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Resumo
O presente trabalho procura discutir as idias de estratgia e planejamento estratgico,
buscando entender a transposio de seus conceitos e propostas do mbito militar para as
empresas e, posteriormente, para o setor pblico e as localidades. Toma-se como base a
idia de que a emergncia e a difuso do planejamento estratgico no setor pblico e, mais
especificamente, no campo do planejamento urbano, no Brasil, so partes de mudanas
histricas por que passam as estruturas scio-econmicas e polticas, estando inseridas,
assim, em um processo maior em que se disputam concepes do que seja a cidade; em
que se busca uma redefinio das relaes inter-escalares, assim como dos sujeitos sociais
e polticos e de suas relaes com o territrio. Pretende-se, a partir de uma viso crtica,
ampliar as reflexes sobre o tema investigado e contribuir, de forma geral, para o
entendimento do processo de transposio de idias e conceitos entre setores.
Palavras-chave: Estratgia, Planejamento Estratgico, Planejamento Urbano, transposio
de modelos de planejamento entre setores
Abstract
The current paper discusses strategy and strategic planning ideas, understanding military
scope concepts and proposals transposition to enterprises and lately to governmental
segments and localities. With basis on the idea that emergency and strategic planning
diffusion through the governmental segments, specifically along urban planning field, in
Brazil, are parts of socio-economic and politic historical changes embedded in a larger
process, in which the city concepts dispute, searching for inter-scalability relation definition,
as well as social and political actors, and their relations to territory. The article intends to
amplify thoughts about the investigated theme from a critical view and to contribute to the
idea and concept transposition process understanding in a general way.
Keywords: Strategy, Strategic Planning, Urban Planning, Model Transposition of Planning
among Segments
Introduo
A elaborao recente de algumas idias situadas no campo do planejamento, assim como a
propagao das mesmas no Brasil pode ser entendida como parte das mudanas histricas
por que passam as estruturas scio-econmicas e polticas. A dcada de 1980, momento
marcado pela crise de confiana nos paradigmas tradicionais de gesto do pas, pela
remodelao do quadro poltico nacional, pelas mudanas acarretadas pela Constituio de
1988 e por seus desdobramentos, apresenta-se extremamente favorvel afirmao de
novos modelos.
Somam-se a esse quadro a fora da ideologia neoliberal e das idias de globalizao, em
nvel mundial, a atuao de consultores e rgos diversos e as formas de divulgao dos
novos modelos que emergem. Tudo isso contribui para a formao de um ambiente propcio
para a elaborao e legitimao de instrumentos que passam a reorientar as pesquisas na
rea urbana, assim como as prticas de planejamento.
O fato que esses instrumentos, produzidos e amplamente divulgados por agncias e
rgos diversos, vm sendo incorporados, como grande inovao, em um nmero crescente
de cidades. De um lado, observa-se o grande engajamento de consultores e instituies na
difuso de conceitos e mtodos, que apresentam, alm de anlises e propostas, verdadeiras
receitas para a aplicao dos modelos. De outro lado, notrio o nmero crescente de
Prefeituras que, no Brasil e na Amrica Latina, vem contratando os servios de consultoria
ou utilizando os ensinamentos difundidos a respeito, sobretudo, do Planejamento
Estratgico.
Ressalta-se, contudo, que as idias de estratgia e planejamento estratgico foram
importadas, inicialmente, do mbito militar para as corporaes e empresas e,
posteriormente, passaram a ser utilizadas em cidades norte-americanas e europias, e mais
recentemente no Brasil e outros pases perifricos, tanto na Amrica Latina quanto na sia e
frica.
H, assim, uma transferncia de conceitos e modelos de um setor para o outro (do privado
para o pblico), sendo essa transposio justificada pelas mudanas em nvel mundial. As
mudanas e incertezas contemporneas justificariam a utilizao de novas abordagens,
independentemente do setor a ser tratado.
Diante disso, a proposta do presente trabalho discutir as idias de estratgia e
planejamento estratgico, buscando refletir sobre a transposio de seus conceitos e
propostas do mbito militar para as empresas e, posteriormente, para o setor pblico e as
localidades.
1
O livro, originalmente, foi escrito em alemo sob o ttulo Vom Kriege.
2
O primeiro sucesso editorial de Porter deu-se em 1980, quando lanou o Competitive Strategy: Techniques for
Analysing Industries and Competitors best-seller, atualmente com quase 60 reimpresses em ingls e com
traduo para 19 idiomas. A preocupao do autor era a empresa individual, pensada em relao a seu ramo
industrial. O envolvimento dele com o setor pblico se iniciou aps 1983, quando de sua participao, durante o
governo Reagan, na Comisso Presidencial sobre Competitividade Industrial (Presidents Commission on
Industrial Competitiveness), da qual presidiu o Comit de Estratgia (Strategy Committee). A partir dessa
experincia que surgiu The Competitive Advantege os Nations que trata da competio entre lugares, ou
melhor, da explicao do papel desempenhado pelo ambiente econmico, pelas instituies e pelas polticas de
uma nao no xito competitivo de suas empresas [...] (Porter, 1989, p.2) (LIMA JNIOR, 2003, p. 49
3
Pode-se citar os seguintes livros de Philip Kotler nessa linha: Marketing Pblico (1994, em autoria com Haider
e Rein) e O Marketing das Naes: uma abordagem estratgica para construir as riquezas nacionais (1997).
mais eficientemente aos seus mercados-alvo (KOTLER, HAIDER e REIN, 1994, contra-
capa do livro).
Percebe-se, aqui, a transposio das idias, conceitos e termos utilizados, originalmente,
nas empresas para os lugares. Para os autores, assim como para Porter, na nova economia
mundial, todas as localidades precisam concorrer com outras para obter vantagens
econmicas. (...) Aqueles que no conseguem fazer uma boa promoo de si mesmos
correm o risco da estagnao econmica e do declnio (KOTLER, HAIDER e REIN, 1994, p.
11). De acordo com essas idias, como se a concorrncia e a promoo se mostrassem
inevitveis para o sucesso e a prosperidade local.
Utilizando-se dos mtodos oriundos das corporaes, Kotler, Haider e Rein propem e
defendem uma abordagem que denominam Planejamento Estratgico de Marketing para ser
aplicada em uma localidade (aldeias, cidades, regies, pases). Essa proposta abrangeria
quatro principais atividades:
Elaborar a mistura (o mix) correta das atraes e dos servios da comunidade.
Estabelecer incentivos atraentes para os atuais e possveis compradores e
usurios de seus bens e servios.
Fornecer produtos e servios locais de uma maneira eficiente e acessvel.
Promover os valores e a imagem do local de uma maneira que os possveis
usurios conscientizem-se realmente das vantagens diferenciadas dele
(KOTLER, HAIDER e REIN, 1994, p. 20).
Mesmo admitindo que o marketing pblico, ao utilizar mtodos de planejamento comuns no
mbito das organizaes comerciais, simplifica bastante muitos problemas de se administrar
entidades to complexas quanto cidades, regies ou pases, Kotler elabora, no livro O
Marketing das Naes, uma metodologia que pretende ser aplicvel nos pases para avaliar
as condies iniciais, as oportunidades, os pontos fracos e fortes e os melhores caminhos a
serem seguidos para se alcanar o progresso ou a revitalizao econmica.
Se o foco aqui fosse uma empresa e no uma nao, chamaramos tal metodologia de
gerenciamento estratgico de mercado. Gostaramos de assumir a perspectiva de que
uma nao pode funcionar como uma empresa e, como tal, pode-se beneficiar da
adoo de uma abordagem estratgica de gerenciamento do mercado. No se pode,
entretanto, esquecer que a complexidade cultural e poltica em se governar uma nao
muito maior (KOTLER, 1997, p. 11).
Para alguns autores, entretanto, h bastante tempo, o conceito poltica pblica tem
significado para o setor pblico o que o conceito estratgia significa para o setor privado
(MINTZBERG e JORGENSEN, 1995).
Ambos sectores consideran que es una gua, un plano conjunto de directrices
intencionadas para influir sobre ciertas decisiones o actos en particular en el futuro
(MINTZBERG e JORGENSEN, 1995, p. 27). [Alm disso], tanto en el sector pblico
como en el privado, el modelo predominante ha sido muy racional, esto es, que las
polticas o estrategias se forman consciente y, sobre todo, analticamente, se hacen
explicitas y despus se aplican de manera formal. Si la poltica pblica o las estrategias
son un plan deliberado, entonces se deduce que el proceso mediante el cual se formulan
debe ser muy racional. La esencia del modelo resultante es que el conocimiento debe
preceder al acto. En la administracin, esto se ha institucionalizado como la dicotoma
entre formulacin y aplicacin: primero se concibe o, al menos, se elige la estrategia y
despus empieza su aplicacin. El sector pblico lleva ms all esta distincin, con su
separacin entre poltica pblica y la administracin, formalizada en la divisin del
trabajo entre los polticos electos y los servidores pblicos designados (MINTZBERG e
JORGENSEN, 1995, p.27-28).
4
Um dos casos mais significativos de utilizao de estratgias de desenvolvimento, baseadas no planejamento
estratgico, a cidade de Barcelona. A fora da experincia de reestruturao urbana de Barcelona, viabilizada
pelos Jogos Olmpicos de 1992, transformou a cidade em paradigma, apresentada como modelo a ser seguido
pelas cidades que procuram uma insero competitiva na nova ordem econmica (SNCHEZ, 1999, p. 121).
devendo assumir novas competncias, funes e seu papel central de forma dinmica e
inovadora.
Esses mesmos autores acreditam que para alcanar esses objetivos necessrio um
projeto de cidade ou um projeto de transformao urbana que geralmente surge devido
sensao de crise (crise essa que aparece como um provvel reflexo da globalizao
econmica). Argumentam que esse projeto deve contar com a parceria entre os atores
urbanos, pblicos e privados e com uma liderana local personalizada (a figura do prefeito
pode ser decisiva). Ainda destacam a importncia do consenso pblico que resulte num
patriotismo de cidade para o desenvolvimento local e o sucesso dos planos estratgicos.
Partindo dessas premissas, Castells e Borja afirmam que o projeto de transformao urbana
gerado pelo planejamento estratgico surge como uma somatria de trs principais fatores:
a) a sensao de crise aguda pela conscientizao da globalizao da
economia;
b) a negociao entre os atores urbanos, pblicos e privados, e a gerao de
liderana local (poltica e cvica);
c) a vontade conjunta e o consenso pblico para que a cidade d um salto
adiante, tanto do ponto de vista fsico como econmico, social e cultural
(CASTELLS E BORJA, 1996, p. 156).
como se a globalizao econmica e a maior competio entre cidades conduzissem a
uma conscincia de crise do modelo de produo. E as cidades, obrigadas a prestarem
mais ateno ao clima de negcios e a adquirirem uma postura mais agressiva diante da
competio por recursos, oportunidades de insero no mercado mundial e mais empregos,
devessem buscar uma forma de se planejar que fosse diferente da forma tradicional e
capaz de contribuir para a superao dessa crise.
Segundo os catales, essa tarefa poderia ser assumida pelo Planejamento Estratgico.
Assim, a cooperao pblico-privada, a gerao de uma liderana local forte, a promoo
da cidade e a formao de consensos, apresentam-se como a base deste planejamento
competitivo e a receita mais propagada nos ltimos tempos.
A eficcia dos planos estratgicos vai depender, de acordo com Castells e Borja (1996), de
uma conjugao de mltiplos pontos relevantes. Em primeiro lugar, para ser eficaz, deve
mobilizar atores urbanos, pblicos e privados, e concretizar-se em aes e medidas que
sejam implementadas de imediato. Isso pode colaborar na gerao de confiana entre os
agentes que o promovem e na construo de um consenso pblico que derive numa
cultura cvica e num patriotismo de cidade. Esta ser a principal fora de um plano
estratgico (CASTELLS e BORJA, 1996, p. 158).
Em segundo lugar, o plano deve possibilitar a construo e/ou modificao da imagem que
a cidade tem de si mesma e transmite para o exterior. Seria uma resposta sensao de
crise, atravs da promoo interna e externa do local, com um grande empreendimento de
comunicao, de marketing e de mobilizao dos cidados.
Um outro ponto relevante refere-se realizao de uma grande reforma poltica-
administrativa, com questionamentos a respeito das competncias e organizao do
governo local, necessidade de que sua imagem e presena sejam marcantes e positivas
internacionalmente, criao de mecanismos que possibilitem um bom relacionamento entre
o governante e outras administraes municipais e que levem a um consenso entre os
cidados. Isso demonstra a importncia da iniciativa poltica e do papel do prefeito para o
sucesso do plano.
Vainer (2000), um dos autores que desenvolveu uma crtica sistemtica das idias
propostas pelos defensores do Planejamento Estratgico Urbano, entende que a adoo do
planejamento competitivo expressa a completa subordinao aos interesses e lgicas do
5
Ainda sobre esse aspecto, parece haver uma lacuna ou um espao de tempo no considerado, ou no
mencionado pelos catales e seus seguidores, digno de ser destacado. O planejamento participativo
experimentado e praticado em algumas cidades brasileiras, sobretudo no perodo ps-1988, tambm aparece
como uma alternativa ao planejamento tecnocrtico-centralista-autoritrio, podendo ser traduzido pelas
tendncias mais atuais de gesto democrtica de cidades, que tm como smbolo principal o chamado oramento
participativo. Santos e Avritzer mostram como, entre as diversas formas de participao que emergiram no
Brasil ps-autoritrio, o oramento participativo adquiriu proeminncia particular (SANTOS, 2003, p. 65).
Vainer afirma ainda que a cidade vem sendo tratada como mercadoria (a mais complexa de
todas as mercadorias) destinada a um grupo especfico de compradores o capital
internacional, turistas e usurios com recursos:
Talvez esta seja, hoje, uma das idias mais populares entre os neoplanejadores
urbanos: a cidade uma mercadoria a ser vendida, num mercado extremamente
competitivo, em que outras cidades tambm esto venda. Isto explicaria que o
chamado marketing urbano se imponha cada vez mais como uma esfera especfica e
determinante do processo de planejamento e gesto de cidades. Ao mesmo tempo, a
encontraramos as bases para entender o comportamento de muitos prefeitos, que mais
parecem vendedores ambulantes que dirigentes polticos (VAINER, 2000, p. 78).
Aps essa breve exposio das propostas de Planejamento Estratgico de Cidades mais
expressivamente divulgadas na atualidade e das crticas e comentrios referentes a esse
instrumento, percebe-se a grande polmica suscitada em torno das propostas catals. De
um lado, encontram-se verdadeiras receitas, de cunho ideolgico, que buscam, sobretudo,
difundir os citados modelos de sucesso de planejamento estratgico; de outro lado,
apresenta-se uma bem fundamentada crtica contrria a esses modelos procurando mostrar
que, na prtica, esses discursos vm conduzindo reafirmao dos interesses de grupos
dominantes.
4. Consideraes Finais
Aps a discusso sobre a transposio de modelos de planejamento dos mbitos militar e
empresarial para o setor pblico e sobre o Planejamento Estratgico Urbano modelo
catalo pode-se dizer, primeiramente, que tanto as empresas, como as cidades e/ou o
governo apresentam-se nos modelos estratgicos inseridos em um cenrio competitivo, de
guerra.
Observa-se que o modelo catalo procura disputar o espao ocupado, anteriormente, pelo
planejamento tradicional, partindo da transposio de idias, seja das empresas ou do
mbito militar. Apesar da alterao de algumas denominaes e adjetivaes, os
instrumentos e propostas utilizados em setores diferentes apresentam ntida semelhana.
A difuso de novas concepes de planejamento e a adoo de modelos, com as
conseqentes alteraes nas prticas governamentais, abrem espao para um amplo
espectro reflexivo, ao apresentarem estreitas relaes com aspectos tanto polticos, como
ideolgicos, culturais, entre outros. Segundo Lima Junior:
Associando os diferentes modelos de ao do poder pblico a opes polticas dos
grupos que se sucedem no governo, estudos que enfatizam a dimenso poltico-
ideolgica do planejamento em suas diferentes manifestaes sugerem que a dinmica
de mudanas no planejamento ocorreria com o propsito de: (1) encontrar novas bases
de legitimidade para o poder pblico (Hague, 1991); (2) favorecer a determinados
segmentos da sociedade local (Healey, 1983; Lima Junior, 1996A; Lima Junior, 1998;
Compans, 2001) e/ou ainda; (3) distinguir e promover posies polticas ou ideolgicas,
estabelecendo diferenciao de governos predecessores, divulgando aes
governamentais (Grant, 1994; Tauxe, 1995), ou ainda ajustando-se aos valores das
localidades nas quais so aplicadas (Frey, 1996) (LIMA JNIOR, 2003, p. 17).
Como j observado, a introduo da idia de Planejamento Estratgico em municpios
brasileiros, acontece em um momento singular expresso pela remodelao do quadro
poltico nacional, pelas mudanas acarretadas pela Constituio de 1988 e por seus
desdobramentos, e pela busca de novos padres de planejamento em vrios mbitos do
setor pblico e por grande parte das prefeituras municipais. A mudana nas formas de
planejamento seria um dos meios de se buscar a legitimidade. E se as idias de
democracia, gesto, eficincia e eficcia organizacional se destacavam no cenrio nacional,
o Planejamento Estratgico surgia como uma promessa de alcance prtico do iderio que se
impunha.
Uma das razes da rpida absoro e adoo do modelo, por municpios brasileiros, pode
estar relacionada, ento, com o momento de crise de confiana nos paradigmas tradicionais
de gesto do pas. Relaciona-se tambm, em grande medida, com as formas de divulgao
dessas idias calcadas na valorizao de um discurso baseado no binmio utilizao do
modelo obteno de sucesso.
Geralmente, o modelo catalo, amplamente divulgado, sobretudo por refinada retrica e
aparncia incontestvel e inquestionvel, aceito e influencia o senso comum. No entanto,
vale atentar para o fato de que,
... nem todas as regies do discurso so igualmente abertas e penetrveis; algumas so
altamente proibidas (diferenciadas e diferenciantes), enquanto outras parecem quase
abertas a todos os ventos e postas, sem restrio prvia... (FOUCAULT, 2001, p. 37).
Nesse sentido, por muitas vezes, a aparncia dos discursos estratgicos difere da
essncia dos mesmos. Ao mesmo tempo, deve-se ter em mente que a manifestao, a
aparncia, faz parte da essncia (LEFEBVRE, 1995, p. 217). Assim, a ideologia que
envolve os modelos de planejamento em questo poderia ser melhor apreendida atravs de
um processo de aprofundamento, atravs da compreenso de possveis conexes e da
captao das contradies e movimentos (aparncia essncia) que levaria ao
entendimento da aparncia enquanto negao, muitas vezes intencional, da essncia.
Diante do que foi exposto, pode-se entender que, por muitas vezes, a fora de um modelo e
de sua difuso apresenta uma conexo direta com o modo como se discursa, o modo como
se usam as palavras a favor da verdade que se busca valorizar, distribuir e instalar.
como se a aparncia de um discurso fosse construda estrategicamente com o intuito de
aumentar a sua veracidade e a crena dos receptores e adotantes.
Nesse sentido, torna-se fundamental tambm o reconhecimento da relevncia de alguns
atores globais que apiam polticas, planos e projetos governamentais e que atuam na
divulgao dos novos modelos, por muitas vezes, transportando experincias pontuais de
um lado para outro do mundo, como objetos reprodutveis.
Vale destacar, por fim, que a reproduo de modelos, inclusive de setores diversos, como
o caso do Planejamento Estratgico transportado da guerra e das empresas para as
localidades, no pode ser tratada de modo simplista e neutro. J seria errneo tratar
qualquer cidade sem a considerao de suas especificidades. Tratar cidades e empresas de
modo indistinto seria mascarar a diferena entre realidades e/ou omitir interesses de
determinados atores. Deve-se lembrar, mais uma vez, que as empresas buscam, antes de
qualquer coisa, a eficcia, a produtividade e o lucro enquanto o poder pblico deveria
almejar uma cidade mais justa, primando, antes, pela equidade social.
Essas seriam algumas reflexes possveis acerca do tema investigado neste trabalho e que,
ao mesmo tempo, abrem espao para novos questionamentos e possibilidades reflexivas: a
importncia do contexto na legitimao de novos paradigamas; a importao de tcnicas de
outros mbitos para o setor pblico e a histrica utilizao, no Brasil, de procedimentos
baseados em regras e modelos.
Referncias
AKTOUF, Omar. Governana e Pensamento Estratgico: uma crtica a Michael Porter. In: RAE
Revista de Administrao de Empresas. So Paulo. Jul./Set. 2002.
BOURDIEU, P. Contrafogos: tticas para enfrentar a invaso neoliberal. Rio de Janeiro: Jorge
Zahar Editor, 1998.
CASTELLS, M.; BORJA, J. As cidades como atores polticos. In: Novos Estudos, n. 45. So Paulo:
CEBRAP, 1996. pp. 152-166.