general de
sistemas o teora de la empresa. Ah estn los trabajos de algunos bilogos, como
Maturana y Varela, que han aportado mucho a la ciberntica moderna, o los
trabajos del Profesor Warren Mc Culloch sobre la redundancia del mando
potencial en las redes del sistema nervioso, la ley de Sabih sobre el requisito de
variedad, el desarrollo de la teora ciberntica del control por Stafford Beer, y el
impulso novedoso que Fernando Flores le ha dado a la teora de las
conversaciones para fundar nuevas concepciones sobre la organizacin de
empresas.
Los sistemas sociales, sin embargo, son bastante ms complejos que los
sistemas biolgicos, pero a partir de la comprensin de la enorme complejidad que
promisoria en cuanto a teora de la organizacin. Por lo menos, es uno de los
pocos intentos, de fundar lo que podemos llamar una ciencia positiva de la
organizacin y abandonar las tcnicas normativas, o por lo menos intentar
verificarlas en base a una propuesta de ciencia positiva. Algunos de estos
principios de teora ciberntica los vamos a aplicar en el diseo de la Sala de
Situaciones que va a ser el corazn del Momento Tctico-Operacional en la
planificacin situacional venezolana. All aplicaremos el principio de reduccin de
variedad que tiene el organismo humano para poder tratar con una multiplicidad
de informaciones y poderlas comprender.
21

DNDE ESTAMOS Y
QU PODEMOS HACER
Frente A estoe panorama donde, por un lado, constatamos la necesidad de
planificar y por el otro la posibilidad de planificar apoyada en todos estos avances
de la ciencia, cotejemos realidad y posibilidad, y veamos donde estamos, sin caer
en la desilusin. Porque la distancia es muy grande. En vez de una planificacin
moderna y flexible que nos apoya para ganar grados de libertad, tenemos una
planificacin formalista, desligada de los problemas prcticos concretos, que tiene
ese sesgo abstracto de investigacin con el cual naci, muy tecnocrtica,
economicista porque slo tiende a considerar las restricciones de los recursos
econmicos y a reducir los otros mbitos de la realidad a problemas econmicos
muy rgida, porque es incapaz de tratar con los problemas de incertidumbre que se
plantean en el mundo real y, en consecuencia, muy vulnerable a los cambios de la
realidad. Todos ustedes saben lo que pas con el VI Plan de la Nacin.
Es que los mtodos rgidos y simples, estrechan nuestras capacidades de
anlisis. Por qu planificamos en una forma rgida, que cuando cambia el precio
del petrleo el pas se queda sin estrategia y sin plan? Esta sola falta denuncia la
impotencia de la planificacin normativa, complejidad de la realidad, acta como el
avestruz, esconde la cabeza en la tierra y dice: no hay incertidumbre, ni hay tal
complejidad y simplemente debo calcular el futuro con mi concepcin normativa,
aun si ello me obliga a adivinar el precio del petrleo. Ningn sistema vivo se
puede planificar con mtodos muertos. El libro-plan no tiene vida frente a la
realidad.
22
Esa planificacin normativa se ha ido distanciando cada vez ms de la prctica
concreta de las decisiones. Esa misma planificacin tradicional es la que al final se
transforma en un dolor de cabeza para la direccin poltica de un gobierno, y le
resulta inaccesible. Qu direccin poltica de un gobierno puede estudiar 18
volmenes de un plan e intentar traducirlos en accin concreta? Algo falla. En otras
cosas mientras un Ministros lee el primer volumen y va por la pgina cincuenta y
tres, ya la realidad cambi, ya no est leyendo algo que tenga que ver con la
realidad. Pero el problema es aun peor, porque antes de imprimirse la primera
pgina del libro-plan ya haba cambiado la realidad. Entonces por qu la direccin
poltica de un gobierno debera darle importancia a un plan que ya perdi vigencia
para poder encausar el proceso de toma de decisiones?, por qu reemplazar
nuestro clculo informal qu, junto a nuestra experiencia, nos permite decidir en la
absorbente coyuntura, por una planificacin esttica y formal que nos transporta
hacia una literatura sobre el futuro que no guarda relacin concreta con la dinmica
de los problemas que enfrentamos?
Y, a propsito de problemas, justamente la planificacin normativa elude el
concepto de problema. La planificacin tradicional, dado su origen de
investigacin, trabaja sistemticamente con la categora de sector y slo
asistemtica, parcial y secundariamente con la de problema. As, por ejemplo,
cuando los tcnicos que hacen los planes van donde el Ministro de Agricultura, y le
explican el plan diciendo: Sr. Ministros, hemos pensado que la agricultura podra
crecer el 7% anual y para eso la inversin en el sector agrcola, en vez de ser un
18% del producto agrcola, tiene que ser un 25% del producto agrcola, etc.. EL
Ministro nos escucha, se encoje de hombres y dice muy bien. Pero nos dice muy
bien, porque no le hemos tocado ningn problema concreto sobre el cual l tenga
una posicin. No es que est bien, no es que est conforme, no es que est
convencido de que la agricultura puede crecer en ese porcentaje. Es que nosotros
le estamos hablando un idioma que no le preocupa.
Pero si nosotros creemos que la planificacin se refiere a cosas reales, a
problemas concretos y ahora vamos donde el Ministro de Agricultura y le decimos:
mire, nosotros creemos que el problema del desarrollo agrcola de este pas se
explica en el siguiente flujograma situacional, el cual muestra en su explicacin
sistmico-causal seis nudos crticos que proponemos enfrentar con: a) una
operacin de ampliacin de la frontera agrcola, b) con etc. Probablemente no
podremos continuar la explicacin y la mano del Ministro nos dir, alto. Ahora ya
no ser indiferente y no dir fcilmente que est bien. Por el contrario actuar con
cautela porque la planificacin entr en su terreno, porque l trabaja con
problemas, l no trabaja con el concepto de sector. Aunque comande un sector, l
trabaja con problemas concretos; l intenta solucionar problemas concretos, a
veces sin poderlo, o la mayora de las veces sin poderlo.
23
Por qu la planificacin tiene que referirse a categoras etreas que incomunican,
que no motivan y que hacen indiferentes a las personas que tienen que tomar NUESTRA RESISTENCIA
decisiones?, qu nos mueve a mantener una planificacin ineficaz? Creo haber A LOS CAMBIOS
dicho lo suficiente en esta primera parte para incitarlos al cambio y solicitar su
valiosa ayuda, porque necesitamos sus capacidades creativas. Creo que no es
obvio que tenemos grandes posibilidades con la reforma del sistema de
planificacin para cerrar la brecha entre lo hoy hacemos y lo que la moderna teora
de la planificacin nos posibilita.

Dnde est la dificultad? Est en la rutina y las redes de micropoderes que se

tejen alrededor de ella, est en la comodidad, en el temor al cambio y en la
dificultad de comprender algo nuevo. Pero estas dudas no las expresamos en
primera persona, sino que acudimos a la famosa resistencia cultural, de los
otros. Quiero que se entienda bien. No hablo de ustedes, sino de nosotros, los
planificadores, que hemos sido deformados y demolidos en una prctica frustrante.
Los oponentes al cambio somos nosotros, no-son-otros; repito, somos nosotros.
El primer problema que tenemos que resolver aqu es cambiar nuestra idea de lo
que es planificacin, sumarnos a esta aventura, renovarnos y luchar porque la
corriente de los hechos que nos arrastra hacia la rutina. No digamos: aqu la gente
tiene mucho tiempo trabajando con el mtodo de planificacin tradicional y ya no
cree en ningn mtodo. Cmo le va a sacar usted de esa idea?. Cada cual debe
responder por su propia resistencia cultural, no es necesario que se refugien en la
de los otros.
La duda verdadera es: yo tengo mucho tiempo trabajando en planificacin con
el mtodo que usted llama normativo, y ya no creo en la planificacin. Tiene
sentido cambiar de idea ahora con este experimento de la planificacin
situacional? Yo s que muchos de ustedes ya tienen la respuesta, es la misma
respuesta que hemos encontrado en todas las instituciones y en todos los niveles:
estamos dispuestos al cambio, pero esta vez queremos que la planificacin sea
realmente participativa, no impuesta desde arriba; queremos que la planificacin se
ajuste a nuestras necesidades prcticas. Si cada uno supera su propia resistencia
al cambio, nuestra creatividad solucionar todo. No podemos

24 25
depende si su fuerza nos ayuda o no resigna. Esta es la primera conclusin. El
cambio comienza en nosotros, y slo nosotros podemos construirle viabilidad a
esta reforma.
Y con esto cierro la primera parte de la charla.

SEGUNDA PARTE

LOS FUNDAMENTOS DE LA
PLANIFICACIN SITUACIONAL

26 27
 PLANIFICACIN Y PLANIFICACIONES

La Planificacin Situacional se refiere al arte de gobernar en situaciones de

poder compartido. Vale decir, en las situaciones ms comunes de la realidad; en
qu consiste la planificacin situacional, no en el plano metodolgico, sino en sus
fundamentos y criterios centrales? Quizs, sin el nimo de abusar, pero como
recurso dialctico para explicar la planificacin estratgica, se justifique vapulear
de contrapunto a la planificacin tradicional, cuando la ocasin lo requiera. Qu
es planificacin? y Quin planifica? Yo creo que aqu hay un primer problema. El
que planifica realmente, es el que hace el clculo ltimo de sntesis que procede y
preside de accin.
La complejidad del clculo situacional, donde se combinan toda una variada
constelacin de factores escasos, no est normalmente en el nivel tcnico, aunque
es imprescindible que exista un equipo tcnico de muy buen nivel y de muy buena
experiencia que apoye ese complejo clculo situacional que hace quien gobierna.
La planificacin estratgica redefine e identifica, en buenas cuentas, direccin
con planificacin; no hace una separacin tajante entre ambas. De ninguna
manera esto permite desconocer la enorme importancia de los equipos
especializados que no se involucran directamente en la prctica de la accin y
apoyan a la direccin poltica en el clculo del plan, articulando la simulacin del
futuro en distintos plazos con la retroalimentacin que surge del aprendizaje sobre
los errores y aciertos del pasado. Pero, esta tarea tcnica, que debe hacerse con
sentido poltico, es slo un apoyo logstico a la toma de decisiones,
responsabilidad indelegable de quien gobierna, de quien conduce. Como
consecuencia de lo anterior, el concepto

28 29
de planificacin tiene ahora que se ampliado. Ya no puede referirse al mbito
estrecho de lo econmico, que es la tradicin de la planificacin normativa. Quien
conduce, necesariamente, tiene que hacer un clculo permanente de mltiples
factores y recursos escasos que lo afecta, donde slo uno de los factores escasos
es el econmico. Y, por consiguiente, el concepto de planificacin exige ahora,
para identificar su objeto, de una categora ms amplia que le permita representar
la compleja realidad que rodea al actor que planifica, dentro de la cual l tiene que
luchar para alterarla. De all viene la necesidad del concepto de situacin. El
planificador normativo, frente a la pregunta de qu es lo que usted planifica?, si
es economista, responde: yo planifico el crecimiento del producto territorial bruto,
el consumo, las inversiones, las importaciones, las exportaciones, la alteracin de
una serie de coeficientes que relacionan estas variables y de las polticas que le
imprimen su dinmica. As, el planificador normativo tiene respuestas muy
precisas, pero insuficientes y poco accesibles a la poblacin. Esta inaccesibilidad
nos conduce a oponer la categora de problema concreto con la de sector. Pero,
ms grave es la insuficiencia de la respuesta, porque redefinido el actor que
planifica como la ltima instancia de decisin poltica, es decir el Presidente de la
Repblica en Consejo de Ministros como dice la Ley de planificacin en
Venezuela ste debe considerar no slo la angustia de los recursos econmicos
que vive en un momento dado, sino adems sopesar los efectos polticos de su
decisin. No podemos olvidar que una decisin se toma aplicando recursos de
poder y la consecuencia de aplicar esos recursos de poder revierte sobre quien
decide, desacumulando o acumulando poder. Aqu surge ntido el problema de la
eficacia poltica; as como existe un problema de eficacia econmica. En ambos
casos se trata de aplicar recursos escasos y constatar las consecuencias de tal
aplicacin sobre la disponibilidad siguiente de esos mismos recursos. Pero eso
echa por tierra la idea que fundamenta la teora economicista de la planificacin,
cuando sta supone que slo hay un recurso escaso dominante: el recurso
econmico. Sobre esta base, el criterio de eficacia dominante es naturalmente el
criterio de eficacia econmica. Sin embargo, en la realidad pueden haber mltiples
criterios de eficacia en conflicto y el actor que hace el clculo de sntesis debe
optar a menudo entre una decisin que tiene alta eficacia poltica, pero muy baja
eficacia econmica o viceversa. Y, aqu ese actor no encuentra ciencia social que
lo apoye para fundar esta compleja decisin, porque desgraciadamente las
ciencias sociales no abordan este problema. Por el contrario, ha apotrerado o
parcelado la realidad, atrincherndose en reductos cerrados artificialmente. En
base a estas barreras se auto-define la economa, la sociologa, las ciencias
polticas, la antropologa, etc. Pero, quin se preocupa de los efectos polticos de
los eventos econmicos o de los efectos econmicos de los eventos polticos? No
hay ciencia para eso, y de all surge inevitablemente la dosis de arte, de intuicin y
de experiencia, que debe poseer quien conduce o quien planifica situaciones. Todo
esto nos obliga a redefinir el concepto de planifi-
30
cacin. Ya no podemos avalar la estrechez de la planificacin econmica y del
reduccionismo hacia lo econmico. Felizmente ha quedado atrs los intentos de
reducir al problema de la planificacin de la educacin a un problema de entrenar a
los seres humanos para producir bienes y servicios, que yo no digo que no sea un
problema importante, pero no parece que sea el problema esencial del proceso
educativo.
Es como si en el campo de la salud dijramos que el objetivo es lograr que el
hombre tenga un buen estado de salud para que no pierda horas de trabajo.
Ustedes concordarn conmigo en que hay objetivos muchos ms transcendentes
de salud que ese. Pero, por qu caemos en el reduccionismo econmico?
Porque las categoras econmicas son estrechas, aun para el planificador
tradicional, y ste sufre la necesidad imperiosa de ampliar su espacio de anlisis
hacia otros mbitos de la realidad, como los problemas de salud, de educacin, de
contaminacin ambiental, etc. Ahora bien, en ausencia de una categora totalizante
como la de situacin, parece inevitable considerar estos sectores sociales en
sus costos y beneficios econmicos, y as caemos en aberraciones como ponerle
precio a la salud, a la educacin y la degradacin del ambiente. Ala planificacin
normativa le falta una categora comprensiva que permita ampliar el objeto de la
planificacin hacia situaciones integrales. El concepto de situacin permite tratar,
en su propia especificidad, los problemas de la salud, por ejemplo, y relacionarlos
con el problema del estancamiento econmico o el problema de la educacin. Y
como todos esos mbitos estn indivisiblemente unidos en una situacin concreta,
necesitamos el concepto de situacin, para no caer en el reduccionismo
economicista al intentar representar una realidad compleja de mltiples
dimensiones.
31

UN DECLOGO PARA
LA PLANIFICACIN
Permtame hacer sucintamente algunas consideraciones generales sobre la
planificacin estratgica.
* Primera consideracin: Planifica quien gobierna. Para ubicarnos en la concepcin
de la planificacin estratgica es necesario redefinir el sentido de las palabras
planificacin y planificador; la planificacin tiene que ser algo ms amplio; ms
abarcante que la mera planificacin de un mbito especfico como el econmico.
En la prctica de gobierno nos resulta obvia esta limitante de la planificacin
normativa. A la vez, planifica quien gobierna, quien tiene la capacidad de decidir y
la responsabilidad de conducir. Aunque ustedes planifiquen en un mbito
restringido, ustedes estarn limitados por mltiples recursos escasos que
atraviesan las distintas dimensiones de la realidad. Y tendrn que lidiar con tales
restricciones. Pero, no podrn hacerlo bien si no amplan el concepto de
planificacin con el cual operan. Si ustedes reflexionan sobre su prctica de
gobierno en un hospital, o en una Direccin de este Ministerios, notarn que de
hecho han empleado intuitivamente el concepto de situacin. Tambin vern ahora
que nunca pudieron restringirse al clculo econmico o a una apreciacin tcnica
sobre el mbito de la salud, sino que tambin, de hecho, han practicado el clculo
situacional, considerando simultneamente mltiples recursos escasos.
32
* Segunda consideracin: La planificacin se refiere al presente. Debo expresarles
que la planificacin no se refiere a un diseo sobre el futuro. Esta idea es una
deformacin que no viene de su origen como proyecto de investigacin. En
realidad, usando una frase que escandaliza a muchos, pero que es efectiva y
certera para expresar la idea, la planificacin se refiere al presente. Yo creo que
ms all del efectismo de esta frase, expresa estrictamente la verdad. Todo lo que
hacemos para explorar el futuro a un ao plazo, a cinco aos plazo o a quince
aos plazo, no tiene ninguna importancia si dichas exploraciones no orientan la
accin de hoy. Todo lo que hace la planificacin para simular el futuro es muy til,
pero es slo un producto intermedio cuyo producto final es la decisin que debo
tomar hoy. Pero la decisin de hoy no puede ser racional si no transciende el
presente, porque lo que ocurre despus o maana es lo que le da eficacia a mi
decisin.
Por ejemplo, si hoy estimo el dficit de viviendas en un milln de unidades, y
planifico diez aos para construir un milln de viviendas, esa decisin resultar
ineficaz si a lo largo de los diez aos ese dficit crece hasta un milln cuatrocientas
mil viviendas. Si no simulo este problema hacia al futuro, no puedo tomar una
decisin racional, hoy, y lo que ocurre despus expresa la ineficacia de la decisin
que tomo hoy.
En poltica, si hago hoy un acuerdo con una fuerza que tiene mucho peso,
pero dos meses despus es nada, lo que hice hoy es una decisin ineficaz. El
problema de los plazos en la planificacin tiene entonces su origen terico en la
imposibilidad de tomar una decisin racional hoy sin explorar el futuro. Esta
exploracin del futuro es imprescindible, pero dicha exploracin no es el corazn
del plan. El corazn del plan es el intento de gobernar un proceso, y un proceso
slo se gobierna por medio de la accin. En consecuencia, la planificacin se
refiere al presente y esto le da un gran sentido prctico, liberndola del sentido
libresco que tuvo hasta ahora. Si la planificacin debe ser til como clculo que
precede y preside la accin en el da a da, dicho clculo no da tiempo para
escribir 18 volmenes. La planificacin, en consecuencia, ni se refiere al futuro
como cosa esencial, ni es un diseo. La planificacin tradicional confunde
planificacin con diseo.
Disear coherentemente como deben ser las cosas, es un problema de alta
complejidad terica. Por ejemplo, si decidimos que las tasas de morbilidad deben
bajar en 10%, hemos diseado una norma. Y, del debe ser de la norma debemos
ahora decidir el debe ser de los medios. Y entonces razonamos debe vacunar a
300 mil personas, debo mejorar la medicina preventiva, etc., para alcanzar el debe
ser de los objetivos. Y as, en una especie de lgica deductiva, busco la coherencia
entre el debe ser de los objetivos con el debe ser de los medios e instrumentos
ms precisos capaces de alcanzar la norma. Pero, esta lgica retrocausal es
apenas un aspecto del proceso de planificacin. En efecto, salvo para un actor que
tenga poder absoluto, cumplir la norma diseada es el comienzo de otro problema
de planificacin. Porque dicha norma tendr tropiezos, tendr oponentes, estar
sujeta a restricciones y slo ser
33
insuficiente con la realidad inicial que la fundamenta. Pero, esa situacin inicial
est permanentemente cambiando. En consecuencia, debo revisar esa norma para
que sea realista y no sea una mera aspiracin ideal inalcanzable dentro de las
restricciones presentes o sobrepasadas por los hechos.
Entonces, planificar es slo en parte disear. El diseo es parte del momento
normativo; justamente, uno de los cuatro momentos de la planificacin situacional.
* Tercera consideracin: La planificacin exige un clculo situacional. La
planificacin supone un clculo complejo, y ese clculo est afectado por mltiples
recursos escasos que cruzan muchas dimensiones de la realidad. La prueba de
ello, es que ustedes no slo se enfrentan aqu, en el Ministerio de Sanidad, con
problemas de salud. En realidad ustedes enfrentan, entre otros, un tremendo
problema organizativo. Quiero decir que, para ustedes, son recursos escasos las
capacidades organizativas. Y, cuando ustedes, superando los problemas de
organizacin, solicitan recursos para ampliar la cobertura de un servicio, tampoco
estn encarando un problema mdica, estn haciendo frente a un problema
financiero. Y, cuando el Gobierno les dice: no hay recursos adicionales hasta que
el Congreso apruebe un crdito, ahora desafan un problema poltico. En
consecuencia, para ustedes, la planificacin es algo muchsimo ms complejo que
dominar las tcnicas de salud. Lo mismo le ocurre a quien planifica en el mbito
del sector agrcola, o en cualquier otro mbito de la sociedad.
La planificacin se refiere a un clculo situacional complejo que cruza los cuatro
momentos de la planificacin.
Cuando explican la situacin inicial no slo deben explicar el problema mdico,
porque entonces no podran encarar bien el problema organizativo, el problema
financiero o el problema poltico. Es obvio que a ustedes no les basta un
diagnstico sobre el problema de salud como problema mdico.
A su vez, cuando disean una norma, tampoco pueden disear esa norma slo
en el mbito del problema estricto de salud y, cuando en el momento estratgico
analizan los caminos para sortear los obstculos que los separan de las metas, all
ser muchsimo ms evidente, que quizs el problema tcnico de salud es el de
menos difcil y los obstculos ms complejos son organizativos, financieros,
polticos, etc. Y en el momento tctico-operacional, se encontrarn nuevamente
con la suma de todos estos problemas, para evitar que la accin concreta se
desve del camino que los conduce al alcance del objetivo.
En consecuencia, la planificacin es necesariamente un clculo situacional
completo, y ste debe estar estrictamente ligado a la accin en el presente o no es
planificacin. Puede ser literatura sobre el futuro, puede ser futurologa y como
normalmente los planes tradicionales se hacen con mucho atraso, puede ser
historia, pero no planificacin. Para
34
que un plan y planificacin, este clculo situacional complejo tiene que precisar
y presidir la accin concreta.
* Cuarta consideracin: La planificacin se refiere a oportunidades y a problemas
reales. Las categoras de oportunidad y problema son esenciales en la
planificacin situacional. Los problemas reales no se refieren a relaciones
abstractas que intelectualizamos como sntesis global. Por ejemplo, si nos parece
que el sector agrcola crece poco, ese no es el problema concreto real, esa es la
formalizacin sinttica de mltiples oportunidades y problemas reales estn en el
mbito agrcola y que nos es til como forma indicativa de una abstraccin
significativa. Pero el planificador no puede atacar esa sntesis formal. Slo puede
actuar sobre la realidad fenomnica. De manera que si la planificacin no baja a
las oportunidades y problemas concretos, o ms bien dicho no sube con ellos,
porque esto es difcil, entonces tampoco es planificacin. Por eso, el VII Plan no va
a ser indiferente para nadie. La sntesis del VII Plan de la Nacin estar al alcance
e internes de todo el mundo y ser una matriz problemas=operaciones. Es decir,
un conjunto de operaciones que enfrentarn un conjunto de problemas y
buscarn aprovechar un conjunto de oportunidades. Y eso lo entiende todo el
mundo sin ser un experto en planificacin y todo el mundo podra operar sobre ese
Plan. Este es, por lo dems, un deber de la planificacin legitima, porque todos
deben poder opinar sobre los problemas reales que los afectan y las soluciones
ms eficaces. As, es esencial a la planificacin situacional la categora de
problema. Y esto nos obliga a dedicar una buena preocupacin terico-
metodolgica para establecer guas prcticas sobre como se precisan problemas,
como se analizan problemas, como se explican problemas, que son problemas
verdaderos y problemas falsos y como los distintos actores sociales valoran los
problemas. Porque, lo que es problema para m, puede que sea oportunidad para
otro. Por supuesto que as nos alejamos de la categora de diagnstico.
El diagnstico se ha difundido como la bsqueda de la verdad una, nica y
cientfica. Es interesante que la categora de diagnstico la crearan ustedes los
mdicos, para propsitos especficos de salud y fuera extrada de la medicina
hacia la planificacin. Pero, no fue un buen trasplante. En la situacin hay distintos
actores sociales, que tienen distintos planes, persiguen distintos objetivos y estn
insertos en forma distinta en la realidad. Ustedes no pueden poner de acuerdo a
estos actores sociales como en una junta mdica. No existe una verdad nica
para ellos. Es como si unos mdicos tuvieron inters en que el enfermo muriera, y
otros en que viviera. Es que en el sistema poltico-social los que es vida o es
muerte es una cuestin relativa de puntos de vista; no puede resolverse en las
ciencias.
As, es muy importante desde el punto de vista de la planificacin situacional,
que yo explique la realidad no slo como la veo, sino que
35
 comprender su explicacin distinta a la ma. Estratgica. Los planes tradicionales contienen a veces en su literatura muchas y
Si yo debo enfrentarme con el otro porque es mi oponente y tengo que sortear
los obstculos polticos que me presenta, no puedo atribuirle mi explicacin y mi
racionalidad.
No interesa, en este momento, si creo que su explicacin es mala, es
extremista, es derechista o es ineficaz. No interesan los calificativos que pueda
asignarle. Lo que interesa es que su explicacin es la que lo mueve a tener un plan
distinto al mo, y lo mueve a la accin que me obstaculiza.
Mi obligacin, en trminos de planificacin situacional, es entender su explicacin e
incluirla en m explicacin de la realidad. La explicacin del otro es parte de la
realidad que debo explicar, es parte de la situacin.
* Quinta consideracin: La planificacin es inseparable de la gerencia. La nica
forma para que la planificacin funciones es que responda a las necesidades de
quien regencia.
Si administro un hospital, ello supone tambin la planificacin de su gestin.
Debemos rechazar la idea de que el Director del hospital no planifica, sino que
simplemente opera, ejecuta y nada ms administra. En realidad, planifica bajo
restricciones ms severas que la planificacin directiva, que es ms libre. Usemos
estos dos trminos: planificacin operacional (en la base) y planificacin directiva
(de sntesis global). El primer principio que relaciona ambos tipos de planificacin
es que la planificacin directiva no puede tener sentido sin la planificacin
operacional. El principio apunta a que la planificacin operacional, normalmente, se
realiza bajo fenoestructuras constantes. No es de la esencia de la planificacin
operacional, en un hospital o un ambulatorio, proponer la ampliacin de las
capacidades de produccin de los servicios. La planificacin operacional se refiere,
ms bien, a cmo lograr el mximo de eficacia dadas las acumulaciones sociales
que ah estn dadas, como edificios, instalaciones mdicas, dotaciones de
recursos, etc.
Pero es una planificacin suficientemente compleja, y, sin ella, la planificacin
directiva que calcula bajo fenoestructuras y genoestrusturas variables, no podra
operar, quedara como una lmpara china colgada del techo y sin funcin alguna.
Porque, al final el objeto del plan de salud es lo que se hace y se propone hacer en
cada una de las unidades operacionales que prestan servicios a la poblacin. O el
sistema articula planificacin operacional con planificacin directiva o, nuevamente,
se transforma en un libro. Puede que sea un libro ms interesante, porque la
planificacin situacional es ms interesante que la planificacin normativa; pero si
la transformamos en un libro, nuevamente, tampoco hemos logrado mucho, salvo
en el campo de una mejor literatura.
La planificacin es una forma de organizacin para la accin. Este es el punto
crucial que diferencia la planificacin tradicional de la
36
buenas ideas y recomendaciones. El plan situacional se basa en ideas y
recomendaciones, pero se concreta en operaciones y slo incluye operaciones.
El actor que planifica no puede auto-recomendarse medidas, slo debe decidir
operaciones. El plan situacional es un conjunto de operaciones que responden a
una forma concreta de produccin. Cada operacin supone un responsable de su
diseo, ejecucin, control y revisin segn las circunstancias. Cada operacin es
una misin encargada a alguien que controla un medio organizativo de produccin.
Y todas las operaciones que conforman el plan constituyen una opcin de
organizacin global, una distribucin de funciones y de responsabilidades de
coordinacin y un ordenamiento de la asignacin de recursos. En este sentido el
plan situacional se parece ms a la formalidad estricta de un presupuesto por
objetivos a la literatura imprecisa del plan normativo que se auto-recomienda
acciones y polticas que no sume como diseo operacional.
* Sexta consideracin: La planificacin situacional, por definicin, es
necesariamente poltica. No se puede ignorar el problema poltico, porque uno de
los recursos que restringen nuestras capacidades de produccin social de
acciones, son las restricciones de poder. Tambin pueden ser los valores, las
culturas internalizadas en los actores de estos procesos, los conocimientos, etc. En
la planificacin situacional lo poltico no es un dato externo, ni un marco restrictivo
que le viene de fuera. La planificacin situacional internaliza las cuestiones
polticas como variables y trata de operar con ellas. Esto supone el intento de
sistematizar la planificacin poltica, en lo que es sistematizable, porque,
evidentemente, la poltica tiene una fuerte dosis de arte, de experiencia, y de
intuicin. Pero, de todas maneras, hay muchos aspectos sistematizables de la
planificacin poltica, as como no todo es sistematizable en la planificacin
econmica.
Lo importante de reconocer aqu es que si en alguna medida no sistematizamos
la planificacin poltica, no puede haber una buena interaccin entre eficacia
poltica y eficacia econmica, y la planificacin no puede ser totalizante, no puede
ser situacional y no puede identificarse con el proceso de gobierno. Y si la
planificacin no es situacional, es casi imposible impedir que el clculo poltico y el
clculo econmico sigan caminos paralelos, con el consecuente desperdicio de
oportunidades econmicas abiertas en el proceso poltico o de oportunidades
polticas abiertas en el proceso econmico. Ya no es posible un mtodo de
gobierno.
* Sptima consideracin: La planificacin nunca se refiere a adivinar el futuro. Esto
parece innecesario decirlo, pero cuando un equipo de planificacin discute varios
meses sobre el precio del petrleo con que disear el Plan de la Nacin, vale la
pena recordarlo. La adivinanza no
37
es trabajo de planificacin. Pero, en cambio, la planificacin debe trabajar
considerando la incertidumbre de posibles variantes, que escapan a nuestra
voluntad y poder. El precio del petrleo, para el perodo del VII Plan de la Nacin,
no depende de nosotros. La forma de reconocer esta limitacin en la tcnica de
planificacin consiste en tratar el precio del petrleo como una variante, no como
una opcin. Si vamos a tratarlo como una variante quiere decir que no cabe optar
por el precio del petrleo, sera una eleccin artificial y una opcin ilegtima que
transformar a el plan en una adivinanza, en una apuesta azarosa sobre el futuro.
Naturalmente, esa apuesta es muy vulnerable, porque si no acertamos con el
precio del petrleo, se viene el plan abajo y nos quedamos sin plan y sin
estrategia. Aqu, la planificacin estratgica propone algo muy elemental que viene
de las concepciones antiguas de planificacin: trabajar con escenarios de
clculos. Un escenario de clculo del plan se conforma por una determinada
articulacin de opciones y variantes. Nuestra obligacin es tener un plan y una
estrategia para varios escenarios que se ubiquen dentro de los extremos
aparentemente posibles.

*Octava consideracin: EL plan es modular. Est compuesto por unidades o

clulas que pueden agregarse, dimensionarse y combinarse de distinta manera,
segn los objetivos que se persigan, la situacin inicial y la estrategia elaborada.
La unidad modular bsica del VII Plan ser la operacin.
Qu es una operacin? E la aplicacin de recursos o insumos a la produccin
de un resultado que altere la situacin. No se trata slo de recursos econmicos, ni
de resultados estrictamente econmicos, se trata de la aplicacin de recursos
escasos en la situacin para lograr como resultado un cambio de la situacin. Pero
se trata de recursos genricos por que pueden referirse a recursos de poder,
recursos econmicos, conocimientos, etc. En un complejo de recursos el que
requiere la produccin de una operacin, y a su vez, esa operacin producir
efectos sobre todas las dimensiones de la realidad. As, habr operaciones
exigentes en recursos econmicos, operaciones exigentes en ambos tipos de
recursos. Una operacin puede referirse ntegramente a gastos corriente es mao
y la inversin es buena. Muchas veces nos encontramos con escuelas u hospitales
construidos que no tienen mantenimiento, o no tienen profesores, porque los
profesores son un gasto corriente. Y, con seguridad, ustedes tendrn ejemplos de
hospitales que tienen una buena infraestructura, pero no tienen mdicos
suficientes, ni recursos para mantenimiento, porque eso es gasto corriente. Hemos
aceptado con demasiada facilidad que el gasto corriente es malo y la inversin es
buena. Una de las bondades del concepto de operacin es que no prejuicia sobre
ello y nos obliga a evaluar la operacin como tal. Como una relacin de insumos y
productos

39
38
que puede hacer eficaz o ineficaz con independencia de su connotacin como
gasto corriente o inversin, porque hay despilfarro tanto en el gasto corriente como
en la inversin y, muchas veces, el despilfarro del gasto corriente est inducido por
una mala localizacin de la inversin, por un mal dimensionamiento de la inversin,
o por una mala concepcin del diseo de la inversin. La realizacin de las
inversiones tienen que activarse en funcionamiento y para activarse en
funcionamiento se necesitan dotaciones concretas regulares de recursos que son
gastos corrientes. La operacin en la unidad celular del plan, y se conforma por
una agrupacin coherente de acciones, con las cuales el actor que planifica intenta
alterar la realidad.
Ustedes podrn visualizar el VII Plan de la Nacin como una matriz sistmica de
100 a 120 operaciones que enfrentan a 25 grandes problemas pero que de hecho
concentran sus efectos sobre no ms de seis o siete problemas prioritarios. Ahora,
por qu es modular esta concepcin del Plan?
Primero, porque frente a cambios en el escenario del clculo del plan (cambios
en el precio del petrleo, cambios en los trminos previstos de renegociacin de la
deuda exterior, etc.) podemos introducir, sacar o redefinir algunas operaciones con
lo cual podemos cambiar la estructura modular del plan por operaciones.
Segundo, porque cada mdulo, vale decir cada operacin, puede
dimensionarse y disearse de acuerdo a las variantes previsibles, a fin de usar
ms o menos recursos, segn la situacin lo exija o permita. Naturalmente, aqu
surgen opciones de diseo rgido o flexible. Si una operacin es decisiva, pueda
que ustedes quieran disearla rgida cualquiera sea el escenario que ocurra en la
realidad. Y, ese caso puede darse. Por ejemplo, yo creo que todas las operaciones
que significan modernizacin del aparato institucional del Estado en el VII Plan de
la Nacin deberan disearse en forma rgida, cualquiera sean las variantes
posibles, porque son operaciones que nos exigen muchos recursos econmicos
son ms bien operaciones exigentes en recursos de poder y son imprescindibles
para modernizar la capacidad de modernizar. Por consiguiente, esas operaciones
podran disearse en variantes rgidas, con un solo diseo, cualquiera sea el
escenario de clculo.
Pero, a la inversa, consideramos el plan de carreteras. En este caso no tiene
sentido disear el plan de carreteras tal como lo hace la planificacin normativa,
como una apuesta puntual independiente de la incertidumbre que pesa sobre el
escenario se dar en la realidad. Parece inteligente que el Ministro del Transporte
formule su plan para un escenario central, uno restringido y otro holgado. As,
cuando ms tarde la realidad se pronuncie por alguno de dichos escenarios, el
plan modular por operaciones podr expandirse o comprimirse como una especie
de acorden. Este carcter modular del plan le permite ajustarse racionalmente a
la realidad, siguiendo un plan para expandirse o encogerse. En cambio, en el plan
rgido, la nica salida son estos cortes
40
parejos e indiscriminados a todo tipo de operaciones sin poderlas priorizar o
jerarquizar.
* Novena consideracin: La planificacin no es monopolio de nosotros. Nuestro
plan enfrenta oponentes que tambin planifican. La idea central de la planificacin
estratgica consiste en considerar que, adems de nosotros, hay otros actores en
la realidad que tambin planifican con objetivos distintos a los nuestros. No
tenemos el monopolio de la capacidad para planificar como supone la teora
tradicional, donde el Estado es el nico actor que planifica y no reconoce la
existencia de oponentes, Naturalmente, si no hay oponentes, plan y diseo
normativo pueden ser idnticos. Pero, en la planificacin situacional, es
imprescindible contar tanto con la resistencia activa y creativa de oponentes, como
con la ayuda de posibles aliados ganados en la concertacin de objetivos mediatos
e inmediatos.
Ahora bien, si el actor que planifica coexiste en la realidad con otros actores que
tambin planifican, el proceso de explicar la realidad se complica y el plan exige el
momento estratgico. Surge as la necesidad de explicar situacionalmente la
realidad. Esta nueva forma de diagnosticar consiste en precisar la realidad, no slo
a partir de nuestra visin, sino adems en la visin de los otros.
Quines son los otros actores?, qu producen?, cmo ellos explican esa
misma realidad?, qu planes tienen?
Porque, ahora, el cumplimiento del plan no se resuelve simplemente en la poltica
econmica, sino en la lucha poltica.
Si nuestro plan se cumple, quiere decir que el plan de los otros no tiene xito.
La resistencia a nuestro plan no es pasiva y esttica; el plan se realiza por un actor
que lucha dentro de esta corriente del ro de los hechos que nos empuja con su
fuerza arrollante. Esa corriente del ro somos todos, como actores que se
esfuerzan por conducir la realidad; nosotros le imprimimos la fuerza a esa
corriente. Por eso, en muchos casos, el plan es una contracorriente y supone
algn grado de conflicto.
As, nunca podemos identificar planificacin con diseo. Esto no quiere decir
que disfrutemos el conflicto y no busquemos la mxima concertacin y suma de
fuerzas para nuestro plan. Pero es obvio que no todo es reducible a concertacin,
salvo que desdibujamos el plan de todos. A veces es necesario imponer
operaciones conflictivas usando el poder. Por supuesto, a estas operaciones
conflictivas es necesario construirles viabilidad con una adecuada relacin de
fuerzas. Cuando la ciudadana pide que el Gobierno mande, le pide justamente
que use su fuerza. Para los planificadores normativos tradiciones esto es
incomprensible, porque ellos razonan preguntndose: qu otro actor es capaz de
hacer un plan de desarrollo alternativo al de CORDIPLAN? No hay otros actores
con esa capacidad! confunden la planificacin con el plan normativo! Pero, si
entendemos la planificacin
41
como el clculo que precede y preside la accin, comprendemos fcilmente que
ningn actor improvisa: todos loa actores sociales tienen objetivos, todos los
actores hacen exploraciones sobre el futuro y todos los actores sociales , en
alguna forma, articulan su accin inmediata en trminos de este clculo que
precede y preside la accin y lo hacen sin necesidad de escribir un libro. Pero el
planificador tradicional sigue pensando que si la planificacin fuera imperativa todo
estara resuelto. Suponen, por consiguiente, que el actor que planifica tiene el
poder absoluto y ese actor es el Estado. Si el plan pudiera ser una Ley de la
Repblica estaran felices y la planificacin indicativa habra resuelto sus
problemas.
* Dcima y ltima consideracin: La planificacin no manda sobre el tiempo ni se
deja rigidizar por l. El problema del tiempo en la planificacin es un tema
fascinante y de muchas aristas. Por un lado, en pocos das, el plan comprime el
tiempo para simular la realidad ms all del presente. Pero tambin juega con el
eje del tiempo, movindose desde el presente hacia el pasado y el futuro. En otros
casos, el tiempo es una variable crtica de optimizacin. A su vez, la idea de la
planificacin en distintos plazos surge del hecho de que estos espacios de tiempo
sin interdependientes.
Un plan de energa elctrica y riego reclama un horizonte de tiempo de 15 a 20
aos, a lo menos, para asentar racionalmente su clculo, pero es necesario
asignarle recursos cada ao y tomar la decisin de ejecutarlo en un momento
determinado. En cambio, un plan de mantenimiento de las vas urbanas puede
comprender plazos muy cortos y la accin en la coyuntura se basa en la
apreciacin diaria o semanal de la situacin. Como ya seal antes, lo que
hacemos hoy se valida o invalida segn lo que ocurra en el futuro. Por eso
tenemos que hacer en distintos plazos la simulacin del futuro para aprender sobre
la racionalidad presente de nuestras decisiones. La planificacin situacional opera
en cuatro instancias temporales articuladas y formalizadas:
a. La planificacin en la coyuntura, como el intento de sistematizar el da a da el
clculo que precede y preside la accin, y que para ser racional, requiere de
dos planes en plazos ms largos;
b. La planificacin para el perodo de Gobierno, o de mediano plazo, que marca
las trayectorias y objetivos que servirn de gua para la planificacin en la
coyuntura, pero que, a su vez, requiere de referencias direccionales ms
distantes en el tiempo para fundar su propuesta anual;
c. La planificacin para el perodo de Gobierno, o de mediano plazo, que marca
las trayectorias y objetivos que servirn de gua para la planificacin anual y
en la coyuntura; y
42
d. La planificacin a largo plazo y muy largo plazo, cuya funcin es anticipar el
futuro que queremos crear y all plasmar nuestros sueos realizables; sta
planificacin en horizontes muy largos sirve de faro direccional para la
planificacin de mediano plazo.
El plan de ms largo es la medida del valor institucional del plan de plazo ms
corto. A su vez, el plan de plazo ms corto es la medida de la accin concreta que
permite valorar la ejecucin de los planes de plazos ms extensos.
A medida que los plazos se alargan, nuestros objetivos son ms estables, y en
el corto plazo son ms cambiantes. Ahora bien, planificar a travs del tiempo y en
diversos plazos no tiene el significado de una apuesta a fecha fija sobre el futuro.
Ya es suficiente apuesta avanzar un solo resultado en una situacin-objetivo
precisa como para excederse sealando adems la fecha de tales logros. Cuando
un actor tiene el poder absoluto sobre la realidad o sobre la situacin planificada,
supuesto que est implcito en la teora de la planificacin normativa, dicho actor
puede planificar a fecha fija. Esto es lo que haca Cassius Clay en su mejor
perodo de boxeador. Anunciaba por los medios de comunicacin que noqueara
en el quinto round a su oponente, y lo lograba. El planificador normativo lo imita, y
anuncia en 1979, que el BTB de la economa crecer en 6% para 1983, pero no lo
logra.
Acertar es posible, pero en casos muy excepcionales. Lo puede hacer slo
quien tiene un poder desmedido sobre los otros actores con los cuales coexiste en
la situacin, y quien adems controla totalmente el entorno que los comprende.
Normalmente, esta apuesta a fecha fijas es una prediccin aventurada, y no se
puede hacer sin ser desmentido por la realidad futura. Como no lo pudo hacer
Cassius Clay cuando empez a engordar y avanz de edad. Lleg un momento de
poderes ms equilibrados en que dijo: Lo voy a noquear en el quinto round, y no
pudo en el quinto ni siquiera noque a su oponente; porque a las relaciones de
fuerzas fueron ms equiparadas y en esa circunstancia, era obvio que no poda
transformar su plan de boxeo en un mero problema de diseo. Mientras tuvo poder
absoluto fue efectivamente para l un problema de diseo: l elega el resultado y
el nmero de round decisivo. Regresando ahora a nuestro problema ms complejo,
esto quiere decir que en la planificacin estratgica el tratamiento del tiempo debe
ser distinto y ms flexible. En algunos mbitos es posible planificar a fecha fija. Por
ejemplo, si a ustedes el cumplimiento de las metas en una fecha precisa. En este
caso es incluso bueno que haya una existencia estricta de tiempo que presione
para el cumplimiento de la tarea en una fecha determinada. Pero, es obvio que ello
no es extensible a todos los mbitos de la planificacin. Por ejemplo, si el VII Plan
de la Nacin declara el objetivo de profundizar la democracia poltica a travs de
una operacin estratgica de reforma del Rgimen Municipal para que el sis-
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tema sea ms participativo, es muy difcil que el Gobierno no asegure a ese
proyecto una fecha precisa de xito. An ms, segn las circunstancias, a veces,
ni siquiera podr asegurar el xito. Porque es un proyecto sujeto a conflicto de
poderes, es un proyecto que el Gobierno debe enviar al Congreso nacional y muy
probablemente necesite una reforma constitucional. Entonces, el actor que
planifica slo puede aplicar el criterio de economa de tiempo. El tiempo es un
recurso escaso, y en consecuencia, no da lo mismo hacer algo en un mes que en TERCERA PARTE
18 meses. Intentaremos cumplir el plan en el menor tiempo posible, ya que no
podemos fechar el momento del xito y no depende slo de nosotros que los
objetivos se alcancen en una fecha determinada. Pongo un ejemplo que
justamente nos preocupa en estos momentos: la reactivacin econmica. Este es,
sin ninguna duda, un objetivo inmediato del VII Plan; pero nunca podremos
asegurar que la reactivacin econmica se producir el 15 de diciembre. La
reactivacin econmica no depende de un solo actor, si no de una confluencia de LOS MTODOS DEL
actores internos y externos a la situacin nacional. Lo nico que es posible, es este VII PLAN DE LA NACIN
caso, es intentar el objetivo en el menor tiempo. Seguramente, seremos capaces
de reactivar la economa, pero no podemos asegurar la fecha.

La planificacin tradicional centra el problema en el arte de disear de lo

posible; el mejor plan es el que tiene el mejor diseo, el diseo ms coherente.
Pero, el problema de la planificacin comienza con el diseo, no termina con el
diseo. Por eso existe el momento estratgico y el momento tctico-operacional.
La planificacin tambin comprende el clculo que permite hacer las cosas, ese
clculo es interno en la planificacin situacional y est fuera de mbito de la
planificacin normativa.

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 TRES ADVERTENCIAS

Vamos ahora a problemas ms prcticos de la planificacin. Qu mtodos e

instrumentos utilizaremos en el VII Plan de la Nacin? Antes de ahondar en este
interrogante debo hacer tres advertencias.

Primera Advertencia

Cada mbito problemtico requiere de un diseo particular de planificacin

situacional. Ustedes tendrn que disear su propio mtodo particular dentro del
mtodo establecido. En ese trabajo enfrentarn muchos problemas de adaptacin
o de creacin metodolgica que ustedes mismos tendrn que resolver, caso a
caso, para que esta reforma sea operante.
En es creacin contarn con la ayuda de IVEPLAN. No podemos permitir que
nuevamente la planificacin operacional se asle y, en su extremo, compita como
alternativa con la planificacin directiva superior del Gobierno. Por consiguiente, no
voy a explicarles a ustedes como planificaremos la salud, que por lo dems no es
mi especialidad, sino que hablar de los mtodos prcticos que usar la
planificacin situacional en el VII Plan de la Nacin para que con esa base
metodolgica precisa, ustedes creen, ajusten y adapten la planificacin operacional
de salud en la base, con la planificacin directiva de salud, que debe ejercer este
Ministerio en su intermediacin hacia la planificacin directiva global del Gobierno.

Segunda Advertencia

Debemos entender la planificacin como una dinmica de clculo que precede y

preside la accin, que no cesa nunca, que es un proceso continuo que acompaa
la realidad cambiante. Esto nos plantea un gra-

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46
ve problema de velocidad de clculo que debemos solucionar para ser
planificadores en vez de historiadores. Tenemos que realizar el clculo del plan en
una velocidad mayor que la del cambio de los hechos en la situacin. De otra
manera, estaremos detrs de los hechos. Y este atraso hace imposible que
nuestro clculo preceda y presida la accin. Aqu quiero reafirmar el contraste claro
y tajante del plan situacional con el plan-libro. El centro de la planificacin ser el
seguimiento permanente de la realidad, la pre-evaluacin de las decisiones que
tomamos da a da y post-evaluacin de las decisiones ya tomadas a fin de
verificar si las consecuencias producidas convergen en la direccin de las
consecuencias esperadas.
Si ello no ocurre, debemos corregir el plan que estamos ejecutando.
Tercera Advertencia
No disponemos de ciencia social suficientemente slida como para acertar en el
anlisis causal de las consecuencias de las decisiones que tomamos. Conscientes
de esta limitacin, la nica forma de entender la planificacin, es como un proceso
de aprendizaje-correccin-aprendizaje. Es algo similar al lanzamiento de un
cohete a la luna que avanza en una trayectoria por etapas, recalculando y
corrigiendo siempre la trayectoria residual hacia el objetivo. En la planificacin
situacional, igualmente, tenemos que corregir la trayectoria cada cierto tiempo, ya
que no disponemos de ciencia capaz de hacer un clculo nico de toda la
trayectoria para alcanzar el objetivo. No sabemos ni podemos calcular a ciencia
cierta las consecuencias de las operaciones que producimos en la situacin.
Naturalmente, intentaremos hacer el mejor diseo y aplicar el mejor acervo de
nuestras ciencias sociales para hacer el clculo del efecto de las operaciones
sobre la situacin. Pero no es posible calcular con certeza. Slo es posible un
proceso de aprendizaje y rectificacin permanente, donde la referencia direccional
que orienta esa correccin es la situacin-objetivo.
Quera recordarles estas tres cuestiones bsicas antes de explicarles los
mtodos prcticos con que abordaremos los cuatros momentos de la planificacin:
el momento explicativo, el momento normativo, el momento estratgico y el
momento tctico-operacional. Tengamos presente que estos 4 momentos, y por
eso los llamamos momentos y no etapas, son un permanente hacer, un
permanente aprendizaje, un permanente clculo, una permanente explicacin, un
permanente diseo, y una accin persistente en el da a da. Es como una especie
de espiral donde estos momentos se repiten incesantemente, pero cambiando de
contenido, contexto y lugar en el tiempo.
Veamos ahora cada momento en particular.
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EL MOMENTO EXPLICATIVO
El momento explicativo es el equivalente del diagnstico en la planificacin
normativa. Debo aclarar que muchas de las tcnicas de diagnstico tradicionales
son rescatables en la nuestra. Pero es necesario combatir ciertos vicios que se han
producido en la prctica, donde la idea originaria de la explicacin sistmico-causal
que produce los resultados sociales que calificamos como problemas, se
abandon por un mero listado descriptivo de los mismos. Si ustedes examinan el
diagnstico de los planes, normalmente lo que encuentran es un listado de
deficiencias, sin una buena o profunda explicacin de sus causas. A esta rutina,
debemos oponer la idea de motivar ampliamente la participacin de todos los
actores de este proceso, incluida la poblacin misma, en el examen de los
problemas que los aquejan y sus posibilidades de solucin.
El momento explicativo plantea, por consiguiente, la compleja tarea de
seleccionar problemas y desechar otros. Este mundo est inundado de problemas.
Si hemos seleccionado 25 es por que hemos desechado 300. A partir de esta
seleccin, surge la necesidad de explicar las causas de cada problema y del
conjunto de los problemas que signan la situacin inicial del Plan.
Para explicar los problemas desarrollamos una tcnica que puede formalizarse
en un flujograma situacional. En pocas palabras, este flujograma consiste en
diagramar las causalidades sistmicas que hemos captado por la experiencia, por
el conocimiento sistemtico terico-prctico, y por la verificacin emprica de
algunas relaciones causales. En estos flujogramas se intenta explicar problemas
parciales, conjuntos de problemas o la situacin inicial del plan. Pero lo ms
49
importante de esta forma de explicar consiste en ordenar las variables de un modo
particular en tres instancias o niveles. El nivel I de los flujos de produccin social, el
nivel II de las acumulaciones sociales y el nivel III de las reglas bsicas del sistema
que precisan el mbito dentro del cual se producen los otros dos niveles.

El nivel I. Los flujos de produccin social

El sistema de produccin social se expresa al final en hechos concretos, o

mejor dicho en flujos de hechos sistmicamente relacionados. Una parte del
diagrama presenta estos hechos, captados en un momento de su produccin. Con
esos hechos caracterizamos tanto la situacin general como la configuracin ms
fenomnica de un problema. A este nivel lo llamamos fenoproduccin, y afectar
todas las dimensiones de la realidad, sea esta referida a hechos polticos, a bienes
y servicios econmicos, a conocimientos, a normas, etc. EL plano de los hechos
expresa los frutos o resultados necesarios que se originan en los otros planos.
Esta sola precisin ya apunta a la idea de que los frutos o resultados que se
definen como hechos que expresan problemas deben tener una explicacin ms
profunda en los niveles II y III, y que dichos problemas no son un producto del
azar. La caracterizacin ltima de los flujos resultantes se escoge deliberadamente
para caracterizar el problema o la situacin inicial por un conjunto de hechos, que
llamamos vector de definicin del problema. Este vector es el explicado y todo el
resto del flujograma es el explicando.

El nivel II. Las acumulaciones sociales.

EN el sistema social, los hechos son productos de las acumulaciones sociales

previas y tambin son los que producen las nuevas acumulaciones sociales.
Explico esto con un ejemplo muy simple: imagnense ustedes una represa de agua
y un canal de agua que fluye vacindola. El agua que corre representa el nivel I de
los flujos y la represa se identifica con las acumulaciones en el nivel II. La represa,
evidentemente, produce el agua que corre y dicha corriente afecta el nivel de
agua de la represa. Ahora, si interconecto el canal de desage para recircular el
agua de regreso hacia la represa, podemos aprecia el que el flujo de agua tambin
contribuye a la produccin del agua acumulada o se fenoestructura como agua
acumulada. Algo parecido ocurre en el sistema social. Hay ciertas acumulaciones
sociales que llamamos fenoestructuras o que se han fenoestructurado como
capacidades y condicionamientos de produccin en todos los mbitos sociales. En
nosotros, como individuos u organizaciones de individuos, autofenoestructuramos
valores, ideologas, teoras, predisposiciones, destrezas, etc. Y, nosotros, a su vez,
producimos fenoestructuras de variadas formas. Bajo la forma de construcciones
materiales, producimos carreteras, autopistas, industrias; bajo la forma de
sistemas, creamos el sistema

51
50
52 FALTA 53 FALTA
Mientras ms habilidad y ms activos econmicos posee un jugador, mayor es su
capacidad de comprar nuevos bienes y decidir con eficacia el momento de vender
o comprar, vale decir de seguir acumulando. En consecuencia, mayor es la
variedad de su fenoproduccin posible. A su vez, cada jugada se acumula como
conocimiento o habilidad del jugador y cada ganancia se acumula en un
acrecentamiento de sus activos. Sin embargo, todo lo que puede ocurrir en el
juego su espacio de variedad de lo posible est determinado o restringido por
las genoestructuras. A nadie le est permitido no es posible, ni es eficaz, hacer una
jugada de Ajedrez que tiene otras reglas genoestructurales en el juego del
Monopolio.
El smil entre el juego y el sistema social sera ms til para nosotros, si las
genoestructuras o reglas del mismo permitieran jugadas muy exigentes en
recursos, capaces de cambiar las reglas del juego. As, podramos concebir una
sucesin creativa de juegos distintos, con diferentes genoestructuras, donde el
cambio desde uno a otro cualquiera imaginado depender del peso o poder
econmico-poltico que llegue alcanzar en el juego aquel jugador interesado en el
experimento de cambio. Por esa va comprenderamos, mediante un isomorfismo,
que el origen de las genoestructuras reside en los actores sociales que producen
los hechos que se genoestructuran. Ntese que el sistema analizado contiene
circuitos que estn en el espacio de produccin en el juego o durante el juego y
circuitos que estn en el espacio previo de produccin de las reglas del juego.
La fenoestructuras y la fenoproduccin existen o se producen constantemente
dentro del espacio de produccin en el juego, mientras que las genoestructuras,
son inamovibles dentro del espacio anterior, y restringen la variedad posible de la
produccin, hasta que los jugadores deciden alterar el espacio de funcionamiento y
cambiar las genoestructuras. En ese momento, se reforma o transforma el espacio
Nota: Durante el juego, los movimientos de los jugadores slo afectan los espacios I y II.
de produccin de las reglas de juego y surgen nuevas genoestructuras que alteran
El espacio III est vedado y debe ser respetado. Pero al cambiar las reglas del juego
la variedad de la prctica de su funcionamiento. Las reglas bsicas son durante el juego es posible en el sistema social y es el nico camino para cambiar la
socialmente producidas y pueden ser cambiadas por los hombres. Las genoestructrura.
genoestructuras son as restricciones producidas por los hombres para interactuar
entre s, adicionales a las restricciones que imponen las leyes de la naturaleza. En
el flujograma situacional ustedes intentan explicar cada problema con las concepto tradicional del diagnstico? Creo que hay dos diferencias: una es de
categoras de fenoproduccin, fenoestructura y genoestructuras, y tambin es orden prctico y la otra es de orden terico. La de orden prctico se refiere a evitar
posible explicar el conjunto de problemas que conforman la situacin inicial. Por el vicio que adquiri la planificacin normativa de eludir la explicacin de las
este camino, hemos desarrollado una tcnica para abordar el momento explicativo causas y nicamente describir los problemas. La de orden terico, se basa en el
en una forma ms completa y rigurosa que es las prcticas de planificacin concepto de explicacin situacional. Debemos reconocer que a partir de las
normativa. Ahora, podemos rastrear las causas de los problemas desde la categoras sealadas podemos expresar nuestra explicacin de la realidad, pero
fenoproduccin hasta las genoestructuras. O sea, desde los resultados sociales esa explicacin no es necesariamente compartida por los otros actores que
hasta las reglas que los producen. tambin existen en
Cul son las diferencias esenciales entre la forma en que simple el momento
explicativo en la planificacin situacional respecto del
55
54
la realidad. Nuestra obligacin, antes de calificar la explicacin de los otros, es
precisarla, definir cual es, porque la explicacin de los otros, as precisada, es
parte de la realidad. Esta consideracin es importante para la planificacin
situacional, sobre todo en el momento estratgico, cuando analicemos la viabilidad
poltica de las operaciones que componen el plan.
EL momento explicativo no cesa nunca. Naturalmente, no es lo mismo empezar
a entender un problema de la nada, que perfeccionarlo a lo largo del tiempo. Es
parecido al caso en que ustedes atienden un paciente por primera vez y para hacer
la historia inicial les toma ms de una hora de consulta. Despus, simplemente
hacen un seguimiento y slo se detienen ms profundamente en un nuevo
diagnstico cuando se presenta un cuadro anormal. Igual ocurre con la explicacin
situacional.
Debemos permanentemente mantenerla al da, porque la realidad cambia. As,
resolvemos parcialmente un problema porque mantener al da la explicacin, exige
ser capaces de analizar la realidad a una velocidad mayor que el cambio de la
realidad misma. No podemos quedar detrs de los hechos, y an ms, debemos
anticiparnos a los acontecimientos. Tenemos que resolver el problema de
velocidad de la explicacin versos velocidad del cambio. Es como si un paciente
cambiara de enfermedad a una velocidad mayor que la que ustedes tienen para
diagnosticarlo. En este caso, ustedes tienen para diagnosticarlo. En ese caso,
ustedes nunca conocern el tipo de enfermedad que aqueja al paciente en una
situacin dada.
Este momento explicativo tiene como trasfondo previa una expresin nebulosa
del momento normativo, y por eso, los momentos no estn en secuencia lineal. En
efecto, cuando ustedes afirman que algo es un problema. En relacin con qu
situacin comparada es un problema? La respuesta es: en comparacin con un
diseo normativo aceptado como normal y deseable. O sea, ustedes no parten de
la nada normativa, para hacer una explicacin. Lo mismo es vlido para el
concepto de diagnstico mdico, que supone como patrn de contraste una
situacin de normalidad que ustedes toman como referencia para precisar un
estado de enfermedad. En la planificacin situacional, cuando destacamos un
problema o un conjunto de problemas, en alguna medida imprecisa hemos
avanzado algo en el momento normativo, como si fuera previo. La explicacin
situacional exige una serie de interacciones entre el momento explicativo y el
momento normativo, hasta que se precisan ambos en una situacin. No sabemos
cual precede a cual.
Y con esto podemos pasar al momento siguiente.
56
EL MOMENTO EXPLICATIVO
A qu se refiere el momento normativo?
EL momento normativo apunta a los ms trascendental de la planificacin: el
diseo del deber ser. Este es el centro de la planificacin tradicional y con razn.
Porque, a fin de cuentas planificamos el cambio de las tendencias situacionales
cuando estamos insatisfechos con ellas. Si no fuera as, nos dejaramos llevar por
al corriente del ro de los hechos, que nos arrastrara con toda su fuerza a buen
destino. Por ello, el momento normativo est en el origen de la planificacin. Slo
porque estamos insatisfechos con estas tendencias, con la fuerza, direccin y
velocidad que tienen las cosas, es que actuamos sobre la realidad. Pero, pera
actuar sobre la realidad debemos tener la capacidad de oponer a las tendencias
reales un proyecto normativo. Este proyecto normativo es nuestro diseo, nuestra
definicin como debe ser la realidad. El momento explicativo se mueve en el plano
de cmo es, como tiende a ser la realidad y como llegamos a ella. Por eso es
tambin un momento dinmico. En cambio, el momento normativo se mueve en el
plano de cmo deber ser la realidad. Aqu el interrogante central es: A dnde
queremos ir? Naturalmente, existen formas ms parciales o ms generales para
contestar esta pregunta. Una persona de visin parcial contestar que cree
necesario alcanzar un producto por habitante de US$ 3.000, que deben cambiar
las estructuras de produccin sectorial y que los precios y las tasas de inters
deben guiar libremente la dinmica de crecimiento. Otra ms aguda se preguntar
primero por el plano de la realidad en que debe poner acento. Es el econmico?,
el poltico?, el cultural?, las relaciones internacionales?, la defensa?
Inmediatamente despus analizar las relaciones entre estas dimensiones. Por
ejemplo, a qu estructura de poder internacional y nacional conduce el libre
intercambio con el exterior?
57
o perpetuar las actuales?, a qu distribucin del ingreso? a qu problemas de
vulnerabilidad y seguridad econmica? Con slo iniciar esta exploracin nos
damos inmediata cuenta de la complejidad del problema de diseo normativo, que
sobrepasa en mucho la visin econmica. Pero aqu debemos resistir la tentacin
de discutir sustantivamente el diseo normativo. En este momento nuestra
preocupacin es metodolgica.
El momento normativo es la instancia de diseo. Y, aqu hay un vicio grave de
la planificacin normativa. En vez de centrar su atencin en la eficacia direccional
de sus operaciones para alcanzar la situacin-objetivo, que es el problema central
de todo buen diseo, se concentra en el problema de constatar la disponibilidad de
recursos para ejecutar las operaciones. Este es un problema semejante al que
tienen ustedes cuando prescriben un medicamento. Ustedes calculan una dosis de
algn producto qumico que actuar como operador de cambio sobre el cuerpo
humano y que perturbar el sistema biolgico en al direccin de restablecer su
normalidad. Ese clculo, en trminos genricos, es un clculo de eficacia causal
direccional. Pero, la planificacin normativa, poco a poco, ha perdido este criterio
de eficacia direccional. En vez de darle importancia a ese clculo, que
evidentemente es mucho ms complejo, se preocup crecientemente de ese otro
problema: Debo asegura la ejecucin de las operaciones del Plan. Cuntos
recursos necesito y cuntos recursos puedo general? Por este desvo, concentr
su atencin en el problema del balance de recursos que requiere el plan, y
descuid la eficacia direccional de las operaciones. Este vicio es de tal gravedad,
que nosotros afirmamos como crtica a la planificacin normativa que la principal
causa de que los objetivos de los planes no se logran, no es que los planes no se
cumplan, que tampoco se cumplen, sino que los planes no conducen a los objetos.
Ms claramente, si se hubiera materializado todo lo que el VI Plan propuso, lo ms
probable es que de todas maneras no se hubieran alcanzado los objetivos a que
aspiraba. La planificacin tradicional desvi su clculo hacia las relaciones de
Balcanes y se despreocup de las relaciones sistmico-causales. El criterio
normativo condujo a utilizar modelos econmicos dominados casi exclusivamente
por relaciones contables de equilibrio que otorgan un exceso artificial de grados de
libertad al planificador. Pero, este no es todo el problema. An con los mejores
modelos, se nos escapan algunas simulaciones de causalidades muy esenciales
de la realidad y a la vez muy complejas. El proceso social no es reducible entera ni
parcialmente a comportamientos. Los que asumimos la planificacin tradicional,
vemos en la tcnica de juegos o la simulacin humana, una herramienta
imprescindible para comprender y reproducir simuladamente los problemas del
juicio estratgico o del clculo situacional interactivo entre los actores en
conflicto. En el juego, podemos articular modelos matemticos en los mbitos
estables que resultan eficaces. Esto nos previene

59
58
contra la modelitos, enfermedad infantil de algunos planificadores, y nos realza el
concepto de opcin, de variante y estrategia. Creo que conviene explicar este
punto con algn detenimiento. En el estudio de los procesos sociales podemos
distinguir dos tipos de relaciones: a) las que articulan a los hombre con las cosas y
b) las que vinculan a los hombres entre si. El primer tipo de creacin es
normalmente mucho ms estable que el segundo. Por ejemplo, lo que las familias
consumen en bienes y servicios econmicos guarda normalmente una relacin
estable con el ingreso disponible de las mismas y con los costos relativos de
ahorrar o consumir. En cambio, si entramos al dominio de las relacin entre los
hombres, lo que una fuerza social sindical puede producir para presionar al
gobierno para obtener una alce de salarios, comprende un espacio de variedad de
posibilidades es muy grande y variable. Las relaciones conflictivas entre los
hombres dan origen al clculo situacional interactivo. Esto quiere decir que la
fuerza A calcula su plan en relacin a lo que supone pueden ser los planes de la
fuerza B; a su vez, la fuerza B calcula su plan en relacin a lo que supone pueden
ser los planos de la fuerza A. Este tipo de relacin interactiva tiene dos
consecuencias: 1) produce una gran incertidumbre sobre el conocimiento del plan
del oponente; y 2) produce la imposibilidad del plan nico para ambos
contendientes. Este proceso de clculo conflictivo es inmodelizable, por que no
responde a leyes de comportamiento, si no al campo del juicio estratgico. La
primera dificultad reside en que es imposible enumerar exhaustivamente los
movimientos que puede intentar el oponente, lo cual hace imposible enumerar
exhaustivamente los propios. Por ello, en al planificacin situacional, la tcnica de
juegos es una herramienta poderosa para transformar un problema interactivo de
universo terico desconocido en otro de universo prctico conocido. El juego une (O) y (Si) significa que el conjunto de operaciones acta como operador sobre
repetido, como simulacin humana, evidencia el universo prctico de los
movimientos posibles en el conflicto y hace que ignoremos el universo terico de
posibilidades. De manera que, para ser rigurosos con la respuesta a la pregunta:
Cules sern las consecuencias de materializar las operaciones de nuestro
plan?, nos encontramos con dos dificultades: i) la limitacin de las ciencias
sociales para asegurar con certeza buenas relaciones de comportamiento en
nuestros modelos analticos para la toma de decisiones; y ii) la complejidad del
proceso social que en aspectos muy importantes, es irreductible a
comportamientos y en consecuencia, no modalizable.
Eso es lo que nos lleva, en la planificacin situacional, al concepto y, a la vez
instrumento metodolgico, que denominamos programa direccional. Este
instrumento propone la siguiente prueba: consideramos todas las operaciones que
el plan busca materializar y simulemos su aplicacin a partir de la situacin inicial,
para constatar la dinmica de cambio que destacan, y cotejarla con aquella
necesaria para alcanzar la situacin-objetivo. Aqu es donde surge el concepto de
potencia de cada operacin y del conjunto de operaciones del plan, como
operaciones de cambio capaces de lograr que la situacin resultante (Sr)
60
coincida con la situacin objetivo (So).
La pregunta es: Nuestro diseo normativo es suficiente para alcanzar la
situacin-objetivo? Pero, cuidado!, esta pregunta no tiene respuesta cierta, salvo
que regresemos a la planificacin normativa, supongamos que nuestro plan no
tiene oponentes y, en consecuencia, asumamos como verdad lo que antes
negamos: que el proceso social no es enteramente reducible a comportamientos y
no es enteramente modelizable. Esto es lo que nos obliga, no slo a explorar
escenarios diversos de clculo para el plan, sino tambin estrategias diversas. No
podemos razonar sobre la base de la certeza, aun en el momento normativo. Por
consiguiente, el concepto de programa direccional asume una relacin
probabilstica, slo vlida para una estrategia, en un escenario de clculo
determinado.
Empleando la terminologa ciberntica, en el programa direccional las
operaciones son los operadores de cambio, la situacin inicial es el operando y
la situacin-objetivo, como equivalente a la situacin-resultante, es la
transformada. Este instrumento se expresa en la planificacin situacional con la
siguiente simbologa:
Donde la letra (O) representa las operaciones, (Si) la situacin inicial y (So) la
situacin-objetivo como equivalente a (Sr), la situacin resultante. El smbolo que
la situacin inicial, que es el operando. La p que descansa sobre la flecha nos
recuerda justamente la transformada (So) es un producto probabilstico. Si la
situacin-objetivo perseguida con el plan es igual a la situacin resultante entonces
podemos decir que el conjunto (O) de operaciones tiene potencia para alcanzar la
situacin-objetivo. Si son desiguales, entonces la conclusin es obvia: nuestro
diseo normativo es incoherente, porque las operaciones seleccionadas son
insuficientes. Debemos, en consecuencia, analizar la potencia de las
operaciones, y este es un anlisis probabilstica, porque no disponemos de ciencia
social para afirmar con certeza los efectos que las operaciones tendrn sobre la
realidad. En el momento normativo usaremos entonces, como instrumento de
trabajo, el programa direccional de las operaciones para alcanzar la situacin-
objetivo y, 2) la del balance entre los recursos que requieren las operaciones para
ser ejecutadas y los recursos que estarn disponibles para dichos efectos. Lo
importante de sealar aqu es que ambas pruebas son independientes. Puede
verificarse la primera sin la segunda o la segunda sin la primera. Veamos un
ejemplo cercano a ustedes. Supongamos que un mdico prescribe un
medicamento a un paciente. La primera prueba, de eficacia direccional, se refiere a
los
61
efectos que producir la medicina en el enfermo para restablecer su salud. La
segunda prueba, de balance de recursos, apunta a la cantidad de recursos que
debe tener el enfermo para comprar la medicina. Y, naturalmente, la medicina
puede ser efectiva, pero el paciente no dispone de los recursos para adquirirla, o a
la inversa, tener los recursos para comprar la medicina intil para su enfermedad.
Ahora bien, esta eficacia direccional se puede analizar en muy distintos plazos.
Nosotros nos referimos a un arco de coyuntura para indicar las decisiones
inmediatas que nos permitan pasar desde la situacin presente (Si) a una
inmediata siguiente (Sj). Pero, es obvio que la planificacin estara a ciegas si no
pudiramos evaluar que significa un arco de coyuntura en relacin al
arco residual que media entre la nueva situacin alcanzada y la situacin-objetivo
perseguida . As, surge el concepto de arco direccional que articula
la situacin inicial o presente con la situacin objetivo que expresa los
objetivos ms trascendentes del plan.
El arco direccional que cubre el perodo del plan es la medida de valoracin de
cada arco de coyuntura. Ahora bien, el arco direccional, es un elemento incompleto
del programa direccional, ya que el arco direccional no indica los operadores de
cambio, vale decir las operaciones. Ambos conceptos, arco direccional y
programa direccional, son de la esencia del momento normativo, y expresan
instancias menos o ms elaboradas del diseo. Y, ahora viene la pregunta clave
que signa el momento siguiente: podemos construirle viabilidad en el horizonte de
tiempo del plan a nuestro programa direccional?
62
EL MOMENTO ESTRATGICO
Cules son las restricciones que pesan en el cumplimiento del diseo
normativo? Esta pregunta da origen al momento estratgico. Porque ahora nos
damos cuenta de que algunas operaciones pueden ser altamente conflictivas en lo
poltico, muy exigentes de recursos econmicos o demandantes de alta gerencia.
Surge entonces el problema de la viabilidad. Qu obstculos debemos superar y
cmo los podemos superar para transformar el diseo en realidad? A lo menos
debemos considerar tres tipos de restricciones: las de recursos de poder poltico, la
de recursos econmicos y las de capacidades organizativas e institucionales. En
otras palabras, puede que el cumplimiento del plan requiera un poder poltico que
no tenemos o que no queremos usar, puede que nos falten recursos econmicos o
financieros, o puede que nuestras deficiencias institucionales y organizativas ni
siquiera nos permitan formular un plan de gobierno como compromiso real de
accin. Sobre el cumplimiento del plan pesan, por consiguiente, un conjunto de
restricciones. El primer problema es constatar las restricciones. Pero esa sera una
manera muy esttica de abordar la viabilidad del plan. En efecto, por esa va
tendramos que ajustar el diseo slo a lo que es posible en la situacin inicial. El
segundo problema, y esencial al momento estratgico, se refiere a como levantar
esas restricciones en el horizonte de tiempo del plan. Y, entonces surge la
pregunta correcta y dinmica: Cmo podemos construirle viabilidad al plan?,
qu elementos influyen sobre la construccin de viabilidad?, la forma en que
agrupamos en la fila del tiempo las operaciones?, la articulacin de contenido y
forma de cada operacin? El uso de operaciones meramente tcticas capaces de
acumular fuerza pero sin potencia direccional?
63
el grado de participacin popular en el plan?, las relaciones de intereses y
fuerzas sobre las operaciones? Ahora, estamos en el corazn del momento
estratgico. Aqu tiene que producirse un proceso iterativo entre la bsqueda
positiva por construirle viabilidad poltica, econmica y organizativa al diseo
normativo y la necesidad de ajustar o restringir dicho diseo a lo que resulta viable.
Por ambos caminos debemos converger hacia una solucin normativa coherente y
viable. As, podemos lograr un programa direccional que no slo sea eficaz para
alcanzar la situacin-objetivo, sino que adems, sea viable en lo poltico, en lo
econmico y en lo institucional-organizativo. Pero, este no es un anlisis que se
deba hacer una sola vez, as como tampoco el trabajo de diseo se hace una sola
vez. Porque todo descansa en la situacin inicial y dicha situacin cambia
permanentemente. Cabe entonces preguntarse si podemos mantener inalteradas
las operaciones y la situacin objetivo del plan cuando la situacin inicial ha
cambiado. Lo ms probable es que debamos hacer ajustes, y esos ajustes nos
obligan a rehacer el anlisis de viabilidad en el momento estratgico. Una de las
formas en que la situacin cambia es porque se alteran los pesos relativos de los
actores sociales, sus intereses sobre las operaciones, sus explicaciones de la
situacin, sus formas reales de insercin en el proceso econmico productivo y en
el proceso poltico, las disponibilidades de recursos econmicos, el nivel de
eficiencia institucional y organizativo, el contexto externo que envuelve a la
situacin nacional, etc. Es decir, todos los elementos crticos en el anlisis de
viabilidad estn en un movimiento de cambio que quizs invalide nuestra estrategia
de ayer. Debemos, en consecuencia, repetir constantemente el momento
estratgico.
Para este momento estratgico tambin hemos desarrollado algunas
herramientas metodolgicas. Hemos elaborado, aunque en forma primaria, un
mtodo de anlisis de viabilidad poltica de las operaciones del plan en distintas
trayectorias de. y estamos avanzando en la posibilidad de uso de las
tcnicas de juegos. CORDIPLAN, especialmente su Direccin de Corto Plazo, ha
adaptado los mtodos tradicionales de anlisis de la viabilidad econmica, para
enriquecer los modelos con ms relaciones de comportamiento y acostumbrarnos
a trabajar con variantes y opciones que se articulen en varios escenarios de
clculo. Nos falta an desarrollar mtodos para el anlisis de la viabilidad
institucional y organizativa. El tiempo no nos permite explicar aqu estos mtodos.
Pero, en cambio, parece importante enunciar algunos principios que rigen el
anlisis de viabilidad, cuando asumimos la posicin del gobierno de un pas.
La viabilidad se construye en una delicada relacin del gobernante con la
situacin real, encarnada en las fuerzas sociales y la poblacin en general. El
gobernante produce primero promesas en su programa de gobierno, y en el
momento de la accin, produce operaciones, referidas a beneficios econmicos,
distribucin del poder, eficiencia de los servicios pblicos y valores y motivaciones
direccionales. Por su parte, las fuerzas sociales y la poblacin demandan solucin
a sus problemas

64 65
y reclaman avances hacia el ideal de situacin que persiguen. La situacin inicial
del plan se caracteriza por un estado o situacin de esta relacin entre
gobernantes y gobernantes. Normalmente, la situacin de esta relacin, al inicio
del plan, es favorable al gobierno. Pero, la experiencia nos dice que ella se
deteriora en alguna medida en el primer ao, y despus se deteriora
aceleradamente. Por qu ocurre este proceso de destruccin de viabilidad en vez
de construccin de viabilidad? Naturalmente, lo que el gobierno puede hacer en la
situacin depende del poder de que disponga en ella. Y, si esta relacin de poder
se deteriora, disminuye la capacidad de accin que tiene el gobierno. Por qu los
gobiernos desperdician a veces los primeros seis meses en una inactividad
contrastante con la urgencia de las soluciones prometidas? Es paradjico que,
cuando se tiene suficiente poder, no se use en la solucin de los problemas y
cuando se pierde un parte por esa inactividad inicial, ya no se tiene despus el
poder suficiente para enfrentar los mismos problemas, pero ahora agravados por el
tiempo.
Yo creo que aqu hay tres problemas relacionados, pero diferenciables. Primero,
un problema generalizado en Amrica Latina de tcnicas de gobierno muy
diferentes, donde las organizaciones son en extremo rudimentarias, la planificacin
econmica es primitiva y normativa y la planificacin poltica sistemtica no existe,
salvo como una aplicacin casustica de la experiencia. Casi nunca, los gobiernos
siguen a tiempo de realidad, articulan sistemticamente lo poltico con lo
econmico y proyectan peridicamente como simulacin las consecuencias de las
decisiones y omisiones del presente sobre la situacin al final de su periodo de
gobierno. No se miran en el espejo del tiempo futuro cada vez que deciden algo o
deciden por la omisin; cmo cambiaran las cosas si cada vez que actuamos o
permanecemos inactivos, nos viramos cargando con las consecuencias cinco o
ser aos adelante, en una relacin anticipada de lo que ocurrir!
Supongamos que alguien pudiera filmar los futuros posibles siguientes a cada
decisin u omisin del gobierno, y nos proyectara en una pantalla esa filmacin.
All nos veramos, al final de nuestro periodo de gobierno, cargados de
desilusiones, en unos casos, y satisfechos de los logros, en otros. Esa
transportacin hacia el futuro influira enormemente sobre nuestras acciones y
omisiones de hoy.
Pues bien, tal mquina de filmacin slo es imaginable en la ciencia ficcin del
tnel del tiempo. Pero, tenemos un mal sustituto de ella: la simulacin del futuro a
partir de las tendencias situacionales y de nuestras acciones y omisiones. Si cada
vez que hacemos un clculo para decidir nos preguntramos por esa simulacin
sobre el futuro, valorizaramos ms el tiempo y lograramos exactamente lo que la
planificacin se propone: que la exploracin del futuro en sus diversas variantes
apoye la racionalidad de las decisiones presentes. Pero, las prcticas dominantes
son otras. Decidimos sin explorar seriamente al futuro. Hemos adquirido habilidad
para navegar en la coyuntura, pero es la habilidad del momento, no la inteligencia
del Estadista que, si bien sabe sortear
66
las turbulencias inmediatas, no se distrae en ellas y se concentra en la ruta que lo
conduce al objetivo. Por eso, los primeros sorprendidos con el descontento popular
son a veces los gobernantes al final de su mandato y tienden obviamente, a
considerarlo una injusticia del presente que reparar la historia. En verdad, ellos se
esforzaron por sortear las turbulencias de la coyuntura situacional y reclaman
recompensa. Este problema es muy grave, por cuanto quienes pueden remediarlo,
generalmente no estn conscientes de su enfermedad y no conciben otras tcnicas
de gobierno que las de la micropoltica que han asimilado en la prctica. Cmo
puede un ciego molestarse por las deficiencias del servicio de energa elctrica?
Pero la responsabilidad no es del ciego, si no de la cultura poltica que nos hace
ciegos a los avances de las tcnicas de organizacin del servicio de la tcnicas de
gobierno. El Prncipe de la Edad Media era educado para gobernar, pero el
prncipe moderno, el lder poltico, no tiene escuela sistemtica: su escuela es una
prctica de la vida que le entrega una rica, difcil y valiosa experiencia, pero
restringida al grado, a veces menor, en que ella ha asimilado las ciencias y
tcnicas modernas. Segundo: La falta de articulacin de todas las dimensiones de
gobierno en un plan de accin integral, conduce a formas muy unilaterales de
razonamiento y accin. Expliquemos esto ms detenidamente. Cuando el pueblo
elige un gobierno, es porque demanda de l algn beneficio. Este beneficio no es
necesariamente econmico ni se refiere generalmente a una meta unilateral, fija y
obsesiva. Se trata de una demanda flexible, pero de algo positivo, de tal manera
que el sacrificio de lo esperado en un mbito de tal demanda se compense con
beneficios en otra. La imposicin de sacrificios en todos los planos de la realidad
tiene un costo poltico tan grande como inevitable para quien gobierna. Si un
gobierno, por razones de restricciones econmicas o una recesin prolongada,
debe imponer sacrificios econmicos, ello resultar en un alto costo poltico si, en
compensacin, el gobierno no distribuye poder para profundizar la democracia
poltica, o si no puede o no quiere distribuir poder, tambin deja de distribuir
eficiencia en los servicios pblicos o nuevos valores y motivaciones que
predisponga a los afectados a aceptar los sacrificios presentes. Se contradice todo
criterio de eficacia poltica si un gobierno reduce los beneficios econmicos,
aumenta la ineficiencia de los servicios pblicos, desmotiva a la poblacin con su
negligencia o inmovilismo y mantiene concentrado al poder. No se puede distribuir
nada. Si no se puede distribuir beneficios econmicos, se puede distribuir
democracia, eficiencia y motivaciones. La ley de oro del clculo poltico-estratgico
es sta: Si no distribuyes beneficios econmicos, distribuye poder; si no
distribuyes poder entrega eficiencia y si tampoco entregas eficiencia ests obligado
a distribuir valores, motivaciones o una fe religiosa capaz de fortalecer los espritus
en la adversidad presente como un trnsito necesario hacia un futuro mejor. No
puedes dejar de distribuir algo.
Churchill, en la 2 Guerra Mundial ofreci al pueblo ingls sangre, sudor y lgrimas,
pero en compensacin ofreci y logr la victoria.
67
 Aqu, el tiempo es importante. Se puede ofrecer slo sacrificios en el comienzo,
si al final del perodo de gobierno, se pueden entregar beneficios econmicos.
Pero, es posible ofrecer al final beneficios econmicos si al principio no fuimos
capaces de elevar la eficiencia, democratizar y ofrecer una gua de motivaciones a
la poblacin? Volvemos entonces al punto anterior: no se puede dejar de distribuir
algo, aunque sea slo fe y carisma. Pero, algunos piensan que pueden pedir
sacrificios sin entregar nada. Ni ahora, ni despus. Quieren pedir sangre, sudor y
lgrimas, junto con la derrota. No ven la poltica como un balance de
compensaciones.
Este es el camino seguro a la prdida de fuerza. No comprenden que la base de
toda estrategia para cumplir un plan consiste en unir o cohesionar la fuerza propia,
sumar ms fuerza y aplicar la mayor fuerza lograda en el avance hacia una
situacin ms favorable y prxima a la situacin-objetivo. El problema de la
viabilidad poltica consiste, no en tener la voluntad de usuario, despus de sopesar
las consecuencias de su aplicacin sobre el mismo poder que posee quien lo usa.
Todo esto refuerza la idea de la planificacin situacional, porque

69
68
slo el clculo situacional pueda superar el clculo econmico o el clculo poltico
aislado.
Tercero. Para construir viabilidad se requiere reaccionar con agilidad ante los
cambios situacionales, especialmente si estos son adversos. Las fuerzas que se
ubican en la oposicin estn en mejores condiciones para reaccionar con presteza,
porque viven una suerte de estado de hiperestesia, de alta sensibilidad. Esto es
obvio, porque las fuerzas de oposicin se nutren del descontento popular y estn
menos mediatizadas para captarlo. Pero, a la inversa, la direccin de un gobierno
tiende a generar una suerte de callosidad aislante, una hiperqueratosis
burocrtica. Esta callosidad aislante tiene varias propiedades: es cmoda, nos
aleja de las crticas, devuelve como eco nuestra propia autoestima y nos permite
ver y or slo lo que estamos dispuestos a ver y or. El costo de tanta comodidad
es la sorpresa cuando la realidad, por excepcin, golpea nuestros odos. Un
remedio contra la hiperqueratosis burocrtica es la Sala de situaciones. Esta sala
est diseada para molestarnos con sus seales de atencin y alarma, adems de
sus simulaciones sobre el futuro que nos hacen ver anticipadamente el final de
nuestro gobierno. Pero, es un desagrado que vale la pena, evita sorpresas, y lleva
tierra de las calles barrosas a los pies alfombrados de los gobernantes.
Casi inadvertidamente he traspasado los lmites del momento normativo y he
incursionado en el momento tctico-operacional de la accin y su seguimiento.
70
EL MOMENTO TATICO OPERACIONAL
Los momentos anteriores explicativo, normativo y estratgico son clculos, no
trascienden al actor que planifica, constituyen anlisis, diseos y simulaciones que
no perturban la situacin real. En los tres momentos previos hemos razonado,
hemos pensado, hemos hecho clculos, hemos diseado, pero no hemos
producido hechos y operaciones que incidan en el cambio situacin. Pero, tiene
que llegar el momento en que todo este anlisis acumulado debe convertirse en
una accin concreta, en un operador de cambio. La nica utilidad de todos los
momentos anteriores est en su conexin como clculo de apoyo al momento
decisivo de la accin.
En el momento tctico-operacional debemos distinguir cuatro submomentos:
a) La apreciacin de la situacin en la coyuntura
b) La pre-evaluacin de las decisiones posibles
c) La toma de decisin y ejecucin
d) La post-evaluacin de las decisiones tomadas o apreciacin de la nueva
situacin.
Si un gobierno comienza por organizar sistemticamente estos cuatro
submomentos puede, en buena medida, comandar el proceso de cambio
situacional. Por el contrario, que es desgraciadamente lo ms comn, si un
gobierno no tiene un plan de accin central y planes de accin descentralizados en
la unidades operacionales, la fuerza de la tendencia del cambio situacional manda
sobre el gobierno. Este tiende a reaccionar espasmdicamente con una poltica
defensiva segn sea la gravedad de la situacin que enfrenta, y su mxima
habilidad se reduce a navegar dentro del curso de los acontecimientos. El principal
sntoma
71
de la prdida de control del momento tctico-operacional se produce cuando la
direccin del gobierno no puede decidir sobre el uso de su tiempo y las cosas
menores adquieren en la realidad una prioridad implcita que desplaza a los
problemas transcendentales para el cumplimiento del programa de gobierno. Se
alargan agotadora e inefectivamente las jornadas de trabajo, pero a medida que
transcurre el tiempo, nos sentimos cada vez ms arrastrados por las
circunstancias, y la corriente del ro de los hechos se impone sobre nuestra
voluntad y nuestro plan. La libertad de accin se pierde gradualmente. Pero, esta
no es una ley fatal, es slo la consecuencia de un concepto rudimentario de
gobierno. Es imposible exagerar la importancia que las tcnicas de gobierno tienen
como expresin correcta de la organizacin de estos cuatro submomentos. Por
eso, permtanme repetirlo una vez ms: gobernar es conducir, y la planificacin se
refiere al arte y las ciencias de conducir y no simplemente de calcular sobre el
futuro.
La apreciacin situacional en la coyuntura es el sensor que permite captar la
realidad y el desarrollo inicial de nuevos problemas. La pre-evaluacin de las
decisiones posibles es el medio para seleccionar las operaciones y acciones ms
eficaces para enfrentar la coyuntura y, al mismo tiempo, aproximarse a los
objetivos del plan. La forma de decisin y la produccin de operaciones, si es
apoyada en los submomentos anteriores, permiten conciliar los criterios polticos,
econmicos y de corto y mediano plazo en una apreciacin de conjunto, a fin de
que la accin de los Ministros no se parcele en mbitos contradictorios. Y la post-
evaluacin es una nueva apreciacin de la situacin para comparar, ahora, los
efectos reales con los efectos esperados por nuestro plan de accin. Pero, cmo
se puede estructurar este sistema en un principio organizador?, cmo la
Direccin Superior del Gobierno puede exigir cuenta a sus Ministros si previamente
no les demanda planes de accin concretos? Una cosa es la cuenta sobre la
marcha y ejecucin de un plan de salud y, otra muy distinta, es una cuenta sobre lo
que ocurre en el sector de la salud. Aqu, es donde se aprecia la importante
funcin de organizacin que cumple un plan modular por operaciones. La informacin. El ideal es la pre-evaluacin continua de las alternativas propuestas
apreciacin situacional y la pre-evaluacin suponen modelos para interpretar la en los gabinetes sectoriales o en el Consejo de Ministros. Ello es posible si se
realidad y simular los efectos de las operaciones, as como suficiente informacin
establece una disciplina de gobierno donde la sala de situaciones es el centro
para alimentarlos y corregirlos. La post-evaluacin requiere, a su vez, de
neurlgico del proceso de toma de decisiones y control de la cuentas de los
indicadores representativos del grado de cumplimiento de operaciones, bajo los
requisitos de calidad y eficacia propuestos en el plan, y de indicadores Ministros. Supone tambin, desrutinizar estos organismos que, a veces, tienden a
representativos de los efectos de dichas operaciones sobre aspectos particulares evitar la discusin de los problemas centrales y decisivos para el cumplimiento del
de la situacin o de la situacin en general. programa de gobierno. Velocidad de clculo en la post-evaluacin es, por su parte,
Esto es lo que se pretende hacer en la llamada sala de situaciones, cuyas destreza de los analistas y oportunidad de la informacin para reinterpretar los
funciones y caractersticas generales se explican en mi libro Poltica y Plan. En indicadores cada vez que cambia la situacin. Es tambin capacidad para
este momento pueden ustedes apreciar la importancia de la tecnologa de mantener al da el arco direccional del plan que servir como referencia
planificacin utilizada para darle ms velocidad a nuestros clculos. Velocidad en actualizada del futuro con que se evaluar la situacin presente.
la pre-evaluacin es sinnimo de buenos modelos. Excelentes sistemas de
computacin y oportunos sistemas de

72 73
 Para entender cmo opera una sala de situaciones imagnense ustedes la sala
de control del Metro de Caracas. Personalmente ya no he estado en ella, pero
puedo deducir en grandes lneas su estructura y funcionamiento. Un pequeo
grupo de personas estn all siguiendo el flujo de los trenes, a los que tienen
siempre en pantalla o en un tablero de flujos simulados. Reciben informacin en
tiempo real; prcticamente no hay retraso alguno entre el movimiento de los trenes
y su recepcin en la sala de control. Esa informacin visual es usada para tomar
decisiones ante cualquier emergencia, pues el equipo de control tiene
permanentemente la visin de conjunto del movimiento de todos los trenes. Pero,
adems, es probable que, para verificar algn problema en un tren particular, la
sala pueda hacer un acercamiento detallado y ver lo que all ocurre con cierta
precisin. Esta sala de control es una versin muy simplificada de una sala de
situaciones. Obviamente, no podemos seguir el sistema social visualmente,
porque es ms complejo y muchas cosas ocurren bajo la piel de lo visible. En
nuestro caso, el concepto de informacin es ms variado y sujeto a
interpretaciones ms complejas. Pero el problema de informacin oportuna es el
mismo, aunque no le exigimos en tiempo real. Podemos aceptar un retraso
calculado. El mximo retraso est relacionado con el tiempo y costo de reaccin
que quieren las variables del sistema para que podamos corregir eficazmente las
tendencias indeseables. En sntesis, debemos enfrentar los siguientes desafos.
a) desarrollar una capacidad para conocer la realidad concreta en cada
situacin y sus tendencias, aunque est cambie con rapidez; este es un
problema de informacin, capacidad de anlisis, capacidad de
anticipacin de las tendencias situacionales y sensibilidad para romper la
barrera de incomunicacin que tiende a rodear la direccin del gobierno.
b) Hacer un clculo oportuno de pre-evaluacin de las operaciones
propuestas para ser producidas en la situacin, mediante tcnicas
adecuadas de simulacin;
c) Hacer un clculo de post-evaluacin por medio de una gran variedad de
indicadores que reflejan el grado de cumplimiento de las operaciones y de
sus efectos sobre la situacin;
d) Impedir que la enorme variedad de la informacin que recogemos de la
realidad nos abrume y anule nuestra capacidad de anlisis;
e) Aprovechar la centralizacin del anlisis e informacin de sntesis para
examinar las propuestas y sus resultados desde todos los ngulos
conflictivos: lo poltico versus lo econmico, el corto plazo versus el
periodo de gobierno, etc.; y
74
f) impedir que la callosidad burocrtica que asla a la direccin del
gobierno de la realidad, tambin lo incomunique de su propio sistema de
planificacin.
Cules son las vas para solucionar estos problemas? Primero. La capacidad
humana de pre-alimentarse del futuro. Los seres humanos tienen la capacidad de
anticiparse a la realidad, no solamente de seguir la realidad. Podemos pensar
sobre el futuro y podemos analizar tendencias. Por ese camino le podemos ganar
en velocidad a los hechos. Pero a su ve, la pre-alimentacin como clculo
anticipado sobre el futuro tiene un punto vulnerable; la informacin a partir de la
cual debemos hacer esta pre-alimentacin. Ahora, el problema revierte
nuevamente a la informacin que tiene que fluir con un mnimo de retardo hacia
nosotros para que el clculo sobre el futuro tenga una base de apoyo slido.
Segundo. Modernizar selectivamente la Informacin Estadstica. Bueno, no se
puede modernizar el sistema de informacin estadstica de un pas de la noche a la
maana; pero s se puede modernizar muy rpidamente la produccin de 50
informaciones. As surgi la idea de una especie de paquete preferencial de
informaciones que tiene que alimentar el sistema de informacin en la coyuntura a
cualquier costo. De hecho, parte de ese paquete de informacin preferencial est
en marcha y CORDIPLAN tiene hoy una informacin muchsimo ms oportuna que
la que tena hoy una informacin muchsimo ms oportuna que la que tena seis
meses atrs. Pero, todava queda mucho por hacer para abastecer la futura sala
de situaciones.
Tercero. La reduccin de variedad. Cmo se puede asimilar una realidad
compleja y variada expresiva de la situacin de cumplimiento del plan? La
capacidad humana para asimilar informacin es limitada. Cmo podemos, a nivel
central, saber si se est cumpliendo el VII Plan, en circunstancias que, a lo menos,
incluir unas 130 operaciones y cada operacin tendr en promedio unas 10
acciones? Podemos formarnos una idea clara de lo que ocurre con la ejecucin
del plan si recibimos en nuestro escritorio 1.500 indicadores de las acciones y
10.000 indicadores de las subacciones?, cmo captar la sntesis situacional?
Aqu viene como anillo al dedo el concepto de variedad creado por la ciberntica,
por R. Ashby especialmente. La variedad es la medida de la complejidad de un
sistema y sta se precisa por el nmero de estados posibles del mismo. El Doctor
Sabih demostr la siguiente ley: slo la variedad de un sistema puede controlar o
destruir la variedad de otro. A partir de esa proposicin dedujo el siguiente
corolario: si el sistema A desea controlar al sistema B, el primero debe tener
igual o mayor variedad que B. Este es exactamente el caso nuestro en la sala de
situaciones. El sistema A es el Gobierno que desea controlar el cumplimiento del
plan, y la realidad objeto del plan es el sistema B. Pero, como 1.500 indicadores
producen mucha mayor variedad que la que posee el siste-
75
ma contador, debemos reducir la variedad de la informacin recibida en la sala de
situaciones. Cmo es posible reducir la variedad? Haciendo que la computadora
trabaje por nosotros inteligentemente. Primero, podemos reducir los indicadores
primarios desde 1.500 a unos 800 mediante su conversin en ndices compuestos
significativos. Pero an as. Es un exceso de informacin. El paso siguiente es
definir indicadores de norma que nos sirvan para compararlos con los indicadores
reales. Ahora si podemos reducir drsticamente la variedad. Ahora podemos
convertir los indicadores en seales. En efecto, un programa de computacin en la
sala de situaciones puede cotejar automticamente la informacin de los
indicadores reales con los indicadores norma. Si el indicador real est dentro de la
banda especificada por la norma, la informacin se almacena sin entrar en el
tablero de seales. Pero, si el indicador real remitido a nuestra sala est al borde o
fuera de la banda de normalidad, el cotejo automtico de ambos emitir una seal
de atencin o una seal de alarma que entrar a nuestro tablero de control. El
mtodo de reduccin de variedad consiste en despreocuparse por lo que se
desarrolla bien y concentrarse en lo que est deteriorndose o est mal. Por esta
va, podemos reducir variedad desde 1.500 indicadores primarios hasta 20
seales, perfectamente asimilables como sntesis de la situacin. El proceso de
reduccin de variedad es entonces el siguiente: informacin primariaindicadores
compuestosseales. El problema consiste en transformar los indicadores en
seales.
Imagnense ustedes una sala de situaciones es este Ministerio. A travs de ella
podran hacer un seguimiento constante del cumplimiento de las operaciones del
plan de salud y podran tener un registro permanente de los problemas de
administracin en los hospitales, los centros de salud, los ambulatorios y las
medicaturas rurales. Supongamos que ustedes han diseado un sistema de
indicadores semanales para conocer la marcha de las unidades mencionadas.
Hacia ustedes fluirn miles de informaciones que se trasformaran
automticamente en pocas seales de atencin y alarma. Para ello tendran que
conectar por telex o telecomunicaciones las unidades que producen los
indicadores con la computadora de la sala de situaciones. As tendran
permanentemente al da un panorama de los servicios de salud por zonas y por
unidades especficas de servicios. Cundo el cuerpo directivo de este Ministerio se
rena en sala de situaciones no podr dejar de seguir el cumplimiento del plan.
Veran tambin que la organizacin diseada los conduce a una mejor utilizacin
del tiempo. Pero, ms importante que todo lo anterior, este sistema los obligara de
inmediato a realizar algo que tambin el cuerpo humano realiza: descentralizar
inteligentemente.

Cuarto. Descentralizar. Los problemas tienen que ser resueltos donde corresponde
y no puede siempre centralizarse su solucin. Por ejemplo, aqu a mi lado, est
fumando la Dra. Lpez, y hace un rato casi toc mi mano con su cigarrillo
encendido; pero yo la retir automticamente, sin pensarlo. Si no fuera as, ya
estara quemado. El cuerpo hu-
77
76
mano, y ustedes lo saben mucho mejor que yo, hizo funcionar en este caso un Un buen conductor debe enfocar la vista en varias distancias hacia delante, an
circuito corto ultrarrpido, el circuito medular reflejo. Si el cuerpo humano no en la ms lejana que coincide con su destino y que no puede ver; pero, adems,
tuviera en su diseo organizativo esa estructura descentralizada y, ante la debe mirar hacia atrs mirando hacia adelante.
amenaza sorpresiva del cigarrillo de la Dra. Lpez, remitiera una consulta a la Con la planificacin nos ocurre lo mismo. Debemos tener nuestra atencin en el
corteza cerebral, o sea, siguiera la va de una consulta central larga y lenta hacia la presente. Pero, decidir racionalmente en el presente requiere de seales
sala de situaciones que todos tenemos en la corteza cerebral, los seres humanos direccionales a la distancia de un ao, a la distancia de cinco aos para captar el
tendran en la piel un mapa de quemaduras. El crculo medular reflejo evita estas periodo de gobierno, y a la distancia ms larga que se nos pierde de vista, a veinte
consultas y reacciona automticamente. Aqu tienen un buen ejemplo de
o veinticinco aos. Estas seales direccionales son mviles segn las
descentralizacin inteligente.
circunstancias, y sirven para evaluar en cada momento la trayectoria residual hacia
Los sistemas biolgicos, como sistemas viables, tienen un grado de
descentralizacin calculado para sobrevivir que es muy eficiente. Para nosotros, el el objetivo. Pero, no basta con mirar hacia adelante. Nuestras ciencias sociales
problema es similar. No podemos concebir una sala de situaciones que concentre slo nos permiten un buen proceso de aprendizaje en la prctica. Debemos volver
todo, si no una red descentralizada y especializada de salas que se conecta, por la vista hacia atrs, constantemente, para analizar nuestra propia experiencia e
excepcin, con la sala central. intentar sistematizarla a fin de mejorar nuestros clculos siguientes.
La sala de situaciones es una herramienta para gobernar. Es el cerebro del
sistema de planificacin. Este cerebro conduce la planificacin en la coyuntura y se
prealimenta de los planes anuales, de los planes para el periodo de gobierno y de
los planes a 20 a 25 aos plazo para darle racionalidad a las decisiones presentes.
Pero, adems se retroalimenta de la evaluacin y aprendizaje constante de los
aciertos errores de la historia reciente de dichos clculos.
Permtanme el siguiente smil, que creo es oportuno respecto del momento
tctico-operacional. Planificar, en trminos simples, es como conducir un
automvil. El conductor de un vehculo no puede tener la vista fija en una sola
distancia hacia delante, en verdad, ni siquiera puede tener la vista slo hacia
delante. Si fija la vista a un metro de las ruedas delanteras, puede chocar con el
vehculo que tiene al frente y frena ante la luz roja. Tampoco puede fijar la vista a
diez o quince metros al frente, porque puede caerse en el hueco que abri ayer el
INOS, y que est a un metro de la rueda derecha. Muy bien, entonces, la solucin
es clara: el conductor debe poner la vista simultneamente a quince metros y a un
metro de distancia hacia delante. Pero, si hace esto, puede que olvide que en el
prximo semforo debe doblar a la derecha para tomar la va directa que lo
conduce a su casa. Pero, no puede fijar la vista en la casa, porque simplemente no
est a una distancia visible. No importa, el conductor, registra entonces en su
mente la distancia hacia la casa, exactamente como si la estuviera viendo. Ahora
estamos mejor. Tenemos la vista a un metro y a quince metros de distancia y,
adems, en nuestra mente, tenemos la atencin puesta a veinte kilmetros de
distancia donde est nuestro punto de llegada. Justo en esta etapa de nuestras
reflexiones se cruza un perro y el conductor frena bruscamente.
El vehculo de atrs, que vena acelerando, se estrella con el nuestro. Ahora, el
problema est ms claro: no podamos descuidar la vista hacia atrs; por algo los
vehculos tienen un espejo retrovisor.

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 CONCLUSIONES FINALES

El ejemplo del automovilista nos permite tambin caracterizar en pocas palabras

las diferencias esenciales ente la planificacin normativa y la planificacin
situacional. El planificador normativo dir que el plan es el que hemos trazado o
dibujado en la carta de viaje. Es una trayectoria que sigue las calles desde el punto
de partida hasta el punto de llegada u que debe cumplirse en un tiempo
determinado. Para nosotros, en cambio, el plan slo podemos entenderlo como el
proceso de conducir el automvil, de gobernarlo desde el punto de partida hasta el
punto de llegada. La trayectoria dibujada en la carta es imprescindible, pero es slo
una referencia estudiada que tendremos que revisar y poner a prueba a cada paso.
Si al avanzar una cuadra encontramos un choque de vehculos que obstruyen el
paso, debemos desviarnos para poder alcanzar el punto de destino. Y eso no
poda estar previsto en el diseo original. Para nosotros, el centro de la
planificacin es la dinmica de conduccin. Para la planificacin normativa, es el IMPRESO EN ENERO DE 1985, EN LOS
diseo. TALLERES DE LA OFICINA CENTRAL DE
Ahora, creo que pueden ustedes compartir conmigo esta afirmacin: modernizar ESTADSTICA E INFORMTICA EN
el sistema de planificacin, es modernizar la direccin del Gobierno, y modernizar COLABORACIN A IVEPLAN
la direccin del Gobierno es modernizar la capacidad de modernizar. Nadie puede
exigir ms eficiencia que la que concibe y practica. Ese es el techo de la demanda.
Unas palabras finales. Recuerdan ustedes que inici esta charla destacando las
relaciones entre la planificacin y la libertad, para inducirlos a meditar sobre la
trascendencia del intento del hombre por crear su futuro. Al finalizar esta
exposicin, ustedes dirn que habl de muchas cosas, pero casi nada de la
libertad que gana el hombre con el plan. Estarn tentados a pensar que sera
mejor fundar la importancia del plan como un instrumento de compromiso para
mejorar el bienestar de la poblacin, para producir ms bienes y servicios mejores
y ms abundantes. Pero, lo que est en la base del bienestar de la mayora
ciudadana es la posibilidad real de que pueda elegir ser menos pobre. Est ante
nuestra vista que mucha gente, quizs la mayora, es pobre sin haberlo elegido.
Nuestra sociedad produce pobreza y la reparte sin preguntarnos por nuestras
preferencias. Para muchos, entonces, la superacin de la pobreza es una variante,
no es una opcin. Slo la planificacin puede hacer que mandemos sobre nuestro
futuro, para conquistar la libertad de elegir el bienestar y rechazar la pobreza. El
bienestar de las mayoras es reducible a libertad.

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