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RURAL
Agua potable
y saneamiento
en la nueva ruralidad
de Amrica Latina
Serie Agua para el desarrollo
Agua potable
y saneamiento
en la nueva ruralidad
de Amrica Latina
Ttulo
Agua potable y saneamiento en la nueva ruralidad de Amrica Latina
Editor
CAF
Autores
Abel Meja
Oscar Castillo
Rafael Vera
Revisin y coordinacin
Vctor Arroyo
Diseo grfico:
Estudio Bilder / Buenos Aires
Impresin
Panamericana Formas e Impresos, Bogot, julio 2016.
Acrnimos 14
Prlogo 16
Captulo 1.
Introduccin 19
Captulo 2.
La nueva ruralidad en Amrica Latina 31
Captulo 3.
Recursos hdricos y cambio climtico
en el territorio rural 111
Introduccin114
La gestin del recurso hdrico 115
Cambio climtico y seguridad hdrica en el rea rural 130
Vulnerabilidad de los sistemas de agua y saneamiento rural 135
Planes de respuesta a los desastres 141
Resiliencia y adaptacin a los desastres 148
Evaluacin del impacto ambiental 156
Informacin y servicios climticos 158
Conclusiones159
Captulo 4.
Elementos para una poltica pblica 175
Captulo 5.
Instrumentos de poltica pblica 219
Introduccin222
Estudios sectoriales 222
El enfoque sectorial amplio (SWAp) 227
Focalizacin de las intervenciones 231
Apoyo financiero para el acceso a servicios de APyS rural 238
El presupuesto sectorial y la asignacin de recursos 248
Regulacin de los servicios de agua y saneamiento en el rea rural 257
Institucionalizacin del desarrollo comunitario 261
Sistemas de informacin sectorial para agua y saneamiento rural 264
Conclusiones 275
Captulo 6.
El ciclo del proyecto rural y la seleccin
de alternativas tcnicas 287
Introduccin 290
La demanda de servicios de APyS rural en Amrica Latina 290
El ciclo de los proyectos de APyS rural 292
La sostenibilidad y el ciclo del proyecto: experiencia regional 298
La evaluacin tcnica de alternativas 300
La normativa y la calidad en los sistemas de agua rurales 314
Conclusiones 318
Captulo 7.
Programas de desarrollo 327
Introduccin330
Programas y proyectos de desarrollo 330
El ciclo de los programas de inversin en agua 332
Los grupos interesados en el proyecto: los stakeholders 339
Cmo estructurar programas de agua y saneamiento rural? 341
Componentes de los programas 342
Especificidad de los programas de infraestructura de agua 343
Factibilidad del proyecto 350
Evaluacin ambiental y social 351
Ingeniera, contratacin y construccin 353
Seleccin y evaluacin de proyectos 354
Lecciones y conclusiones para evitar errores comunes 366
Captulo 8.
Guas para el diseo de proyectos
de agua potable y saneamiento rural 373
Introduccin376
Entidades que planifican, disean la ingeniera, implementan
el proyecto y operan los servicios 377
La ingeniera del proyecto 380
Componentes del diseo final del proyecto 390
Conclusiones416
Captulo 9.
Orientaciones prcticas sobre
la sostenibilidad de los servicios
de agua potable y saneamiento rural 425
Introduccin428
La fase de posconstruccin y la sostenibilidad de los servicios 429
Operacin y mantenimiento de la infraestructura 433
El papel de los Gobiernos locales 435
El control de la calidad del agua 439
Operacin y mantenimiento para la sostenibilidad 441
Promocin de la higiene y lavado de manos 443
La participacin comunitaria y el enfoque de respuesta
a la demanda 449
Sigue siendo vlido el enfoque basado en la demanda para
disear proyectos? 450
Las JASS rurales y las asociaciones de JASS 452
La gestin comunitaria de los servicios de agua y saneamiento 453
Las caractersticas de las organizaciones de gestin de agua
y saneamiento rural 455
Modelos asociativos en Amrica Latina 458
Conclusiones466
Captulo 10.
Buenas prcticas y lecciones
de programas nacionales
de agua y saneamiento rural 479
14
PIDESC Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales
PIRSA Programa de Infraestructura Rural de Saneamiento y Agua de
Ecuador
PISASH Programa Integral Sectorial de Agua y Saneamiento Humano de
Nicaragua
PLANSAB Plan Nacional de Saneamiento Bsico de Brasil
PNSR Programa Nacional de Saneamiento Rural de Per
PRAGUAS Proyecto de Abastecimiento de Agua y Saneamiento para
Pequeas Localidades Rurales de Ecuador
PRONASAR Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural de Per
PROSABAR Programa de Saneamiento Bsico Rural del Estado Plurinacional
de Bolivia
PROSAPPYS Programa para la Sostenibilidad de los Servicios de Agua
Potable y Saneamiento en Comunidades Rurales de Mxico
SABA Modelo integral de proyectos de saneamiento bsico rural en
Per
SANBASUR Saneamiento Bsico Ambiental en la Sierra Sur
SASR Sistemas de agua y saneamiento rural
SENAGUA Secretara Nacional del Agua de Ecuador
SENASA Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental de Paraguay
SENASBA Servicio Nacional para la Sostenibilidad de Servicios en
Saneamiento Bsico del Estado Plurinacional de Bolivia
SENPLADES Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo de Ecuador
SIASAR Sistema de Informacin sobre Agua y Saneamiento Rural
SNIP Sistema Nacional de Inversin Pblica de Per
SUNASS Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento
de Per
TIR Tasa interna de retorno
UMAS Unidad Municipal de Agua y Saneamiento
VIS-R Vivienda de Inters Social Rural en Colombia
15
Prlogo
Con este libro, CAF banco de desarrollo de Amrica Latina quiere reafir-
mar su compromiso con los pases de la regin para ayudarlos a cumplir
con su agenda de desarrollo, una agenda alineada con los postulados esta-
blecidos en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos sobre Agua
Potable y Saneamiento.
16
todo en lo que respecta al nivel de pobreza, su grado de dispersin y las vas de
acceso a las comunidades; para llegar a ellas con servicios bsicos, ser ne-
cesario desplegar mayores esfuerzos en cuanto a financiamiento y definicin
de estrategias de intervencin con una visin territorial que tome en cuenta la
gestin del recurso en sus cuencas hidrogrficas y las necesidades de adap-
tacin al cambio climtico.
Con estas ideas permtanme iniciar un dilogo que contribuya tanto a enrique-
cer la formulacin de polticas pblicas en la regin como a mejorar el diseo
de programas nacionales de financiamiento y el desempeo de los proyectos a
nivel de las comunidades.
Enrique Garca
Presidente Ejecutivo
17
El porqu del libro
20
se complementan con recursos de financiamiento de las agencias de coope- CAPTULO 1
racin multilateral y bilateral para poder acelerar los programas de inversin INTRODUCCIN
dentro de una ptica integral del desarrollo rural. La efectividad, la eficiencia,
los resultados y el impacto de las inversiones dependern en gran parte del
marco de polticas pblicas que se adopten de manera especfica para afron-
tar la problemtica rural de los pases, as como del marco institucional y de
las capacidades de los Gobiernos, a todos los niveles de la Administracin,
para formular e implementar proyectos y programas de inversin y de asis-
tencia tcnica.
21
AGUA POTABLE General de las Naciones Unidas en la sesin del 25 de septiembre de 2015.
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
Como parte de esta Agenda, se estableci el Objetivo 6: garantizar la dispo-
RURALIDAD DE nibilidad y la gestin sostenible del agua y el saneamiento para todos. Dentro
AMRICA LATINA
de este objetivo, se proponen ocho metas especficas que se describen en el
recuadro 1.1 y que balizan las acciones futuras para los programas de agua y
saneamiento rural.
Con los thinking practitioners en mente, este libro est dirigido a los pro-
fesionales y tcnicos dedicados a la formulacin de la poltica sectorial de
agua y saneamiento a nivel nacional, especialmente aquellos responsables
del diseo de programas de inversin y de la preparacin e implementacin
de proyectos de agua y saneamiento rural. Sin embargo, el libro tambin
ser de utilidad para los profesionales responsables de la planificacin y
elaboracin de proyectos de los Gobiernos locales, as como para aquellos
RECUADRO 1.1
Objetivos de desarrollo sostenible. Objetivo 6: Garantizar la disponibilidad y la
gestin sostenible del agua y el saneamiento para todos
6.1 De aqu a 2030, lograr el acceso universal y equitativo al agua potable a un precio
asequible para todos.
6.2 De aqu a 2030, lograr el acceso a servicios de saneamiento e higiene adecuados
y equitativos para todos y poner fin a la defecacin al aire libre, prestando especial
atencin a las necesidades de las mujeres y las nias y las personas en situaciones de
vulnerabilidad.
6.3 De aqu a 2030, mejorar la calidad del agua reduciendo la contaminacin, elimi-
nando el vertimiento y minimizando la emisin de productos qumicos y materiales
peligrosos, reduciendo a la mitad el porcentaje de aguas residuales sin tratar y au-
mentando considerablemente el reciclado y la reutilizacin sin riesgos a nivel mundial.
6.4 De aqu a 2030, aumentar considerablemente el uso eficiente de los recursos h-
dricos en todos los sectores y asegurar la sostenibilidad de la extraccin y el abaste-
cimiento de agua dulce para hacer frente a la escasez de agua y reducir considerable-
mente el nmero de personas que sufren falta de agua.
6.5 De aqu a 2030, implementar la gestin integrada de los recursos hdricos a todos
los niveles, incluso mediante la cooperacin transfronteriza, segn proceda.
6.6 De aqu a 2020, proteger y restablecer los ecosistemas relacionados con el agua,
incluidos los bosques, las montaas, los humedales, los ros, los acuferos y los lagos.
6.a De aqu a 2030, ampliar la cooperacin internacional y el apoyo prestado a los pases
en desarrollo para la creacin de capacidad en actividades y programas relativos al agua
y el saneamiento, como los de captacin de agua, desalinizacin, uso eficiente de los re-
cursos hdricos, tratamiento de aguas residuales, reciclado y tecnologas de reutilizacin.
6.b A poyar y fortalecer la participacin de las comunidades locales en la mejora de la
gestin del agua y el saneamiento.
Fuente.
Naciones Unidas, 2015.
22
vinculados con las organizaciones sociales y comunitarias que demandan CAPTULO 1
servicios de agua y saneamiento para las zonas rurales de Amrica Latina. INTRODUCCIN
Dentro de estas audiencias se encuentran otros profesionales con respon-
sabilidad en los Gobiernos, en agencias de financiamiento, en el campo de
la consultora y la academia y, en general, el pblico interesado en los te-
mas, los problemas y la bsqueda de soluciones para el agua y el sanea-
miento rural.
Cmo utilizar
el libro
23
AGUA POTABLE bliografa formal y acadmica ms reciente 4 . Con estos elementos, se
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
discuten los conceptos, fundamentos y polticas, resaltando las ten-
RURALIDAD DE dencias actuales del sector, sus desafos y los enfoques operativos
AMRICA LATINA
para superar los desafos ms importantes que enfrenta el sector rural.
La parte relacionada con el diseo de programas y proyectos de inver-
sin en agua y saneamiento rural tom como referencia las experien-
cias desarrolladas y documentadas por agencias de financiamiento,
principalmente los informes de evaluacin y de cierre de proyectos 5 . La
identificacin de opciones tcnicas y niveles de servicio tiene su base
en la normativa tcnica y en experiencias desarrolladas por los pases
con mayor incidencia y trayectoria en la gestin de servicios rurales.
Las experiencias de la participacin y gestin comunitaria, sus modelos
de asociacin y los instrumentos sociales utilizados se fundamentan
en las experiencias documentadas por diversas instituciones, agencias
de cooperacin y organizaciones de la sociedad civil de los pases de la
regin. Para ilustrar la discusin, el libro incluye una seleccin de casos
que podran asimilarse como buenas prcticas en agua y saneamiento
rural, las cuales han sido identificadas y recomendadas por calificadas
autoridades sectoriales.
Los diez captulos del libro estn estructurados en una forma autocon-
tenida para que puedan ser utilizados de forma independiente del resto
del libro. Por ello, al final de cada captulo se presentan las referencias
utilizadas y las notas explicativas que pueden ayudar en el proceso de
consulta que se quiere estimular. Con esta misma intencin, al inicio de
cada captulo se incluye una tabla de contenido detallada y un resumen
inicial con los principales mensajes. Tambin se agregan las conclusio-
nes principales y, en lo posible, una discusin de los asuntos que ameritan
anlisis que conduzcan a la construccin de una agenda analtica para
futuros trabajos. El hilo conductor del libro comienza con esta introduc-
cin, seguida por cuatro captulos (del 2 al 5) donde se revisan concep-
tos bsicos relacionados con las implicaciones de la nueva ruralidad en
Amrica Latina, las relaciones entre los recursos hdricos y el clima con
las inversiones y los servicios de agua potable y saneamiento en el medio
rural, y la importancia crtica de las polticas pblicas y sus instrumentos
para el caso especfico del sector de agua potable y saneamiento. Los si-
guientes captulos (del 6 al 8) presentan orientaciones para la evaluacin
de alternativas dentro de la lgica del ciclo de los proyectos de agua pota-
ble y saneamiento rural, los elementos para la formulacin de programas
de desarrollo y para el diseo de proyectos especficos dirigidos a las in-
versiones y servicios rurales. El captulo 9 revisa las mejores experiencias
para la sostenibilidad de los servicios de agua potable y saneamiento en
territorios rurales. Finalmente, el captulo 10 presenta varios casos de es-
tudio con sus lecciones aprendidas ms importantes.
24
Una lectura sinptica de los contenidos de cada captulo es la siguiente: CAPTULO 1
INTRODUCCIN
Captulo 1. Introduccin. Presenta brevemente los objetivos del libro y la au-
diencia a la que est dirigido, indicando que se trata de una gua de referencia
para los tomadores de decisiones, profesionales y tcnicos involucrados en la
planificacin, elaboracin, diseo y ejecucin de proyectos de agua y sanea-
miento rural.
Captulo 6. Ciclo del proyecto. Describe las distintas fases o etapas por las
que pasa una demanda comunitaria de servicios de agua y saneamiento hasta
convertirse en una realidad. Comenta los principales elementos de las etapas
de preinversin, inversin y posinversin en sus componentes tcnico y social,
25
AGUA POTABLE con experiencias que pueden servir de referencia para el diseo o ajuste del
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
ciclo de proyecto de su propia institucin o programa de desarrollo.
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA
Captulo 7. Programas de desarrollo. Contiene una sistematizacin que facilita
la formulacin de inversiones sectoriales en agua potable y saneamiento rural
para su consideracin por parte de organizaciones internacionales de finan-
ciamiento al desarrollo; en ese sentido, se analiza el ciclo de un proyecto de
inversin (antes, durante y despus) en el marco de la estrategia de un pas; se
analizan las etapas de preparacin y ejecucin de un programa o un proyecto
(perfil, prefactibilidad, factibilidad, etc.) y los pasos de la evaluacin tcnica,
econmica y ambiental. Un tema de especial inters es el de los stakehol-
ders, considerados como participantes, socios, aliados y/o actores en el di-
seo e implementacin de un proyecto, cuya participacin se debe establecer
de manera clara y oportuna. Los stakeholders son esenciales para el xito de
un proyecto; por ello, se deben buscar los medios necesarios para contar con
su apoyo a travs de campaas de informacin y promoviendo activamente su
participacin. Para lograrlo, se sugieren los pasos que ayudan a elaborar un
mapa de los stakeholders en funcin de sus intereses y eventual poder e im-
pacto en la concepcin, planificacin y ejecucin del proyecto.
26
gramas y proyectos de agua y saneamiento rural de distintos pases: Per (el CAPTULO 1
enfoque basado en la demanda), Honduras y Nicaragua (proyectos ejecutados INTRODUCCIN
por la comunidad), Colombia (las polticas sectoriales), Estado Plurinacional
de Bolivia (participacin comunitaria y municipal), Ecuador (saneamiento rural
sostenible) y Mxico (coordinacin institucional).
Este libro ha sido preparado por Abel Meja, Rafael Vera y Oscar Castillo, quie-
nes cuentan con una amplia experiencia en la formulacin de polticas, pro-
gramas y proyectos en el sector del agua potable y el saneamiento rural en
Amrica Latina.
27
Trabajos citados
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA
Banco Mundial (2005). Beyond the City. The Rural Contribution to Development.
Washington, D.C.: Banco Mundial.
28
Notas
CAPTULO 1
INTRODUCCIN
explicativas
29
Introduccin:
Cmo entendemos lo rural?
Evolucin de la ruralidad en
Amrica Latina
Balance y lecciones
Conclusiones
La nueva ruralidad 2
en Amrica Latina
Mensajes clave
Durante las ltimas cinco dcadas, se ha acumulado una valiosa experiencia sobre
los xitos y fracasos en los programas dedicados a la provisin de servicios de agua y
saneamiento en las comunidades rurales de Amrica Latina y el Caribe (ALC). Esta ex-
periencia ha sido documentada desde diversas perspectivas: la de los Gobiernos en
sus distintos niveles, la de las agencias de cooperacin internacional, la de organiza-
ciones de la sociedad civil, la de universidades e instituciones de investigacin y la de
las propias comunidades. En ese mismo periodo, se han experimentado profundos
cambios sociales, econmicos, tecnolgicos y polticos que han influido y modificado
notablemente la vida rural. Entre ellos, se encuentran los cambios y transformacio-
nes relacionados con la descentralizacin de responsabilidades pblicas y recursos
fiscales hacia los Gobiernos locales, la conectividad fsica como consecuencia de la
inversin en vialidad, los impactos de la revolucin digital y, en suma, los efectos de
una globalizacin social, financiera y comercial que tiene repercusiones en la vida ru-
ral con mltiples desdoblamientos a nivel de las personas y las comunidades. Como
es lgico, estos cambios han tenido consecuencias transformadoras e irreversibles
que obligan a replantear las definiciones tradicionales que diferencian lo urbano de
lo rural en cada pas, en particular, sobre la base conceptual de las polticas pblicas
dirigidas hacia los sectores sociales y los servicios de infraestructura. Entre estos, se
encuentran los relacionados con los servicios de agua y saneamiento rural1.
Con este teln de fondo, este libro comienza con una discusin alrededor de
tres preguntas que ayudan a entender lo que se ha venido a llamar la nueva ru-
ralidad en Amrica Latina y, especialmente, las consecuencias de esta nueva
ruralidad en las inversiones y servicios de agua potable y saneamiento para la
poblacin en los territorios rurales.
34
urbanos, tomando como base variables como la densidad, el tamao de la pobla- CAPTULO 2
cin, la distancia o el tiempo de recorrido hasta una localidad urbana y el predo- LA NUEVA
minio del tipo de actividad u ocupacin de los residentes (De Ferranti et al., 2005). RURALIDAD
EN AMRICA
LATINA
Estas categoras o variables para definir el territorio rural no son nuevas. De he-
cho, el criterio del tamao de poblacin es usado frecuentemente para los servi-
cios de agua potable y saneamiento, mientras que las otras categoras se utilizan
sobre todo cuando se trata de proveer otros servicios, como los de educacin, sa-
lud o telecomunicaciones. Segn un informe del Banco Mundial (De Ferranti et al.,
2005), una definicin de la ruralidad en base a esos criterios (densidad y distancia)
tiene como consecuencia directa la necesidad de modificar los conocidos porcen-
tajes de poblacin rural: si tradicionalmente se estima que el 24 % de la poblacin
de ALC vive en reas rurales, con el nuevo ajuste, la cantidad de poblacin rural
casi se duplicara, hasta el 42 %. Para determinar la poblacin rural, se calcula
la densidad con distintos niveles de desagregacin territorial segn los pases,
incluyendo unidades ms pequeas que las poltico-administrativas, como son
los distritos, las fracciones, los segmentos o las reas de empadronamiento por
ejemplo, se identifican las localidades con 100 habitantes por kilmetro cuadra-
do3. En cuanto al tamao de la poblacin, se observan variaciones entre los pases,
pues se consideran localidades con menos de 2.000 y hasta 5.000 habitantes. Con
relacin al criterio de distancias en tiempo de recorrido a centros poblados urba-
nos, se tienen en cuenta de dos a cuatro horas mediante carreteras secundarias
y/o caminos rurales. Finalmente, en el criterio sobre el tipo de ocupacin o empleo
que predomina en el territorio, se identifica la actividad principal (agropecuaria,
forestal, minera) con la residencia de sus habitantes.
35
AGUA POTABLE eventualmente, que puedan adoptar conceptos y principios de eficiencia en la
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
gestin, recibiendo la asistencia tcnica y el subsidio apropiado.
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA
Generar un mejor ambiente social, poltico y administrativo, favorable a la in-
tegracin econmica de los territorios o espacios rurales con los urbanos, y,
en la perspectiva de la provisin de servicios bsicos para todos, planificar el
uso ms eficiente de los recursos. La prctica tradicional tiende a proveer la
infraestructura de los servicios bsicos all donde residen las familias y comu-
nidades porque, hacerlo de otra manera, forzando el desplazamiento de las co-
munidades, genera respuestas de rechazo y conflictos. Lo que se puede hacer
de inmediato es comenzar a promover una gestin articulada de los servicios
que supere el aislamiento de las localidades y comunidades mediante incenti-
vos, con subsidios condicionados y asistencia tcnica local permanente.
La tercera pregunta tiene que ver con el acceso y el uso de las tecnologas apro-
piadas para el agua y el saneamiento rural puesto que la adopcin de las tecno-
logas se relacionan con el tipo de fuentes de agua y el nivel de servicio de agua y
saneamiento que pueda ser sostenible financieramente para las familias.
Evolucin de la ruralidad
en Amrica Latina
36
cin4. El Banco Mundial (De Ferranti et al., 2005) analiz en profundidad la CAPTULO 2
definicin de rural para determinar el verdadero tamao del sector rural LA NUEVA
en Amrica Latina, dado que las definiciones censales utilizadas por cada RURALIDAD
EN AMRICA
pas son muy distintas5. Segn estimaciones de la CEPAL, en base a los da- LATINA
tos de los censos (cuadro 2.1), la poblacin rural de los pases de Amrica
Latina disminuy casi 15 puntos porcentuales entre 1980 y 2015, para si-
tuarse en menos del 20 % de la poblacin total, correspondiente a una cifra
CUADRO 2.1
Amrica Latina. Estimaciones de la poblacin total y rural 1980, 2015 y 2030
Costa Rica 2.348 56,8 3.930 41,0 4.978 23,4 5.639 13,0
Fuente.
CEPAL, 2015.
37
AGUA POTABLE significativa en trminos absolutos de 121 millones de personas6; se estima
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
que, en el ao 2025, solo ser el 16,2 %. No obstante, se observan disparida-
RURALIDAD DE des importantes: algunos pases, como varios de los centroamericanos, an
AMRICA LATINA
tienen un 40 % de su poblacin en reas rurales, mientras que en Ecuador,
el Estado Plurinacional de Bolivia o Panam la poblacin rural representa
aproximadamente un tercio del total, y en Per y Colombia se sita en el 21,3
y 20 % respectivamente.
Los cambios sociales y polticos ocurridos en el rea rural a partir de los aos
ochenta han llevado a los investigadores y acadmicos a proponer el concepto
de la nueva ruralidad (De Grammont, 2008), tema que en ALC es desarrolla-
do, entre otros, por la Universidad Javeriana de Bogot y el Consejo Latinoa-
mericano de Ciencias Sociales (CLACSO) (Prez, Farah y De Grammont, 2008).
Aunque se advierte que dicho concepto tiene un significado polismico, esto
es una pluralidad de significados, se pueden constatar algunos cambios sus-
tanciales entre la antigua y nueva ruralidad que le daran sustento (vase
el cuadro 2.2).
CUADRO 2.2
Cambios en el debate sobre lo rural entre 1980-2010
Demografa Predominio de la poblacin rural sobre la Predominio de la poblacin urbana (75 %) sobre
urbana o equilibrio entre ambas. la rural (25 %).
Poblacin rural menor de 15 aos: 39,8 %. Poblacin rural menor de 15 aos: 28,2 %.
Polticas pblicas Debates sobre la reforma agraria, la revolucin La plurinacionalidad de la economa campesina.
verde, el reparto agrario, el papel de la banca
de fomento estatal, la colonizacin en zonas La etnicidad y la autonoma de los pueblos
amaznicas, los lmites de la economa indgenas y el enfoque de gnero.
campesina y el minifundio.
La pobreza y los programas de compensacin y
subsidios rurales; los DDHH.
El desarrollo rural sustentable y la ecologa.
Acceso a servicios Bajos niveles de acceso a servicios bsicos: Mayores accesos a servicios bsicos, aunque se
bsicos salud, educacin, electricidad y agua potable. mantienen brechas muy altas, y ampliacin de
otros servicios, como las telecomunicaciones y
Enfoque sectorial para la intervencin. las carreteras.
Enfoque multisectorial en la intervencin.
Estilos de vida Patrones de consumo tradicionales y Aparecen nuevos estilos de vida y consumo
produccin para el autoconsumo. incentivados por las polticas pblicas (p. ej.,
transferencias condicionadas de dinero en
Mxico, Brasil y Per).
Fuente.
De Grammont 2008 y resumen propio.
38
Los conceptos generales que definen la nueva ruralidad tienen caracte- CAPTULO 2
rsticas particulares en cada pas, como ilustran los casos de Colombia, el LA NUEVA
Estado Plurinacional de Bolivia y Per. Un estudio reciente en este ltimo RURALIDAD
EN AMRICA
pas (Webb, 2013) destaca los cambios observados en el rea rural peruana LATINA
en la ltima dcada como resultado de una mayor conexin o conectividad
entre el campo y la ciudad y entre las mismas localidades campesinas, ven-
ciendo o superando el tradicional aislamiento en el que se mova la socie-
dad rural tradicional7. Dichos cambios se habran producido principalmente
a travs de un incremento sustantivo de las carreteras, los caminos rurales
y los medios de comunicacin (telfonos, celulares, internet), modificando
de manera relativa las caractersticas de lo que actualmente se denomina
espacio rural.
El alcance de las polticas pblicas y la nueva ruralidad tiene una especial im-
portancia en el contexto colombiano, en donde las preguntas9 y las propuestas
39
AGUA POTABLE para promover el desarrollo agrario, tales como la restitucin de tierras a la
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
poblacin desplazada y la provisin de servicios bsicos a las localidades ru-
RURALIDAD DE rales por parte del Estado, se realizan en un contexto excepcional, buscando
AMRICA LATINA
pacificar el pas y, al mismo tiempo, estabilizar la poblacin, abriendo nuevas
oportunidades para vincular los sistemas productivos ms consolidados a la
poblacin restituida, es decir, articularlos con los pequeos productores, am-
pliar la concesin de tierras y su acceso a los mercados. A su vez, la estabili-
zacin de la poblacin rural implica proveerla de los servicios bsicos (energa,
salud, educacin, agua y saneamiento, caminos, etc.) de manera permanente
y sostenible.
40
Los procesos descritos para estos tres pases ilustran, de manera concreta, CAPTULO 2
que, adems del acceso a los servicios bsicos, conviene identificar los pro- LA NUEVA
cesos de cambio que se han producido, abarcando aspectos como la provisin RURALIDAD
EN AMRICA
de los servicios, el acceso al recurso hdrico, las opciones tecnolgicas, el uso LATINA
de materiales constructivos, los modelos de gestin y las formas de operacin
y mantenimiento. De igual manera, debe tomarse en cuenta que se han for-
talecido los conceptos de ciudadana, organizacin y participacin social, y la
defensa de los derechos bsicos, por la cual, el acceso a agua y saneamiento
ha sido reconocido como un derecho humano universal. Por tanto, los usos de
los servicios y su impacto en la calidad de vida de las familias, el cuidado del
medio ambiente y la proteccin de las fuentes, entre otros temas, exigen es-
tablecer nuevos contenidos y nuevos enfoques en el acceso a los servicios ru-
rales, en un contexto de cambio de los tradicionales paradigmas de la relacin
campo-ciudad.
Por ello, tanto el Banco Mundial (De Ferranti et al., 2005) como la CEPAL (Dir-
ven et al., 2011) han propuesto una revisin conceptual de la ruralidad a fin de
establecer las nuevas caractersticas de esos procesos ligados al desarrollo
social y econmico. La CEPAL, en una revisin rpida de los temas para defi-
nir lo rural, comienza con la denominada economa campesina en los aos
ochenta y contina con el anlisis del empleo rural. Los estudios indican que
la agricultura ya no era el empleo principal para un 24 % de la poblacin ru-
ral, cifra que luego asciende a un 35 %, y constatan que las investigaciones
en varios continentes apuntan en la misma direccin. En otras palabras, una
proporcin importante de los habitantes rurales tiene como empleo principal
una ocupacin no agrcola y una proporcin an mayor de los ingresos de las
familias proviene de fuentes no agrcolas13. En algunos pases, como el Per,
se estima que dicho ingreso puede llegar a un 49 % (Webb, 2013, p. 164; De
Ferranti et al., 2005).
41
AGUA POTABLE territorio o el rea geogrfica para definir lo rural. Por ejemplo, Schejtman
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
y Berdgu (citados por Dirven et al., 2011) sugeran que las polticas, pro-
RURALIDAD DE gramas y proyectos orientados hacia el desarrollo rural que parten de una
AMRICA LATINA
concepcin territorial tenan ventajas para entender las interrelaciones que
existen en el territorio y la necesidad de coordinar las distintas visiones y ac-
ciones de corte sectorial; esta manera de abordar los temas del desarrollo
rural lleva a buscar la convergencia de intereses y voluntades de mltiples
agentes pblicos y privados (2011, p. 10). De igual manera, Echeverri (2011)
indica que los nuevos enfoques de desarrollo se orientarn hacia una eco-
noma territorial y que la planeacin de la economa rural se podra enfocar
en su oferta ambiental.
Como resultado de ello, tanto el Banco Mundial (De Ferranti et al., 2005)16
como la CEPAL (Dirven et al., 2011) coinciden en sealar que se habra sub-
estimado lo rural al identificar a Amrica Latina como un continente muy
urbanizado, lo cual afectara muchas decisiones de las polticas pblicas
y de la asistencia internacional. El conjunto de datos que elaboran los sis-
temas estadsticos y, en consecuencia, los indicadores socioeconmicos
que se construyen con ellos se basaran en una excesiva simplificacin de
los patrones actuales de ocupacin del espacio. El efecto inmediato sera
que no se estn dando respuestas adecuadas en la formulacin y monitoreo
de polticas de desarrollo rural, ni en la gestin y asignacin de recursos
econmicos.
42
Con una mayor precisin, Sabalain (2011) indica que las definiciones utiliza- CAPTULO 2
das por los institutos de estadstica de la regin fueron establecidas en la LA NUEVA
dcada de 1960 y no han sido actualizadas en ms de cuatro dcadas, y que, RURALIDAD
EN AMRICA
ms all de las precisiones para su determinacin en trminos de cantidad LATINA
de personas, disponibilidad de servicios o localizacin espacial, dichas ca-
tegoras corresponden a una clasificacin dicotmica de urbano-rural, en la
que los criterios de discriminacin establecen lmites estrictos entre una y
otra clase: es urbano o es rural. Frente a ello, propone construir una nueva
definicin de lo rural, como la utilizada en los pases de la Organizacin para
la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), para que cada pas lati-
noamericano evale las implicancias de su aplicacin, tomando en cuenta
los siguientes criterios:
Otros temas, tales como: tiene relevancia el tipo de ocupacin del terri-
torio o el empleo?, es pertinente considerar la actividad agrcola en la
definicin de reas o habitantes rurales? y, en caso afirmativo, est vin-
culada con la ubicacin de la actividad en el espacio o con la residencia?,
habra que incluir slo la actividad agropecuaria y forestal o todas las
actividades primarias?
43
AGUA POTABLE Lo rural en sectores sociales
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA y de infraestructura
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA
Impacto de la conectividad
Como se ha indicado, se entiende que el desarrollo rural y la lucha contra la
pobreza no sern el resultado de una intervencin sectorial aislada, sino que
requieren una intervencin multisectorial y disponer de un conjunto de activos
que facilite el acceso a un men de bienes y servicios pblicos. Entre ellos,
estn la infraestructura (escuelas, postas mdicas o dispensarios, agua y sa-
neamiento, caminos y carreteras secundarias), la capacitacin y asistencia
tcnica, y tambin un acceso a las tierras y los pastos en las reas de resi-
dencia. En ese contexto, la conectividad para la comunicacin e integracin
a los mercados locales y una mejor relacin entre el campo y la ciudad tienen
un rol decisivo. Precisamente, la nueva ruralidad se caracteriza porque estos
factores son los que han modificado de manera dramtica y sustantiva la vida
rural en la ltima dcada.
44
CUADRO 2.3
Per. Seleccin de proyectos para servicios rurales: telefona, educacin y salud
Objetivos Promover la inversin privada Acortar las brechas de inequidad Dictar normas que
para dar acceso a servicios existentes y desarrollar en las ordenen el planeamiento,
de telecomunicaciones en personas capacidades y valores el diseo, la construccin
reas rurales mediante el para su pleno desarrollo humano, y el mantenimiento de la
establecimiento del FITEL, adems de capacidades laborales y infraestructura para mejorar la
creado por el Ministerio de profesionales. calidad de atencin, eficiencia
Transportes en 1993. y confort de los pacientes y el
personal.
Herramientas Gua metodolgica para la Normas sobre el diseo de Normas para construir los
formulacin y evaluacin de infraestructura para el nivel inicial centros de salud, organismos
proyectos de inversin (PIP) en en base a las normas pedaggicas y del 1er nivel en el sistema. Para
telecomunicaciones rurales la programacin arquitectnica. su construccin se considera
para el Gobierno regional y la poblacin rural (habitantes
el Gobierno local, en base al Normas sobre el espacio y su en una rea geogrfica sin
Sistema Nacional de Inversin arquitectura. servicios y cuya actividad
Pblica (SNIP). principal es la agropecuaria;
Promocin del uso de tecnologas puede ser concentrada y
Ciclo de proyecto: preinversin, no convencionales, como el dispersa), la accesibilidad a
inversin y posinversin en Ferrocemento. otros establecimientos y el
base al marco lgico. perfil epidemiolgico zonal.
Tipologa de locales por nivel de
atencin. Tipologa de locales
urbanos y rurales.
Normas sobre la accesibilidad, el
transporte, la ubicacin y el mapa
de riesgos.
Criterios para Establece dos tipos de filtros: 2 Km de distancia mxima de la El rea mnima del terreno de un
la seleccin de vivienda o tiempo caminando no centro de salud es de 800 m2.
proyectos i) Localidades fuera de un superior a 30 minutos. Las escuelas
radio de 3 km en relacin a una unidocentes o muy apartadas de la El rea mnima de la
central telefnica. localidad incluyen vivienda docente construccin es de 100 m2.
con servicios.
ii) Localidades con una Los terrenos sern cedidos al
poblacin igual o mayor que Para los servicios higinicos se toma MINSA por la comunidad o el
200 habitantes, o localidades en cuenta la poblacin escolar: un Municipio.
con menos de 200 habitantes, inodoro por cada 50 varones y otro
pero que tengan energa por cada 30 mujeres; 1 lavatorio por En la construccin de un centro
elctrica. cada 20 alumnos. de salud rural se incluir una
vivienda para el personal con un
Si usa tanque sptico: caudal rea mnima de 33 m2.
mximo a tratar de 20m3/da.
Proponen 4 tipos de servicios
higinicos para zonas no
inundables: letrina de arrastre
hidrulico, compostera,
semienterrada y de hoyo seco.
Las escuelas rurales acceden a TIC
(inversin de 75 millones de soles
en 2012).
Disponibilidad de bicicletas
rurales para los escolares que
residen en las viviendas ms
alejadas (en 2012 hubo 10.070
bicicletas).
Fuente.
a. OSIPTEL, 2012; b. OINFE, 2012; c. MINSA, 1994.
45
AGUA POTABLE El conjunto de cambios que se producen en la sociedad rural ha sido analizado re-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
cientemente en el Per por Richard Webb (2013), enunciando la hiptesis de que la
RURALIDAD DE principal traba para luchar contra la pobreza rural es la dispersin de la poblacin,
AMRICA LATINA
dado que en el pas existen ms de 97.000 centros poblados dispersos con menos
de treinta viviendas. Webb se pregunta: en qu medida la conectividad fsica es
un factor condicionante del desarrollo?17. En efecto, como se puede observar en
el cuadro 2.4, el porcentaje de poblacin rural en localidades con menos de 500
habitantes es mayor que en aquellas que tienen entre 500 y 2.000 habitantes (el
73 % en el Per y casi el 80 % en el Estado Plurinacional de Bolivia). A su vez, en
el Per, la cantidad de poblacin dispersa que se sita en el rango de localidades
con menos de 100 habitantes es de 1.574.000 personas (AVINA, 2014). De otro lado,
se observa que tambin se mantiene la gran dispersin de localidades rurales en
pases densamente poblados, como Mxico, donde el 22 % de su poblacin total
reside en el 98 % de las localidades del pas (vase cuadro 2.5).
CUADRO 2.4
Per y Bolivia. Centros poblados y poblacin rural concentrada y dispersa, 2007
Per Bolivia
Fuente.
UNFPA, 2009, p. 38 y Ministerio del Agua-VMSB, 2007, en AVINA, 2014.
CUADRO 2.5
Mxico. Poblacin total segn el tamao de las localidades
Fuente.
ANEAS, 2012.
46
En ese escenario, el punto de partida de Webb (2013) es que existe una alta co- CAPTULO 2
rrelacin entre ruralidad concentrada y productividad. La productividad, me- LA NUEVA
dida por el ingreso laboral del hogar, guarda una estrecha relacin con el grado RURALIDAD
EN AMRICA
de aglomeracin residencial, doblndose al pasar de una residencia rural a LATINA
un pequeo centro de menos de 4.000 hogares y casi doblndose nuevamen-
te al pasar del centro poblado a Lima (2013, p. 209)18. De ah que la conexin
concepto usado en el estudio describindolo con distintos trminos, como
desconexin, distancia, alejamiento y aislamiento, en tanto que sinnimos de
dispersinsea la base para establecer una causalidad directa entre el costo
del transporte y las economas de aglomeracin.
47
AGUA POTABLE de 50 %, en apenas una dcada, del tiempo de viaje entre las capitales de
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
distrito y las ciudades ms cercanas; la multiplicacin en la construccin
RURALIDAD DE de caminos, triplicndose el kilometraje construido anualmente, y la casi
AMRICA LATINA
instantnea llegada del telfono celular a las reas rurales, en donde la
proporcin de hogares rurales que los poseen aument de 2 % en 2005 a
ms de un 50 % en 2012.
El futuro de la ruralidad
En la era de la globalizacin20, en la que algunos temas, como las comunica-
ciones, las fronteras de los mercados y el trnsito de las personas, son cada
vez menos restrictivos, tambin se observan heterogeneidades entre las dife-
rentes regiones geogrficas (Amrica Latina, frica, Asia) y la manera como se
articulan en la globalizacin. Una de esas caractersticas es la relacin cam-
po-ciudad, que en Amrica Latina se va construyendo sobre determinados
ejes o pilares que se han venido transformando en las dos ltimas dcadas y,
como se ha indicado anteriormente, ha dado origen a lo que algunos analistas
denominan como la nueva ruralidad de Amrica Latina (Prez et al., 2008;
CEPAL, 2012; De Ferranti et al., 2005).
48
La poblacin rural en ALC disminuir en trminos porcentuales en CAPTULO 2
comparacin con la poblacin urbana. Para el ao 2030, se estima que LA NUEVA
habr una poblacin total (urbana y rural) de 687 millones de habitantes, RURALIDAD
EN AMRICA
un 70 % de los cuales estarn concentrados en solo cinco pases: Bra- LATINA
sil (218), Mxico (134), Colombia (57), Argentina (46) y Per (36) (Naciones
Unidas, 2014). A su vez, las tasas de fecundidad seguirn descendiendo
y llegaran a 1,9 (quinquenio 2025-2030). De otro lado, la poblacin menor
de 15 aos disminuir porcentualmente y, si en el ao 2000 representaba
el 32 % (casi un tercio de la poblacin total), en 2015 era el 26,1 % ; se
estima que la cifra se reducir a 21,5 % en el ao 2030, mientras que la
esperanza de vida llegar a los 76 aos (CEPAL, 2014).
49
AGUA POTABLE Se incrementar el acceso a servicios bsicos rurales, aunque de ma-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
nera diferenciada. Las tendencias generales indican que el acceso al ser-
RURALIDAD DE vicio de agua est ms desarrollado, mientras que el saneamiento no ha
AMRICA LATINA
sido atendido de manera homognea en las comunidades y poblaciones
rurales; de all que, histricamente, se haya acumulado una gran brecha
entre ambos servicios. En trminos generales, se observa que en ALC, en
el periodo 1990-2015, el acceso al agua potable rural aument de 63 % a
84 % mientras que el acceso al saneamiento pas de 36,5 % a 64 % en el
mismo periodo (PCM, 2015a). Sin embargo, estas cifras agregadas mues-
tran grandes disparidades cuando se desglosan por pas. Por ejemplo, en el
Per (MVCS, 2014), el 36 % de la poblacin rural no tiene servicios de agua
potable en tanto que la poblacin sin servicios de saneamiento se eleva al
81 %; esto supone que ms de seis millones de habitantes rurales no dis-
ponen de un adecuado servicio de disposicin sanitaria de excretas.
50
Apoyar y fortalecer la participacin de las comunidades locales para mejo- CAPTULO 2
rar la gestin del agua y el saneamiento. LA NUEVA
RURALIDAD
EN AMRICA
Sin embargo, un tema que tendr especial atencin en el corto-medio plazo es LATINA
el acceso al saneamiento, el cual pasar de un nivel de atencin de emergen-
cia, como se podra enfocar en la mayora de los pases de frica, a un nivel de
saneamiento digno, con calidad y sostenible, como el que han iniciado algunos
pases de ALC (p. ej., Ecuador, Mxico, Nicaragua y Per). En este nivel, la dis-
posicin sanitaria de excretas en el rea rural ya no se har mediante las tradi-
cionales letrinas, sino que se centrar en la provisin de una unidad bsica de
saneamiento (UBS) o bao bsico rural. De manera ms especfica, el mayor
desafo para el rea rural ser lograr en un corto-mediano plazo que el 100 %
de las escuelas tengan servicios higinicos de calidad.
Agua potable y
saneamiento en la
nueva ruralidad
51
AGUA POTABLE aspectos relacionados con la tecnologa apropiada, ratificando el concepto de
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
que la tecnologa, por s misma, no resuelve problemas, sino que deber estar
RURALIDAD DE acompaada de capacitacin y seguimiento a nivel domiciliario.
AMRICA LATINA
CUADRO 2.6
Los cambios en la nueva ruralidad y la provisin de servicios, 2014
Temas de la ruralidad Provisin tradicional de servicios Nuevos criterios de provisin de agua y saneamiento
Relacin dicotmica Los criterios y costos de asignacin son Los criterios y costos de asignacin per cpita son
campo-ciudad diferentes segn lo urbano y rural. diferentes segn las necesidades de la poblacin
rural y la priorizacin de objetivos a lograr (por
El costo per cpita urbano es mucho ejemplo, erradicar la desnutricin infantil).
mayor que el costo per cpita rural.
El costo per cpita lo define el tipo de tecnologa
necesaria o apropiada.
Poblacin rural La poblacin rural reside en centros La poblacin rural se diferencia claramente en
es la residente en poblados y se prioriza la de localidades concentrada y dispersa, y se disean polticas
determinado territorio con una agrupacin de ms de 40 especficas.
viviendas.
Rol del Gobierno local El Gobierno local no interviene en los El Gobierno local subsidia la asistencia tcnica a los
procesos de gestin de los servicios operadores asociados de JASS.
de AyS.
Fuente.
Elaboracin propia.
52
Un elemento adicional a considerar en la denominada escalera del sanea- CAPTULO 2
miento es la visin integral de la intervencin del Estado, enfocada a atender LA NUEVA
a la poblacin ms pobre y vulnerable, principalmente a la poblacin infantil RURALIDAD
EN AMRICA
menor de cinco aos. La erradicacin de la desnutricin infantil se deber LATINA
abordar, por tanto, desde la vivienda rural, con acceso a servicios bsicos y
condiciones de higiene y salubridad mnimos, como una condicin necesaria
para garantizar la eficiencia y eficacia en las inversiones del Estado (Hum-
phrey J., 2009)22.
Participacin comunitaria
La participacin comunitaria en el diseo e implementacin de los proyectos
rurales es una estrategia que casi todos los pases reconocen y que la ma-
yora de las agencias de cooperacin implementan, segn las experiencias
observadas en Brasil, Colombia, Ecuador, el Estado Plurinacional de Bolivia,
Mxico, Per y los pases centroamericanos23 (PAS, 2010). En muchos casos,
las comunidades participan en la definicin del presupuesto y son consul-
tadas para el gasto. Hay acuerdo en que la participacin comunitaria debe
tener lugar en los momentos clave del proyecto y se reconoce que dicha par-
ticipacin no es parcial, considerando en todo momento que el objetivo final
es contar con servicios sostenibles de agua y saneamiento. Por tanto, se re-
conoce la ventaja de la complementacin entre la comunidad y los Gobiernos
locales, involucrando a estos en el ciclo del proyecto desde el inicio. Esto evi-
ta tensiones entre el Municipio y las comunidades por su legitimidad y facilita
el apoyo del Municipio para la operacin y el mantenimiento de los servicios
(Castillo y Vera, 1998).
53
AGUA POTABLE De otro lado, se destaca la importancia de la educacin sobre la salud e higie-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
ne en las comunidades rurales con el objetivo de lograr impacto en la calidad
RURALIDAD DE de vida de la poblacin, ratificando la importancia de incluir este componente
AMRICA LATINA
en el ciclo del proyecto. Para ello, se sugiere adoptar en la poltica sectorial
rural la promocin del acceso a servicios integrales, con la disposicin sani-
taria de excretas mediante la unidad bsica de saneamiento o baos rurales
acordados con las familias antes de implementar los servicios de agua, pero
sin condicionar un servicio al otro; establecer en los municipios estrategias de
promocin y capacitacin en el mantenimiento y, finalmente, adoptar iniciati-
vas innovadoras, como por ejemplo, ofrecer diferentes niveles de servicio de
saneamiento in situ para que las familias elijan.
54
de no tolerar las prcticas que los vulneren. Dichos intereses esenciales no se CAPTULO 2
establecen al azar, sino que responden a dos condiciones: primero, se reco- LA NUEVA
noce que son fundamentales para el desarrollo de cada persona; y, segundo, RURALIDAD
EN AMRICA
se debe normar cundo hay que actuar, ms an si se observa que el proceso LATINA
poltico no logra asegurar su adecuada proteccin (Bautista, 2013).
55
AGUA POTABLE dad su contenido especfico, el alcance de las obligaciones internacionales que
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
involucra y sus niveles progresivos de exigibilidad.
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA
Por su lado, Bautista (2013) indica que tambin haba una brecha jurdica y
conceptual entre el DHS y los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), que
estaba dada por las limitaciones de estos ltimos frente al rasgo definitorio de
las obligaciones bsicas que supone el acceso universal. Ese tipo de deberes
tiene su razn de ser en la directiva de no discriminacin, por lo que un Estado
no podra alegar su cumplimiento si alguna persona se viera impedida de ac-
ceder al nivel esencial de disfrute del derecho. Y agrega que ello demostrara
una diferencia entre los ODM, que fijan el acceso mnimo a los derechos como
una obligacin progresiva, y el derecho humano, que lo establece como un de-
ber actual y universal, limitando la flexibilidad inherente a la progresividad solo
para la plenitud del derecho.
56
CUADRO 2.7
Condiciones mnimas para el ejercicio del derecho humano al agua y al saneamiento
Disponibilidad El suministro para cada persona en Debe haber un nmero suficiente de instalaciones
el rea urbana y/o rural, suficiente y en el interior o en las inmediaciones del hogar, de la
continuo, para uso domstico y personal: institucin educativa o de salud, y un acceso pblico
bebida, aseo y preparacin de alimentos. para evitar tiempos de espera excesivos para su
utilizacin.
Calidad El agua debe ser segura y estar libre de Indicador clave de la meta 7C de los ODM. Supone
microorganismos, sustancias qumicas, evitar que las personas tengan contacto con
riesgos de radiacin o amenaza para la excrementos y brindarles acceso a agua no
salud; el agua para uso domstico debe contaminada para la higiene.
ser de color, olor y sabor aceptables.
Accesibilidad Los servicios deben ser accesibles a Todos los usuarios, en particular los nios, los
todos sin discriminacin. Esta condicin discapacitados y los ancianos, deben llegar sin
tiene varias dimensiones superpuestas riesgos hasta las instalaciones y poder utilizarlas las
(fsica, econmica, trato y accesibilidad a 24 horas del da.
la informacin).
El mantenimiento de las instalaciones y el
tratamiento o eliminacin de residuos deben estar
disponibles a un precio asequible para todas las
personas.
Fuente.
Meja, 2013.
57
AGUA POTABLE La aplicacin efectiva de los principios del derecho humano al agua en Amrica
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
Latina, ms all de las declaraciones formales y de la intencionalidad, es con-
RURALIDAD DE troversial y as se observa en los distintos estudios (Albuquerque, 2011; Carrera
AMRICA LATINA
et al., 2013) y en eventos internacionales (VI Foro Mundial del Agua28). Esto est
asociado con factores como la gobernabilidad sectorial y los alcances en el de-
sarrollo de la ciudadana en los distintos pases (Meja, 2013); de ah que, cuan-
do se trate de disear e implementar proyectos de agua y saneamiento rural, se
puedan sugerir cinco recomendaciones mencionadas a continuacin.
58
diferenciar dos temas importantes: i) la inversin para ampliar las coberturas CAPTULO 2
de la inversin para restaurar o mejorar el servicio, y ii) la operacin y el mante- LA NUEVA
nimiento del servicio. En ambos casos, existe un subsidio del Estado, pero sus RURALIDAD
EN AMRICA
modalidades y efectos son diferenciados, tanto para el acceso al servicio de LATINA
agua como para el de saneamiento, que, generalmente, en el rea rural es un
saneamiento in situ. El ejercicio o implementacin del derecho humano al agua
potable y al saneamiento debe identificar de forma directa la responsabilidad
del Estado en sus distintos niveles para la planificacin de las inversiones, las
metas de coberturas, la proteccin del medio ambiente y las facilidades para
el acceso o la asignacin de un consumo mnimo, indispensable para los ms
pobres. Si se acepta este enfoque, cuando se habla de tales derechos tambin
se deber argumentar y hacer explcito el deber del ciudadano con el agua
y el servicio. El estado de derecho no puede subsistir sin una articulacin y
armonizacin entre deberes y derechos.
RECUADRO 2.1
Cunto cuesta el acceso universal al agua y al saneamiento en ALC?
CAF banco de desarrollo de Amrica Latina ha realizado algunos estudios sobre el sec-
tor de agua potable y saneamiento que se focalizan en dos temticas interconectadas: la
institucionalidad de los servicios entendida como la organizacin, las reglas de juego y
los procedimientos y la brecha que registra la regin en materia de infraestructura y su
financiamiento. La relacin entre ambas (infraestructura e institucionalidad) tienen un
vnculo recproco de causa-efecto.
59
AGUA POTABLE En quinto lugar, no olvidar que la gestin, operacin y mantenimiento del
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
servicio tienen un costo. Como se sabe, todo servicio tiene un costo de pro-
RURALIDAD DE duccin y distribucin. Los funcionarios encargados de tomar las decisiones
AMRICA LATINA
debern identificar, conocer o establecer de manera clara quien o quienes
tienen que pagar por el servicio que reciben. La difusin del derecho huma-
no al agua y al saneamiento debe ir acompaada de informacin sencilla y
transparente acerca de los costos de produccin del servicio, de la produc-
cin del agua potable y el manejo del alcantarillado o disposicin de excretas
y, cuando sea el caso, del tratamiento de las aguas residuales31. De no ha-
cerlo, se podra llegar a un crculo vicioso, enfatizando slo la responsabi-
lidad del Estado y ocultando la responsabilidad del usuario o ciudadano. De
esa manera, slo se reforzara el tradicional pacto social que en muchas
ciudades, especialmente medianas y pequeas, justifican o mantienen un
servicio de muy bajo nivel, con infraestructura muy precaria y sin un modelo
de gestin eficiente.
60
El Programa de Agua y Saneamiento, conocido por sus siglas PAS (2010; CAPTULO 2
Pearce-Oroz, 2011), ha resumido en diversos documentos los principales te- LA NUEVA
mas que enfrenta el agua y el saneamiento rural en ALC en el marco de los RURALIDAD
EN AMRICA
procesos y cambios producidos en la regin, algunos de los cuales han sido LATINA
analizados al comienzo de este captulo. Entre esos temas, estn los proce-
sos de urbanizacin y la evolucin de la poblacin rural, que han creado un
contexto diferente, con ncleos de poblacin rural concentrada y extensas
comunidades rurales dispersas, donde los sistemas con enfoques tradicio-
nales no ofrecen una alternativa econmica apropiada. A ellos, se agregan
estos otros:
Pese a los avances logrados en los quince ltimos aos en el sector del agua
y el saneamiento rural, los principales retos se mantienen, especialmente en
61
AGUA POTABLE lo que respecta a los ms desfavorecidos, quienes no tienen acceso a nin-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
gn servicio bsico mejorado32, y teniendo en cuenta que la definicin acerca
RURALIDAD DE de lo rural es relativa33, como se indic en el apartado anterior. Entre 1990 y
AMRICA LATINA
2015, el acceso a una fuente de agua mejorada en las zonas rurales de ALC
aument del 62,6 % al 83,9 % y el saneamiento o disposicin sanitaria de
excretas se habra elevado del 36,4 % al 64,1 %, segn el Programa Conjun-
to de Monitoreo (PCM, 2015b). Sin embargo, las definiciones de coberturas
del PCM, en el caso de ALC, requieren un mayor anlisis o una precisin en
cuanto a los alcances del concepto. Por ejemplo, en la cobertura de agua po-
table la poblacin demanda un servicio mediante la conexin domstica y no
un grifo o pileta a 250 metros o ms de distancia. Por tanto, las poblaciones
y las coberturas no siempre se corresponden con las estadsticas oficiales,
aunque estas indiquen una cobertura elevada. Desafortunadamente, la si-
tuacin es ms dramtica en reas rurales, donde el acceso al saneamiento
mejorado es muy bajo. Si bien se esperaba que ALC cumpliera con los ODM
en materia de agua, el principal desafo era y sigue siendo alcanzar la meta
de acceso al saneamiento, considerando que siete de cada diez personas
privadas de este servicio viven en el rea rural y a pesar de que, a diferencia
de Asia y frica, en Amrica Latina no se ha considerado la defecacin al aire
libre como el problema principal.
Equidad en el acceso
a los servicios
En el marco de los Objetivos del Milenio, los pases con economas emergen-
tes en Amrica Latina que, adems, tienen la mayor proporcin de poblacin
indgena y nativa, como son Brasil, Colombia, Ecuador, el Estado Plurinacio-
nal de Bolivia, Guatemala, Mxico y Per, afrontan el desafo de mejorar el
acceso a los servicios de agua y saneamiento para ese sector de la pobla-
cin, reconociendo que dichos servicios son condiciones estratgicas para
reducir la inequidad social y la pobreza. En efecto, apoyar a la poblacin de
los pueblos indgenas es una oportunidad para lograr un mayor impacto en
los programas de lucha contra la pobreza, llegando de manera directa a los
ms excluidos y atendiendo as a las recomendaciones de las Naciones Uni-
das34 para asegurar el derecho de acceso a los servicios de agua sobre una
base no discriminatoria, en especial a los grupos vulnerables o marginados
(OPS, 1999)35.
62
de establecer costos adecuados que permitan una sostenibilidad de las in- CAPTULO 2
versiones. Por lo tanto, para las comunidades indgenas, se deber considerar LA NUEVA
lo siguiente: RURALIDAD
EN AMRICA
LATINA
Los diagnsticos en base a la informacin del censo y las encuestas de
hogares generalmente son insuficientes porque estn diseados para la
poblacin urbana y rural concentrada. Sin embargo, las comunidades ind-
genas raramente viven de forma concentrada.
Se debe estar dispuesto a reconocer que los costos per cpita que se
usan de manera corriente en el diseo de los proyectos de servicios
bsicos no se pueden aplicar a los casos de comunidades nativas, no
solo por las distancias y las tecnologas, que debern ser apropia-
das para su sostenibilidad y ser compatibles con el medio ambiente,
sino tambin por la asistencia tcnica posproyecto, que deber ser
permanente.
Segn las Naciones Unidas, indgenas son los descendientes de las poblacio-
nes originarias de los pases, definicin que qued expresada en la Declara-
cin de la ONU del ao 2006, por la cual la mayora de pases del mundo reco-
nocieron que los pueblos indgenas han sufrido una discriminacin histrica y
rechazaron todas las polticas basadas en el falaz argumento de la superio-
ridad de unos pueblos sobre otros. Al mismo tiempo, se enunci un conjunto
de derechos, en igualdad de condiciones, para todos los pueblos del mundo,
principalmente sus tierras, su territorio y su cultura.
63
AGUA POTABLE nidad nativa, aun cuando pueden corresponder a contenidos y definiciones
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
distintas. Incluso la definicin de pueblo fue muy debatida en las Nacio-
RURALIDAD DE nes Unidas antes de la Declaracin de 200636, la cual se apoya en la siguien-
AMRICA LATINA
te definicin:
Por su lado, Unicef37 seala que, en Amrica Latina, viven 522 pueblos indge-
nas38 en un territorio que comprende desde la Patagonia y la Isla de Pascua
hasta el norte de Mxico, localizados en distintas reas geogrficas como el
Chaco, la Amazona, los Andes, la llanura costera del Pacfico, el Caribe con-
tinental, la baja Centroamrica y Mesoamrica. Segn Unicef, el pas con ma-
yor nmero de comunidades indgenas es Brasil, con 241 pueblos que suman
734.000 personas. Le sigue Colombia, que tiene 83, con 1,3 millones de habi-
tantes; Mxico, con 67 pueblos indgenas y 9,5 millones de personas, y Per,
donde viven 43 pueblos distintos, que suman casi 4 millones de habitantes. No
obstante, Unicef destaca que la cifra de poblacin indgena de Amrica Latina
representara un 10 % del total de habitantes, en base a las estimaciones que
se derivan de los censos nacionales de cada pas, lo que hace evidente la nece-
sidad de contar con informacin demogrfica actualizada sobre estos grupos
de poblacin.
64
ne de diversos factores tales como la cultura, las normas de vida, la lengua, CAPTULO 2
la composicin demogrfica, la continuidad en la ocupacin del territorio y el LA NUEVA
grado de contacto o de interaccin con la sociedad y con el ordenamiento jur- RURALIDAD
EN AMRICA
dico nacional. Se estima que las comunidades nativas reconocidas oficialmen- LATINA
te a nivel nacional son 1.297 y, de ellas, slo 1.038 tienen su ttulo de propiedad
legalizado (Aroca, 1998).
65
AGUA POTABLE A su vez, el CEPIS (2003) realiz un inventario en 201 comunidades nativas de
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
la poblacin atendida con sistemas de agua segn el tipo de abastecimiento
RURALIDAD DE (conexin domiciliaria, pileta o pozo) y acceso a saneamiento, entre otros as-
AMRICA LATINA
pectos. Las conclusiones fueron las siguientes:
Esta situacin fue advertida en estudios previos realizados por la Direccin Ge-
neral de la Salud (DIGESA-MINSA, 2000), que identificaron las condiciones de
salud de las familias nativas y su relacin con la falta de acceso a agua saluda-
ble o una adecuada disposicin sanitaria de excretas. Por ejemplo, se demos-
tr que casi el 95 % de la poblacin infantil estaba infectada con parsitos, y la
regin amaznica tena indicadores de morbilidad por malaria (61 %) ms altos
que las otras regiones naturales (DIGESA-MINSA, citado por Len, 2004).
66
cluiran a las localidades rurales dispersas y a las comunidades nativas; pero, CAPTULO 2
en los Gobiernos locales, se tiende a priorizar a las comunidades rurales con- LA NUEVA
centradas, con una poblacin de ms de doscientos habitantes. Se esperara RURALIDAD
EN AMRICA
que, en el futuro, las autoridades locales y regionales corrijan estas lneas de LATINA
corte para las inversiones y promuevan un saneamiento universal39.
67
El reto de la falta
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA de acceso a servicios
de agua y saneamiento
Los datos recabados por el PCM (2015a) indican que en Amrica Latina y el Ca-
ribe se ha producido un constante crecimiento de las coberturas de acceso a
agua y saneamiento rural. En el tema del saneamiento o manejo adecuado de
las excretas, se estimaba que un 64 % de la poblacin rural de Amrica Latina y
el Caribe tena acceso a un saneamiento mejorado en 2015; en algunos pases,
se habra producido un incremento espectacular en esta materia. Es el caso de
Ecuador, Honduras y Paraguay, que destacan por su impresionante mejora rela-
tiva, habiendo aumentado la cobertura en ms de 25 puntos porcentuales des-
de el ao 2000, mientras que los niveles ms bajos se mantienen en el Estado
Plurinacional de Bolivia y Hait. De otro lado, tambin se estaran incrementando
las coberturas de acceso al agua potable y, en el ao 2015, un 84 % de la po-
blacin rural tena acceso a un servicio de agua mejorado. Los pases que au-
mentaron notablemente sus coberturas de acceso al agua potable desde 2000
fueron Paraguay (43 %), Chile (25 %), El Salvador (22 %) y el Estado Plurinacional
de Bolivia (21 %). Se pueden observar los avances en las coberturas de agua y
saneamiento, segn la medicin del PCM, en los cuadros 2.8 y 2.9.
Los datos del PCM muestran que la cobertura de acceso al agua potable tiene
un mejor desempeo en la regin que la de saneamiento, lo que ha generado
una brecha entre ambos servicios. En la mayora de los pases, se registran
lentos avances para cerrar esa brecha y solo unos pocos estn haciendo es-
fuerzos notables para lograrlo.
68
CUADRO 2.8
Amrica Latina. Poblacin rural con instalaciones de saneamiento en uso, 2015
Argentina 98 2 0 0 16 3.477
Bolivia 28 6 20 46 21 3.471
Brasil 52 1 34 13 19 29.149
Chile 91 - 8 1 20 1.877
Colombia 68 6 12 14 21 11.671
Cuba 89 7 2 2 7 2.579
Ecuador 80 8 0 11 31 5.883
El Salvador 60 5 28 7 17 2.138
Guatemala 49 12 30 9 26 7.872
Hait 19 13 33 35 11 4.385
Honduras 78 4 7 11 36 3.814
Mxico 74 11 11 4 23 25.991
Nicaragua 56 7 23 14 24 2.579
Panam 58 6 27 9 24 1.332
Paraguay 78 1 21 0 36 2.837
Per 53 4 23 20 24 6.666
Uruguay 93 2 5 0 6 161
Venezuela 70 - 1 29 26 3.445
ALC 64 7 17 12 21 127.284
a. Las cifras para ALC incluyen todos los pases de la regin para los que existen datos disponibles.
Fuente.
Datos de PCM, 2015b y clculos basados en PCM, 2015a
69
AGUA POTABLE miento no es visto como parte integral de la vivienda, las familias no perciben
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
la relacin entre saneamiento y salud, lo cual tendra una doble dimensin: la
RURALIDAD DE individual y la comunitaria (PAS, 2013b).
AMRICA LATINA
CUADRO 2.9
Amrica Latina. Poblacin rural segn el uso de fuentes de agua, 2015
Bolivia 76 59 17 4 20 29
Brasil 87 70 17 10 3 18
Chile 93 93 0 7 - 17
Colombia 74 68 6 7 19 19
Costa Rica 92 91 1 3 5 23
Cuba 90 59 31 7 3 5
Ecuador 76 72 4 9 15 25
El Salvador 87 59 28 1 12 18
Guatemala 87 71 16 6 7 35
Hait 48 5 43 46 6 9
Honduras 84 82 2 13 3 31
Mxico 92 79 13 8 0 23
Nicaragua 69 31 38 25 6 23
Panam 89 83 6 6 5 26
Paraguay 95 68 27 5 0 42
Per 69 48 21 16 15 20
Repblica Dominicana 82 58 24 14 4 14
Uruguay 94 86 8 5 1 6
Venezuela 78 53 25 13 9 22
ALCa 84 68 16 10 6 20
a. Las cifras para ALC incluyen todos los pases de la regin para los que existen datos disponibles.
Fuente.
Datos de PCM, 2015b y clculos basados en PCM, 2015a.
70
universal. Por ello, en la Conferencia del LATINOSAN III, de Panam40, en el ao CAPTULO 2
2013, se dise una herramienta que permite una evaluacin rpida, de tipo LA NUEVA
semforo, con la cual cada uno de los pases puede hacer una actualizacin RURALIDAD
EN AMRICA
de sus avances en el saneamiento. A modo de ejemplo, se puede ver en el cua- LATINA
dro 2.10 el grado de avance en los pases andinos.
CUADRO 2.10
Pases andinos. Componente de acceso universal al saneamiento, Latinosan III
Puntuacin
Enfoque subregional del saneamiento
Bolivia Colombia Ecuador Per
Acceso universal a servicios de saneamiento sostenibles (100 %) 0,5 0,8 0,5 0,7
Fuente.
PAS, 2013b.
71
AGUA POTABLE Impactos econmicos
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA del saneamiento
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA
72
sicin de excretas a campo abierto constituye un problema muy serio en el CAPTULO 2
rea rural de estos pases42. LA NUEVA
RURALIDAD
EN AMRICA
El estudio demostr que el saneamiento deficiente tiene una incidencia di- LATINA
recta en las enfermedades importantes y la muerte prematura, especialmen-
te en los grupos ms jvenes. En general, 4.800 millones dlares se perdan
anualmente por enfermedades relacionadas con el saneamiento. A su vez, se
concluy que la mejora del saneamiento ayudara a mitigar estos costos eco-
nmicos. Para reducir el impacto de las enfermedades, los avances en los ser-
vicios de saneamiento deben ir combinados con otras polticas, tales como el
tratamiento precoz y la mejora de programas de alimentacin infantil. La sola
aplicacin de los programas de saneamiento contribuye a reducir las tasas de
enfermedad en un 32 %, mientras que los programas de higiene hacen dis-
minuir la incidencia de la enfermedad en un 45 %. Por lo tanto, se estimaba
que mejoras en el saneamiento y las prcticas de higiene podran reducir los
costos en 2.200 millones de dlares. En resumen, la disminucin de la calidad
del agua afectaba claramente a la produccin, al turismo y a la salud de las
familias en los hogares urbanos y rurales.
El PAS (2013a) realiz el mismo estudio en Nicaragua, un pas con seis millones
de habitantes, de los que un 42 % reside en el rea rural, y con una cobertu-
ra nacional de saneamiento del 52 %. La conclusin fue que dicho pas pierde
anualmente 95 millones de dlares, equivalentes al 1,5 % de su PBI anual. De
esas prdidas, el 75 % correspondan al sector de salud, un 13 % al de turismo,
un 9 % al tiempo perdido y un 3 % a la contaminacin de recursos hdricos. A
su vez, los beneficios que se lograran a cambio, se estimaron en 80 millones de
dlares anuales, es decir, que se producira un ahorro de ms del 90 % a favor
del pas. Si bien estos resultados son agregados (a nivel nacional y en las reas
urbana y rural), se observa que los ms afectados por esa carencia de servicios
son las familias rurales y las comunidades indgenas (PAS, 2013a) dadas las
caractersticas del pas.
73
AGUA POTABLE que reivindique la condicin y la dignidad humana: frente a las precarias, in-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
dignas e inhumanas letrinas de hogares y escuelas rurales, cambiar el enfoque
RURALIDAD DE y proveer un servicio bsico con las condiciones mnimas de calidad.
AMRICA LATINA
Sin embargo, surgen las siguientes preguntas: por qu a pesar de los enor-
mes esfuerzos que vienen realizando los pases, en trminos de inversiones y
dedicacin de recursos humanos, materiales, tcnicos y financieros, el sanea-
miento rural en ALC muestra resultados tan limitados?, por qu las inversio-
nes realizadas en el saneamiento rural no logran ser sostenibles? y, lo que es
ms importante para el futuro inmediato, debemos seguir haciendo lo mismo,
construyendo letrinas precarias, o debemos cambiar el paradigma del sanea-
miento rural?
De manera recurrente, los problemas del saneamiento rural, sus magros re-
sultados, sus bajas coberturas y su precaria calidad, as como las propuestas
para superarlos, han sido discutidos y analizados por diferentes autores. Por
ejemplo, Simpson-Herberth y Wood (1998), a finales de los aos noventa, se
hacan las mismas preguntas acerca de los precarios avances en el sanea-
miento rural y concluyeron en la necesidad de revolucionar el saneamiento a
fin de lograr avances radicales en sus coberturas. Dos dcadas despus, pa-
rece que seguimos igual, segn Ensink y Cairncross (2012). El uso de letrinas en
los vecindarios no son seguras, no son aceptadas y, generalmente, no tienen
mantenimiento, contrariamente a lo brindado por los proyectos de los Gobier-
nos. Las familias demandan privacidad, comodidad y dignidad en el acceso a
un servicio de saneamiento bsico.
74
registran una cobertura del 90 % con servicios de letrinas, slo el 23 % de los CAPTULO 2
nios y adolescentes las usan (Unicef, 2012) debido a sus precarias e indignas LA NUEVA
condiciones. RURALIDAD
EN AMRICA
LATINA
Frente a ese desafo, las agencias de cooperacin internacional y algunos pa-
ses han organizado eventos buscando replantear los trminos y conceptos
acerca del saneamiento digno en el rea rural. En el marco de la cooperacin,
el Banco Mundial, a travs de su Programa de Agua y Saneamiento global y en
alianza con la Agencia Suiza para la Cooperacin y el Desarrollo (PAS y Cosude,
2005), ha implementado en distintas partes del mundo proyectos piloto sobre
saneamiento (Baskovich, 2008; Tremolet, Kolsky y Prez, 2010) e higiene (ILM,
2010), tratando de establecer un nuevo paradigma para este sector. Adems,
en algunos pases, como el Estado Plurinacional de Bolivia, Mxico y Per, los
entes rectores han adoptado una nueva manera de abordar el saneamiento
rural que busca superar las letrinas tradicionales (MVCS y PNSR, 2013; Jim-
nez, 2010). Cabe destacar que una revisin de lo que ya no es sostenible en el
saneamiento rural y la elaboracin de un enfoque distinto, orientado a lograr el
saneamiento bsico digno, tendr implicaciones en la forma como se determi-
nan las coberturas, las metas en la planificacin anual y los costos e inversio-
nes a realizar, entre otros aspectos.
En el caso del Per, se comenz a discutir sobre esos temas a partir del ao
2008, con nuevos elementos y evidencias obtenidos gracias a los resultados
logrados por el proyecto piloto del CMS, implementado en pequeas localida-
des y en el rea rural. El punto de partida fue constatar que las inversiones del
Estado haban aumentado, pasando de 50 millones dlares a comienzos de
los aos noventa a cerca de 1.000 millones de dlares en 2010. Sin embargo,
dicho incremento se reflejaba de manera muy heterognea en los indicado-
res de saneamiento, los impactos en salud y el bienestar de la poblacin (PAS,
2012a), los cuales eran, en muchos casos, casi imperceptibles. El anlisis de la
relacin entre saneamiento, pobreza y desnutricin evidenciaba que una dis-
minucin de la pobreza econmica no repercuta necesariamente en mejores
condiciones de saneamiento bsico y no tenan un impacto en los ndices de
desnutricin crnica infantil. En el rea rural, se observ que el dficit de sa-
neamiento cay en 16 puntos porcentuales, pero la desnutricin infantil solo
disminuy en 8 puntos (2012a).
75
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO GRFICO 2.1
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
Pobreza y desnutricin en reas rurales y urbanas de Per
AMRICA LATINA
80
70.9
70
68.9 61.0
60
52.1
50
40 40.1
31.3
20
10
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010
Pobreza rural
Dficit de saneamiento rural
Desnutricin crnica rural
Fuente.
INE-ENAHO y ENDES (en PAS, 2012a).
76
La iniciativa de CMS fue ajustada y replicada por el PAS en Nicaragua, dise- CAPTULO 2
ando un modelo sustentado en la municipalidad, basado en el protagonismo LA NUEVA
y liderazgo de las alcaldas municipales como gestoras de la iniciativa, y bus- RURALIDAD
EN AMRICA
cando el fortalecimiento de las alianzas pblico-privadas y sociales, a travs LATINA
de la asistencia tcnica del Nuevo FISE (Fondo de Inversin Social). El modelo
enfatizaba que las alianzas funcionan cuando las familias que quieren invertir
en saneamiento tienen acceso a instituciones microfinancieras y a proveedo-
res de insumos y de servicios, y son facilitadas por las alcaldas municipales
(MARENA, 2013).
Los resultados en ambos pases han sido novedosos. Con el proyecto piloto en
el Per, se validaron varias lecciones acerca de las demandas y expectativas
de las familias rurales sobre un servicio de saneamiento digno y las oportuni-
dades que se creaban para el sector privado local; ms del 93 % de las familias
manifestaron su satisfaccin con el mecanismo y un 70 % de aquellas que to-
maron microcrditos indicaron que lo volveran a hacer. En cuanto a Nicaragua,
el FISE cre seis comits de gestin municipal, incluy la iniciativa en sus pla-
nes operativos anuales y realiz un conjunto de eventos de capacitacin para
formar a promotores locales encargados de apoyar a las familias y acceder al
mecanismo de financiamiento otorgado por la municipalidad y el Fondo47.
Los costos mnimos para un bao rural son objeto de controversias que se
mueven entre dos extremos: por un lado, estn quienes opinan que no se debe
proveer con servicios higinicos a las familias rurales porque no los saben
usar y, por lo tanto, el costo debera ser el mnimo (en ese sentido, las tradicio-
nales letrinas son las ms baratas); por otro, se encuentran algunos Gobiernos
locales beneficiados de manera coyuntural por el acceso a recursos financie-
ros que desbordan su capacidad de gestin (por ejemplo, gracias al canon mi-
nero) y proporcionan baos rurales cuyos costos superan entre cuatro y cinco
77
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO CUADRO 2.11
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
Per. Costos referenciales de baos familiares (en soles)a
AMRICA LATINA
Bao con conexin Bao con tanque sptico Bao con biodigestor
a. Los costos son estimados e incluyen la mano de obra y los insumos, los cuales pueden tener
variaciones segn la ubicacin geogrfica (costa, sierra y selva), las condiciones ambientales y
los factores culturales de las comunidades.
Fuente.
PAS, 2012b.
veces su valor promedio. Frente a ello, la iniciativa de CMS dise tres tipos
de mdulos bsicos (PAS, 2012b) cuyos costos totales y desagregados estn
reflejados en el cuadro 2.11. Dicha propuesta fue presentada y discutida con
los socios privados (productores y distribuidores) que estaban interesados en
replicar la iniciativa.
La construccin del bao completo que incluye los tres dispositivos bsicos (la-
vadero, ducha y taza) tena un costo que oscilaba entre 135 dlares per cpita
en el caso de conexin a la red de desage, en las pequeas localidades rurales,
principalmente las capitales de distrito hasta los 418 dlares per cpita para
servicios in situ, con biodigestor, considerando en todos los casos el tamao
promedio de una familia rural de cinco personas. Los costos mencionados no
eran muy distintos de los costos que vena aprobando el Ministerio de Economa
y Finanzas para algunas regiones, segn las normas establecidas por el Siste-
ma Nacional de Inversiones (SNIP) reflejadas en el cuadro 2.12.
De esta manera, se observa que las letrinas con arrastre hidrulico tenan
un costo per cpita que oscilaba entre 194 y 422 dlares, mientras que en el
caso de la letrina con biodigestor era de 251 dlares. Si se considera desde la
perspectiva del precio unitario de la instalacin, cada letrina construida en la
comunidad campesina de Kimanato Bajo, en el distrito de Echarate (provin-
cia de La Convencin), costaba 6.064 soles (aproximadamente 2.020 dlares).
Como se observa en el cuadro 2.13, los mencionados costos para letrinas ru-
rales, considerados en el SNIP, no diferan mucho de los costos que estaban
implementando los Gobiernos locales en el diseo de sus proyectos rurales
con apoyo de los organismos de cooperacin.
78
CAPTULO 2
CUADRO 2.12
LA NUEVA
Per. Componentes de los servicios de saneamiento en proyectos rurales del Cuzco RURALIDAD
EN AMRICA
LATINA
Cdigo Zona de Resultados Beneficiarios Costo total Costo de
SNIP intervencin directos (soles)a letrina/hab.
(soles)a
a. La tasa de cambio promedio en 2012 fue de 2,63 soles por dlar estadounidense.
Fuente.
Romero Neyra, 2012.
CUADRO 2.13
Per: Nivel de servicio y costos del saneamiento rural-Proyecto SABA 2014
Bao completo con 80- 100 L. +++ 18-24 horas 1.905 a 2.678
acabado de maylica
a. La diferencia o variacin en los costos est vinculada a los acabados del bao.
Fuente.
Cosude, 2014.
79
AGUA POTABLE Cabe indicar que la regin del Cusco ha tenido una desarrollo especial en la
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
ltima dcada, distinto al de las otras regiones. En el Cusco, la cooperacin ha
RURALIDAD DE tenido una larga experiencia (Cosude y otras agencias) apoyando la planifica-
AMRICA LATINA
cin de sus inversiones y mejorando los servicios de saneamiento, al tiempo
que los Gobiernos locales, como el de Echarate, se han beneficiado de los re-
cursos del canon del gas, de manera que han podido acceder a las opciones
que ofrece el SNIP para proveer servicios bsicos a las comunidades rurales.
RECUADRO 2.2
Mxico. Adaptacin de sanitarios rurales
80
De todo lo anterior, se desprenden varias propuestas que se resumen en lo CAPTULO 2
siguiente: LA NUEVA
RURALIDAD
EN AMRICA
Despus de medio siglo construyendo letrinas precarias para el sanea- LATINA
miento rural, que no son sostenibles, no son aceptadas ni replicadas por la
poblacin de estas reas, es necesario buscar nuevos paradigmas para la
provisin de servicios sostenibles de disposicin sanitaria de excretas para
las familias y las escuelas rurales. Este nuevo paradigma deber incluir los
componentes tcnicos, sociales, econmicos y culturales.
Balance y lecciones
81
AGUA POTABLE Se necesitaba contar con una poltica nacional especfica para el rea ru-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
ral, definiendo las competencias de los distintos actores nacionales y sub-
RURALIDAD DE nacionales, y acompaarla de una poltica financiera sostenida.
AMRICA LATINA
Haba que reconocer tambin que, para una gestin eficiente de los servi-
cios, el servicio deba sustentarse en la comunidad, en un marco legal m-
nimo y en tarifas o cuotas mensuales que cubrieran la operacin, el mante-
nimiento y la reposicin, con asistencia tcnica a cargo del Gobierno local.
Una dcada despus, se observa que esos cuatro puntos siguen siendo un
desafo en muchos pases (LATINOSAN, 2007; PAS, 2010; AECID, 2013) y que,
en el marco de la globalizacin, surgen nuevos elementos que debern ser
tomados en cuenta en el diseo de los proyectos para la provisin de servi-
cios rurales. Entre estos, figuran: i) el avance de los procesos de descentra-
lizacin de los servicios; ii) las nuevas reformas del sector, iii) el aumento del
nivel de ingresos en determinadas zonas rurales y los cambios en el consu-
mo y, iv) tal vez el ms destacado, el reconocimiento, en 2010, por las Nacio-
nes Unidas, del acceso al agua y el saneamiento como un derecho humano
universal.
Sin embargo, cabe resaltar que, si bien en la mayora de los pases los pro-
yectos y programas tienen en cuenta a la comunidad en los procesos de pla-
nificacin e implementacin de las inversiones para agua y saneamiento, el
tema de las coberturas rurales y la calidad del servicio no siempre figura en
la agenda de los pases, concentrados principalmente en las zonas urbanas,
en tanto que los procesos de descentralizacin estn enfocados en peque-
as ciudades. Los ms pobres, los ms necesitados, siguen viviendo en zo-
nas rurales, y no se tiene necesariamente una respuesta para ellos, ms an
cuando, por efectos de la globalizacin de las comunicaciones y de la infor-
macin, todos aspiran a contar con un sistema higinico de disposicin de
excretas, un bao o servicios bsicos dignos.
Evolucin en la implementacin de
servicios de agua y saneamiento
82
La adopcin de modelos sostenibles que tengan en cuenta el enfoque CAPTULO 2
basado en la demanda y el ciclo de proyecto participativo en: i) la selec- LA NUEVA
cin del nivel de servicio; ii) la construccin del sistema; iii) la educacin RURALIDAD
EN AMRICA
ambiental y sanitaria; iv) la asistencia tcnica y los mecanismos de apo- LATINA
yo poscontruccin, y v) la gestin o profesionalizacin de los operadores
(Pearce-Oroz, 2011; OPS, 2011). Algunos pases incluyen al sector privado
o modelos de gestin comunitaria, especialmente en operacin y mante-
nimiento, de los servicios para pequeas ciudades rurales (Quiroga, 2010).
En resumen, el nuevo enfoque deber considerar que los tiempos en reas rurales
son diferentes a los del rea urbana. La incorporacin de otros temas, como el am-
biental, el uso de agua y las tecnologas diferenciadas para diferentes niveles de ser-
vicio, tambin deber ser adaptada a cada contexto dado que las estrategias de inter-
vencin no son las mismas en una comunidad rural que en una pequea ciudad rural.
83
AGUA POTABLE del agua y el saneamiento rural, al tiempo que han surgido nuevos desafos
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
en la provisin de servicios bsicos sostenibles. Estos desafos, para los que
RURALIDAD DE se requieren respuestas apropiadas, pueden enunciarse con las siguientes
AMRICA LATINA
preguntas:
Cmo identificar una poltica sectorial que garantice la mejora de las con-
diciones sanitarias de la poblacin rural de manera sostenible?
Si se cumplieran las Metas de Desarrollo del Milenio (MDM), este logro se-
ra suficiente en reas rurales. Qu otros temas quedan pendientes?
En resumen, la mayora de las diez ideas fijas estn vigentes, no tienen fron-
teras e influyen en el acceso a los servicios de agua y saneamiento rural, pues,
con ligeras variaciones, son repetidas en casi todos los pases de ALC, tanto
por los tcnicos y diseadores de proyectos como por las autoridades nacio-
nales y locales. La estrategia para superarlas es promover un trabajo coordi-
nando entre la comunidad, el proyecto y los proveedores de bienes y servicios,
tomando en cuenta que las comunidades rurales tienen valores y una cultura
propia. De ah que el concepto de interculturalidad sea una herramienta que se
deber incorporar en el diseo de los proyectos.
84
CUADRO 2.14
Amrica Latina. Las diez ideas fijas ms frecuentes en el agua y saneamiento rural
3. Los pobres no pueden pagar por Las familias s estn dispuestas a pagar por un servicio digno. Est demostrado
los servicios que reciben. que los pobres, cuando reconocen el valor de un servicio de calidad, estn
dispuestos a pagar segn sus capacidades y con distintos mecanismos. Por ej., el
servicio de electricidad, telfono, etc.
4. Los subsidios cruzados El subsidio directo es ms justo. Los subsidios cruzados generalmente no llegan
benefician a los ms pobres. o no alcanzan a los ms pobres que an no tienen el servicio, que, en el rea rural,
son las familias en zonas dispersas o comunidades nativas con una baja densidad
poblacional.
5. Se puede ampliar la cobertura El Estado tiene un rol clave en la inversin y distribucin equitativa. En muchos
solo con la tarifa pases, la tarifa solo cubre la operacin de los sistemas, no la inversin. Cabe
recordar que ni aun en los pases desarrollados se logr aumentar el nivel de los
servicios slo con la recaudacin de cobros por servicio.
6. A las comunidades rurales slo Se ha demostrado que las comunidades rechazan las letrinas tradicionales por
les corresponde un saneamiento su inseguridad, porque son antignicas y presentan alto riesgo de contaminacin.
mediante letrinas de hoyo seco. Frente a ello, existe una mayor demanda por acceder a la unidad bsica de
saneamiento (UBS) o bao rural (Argentina, Brasil, el Estado Plurinacional de
Bolivia, Mxico, Panam y Per) con el uso de tecnologas in situ.
7. Los medidores solo son para La micromedicin rural es aceptada por la comunidad como un mecanismo de
zonas urbanas, porque, con su uso, equidad local. Las juntas que tienen medidor son ms eficientes que las que no lo
las familias rurales pagaran ms tienen. Los conflictos en la comunidad aparecen especialmente cuando el caudal
por el servicio. es bajo o se usa energa elctrica para bombear y no existe micromedicin. Por
ejemplo, una familia de dos personas no tendr que pagar lo mismo que una familia
extensa o la que hace un uso comercial del agua potable.
8. Las comunidades pueden operar Los Gobiernos locales cumplen una funcin de asistencia tcnica clave. Las
los servicios sin apoyo alguno. comunidades rurales concentradas y alejadas o dispersas siempre necesitan
apoyo, por lo que debe haber un mecanismo de apoyo financiero, logstico y de
asistencia tcnica permanente lo ms cerca posible de la comunidad.
9. La comunidad no sabe lo que Los saberes locales se complementan con el conocimiento tcnico. Cuando los
necesita, pero el funcionario proyectos se disean en el escritorio, sin consultar con la comunidad, no son
pblico y el ingeniero civil s lo sostenibles. Usualmente, a los ingenieros civiles no les ensean a disear sistemas
saben. de manejo de excretas rurales in situ; para hacerlo, deben comprender la cultura
local, trabajando con los hombres y las mujeres de la comunidad.
10. Los operadores especializados Las comunidades, en forma individual o asociadas, se pueden organizar como un
solo pueden ser urbanos. operador especializado o contratar operadores locales cuando reconocen su
costo-eficiencia. Existen operadores especializados para los sistemas locales
encargados de la manipulacin de bombas, la limpieza de tanques, etc. Tambin
existen asociaciones de JASS o comits de usuarios que son operadores de los
servicios.
Fuente.
PAS, 2010, Sotomayor, 2010 y elaboracin propia
85
AGUA POTABLE No existen modelos nicos
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE El agua y el saneamiento rural necesitan abordajes especficos, diferenciados
AMRICA LATINA
del sector urbano en sus polticas sectoriales. Los modelos de prestacin del
servicio requieren la participacin de la comunidad y las tecnologas apropiadas
en agua y disposicin sanitaria de excretas. No existen soluciones inamovibles;
cada caso se deber analizar en su especificidad. Pese a los avances, existe la
necesidad de convencer a las instancias de financiamiento sobre la importan-
cia de asignar a los proyectos de inversin recursos suficientes para ampliar las
coberturas de manera sostenida y, en particular, para fortalecer el componente
social. La experiencia general sugiere que un proyecto rural destinado a ampliar
las coberturas deber dedicar entre un 15 % y un 25 % del costo total del ciclo del
proyecto al componente social, tambin denominado desarrollo comunitario
(DESCOM), segn sus contenidos y los alcances que se hayan previsto.
De la misma forma que se debate cul es el alcance exacto del acceso a ser-
vicios de agua en tanto que derecho humano, en materia de saneamiento, se
debate si el acceso con calidad implica un subsidio total y cules son los l-
mites de su ejercicio. En el caso del agua, por ejemplo, se debe asegurar a los
ms pobres un acceso a diez metros cbicos mensuales por familia. Para el
saneamiento y la disposicin sanitaria de excretas, que tambin es un derecho
humano universal, se discute cules son las tecnologas ms apropiadas para
el acceso a los servicios in situ y la forma de conseguir que tales servicios sean
sostenibles y con calidad.
86
Se debe incorporar la gestin CAPTULO 2
integrada de los recursos hdricos LA NUEVA
Hacia un
Nuevo Pacto Social
por el acceso a servicios
bsicos rurales
87
AGUA POTABLE provisin de saneamiento rural, se han identificado algunas caractersticas
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
comunes, entre las que se pueden destacar las siguientes:
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA
Se comienzan a adoptar marcos estratgicos nacionales o subnacionales,
que buscan integrar y coordinar entre los sectores y las instituciones una
visin integrada del desarrollo local que incluya los sectores de salud, agua
y saneamiento, vivienda y educacin.
88
comunidad cuando interacta de manera agrupada, concentrada o coordina- CAPTULO 2
da para realizar actividades productivas o que generen otros ingresos, como el LA NUEVA
turismo o los cultivos orgnicos, entre otros. RURALIDAD
EN AMRICA
LATINA
89
AGUA POTABLE bin concentracin de los votantes, por lo cual, el rea rural va perdiendo
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
importancia desde el punto de vista de algunas fuerzas polticas y, en conse-
RURALIDAD DE cuencia, no es atendida con la inversin necesaria (en la mayora de pases,
AMRICA LATINA
la inversin en AyS rural es menor al 1 % del presupuesto nacional). A ello
se agrega que, en muchos casos, los polticos desconocen los beneficios, la
importancia y el impacto del agua y el saneamiento. Es por ello, y porque las
polticas pblicas estn ms orientadas al rea urbana, que los recursos fi-
nancieros son insuficientes y no alcanzan a satisfacer las necesidades de
cobertura rurales.
CUADRO 2.15
Amrica Latina. Temas para un Nuevo Pacto Social en favor del agua y el saneamiento rural sostenible
Temas Contenidos/consensos
1. El derecho humano al agua y al Promover el acceso a la cobertura universal, integrando a los ms pobres, a la
saneamiento, con coberturas y poblacin dispersa y a comunidades nativas. Disear proyectos especiales para la
cierre de brechas en el rea rural. cobertura total en las escuelas rurales.
2. Concentracin de servicios Concentrar la provisin de servicios bsicos para el desarrollo rural: salud,
bsicos, buscando una mayor educacin, energa, telecomunicaciones y vialidad, factores que mejoran la
eficiencia y eficacia. productividad rural. Promover la relocalizacin voluntaria de la poblacin de
villorrios dispersos.
3. Planificacin de la gestin La planificacin por subcuencas y cuencas es una herramienta necesaria para la
de servicios, por cuencas, proteccin de las fuentes y el uso adecuado de los recursos hdricos. Las JASS y
subcuencas, o microcuencas. asociaciones de JASS sern actores de ese proceso, junto con los otros usuarios
del agua (urbanos, industriales, etc.)
4. Nuevos modelos de gestin de Se deber superar el tradicional modelo de gestin de la JASS aislada, generando
servicios rurales. incentivos para una asociacin voluntaria o la adopcin de economas de escala a
nivel local para mejorar el servicio.
5. Los Gobiernos locales y la Se debern fortalecer las capacidades de los Gobiernos locales rurales desde
descentralizacin. el nivel subnacional y nacional para brindar apoyo y asistencia tcnica a los
operadores comunitarios de servicios bsicos.
6. Adoptar un sistema integrado Hasta la fecha, en la mayora de pases no se tiene un conocimiento preciso del
de informacin sectorial rural. nivel de coberturas, de la situacin de la infraestructura, la calidad del servicio y
los modelos de gestin rural.
Se puede adoptar un criterio estndar a nivel de ALC para la medicin; por ejemplo,
coberturas, continuidad y calidad del agua. Algunas experiencias subregionales
(SABA, Cosude) sugieren hasta seis variables: calidad del agua, calidad del
servicio, situacin de la infraestructura, gestin del servicio, hbitos y conductas
de higiene, y soporte institucional.
Fuente.
Elaboracin propia.
90
En el corto y mediano plazo, se pueden adoptar determinadas polticas sec- CAPTULO 2
toriales que mejoren las condiciones para proveer los servicios rurales y, al LA NUEVA
mismo tiempo, promuevan un entorno ambiental, poltico y social favorable al RURALIDAD
EN AMRICA
Nuevo Pacto Social con relacin a los siguientes temas: LATINA
91
AGUA POTABLE Una priorizacin transparente, considerando costos unitarios, tamao
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
de la comunidad y niveles de servicio.
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA
Las cuotas o tarifas, especificando lo que estas cubren y asegurando
el buen funcionamiento del servicio.
Conclusiones
92
Otros desafos del sector siguen siendo la formulacin e implementacin CAPTULO 2
de polticas especficas para el rea rural, la implementacin de proyectos LA NUEVA
basados en procesos participativos, de desarrollo comunitario y con en- RURALIDAD
EN AMRICA
foque de gnero, as como la adopcin de modelos de gestin de servicios LATINA
rurales eficientes, con un marco legal y pago de cuotas que cubran la ope-
racin y mantenimiento de los servicios. A ellos, se suman nuevos desafos
derivados de la descentralizacin de los servicios, las reformas del sector
y los cambios de consumo.
A largo plazo, es preciso alcanzar nuevos consensos para revisar las inter-
venciones sectoriales y adoptar, en el marco de un Nuevo Pacto Social por
el agua y el saneamiento rural, nuevos paradigmas y enfoques para proveer
servicios bsicos con una visin de desarrollo local integrado.
93
Trabajos citados
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA
94
CAPTULO 2
LA NUEVA
RURALIDAD
EN AMRICA
LATINA
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103
Notas
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA explicativas
1. Para un resumen de los principales cam- 7. Sin embargo, cabe recordar que, en los
bios en el desarrollo econmico global, en don- aos ochenta, amplias zonas rurales del Per,
de la urbanizacin, la migracin del campo a la especialmente de la sierra, en los departamen-
ciudad, el comercio y el mejor acceso a los mer- tos del trapecio andino, fueron afectadas por
cados seran los factores explicativos de ese la violencia terrorista, motivando una especta-
proceso, vase Banco Mundial, 2009. cular segunda ola de migracin y desplaza-
miento del campo a la ciudad de casi el 20 % de
2. El termino ruralidad se refiere al conjunto su poblacin, la cual abandon sus comunida-
de la vida en el campo, que, si bien se organi- des, villorrios y extensas reas rurales (Castillo,
za en torno a la actividad agrcola, la rebasa 1997; Gibaja Vargas Prada, 1994). Problemas
ampliamente. Alude tanto a la complejidad de similares de poblacin rural desplazada se ob-
la organizacin social como a su capacidad de servan actualmente en Colombia. De otro lado,
cambiola nueva ruralidad, cobra patente ha- desde los aos noventa, grandes superficies de
cia finales de la dcada de los ochenta del siglo tierras en la franja de la costa peruana han sido
XX De Grammont, 2008, p. 34. adaptadas al cultivo de exportacin, motivando
3. En los documentos de las Naciones Unidas un crecimiento espectacular del empleo rural y
sobre poblacin y las diferencias entre lo urba- creando, al mismo tiempo, problemas de ac-
no y rural, hace ms de cuatro dcadas se des- ceso a los recursos hdricos. Para un resumen
tacaba lo siguiente: el 34 % del total de la po- sobre los cambios en la agricultura peruana,
blacin de Amrica Latina y el Caribe viva, en vase Webb, 2013.
1970, en unidades administrativas de menos de 8. Desde comienzos de los aos noventa, esa
25 personas por km2, que constituye el mnimo Universidad desarrolla el concepto de nueva
que las Naciones Unidas consideran necesario ruralidad con un enfoque territorial del desa-
para que existan relaciones sociales y cultura- rrollo, poniendo nfasis en: i) la necesidad de
les, as como para que se realicen actividades explotar todos los recursos disponibles en los
econmicas diversificadas.. (Urza, 1979). territorios rurales, y no slo la agricultura, para
4. La poblacin rural se refiere a las personas sacar a las poblaciones de la pobreza; ii) las
que viven en zonas rurales, segn la definicin implicaciones del nuevo enfoque en un contex-
de la oficina nacional de estadsticas. Se calcu- to de conflicto y de violencia poltica y militar,
la como la diferencia entre la poblacin total y como la de Colombia, que lleva a exponer los te-
la poblacin urbana. Vase http://datos.ban- rritorios y sus habitantes a las fuerzas legales e
comundial.org/indicador/SP.RUR.TOTL ilegales del mercado (PCS, 2012).
104
10. Uno de los factores en la movilizacin social 15. De Grammont (2008), por su lado, seala
CAPTULO 2
y poltica fueron las discrepancias que haba que habra dos enfoques para estudiar la nueva
alrededor de los proyectos Misicuni y Cora- ruralidad: i) desde las transformaciones eco- LA NUEVA
ni para represar las aguas y suministrarlas a nmicas, sociales y polticas de la sociedad y, RURALIDAD
la ciudad y para el regado en un contexto de ii) desde las nuevas polticas pblicas; estos, a EN AMRICA
reformas, con la propuesta de una nueva Ley su vez, tendran dos enfoques metodolgicos: LATINA
de Aguas. Los regantes sentan que se afecta- el primero enfatizara la relacin global-local
ban sus derechos consuetudinarios sobre las con las condiciones productivas y los efectos
fuentes de agua, convirtindose en uno de los de la migracin, mientras que el segundo pon-
principales actores de dicho conflicto. Vase dra hincapi en el anlisis del territorio y las
Oporto y Salinas, 2007. opciones del desarrollo sustentable.
11. ...Hoy en da, Ica es uno de los lderes na- 16. Alberto Chueca, representante del Banco
cionales en agroexportaciones y una de las Mundial en Colombia, en una resea del estu-
pocas zonas del pas con pleno empleo. Ese dio de 2005, indicaba que segn la definicin
liderazgo se vera amenazado si contina la de ruralidad de la OCDE, que se basa, por un
sobreexplotacin de los recursos hdricos, ad- lado, en la densidad de la poblacin (menos de
vierte la ANA, sobre todo las reservas de aguas 150 habitantes/km2) y, por el otro, en la distan-
subterrneas, comprometiendo el futuro sos- cia de un centro urbano grande, o sea, ms de
tenible de la agricultura (13 de septiembre de una hora de distancia de una ciudad que tenga
2012, diario El Peruano). El uso del agua sub- como mnimo 100.000 habitantes, el sector ru-
terrnea en Ica tiene antecedentes prehispni- ral en Amrica Latina es en promedio el doble
cos y su conservacin estara actualmente en de lo que las cifras indican.En Colombia pa-
riesgo. Vase Schreiber y Lancho Rojas, 2006, y sara del 25 % al 40 %... (Chueca, 2005).
Or y Damonte, 2014.
17. Aun cuando la literatura peruana carece de
12. Algunos autores sostienen las tesis sobre estudios econmicos sobre los efectos de la
una urbanizacin del campo y la ruralizacin distancia o la geografa, cuenta con estudios
de la ciudad, aun cuando dichas afirmaciones antropolgicos que observan la alta prioridad
no estn sustentadas. En algunos casos, como que las comunidades andinas, o sea la pobla-
en La Paz (Estado Plurinacional de Bolivia), el cin directamente afectada, han asignado a
entorno urbano crece articulado con el rea los caminos. La priorizacin tiene larga data,
rural; por ejemplo, el Municipio de Viacha (Ga- ha sido consistente en el tiempo y fue mate-
lindo J., s.f.). Otros autores consideran que no rializada a travs de insistentes pedidos a las
tendra mucho sentido hablar de vieja y nue- autoridades y un sacrificado esfuerzo de cons-
va ruralidad y que solo se tratara de una ma- truccin propia... (Webb, 2013, p. 211).
nera distinta de percibir el espacio rural junto
con sus problemas contemporneos (De Gram- 18. Tambin fueron identificados otros posi-
mont, 2008). Por su lado, Prez (Prez, Farah y bles determinantes de la pobreza rural, como la
De Grammont, 2008) sostiene que el concepto educacin, el capital social, el poder poltico, la
de nueva ruralidad se debe aplicar enfatizan- tecnologa, la salud y la infraestructura. Cada
do la economa y las estructuras materiales uno de esos factores ofrece una explicacin al-
que han cambiado. ternativa de la pobreza rural, pero la reflexin
sugiri que, ms que alternativas, cada uno era
13. Varios de los anlisis resultantes fueron un mecanismo interrelacionado con la geogra-
publicados en un nmero especial de la revista fa y la distancia (Webb, 2013, p. 210).
World Development, de marzo de 2001, y luego
traducidos al espaol en CEPAL, BID, FAO y RI-
MISP, 2004. Esta corriente de investigaciones
derrumb la percepcin que haba prevalecido
hasta entonces de que rural era igual a agr-
cola y viceversa. Vase tambin Dirven, et al.,
2011.
105
19. La dispersin residencial de las comunida- 23. Los proyectos del PROSABAR en el Estado
AGUA POTABLE
des rurales del Per esta correlacionada con Plurinacional de Bolivia, PRONASAR en el Per
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
la productividad. Las capacidades productivas y PRAGUAS en Ecuador, implementados desde
RURALIDAD DE de las familias rurales se incrementan cuanto finales de los noventa por los Gobiernos nacio-
AMRICA LATINA ms aglomerada es su rea de residencia. Por nales con el apoyo y financiamiento del Banco
ejemplo, seala que una familia aumentara casi Mundial, adoptaron esos enfoques. A su vez,
al doble sus capacidades productivas al mover la Agencia suiza para la cooperacin y el de-
su residencia rural a un pueblo pequeo (entre sarrollo (Cosude), la alemana GTZ y la Agencia
401 a 4.000 viviendas). La dispersin residencial Espaola de Cooperacin Internacional para
est tambin correlacionada con indicadores el Desarrollo (AECID), entre otras, tambin han
de bienestar. Cuanto ms alejada y dispersa es desarrollado estos conceptos.
la localidad rural, menos posibilidades tiene de
acceder a servicios bsicos, lo que estara aso- 24. Resolucin aprobada por la Asamblea Ge-
ciado a dos factores: la distancia y el acceso vial neral de las Naciones Unidas en su sexagsimo
incrementan los costos y, cuanto mayor es la cuarto perodo de sesiones (A/RES/64/292).
lejana y la dispersin, menor peso poltico tiene Disponible en http://www.un.org/es/comun/
su poblacin. Sin embargo, esta correlacin ha docs/?symbol=A/RES/64/292
comenzado a modificarse con el incremento de 25. El derecho al agua fue reconocido en la
la telefona y los caminos rurales (Webb, 2013). Conferencia de las Naciones Unidas sobre el
20. Qu es este fenmeno de la globalizacin, Agua (Mar del Plata, 1977) y en el Decenio Inter-
es la integracin ms estrecha de los pases y nacional del Agua Potable y del Saneamiento
los pueblos del mundo, producida por la enorme Ambiental, 1981-1990; aunque estas iniciativas
reduccin de los costos de transporte y comu- no alcanzaron sus objetivos, cumplieron un rol
nicacin, y el desmantelamiento de las barre- en la evolucin del reconocimiento del derecho
ras artificiales a los flujos de bienes, servicios, a acceder a agua y a un saneamiento digno para
capitales, conocimientos y (en menor grado) mejorar las condiciones de vida de millones de
personas a travs de las fronterasla globali- personas. El escenario cambi a partir del ao
zacin es enrgicamente impulsada por corpo- 2002, cuando el Comit de Derechos Econ-
raciones internacionales que no solo mueven micos, Sociales y Culturales de las Naciones
el capital y los bienes a travs de las fronteras, Unidas (CESCR) emiti su Observacin n. 15 y
sino tambin la tecnologa... (Stiglitz, 2002). asign a ambos, agua y saneamiento, un rango
de ley dura, considerndolo como un derecho.
21. El objetivo 6 consiste en garantizar la dis- Finalmente, la resolucin 64-292, adoptada en
ponibilidad de agua y su gestin sostenible y el 2010 por la Asamblea General de las Naciones
saneamiento para todos. Para conocer todos Unidas, declar este derecho como un derecho
los objetivos y sus metas precisas, vase http:// humano esencial (Bautista, 2013).
www.un.org/sustainabledevelopment/es/
26. Tambin destaca la importancia de garanti-
22. Segn Humphrey (2009), la lucha contra zar un acceso sostenible a los recursos hdricos
la desnutricin infantil es ms compleja de lo con fines agrcolas para el ejercicio del derecho
que inicialmente se supona. No slo se nece- a una alimentacin adecuada, as como la ne-
sita suministrar servicios bsicos de calidad (y cesidad de asegurar su uso por parte de los
en saneamiento, un bao rural), tener buenas agricultores marginados, en particular las mu-
prcticas de higiene, como el lavado de manos, jeres. Adems, dispone que no pueda privarse
y dietas especiales para los nios menores de a un pueblo de sus propios medios de subsis-
cinco aos, sino que, adems, se debern erra- tencia, enfatizando que los Estados deben
dicar todos los vectores que pueden conectar garantizar a los pueblos indgenas un acceso
las heces de cualquier tipo de seres vivos con suficiente al agua (Meja, 2013).
los nios, especialmente los nios menores de
dos aos, que, en el rea rural, gatean o cami-
nan sobre los pisos de tierra. Se ha demostrado
que las heces transmiten una bacteria que se
aloja en el intestino delgado y genera una mala
absorcin de nutrientes en los nios, aun cuan-
do no den muestras de diarreas. Dicha afeccin
se denomina Enteropata Tropical (ET). Por ello,
se recomienda colocar un piso slido en las
reas donde se desenvuelven los nios. Vase:
Humprey, 2009 y el proyecto ZVITAMBO, Zimba-
bwe. Tambin: (Humphrey J., 2014) en https://
www.youtube.com/watch?v=Z-raYLNiJ1w
106
27. Las Naciones Unidas designaron a Catarina 33. Por ejemplo, en Colombia, se considera
CAPTULO 2
de Albuquerque como Relatora Especial sobre como poblacin rural a la residente en comuni-
el derecho al agua potable y al saneamiento en dades que se encuentran fuera de la ciudad; en LA NUEVA
septiembre de 2008. Tres aos despus, entre- Paraguay, son poblaciones con menos de 3.000 RURALIDAD
g su informe al Consejo, presentando discu- habitantes; en el Per, son rurales las pobla- EN AMRICA
siones y evidencias sobre las buenas prcticas ciones residentes en localidades con menos de LATINA
relativas a los marcos legales e institucionales, 2.000 habitantes.
el financiamiento y los presupuestos, la imple-
mentacin y la rendicin de cuentas. El informe 34. Para ms detalles, vase Naciones Unidas,
recoge un trabajo paciente y sistemtico, que 2002.
comprendi entrevistas, visitas y el examen 35. Para una revisin rpida de la provisin y
de ms de 220 casos, a partir de los cuales se condiciones de los servicios a las comunidades
han extrado buenas prcticas para avanzar en indgenas de ALC hacia fines de la dcada de
la aplicacin del derecho humano al agua y al los noventa, vase OPS, 1999.
saneamiento (Meja, 2013; Albuquerque, 2011).
36. La cuestin de quin constituye un grupo
28. El VI Foro Mundial del Agua se celebr en indgena, o no, ha sido difcil de resolver. Algu-
Marsella, Francia, en marzo de 2012. nos pases afirman que no tienen pueblos in-
29. Se observa que solamente Chile alcanza un dgenas dentro de sus fronteras, mientras que
nivel razonable de cumplimiento. Los pases grupos de personas que viven en esos pases y
ms poblados, Brasil y Mxico, que suman ms tienen idiomas y culturas propios se conside-
del 50 % de la poblacin regional, muestran ran indgenas de las tierras en las que viven, e
avances significativos, pero se debern mejo- intentan activamente proteger su cultura y sus
rar las polticas y los planes concretos. Los pa- derechos a sus tierras y sus recursos.en la
ses de Centroamrica y el Caribe son los que se prctica, las Naciones Unidas piden a los gru-
encuentran ms rezagados (Meja, 2013). pos indgenas que se definan a s mismos como
tales (Naciones Unidas, s.f.).
30. El concepto de ciudadana se puede enfo-
car en tres niveles en la tradicin britnica: la 37. Ficha conjunta de UNICEF, Funproeib An-
ciudadana poltica, que alude a los derechos des y AECID, sobre Los pueblos indgenas de
polticos y el ejercicio democrtico del poder; Amrica Latina. Disponible en: http://www.uni-
la ciudadana social, que alude a los derechos cef.org/lac/pueblos_indigenas.pdf
de acceso a los servicios bsicos en igualdad 38. El concepto de pueblos indgenas es utili-
de condiciones para todos los ciudadanos, y la zado con frecuencia en sentido amplio, inclu-
ciudadana civil, relacionada con el derecho a la yendo comunidades nativas o grupos tnicos.
libertad de pensamiento y de expresin (Mars- Varios grupos pueden formar un solo pueblo
hall, 1950). indgena.
31. Por ejemplo, en el rea urbana, los costos 39. Por ejemplo, el PRONASAR estableca como
de produccin mensual en una ciudad pueden elegible a cualquier comunidad rural menor de
ser de tres millones de dlares, mientras que 2.000 habitantes; pero, en las Bases para la
en una localidad rural concentrada o en una Convocatoria y Concurso de los Gobiernos Lo-
pequea ciudad, segn el tamao, pueden ser cales para acceder al proyecto, se mencionaba
solo de 30.000 dlares. Lo importante es iden- a localidades con poblaciones rurales com-
tificar de manera directa quien o quienes de- prendidas entre los 200 y 3.000 habitantes
ben pagar por esos costos para que el servicio (MVCS, 2007).
sea sostenible.
40. La I Conferencia del LATINOSAN se realiz
32. Segn la definicin del PCM: i) un sanea- en noviembre de 2007 en Cali (Colombia); la II
miento es mejorado cuando se dispone de al- Conferencia se celebr en Foz de Iguaz (Brasil)
gn mecanismo que garantiza la separacin hi- en mayo del 2010; la III Conferencia tuvo lugar
ginica de las heces humanas del contacto hu- en mayo de 2013 en la ciudad de Panam y, fi-
mano (alcantarillado, fosas spticas, letrinas nalmente, se ha convocado la IV Conferencia
sanitarias); ii) una fuente de agua es mejorada para mayo de 2016 en Lima (Per).
cuando se dispone de grifos pblicos, pozos
perforados, vertientes protegidas o la recolec-
cin de agua de lluvia, o algn otro mecanismo
de acceso a agua de consumo humano.
107
41. El impacto econmico anual era de 6.300 45. Para la experiencia del Cusco, vase Pache-
AGUA POTABLE
millones de dlares en Indonesia, 1.400 millo- co y Len, 2008 y Castillo, 2009.
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
nes de dlares en Filipinas, 780 millones d-
lares en Vietnam y 450 millones de dlares en 46. El proyecto piloto Creando Mercados de Sa-
RURALIDAD DE
Camboya. Con la aplicacin universal de los neamiento (CMS) se realiz en tres localidades
AMRICA LATINA
servicios de saneamiento y prcticas de higie- de la sierra (Cajamarca, Cusco y Ancash) y en
ne, se espera que todos los impactos atribuidos una zona periurbana (Pachacutec, en Lima). El
se atenen, disminuyendo sustancialmente, diagnstico estableci que las familias esta-
principalmente en la salud, en donde se reduci- ban interesadas en invertir en saneamiento si
ran directamente el 45 % de las prdidas (PAS, se ajustaba a las siguientes condiciones: no
2007, noviembre). tengo que cambiarlo de lugar (79 %), resguarda
la privacidad (78 %), no tiene mal olor (77 %),
42. La falta de saneamiento contribuye a la usa agua (76 %), es presentable a la familia y
contaminacin de los recursos hdricos, au- amigos (74 %), es seguro para los nios (74 %)
mentando el costo del agua segura para los (PAS, 2012c).
hogares, y a una menor produccin de peces en
ros y lagos. Los costos econmicos asociados 47. Para una evaluacin de los resultados de
con el agua contaminada, debido a un sanea- un enfoque desde los medios de comunicacin
miento deficiente, se estimaron en 2.300 millo- y difusin usado en el Sudeste Asitico, vase
nes dlares por ao (1.500 en Indonesia, 320 en Devine y Kullman, 2012.
Filipinas, 290 en Vietnam y 150 en Camboya). 48. Vase MVCS, 2011.
Asimismo, tena una incidencia negativa en el
bienestar de otros (tiempo de acceso al sanea- 49. Vase MEF, 2013.
miento), adems de ocasionar una prdida de
tierras productivas y 350 millones de prdidas
relacionadas con el turismo (PAS, 2007, no-
viembre).
108
Introduccin
Informacin y servicios
climticos
Conclusiones
Recursos hdricos 3
y cambio climtico
en el territorio rural
Mensajes clave
114
Todos estos factores deben ser tomados en cuenta en el diseo de planes y CAPTULO 3
estrategias dirigidas a la provisin de agua potable en el rea rural. RECURSOS
HDRICOS
Y CAMBIO
Con esta revisin, se pretende apoyar la formulacin de proyectos y planes CLIMTICO EN
operativos a nivel de las instancias responsables de los servicios de agua y EL TERRITORIO
RURAL
saneamiento, como son los Gobiernos locales y las propias comunidades, y
orientar a los tomadores de decisiones sobre las polticas pblicas y el finan-
ciamiento; adems, se busca aportar elementos tiles para los profesionales
de la ingeniera, la economa, la sociologa y de otras disciplinas que disean,
construyen y operan sistemas de agua y saneamiento rural.
La gestin del
recurso hdrico
Los sistemas de agua y saneamiento rural (SASR) constituyen una parte in-
tegral de la cuenca al ser esta la fuente primaria del recurso hdrico que ali-
menta los sistemas de agua de los centros poblados urbanos y rurales. Del
estado de la cuenca dependen el volumen y la calidad del agua que se produce
y que permite la continuidad y sostenibilidad de los servicios de agua y sanea-
miento. Sin embargo, las fuentes de agua de las cuencas estn cada vez ms
115
AGUA POTABLE limitadas y contaminadas y, muchas veces, llegan a ser inapropiadas para el
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
consumo humano y la sostenibilidad del ecosistema. Los volmenes de agua
RURALIDAD DE producidos tienden a ser compartidos entre las distintas necesidades y de-
AMRICA LATINA
mandas de la sociedad; pese a ello, an existe una poblacin que no cuenta
con acceso o con la cantidad suficiente de agua para sus necesidades (Van
der Zaag y Savenije, 2013).
116
nancieros ajustados y evita las externalidades negativas derivadas del uso CAPTULO 3
no coordinado de los recursos del agua y la tierra y de la provisin descoor- RECURSOS
dinada de los servicios bsicos interdependientes, tales como la salud, la HDRICOS
Y CAMBIO
educacin y el saneamiento. CLIMTICO EN
EL TERRITORIO
RURAL
La mayora de los pases del mundo muestran avances significativos en el
desarrollo de polticas y en la preparacin de planes nacionales de GIRH. Sin
embargo, su nivel de implementacin no es satisfactorio y se encuentra muy
por detrs de las metas, principalmente porque no se cuenta con un marco
institucional adecuado o fortalecido, que es el primer paso para lograr una
GIRH. Resultados preliminares de un anlisis de datos de 125 pases eviden-
cian una amplia adopcin del enfoque integrado con un impacto significativo
en el desarrollo y las prcticas de gestin del agua a nivel nacional. El anlisis
tambin muestra que el 64 % de los pases cuenta con planes de GIRH, pero
solo el 34 % presenta un estado de implementacin avanzado de sus planes.
Adems, este proceso evidencia un ritmo ms lento de adopcin desde el ao
2008 (WWAP, 2012).
En el caso de Amrica Latina, casi todos los pases toman la cuenca como la
unidad bsica de planificacin, incorporando la GIRH en su marco legal e insti-
tucional para su implementacin. Sin embargo, el desarrollo de la instituciona-
lidad para la gestin por cuencas an requiere superar varios desafos, como
la creacin de capacidades de gobernabilidad en los espacios delimitados por
la cuenca, contar con financiamiento suficiente para apoyar a los organismos
de gestin por cuenca, disponer de un marco legal especfico que facilite la for-
mulacin y ejecucin de planes y, por ltimo, conseguir la participacin efecti-
va de los actores que interactan en una misma cuenca y en la gestin del agua
(Dourojeanni, 2009).
117
AGUA POTABLE El Estado Plurinacional de Bolivia cuenta con un marco institucional y norma-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
tivo del ms alto nivel que facilita la implementacin de polticas y planes vin-
RURALIDAD DE culados a la GIRH, como es el Ministerio de Medio Ambiente y Agua (MMAyA),
AMRICA LATINA
del cual dependen el Viceministerio de Agua y Saneamiento y el Viceministerio
de Recursos Hdricos y Riego.
Colombia, por su parte, dispone de una Poltica Nacional para la GIRH. Su ob-
jetivo es orientar la planificacin, administracin, seguimiento y monitoreo
del recurso hdrico a nivel nacional bajo un criterio de gestin integral, y el re-
conocimiento de la cuenca como unidad de gestin (Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, 2010). La poltica para el suministro de agua
potable y saneamiento bsico en la zona rural (CONPES, 2014) tiene como uno
de sus objetivos impulsar prcticas efectivas de gestin sanitaria y ambiental
a travs de:
Ecuador cuenta con una Ley Orgnica de Recursos Hdricos, Usos y Aprovecha-
miento del Agua, aprobada en julio del 2014. Esta ley reconoce a la GIRH como
un eje transversal del sistema nacional descentralizado de planificacin parti-
cipativa para el desarrollo. La Ley define la cuenca hidrogrfica como la unidad
territorial delimitada por la lnea divisoria de las aguas que drenan superficial-
mente hacia un cauce comn, incluyendo poblaciones, infraestructura, reas
de conservacin, proteccin y zonas productivas (Asamblea Nacional de la Re-
pblica del Ecuador, 2014). Adems, designa a la Autoridad nica del Agua como
responsable de la gestin integrada e integral de los recursos hdricos con un
enfoque ecosistmico por cuenca o sistemas de cuencas hidrogrficas.
118
La Secretara Nacional del Agua (SENAGUA) de Ecuador es la institucin nor- CAPTULO 3
mativa responsable de dirigir la gestin integral de los recursos hdricos en todo RECURSOS
el territorio nacional para, a travs de polticas, normas, el control y la gestin HDRICOS
Y CAMBIO
desconcentrada, generar una administracin eficiente sobre el uso y aprove- CLIMTICO EN
chamiento del agua. Desde septiembre de 2013, SENAGUA tiene la rectora del EL TERRITORIO
RURAL
sector del agua y el saneamiento del pas, la cual reconoce a las juntas de agua
potable y saneamiento como responsables de la prestacin de servicios comu-
nitarios de agua, siendo adems corresponsable de la proteccin, recuperacin
y conservacin de las fuentes de agua y del manejo de pramos, as como de la
participacin en el uso y administracin de las fuentes de agua que se hallan en
sus tierras, sin perjuicio de las competencias generales de la Autoridad nica
del Agua, de acuerdo con lo previsto en la Constitucin y la Ley. El Consejo In-
tercultural y Plurinacional del Agua, integrado por representantes electivos de
los Consejos de Cuenca, representantes de los pueblos, etnias, nacionalidades
y organizaciones sociales, tiene como rol fundamental el control social sobre la
garanta y el ejercicio del derecho humano al agua y su distribucin equitativa.
119
AGUA POTABLE El concepto de cuenca hidrogrfica ha sido definido en el nuevo marco legal del
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
Per como la unidad territorial bsica para la gestin, planificacin y accin de
RURALIDAD DE los recursos naturales en general y, especialmente, de los recursos hdricos. La
AMRICA LATINA
cuenca est constituida por la delimitacin de la lnea divisoria de la red de dre-
naje generada por el escurrimiento de aguas superficiales convergentes hacia
un cauce principal. Al ser la unidad bsica natural para la gestin integrada del
agua, en su espacio interactan aspectos fsicos, tales como el agua, el aire, el
clima, los suelos, el subsuelo y los minerales; biolgicos, como la flora y la fau-
na, y antropognicos, como los socioeconmicos, culturales e institucionales.
Por lo tanto, tambin involucra la integracin del mbito poltico-administrati-
vo definido por los lmites departamentales y provinciales con el mbito de
la cuenca o agrupacin de cuencas hidrogrficas. De esta manera, la cuenca
se convierte en el patrn de referencia para la toma de decisiones debido a la
interdependencia que se establece entre la oferta y la demanda del agua (can-
tidad, calidad, oportunidad de caudales, retorno, sobrantes y prdidas) y entre
los usos y usuarios localizados en los diferentes espacios de la misma (cuenca
alta, media y baja), (Comisin Tcnica Multisectorial, 2009).
120
CUADRO 3.1
Pasos para la planificacin de la provisin de servicios de agua y saneamiento bajo el enfoque de cuenca
Identificar los organismos que trabajan dentro de la comunidad en el manejo de recursos naturales, la salud y la
educacin.
Iniciar un proceso de integracin (red) de los organismos para trabajar juntos en el manejo de la cuenca, definiendo
principios, normas y reglas.
Realizar un diagnstico de la situacin para definir tareas, establecer compromisos y determinar los recursos
econmicos y el capital social y humano que sern necesarios para cumplir con las tareas propuestas.
Convocar a los lderes de organizaciones comunitarias, grupos de productores, comits de agua potable, grupos de
mujeres y otros.
Organizar un taller con la comunidad para analizar las dificultades relacionadas con el recurso hdrico y elaborar de
manera participativa un mapa de los recursos naturales.
Analizar y evaluar el impacto de las actividades ejecutadas, definiendo indicadores tcnico-sociales y ambientales
clave consensuados con la comunidad para ser evaluados en un periodo de tiempo definido a partir de las reas de
recarga o los lmites de la microcuenca.
Identificar las ASAS para facilitar las intervenciones en las microcuencas o fuentes de agua prioritarias. La
identificacin de las ASAS es participativa y toma en cuenta la cantidad de agua disponible por familia y el estado de
riesgo ambiental y sanitario de las fuentes.
Preparados de manera participativa, conteniendo el objetivo general, los objetivos especficos, las actividades, los
responsables, los recursos necesarios (humanos, econmicos y materiales), el monitoreo y el seguimiento, y el plan de
inversin.
El plan de accin asegura que el rea seleccionada sea capaz de producir agua en calidad y cantidad suficiente para
satisfacer las necesidades actuales y futuras; para ello, confirma la propiedad de la fuente, asegura los mecanismos
de control sanitario de las fuentes y de calidad del agua, el control de los daos ambientales, la educacin ambiental y
sanitaria de la poblacin, y facilita la participacin de los jvenes en procesos de investigacin-accin.
Conformar el comit local de cuenca para garantizar la ejecucin de los planes, el monitoreo de las actividades
acordadas y servir de enlace entre la comunidad y los organismos externos de apoyo. El comit incluye a un
representante de los comits de agua potable (CAP).
Ejecutar las actividades planificadas con pleno empoderamiento de la comunidad y la interaccin operativa entre la
comunidad, el comit local de cuenca, el comit de la subcuenca y el comit de cuenca para el cumplimiento de las
responsabilidades correspondientes.
Fuente.
Orozco et al., 2008.
121
AGUA POTABLE de las comunidades y sus organizaciones, principalmente de los usuarios del
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
agua para riego1 y para consumo humano, as como de las juntas de agua pota-
RURALIDAD DE ble y saneamiento, para que cumplan con las tareas y aportes comprometidos,
AMRICA LATINA
para la proteccin de las fuentes de agua, y para la operacin y el manteni-
miento de los sistemas de agua y saneamiento. Las tareas de las autoridades
municipales incluyen proteger la cuenca o subcuenca, prestando apoyo a las
comunidades en las actividades de capacitacin y en el proceso de protec-
cin de las captaciones, las reas de recarga y las labores de forestacin o
reforestacin.
122
plementacin de un sistema de saneamiento ambiental y el pago por servicios CAPTULO 3
ambientales, realizado por la municipalidad, a los miembros de la comunidad RECURSOS
que participan en el proyecto y cumplen con los trminos del contrato firmado HDRICOS
Y CAMBIO
(The Nature Conservancy, 2013). CLIMTICO EN
EL TERRITORIO
RURAL
Mejoramiento, conservacin y
recuperacin de microcuencas
Se estima que 180 familias rurales tienen residencia en las subcuencas de los
ros Rumiyacu, Misquiyacu y Almendras, donde la tenencia de tierras an no
est clara. El asentamiento paulatino de estas familias en los ltimos 25 aos
y su dedicacin a la agricultura, principalmente al cultivo del caf, ha conduci-
do a la tala de bosques, el uso de agroqumicos y la produccin de aguas-mie-
les, que demandan el uso de grandes volmenes de agua para su tratamiento,
adems de contaminar los suelos y el propio recurso hdrico (Stern y Echava-
rra, 2013). Incluso en el bajo bosque nativo, la cuenca aporta altos niveles de
sedimentos debido a la combinacin de fuertes pendientes y la intensidad de
la precipitacin (Moreno Daz y Renner, 2007). Esta situacin constituye una
amenaza eminente para la disponibilidad de agua en cantidad y calidad sufi-
ciente para su suministro a la ciudad de Moyobamba.
123
AGUA POTABLE Movilizacin social
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE La preocupacin por proteger, restaurar y utilizar las fuentes de agua que
AMRICA LATINA
alimentan el sistema de agua potable de la ciudad de Moyobamba comenz
en el ao 2004, con el inters y esfuerzo combinado de la EPS Moyobamba,
el Gobierno Regional de San Martn, el Gobierno Municipal de Moyobamba,
el Gobierno del Distrito de Nueva Cajamarca, la Universidad Nacional de San
Martn, el Instituto Tecnolgico Pblico de Alto Mayo, la Autoridad Nacional del
Agua (ANA), la Superintendencia Nacional del Agua y Saneamiento (SUNASS)
y el Ministerio del Ambiente del Per (MINAM). El proyecto cont con la asis-
tencia tcnica y financiera de la Agencia Alemana de Cooperacin Internacio-
nal (GIZ, por sus siglas en alemn) y el Consorcio para el Desarrollo Sostenible
de la Ecoregin Andina (CONDESAN) en todo su desarrollo (Stern y Echavarra,
2013).
124
Resolver conflictos en el rea del proyecto segn los acuerdos del MRSE. CAPTULO 3
RECURSOS
Generar nuevos proyectos y buscar inversin pblica y privada para au- HDRICOS
Y CAMBIO
mentar la financiacin del MRSE. CLIMTICO EN
EL TERRITORIO
RURAL
Supervisar los gastos del Fondo.
Servicios ecosistmicos
Los usuarios del servicio, que pueden o no ser demandantes del mismo (los
habitantes de la ciudad de Moyobamba).
125
AGUA POTABLE proyectos ambientales para la conservacin de sus fuentes de agua y ii) la
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
valoracin contingente, para determinar la disponibilidad de los usuarios a
RURALIDAD DE pagar 1 nuevo sol de incremento para inversiones en proyectos de PSA (Sa-
AMRICA LATINA
lazar, 2011).
Los planes de la EPS Moyobamba S.R.L. prevn, para el perodo 2014-2019, im-
plementar el Proyecto de Recuperacin del Servicio Ecosistmico de Control
de Erosin de Suelo en las microcuencas Rumiyacu, Misquiyacu y Almendra,
lo cual demandar una inversin de 1.168.475 soles (aproximadamente USD
343.000). De este monto, la EPS aportar 350.191 soles y el Gobierno regional
de San Martn 818.264. Asimismo, se propone reforestar 79 hectreas y seguir
concientizando e incorporando en el plan a la poblacin de las microcuencas y
a las autoridades claves para dar sostenibilidad a la conservacin del recurso
hdrico (SUNASS, 2014).
La senda verde
Expertos del Grupo Katoomba3 (Katoomba XX, 2014), luego de una visita a
Moyobamba, en un proceso de reflexin sobre las lecciones y mejores prc-
ticas que se pueden aprender de otras experiencias nacionales e interna-
cionales para construir sobre los xitos locales y liderar la regin amaznica
hacia un modelo integrado de crecimiento verde, llegaron a las siguientes
conclusiones:
Las cadenas de valor deben estar integradas con los servicios ambientales
a fin de que la regin sea exitosa y sostenible.
126
La ampliacin de las escalas de los mecanismos innovadores para la sos- CAPTULO 3
tenibilidad requerir avanzar ms all de los proyectos piloto, con el co- RECURSOS
nocimiento ya construido, hacia un enfoque jurisdiccional integrado que HDRICOS
Y CAMBIO
pueda acomodar los proyectos existentes al tiempo que reduce los costos CLIMTICO EN
de transaccin. EL TERRITORIO
RURAL
Fase 1: Debate sobre la importancia del uso de las aguas servidas para el
desarrollo local, discutiendo y concertando sobre los peligros del uso de
aguas servidas y la necesidad de tratar estas aguas para su uso en agri-
cultura, y ejecutando un foro con participacin de instituciones del Esta-
do, las ONG y las autoridades regionales, municipales y comunitarias para
impulsar la preparacin y desarrollo del proyecto de tratamiento de aguas
servidas.
127
AGUA POTABLE Fase 2: Movilizacin de la comunidad para promover y debatir con la munici-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
palidad la propuesta tcnica campesina. Con asistencia de un equipo tcnico
RURALIDAD DE (ONG Solidaridad y profesionales de la Universidad Nacional local), se gener
AMRICA LATINA
una conciencia colectiva a favor de la propuesta campesina y se consigui el
consenso de la Municipalidad para modificar el diseo inicial. Se constituy
una comisin tcnica, integrada por los profesionales de la Municipalidad de
Chiclayo, la regin, CES Solidaridad y el Colegio de Ingenieros, para afinar la
propuesta campesina.
128
El saneamiento ambiental y el manejo equilibrado del ecosistema a partir CAPTULO 3
de la gestin integrada de los recursos hdricos. Se evidencia una reduc- RECURSOS
cin significativa de los niveles de contaminacin de los productos agrco- HDRICOS
Y CAMBIO
las y la parasitosis en la poblacin, como en el caso de la enteroparasitosis, CLIMTICO EN
que baj de 61,18 % a 32,76 %, y Helminthosporium, que se redujo de 59,4 EL TERRITORIO
RURAL
% a 19 % entre 1992 y 2001 (Silva Garca y Lampoglia, 2001), mejorando la
salud y la calidad de vida. La plantacin de rboles, la ampliacin de reas
verdes con cultivos, la eliminacin de basura y malos olores han transfor-
mado el valor ecolgico, cultural, social y econmico del rea y, por ejem-
plo, la hectrea de tierra, que inicialmente casi no tena valor comercial, se
ha revalorizado a 500 dlares.
Sin embargo, una visita de campo de los miembros del Consejo de Recursos
Hdricos de la Cuenca de Lambayeque a la planta de tratamiento de San Jos
en 2011 (Ministerio de Agricultura, 2011) evidenci que, pese a los avances lo-
grados, an persiste:
La perforacin de las tuberas para extraer agua sin tratar y utilizarla para
el riego por medio del rebombeo de las aguas servidas.
Realizar inspecciones sobre la calidad del agua por parte del sector
correspondiente.
129
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO PLANO 3.1
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
Distribucin de las lagunas de estabilizacin del sistema de tratamiento de aguas
AMRICA LATINA residuales de la ciudad de Chiclayo
San Jos
Ciudad de Dios
Lagunas
San Jos Chiclayo
Lagunas
Pampa de Perros
Ocano Pacfico
Pimentel
Fuente.
Elaboracin propia con base en ENDES (en PAS, 2012a).
Cambio climtico y
seguridad hdrica en
el rea rural
Qu es el cambio climtico?
130
CAPTULO 3
CUADRO 3.2
RECURSOS
Efecto e impacto del cambio climtico sobre la disponibilidad de agua HDRICOS
Y CAMBIO
CLIMTICO EN
Efecto observado Impactos observados/posibles EL TERRITORIO
RURAL
Aumento de la temperatura Disminucin de la disponibilidad de agua en cuencas
atmosfrica alimentadas por glaciares en retraccin, observada en ciertas
ciudades andinas de Amrica del Sur.
Aumento de la variabilidad Mayor dificultad para controlar las crecidas y para utilizar los
interanual reservorios durante la estacin de crecidas.
Fuente.
Bates, Kundzewicz, Wu y Palutikof, 2008.
131
AGUA POTABLE mos decenios, esta regin ha estado sometida a impactos relacionados con el
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
cambio climtico, algunos de ellos vinculados a los episodios del Nio-Oscila-
RURALIDAD DE cin Austral (ENOA)5. Los impactos observados son:
AMRICA LATINA
Un aumento del nivel del mar de 2-3 mm/ao durante los ltimos 10-20
aos en el sureste de Amrica del Sur.
Los efectos agregados del cambio climtico son mltiples y de diversa ndole a ni-
vel sectorial y regional; su impacto econmico puede implicar prdidas potenciales
mayores y efectos colaterales adicionales e incluso la posibilidad de escenarios cli-
mticos ms extremos, como, por ejemplo, menos disponibilidad de agua en regio-
nes semiridas y dependientes del derretimiento de los glaciares e inundaciones en
reas urbanas, relacionadas con la precipitacin extrema, con una clara tendencia
al aumento de la temperatura, a la sequa y a las cubiertas de nieve (CEPAL, 2014).
Los efectos tambin tendrn impacto sobre la disponibilidad de agua para las co-
132
munidades rurales y los conglomerados urbanos. Por ejemplo, un estudio a nivel de CAPTULO 3
provincias en el Estado Plurinacional de Bolivia sugiere que la demanda total para RECURSOS
consumo de agua potable y riego se incrementara 12 veces para finales de siglo, en HDRICOS
Y CAMBIO
comparacin con la demanda al principio del siglo. Sin embargo, la oferta hdrica CLIMTICO EN
en muchas provincias se reducira en ms del 30 %, con excepcin de un rea entre EL TERRITORIO
RURAL
el altiplano y las tierras bajas, donde se espera un incremento en la disponibilidad
de agua, por lo cual, ser necesario emprender acciones en los departamentos
que se veran afectados (Calvo Crdenas, 2014). En el caso de Nicaragua, donde la
frecuencia de aos secos es cada vez mayor por el fenmeno de El Nio, muchas
zonas rurales se ven afectadas por la sequa y la falta de disponibilidad de agua
para uso domstico, sobre todo, en las comunidades ms pobres de las zonas ru-
rales y en pequeas ciudades que dependen de pozos de agua subterrnea poco
profundos. Las fuentes de suministro de agua en otras reas no estn operando o
se encuentran contaminadas por aguas residuales de desechos slidos y lquidos,
especialmente durante perodos de inundacin, lo cual tiene un impacto negativo
en la salud y la incidencia de enfermedades transmitidas por el agua. Adems del
cambio climtico, contribuyen a la situacin crtica el uso no sostenible de la tierra
y las prcticas inadecuadas de manejo de cuencas (Gobierno de Nicaragua y Banco
Mundial, 2012). El huracn Mitch, en 1998, dej a cerca de 4,2 millones de habitan-
tes (casi el 70 % de la poblacin) de Honduras sin acceso a sistemas de agua, par-
ticularmente en el rea rural que ya sufra deficiencias en el servicio (CEPAL, 1999).
Diseo y operacin
La Universidad de las Naciones Unidas desarroll, por encargo de ONU-Agua7,
una definicin de trabajo sobre seguridad del agua a partir de las contribu-
ciones hechas por la amplia gama de organizaciones, programas e institucio-
nes que conforman este mecanismo. Esta definicin implica que el agua se
gestiona de manera sostenible a lo largo de su ciclo a travs de un enfoque
interdisciplinario, de manera que contribuya al desarrollo socioeconmico y
refuerce la capacidad de resiliencia de la sociedad a los impactos ambientales
y a las enfermedades transmitidas por el agua, sin comprometer la salud pre-
sente y futura de las poblaciones y los ecosistemas.
133
AGUA POTABLE Esta definicin de seguridad del agua (seguridad hdrica) es considerada ms
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
amplia que la propuesta por la Asociacin Mundial para el Agua (GWP, por sus
RURALIDAD DE siglas en ingls), que la explica como la provisin confiable de agua cuanti-
AMRICA LATINA
tativa y cualitativamente aceptable para la salud, la produccin de bienes y
servicios y los medios de subsistencia, junto con un nivel aceptable de riesgos
relacionados con el agua (Sadoff y Muller, 2010). Se espera que este concepto
facilite la labor de los miembros y socios de ONU-Agua (Universidad de las Na-
ciones Unidas, 2013).
134
nocimiento de la disponibilidad de recursos hdricos. La comprensin de los CAPTULO 3
procesos de captura, consumo y recarga de las fuentes de agua posibilita la RECURSOS
planificacin de estructuras que permitan maximizar la recarga y minimizar HDRICOS
Y CAMBIO
las prdidas por evaporacin. CLIMTICO EN
EL TERRITORIO
RURAL
La participacin del Gobierno local y las comunidades es la base funda-
mental para el desarrollo de planes de seguridad hdrica sostenibles. Estos
requieren adoptar una combinacin de enfoques de planificacin, de arriba
hacia abajo y de abajo hacia arriba, para la provisin sostenible del servi-
cio de agua. A nivel de comunidades, es necesario prestar asistencia para
facilitar la toma de decisiones informadas con respecto a las tecnologas
apropiadas para obtener los servicios que deseen y que mejor se ajusten a
sus necesidades, teniendo en cuenta que los sistemas de abastecimiento
de agua deben tener un diseo ptimo y rentable que facilite la reduccin
de los costos de capital, de operacin y mantenimiento. La planificacin e
implementacin de sistemas debe priorizar a los hogares pobres y de mi-
noras, fortaleciendo el papel de la mujer y estableciendo disposiciones
especficas para las escuelas, y contar con reglas sobre el uso del recurso
hdrico en los hogares, la ganadera y otros rubros que consumen y utilizan
agua de la fuente hdrica comunitaria (Ministerio de Desarrollo Rural, 2011;
Koppen et al., 2010).
Vulnerabilidad de los
sistemas de agua y
saneamiento rural
Desastre
135
AGUA POTABLE Cuando las lluvias, las inundaciones, los deslizamientos, las sequas, las
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
heladas, los terremotos, los tsunamis, el deshielo, los huracanes y otros
RURALIDAD DE fenmenos naturales ocasionan prdidas humanas y daos materiales
AMRICA LATINA
cuantiosos, son considerados desastres naturales. Algunos desastres son
causados por las actividades humanas que deterioran o alteran la norma-
lidad del medio ambiente con actividades como la deforestacin, la conta-
minacin de fuentes de agua, la construccin de infraestructura en zonas
de alto riesgo y otras actividades. Sus consecuencias se agravan porque
no se anticipan medidas adecuadas y oportunas para la prevencin y mi-
tigacin de los impactos, lo que incide en las condiciones de vulnerabili-
dad. No existe una nica o mejor conceptualizacin de la vulnerabilidad;
esta depende del contexto en que se utiliza el trmino, pero, en general, se
refiere a los distintos sistemas que se encuentran expuestos a diferentes
peligros (Fussel, 2005). En el presente documento, se emplea la definicin
del Grupo Intergubernamental sobre Cambio Climtico (IPCC, por sus siglas
en ingls), que es adoptada por la mayor parte de los estudios sobre cambio
climtico y se resume en la propensin de un sistema a ser afectado nega-
tivamente (IPCC, 2007).
Vulnerabilidad
136
El incremento en la frecuencia e intensidad de los huracanes en la regin. CAPTULO 3
RECURSOS
La sensibilidad de los ecosistemas y la biodiversidad. HDRICOS
Y CAMBIO
CLIMTICO EN
La dependencia que tienen las economas de actividades sensibles al cli- EL TERRITORIO
RURAL
ma (como la agricultura y el turismo o las actividades ubicadas en zonas
costeras).
137
AGUA POTABLE Evaluacin de la vulnerabilidad
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE La determinacin del nivel de exposicin y predisposicin a daos y prdidas
AMRICA LATINA
del sistema de agua y saneamiento y de sus componentes ante una amena-
za especfica requiere la identificacin y evaluacin de los elementos vulne-
rables y la estimacin del porcentaje de prdidas resultante de un fenmeno
peligroso.
CUADRO 3.3
Dimensiones para analizar la vulnerabilidad de los servicios de agua y saneamiento rural
Operativa Valoracin de la capacidad remanente para prestar el servicio de agua potable y/o
alcantarillado, incluyendo:
Componentes internos de la empresa que prestan soporte a las actividades de operacin
y mantenimiento (por ejemplo, el transporte, las comunicaciones y el suministro de
materiales).
Componentes externos (suministro elctrico, telfonos, bomberos, etc.).
Cultural y Evaluacin de la comunidad a la cual se prestan los servicios, ya que el mal uso de los
socioeconmica sistemas, la pobreza, los niveles de escolaridad y la inequidad de gnero contribuyen a su
vulnerabilidad.
Fuente.
INAA, 2011.
138
CUADRO 3.4
Etapas y pasos del anlisis de vulnerabilidad de los sistemas de agua y saneamiento rural
Estimacin del riesgo Estimacin de las prdidas probables para los diferentes eventos peligrosos posibles.
Evaluar el riesgo es relacionar las amenazas y las vulnerabilidades con el fin de
determinar las consecuencias sociales, econmicas y ambientales de un determinado
evento.
Desarrollo de un mapa de riesgos del sistema, identificando los componentes ms
vulnerables y crticos del sistema, y las amenazas a las cuales est expuesto.
Fuente.
INAA, 2011.
139
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO CUADRO 3.5
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
Identificacin del grado de vulnerabilidad de un sistema de agua y saneamiento
AMRICA LATINA
Grado de Caractersticas
vulnerabilidad
Alto Es probable que las personas expuestas a los peligros o amenazas tengan
conocimiento del riesgo, pero le prestan poca o ninguna atencin. No
conocen qu acciones de alerta y de preparacin poner en marcha.
Las personas expuestas a un peligro o amenaza determinado disponen de
una capacidad de respuesta o de recuperacin insuficiente.
Fuente.
Federacin Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, 2008.
Las zonas rurales suelen ser las ms susceptibles a sufrir daos por sus
condiciones y falta de medios. Las amenazas naturales ms comunes para
los sistemas de agua y saneamiento en el rea rural pueden ser de tipo
geolgico o de tipo hidrometeorolgico. As, en el caso de Nicaragua (Go-
bierno de Nicaragua, RASNIC y PAS, 2006), las principales amenazas geo-
lgicas son sismos, erupciones volcnicas y deslizamientos, mientras que
las amenazas hidrometeorolgicas estn compuestas por inundaciones,
sequas y huracanes.
140
CAPTULO 3
CUADRO 3.6
RECURSOS
Daos frecuentes en sistemas de agua y saneamiento rural HDRICOS
Y CAMBIO
CLIMTICO EN
Daos en los sistemas Daos en sistemas EL TERRITORIO
de abastecimiento de agua de alcantarillado y disposicin de excretas RURAL
Fuente.
Trelles, 2006 y MIDUVI, 2003.
Planes de respuesta a
los desastres
141
AGUA POTABLE Riesgo de desastre
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE Se entiende por riesgo de desastre la probabilidad de que, durante un
AMRICA LATINA
perodo especfico de tiempo, se produzcan alteraciones graves del
funcionamiento normal de una comunidad o una sociedad debido a fe-
nmenos fsicos peligrosos que interactan con condiciones sociales
vulnerables, dando lugar a efectos humanos, materiales, econmicos
o ambientales adversos generalizados, que requieren una respuesta
inmediata a la emergencia para satisfacer las necesidades humanas
esenciales, y que pueden requerir apoyo externo para la recuperacin
(IPCC, 2012).
142
Gestin del riesgo de desastre CAPTULO 3
RECURSOS
Procesos para disear, aplicar y evaluar estrategias, polticas y medidas HDRICOS
Y CAMBIO
destinadas a mejorar la comprensin de los riesgos de desastre, fomen- CLIMTICO EN
tar la reduccin y la transferencia de riesgos de desastre, y promover la EL TERRITORIO
RURAL
mejora continua en las prcticas de preparacin, respuesta y recupe-
racin para casos de desastre con el objetivo explcito de aumentar la
seguridad humana, el bienestar, la calidad de vida, la resiliencia y el de-
sarrollo sostenible (IPCC, 2012).
La intensidad del riesgo de desastre tiene una relacin directa con la inte-
raccin entre amenaza y vulnerabilidad, es decir, el riesgo puede ser definido
como la vulnerabilidad actual de la poblacin ante las amenazas climticas.
Un anlisis de vulnerabilidad en seis cuencas andinas y costeras realizado por
el Proyecto de Adaptacin al Cambio Climtico a travs de una efectiva gober-
nabilidad del agua (PACC) en el Ecuador (Doornbos, 2009) mostr los compo-
nentes de la interaccin riesgo con amenaza y vulnerabilidad que se puede ver
en el cuadro 3.7.
CUADRO 3.7
Relacin intensidad del riesgo y vulnerabilidad en sistemas de agua y saneamiento
rural
Fuente.
Doornbos, 2009.
143
AGUA POTABLE La gestin del riesgo en los proyectos
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA de agua y saneamiento rural
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA
CUADRO 3.8
La gestin del riesgo en el ciclo de proyectos de agua y saneamiento rural
2. Preparacin del Determinar si el proyecto es resiliente ante potenciales Evaluacin rpida del riesgo:
proyecto. desastres y si las condiciones del mismo no estn
influyendo negativamente sobre el ambiente de riesgo Resiliencia
Cul es el riesgo real de de la zona. No causar daos
desastre?
Considerar la evaluacin rpida del riesgo real de
desastre (a ser ejecutada por el personal del proyecto).
3. Implementacin del Monitoreo del proyecto incluyendo el monitoreo del Anlisis de vulnerabilidad del
proyecto. riesgo y la implementacin de medidas de reduccin de sistema para poder identificar
riesgos. medidas de mitigacin.
Cun preparado est
el proyecto ante un En el caso de proyectos ya ejecutados o sistemas en Medidas de mitigacin de riesgos y
desastre? funcionamiento, realizar un anlisis de vulnerabilidad adaptacin al cambio climtico.
del sistema e identificar opciones de adaptacin y
medidas de mitigacin de riesgos. Evaluacin de daos.
4. Evaluacin del Verificar que las medidas de mitigacin y prevencin Anlisis de vulnerabilidad del
proyecto. propuestas en el diseo del proyecto (fase de sistema para poder identificar
factibilidad) han sido implementadas y verificar su medidas de mitigacin.
Cul es la resiliencia del funcionabilidad haciendo al proyecto resiliente.
proyecto? Evaluacin de daos
Fuente.
INAA, 2011; SANBASUR, 2011.
144
supuestados como una lnea de gasto en la preparacin de los proyectos. Se CAPTULO 3
recomienda realizar un anlisis costo-beneficio para verificar que la medida RECURSOS
correctiva no cueste ms que los beneficios esperados del proyecto (INAA, HDRICOS
Y CAMBIO
2011; FAO, 2012). CLIMTICO EN
EL TERRITORIO
RURAL
En muchos casos, los riesgos son generados por la dbil normatividad
tcnica y la carencia de mecanismos que permitan incorporar criterios de
seguridad desde la prefactibilidad de los proyectos, as como en los dise-
os, la construccin y la operacin de la infraestructura de los servicios
(Campos G. et al., 2012). En el caso de sistemas de agua y saneamiento
que ya se encuentran deteriorados, quiz la mejor opcin sea considerar
la renovacin del servicio. El anlisis del riesgo es una tarea peridica,
anual o bianual, porque el riesgo es un proceso susceptible a cambios con
el paso del tiempo.
145
AGUA POTABLE intervenciones e inversiones. El plan en s debe contar con objetivos definidos,
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
funciones y responsabilidades claramente identificadas, estimar el monto y
RURALIDAD DE las fuentes de los recursos necesarios para las actividades de emergencia y
AMRICA LATINA
disponer de un sistema de monitoreo.
Concertacin y comunicacin.
Responsabilidades sectoriales.
146
RECUADRO 3.1
Plan de respuesta a emergencias y desastres del Municipio de San Borja (Bolivia)
El Plan elaborado por el Municipio de San Borja constituye una buena prctica del pro-
ceso de planificacin participativa e integral al incluir varios sectores tcnicos y socia-
les para la preparacin y el manejo de un evento adverso. La atencin a las comunida-
des rurales y sus servicios de agua y saneamiento son parte del Plan (Municipio de San
Borja, 2008).
El municipio est ubicado en la provincia Ballivin, del departamento del Beni. Con una
superficie de 9.558 km2, se encuentra dividido en 4 distritos urbanos, 3 distritos rura-
les y 163 comunidades. En 2008, contaba con una poblacin de 44.970 habitantes. El
municipio se encuentra expuesto a una serie de amenazas que incluyen inundaciones
por desborde de ros o por lluvias intensas, incendios forestales y contaminacin de
residuos slidos. El riesgo de desastre incluye la destruccin de viviendas, prdidas en
la agricultura y en la produccin pecuaria, interrupcin en los servicios bsicos y pro-
blemas de salud.
Explica el marco legal en el que se desarrolla el Plan y describe el contexto y las carac-
tersticas del riesgo local en trminos de amenazas y vulnerabilidades.
Define una estructura organizativa, estableciendo niveles de coordinacin entre el
Municipio, la Gobernacin y el Gobierno central.
Conforma un Comit de Operaciones de Emergencia (COE) como la mxima instancia
de coordinacin en la emergencia. Parte del COE es la Comisin de Servicios Bsicos e
Infraestructura.
Establece un sistema sencillo de alerta temprana basada en tres colores (verde, ama-
rillo y rojo) y determina zonas seguras.
Levanta inventarios de los recursos humanos, maquinaria y equipos disponi-
bles y establece las acciones a ser desarrolladas por cada uno de los miembros
del COE.
Describe las funciones por reas; por ejemplo, la Comisin de Servicios Bsicos e In-
fraestructura realiza la revisin y valorizacin de los daos locales, incluyendo la infraes-
tructura de las entidades de salud, acueductos y alcantarillado. Tambin coordina las
acciones de rehabilitacin de la infraestructura de servicios bsicos daados para que
estos retornen a la normalidad.
Establece un sistema de seguimiento y evaluacin para facilitar la implementacin, la
evaluacin y los ajustes del Plan.
Define la participacin de la comunidad y sus responsabilidades especficas en la
emergencia; por ejemplo, mantener la higiene personal y hacer un uso racional de los
servicios de agua y saneamiento.
147
Resiliencia
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA y adaptacin
a los desastres
Resiliencia
148
Trelles (2006) identifica los principales daos que puede sufrir la infraestruc- CAPTULO 3
tura de agua y saneamiento y plantea acciones y medidas tcnicas para redu- RECURSOS
cir la vulnerabilidad de los sistemas. HDRICOS
Y CAMBIO
CLIMTICO EN
Para fortalecer la resiliencia en el diseo de sistemas de agua y saneamiento, EL TERRITORIO
RURAL
el INAA (2011) de Nicaragua propone lo siguiente:
Eliminar las amenazas, evitando que los componentes del sistema de agua
se localicen:
149
AGUA POTABLE Las lneas de conduccin y distribucin, el desarenador, etc. estn
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
bien ubicados con relacin a las zonas de amenazas (como un cruce
RURALIDAD DE de quebradas) y/o bien construidas, con materiales de buena calidad
AMRICA LATINA
y/o con medidas de mitigacin.
150
de agua y saneamiento calificando su capacidad de resiliencia como alta (re- CAPTULO 3
sistente a la mayora de los posibles cambios climticos), media (resistentes a RECURSOS
un nmero significativo de posibles cambios climticos) o baja (resistentes a un HDRICOS
Y CAMBIO
nmero restringido de cambios climticos) encontr que los pozos entubados CLIMTICO EN
tienen alta resiliencia y que los manantiales protegidos tienen resiliencia me- EL TERRITORIO
RURAL
dia. El agua por tubera, el agua de lluvia cosechada en los hogares y los pozos
excavados tienen baja resiliencia. Tambin se observ que el tipo de gestin del
servicio es crtico para la resiliencia del suministro de agua. Los sistemas de tu-
beras de los servicios pblicos mostraron alta resiliencia; por lo tanto, la buena
gestin es capaz de superar la baja resiliencia de la tecnologa. Por el contrario,
los sistemas administrados por pequeas comunidades mostraron poca capa-
cidad de resiliencia. Los pozos excavados y el agua de lluvia cosechada por los
hogares deben ser considerados principalmente como suministros de agua pro-
visional o complementaria.
Resiliencia y adaptacin en
el diseo y operacin
Adaptacin
151
AGUA POTABLE debern proporcionar un marco de polticas que dirija una adaptacin eficaz
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
por parte de individuos e instituciones a travs de cuatro ejes clave de accin
RURALIDAD DE que consideran:
AMRICA LATINA
Las medidas de adaptacin no son generales, sino que deben estar ajustadas
al tipo y magnitud de las amenazas a nivel local, su grado de vulnerabilidad, la
capacidad de respuesta y de resiliencia. Esto muestra la necesidad de desa-
rrollar planes especficos para los niveles institucionales ms prximos a las
comunidades y fortalecer las capacidades de las autoridades y comunidades
locales para identificar, planificar y aplicar medidas de adaptacin que ami-
noren los riesgos que representa el cambio climtico. Este enfoque centrado
en el nivel local, pero con una visin integral, ayuda a fortalecer la sostenibili-
dad de las iniciativas de adaptacin, evitando la exclusin de las necesidades y
prioridades de sectores y grupos marginados, particularmente los pobres. Las
medidas de adaptacin pueden ser planificadas por adelantado o ser puestas
en marcha como respuesta inmediata a una presin ambiental local. El objeti-
vo general es contribuir a que la comunidad y los servicios de los que dispone
sean ms resilientes al cambio climtico.
152
CAPTULO 3
CUADRO 3.9
RECURSOS
Medidas de adaptacin al cambio climtico por mbito sectorial relacionadas con los HDRICOS
servicios de agua y saneamiento rural Y CAMBIO
CLIMTICO EN
EL TERRITORIO
RURAL
mbito Medida
Fuente.
Agua Sustentable, 2012; Municipio de San Borja, 2008; Doornbos, 2009; PACC y MAE, 2011.
153
AGUA POTABLE De manera general, tomando como referencia los conceptos del Proyecto de
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
Adaptacin al Cambio Climtico (PACC) a travs de una efectiva gobernabilidad
RURALIDAD DE del agua en el Ecuador, ejecutado por el Ministerio del Ambiente (Isch, 2011),
AMRICA LATINA
la elaboracin de una estrategia de adaptacin enfocada en los servicios de
agua y saneamiento comunitarios debe ser sencilla y contener como mnimo
lo siguiente:
Costo de la adaptacin
Corresponde a cada pas determinar su enfoque de adaptacin en el contexto
de sus propias circunstancias y aspiraciones, pero, en todos los casos, la in-
clusin de medidas de adaptacin en las polticas de desarrollo y planificacin
a todos los niveles incurrir en un incremento de los costos de adaptacin con
respecto a los planes que no tienen en cuenta el cambio climtico. Pese a ello,
ignorar el cambio climtico no es una opcin viable; la inaccin es mucho ms
costosa que la adaptacin. Los costos de adaptacin son difciles de estimar
debido a la incertidumbre sobre los impactos especficos del cambio climtico
y sus mltiples efectos (Stern N., 2006).
154
La determinacin de una metodologa robusta para estimar el costo de adap- CAPTULO 3
tacin al cambio climtico an se encuentra en proceso de desarrollo. Gmez RECURSOS
(2010) identifica cinco elementos que dificultan la estimacin directa del costo HDRICOS
Y CAMBIO
de adaptacin al cambio climtico: CLIMTICO EN
EL TERRITORIO
RURAL
La definicin de la lnea de base (situacin de poblacin, PIB y datos secto-
riales sin cambio climtico).
La incertidumbrerespectoaescenariosclimticos.
La dificultadparaconsiderarcambiostecnolgicos.
155
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO CUADRO 3.10
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
Anlisis costo-beneficio del costo de adaptacin en un proyecto
AMRICA LATINA
Beneficios Daos y prdidas evitadas a terceros (liberacin
de recursos y excedentes).
Costos evitados de acciones defensivas
Flujo incremental de (liberacin de recursos).
beneficios y costos de Beneficios no perdidos (excedentes).
incorporar las medidas
de adaptacin al cambio Costos Costos de inversin de medidas de adaptacin al
climtico cambio climtico (si aplica).
Costos de operacin y mantenimiento
incrementales asociados a las medidas de
adaptacin al cambio climtico.
Fuente.
Aquino A. y Cordero C. (citados en FAO, 2012).
Evaluacin del
impacto ambiental
Los principios del desarrollo sostenible son parte integral de la mayora de las
Constituciones polticas de Amrica Latina y el Caribe, donde todos los pases
cuentan con leyes marco dedicadas al tema ambiental y, en el nivel internacio-
nal, son firmantes de los principales acuerdos multilaterales ambientales (Na-
ciones Unidas, 2010). Respaldan y fortalecen este marco las polticas de medio
ambiente y el condicionamiento de cumplir ciertas salvaguardias ambientales
en los proyectos financiados por las instituciones de cooperacin internacional.
156
CUADRO 3.11
Contenido general de una ficha tcnica ambiental
Datos generales
Localizacin
Breve descripcin del proyecto, en base a un diagrama de procesos y subprocesos de la ejecucin y operacin del proyecto.
Descripcin de los principales requerimientos de recursos naturales renovables y no renovables empleados en el
proyecto, describiendo tipo de recurso, unidad de medida y cantidad estimada o proyectada.
Descripcin de los impactos ambientales generados por el proyecto con el uso de un inventario inicial de impactos
ambientales indicando la denominacin de impacto, la cantidad y el medio al que afecta.
Caractersticas de la zona de emplazamiento del proyecto (flora, fauna, cuerpos de agua, etc.), describiendo el
entorno para cada factor ambiental y evaluando la calidad ambiental de la lnea de base. La calidad del parmetro
ambiental empleado se considera que es "alta" si no se aprecian niveles de deterioro o alteracin por presencia de
contaminantes; "'media si se observan niveles de deterioro o alteracin por presencia de contaminantes y "baja" si la
calidad del medio est fuertemente degradada o tiene presencia significativa de contaminantes.
Resultados de la consulta ciudadana (si corresponde), describiendo en detalle los resultados de los talleres,
entrevistas y dems instrumentos de participacin ciudadana.
Descripcin del impacto, etapa (ejecucin/operacin), las medidas de mitigacin y control, su duracin y los costos de
las medidas.
Coordenadas UTM (utilizando GPS o telfonos mviles), componentes del proyecto, nivel de afectacin del paisaje (alto,
medio, bajo) y registro fotogrfico.
Mapa de actores. Describiendo la denominacin del actor social, su posicin respecto al proyecto y el nivel de
conflictividad (alto, medio o bajo).
Fuente.
MVCS, 2013.
157
AGUA POTABLE largo plazo (BID, 2006; Banco Mundial, 2013). Los proyectos bajo la categora
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
B solo requieren rellenar y presentar una ficha, formulario o declaracin de
RURALIDAD DE impacto ambiental que debe ser aprobada por el Gobierno local que solicita el
AMRICA LATINA
proyecto (Gobierno de Nicaragua y Banco Mundial, 2012; Congreso Nacional,
1992) o por la autoridad designada por ley, como es el caso de la Autoridad
Nacional del Ambiente (ANAM) en Panam (Ministerio de Economia y Finan-
zas, 2006). De manera general, una ficha ambiental demanda la informacin
que figura en el cuadro 3.11.
Informacin y
servicios climticos
158
Incluir informacin amplia del mbito rural. CAPTULO 3
RECURSOS
Utilizar terminologa clara. HDRICOS
Y CAMBIO
CLIMTICO EN
Los sistemas de alerta temprana fortalecen la informacin referente a los as- EL TERRITORIO
RURAL
pectos hidrolgico, cartogrfico y de recursos naturales, con mayor nfasis en
el nivel local y en los espacios altamente vulnerables, que son normalmente
rurales; por ello, se considera importante (MEF, Gobierno de Piura, GIZ y EIRD,
2011; Damman, G. [Ed.], 2008) lo siguiente:
Conclusiones
159
AGUA POTABLE Las comunidades rurales que residen en la parte alta de las cuencas,
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
adems de contar con sistemas de agua y saneamiento vulnerables a los
RURALIDAD DE efectos del cambio climtico, usualmente contribuyen a incrementar el
AMRICA LATINA
riesgo de desastre en los servicios de agua y saneamiento de las comuni-
dades y ciudades cuyos sistemas se alimentan de los recursos hdricos de
la cuenca, principalmente por la desforestacin y el arrastre de rocas que
provocan deslizamientos, as como por la contaminacin de las aguas, que
requieren mayor inversin para su tratamiento.
160
El diseo de un sistema de agua y saneamiento rural resiliente ante los de- CAPTULO 3
sastres naturales reduce o elimina las amenazas y vulnerabilidad del sis- RECURSOS
tema y fortalece las capacidades locales. HDRICOS
Y CAMBIO
CLIMTICO EN
La ejecucin de un anlisis costo-beneficio es importante para asegurar EL TERRITORIO
RURAL
que los costos de las medidas recomendadas sean menores a los costos
del impacto del cambio climtico en los SASR. Para ser eficiente, el anlisis
precisa contar con informacin actualizada sobre eventos pasados.
161
Trabajos citados
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA
Campos G., A., Holm-Nielsen, N., Daz G., C., Rubiano V., D., Costa P., C., Ramrez
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CAPTULO 3
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Y SANEAMIENTO
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171
AGUA POTABLE Notas
explicativas
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA
172
Conceptos bsicos para la
formulacin de polticas pblicas
La inversin sectorial:
la experiencia regional
Descentralizacin y
fortalecimiento de las
capacidades locales
Conclusiones
Elementos 4
para una poltica
pblica
Mensajes clave
Cmo entendemos
las polticas pblicas?
178
perado (Burki y Perry, 1998). Ahora, diversos autores admiten que el papel del CAPTULO 4
Estado es muy importante para el desarrollo y que las respuestas no estarn ELEMENTOS
en buscar el desmantelamiento del Estado, sino en mejorar sus capacidades PARA
UNA POLTICA
institucionales y su reconstruccin (Fukuyama, 2004)2, procesos que se han PBLICA
implementado en varios pases (Cardoso, 2009), logrando un mejor desempe-
o del Estado y, al mismo tiempo, adoptando determinadas polticas pblicas
en favor de los ms pobres3.
179
AGUA POTABLE Finalizacin. Las polticas pblicas que se traducen en proyectos o progra-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
mas especficos tienen una fecha de inicio y de finalizacin, a diferencia de
RURALIDAD DE las grandes polticas generales de Estado, que se establecen por periodos
AMRICA LATINA
ms amplios o que trascienden un periodo de gobierno. Generalmente, los
marcos legales y reglamentos que dan sustento a las polticas pblicas
tienden a permanecer en el tiempo.
a. Polticas pblicas en Estados que han tenido una gran confrontacin so-
cial. En este caso la implementacin de las polticas debe tener una base so-
cial muy amplia, buscando consensos nacionales que le otorguen sentido y
continuidad. Por ejemplo, en los aos noventa, las polticas pblicas relativas
a los servicios bsicos en los pases de Centroamrica afectados por guerrillas
contrainsurgentes y en los que se establecieron Acuerdos de Paz (El Salvador,
Guatemala y Nicaragua)5. En Guatemala, los Acuerdos de Paz incluyeron pro-
cesos de privatizacin de los servicios de electricidad y telecomunicaciones,
as como polticas pblicas especficas de subsidio, que inicialmente no favo-
recan a los ms pobres o excluidos (Foster y Araujo, 2004). De otro lado, Co-
lombia, en Suramrica, es el nico Estado que continua afectado por grupos
subversivos y est diseando polticas ad hoc para la poblacin desplazada y
los territorios afectados.
180
para los pobres. Frente a ello, se disearon polticas pblicas de compensa- CAPTULO 4
cin social (Stewart, 1995; Verdera, 2007), que, en la mayora de los pases, ELEMENTOS
fueron concebidas inicialmente como polticas coyunturales, pero se con- PARA
UNA POLTICA
virtieron en polticas permanentes dada la complejidad y los enormes es- PBLICA
fuerzos que deban hacer las Estados para superar la pobreza, especialmen-
te en el rea rural.
CUADRO 4.1
Acciones o ideas fijas sobre la evaluacin de las polticas pblicas
Fuente.
PAS y MVCS, 2015, y elaboracin propia.
181
Una poltica pblica
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA especifica para
el APyS rural
182
cultura, una forma de identidad social y determinadas estrategias de so- CAPTULO 4
brevivencia y de lucha contra la pobreza que no existen en el rea urbana. ELEMENTOS
Por ejemplo, las formas del trabajo agrcola y la produccin obtenida en PARA
UNA POLTICA
muchas reas rurales estn destinadas principalmente al autoconsumo, PBLICA
mientras que, en el rea urbana, amplios sectores de la poblacin depen-
den de un salario, del autoempleo o de los programas sociales de los mu-
nicipios para sobrevivir.
En qu se diferencian la poltica de
provisin de servicios rurales de APyS y la
poltica urbana en materia de servicios?
183
AGUA POTABLE contribuye con el 20 % y la comunidad con el 20 % restante (Gobierno Re-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
gional del Cusco, 2008), mientras que en otros proyectos el subsidio ha sido
RURALIDAD DE de hasta un 90 % (PRONASAR, 2011). Sin embargo, nunca se considera un
AMRICA LATINA
subsidio rural para la gestin, operacin y mantenimiento. Al contrario, en
el rea urbana, los operadores pblicos del servicio y, eventualmente, los
concesionados pueden recibir subsidios del Estado para diversas activida-
des, entre ellas, la inversin para infraestructura nueva y para la gestin y
operacin de los servicios.
RECUADRO 4.1
La inversin privada en servicios urbanos de agua y saneamiento
Respecto a la inversin en agua como gasto, esto se relaciona con la forma como se
contabiliza el dficit/supervit primario de acuerdo al FMI. En algunos pases se ha
tratado de sacar las inversiones en agua y saneamiento de esa contabilidad como un
mecanismo para aumentar la inversin pblica a niveles superiores al PIB. Esta dis-
cusin es importante y, en mi opinin, un porcentaje de las inversiones deberan ser
excluidas del clculo del dficit primario para as tomar en consideracin su impacto
en salud y mitigacin de la pobreza.
Fuente.
Meja, 2007, pp. 17-21.
184
El modelo de gestin de los servicios. El modelo de gestin predominante en CAPTULO 4
el rea rural es el comunitario sin fines de lucro. En el rea urbana, predomi- ELEMENTOS
na el modelo empresarial (pblico o privado) sujeto a las normas del sector PARA
UNA POLTICA
privado. Sin embargo, en determinadas regiones, existen tambin modelos PBLICA
asociativos urbanos sin fines de lucro (por ejemplo, las cooperativas de agua
y saneamiento en Santa Cruz, en el Estado Plurinacional de Bolivia, y las de
Argentina y Chile, o las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acue-
ducto y Alcantarillado Sanitario (ASADAS) en Costa Rica, donde tienen una
menor presencia en el rea rural que la urbana). Adems, en el rea rural, las
cuotas o tarifas se concentran en la operacin y el mantenimiento mnimo,
mientras que, en el rea urbana, las tarifas se deben calcular de manera ri-
gurosa, con una perspectiva de mediano plazo, y estar contenidas en un plan
maestro, que es aprobado y supervisado por la Superintendencia Nacional
y que deber responder a los desafos de planificacin y crecimiento de la
ciudad, as como a las mejoras continuas en la calidad del servicio.
Polticas pblicas:
marco legal, planes
nacionales y
programas
Las polticas pblicas son una de las herramientas de la gestin pblica para
promover el cambio social en el marco de una determinada estrategia de desa-
rrollo econmico, social y poltico. En funcin de ello, se pueden establecer dos
grandes ejes de polticas pblicas: el primero, seran los planes estratgicos
y las prioridades que les asignan los tomadores de decisiones y, el segundo,
las leyes e instrumentos normativos para su implementacin. En este segun-
do eje, tambin estaran los recursos financieros para su concrecin, segn el
esquema del diagrama 4.1.
185
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO DIAGRAMA 4.1
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
Concepto de polticas
AMRICA LATINA
UNA VISIN O
MARCO GENERAL
PRIORIDADES LEYES/
Y PLANES INSTRUMENTOS
ESTRATGICOS VARIOS
PROYECTOS
REGLAS
NORMAS
MEDIDAS E
INDICADORES DE
MONITOREO
RECURSOS Y
FINANCIAMIENTO
CON
RESULTADOS
EN EL
MUNDO REAL
Fuente.
Edwards, Davis y Bellido, 2004.
186
CUADRO 4.2
Amrica Latina. Caractersticas del marco legal e institucional en agua y saneamiento rural
1. Pases que tienen leyes especficas de Argentina: Marco legal a nivel provincial.
agua potable y saneamiento.
Bolivia (Estado Plurinacional de): Ley 2066, del ao 2000, aunque no
tiene reglamento.
Brasil: Ley 11.445, del ao 2007, que establece directrices nacionales
para el saneamiento bsico, y que luego legisla cada uno de los
Estados.
Chile: Ley General de Servicios Sanitarios (DFL 382), Ley de Tarifas,
y Ley de Subsidio al Pago de Consumo de Agua Potable y Servicio de
Alcantarillado.
Colombia: Ley de Servicios Pblicos Domiciliarios, Ley 142, del ao
1994.
Costa Rica: Ley General del Agua Potable, Ley n. 1634.
Honduras: Ley Marco del Sector de Agua Potable y Saneamiento del
2002.
Mxico: leyes estatales.
Nicaragua: Ley General de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado
Sanitario, y Ley 297 del ao 1998.
Panam: Ley n. 77, del ao 2001, que entre otros reforma el marco
regulatorio en la prestacin de servicios.
Per: Ley de Agua y Saneamiento n. 26338, del ao 1994,
modificada mediante la Ley n. 30045 de Modernizacin del Sector
de Saneamiento del ao 2013.
2. Pases que cuentan con lineamientos de Ecuador: el marco legal est contenido en la nueva Constitucin
poltica para agua y saneamiento como parte poltica de 2008 y se complementa con las funciones de la Secretara
de otras leyes sectoriales (salud, medio Nacional del Agua (SENAGUA) y la Subsecretara de Agua Potable
ambiente, etc.). y Saneamiento del Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda
(MIDUVI).
Guatemala: tiene 4 instrumentos; la Constitucin poltica, la
Ley General de Descentralizacin, el Cdigo de Salud y el Cdigo
Municipal.
Uruguay: Ley N. 18.610. Poltica Nacional de Aguas de Uruguay
Fuente.
Rojas, 2014 y elaboracin propia.
187
La inversin sectorial: la
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA experiencia regional
Las fuentes documentales sobre las inversiones en el rea rural son muy he-
terogneas dado que, en la mayora de los pases, no existe un sistema de
informacin sectorial consolidado y uniforme que provea la informacin y
permita comparar los avances. Adems, en muchos pases no existe una sola
entidad que realice inversiones en agua y saneamiento rural, sino que dicha
funcin es compartida con otros sectores u otros ministerios. A continuacin
se presenta un resumen de distintos documentos, principalmente de la CEPAL
y otros (Rojas, 2014; SENASA, 2011; MMAyA, 2011; ANDA, 2014; MVCS, 2014;
DPN, 2014), referidos a las inversiones realizadas por los pases en agua po-
table y saneamiento, aunque no en todas se diferencian las inversiones espe-
cficas para el rea rural.
188
El PLANSAB puede cambiar la lgica de asignacin de recursos pblicos CAPTULO 4
federales: el enfoque de la oferta sera reemplazado por una mayor visua- ELEMENTOS
lizacin de la demanda. La prctica de asignacin de fondos pblicos de PARA
UNA POLTICA
forma casustica, clientelista y basada en alianzas poltico-electorales PBLICA
podra llegar a ser subordinada a una visin de largo plazo que busque la
universalizacin y la equidad en el acceso a los servicios bsicos de agua
y saneamiento.
189
AGUA POTABLE nes por concepto de tasas por uso y vertimiento, las tarifas y el Sistema Gene-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
ral de Participaciones (SGP), que recibe aportes de entes del mbito nacional,
RURALIDAD DE departamental, municipal y local. En el periodo 2002-2009, la inversin en el
AMRICA LATINA
sector super los 13.400 millones de dlares, equivalentes a una inversin
anual de casi 1.700 millones de dlares. Los recursos asignados al sector en el
2010 alcanzaron casi 2.000 millones de dlares (Rojas, 2014).
Ecuador. El Plan Nacional del Buen Vivir (PNBV) 2013-2017 aborda el tema de
las brechas en el acceso al agua y al saneamiento, incorporadas en el acpite
del Campo habitacional, sealando que uno de sus objetivos es reducir esas
diferencias, y establece mejorar la calidad de vida de la poblacin en su Obje-
tivo 3. Para lograrlo, propone como poltica garantizar la vivienda y un hbitat
digno, seguro y saludable, con equidad, sustentabilidad y eficiencia. Uno de
los lineamientos para implementar esta poltica es ampliar la cobertura y el
acceso a servicios de infraestructura sanitaria: agua potable, eliminacin de
excretas, alcantarillado y manejo adecuado de residuos slidos. De esta for-
190
ma, el PNVB estableci como meta alcanzar en 2017 una cobertura del 95 % CAPTULO 4
en agua potable y saneamiento, para lo cual se estiman inversiones de 5.000 ELEMENTOS
millones de dlares (SENPLADES, 2013). PARA
UNA POLTICA
PBLICA
En el periodo 2007-2012, la inversin pblica estatal efectuada por la Subse-
cretara de Agua Potable y Saneamiento (SAPS), sin considerar la realizada o
financiada por los propios municipios, fue de 132 millones de dlares, equi-
valentes a un promedio anual de 22 millones. Para alcanzar la universalidad
de los servicios en el periodo 2013-2017, se estimaba necesaria una ejecucin
anual de inversin de 460 a 600 millones de dlares, muy superior a la capaci-
dad de ejecucin histrica (Rojas, 2014).
El Salvador. Entre 2004 y 2011, hubo una inversin sectorial de 160 millones
de dlares (20 millones al ao) de la Administracin Nacional de Acueductos y
Alcantarillado (ANDA) y de ms de 70 millones de dlares del Fondo de Inversin
Social para el Desarrollo Local (FISDL), es decir, 9 millones al ao; la mayor in-
versin corresponde a los servicios de agua potable y la menor, al alcantarilla-
do. Los requerimientos de inversin en saneamiento para asegurar condiciones
dignas de salud y calidad de vida se estiman en 800 millones de dlares.
191
AGUA POTABLE de puntacin, el que obtuvo menor nota fue el marco institucional (0,6), lo que
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
subraya la relevancia de realizar una reforma institucional del sector de agua
RURALIDAD DE potable y saneamiento en El Salvador (ANDA, 2014).
AMRICA LATINA
192
nes para agua potable y de USD 470 millones para saneamiento, a lo que se su- CAPTULO 4
man USD 7 millones en promocin de la higiene para alcanzar la universalidad ELEMENTOS
de los servicios en el ao 2022 (Rojas, 2014). PARA
UNA POLTICA
PBLICA
Honduras. En el perodo 2002-2010, se invirtieron 28 millones de dlares anua-
les en el sector, un 70 % de los cuales provino de la cooperacin internacional
(que incluye gasto corriente, por lo cual, la inversin fue menor). El ejercicio
MAPAS identific el dficit entre la inversin anual planificada y la inversin
anual requerida para alcanzar las metas del Gobierno para el ao 2022 y su
resultado fue de 193 millones de dlares al ao para el saneamiento y 157 mi-
llones de dlares al ao para el agua. Esto supone un dficit anual total de 350
millones de dlares, cifra mucho mayor que los recursos presupuestarios dis-
ponibles, haciendo poco probable que se puedan incrementar las inversiones
al nivel necesario para alcanzar las metas de agua y saneamiento (CONASA,
2013). Se encuentra en proceso de institucionalizacin el Sistema de Informa-
cin en Agua y Saneamiento Rural (SIASAR), que tambin se ha instalado en
Nicaragua y Panam. El SIASAR busca integrar la informacin sectorial de los
sistemas existentes y suministrar informacin e insumos a los tomadores de
decisiones del sector (Grupo Banco Mundial, 2014).
193
AGUA POTABLE 100 millones de dlares (la mitad del Banco y la otra mitad del Gobierno de
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
Mxico). Finalmente, el PROSAPYS IV recibir un apoyo del BID de 400 millones
RURALIDAD DE de dlares durante el periodo 2014-2017 (CONAGUA, 2013).
AMRICA LATINA
Paraguay. Para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (urbano y rural),
se estimaba una inversin de 500 millones de dlares en 2015 y, para lograr la
universalizacin del saneamiento despus de 2015, una suma adicional de 620
millones. Respecto al financiamiento, las juntas de saneamiento participan en
la construccin de la infraestructura mediante contribuciones en efectivo, con
materiales de construccin y en tiempo de trabajo (mano de obra), y el Servicio
194
Nacional de Saneamiento Ambiental (SENASA), creado en 1972, financia la ma- CAPTULO 4
yor parte de la obra. A partir del decreto 3617/04, se estableci una poltica de ELEMENTOS
financiamiento de los sistemas de agua potable en el sector rural con recursos PARA
UNA POLTICA
de donacin, de prstamo y del fondo pblico. Las condiciones establecidas en PBLICA
el mencionado decreto son las que presenta el cuadro 4.3.
CUADRO 4.3
Paraguay. Poltica de financiamiento del sector de agua rural 2011
Subsidio estatal 82 % 40 % 85 %
Fuente.
Decreto 3617/04 (SENASA, 2011).
195
AGUA POTABLE Per. La ejecucin presupuestaria (urbana y rural) en el sector fue de 845
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
millones de dlares en el 2012, ms elevada que en la totalidad del periodo
RURALIDAD DE 2000-2005 (167 millones de dlares), gracias a los mayores ingresos que re-
AMRICA LATINA
cibi el Estado con el crecimiento del PIB, principalmente por el aumento del
precio de los minerales. El Plan Bicentenario 2021 consideraba estratgico
avanzar hacia el acceso universal de la poblacin a servicios adecuados de
agua potable y saneamiento (85 % de la poblacin con acceso a servicios
regulares de agua potable y 79 % con cobertura de alcantarillado para el
ao 2021), pero dicho instrumento qued superado por el Plan Nacional de
Inversiones (PNI) del Sector Saneamiento de Alcance Nacional 2014-2021
(MVCS, 2014).
196
Polticas pblicas y
CAPTULO 4
ELEMENTOS
pases andinos
197
AGUA POTABLE rinacional de Bolivia (118 dlares) y Colombia (432 dlares) es muy superior a la
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
inversin per cpita en saneamiento rural (1,4 y 6,1 dlares, respectivamente)
RURALIDAD DE (PAS, 2013).
AMRICA LATINA
Los cuatro pases tienen definido un compromiso poltico y metas que van ms
all de 2015 para lograr la universalizacin del acceso a servicios de sanea-
miento (cuadro 4.4). Cumplir con este compromiso demandar no solo la asig-
nacin de recursos humanos y financieros suficientes y oportunos; tambin
ser necesario promover un cambio en la conducta ciudadana respecto a la
importancia del saneamiento y su contribucin en la calidad de vida.
CUADRO 4.4
Ao de referencia para la cobertura universal en saneamiento
Colombia a
2019 Visin Colombia 2019
Fuente.
PAS, 2013.
198
Acceso universal a servicios CAPTULO 4
de saneamiento sostenibles ELEMENTOS
PARA
UNA POLTICA
PBLICA
De acuerdo con el Programa Conjunto de Monitoreo (PCM) de Unicef y la OMS,
Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Honduras,
Mxico, Paraguay, Per, la Repblica Bolivariana de Venezuela y Uruguay han
cumplido con las metas del milenio en saneamiento fijadas para el ao 2015;
los dems pases muestran distintos grados de avance (PCM, 2015).
199
AGUA POTABLE Planificacin del saneamiento
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE El ente rector de los cuatro pases cuenta con planes estratgicos a me-
AMRICA LATINA
diano y largo plazo, como el Plan Sectorial de Desarrollo de Saneamiento
Bsico 2016-2020 del Estado Plurinacional de Bolivia; los Planes Depar-
tamentales de AguaPrograma Agua para la Prosperidad, con sus Planes
Generales Estratgicos de Inversin 2010-2014 y la Poltica de Suministro
de Agua Potable y Saneamiento Bsico para Zonas Rurales, aprobada el
ao 2014, de Colombia; el Programa de Saneamiento Ambiental Nacional
(PROSANEAMIENTO) alineado al Plan Nacional para el Buen Vivir 2013-
2017 del Ecuador, y el Plan de Inversiones del Sector de Saneamiento de
Alcance Nacional 2014-2021 del Per. Todos ellos cuentan con metas e in-
dicadores especficos, incluyendo un plan de inversiones para cumplir con
dichas metas.
200
Buenas prcticas
CAPTULO 4
ELEMENTOS
201
AGUA POTABLE Ecuador. Unidades de saneamiento bsico (USB) sostenibles. El Programa
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
de Agua y Saneamiento para Comunidades Rurales y Pequeos Municipios
RURALIDAD DE (PRAGUAS), ejecutado por el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDU-
AMRICA LATINA
VI) a travs de los Municipios, reemplaz entre los aos 1999 y 2006 las letrinas
con unidades bsicas de saneamiento (UBS), la ms sencilla de las cuales con-
siste en un lavamanos y un inodoro conectados a un pozo sptico o una zanja
de infiltracin. Un segundo modelo incluy una ducha. El costo directo de cada
USB era de 294 dlares; de este monto, 100 dlares fueron aportados por cada
beneficiario (mano de obra y materiales, dependiendo de la comunidad y el tipo
de USB seleccionado). El modelo incluy un fuerte componente de gestin so-
cial en la etapa de preinversin. Una evaluacin de las USB realizada en 2010,
despus de 10 aos, mostr que el 98 % estaba en buen funcionamiento, el
100 % en buen estado fsico, 26 % demandaron mantenimiento, 89 % estaban
limpias y 83 % contaban con abastecimiento de agua; adems, el 76 % de los
pozos spticos an no requeran limpieza y el 24 % haba sido limpiado una o
dos veces. El modelo de las USB demostr ser sostenible, recomendando que
se d atencin a la capacitacin en limpieza de pozos spticos. La adopcin
del modelo demandaba un subsidio elevado, pero se justificaba por su relacin
costo-beneficio favorable y sostenible (PAS, 2012).
Como primer resultado, ha establecido la normativa legal para que todo pro-
yecto de servicios de agua o saneamiento cuente obligatoriamente, antes de su
ejecucin, con la aprobacin del ente rector en lo que respecta a los alcances
del componente de sostenibilidad del proyecto, adems del componente de
infraestructura. Para cumplir sus funciones, SENASBA proporciona asistencia
tcnica a los prestadores de servicio en temas sociales, tcnicos, financieros
y administrativos mediante diferentes modalidades y niveles de capacitacin,
como talleres, cursos y diplomados presenciales o virtuales en el marco de la
Escuela Plurinacional del Agua (MMAyA, 2014a).
202
Descentralizacin
CAPTULO 4
ELEMENTOS
y fortalecimiento PARA
UNA POLTICA
locales
203
AGUA POTABLE Ayude a que los ministerios tengan capacidad para alcanzar un mayor n-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
mero de reas locales con sus servicios y permitan una mayor represen-
RURALIDAD DE tacin de los diversos actores polticos, tnicos, religiosos y culturales en
AMRICA LATINA
la toma de decisiones. Con ello, se espera relevar a la alta gerencia de los
ministerios de tareas rutinarias, para concentrarlos en polticas institucio-
nales nacionales.
204
En el rea urbana, las experiencias mostraban un traspaso de responsabili- CAPTULO 4
dades, a travs de la desconcentracin de las empresas de prestacin de ELEMENTOS
servicios de agua y saneamiento, hacia las instancias municipales, donde las PARA
UNA POLTICA
capacidades eran escasas, con la permanencia de diversos factores que limi- PBLICA
taban una prestacin eficaz del servicio. Por ejemplo, la descentralizacin de
los servicios en Honduras demostr las limitaciones que tuvo el proceso de
transferencia de los servicios de agua y saneamiento a los Gobiernos locales
(Pearce-Oroz, 2006). Las polticas formuladas para el sector desde el nivel mu-
nicipal plantearon una cesin de roles y responsabilidades muy distante de los
escasos recursos que reciban los Municipios para la inversin sectorial. No
solo se asignaron responsabilidades en el sector de agua y saneamiento, sino
tambin en infraestructura, medio ambiente e iluminacin pblica, aunque los
presupuestos municipales para cubrir esas responsabilidades eran insuficien-
tes y la asistencia tcnica era escasa. Esto, contrariamente a lo esperado, llev
a los Municipios a una mayor dependencia del Gobierno central.
205
AGUA POTABLE sigui algunas pautas equivocadas, asignando a los Gobiernos locales mayo-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
res responsabilidades de gasto, pero con una limitada autonoma en el lado de
RURALIDAD DE los ingresos. La mayor parte del gasto era financiado por transferencias del
AMRICA LATINA
Gobierno central; es decir, que la descentralizacin poltica y administrativa no
haba conllevado el desarrollo de la iniciativa impositiva local.
La descentralizacin
en los pases andinos
206
de Bolivia y Colombia el proceso de descentralizacin administrativa y fiscal CAPTULO 4
fue ms democrtico y participativo, en el Per, las reformas en el sector de ELEMENTOS
saneamiento y el contexto de la descentralizacin administrativa presentaban PARA
UNA POLTICA
vacos legales e institucionales. El ente rector, representado por el Ministerio PBLICA
de Vivienda, Construccin y Saneamiento, no tuvo la capacidad para fortalecer
las Entidades Prestadoras de Servicios (EPS) que provean al rea urbana (en
propiedad de los Municipios) y tard ms de una dcada en adoptar una polti-
ca sectorial para el rea rural (PNSR, 2013). Es por ello que, en el ltimo ao, se
han adoptado polticas que intentan devolver al Gobierno central la capacidad
de decisin sobre los operadores, como la nueva Ley de Modernizacin del Sa-
neamiento del 20139.
207
Conclusiones
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA
L
a poltica pblica requiere ser formulada en el marco de una teora del
desarrollo econmico, social y poltico, definiendo un rol para el Estado, ex-
presado en sus estrategias y planes para promover el desarrollo social y el
acceso a servicios bsicos, entre ellos, los de agua y saneamiento; de esa
manera, se facilitar que los Estados cumplan con su funcin de brindar a
todos los ciudadanos el acceso a las capacidades para su autodesarrollo,
comenzando con la provisin y el acceso a servicios bsicos de calidad.
L
as polticas de apoyo al desarrollo de servicios de agua y saneamiento en
el rea rural, para ser efectivas, requieren tomar en cuenta sus caracters-
ticas particulares. Entre ellas, estn: i) la fuente de las inversiones provie-
ne, en su mayor parte, del Estado y de las agencias de cooperacin; ii) la po-
ltica financiera de un proyecto se sustenta en un cofinanciamiento entre el
Estado (a nivel nacional y local) y la comunidad; iii) la poltica de subsidios
est orientada a facilitar la construccin y rehabilitacin de infraestructu-
ra con contribuciones financieras en proporciones variables (entre 20 % y
90 %), pero nunca se considera un subsidio a la gestin, operacin y mante-
nimiento, y iv) el modelo de gestin predominante de los sistemas de agua
es el comunitario, sin fines de lucro, donde las cuotas o tarifas deberan
cubrir los costos de operacin y mantenimiento, lo cual no ocurre en la ma-
yora de los casos.
L
as brechas en el acceso equitativo a servicios de agua y saneamiento per-
sisten en la mayora de los pases de ALC, donde, en el marco del cumpli-
miento de los ODM, la poblacin que reside en el rea urbana ha logrado
mayores avances, dejando a las comunidades rurales e indgenas en des-
208
ventaja. Esta situacin muestra la necesidad de que las polticas pblicas CAPTULO 4
en el sector de agua y saneamiento orienten las inversiones al mbito rural ELEMENTOS
y a las comunidades indgenas, tomando en cuenta sus caractersticas so- PARA
UNA POLTICA
ciales, culturales y econmicas. PBLICA
209
Trabajos citados
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA
210
CAPTULO 4
ELEMENTOS
PARA
UNA POLTICA
PBLICA
Burki, S. J., Perry, G. y Dillinger, W. (1999). Ms all del centro. La descentralizacin
del Estado. Estudios del Banco Mundial sobre Amrica Latina y el Caribe.
Washington D.F.: Banco Mundial.
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A case study from Guatemala. Documento de trabajo sobre investigaciones
relativas a polticas de desarrollo. Washington, D.C.: Banco Mundial.
211
AGUA POTABLE Fukuyama, F. (2004). La construccin del Estado. Hacia un nuevo orden mundial
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
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RURALIDAD DE
AMRICA LATINA
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PBLICA
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Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
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RURALIDAD DE Cusco+10. Los desafos del agua y el saneamiento rural en Amrica Latina para
AMRICA LATINA
la prxima dcada. Cusco.
214
Notas
CAPTULO 4
ELEMENTOS
explicativas PARA
UNA POLTICA
PBLICA
1. ..hay pocas definiciones de polticas pbli- 3. Fernando Henrique Cardoso, quien fue pre-
cas como un campo en el seno de la disciplina. sidente de Brasil (1995-2003), considera que,
Lawrence Mead (1995) dice que una poltica para los pases subdesarrollados que buscan
pblica es una aproximacin al estudio de la alternativas en su desarrollo, al desaparecer la
poltica que analiza al Gobierno a la luz de los bipolaridad (esto es la divisin del mundo en-
asuntos pblicos ms importantes. La mayora tre los pases occidentales y los del ex bloque
de autores abordan directamente la cuestin comunista), se abren muchos caminos que no
de definir la poltica pblica (public policy) y el implican la repeticin automtica de las rece-
proceso de una poltica (policy process). James tas de la globalizacin, ya que, en su opinion,
Anderson (1990) dice que una poltica es una no hay un solo camino hacia el desarrollo. Las
secuencia intencionada de accin seguida por oportunidades para una integracin econ-
un actor o un conjunto de actores a la hora de mica ms favorable aparecen ahora con ms
tratar un asunto que los afecta. Las polticas viabilidad, aun cuando no son las mismas para
pblicas son las desarrolladas por los cuerpos todos. As como en el pasado haba diferentes
gubernamentales y sus funcionarios... (Nel- formas de integracin en el capitalismo comer-
son, 2001). cial y, ms tarde, en la reinsercin en el orden
mundial bajo la gida del capitalismo indus-
2. ..Muchos de los defensores del Consen- trial, ahora, con la globalizacin anclada en la
so de Washington ahora no dudan en afirmar tecnologa y las ventajas financieras de los pa-
que haban comprendido la importancia de las ses del centro, cada pas de la antigua periferia
instituciones, el marco legal y el orden correcto puede seguir caminos diferentes con un xito
de aplicacin de las reformas; lo cierto es que, variable. Vase Cardoso, 2009.
desde finales de los ochenta hasta principios
de los noventa, las cuestiones referentes a la 4. Las polticas comienzan con una serie
capacidad del Estado y a la construccin del de claras intenciones, una visin y un marco
mismo brillaron por su ausencia en el debate para la creacin de un resultado en el mundo
poltico. Hubo muy pocas advertencias, por real. Un ejemplo es el deseo de una poblacin
parte de quienes elaboraron esa poltica desde saludable.Las claras intenciones se tradu-
Washington, acerca de los peligros que supona cen en una serie de acciones, utilizando una
impulsar la liberalizacin sin las instituciones serie de instrumentos de polticaunos planes
adecuadas. .. (Fukuyama, 2004). El problema estratgicos consensualesy un marco legal
fue que, durante el proceso de reduccin del que apoya y protege los riesgos inherentes en
papel estatal, muchos pases disminuyeron la las actividades sectoriales. Los instrumentos
fuerza del Estado o generaron una demanda de polticas secundarios pero esenciales inclu-
de nuevos tipos de capacidades estatales que yen reglas y normas, requisitos legales y medi-
eran dbiles o incluso inexistentes. El ejemplo das de ejecucin aplicadas a las actividades.
ms usado por dicho autor es el de los pases Entre los aspectos de polticas instrumentales
de frica, en donde los regmenes patrimonia- figuran instrumentos de monitoreo e indica-
listas derivaron en lo que denomina como el dores del desempeo (auditorias, sanciones,
Estado depredador, por los exacerbados ca- incentivos rutinas)... (Edwards, Davis y Bellido,
sos de corrupcin. 2004).
215
6. En Colombia, se observa un bajo nivel de La integracin territorial de la prestacin de
AGUA POTABLE
asignacin de subsidios. En cuanto a la estra- los servicios de saneamiento supone asumir
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
tificacin socioeconmica, instrumento del efectivamente la prestacin del servicio en
RURALIDAD DE sector para asignar los subsidios a la poblacin todo el mbito urbano correspondiente, la fu-
AMRICA LATINA de menores ingresos, de los 1.033 municipios sin entre las actuales EPS y, cuando resulte
que tienen actualmente formacin predial pertinente, la incorporacin de prestadores
catastral y deben estratificar fincas y vivien- de servicios de saneamiento rural a las EPS,
das dispersas rurales, slo 596 tienen decreto con la consecuente consolidacin de entida-
de adopcin, lo cual refleja el alto nmero de des empresariales de alcance supraprovin-
municipios que no tiene estratificacin para cial y regional. Dicha integracin se llevar a
el rea rural, principalmente en las regiones cabo de forma progresiva (Art.18).
Caribe, Pacfica, Amazonas y Orinoqua. El alto Conviene destacar el tema de la pertinencia,
porcentaje de municipios que no ha adoptado esto es, la especificacin de que toda propues-
la estratificacin y la baja formalizacin de los ta para integrar a los operadores rurales y a las
prestadores de los servicios de acueducto y JASS rurales en una EPS deber demostrar
alcantarillado hicieron que, en el perodo 2005- previamente su idoneidad con los estudios del
2009, los subsidios girados a prestadores en el caso: financieros, comerciales, de eficiencia y
rea rural representaran en promedio el 2 %, preservacin de los recursos hdricos, entre
frente a 98 % asignado al rea urbana, segn la otros. Actualmente, ninguna EPS est en con-
informacin reportada por los propios presta- diciones de cumplir con esa norma: las EPS
dores (DPN, 2014). brindan servicios en menos del 30 % de los dis-
tritos, es decir solo en 311 de los 1.643 distritos
7. MAPAS es una iniciativa regional cuyo ob- que tiene el pas. El Organismo Tcnico de la
jetivo es suministrar un marco sistemtico a los Administracin de los Servicios de Saneamien-
Gobiernos para evaluar y realizar el seguimien- to (OTASS), creado por esta Ley para intervenir
to del logro de metas nacionales; [esta inicia- las EPS en crisis y asumir la gestin de la em-
tiva] identifica los principales obstculos que presa, podra comenzar proponiendo mecanis-
impiden el cumplimiento de las metas nacio- mos para integrar los 1.527 distritos rurales,
nales y las reformas necesarias para transfor- que actualmente estn fuera de las EPS, a la
mar el financiamiento en servicios de calidad. ciudad capital. La mayora de dichos distritos
Vase ANDA, 2014. tienen menos de 2.000 habitantes, esto es,
8. Se debe mencionar que ANDA estaba pre- que son municipios rurales, pero, el INEI los
parando una propuesta de poltica de abasteci- considera como urbanos. Se estima que, en
miento de agua potable y saneamiento, que se conjunto, estas pequeas ciudades aglutinan
encuentra en fase de revisin, en el marco de a tres millones y medio de ciudadanos. Esa
la comisin interinstitucional establecida para sera una poltica ms viable que integrar las
dirigir el proceso de reforma hdrica nacional. JASS en las EPS. Por ejemplo, en el Per, las
primeras referencias a la participacin comu-
9. El marco legal e institucional del sector nitaria estaban contenidas en la Ley de agua y
en el Per fue modificado el ao 1994, con saneamiento rural del ao 1961 (USAID, 1995), y
la Ley General de Servicios de Saneamiento en la delegacin de funciones a la Direccin de
N. 26338 y su Reglamento. En los 18 aos si- Saneamiento Bsico Rural (DISABAR), que per-
guientes, hubo modificaciones y ampliaciones teneca el Ministerio de Salud. En el Ecuador,
parciales de ambas normas. El pas tiene aho- en los aos sesenta se cre el Instituto Ecua-
ra una nueva ley sectorial, denominada Ley de toriano de Obras Sanitarias, el IEOS, (1965-
Modernizacin del Sector Saneamiento (Ley 1994), el cual fue incorporado al Ministerio de
30045) y su Reglamento (DS N. 015-2013-Vi- Vivienda y Desarrollo Urbano (MIDUVI). El IEOS
vienda), publicada el 29 de noviembre del 2013. haba desarrollado una gran experiencia en el
Segn el nuevo marco legal, para el rea rural, rea rural, especialmente en la promocin de la
el sector buscar proveer servicios integrados, participacin comunitaria. Parte de esa expe-
alrededor de una EPS: riencia fue recogida en la edicin de diecisiete
manuales sencillos, editados por USAID, du-
rante la implementacin del proyecto WASHED.
Vase USAID, 1995.
216
Introduccin
Estudios sectoriales
Focalizacin de las
intervenciones
El presupuesto sectorial y la
asignacin de recursos
Institucionalizacin del
desarrollo comunitario
Sistemas de informacin
sectorial para agua y
saneamiento rural
Conclusiones
Instrumentos 5
de poltica pblica
Mensajes clave
Estudios sectoriales
222
Alcances de los estudios sectoriales CAPTULO 5
INSTRUMENTOS
Los alcances de los estudios sectoriales estn determinados por los objetivos DE POLTICA
PBLICA
establecidos en la poltica sectorial y por las metas sectoriales que han pro-
puesto las autoridades y los tomadores de decisin. En ese sentido, el alcance
de los estudios sectoriales para un proyecto nacional de agua y saneamiento
tendr determinadas caractersticas, mientras que los estudios para otras es-
trategias de intervencin, como los enfoques sectoriales amplios (SWAp, por
sus siglas en ingls) definidos como una herramienta consensuada para pro-
mover el desarrollo liderado por las autoridades nacionales, tendrn alcan-
ces y contenidos diferentes, segn se ver a continuacin con algunos ejem-
plos de pases.
La experiencia del
PRONASAR en el Per
223
CUADRO 5.1
Variables que intervienen en la viabilidad de los proyectos para agua y saneamiento, segn el BID
Marco legal La capacidad de los tribunales, el cuerpo de Los mecanismos de resolucin de conflictos.
leyes, las regulaciones y las instituciones Tratamiento legal del agua, la infraestructura del
(incluyendo los mecanismos alternativos de agua y los derechos de propiedad, incluyendo los
resolucin existentes) para hacer cumplir derechos de cobro y la voluntad de hacer cumplir la
los contratos. suspensin del servicio en el caso de falta de pago.
Capacidad de interponer un recurso en caso de
incumplimiento de contrato.
Cumplimiento del contrato.
Riesgo poltico La probabilidad de que un proyecto se vea Interferencia poltica en los proyectos,
significativamente afectado por un cambio incluyendo expropiacin o expropiacin parcial
en las condiciones polticas de un pas o un al incumplir con un contrato, asuntos de
municipio dado. transferencia y convertibilidad.
Impactos colaterales debido a problemas de
orden pblico o guerra.
Espacio fiscal La capacidad financiera de las entidades Disponibilidad del capital pblico para ampliar el
nacionales y/o subnacionales de brindar suministro de servicios a nuevas reas.
apoyo sostenible y creble a un proyecto. Capacidad para financiar el mantenimiento
continuo de la infraestructura.
Capacidad para apoyar un proyecto con fondos
subsidiados del Gobierno.
Factores La volatilidad econmica, que incluye la Devaluacin y otros hechos de naturaleza
macroeconmicos posibilidad de devaluacin de la moneda macroeconmica que afectan la viabilidad
o una alta inflacin, como consecuencia econmica de un proyecto, as como su valor.
de choques externos o de polticas
macroeconmicas no sostenibles.
Capacidad La capacidad institucional se refiere a La capacidad de fijar, hacer cumplir y monitorear
institucional cuatro temas generales: i) la existencia un rgimen regulador racional, incluyendo el
de una entidad reguladora confiable; rgimen tarifario.
ii) su capacidad de aplicar el marco Falta de capacidad local y conocimiento
reglamentario; iii) la calidad de las tcnico, lo cual puede limitar las operaciones
autoridades del sector para brindar apoyo de la empresa pblica y afectar la manera de
tcnico a las empresas de agua, y iv) la implementar el proyecto.
prevalencia de la corrupcin en el pas y en
el sector del agua y saneamiento. Los niveles de corrupcin afectan la rendicin de
cuentas, la transparencia y la confianza, adems
de que reducen la confianza de los inversores.
Voluntad de pago Las creencias y actitudes con relacin al Capacidad del proveedor de servicios de cobrar
agua como un bien naturalmente gratuito, y fijar tarifas con base en la recuperacin de
la aceptacin de servicios privados para costos.
el suministro de servicios pblicos y la
aceptacin de la inversin extranjera. Esta
definicin va ms all de la existencia de la
demanda econmica de agua y saneamiento.
Sostenibilidad de La capacidad del consumidor de pagar el El hecho de que las tarifas estn o no al alcance
las tarifas costo total de las tarifas de recuperacin, de los consumidores tendr un impacto en la
por suministro de agua. sostenibilidad a largo plazo de un proyecto y
en el mtodo utilizado para estructurarlo (o
sea, involucra tarifas sombra, subsidios, ayuda
basada en resultados, etc.).
Tamao y ubicacin Los efectos del tamao de un proyecto y su El tamao puede afectar el acceso a los
ubicacin en las decisiones relacionadas inversores y fuentes de recursos provenientes de
con la propiedad de los activos, la modalidad un Gobierno soberano o subsoberano.
del proyecto, las estrategias de salida y la La ubicacin en reas urbanas, periurbanas o
configuracin de una estructura especfica rurales puede definir el tipo de proveedores que
de proyecto. suministren el agua de manera eficiente.
Fuente.
Vives et al., 2007.
224
Como parte de su diseo, el Banco Mundial y el Gobierno peruano contrata- CAPTULO 5
ron a una empresa consultora internacional con experiencia para realizar los INSTRUMENTOS
estudios y diagnsticos necesarios. El resultado fue un informe, publicado DE POLTICA
PBLICA
por el Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento (MVCS, 2003a),
con un exhaustivo diagnstico sobre los servicios de agua y saneamiento
rural en el Per, brindando informacin sobre los principales temas y pro-
blemas clave, para disear luego el PRONASAR. Dicho diagnstico estuvo
precedido de los estudios realizados por el Programa de Agua y Saneamien-
to del Banco Mundial (PAS) sobre la sostenibilidad de los servicios en el rea
rural (MVCS, 2003b).
225
AGUA POTABLE dad segn la opcin tcnica adoptada. La poltica de financiamiento se com-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
plementaba con la supervisin de la ejecucin de los proyectos, para lo cual,
RURALIDAD DE el PRONASAR contrataba a un operador tcnico supervisor que aseguraba
AMRICA LATINA
un seguimiento eficiente en la ejecucin y los procesos de implementacin.
226
El enfoque sectorial
CAPTULO 5
INSTRUMENTOS
227
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO CUADRO 5.2
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
Elementos para la preparacin de un SWAp
AMRICA LATINA
Fuente.
Gobierno de Nicaragua, PAS y Cosude, 2006, y elaboracin propia.
228
gico operativo para ejecutar la poltica contemplada en el Plan Sectorial de CAPTULO 5
Desarrollo de Saneamiento Bsico (PSD-SB) 2008-2015 en las reas rurales. INSTRUMENTOS
El ESA-Rural est contenido en un documento dividido en dos tomos: DE POLTICA
PBLICA
229
AGUA POTABLE Los estudios realizados mostraron que, para el ao 2015, asumiendo que las
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
metas PSD-SB fueran cumplidas, quedaran en el rea rural 700.000 habitan-
RURALIDAD DE tes sin acceso a servicios bsicos, de los cuales, 450.000 viviran en poblacio-
AMRICA LATINA
nes dispersas, haciendo evidente que no se prestaba atencin a las localida-
des con menos de 500 habitantes. Generalmente, los programas de inversin
brindaban mayor atencin a las poblaciones rurales grandes o concentradas,
mientras que las poblaciones rurales menores y dispersas quedaban margi-
nadas por la lejana, la logstica y por requerir inversiones ms elevadas que en
las concentradas.
De igual manera, los estudios mostraron que el acceso a servicios de agua y sa-
neamiento y las prcticas de higiene estn fuertemente relacionadas con la fre-
cuencia o disminucin de enfermedades diarreicas agudas (EDA), especialmente
en los nios menores de 5 aos. Aunque hubo intentos en varios programas de
incorporar la promocin de buenas prcticas de higiene, a travs de iniciativas de
carcter intersectorial con los sectores de educacin y salud, an no se lograba
desarrollar o implementar modelos que tuvieran un impacto sobre las prcticas
de higiene de manera satisfactoria. De otro lado, los estudios revelaron el papel
de la mujer en la gestin de proyectos locales de agua y saneamiento. Aunque la
mayora de los programas indicaban haber adoptado estrategias para fortalecer
el rol de la mujer en todas las fases de los proyectos, desde la planificacin hasta
su participacin en las entidades prestadoras de servicios de agua y alcantari-
llado rurales (los Comits de Agua Potable y Saneamiento [CAPYS] y las coopera-
tivas), la participacin de la mujer era todava limitada.
En conclusin, los estudios sectoriales son una herramienta clave para identi-
ficar los problemas y desafos que debe abordar un proyecto o un programa de
agua y saneamiento rural, y sus alcances tienen que quedar expresados en los
trminos de referencia que se utilicen para contratar a las firmas o consultores
230
encargados de su elaboracin. Contrariamente a lo que puedan pensar algu- CAPTULO 5
nos polticos o tomadores de decisiones, que, ganados por el inmediatismo, INSTRUMENTOS
subestiman los estudios (afirmando que el pas ya est demasiado estudiado DE POLTICA
PBLICA
y lo que se quiere es ver obras), est demostrado que, sin buenos estudios
sectoriales, ser casi imposible planificar y ejecutar de manera eficiente y efi-
caz las inversiones del Estado.
Focalizacin de las
intervenciones
231
AGUA POTABLE Importancia de la focalizacin
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE La aplicacin de un mtodo de focalizacin de las intervenciones e inversiones
AMRICA LATINA
en el subsector del agua y el saneamiento rural se sustenta en motivos polti-
cos, sociales y econmicos (Coady, Grosh y Hoddinott, 2004). Especficamente,
responde a las siguientes razones:
232
CAPTULO 5
CUADRO 5.3
INSTRUMENTOS
Errores de inclusin y exclusin en la focalizacin DE POLTICA
PBLICA
Poblacin Objetivo
Si No
Fuente.
Alfageme y del Valle, 2009.
Mtodos de focalizacin
de la pobreza rural
Las intervenciones sobre pobreza pueden ser focalizadas mediante una varie-
dad de mtodos, tpicamente divididos en evaluacin individual, autoseleccin
y seleccin por categoras (Van Domelen, 2007; Legovini, 1999).
233
AGUA POTABLE La autoseleccin se basa en el concepto de que los pobres optarn por s mis-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
mos a participar en un programa y que los no pobres buscarn una opcin
RURALIDAD DE diferente para ese servicio u otro tipo de servicio, generalmente de un nivel
AMRICA LATINA
superior, por ejemplo, atencin mdica privada en lugar de pblica.
Ejemplos de focalizacin
en Amrica Latina
234
con financiamiento externo, adems de seguir los procedimientos y normas CAPTULO 5
nacionales de focalizacin de las inversiones, cuentan con procedimientos y INSTRUMENTOS
criterios de elegibilidad especficos para que un subproyecto pueda tener ac- DE POLTICA
PBLICA
ceso a recursos financieros.
235
AGUA POTABLE El criterio de admisibilidad requiere que cualquier solicitud de proyecto de
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
agua y saneamiento rural venga de un centro poblado que no se haya benefi-
RURALIDAD DE ciado con servicios de agua y saneamiento de los programas o proyectos del
AMRICA LATINA
Gobierno en los ltimos cinco aos. Adicionalmente, el proyecto debe contar
con estudios de preinversin con viabilidad vigente, incluir un componen-
te de educacin sanitaria y de capacitacin de la Junta Administradora de
Agua y Saneamiento, contar con la certificacin ambiental aprobada3 si el
proyecto incluye una planta de tratamiento de aguas residuales y acreditar
que la localidad cuenta con al menos una organizacin comunal debidamen-
te constituida.
236
etapa de priorizacin de comunidades observa el cumplimiento de parme- CAPTULO 5
tros tcnicos, econmicos y sociales que permiten evaluar con mayor objeti- INSTRUMENTOS
vidad la solicitud. Adicionalmente, se toma en cuenta el criterio de concentra- DE POLTICA
PBLICA
cin geogrfica de las comunidades, orientado a conseguir un mayor impacto
del Programa.
Focalizacin en comunidades en
extrema pobreza de Nicaragua
237
AGUA POTABLE El mecanismo propuesto permite focalizar las intervenciones del proyec-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
to en municipios que presentan tasas de pobreza extrema, por encima
RURALIDAD DE del 40 % (segn datos del Instituto Nacional de Informacin de Desarro-
AMRICA LATINA
llo [INIDE]), y que, adems, tienen baja cobertura de servicios de agua y
saneamiento. De acuerdo con la estrategia de trabajo del Nuevo FISE, las
municipalidades eligen comunidades beneficiarias tomando en cuenta sus
planes municipales y priorizando a las comunidades menos beneficiadas
por programas anteriores y que presentan los mayores dficits en trmi-
nos de cobertura.
Uno de los requisitos fundamentales para que los pases cumplan con sus
metas de ampliar las coberturas con servicios de agua y saneamiento y al-
cancen las metas del acceso universal para 2030, tal y como se propone en los
ODS, es el acceso a recursos financieros suficientes y oportunos. Ese desafo
incluye a la regin de Amrica Latina y el Caribe, donde el rea rural concentra
una mayor proporcin de poblacin sin acceso a servicios mejorados de agua
(16,15 %) y saneamiento (35,9 %), equivalente a casi 21 y 46 millones de habi-
tantes respectivamente (PCM, 2015). En el rea rural de la regin, adems de
ampliar la cobertura, se percibe la necesidad creciente de ampliar o renovar
los sistemas existentes.
238
La naturaleza del financiamiento de los CAPTULO 5
servicios de agua y saneamiento rural INSTRUMENTOS
DE POLTICA
PBLICA
Un anlisis del BID sobre los recursos financieros necesarios para alcanzar
el acceso universal a servicios de agua y saneamiento en todos los pases de
Amrica Latina y el Caribe para el ao 2020 consideraba un monto de 16.730
millones de dlares para el agua y de 32.370 para el saneamiento, haciendo un
total de 49.100 millones de dlares. Estas cifras no incluyen costos de mante-
nimiento y reposicin de la infraestructura existente, ni las obras de disposi-
cin y tratamiento de aguas residuales (BID, 2010). Se considera que una parte
significativa de esa suma estara destinada a la ampliacin de cobertura en el
rea rural de Amrica Latina.
CAF banco de desarrollo de Amrica Latina (2013) estima que para conseguir
el acceso universal a servicios de agua potable y saneamiento en la regin para
el ao 2030 se requiere una inversin en el perodo 2010-2030 de 250.000 mi-
239
AGUA POTABLE llones de dlares, equivalentes a 12.500 millones de dlares anuales, utilizando
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
como referencia el ao 2010. Este monto incluye la renovacin y la rehabilitacin
RURALIDAD DE de la infraestructura; la ampliacin de fuentes de agua para el abastecimien-
AMRICA LATINA
to en correspondencia con el crecimiento de la poblacin y un uso racional del
agua; la depuracin y disposicin final de aguas residuales en el medio ambien-
te, y el drenaje de aguas pluviales. La cifra tambin comprende las inversiones
para la formalizacin de conexiones de agua potable y alcantarillado a nivel de
los domicilios para aproximadamente el 50 % de la poblacin en reas informa-
les urbanas, que incluye a unos 10 millones de hogares de bajos ingresos.
240
De manera puntual, el uso de recursos financieros orientados al agua y el sa- CAPTULO 5
neamiento rural en un pas est normado por una poltica financiera que define INSTRUMENTOS
la estructura, las fuentes y las proporciones de contribucin de los actores del DE POLTICA
PBLICA
sector en el financiamiento de la provisin de servicios de agua y saneamiento,
tanto para la construccin de nuevos sistemas como para su ampliacin, reha-
bilitacin y renovacin. La poltica financiera puede ser nica para su aplicacin
en el sector a nivel nacional o tener variantes dependiendo del rea de interven-
cin (por ejemplo, comunidades indgenas en extrema pobreza) o en funcin de
las condiciones especficas ligadas a los crditos y donaciones.
241
AGUA POTABLE del propio Municipio, a completar los recursos financieros en caso de que se
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
requieran fondos adicionales o, directamente, a contribuir en mano de obra,
RURALIDAD DE materiales locales o equipos (cuadro 5.4).
AMRICA LATINA
CUADRO 5.4
Aporte para la ejecucin de sistemas de agua nuevos (Porcentaje del valor total de las obras del proyecto)
Comunidad Al menos el 10 Hasta el 20 % del valor Hasta el 10 % del costo total 10 % para
% del monto de las obras en mano de de la obra sin pasar del 10 % acueductos.
correspondiente a obra, materiales locales del ingreso anual familiar. El
infraestructura, si y/o dinero, o mediante una aporte es administrado por la 5 % para pozos y otros
fuese necesario en combinacin de los tres organizacin comunitaria y no sistemas.
mano de obra no rubros. es incluido en la estructura
calificada y acopio de de financiamiento. Pueden En efectivo o especie
materiales del lugar. usarlo para la construccin de (mano de obra no
acometidas y otros. calificada).
Fuentes.
a. MMAyA, 2012b; b. MIDUVI, 2013; c. MVCS, BID y AECID, 2011; d. Nuevo FISE, 2009.
242
En algunos casos se considera que el enfoque basado en la demanda, com- CAPTULO 5
binado con la poltica financiera que exige la contribucin en efectivo a los INSTRUMENTOS
Municipios, puede constituir un modelo de implementacin de proyectos ms DE POLTICA
PBLICA
lento de lo que desearan los gobernantes y con posibilidad de discriminar a los
municipios ms pobres. Por ejemplo, en el Programa Nacional de Saneamiento
Rural del Per (PNSR), se adopt el enfoque de oferta sectorial para un grupo de
proyectos con el que se pretende acelerar la construccin de los sistemas y el
incremento de la cobertura de servicios de agua y saneamiento, focalizando las
intervenciones en las zonas con mayor dficit; se espera as obtener un mayor
impacto y eficiencia econmica en el uso de los recursos (MVCS, BID y AECID,
2011). Los resultados de este enfoque estn todava pendientes de evaluacin.
La eficiencia de la poltica consistente en financiar el 100 % del costo de los
proyectos de agua potable y saneamiento, dejando que los Gobiernos locales
se hagan cargo de los requerimientos de asistencia tcnica y apoyo a las comu-
nidades en el posproyecto, podr ser evaluada en trminos de su sostenibilidad
cuando hayan transcurrido al menos dos aos desde el inicio de las operacio-
nes de los servicios. Otros estudios (MVCS, 2003a) y los diagnsticos realizados
en los municipios del mencionado proyecto muestran que, en ese modelo de
intervencin, los Gobiernos locales ms pobres beneficiados por el Programa
requieren un mayor apoyo para fortalecer su capacidad institucional a fin de
asistir a las comunidades de su mbito en la etapa posproyecto, con lo cual, la
intencin de reducir los tiempos en el proceso constructivo se ha visto limitada
por la debilidad institucional de los Municipios locales.
243
AGUA POTABLE mero de aos que lleva en operacin, demandando menos contribucin cuando
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
llevan en explotacin ms de 10 aos (vase cuadro 5.5).
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA
CUADRO 5.5
Nicaragua. Aportes de la comunidad para proyectos de rehabilitacin de sistemas de agua
Fuente.
Nuevo FISE, 2009.
CUADRO 5.6
Valores referenciales de costo por habitante para saneamiento como lnea de corte
Bolivia Soluciones individuales para 216/solucin Programa de Agua Potable y Saneamiento para
saneamiento Pequeas Localidades y Comunidades Rurales de
Boliviaa.
Honduras Distintas opciones tcnicas y 50-300/ persona FHIS. A partir de la revisin de 179 subproyectos de la
niveles de servicio en saneamiento base de datosb..
Per Letrina de hoyo seco ventilado 58/ habitante Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP)
del Perc. Precios de mercado. En 2012, el MEF
Letrina con arrastre hidrulico 208/ habitante estableci los contenidos mnimos para los proyectos
(con tanque sptico o biodigestor) rurales, indicando que el saneamiento rural se har
con la unidad bsica de saneamiento(UBS), o sea el
Letrina compostera (doble cmara) 224/ habitante bao rural bsicod.
Fuente.
a. Estado Plurinacional de Bolivia y BID, 2011; b. Smits, 2014; c. MEF, 2011; d. MEF, 2013.
244
Los costos de una unidad de saneamiento tienen gran variacin entre los pa- CAPTULO 5
ses de Amrica Latina y en el interior de cada uno. Estos costos dependen, INSTRUMENTOS
entre otros factores, del tipo de unidad (con agua o seca), la calidad de los ma- DE POLTICA
PBLICA
teriales, el nmero de ambientes, sus componentes (sanitario, ducha, urinario,
lavamanos, lavadero, etc.) y la distancia del mercado de materiales e imple-
mentos. A ttulo de referencia, se comenta que:
En Nicaragua, los costos de distintas opciones de bao rural, todos con la-
vamanos, vara entre los 997 dlares y los 1.523 dlares, que incluyen la
infraestructura, la supervisin, el trabajo social y el fortalecimiento insti-
tucional (Banco Mundial, 2014c).
245
AGUA POTABLE voluntaria por un tiempo determinado, usualmente uno o dos aos. La tarea
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
ms importante del directorio de la organizacin comunitaria es administrar el
RURALIDAD DE servicio manteniendo su continuidad y calidad; para ello, uno de los sustentos
AMRICA LATINA
constituye el pago de una tarifa o cuota mensual.
246
El rea rural de varios pases de Amrica Latina denomina cuota familiar al CAPTULO 5
monto que se paga por los servicios de agua comunal. Este pago se caracteri- INSTRUMENTOS
za por ser un monto fijo, que se estima sin tomar en cuenta la cantidad de agua DE POLTICA
PBLICA
consumida por el usuario, procedimiento que, desde un punto de vista eco-
nmico, es ineficiente porque, para el usuario, el precio de consumir un galn
adicional de este recurso es igual a cero.
CUADRO 5.7
Ecuador. Disposicin de pago por servicios mejorados de agua y saneamiento en co-
munidades de los cantones El Oro, Zamora y Loja
Fuente.
MIDUVI, 2013.
247
AGUA POTABLE Un estudio sobre la sostenibilidad de 104 sistemas de agua rurales en el Per
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
evidenci una correlacin positiva entre la cobranza de la cuota familiar con
RURALIDAD DE la sostenibilidad de los servicios de agua. As, el 91 % de los sistemas donde
AMRICA LATINA
se realizaba la cobranza de la cuota eran sostenibles; el 69 % de los sistemas
deteriorados tena establecidas tarifas que eran cobradas con xito, mientras
que, en los sistemas en grave deterioro, slo el 20 % cumpla con las cuotas;
ninguno de los sistemas colapsados contaba con cuotas establecidas para los
servicios. Los ingresos por cuotas permiten ofrecer servicios adecuados, lo
que hace aumentar la voluntad y disposicin de pago de los residentes de la
comunidad (MVCS, 2003b). Adems, las localidades donde no se mide la can-
tidad de agua que se consume en el hogar utilizan, por lo menos, el doble de
agua que los hogares en los que se controla su uso o que cuentan con micro-
medidores (OPS-OMS y CARE, 2011).
El presupuesto
sectorial
y la asignacin
de recursos
248
La asignacin presupuestaria CAPTULO 5
INSTRUMENTOS
La asignacin de fondos pblicos a programas y proyectos de inversin, en ge- DE POLTICA
PBLICA
neral, responde a las polticas de gobierno y sus prioridades. En el caso del
sector de agua y saneamiento, los pases de Amrica Latina reconocen el ac-
ceso al agua y al saneamiento como un derecho humano y, como tal, cada ser-
vicio tiene definido un compromiso poltico y metas que van ms all de 2015
en procura de la universalizacin del acceso. Por ejemplo, la Agenda Patritica
de Bolivia para 2025 tiene como meta que todos los bolivianos cuenten con
servicios de agua potable y alcantarillado sanitario en el ao 2025 (Ministerio
de Autonomas, 2013). El Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 de Colombia,
Todos por un Nuevo Pas, tiene como meta intermedia, para el ao 2018, que
un total de 2,3 millones de personas ms se beneficien con proyectos que
mejoren la provisin, calidad y/o continuidad de los servicios de acueducto y
alcantarillado5 (Congreso de la Repblica de Colombia, 2015). El Plan Nacio-
nal para el Buen Vivir 2013-2017 del Ecuador tiene como poltica o lineamiento
estratgico garantizar el acceso universal, permanente, sostenible y con cali-
dad al agua segura y a servicios bsicos de saneamiento, con pertinencia te-
rritorial, ambiental, social y cultural. Este Plan define como metas sectoriales
que el 95 % de las viviendas en el rea rural tenga sistemas adecuados de eli-
minacin de excretas y que un porcentaje similar cuente con acceso a la red
pblica de agua (SENPLADES, 2013). El Programa Integral Sectorial de Agua
y Saneamiento Humano (PISASH) de Nicaragua tiene como resultados espe-
rados, para 2017, alcanzar una cobertura del 92 % en agua potable y 46,3 %
en alcantarillado en el mbito urbano. En el mbito rural, la meta es llegar al
64,6 % en cobertura de agua potable y 66,1 % en saneamiento rural (Gobierno
de Nicaragua, 2012). El Plan Bicentenario el Per hacia el 2021 contempla, en-
tre sus objetivos, el acceso universal de la poblacin a servicios adecuados de
agua y electricidad para esa fecha (MVCS, 2014a).
Para cumplir con las metas polticas, cada pas cuenta con planes estratgi-
cos o planes sectoriales plurianuales, generalmente quinquenales, que guan
el desarrollo del sector de agua y saneamiento y la ejecucin de actividades, y
que indican el esfuerzo financiero necesario. Actualmente, se estn revisando
varios de los planes que concluyen en 2015 y se est preparando un nuevo plan
para el prximo quinquenio, en el que se espera que se incluya, como hitos, los
Objetivos de Desarrollo Sostenible relativos a agua y saneamiento para 2030.
CAF (2013) estim el grado de prioridad que tiene el sector de agua y sanea-
miento en 11 pases de Amrica Latina utilizando como indicador la inversin
pblica medida como porcentaje del PIB nacional. El anlisis mostr que, en
todos estos pases, el porcentaje es inferior al 1%. Tomando como referencia a
los pases andinos (Estado Plurinacional de Bolivia, Ecuador y Per), se obser-
va que el monto de la inversin pblica dedicada al agua y al saneamiento con
relacin al PIB fue aumentando de manera sistemtica en el perodo 2008-
2011 (cuadro 5.8). Este incremento es un indicador del creciente inters de los
249
AGUA POTABLE Gobiernos o de la demanda de servicios de agua y saneamiento por parte de
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
la poblacin. Sin embargo, ese grado de avance es an insuficiente para cum-
RURALIDAD DE plir las metas de acceso universal para el ao 2030, sobre todo, si se tiene en
AMRICA LATINA
cuenta la recomendacin de la conferencia anual de ONU-Agua, celebrada en
2015, bajo el ttulo Agua y Desarrollo Sostenible. De la Visin a la Accin, que
considera necesario mantener una inversin anual equivalente a por lo menos
1 % del PIB para cumplir con los ODS. La diferencia entre el 1% propuesto y los
montos de inversin anual evidenciados muestra el esfuerzo financiero que
ser necesario desplegar en cada uno de los pases de Amrica Latina.
CUADRO 5.8
Estimaciones de inversin pblica en agua y saneamiento como porcentaje del PIB
(no incluye inversin privada)
Fuente.
CAF, 2013.
250
versal a estos servicios para el ao 2030 como parte de las metas sectoria- CAPTULO 5
les del pas y de los ODS. INSTRUMENTOS
DE POLTICA
PBLICA
Adoptar el principio de equidad en el acceso a servicios de agua y sanea-
miento, enfocando las intervenciones en comunidades indgenas, etnias y
otros grupos que, por su condicin de aislamiento y pobreza, no fueron in-
cluidos en los programas de inversin en agua y saneamiento tradicionales.
251
AGUA POTABLE tecnologas que demandan contar con personal especializado y un proceso
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
de capacitacin largo, por ejemplo, para la adopcin, cambio de hbitos y
RURALIDAD DE manejo apropiado de los baos secos o ECOSAN (Unicef, 2008).
AMRICA LATINA
La limitada capacidad tcnica de los Municipios para atender, por una par-
te, la demanda comunitaria de servicios en los procesos de preinversin e
inversin y, por otra, los requerimientos de asistencia tcnica de las juntas
o comits de agua y saneamiento en las comunidades de su mbito duran-
te la fase del posproyecto (MMAyA, 2011a).
Mecanismos de asignacin:
la experiencia regional
252
Dficit de coberturas, estimado por el nmero de personas carentes del CAPTULO 5
servicio de acueducto y alcantarillado de la respectiva entidad territorial en INSTRUMENTOS
relacin con el nmero total de personas carentes del servicio en el pas. DE POLTICA
PBLICA
253
AGUA POTABLE les, de crecimiento urbano y requerimientos de inversin integral en com-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
plejos territoriales o regiones con potenciales de desarrollo.
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA
La lnea de financiamiento directo (LFD), que considera la asignacin directa
de recursos para el financiamiento de programas y proyectos especficos
que, por sus caractersticas, alcances, costos u otras particularidades, no
pueden ser sometidos a concurso ni a las condiciones de financiamiento
definidas en la LFS. Incorpora recursos no destinados a la canasta, pero en-
marcados en el Plan Sectorial de Desarrollo de Saneamiento Bsico 2011-
2015 y el Plan Nacional de Desarrollo. En esta lnea se incluyen inversiones
que cuentan con convenios de financiamiento especfico.
254
En el caso del PNSR del Per (MVCS, 2014b), los subproyectos de agua y sa- CAPTULO 5
neamiento rural deben cumplir, para recibir fondos del Programa, criterios de INSTRUMENTOS
admisibilidad, elegibilidad y priorizacin que buscan realizar el uso eficiente DE POLTICA
PBLICA
de los recursos y contribuir con la mejora de la prestacin de los servicios.
As, para ser admitido, el centro poblado no deber haberse beneficiado de
intervencin integral alguna (agua y saneamiento) por parte del PNSR, ni de
los programas o proyectos que lo conforman, en los ltimos 5 aos. Asimismo,
una comunidad, para ser elegible y priorizada en la asignacin de recursos de
proyectos de inversin en el mbito rural, es evaluada tomando en cuenta los
criterios y puntajes indicados en el cuadro 5.9. Los criterios y sus indicadores
se encuentran descritos en detalle en el apartado vinculado con la focalizacin
en este mismo captulo de este libro.
CUADRO 5.9
Per. Criterios de elegibilidad y priorizacin para la asignacin de recursos financieros
Inclusin social 40 45
Asignacin eficiente 20
Capacidad presupuestal 20 35
Criterio de universalidad 10 20
Fuente.
MVCS, 2014b.
Lneas de financiamiento
Los proyectos financiados con fondos pblicos (Banco del Estado, 2013; Go-
bierno de Nicaragua, 2012; MMAyA, 2011a) incluyen sistemas de agua potable,
unidades bsicas de saneamiento y manejo de desechos slidos, siendo elegi-
bles de manera directa la ampliacin de cobertura y la renovacin de sistemas
que hayan cumplido su vida til.
255
AGUA POTABLE munidades para la gestin adecuada de los servicios. Tambin financia capa-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
citacin y actividades de proteccin y conservacin de las cuencas hidrogr-
RURALIDAD DE ficas, las fuentes de agua superficiales y acuferos subterrneos priorizados
AMRICA LATINA
para su aprovechamiento racional en el abastecimiento de agua para consumo
humano. La asistencia tcnica incluye el apoyo a los Municipios y a organiza-
ciones comunitarias en las reas de gestin financiera, sistematizacin de ca-
tastros, recaudacin de impuestos y tarifas, promocin de la higiene, gestin
comunitaria y otros aspectos de la gestin de los servicios.
Los montos a ser asignados por beneficiario son establecidos en la poltica finan-
ciera del programa o proyecto. La metodologa para determinar subvenciones pri-
vilegia a los territorios cuya poblacin vive en condiciones menos favorables.
La seleccin de proyectos a
nivel de municipio
Los entes normativos del sector de agua y saneamiento reconocen el papel del
Municipio en el ciclo de los proyectos de agua y saneamiento rural, sobre todo,
como institucin local ms prxima a las comunidades rurales, con capacidad
de apoyarlas en el ciclo del proyecto y sobre todo en la etapa del posproyecto.
El cuadro 5.10 presenta las actividades ms importantes que corresponden a
la comunidad, el Municipio y la agencia de financiamiento.
CUADRO 5.10
Rol de los actores sectoriales en la priorizacin de proyectos rurales
Fuente.
Elaboracin propia a partir de Nuevo FISE, 2009; MEF, 2011; SENASBA, 2013.
256
Regulacin de los servicios
CAPTULO 5
INSTRUMENTOS
el rea rural
Sin embargo, los sistemas de agua y saneamiento rurales tienen una lgica
particular, ya que son administrados directamente por organizaciones comu-
nitarias denominadas juntas administradoras de agua y saneamiento (JASS),
comits de agua potable y saneamiento (CAPS o CAPYS), cooperativas y otros.
La mayora de estas organizaciones, segn se analiza en el captulo 9 de este
libro sobre la sostenibilidad de los servicios, son dbiles en sus capacidades
de gestin, pero tienen la responsabilidad de la operacin y el mantenimiento
257
AGUA POTABLE de esos servicios y, entre sus funciones, figura el cobro de tarifas o cuotas para
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
cubrir los costos de operacin y mantenimiento del servicio de agua comuni-
RURALIDAD DE tario. Los directivos de estas organizaciones son designados en elecciones
AMRICA LATINA
democrticas, usualmente por el lapso de uno o dos aos, aunque no siempre
reciben retribucin econmica por el tiempo dedicado a este trabajo.
Fijar el monto inicial de tarifas y cuotas es una actividad que forma parte del
ciclo del proyecto y, a veces, constituye una condicin del financiador en siste-
mas de agua nuevos. En el caso de sistemas antiguos y en plena operacin, es
tarea de la organizacin comunitaria concertar con sus asociados el monto de
la tarifa o cuota comunal y acordar el pago de montos adicionales, cuando es
necesario, para cubrir el costo de reparaciones mayores, tomando en cuenta
sus estatutos y reglamentos. La fiscalizacin de la calidad del agua corres-
ponde a los ministerios de Salud.
258
Los CAPYS en el Estado Plurinacional de Bolivia requieren contar con li- CAPTULO 5
cencia y estar inscritos en el Padrn Nacional de Prestadores de Servicios, INSTRUMENTOS
pero no necesitan personera jurdica (Ministerio del Agua, 2008) . DE POLTICA
PBLICA
259
AGUA POTABLE Administrativa-financiera, dirigida a la gestin de los recursos econmi-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
cos, humanos y materiales de la organizacin comunitaria.
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA
Comercial, a partir de la relacin entre el usuario, que paga un monto por el
servicio, y el prestador, que proporciona dicho servicio.
Desafos de la regulacin:
la experiencia de Amrica Latina
260
Institucionalizacin
CAPTULO 5
INSTRUMENTOS
comunitario
RECUADRO 5.1
Objetivo del desarrollo comunitario (DESCOM) en los proyectos
Fuente.
Ministerio del Agua, 2008.
261
AGUA POTABLE De esta manera, el desarrollo comunitario ha mejorado y enriquecido sus com-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
ponentes, siguiendo diferentes vas para su institucionalizacin, expresadas
RURALIDAD DE en el marco legal y normativo, desde la planificacin y diseo de los proyectos
AMRICA LATINA
hasta la ejecucin y seguimiento de las obras de infraestructura. En algunos
pases, se ha concretado en la creacin de instancias o estructuras adminis-
trativas, definidas con el propsito explcito de promover el desarrollo comu-
nitario. Se presenta un resumen de los contenidos del desarrollo comunitario
en el cuadro 5.11.
CUADRO 5.11
Esquema del desarrollo comunitario en un proyecto
Fuente.
PROSABAR VM Servicios Bsicos, 1999; PRONASAR, 2010 y elaboracin propia.
262
En la mayora de los pases, se implementan en el ciclo de los proyectos rurales CAPTULO 5
casi todos los componentes del esquema de DESCOM presentados en el cuadro INSTRUMENTOS
5.11; sin embargo, su institucionalizacin, esto es, su incorporacin en el marco DE POLTICA
PBLICA
legal e institucional, tiene caractersticas particulares ligadas con los procesos
de descentralizacin y el fortalecimiento del marco sectorial respectivo. En el
cuadro 5.12, se resumen las caractersticas que presenta la institucionalizacin
del DESCOM en cuatro pases en los que se encuentra mejor sustentada.
CUADRO 5.12
Amrica Latina. Institucionalizacin del DESCOM en pases seleccionados
Fuente.
Elaboracin propia.
263
AGUA POTABLE En conclusin, se puede indicar que los conceptos, contenidos y materiales de di-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
fusin del DESCOM, componente clave de los proyectos de agua y saneamiento
RURALIDAD DE rural, es aceptado y adoptado actualmente por la mayora de pases de ALC. Ello
AMRICA LATINA
supone un gran avance en comparacin con la dcada de los noventa, cuando en
muchos pases todava predominaba el enfoque de la infraestructura y la inau-
guracin de obras como el principal objetivo del sector. Sin embargo, su institu-
cionalizacin es bastante heterognea. El Estado Plurinacional de Bolivia es uno
de los pocos pases que lo ha hecho con todas las herramientas legales e institu-
cionales. De igual manera, Nicaragua, con el Nuevo FISE, viene fortaleciendo la
institucionalizacin de la participacin comunitaria. Se espera que, en el prximo
quinquenio, otros pases incorporen en su marco institucional, instancias u orga-
nismos dedicados especficamente a promover el agua y el saneamiento rural.
Sistemas de informacin
sectorial para agua y
saneamiento rural
264
y las lecciones que pueden ser tomadas en cuenta en el diseo y desarrollo de CAPTULO 5
nuevos sistemas; se cita, asimismo, bibliografa que puede proporcionar a los INSTRUMENTOS
interesados mayor informacin para una revisin en profundidad. DE POLTICA
PBLICA
265
AGUA POTABLE Fortalecer la transparencia y la rendicin de cuentas, ayudando a las
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
autoridades sectoriales a mostrar honestidad y eficiencia en el uso de los
RURALIDAD DE recursos, permitiendo rendir cuentas a la poblacin sobre las acciones
AMRICA LATINA
ejecutadas y el grado de cumplimiento de compromisos y metas, y facili-
tando un uso ms eficiente de los recursos financieros, como, por ejem-
plo, el ajuste de costos en la construccin, operacin y mantenimiento de
los sistemas.
266
rencia frecuente de personal capacitado y equipos de trabajo en los munici- CAPTULO 5
pios e instituciones de gobierno, generalmente debido a la alta rotacin de INSTRUMENTOS
personal ligada a los cambios polticos a nivel nacional y municipal. DE POLTICA
PBLICA
Buenas prcticas:
la experiencia regional
El SNIS fue desarrollado por el Gobierno Federal del Brasil en 1994 a travs del
Programa de Modernizacin del Sector Saneamiento (PMSS), con informacin
recopilada de empresas estatales y algunas empresas municipales de agua y
aguas residuales. El Sistema cubre todo el pas, incluyendo comunidades ru-
rales. Desde el ao 2003, con datos de 2002, fue creado el componente de re-
siduos slidos urbanos (Secretara Nacional de Saneamiento Ambiental, S/F;
Abreu, 2012).
267
AGUA POTABLE El objetivo del SNIS es constituir un instrumento que facilite la planificacin
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
y ejecucin de polticas pblicas, la aplicacin de recursos, la evaluacin del
RURALIDAD DE desempeo de los servicios y la mejora de la gestin, elevando los niveles de
AMRICA LATINA
eficiencia y eficacia, y orientar las actividades de regulacin y de anlisis com-
parativo como gua para medir el desempeo de la prestacin de servicios de
agua y saneamiento en el Brasil.
La base de datos del SNIS se actualiza cada ao para sus dos componen-
tes (AA y RS). En el ao 2010, registr informacin sobre agua de 4.936
municipios y con relacin a alcantarillado de 1.943 municipios (respecti-
vamente, el 88,7 % y el 34,9 % del total de municipios del Brasil). Teniendo
268
en cuenta estos datos, los prestadores de servicios presentes en el SNIS CAPTULO 5
operan municipios que cuentan con una poblacin urbana total de 156,9 INSTRUMENTOS
millones de personas en el caso de los servicios de agua, y de 128,8 mi- DE POLTICA
PBLICA
llones en el caso de los servicios de alcantarillado (respectivamente, el
97,6 % y el 80,1 % de la poblacin urbana nacional). En lo que respecta
a residuos slidos, en 2010, se registr informacin de 2.070 municipios
con una poblacin urbana total de 117,2 millones de personas, cifras que
corresponden al 37,2 % de los municipios y el 72,8 % de la poblacin ur-
bana del pas.
269
AGUA POTABLE el sistema. Se calculan 85 indicadores relacionados con el suministro
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
de servicios de agua y alcantarillado y 46 para los servicios de gestin
RURALIDAD DE de residuos slidos municipales. Los indicadores son de carcter opera-
AMRICA LATINA
cional, financiero y de calidad de servicio. La informacin contenida en
el SNIS permite la ejecucin de estudios sectoriales especializados de
alcance nacional, como, por ejemplo, un anlisis de situacin del sanea-
miento en el Brasil identificando el rea urbana y rural (Dantas, Leoneti,
Oliveira y Oliveira, 2012).
270
rea rural. Sus usuarios abarcan desde personal de las municipalidades hasta CAPTULO 5
los que toman decisiones polticas a nivel nacional. Sus principios estn pre- INSTRUMENTOS
sentados en el cuadro 5.13. DE POLTICA
PBLICA
CUADRO 5.13
Principios del SIASAR
Fuente.
Banco Mundial, 2014d.
271
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO CUADRO 5.14
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
Fases de anlisis del SIASAR
AMRICA LATINA
Fuente.
Banco Mundial, 2014d.
272
Los criterios para determinar las categoras fueron acordadas en sesiones CAPTULO 5
de trabajo conjuntas con representantes de los pases participantes. Estos INSTRUMENTOS
criterios se encuentran disponibles en el sistema, permitiendo a los usua- DE POLTICA
PBLICA
rios ponderar el papel de diversos indicadores en un rango en particular.
Finalmente, el sistema permite la creacin de informes estndar o persona-
lizados que pueden ser adaptados para permitir el ingreso de nuevos pases
en la iniciativa.
273
AGUA POTABLE La experiencia en sistemas de informacin
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
sectoriales en el Per
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA
En el marco del proyecto SABA en el Per, se llevaron a cabo experiencias de sis-
temas de agua y saneamiento rural en las regiones de Cusco (2002), Cajamarca
(2003), Apurmac (2012) y Puno (2012) con la asistencia tcnica y financiera de Co-
sude. Actualmente, el proyecto SABA PLUS, nueva fase del SABA, ejecuta activi-
dades en 14 regiones del Per. Un desafo para el MVCS es desarrollar y promover,
con la asistencia de Cosude, vnculos entre los 14 sistemas de informacin de agua
y saneamiento para conformar la plataforma del SIAS rural a nivel nacional.
274
SIAS Cusco son: abastecimiento de agua, eliminacin de excretas, gestin de CAPTULO 5
los residuos slidos y administracin de sistemas, adems de contar con un INSTRUMENTOS
mapa. El SIAS tambin permite el acceso directo a informacin referente a la DE POLTICA
PBLICA
cobertura de sistemas, la continuidad del servicio de agua, la calidad del agua
suministrada y el cobro mensual por el servicio.
Conclusiones
275
AGUA POTABLE La poltica pblica para financiar la provisin de servicios de agua y sanea-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
miento rurales en Amrica Latina est basada en un esquema de subsi-
RURALIDAD DE dio, con una limitada contribucin de los Gobiernos locales y la comuni-
AMRICA LATINA
dad. Este proceso facilita la velocidad en la ampliacin de la cobertura en
desmedro del incremento de la demanda de recursos para la renovacin y
rehabilitacin de sistemas que no cumplieron con la vida til de diseo. No
obstante, es preciso un anlisis ms detallado de la poltica financiera re-
lativa a la contribucin de las comunidades y los Gobiernos locales, y, sobre
todo, establecer mecanismos institucionales locales de apoyo y asistencia
tcnica a las comunidades para fortalecer sus capacidades para una ges-
tin eficiente de los servicios.
276
Trabajos citados
CAPTULO 5
INSTRUMENTOS
DE POLTICA
PBLICA
Banco Mundial (2014c). Sustainable Rural Water Supply and Sanitation Sector
Project. Documento de valoracin del proyecto. Managua: Banco Mundial.
Banco Mundial (2014d). The SIASAR Initiative. An Information System for More
Sustainable Rural Water and Sanitation Services. Washington D.C.: Banco
Mundial.
277
AGUA POTABLE Carvalho, M. y Paes de Barros, R. (2004). La focalizacin y la universalizacin
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
como instrumentos para reducir inequidades. Washington D.C.: BID.
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA
CEPAL (Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe) (2001). El mtodo
de las necesidades bsicas insatisfechas (NBI) y sus aplicaciones en Amrica
Latina. Divisin de Estadstica y Proyecciones Econmicas. Santiago: CEPAL.
Foro de los Recursos Hdricos (2013). La gestin comunitaria del agua para
consumo humano y el saneamiento en el Ecuador: Diagnstico y propuestas.
Quito: Foro de los Recursos Hdricos.
278
Gobierno de Bolivia, Banco Mundial y PNUD (Programa de Naciones Unidas para CAPTULO 5
el Desarrollo). (1994). Informe de Evaluacin Final. Proyecto de Saneamiento INSTRUMENTOS
Bsico Rural en Comunidades Dispersas de Potos Yacupaj. La Paz: Programa DE POLTICA
PBLICA
de Agua y Saneamiento del PNUD y el Banco Mundial.
279
AGUA POTABLE Ministerio del Agua (2008). Gua de desarrollo comunitario en proyectos de agua
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
y saneamiento para poblaciones menores de 2.000 habitantes. Gua, La Paz,
RURALIDAD DE Bolivia.
AMRICA LATINA
280
MVCS (Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento) (2003b). Estudio CAPTULO 5
de la sostenibilidad en 104 sistemas de agua rural. Estudios de base para la INSTRUMENTOS
implementacin de proyectos de agua y saneamiento en el rea rural. Problemas, DE POLTICA
PBLICA
cobertura y sostenibilidad de los servicios. Lima: MVCS, Programa de Agua y
Saneamiento (PAS), Agencia Suiza de Cooperacin y Desarrollo (Cosude).
281
AGUA POTABLE PAS (Programa de Agua y Saneamiento), RRAS-CA (Red Regional de Agua y
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
Saneamiento de Centroamrica) y FOCARD (Foro Centroamericano y Repblica
RURALIDAD DE Dominicana de Agua Potable y Saneamiento) (2007). Sistemas de informacin
AMRICA LATINA
sectorial de agua y saneamiento en Amrica Central. Avances y hoja de ruta para
la construccin de un sistema sostenible. San Salvador: Programa de Agua y
Saneamiento (PAS).
282
SISS (Superintendencia de Servicios Sanitarios) (2015a). Informe de gestin del CAPTULO 5
sector sanitario 2014. Santiago de Chile: SIS. INSTRUMENTOS
DE POLTICA
PBLICA
SISS (Superintendencia de Servicios Sanitarios) (2015b). Superintendencia de
Servicios Sanitarios Chile. Recuperado el 15 de junio de 2015 de http://www.
siss.gob.cl/577/w3-propertyvalue-3415.html
UNFPA (Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas) (2012). Evaluacin final del
sptimo programa de pas UNFPA-Nicaragua 2008-2012. Informe.
Van Domelen, J. (2007). Reaching the Poor and Vulnerable: Targeting Strategies
for Social Funds and Other Community-driven Programs. Washington D.C.:
Banco Mundial.
Vives, A., Paris, A. M., Benavides, J., Raymond, P. D., Quiroga, D. y Marcus,
J. (2007). Estructuracin financiera de proyectos de infraestructura en
asociaciones pblico-privadas: Una aplicacin a proyectos de agua y
saneamiento. Washington D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
283
Notas
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA explicativas
284
Introduccin
La demanda de servicios de
APyS rural en Amrica Latina
La evaluacin tcnica de
alternativas
Conclusiones
El ciclo del proyecto 6
rural y la seleccin de
alternativas tcnicas
Mensajes clave
Al final del captulo, aparecen referencias bibliogrficas que pueden ser de uti-
lidad a la audiencia interesada en contar con informacin ms detallada.
La demanda de
servicios de APyS rural
en Amrica Latina
290
CAPTULO 6
CUADRO 6.1
EL CICLO DEL
Amrica Latina y el Caribe. Acceso a los servicios de agua y saneamiento en PROYECTO RURAL
reas rurales Y LA SELECCIN
DE ALTERNATIVAS
TCNICAS
Acceso a servicios
Poblacin Poblacin
% %
(millones) (millones)
Fuente.
Programa Conjunto de Monitoreo (PCM, 2015a).
291
AGUA POTABLE brindar acceso a servicios de agua y saneamiento a un costo razonable
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
para la economa local.
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA
En el marco del proceso de descentralizacin y delegacin de funciones a
los Gobiernos locales o municipales con relacin a la provisin de servicios
de agua y saneamiento, como el que se ha dado en Colombia, Ecuador, el
Estado Plurinacional de Bolivia y Per, entre otros pases (Congreso de la
Repblica de Colombia, 1994; Asamblea Nacional del Ecuador, 2012; Rep-
blica del Per, 2005), los Municipios tienen un rol legal central a la hora de
promover, proveer y asegurar el acceso a servicios de agua y saneamiento
a las comunidades del rea rural de su mbito. Operativamente, el Muni-
cipio asume distintos papeles administrativos, dependiendo del grado de
fortaleza de su capacidad institucional, que, en muchos casos, es dbil.
Entre ellos, est el de captar la demanda de servicios de agua y saneamien-
to por parte de las comunidades de su jurisdiccin, iniciando un proceso
que puede culminar con la construccin de infraestructura y la provisin de
servicios a los solicitantes.
El ciclo
de los proyectos
de APyS rural
292
CAPTULO 6
DIAGRAMA 6.1 EL CICLO DEL
Ciclo del proyecto de inversin en agua y saneamiento rural PROYECTO RURAL
Y LA SELECCIN
DE ALTERNATIVAS
TCNICAS
RETROALIMENTACIN
Fuente.
Elaboracin propia.
Etapa de preinversin
Esta etapa considera la demanda de un servicio por parte de la comuni-
dad, usualmente ante el Gobierno municipal, quin hace una primera eva-
luacin antes de incluirla en sus planes operativos. Las solicitudes apro-
badas por el Municipio son remitidas a una institucin de financiamiento,
la cual procede con los estudios de prefactibilidad y factibilidad antes de
aprobarlos e ingresar en la fase de inversin. Una descripcin ms deta-
llada es la siguiente:
Planificacin local
293
AGUA POTABLE construccin de un camino o una obra de riego, que haya requerido el uso de
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
fondos municipales.
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA
El Municipio realiza una primera preseleccin de solicitudes, estima costos e
inscribe los recursos necesarios, como contraparte, en su Plan de Inversin
Municipal Multianual (PIMM) y en el Plan Operativo Anual (POA), donde reserva
el presupuesto necesario en el ao; adems, llena los formularios oficiales de
los proyectos de gobierno para realizar la solicitud correspondiente. Las solici-
tudes de las comunidades no siempre son atendidas en el mismo ao y pueden
estar sujetas a una lista de espera.
Prefactibilidad
El Municipio, con recursos de la IF, o directamente la IF, con participacin del Muni-
cipio, contrata una firma o empresa consultora social y otra tcnica para trabajar
en un conjunto de comunidades (paquete). La firma social realiza las actividades
de desarrollo comunitario (DESCOM), centradas en la organizacin de la comu-
nidad, la creacin de una junta o comit de agua y la promocin de la higiene y el
saneamiento. La firma tcnica realiza el estudio socioeconmico, los estudios de
campo y elabora el informe de prefactibilidad, incluyendo las opciones tcnicas,
el nivel de servicio, el emplazamiento del sistema, las tarifas y otros aspectos para
su aprobacin en una primera instancia por la comunidad reunida en asamblea.
294
Evaluacin ex ante, factibilidad y diseo CAPTULO 6
EL CICLO DEL
La evaluacin ex ante tiene como propsito verificar la calidad del pro- PROYECTO RURAL
Y LA SELECCIN
ceso de preinversin en sus componentes social, tcnico, financiero, DE ALTERNATIVAS
econmico, ambiental y de gestin del servicio. En esta fase, la firma o TCNICAS
295
AGUA POTABLE El saneamiento tiene un tratamiento diferente en el ciclo del proyecto. A
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
diferencia de la poltica financiera establecida para sistemas de agua,
RURALIDAD DE donde la lnea de corte de la contribucin de las instituciones para la
AMRICA LATINA
ejecucin del proyecto se define en funcin del tipo de sistema (que, en
muchos casos, puede cubrir la totalidad de los costos), en el compo-
nente de saneamiento, no ocurre lo mismo. Usualmente, se define una
lnea de corte y un techo de financiamiento por familia para cubrir una
proporcin de los costos de una opcin tcnica y nivel de servicio bsico
estndar; por ejemplo, cubrir los costos de la loza, el techo y el inodoro,
dejando que las familias asuman el costo de construccin de los muros y
la puerta, pero el resultado son letrinas o unidades sanitarias sin estn-
dares de calidad, que no se usan o de muy baja sostenibilidad, dado que
las familias no las reponen. En el otro extremo, se encuentran proyectos
de inversin con polticas de financiamiento que pueden cubrir el 100 %
de los costos de las unidades bsicas de saneamiento (UBS), pero en los
que el sentido de empoderamiento de las comunidades respecto al ser-
vicio es un tema de debate abierto. La experiencia ha demostrado que
el cofinanciamiento de la comunidad, por mnimo que sea, contribuye a
mejorar la sostenibilidad.
Etapa de inversin
El Municipio con fondos del programa o proyecto, o directamente el progra-
ma o proyecto con participacin del Municipio, procede a la contratacin de
una empresa tcnica para la ejecucin de la infraestructura y una segunda
empresa consultora u ONG para la implementacin del componente social
(en el caso de proyectos guiados por la comunidad, es la comunidad la en-
cargada de la construccin del sistema con asistencia del programa o pro-
yecto). La contratacin usualmente se realiza para desarrollar actividades en
un conjunto de comunidades (paquete). La supervisin del trabajo de campo
es efectuada por un tcnico, que puede ser un consultor externo contratado
exclusivamente para hacer el seguimiento del proceso de implementacin
de los sistemas de agua. En el Estado Plurinacional de Bolivia, el SENASBA
(2013) es la institucin que contrata y supervisa la aplicacin de la estrategia
de desarrollo comunitario en cada subproyecto, acompaando institucional-
mente el proceso social en todo el ciclo del proyecto. En otros casos, el faci-
296
litador social es contratado para todo el ciclo del proyecto desde la preinver- CAPTULO 6
sin a la posconstruccin (Nuevo FISE, 2009). EL CICLO DEL
PROYECTO RURAL
Y LA SELECCIN
En la fase de inversin, se consolida la organizacin comunitaria (JASS, CAPS, DE ALTERNATIVAS
CAPYS u otro) y su capacitacin para la administracin, operacin y manteni- TCNICAS
Un hito importante es la recepcin del sistema de agua por parte del Municipio
y la entrega a la comunidad, que cuenta con una junta o comit de agua y sa-
neamiento elegidos democrticamente por un periodo de uno o dos aos. Esa
organizacin comunitaria es registrada en el Municipio y en otras instancias
como en el caso de las CAPS de Nicaragua, que requieren estar inscritas en
el ente regulador (INAA) y es capacitada en la operacin y el mantenimiento
del sistema de agua. La junta o comit gestiona el servicio en base a las cuo-
tas o tarifas que pagan los miembros de la comunidad de manera peridica,
usualmente cada mes.
Etapa de posconstruccin
Casi de manera general, todos los proyectos y programas de inversin nacio-
nal consideran la asistencia a las comunidades, para la implementacin del
componente social, por un perodo de seis meses a un ao despus de haber
entregado el sistema de agua, como en el caso del Fondo Nacional de Inversin
Productiva y Social de Bolivia (FPS, 2012). En esta etapa de visitas peridicas a
la comunidad, se refuerza y consolida la capacitacin en gestin, operacin y
mantenimiento, promocin de la higiene (como la prctica de lavado de manos)
y el uso adecuado del agua.
297
AGUA POTABLE sostenibilidad de los servicios de agua y saneamiento tiene un vnculo directo
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
con la fortaleza de la interrelacin comunidadMunicipio y la correspondien-
RURALIDAD DE te capacidad institucional del Municipio para prestar la asistencia adecuada
AMRICA LATINA
y oportuna a las comunidades.
La sostenibilidad y
el ciclo del proyecto:
experiencia regional
298
abordar JASS u operadores aislados, que trabajen sin articulacin con otros CAPTULO 6
operadores y con el Gobierno local. EL CICLO DEL
PROYECTO RURAL
Y LA SELECCIN
En un nivel superior, se espera que los Gobiernos nacionales puedan desarro- DE ALTERNATIVAS
llar programas sectoriales de fortalecimiento institucional de los Municipios TCNICAS
para que estos, a su vez, cuenten con capacidad para prestar asistencia tcni-
ca a las comunidades de su mbito.
299
AGUA POTABLE saneamiento y desarrollo comunitario a grandes grupos de comunidades de
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
manera simultnea o a comunidades individuales con un alto componente de
RURALIDAD DE autofinanciamiento; asiste en la construccin de sistemas de agua y sanea-
AMRICA LATINA
miento; presta apoyo en el trmite de la personera jurdica; comparte a pre-
cios reducidos cloro, cloradores, comparadores de cloro, accesorios, tuberas,
etc. y cuenta con programas de capacitacin en temas tcnicos, sociales, am-
bientales, administrativos, de planificacin y evaluacin. El modelo de AHJASA
se encuentra en plena expansin en los pases de Centroamrica1.
La evaluacin
tcnica de
alternativas
300
En este apartado, se presenta la visin que se tiene con relacin a la infraes- CAPTULO 6
tructura de agua y saneamiento rural, la normativa existente, los algoritmos EL CICLO DEL
propuestos para la seleccin de opciones tcnicas y niveles de servicio ms PROYECTO RURAL
Y LA SELECCIN
adecuados, su grado de adopcin y su vnculo con la sostenibilidad, as como DE ALTERNATIVAS
la normativa relacionada con la calidad del agua. TCNICAS
CUADRO 6.2
Consideraciones para la seleccin de infraestructura sanitaria en el mbito rural
Factor Comentario
El reconocimiento del acceso a servicios Aplicado plenamente a los habitantes del rea
de agua y saneamiento como un derecho rural bajo un principio de equidad.
humano.
El vnculo directo de los servicios de agua y El diseo y la calidad del sistema deben estar
saneamiento con la salud de las familias. orientados a mejorar los indicadores de salud.
El valor social y cultural que asignan las Los servicios de calidad constituyen un
comunidades rurales a los servicios de agua y indicador de desarrollo, smbolo de prestigio y
saneamiento. estatus social en el medio rural.
La disponibilidad de un abanico de opciones La propuesta tcnica debe estar actualizada
tcnicas y niveles de servicio para responder a y validada, y contar con el respaldo de normas
la demanda comunitaria. aprobadas.
La seguridad y comodidad de las instalaciones Las unidades de saneamiento digno
de saneamiento. incentivan la adopcin de prcticas de
higiene.
La calidad de la infraestructura como un pilar Los materiales, accesorios y la obra deben
de la sostenibilidad de los servicios. cumplir con las normas tcnicas.
La simplicidad de requerimientos de Las familias pueden utilizar y mantener
operacin y mantenimiento de los servicios. adecuadamente los sistemas de saneamiento.
El acceso a cadenas de suministros para la La disponibilidad de materiales y repuestos
construccin y el mantenimiento. facilita la operacin y mantenimiento.
La disponibilidad de personal capacitado para Considerar programas de formacin y
la construccin, operacin y mantenimiento. capacitacin de recursos humanos.
La asequibilidad de las familias a los servicios Los sistemas propuestos deben ser costo-
de agua y saneamiento. eficientes para facilitar el acceso con equidad.
Fuente.
Elaboracin propia
301
AGUA POTABLE Opciones tcnicas y
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA niveles de servicio
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA
302
CAPTULO 6
CUADRO 6.3 EL CICLO DEL
Escalera del agua y el saneamiento PROYECTO RURAL
Y LA SELECCIN
DE ALTERNATIVAS
TCNICAS
ESCALERA DEL AGUA POTABLE ESCALERA DEL SANEAMIENTO
Saneamiento no mejorado
Fuentes no mejoradas de agua Instalaciones de saneamiento no
potable mejoradas
mejoradas
Conexin de agua corriente en la
vivienda, parcela, jardn o patio del Este tipo de instalaciones tienen una
usuario. alta probabilidad de garantizar las
condiciones higinicas necesarias para
Saneamiento mejorado
Fuente.
PCM, 2015b.
303
AGUA POTABLE Orientaciones para la seleccin
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA de tecnologas
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA
Los pases de Amrica Latina cuentan con normas tcnicas para el diseo de
sistemas de agua y saneamiento rural aprobadas por los entes normativos del
sector, ya sean Ministerios sectoriales, entes reguladores o institutos nacio-
nales de normas. Los procesos de actualizacin de la normativa son muy va-
riables y, en algunos casos, mantienen vigentes reglas que tienen 20 aos de
retraso; pero, en todos los casos, se evidencian esfuerzos y procesos por ac-
tualizarlas y contar con su aprobacin legal (INEN, 1997; INAA, 2001; MMAyA,
2010; MAVDT, 2010; MVCS, 2012).
Factores sociales
304
Caractersticas de la poblacin (concentrada o dispersa). CAPTULO 6
EL CICLO DEL
Tipo de servicio. Opcin tecnolgica y nivel de servicio (familiar, PROYECTO RURAL
Y LA SELECCIN
multifamiliar o comunal). DE ALTERNATIVAS
TCNICAS
Factores econmicos
Factores tcnicos
305
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO DIAGRAMA 6.2
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
Seleccin del sistema de abastecimiento de agua
AMRICA LATINA
Categora de la RURAL
poblacin
Caractersticas Dispersa
de la poblacin
Condicin
econmica Bajo Medio
Dotacin < 20 20 - 40
Rendimiento de la No Si
fuente
Desinfeccin En el domicilio
Opcin Tecnolgica N1 N2 N3 N4 C1
Nivel de Servicio 1
Fuente.
OPS y Cosude, 2006.
306
CAPTULO 6
EL CICLO DEL
PROYECTO RURAL
Y LA SELECCIN
DE ALTERNATIVAS
TCNICAS
Concentrada
20 - 40 > 40
No Si No Si
En el sistema
C2 C2 C4 C1 C3
2 3
307
AGUA POTABLE Alternativas tcnicas para soluciones
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
sostenibles de saneamiento
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA
El proceso de seleccin de la opcin tcnica y el nivel de servicio de sanea-
miento para el rea rural requiere tomar en cuenta una serie de factores para
que el servicio sea eficiente y sostenible (MVCS, 2012; MMAyA, 2010). Entre
ellos, los ms importantes son los siguientes:
308
la calidad de los artefactos para que las UBS sean slidas, no colapsen y CAPTULO 6
cumplan con su objetivo. EL CICLO DEL
PROYECTO RURAL
Y LA SELECCIN
Econmicos y financieros. Tomar en cuenta la poltica financiera del Gobierno DE ALTERNATIVAS
o de la fuente de financiamiento para las inversiones en saneamiento y los te- TCNICAS
chos financieros per cpita aprobados, sobre todo, el costo de las UBS, que es
una opcin tcnica con mayor costo que el modelo de letrina tradicional. Asi-
mismo, considerar los costos de artefactos adicionales y de operacin y man-
tenimiento de la unidad de saneamiento que estar a cargo de las familias.
309
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO DIAGRAMA 6.3
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
Sistema de arrastre hidrulico en pozos dobles
AMRICA LATINA
U S
Entradas Interfase Entradas/Salidas Recoleccin y
productos de usuario productos almacenamiento/
Tratamiento
Materiales
secos de
limpieza
Heces
Orina
Aguas de
arrastre
Aguas de
limpieza anal
Aguas
pluviales
Fuente.
Tilley, Luthi, Morel, Zurbrugg y Schertenleib, 2008.
310
C T D
Entradas/Salidas Transporte Tratamiento Entradas/Salidas Uso y/o
productos (semi) centralizado productos disposicin final
D.12 Disposicin
en
superficie
D.10 Disposicin
Efluente final/
Recarga
D.5 Irrigacin
D.6 Pozos de
Efluente absorcin
D.10 Disposicin
final/Recarga
D.10 Disposicin
Alcantarillado final/
pluvial Recarga
311
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO DIAGRAMA 6.4
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
Sistema sin agua con separador de orina
AMRICA LATINA
U S
Entradas Interfase Entradas/Salidas Recoleccin y
productos de usuario productos almacenamiento/
Tratamiento
Materiales
secos de
limpieza
Aguas de Aguas de
limpieza anal limpieza anal
S.7 Cmaras de
Heces Heces deshidratacin
S.1 Tanque
Orina Orina de orina
Aguas grises
Tratamiento
aguas grises
Aguas
pluviales
Fuente.
Tilley, Luthi, Morel, Zurbrugg y Schertenleib, 2008.
312
C T D
Entradas/Salidas Transporte Tratamiento Entradas/Salidas Uso y/o
productos (semi) centralizado productos Disposicin final
D.12 Disposicin
en superficie
D.6 Pozo
absorcin
C.1 Bidon/tanque
C.2 Vaciado y D.2 Aplicacin
Orina
almacenada transporte
por fuerza
humana
D.2 Aplicacin
D.10 Disposicin
Alcantarillado final/
pluvial Recarga
313
AGUA POTABLE Cada esquema es distinto en trminos de caractersticas y nmero de produc-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
tos generados y procesados, pero el procedimiento recomienda que el planifi-
RURALIDAD DE cador tenga en cuenta la perspectiva racional de la ingeniera. Los pasos para
AMRICA LATINA
elegir un esquema de sistemas incluyen:
La normativa y la
calidad en los sistemas
de agua rurales
314
enfermedades causadas por microorganismos patgenos estn relacionados CAPTULO 6
con el consumo de agua contaminada con heces humanas o de animales, aun EL CICLO DEL
cuando las enfermedades tambin se pueden difundir por contacto personal y PROYECTO RURAL
Y LA SELECCIN
el consumo de alimentos contaminados. DE ALTERNATIVAS
TCNICAS
Se considera como agua segura el agua que ha sido sometida a algn proceso
de potabilizacin o purificacin casera y que es apta para el consumo humano
y no genera enfermedades. Para ello, el agua debe ser inocua para la salud y
cumplir con requisitos de calidad y no exceder los lmites mximos permisibles
para los parmetros inorgnicos y orgnicos sealados por las normas de ca-
lidad del agua en cada pas.
La OPS ha definido el concepto de agua segura como el agua apta para el con-
sumo humano, de buena calidad y que no genera enfermedades (OPS-COSU-
DE, 2007). Es un agua que ha sido sometida a algn proceso de potabilizacin
o purificacin. Sin embargo, advierte que un agua es segura no solo en fun-
cin de su calidad, lo cual resulta insuficiente; en la definicin, se deben incluir
otros factores, como la cantidad, la cobertura, la continuidad, el costo y la cul-
tura hdrica.
315
AGUA POTABLE rmetros bsicos relacionados con las enfermedades transmitidas por va
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
hdrica recomendados por la OMS, tales como: turbiedad, pH, cloro resi-
RURALIDAD DE dual, coliformes termotolerantes y coliformes fecales (2007).
AMRICA LATINA
CUADRO 6.4
Lmites mximos permisibles de parmetros microbiolgicos y parasitolgicos en el
agua potable
Fuentes.
a. Ministerio del Agua, 2004; b. Gobierno de Costa Rica, 2005; c. INEN, 2011; d. MINSA-DIGESA, 2011.
316
La mayora de los sistemas de agua rurales son sometidos a desinfeccin sim- CAPTULO 6
ple utilizando hipoclorito de calcio o sodio. La asuncin de que el agua capta- EL CICLO DEL
da directamente de vertientes subterrneas o pozos perforados est libre de PROYECTO RURAL
Y LA SELECCIN
contaminantes lleva a recomendar nicamente la aplicacin peridica de cloro DE ALTERNATIVAS
para eliminar todo microorganismo y dejar un residual a fin de proteger el agua TCNICAS
de una posible contaminacin microbiolgica en la distribucin. Los Ministe-
rios de Salud tienen la tarea de vigilancia y seguimiento de la calidad del agua
siguiendo las normas de cada pas. Si la prueba de cloro residual antes de la
distribucin del agua para consumo humano tiene una concentracin menor
de 0,5 ppm, se tomarn muestras para el respectivo anlisis bacteriolgico.
En caso de que la muestra se encuentre contaminada, ser necesario efectuar
un segundo anlisis de verificacin, comunicando los resultados a la entidad
abastecedora de agua para que realice los trabajos de correccin correspon-
dientes. Si este tipo de contaminacin se encuentra simultneamente en tres
o ms puntos de muestreo, la autoridad del sector de la salud deber comu-
nicar inmediatamente a los usuarios la necesidad de hervir el agua que van a
consumir o desinfectarla mediante el uso de soluciones cloradas por existir
la presuncin de presencia de contaminacin bacteriolgica (OPS y Cosude,
2007; Lampoglia, Agero y Barrios, 2008).
317
Conclusiones
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA
318
El ciclo del proyecto en agua y saneamiento rural debe privilegiar la calidad CAPTULO 6
y sostenibilidad de los servicios antes que el desarrollo de infraestructura. EL CICLO DEL
Para reforzar la aplicacin de la norma de control de la calidad del agua, es PROYECTO RURAL
Y LA SELECCIN
preciso mejorar los mecanismos institucionales para la implementacin y DE ALTERNATIVAS
promover incentivos para que las comunidades rurales cumplan con esta TCNICAS
prctica.
319
Trabajos citados
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA
Gobierno de Costa Rica (2005). Reglamento para la calidad del agua potable.
Decreto N.o 32327-S (Vol. N.o 84). La Gaceta. Recuperado de http://www.
ministeriodesalud.go.cr/gestores_en_salud/comision_agua_segura/
legislacion/CAS_reglamento_calidad_agua_potable.pdf.
320
CAPTULO 6
EL CICLO DEL
PROYECTO RURAL
Y LA SELECCIN
DE ALTERNATIVAS
TCNICAS
Ministerio del Agua (2004). Norma Boliviana 512. Calidad de agua potable para
consumo humano - Requisitos. La Paz, Bolivia: IBNORCA.
321
AGUA POTABLE Miranda, M., Arambur, A., Junco, J. y Campos, M. (2010). Situacin de la
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
calidad de agua para consumo en hogares de nios menores de cinco aos en
RURALIDAD DE Per, 2007-2010. Revista Peruana de Medicina Experimental y Salud Pblica
AMRICA LATINA
(27( 4): 506-11).
Repblica del Per (2015). Decreto Supremo N. 033-2015 EF. Plan de Incentivos
a la Mejora de la Gestin y Modernizacin Municipal del ao 2015. Lima.
322
Repblica del Per (2005). Ley General de Servicios de Saneamiento. Ley N. CAPTULO 6
26338. Decreto Supremo N.o 023-2005-VIVIENDA. Lima. EL CICLO DEL
PROYECTO RURAL
Y LA SELECCIN
SENASBA (Servicio Nacional para la Sostenibilidad de Servicios en Saneamiento DE ALTERNATIVAS
Bsico) (2013). Memoria Institucional 2012-2013. La Paz, SENASBA. TCNICAS
Tilley, E., Luthi, C., Morel, A., Zurbrugg, C. y Schertenleib, R. (2008). Compendium
of sanitation systems and technologies (Primera edicin [ingls] 2008, segunda
edicin [francs] 2008, tercera edicin [espaol] 2010, cuarta edicin [espaol]
2011 ed.). (S. F. Technology, Ed.) Dbendorf, Suiza: Eawag.
323
Notas
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA explicativas
324
Introduccin
Programas y proyectos de
desarrollo
Ingeniera, contratacin y
construccin
Seleccin y evaluacin de
proyectos
Programas y
proyectos de
desarrollo
330
sariamente, la nica modalidad para financiar la ejecucin de proyectos de CAPTULO 7
inversin; sin embargo, en el caso del agua potable y el saneamiento rural, es PROGRAMAS
sin duda la ms importante. DE DESARROLLO
331
AGUA POTABLE biental y social; la adquisicin de terrenos y derechos de paso; y la obtencin
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
de recursos presupuestarios y cierre financiero para sufragar, entre otros, los
RURALIDAD DE costos de inversin, inspeccin y supervisin.
AMRICA LATINA
El ciclo de los
programas de
inversin en agua
332
programa. Para los efectos de este libro, el ciclo de los programas de inversin CAPTULO 7
se desagrega en siete etapas sucesivas, reflejadas en el diagrama 7.1 y descri- PROGRAMAS
tas en los apartados siguientes. DE DESARROLLO
DIAGRAMA 7.1
Ciclo de los programas de inversin
ESTRATEGIA
DE PAS
LECCIONES IDENTIFICACIN
APRENDIDAS DE CARTERA
TERMINACIN,
PREPARACIN
RESULTADOS
Y EVALUACIN
E IMPACTO
CIERRE
EJECUCIN Y FINANCIERO/
SUPERVISIN LEGAL Y
APROBACIN
Fuente.
Elaboracin propia
Estrategia de pas
La estrategia de pas se desprende del Plan Nacional de Desarrollo y es una
herramienta para guiar la implementacin de polticas pblicas en los pases
con el fin de orientar la gestin del poder ejecutivo a todos los niveles de la
administracin territorial. Por lo general, su aprobacin y plazos coinciden con
los mandatos de los Gobiernos, pero puede ocurrir que abarquen plazos mayo-
res, de 10 aos o ms, como es el caso de las estrategias de los pases asocia-
das con el cumplimiento de las metas de los Objetivos de Desarrollo del Milenio
(ODM), establecidas en el ao 2000 con un horizonte al 2015. El objetivo final de
una estrategia nacional es lograr el desarrollo del pas y se expresa a travs de
333
AGUA POTABLE objetivos superiores, tales como reducir la pobreza y promover la equidad so-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
cial y econmica. Adems de orientar los planes de desarrollo, las estrategias
RURALIDAD DE de pas pueden referirse directamente a sectores sociales o de infraestructu-
AMRICA LATINA
ra, o a aspectos de inters especfico para la poltica pblica.
Identificacin de cartera
A partir de las orientaciones contenidas en la estrategia de pas se hace un
relevamiento de las oportunidades de proyectos y del estado de concepcin
y preparacin de los mismos. En algunos casos, pueden ser proyectos en un
334
estado avanzado de preparacin o incluso que se encuentran a nivel de ejecu- CAPTULO 7
cin. En estos casos, lo que se persigue es tomar decisiones sobre la asigna- PROGRAMAS
cin del presupuesto fiscal y, eventualmente, el concurso de alguna institucin DE DESARROLLO
nacional o internacional que pueda financiar a largo plazo. Otros proyectos son
ideas nuevas que se encuentran a un nivel incipiente de concepcin y anlisis,
y que necesitan un periodo de maduracin y preparacin hasta convertirlas en
alternativas de proyecto que puedan ser evaluadas.
Preparacin y evaluacin
A partir de una identificacin inicial de los proyectos y del conocimiento de su
estado de avance, se procede a completar la preparacin del mismo hasta un
nivel que sea adecuado para su evaluacin integral de acuerdo con los proce-
dimientos y criterios que han sido acordados con la institucin financiera. En
algunos casos, se espera que la preparacin abarque una evaluacin a nivel
de proyecto ejecutivo de al menos un 20 % de los recursos del financiamien-
to previsto. En otros casos, cuando se trata de programas que comprenden el
financiamiento de mltiples proyectos individuales ejecutados bajo la respon-
sabilidad de diferentes organizaciones, se define un marco referencial con cri-
terios de elegibilidad que responden a los objetivos del programa y se analiza
una muestra representativa de los proyectos, que generalmente incluye una
porcin significativa de aquellos que sern contratados durante el primer ao
de la ejecucin del programa.
335
AGUA POTABLE niera, la evaluacin econmica y la factibilidad financiera, determinar la via-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
bilidad social, evaluar los impactos ambientales, y la capacidad institucional y
RURALIDAD DE organizativa para realizarlo, entre otras tareas.
AMRICA LATINA
El marco lgico es una herramienta muy til para entender a fondo el problema
que se intenta resolver con el programa. Tambin permite identificar las nece-
sidades de informacin para la lnea de base y los indicadores de monitoreo,
y explicita las premisas y suposiciones utilizadas para el diseo del proyecto
(Banco Mundial, 2001). Adicionalmente, el marco lgico ayuda a clasificar las
responsabilidades institucionales, separando aquellas que corresponden a la
funcin de aprobacin y administracin de los crditos, bajo la responsabili-
dad de los ejecutores directos de los proyectos, de otras a nivel de poltica sec-
torial y de la responsabilidad de planificacin y asignacin de recursos fiscales
y subsidios a nivel nacional.
336
identifican los impactos del proyecto medidos con indicadores de salud, higie- CAPTULO 7
ne o en mejoras de productividad por disminucin de los tiempos de acarreo PROGRAMAS
de agua, por ejemplo. Finalmente, en la fila superior se destacan los objetivos DE DESARROLLO
superiores del proyecto, como sera la reduccin de pobreza.
CUADRO 7.1
Marco lgico para un programa nacional de agua y saneamiento rural
Fuente.
elaboracin propia con base en CAF, 2015b.
337
AGUA POTABLE Cierre financiero y legal
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE Los resultados de la evaluacin del programa, presentadas por el equipo res-
AMRICA LATINA
ponsable de su preparacin, fundamentan las decisiones adoptadas en los
pases, generalmente en los ministerios sectoriales y de finanzas, y en las
instancias aprobatorias de las instituciones de financiamiento internacio-
nal. Este proceso conlleva las aprobaciones formales del programa por par-
te de las autoridades correspondientes, incluyendo tanto los documentos
tcnicos como los borradores de contrato consensuados entre las partes.
Generalmente, esta aprobacin se complementa con otras autorizaciones
presupuestarias y garantas. El perfeccionamiento de estas decisiones pue-
de tomar un tiempo considerable si se requieren autorizaciones legislativas,
como son las leyes de endeudamiento y otros requerimientos, o relacionadas
con la solvencia financiera y la capacidad para la ejecucin de contratos de
inversin por parte de las instituciones implementadoras.
Ejecucin y supervisin
El programa lo ejecuta la institucin responsable en el pas (el ejecutor),
mientras que la institucin financiera se asegura de que los montos se des-
embolsan de acuerdo con las actividades y componentes descritos en el pro-
grama y en los documentos legales. Para ello, se establecen procedimientos
que aseguren el cumplimiento de los procedimientos fiduciarios sobre ad-
quisiciones, auditorias y administracin financiera que se establecen en los
documentos tcnicos del proyecto y en el contrato de financiamiento, cuyo
cumplimiento y ajustes son registrados en informes peridicos de progreso y
resultados (CAF, 2014).
Terminacin, resultados
e impacto
338
Lecciones aprendidas CAPTULO 7
PROGRAMAS
Esta etapa permite la captura sistemtica de conocimiento y lecciones apren- DE DESARROLLO
339
AGUA POTABLE activamente su conocimiento y participacin para que estn informados,
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
opinen constructivamente y lo apoyen. Por lo tanto, es importante, como
RURALIDAD DE uno de los pasos iniciales en la elaboracin de un programa, identificar y
AMRICA LATINA
hacer un mapa de los stakeholders y sus relaciones en funcin de sus inte-
reses y eventual poder e impacto en la concepcin, planificacin y ejecu-
cin del programa.
340
Organizaciones financieras pblicas y privadas, nacionales e internaciona- CAPTULO 7
les, con injerencia en proyectos de infraestructura urbana. PROGRAMAS
DE DESARROLLO
Cmo estructurar
programas de agua y
saneamiento rural?
Es muy comn que los programas de agua potable y saneamiento rural estn
asociados a la rehabilitacin y expansin de infraestructura como respuesta
a programas y financiamientos nacionales. Adems, como veremos en la si-
guiente seccin, estas categoras incluyen componentes que abarcan asun-
tos no estructurales, como son las actividades de ingeniera, de supervisin y
otros de asistencia tcnica, como el fortalecimiento de las capacidades de los
prestadores de los servicios y de las comunidades organizadas. Para facilitar
una discusin ms detallada, las categoras generales propuestas, se descri-
ben brevemente a continuacin:
341
AGUA POTABLE agua potable y saneamiento rural en diversas cuencas hidrogrficas, muni-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
cipalidades o sectores funcionales de una o varias ciudades. Esta modalidad
RURALIDAD DE es poco comn, pero podr tener mayor importancia en la medida que se
AMRICA LATINA
refuercen los incentivos para integrar sistemas aislados de abastecimiento
y servicio dentro de un territorio o en una cuenca hidrogrfica determinada.
Programas de inversin con reforma, del que son ejemplo los programas
de rehabilitacin de infraestructura, que tambin se proponen apoyar la
implantacin de nuevos marcos legales e institucionales, el perfecciona-
miento de las polticas pblicas y las regulaciones sobre administracin
territorial o de cuencas hidrogrficas.
Componentes de los
programas
342
to institucional y la creacin de capacidades tcnicas, gerenciales y administrati- CAPTULO 7
vas. En esta ltima, podra incluirse la creacin, fortalecimiento y financiamiento PROGRAMAS
del equipo o equipos responsables de la ejecucin del proyecto, generalmente de- DE DESARROLLO
nominada unidad ejecutora. El concepto de unidad ejecutora individualizada para
realizar un proyecto de desarrollo es un concepto que se presta a debate, espe-
cialmente cuando existen organismos e instituciones con experiencia en el manejo
de las exigencias y procedimientos de las instituciones internacionales de financia-
miento (CAF, 2014).
Especificidad
de los programas de
infraestructura de agua
343
AGUA POTABLE mucho ms breves: 5 aos o menos en telecomunicaciones, y unos 10 aos
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
en electricidad. Estas caractersticas hacen que, por ejemplo, las inversiones
RURALIDAD DE en obras de embalse, conduccin y distribucin de agua potable, recoleccin
AMRICA LATINA
y tratamiento de aguas servidas, tengan grandes economas de escala y que,
adems, por las caractersticas de los servicios que se prestan en red hasta los
domicilios, como son la distribucin de agua potable y el alcantarillado sanita-
rio, configuren un monopolio natural que necesita ser regulado (CAF, 2013a).
El diagrama 7.2 presenta una secuencia estilizada de las etapas de los grandes
proyectos de infraestructura de agua. En esta representacin, se identifican
las actividades y plazos indicativos a lo largo de una secuencia lgica de acti-
vidades que se realizan como parte de un programa de infraestructura hdrica,
desde la recopilacin de series histricas de datos hasta la operacin de los
servicios que se ofrecen con la infraestructura hdrica. En ella se observa que
se necesitan por lo menos diez aos de informacin bsica. En el caso de la
informacin hidrolgica, veinticinco aos no es un plazo largo; idealmente, se
aspira a tener series histricas de datos de cincuenta aos que permitan in-
terpretar la realidad hidrolgica para el diseo de un determinado proyecto de
ingeniera, en este caso de agua potable y saneamiento.
DIAGRAMA 7.2
Ciclo de los proyectos de infraestructura de agua
INFORMACIN
BSICA FINANCIAMIENTO LICITACIN
10+ AOS 1-2 AOS 1-2 AOS
IMPACTO
FACTIBILIDAD AMBIENTAL OPERACIN
2+ AOS 2+ AOS 10-25+ AOS
Fuente.
CAF, 2013a.
344
La informacin socioeconmica que permite realizar proyecciones y disear CAPTULO 7
escenarios futuros para proyectos de agua tambin necesita series de datos, PROGRAMAS
especialmente para entender tendencias seculares que condicionan el consu- DE DESARROLLO
mo, como es el caso de las variables demogrficas y socioeconmicas, e inclu-
so hbitos culturales y de higiene. La factibilidad inicial del programa, espe-
cialmente la identificacin del problema a resolver, del objetivo a ser atendido
y las alternativas para su solucin, pueden requerir dos aos de conceptuali-
zacin y anlisis. La estructuracin del financiamiento, que puede incluir com-
promisos presupuestarios y financiamiento extrapresupuestario, necesitan
uno a dos aos, dependiendo de la complejidad del proyecto y, especialmente,
de los requerimientos de licenciamiento ambiental y social.
Se han estimado plazos de uno a dos aos para realizar los procesos de lici-
tacin, desde la preparacin de la documentacin correspondiente, pasando
por el llamado pblico, hasta la adjudicacin e inicio de obras. Aunque a pri-
mera vista parecen plazos muy largos, por lo general, la contratacin de obras
pequeas y sencillas tambin requiere de varios meses y frecuentemente su-
pera el umbral anual. Obras complejas tcnicamente y de montos significati-
vos, que, por lo general, tambin son abiertas a la concurrencia internacional,
necesitan de uno a dos aos para realizar todas las etapas del proceso, si-
guiendo tanto las pautas de agencias internacionales como la prctica normal
de muchos pases. La construccin de obras sencillas puede requerir meses,
pero obras complejas frecuentemente necesitan cinco aos y muchas veces
se prolongan considerablemente, por diversas razones; algunas, por temas de
financiamiento; otras, por conflictos ambientales y sociales no resueltos ade-
cuadamente; tambin puede deberse a cuestiones relativas a la administra-
cin contractual de reclamos y ampliaciones de plazos, entre otras muchas
causas (CAF, 2013a).
345
AGUA POTABLE los servicios y el dueo de la infraestructura. Esta etapa recibe poca atencin
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
y sus dificultades son fcilmente minimizadas. En ella, deben considerarse los
RURALIDAD DE costos operacionales y de mantenimiento, como las previsiones para la reno-
AMRICA LATINA
vacin y utilizacin ptima de la vida de los activos hdricos. Sin embargo, en
los proyectos del rea rural, la cuestin de la operacin de los servicios, por lo
general, se encuentra bajo la responsabilidad de una junta administradora de
los servicios de saneamiento (JASS) o una asociacin de JASS, etc. Idealmente,
esta cuestin debera ser tomada en cuenta desde la fase inicial de la cons-
truccin en el contrato con el contratista de las obras y en estrecha coordina-
cin con la comunidad, como se coment en el captulo cinco.
Necesidades de informacin en
proyectos complejos
Por lo general, los pases de Amrica Latina cuentan con servicios especia-
lizados para relevar informacin hidrometeorolgica, pero la densidad de
estaciones de medicin y obtencin de datos es baja y se observan extensos
territorios prcticamente sin cobertura de datos. Estas instituciones espe-
cializadas en la hidrometeorologa de los pases reciben recursos limitados,
que frecuentemente resultan insuficientes para garantizar un adecuado man-
tenimiento y operacin de las estaciones y de los equipos utilizados en la re-
copilacin de datos, y para la expansin de las redes existentes. A pesar del
avance extraordinario de la tecnologa para obtener datos hidroclimticos a
travs de satlites de observacin y sensores remotos, las informaciones re-
cabadas son poco tiles en la prctica si no se cuenta con datos confiables en
tierra que permitan validar las seales registradas por los equipos y calibrar
los modelos de simulacin. La falta de recursos e incentivos tambin afecta
la capacidad para realizar pronsticos en tiempo real sobre eventos extremos
o condiciones hdricas para el control de inundaciones, la agricultura y la ge-
neracin elctrica. Los pronsticos existentes, por lo general, utilizan escalas
muy grandes, con datos e informaciones extradas de anlisis globales y, por
ello, tienen limitadas aplicaciones a nivel local. Esta circunstancia es particu-
larmente vlida en el caso de los proyectos de drenaje de aguas de lluvia en las
ciudades (CAF, en prensa).
346
lacin a las redes de estaciones hidroclimticas que necesitan los pases, se CAPTULO 7
puede utilizar como referencia a los pases de la Unin Europea, donde la den- PROGRAMAS
sidad promedio de estaciones de medicin de aguas superficiales es de 1/267 DE DESARROLLO
kilmetros cuadrados; en Espaa, es superior a 1/600 km2; adems, dicho pas
cuenta con unas 5.000 estaciones de lluvia, una cada 100 km2, y 3.000 puntos
de observacin de aguas subterrneas en las zonas permeables del pas (Mi-
nisterio de Medio Ambiente, 2000).
Planificacin
de los recursos hdricos
347
AGUA POTABLE cutar inversiones hdricas para el control de inundaciones y aprovechamiento
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
hidroelctrico. El xito relativo del TVA ha llevado a replicar la entidad, como
RURALIDAD DE modelo de desarrollo regional, en muchos pases, creando as corporaciones
AMRICA LATINA
pblicas para ejecutar inversiones en infraestructura hdrica e integracin te-
rritorial (Culvahoiuse [Ed.], 2007).
Planificar los recursos hdricos y los servicios del agua debe ser una actividad
continua (ONU-Agua, 2006). Esta se materializa en planes por cuencas hidro-
grficas, por ser esta la unidad lgica de anlisis para comparar la oferta y la
demanda de agua y para determinar las eventuales necesidades de transfe-
rencia de agua desde cuencas vecinas o incrementar los volmenes disponi-
bles de agua dentro de las cuencas, mediante el reso de aguas servidas en
actividades agrcolas e industriales y con proyectos de desalacin de agua de
mar o salobre en zonas costeras. Por ejemplo, en zonas costeras y ridas, hay
que atender picos muy elevados de demanda de agua en las pocas estivales
por efecto del turismo, que superan varias veces las demandas promedio de
agua en otras pocas del ao.
Planes maestros
Los planes maestros para el agua potable y el alcantarillado son herramien-
tas diseadas especialmente para las reas urbanas con servicios en red. Su
objetivo es identificar inversiones que permitan alcanzar determinados objeti-
vos de gestin de los servicios de agua potable y saneamiento. Generalmente,
los planes maestros proporcionan una parte considerable de la informacin
348
necesaria para el anlisis y evaluacin de proyectos a nivel de prefactibilidad. CAPTULO 7
Afortunadamente, desde hace algunos aos, y especialmente como conse- PROGRAMAS
cuencia de los procesos de descentralizacin poltica y administrativa de los DE DESARROLLO
Gobiernos en Amrica Latina, los planes maestros se han fortalecido con las
capacidades para preparar instrumentos de planificacin urbana y territorial1.
Estas capacidades han permitido que las ciudades avancen con la prepara-
cin de diversos planes sectoriales sobre temas diversos, entre ellos, los pla-
nes maestros de agua potable y alcantarillado, planes maestros de drenaje,
planos de vulnerabilidad y riesgo relacionados con desastres naturales y efec-
tos climticos, planes de transporte pblico, etc.
Para mantener su vigencia, los planes maestros deben actualizarse con una
periodicidad de unos diez aos. En algunas ciudades, se actualizan cada 5
aos para tomar decisiones sobre programas de inversin para la prestacin
de servicios pblicos. Por lo general, estos planes incluyen anlisis prospecti-
vos basados en diversos escenarios sobre condiciones socioeconmicas, ur-
banas y asuntos climticos, y proponen planes de inversin y financiamiento
en los que se identifican las obras principales y las secuencias para su eje-
cucin. La disponibilidad de estos planes facilita la realizacin de la etapa de
prefactibilidad, para la cual se podran necesitar estudios complementarios,
como la evaluacin econmica, financiera e institucional, adems de una ac-
tualizacin de datos e informaciones tcnicas.
Los planes maestros proponen los esquemas generales de las obras en sus
aspectos esenciales, incluyendo la ubicacin de las instalaciones principales,
los alineamientos de conducciones de mayor magnitud y los emplazamientos
de obras de captacin y descarga. Los sistemas en redes se estudian en la eta-
pa de factibilidad, a menos que se determine lo contrario por razones de cos-
tos de posibles interferencias o por la existencia de otros problemas que as
lo recomienden. Tambin se evalan opciones tecnolgicas relacionadas con
procesos alternativos, considerando sus costos de inversin y operacin, y sus
implicaciones ambientales.
349
Factibilidad del
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA proyecto
350
Evaluacin
CAPTULO 7
PROGRAMAS
351
AGUA POTABLE ha convertido en un proceso enrevesado que, en muchos casos, genera
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
poco valor en trminos de mejoras tangibles en el medio ambiente y no
RURALIDAD DE satisface las expectativas sobre las compensaciones a las comunidades
AMRICA LATINA
y personas afectadas por los proyectos. Lamentablemente, este proceso
frecuentemente se percibe como un proceso burocrtico gestionado con
poca transparencia y con un alto grado de discrecionalidad que fomenta
la corrupcin.
352
sectores industriales y de la infraestructura para servicios de asesora, CAPTULO 7
financiamiento de proyectos, financiamiento corporativo y en prstamos PROGRAMAS
puente (CFI, 2013b). DE DESARROLLO
Ingeniera, contratacin
y construccin
353
Seleccin y evaluacin
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA de proyectos
354
de desarrollo. Adems, toma en consideracin la capacidad institucional y los CAPTULO 7
riesgos de diversa naturaleza que pueden comprometer el xito de un proyecto PROGRAMAS
y las medidas de mitigacin de los mismos. DE DESARROLLO
CUADRO 7.2
Plazos y etapas de proyecto. Actividades en secuencia
12-24
Fuente.
Elaboracin propia
355
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO CUADRO 7.3
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
Actividades Crticas. Fase de seleccin y diseo
AMRICA LATINA
Licencia ambiental b
Autoridad ambiental
Fuente.
Elaboracin propia
Perfil
El perfil del proyecto parte de una comprensin razonable del problema a
resolver y de la identificacin de alternativas tcnicas e institucionales para
resolverlo. El conjunto de alternativas puede configurar una propuesta preli-
minar de inversin.
356
Las evaluaciones sociales a este nivel se hacen a partir de informacin exis- CAPTULO 7
tente, validada con datos y estadsticas reconocidas, como son las encuestas PROGRAMAS
de hogares que realizan instituciones pblicas y privadas. DE DESARROLLO
357
AGUA POTABLE 1. Informacin resumida sobre el organismo operador solicitante.
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE 2. Objetivo del proyecto y su relacin con el objetivo del programa.
AMRICA LATINA
Prefactibilidad
La prefactibilidad puede considerarse como el corazn del anlisis de un pro-
yecto de desarrollo. Su objetivo principal es profundizar el anlisis de diferen-
tes alternativas para la ejecucin del proyecto, las cuales han sido identifica-
das preliminarmente en la formulacin del perfil.
358
hidrolgicos, en el caso de proyectos de drenaje; los levantamientos to- CAPTULO 7
pogrficos; los estudios de caracterizacin de efluentes, en proyectos de PROGRAMAS
saneamiento; los estudios geotcnicos; la actualizacin de proyecciones DE DESARROLLO
demogrficas, y las tendencias y regulaciones sobre uso del suelo y el de-
sarrollo urbano. La prefactibilidad incluye tambin la descripcin y anlisis
de la poblacin y los entornos territoriales donde se propone desarrollar el
proyecto, incluyendo aspectos sociales y ambientales, especialmente en lo
que se refiere a condiciones de pobreza, degradacin del medio ambiente y
dficits y/o carencias de servicios de abastecimiento de agua potable, des-
ages cloacales y drenajes pluviales.
Algunas pautas generales que pueden ser tiles para orientar las evaluaciones
a realizar en la etapa de prefactibilidad se describen a continuacin.
Evaluacin tcnica
Las alternativas deben disearse con un nivel de detalle suficiente, que per-
mita llegar a estimaciones de costos cuyos resultados no puedan ser sensi-
blemente modificados en el diseo final, de manera, que se pueda evitar la
seleccin de alternativas equivocadas.
359
AGUA POTABLE La seleccin de alternativas incluye la evaluacin de tecnologas accesibles, de
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
bajo costo, apropiadas a las condiciones locales, que cuenten con anteceden-
RURALIDAD DE tes de su utilizacin con resultados comprobados de eficiencia y que permitan
AMRICA LATINA
costos constructivos y operativos ventajosos, la simplicidad de operacin y
mantenimiento, una participacin activa de los beneficiarios y una progresiva
evolucin del nivel de servicio con el tiempo.
Evaluacin ambiental
Evaluacin econmica
360
torias de posibles impactos ambientales negativos y para la cobertura de CAPTULO 7
otros riesgos del proyecto. PROGRAMAS
DE DESARROLLO
Valor actual neto (VAN): calculado a una tasa de descuento del 10 % anual,
para determinar el proyecto de menor costo. El valor del VAN debe ser ma-
yor que cero (0)
Tasa interna de retorno (TIR): para los proyectos donde se aplica un anlisis
de beneficio-costo, la tasa interna de retorno deber ser superior al 10 %.
361
AGUA POTABLE Anlisis de sensibilidad
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE Como parte de la evaluacin econmica se incluir un anlisis de sensibilidad que
AMRICA LATINA
tome en cuenta posibles variaciones en los valores estimados de las categoras
ms importantes de costos y de beneficios y en la tasa de descuento, mostrando
en cada caso el impacto en la tasa interna de retorno (TIR) y en el valor actual neto
(VAN). Entre los cuadros de resumen de los resultados del anlisis econmico, se
incluir un cuadro indicando la TIR y el VAN para cambios en los beneficios de -10
% a -20 % y en los costos de +10 % a +20 %, y escenarios que combinen ambos
cambios para determinar las condiciones ms desfavorables.
Evaluacin financiera
362
Un proyecto debe mostrar que los ingresos corrientes y estimados de los pres- CAPTULO 7
tadores de servicios cubren el costo corriente y estimado de operacin y man- PROGRAMAS
tenimiento del proyecto para el horizonte temporal determinado. Si es preciso, DE DESARROLLO
las proyecciones deben mostrar y justificar los componentes de subsidio para
alcanzar el equilibrio financiero.
Factibilidad
La factibilidad es la etapa final de planificacin de un proyecto de desarrollo
y tiene un carcter primordialmente tcnico. Al final de esta etapa, se debe
contar con informacin suficiente para el proyecto ejecutivo, con el cual se
proceder a la licitacin y construccin de las obras de ingeniera, se determi-
narn las necesidades de supervisin y control de calidad de la construccin,
y se orientar la operacin posterior de los servicios que prestaran las obras
construidas.
363
AGUA POTABLE ta responsable de su ejecucin. Tambin se pueden considerar modalidades
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
de contratacin que incluyen financiamiento del contratista, siendo las ms
RURALIDAD DE comunes el modelo construir-operar-transferir (generalmente conocida como
AMRICA LATINA
BOT [build-operate-transfer]) u otras variantes, como podran ser disear-ope-
rar-transferir (por sus siglas en ingls DOT [design-operate-transfer]) y dise-
ar-comprar-construir (EPC [engineering-procurement-construction]). Existen
otras variantes que, en cualquier caso, deben ser objeto de anlisis para suge-
rir las opciones que consiguen la mejor asignacin de los riesgos del proyecto,
las condiciones de financiamiento, la calidad de la construccin y el costo ms
eficiente.
1. Resumen ejecutivo.
8. Anexos.
364
Proyecto ejecutivo CAPTULO 7
PROGRAMAS
En esta etapa, la alternativa que ha sido desarrollada en la etapa de factibili- DE DESARROLLO
1. Memoria descriptiva.
2. Especificaciones tcnicas.
3. Cmputos de obra.
5. Planos de licitacin.
8. Licitacin.
365
Lecciones y
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA conclusiones para
evitar errores comunes
366
integrar el concepto de amenaza, vulnerabilidad y riesgo en los anlisis, CAPTULO 7
evitando enfoques deterministas, e incluir una comprensin cabal del ciclo PROGRAMAS
hidrolgico de las aguas urbanas. DE DESARROLLO
367
Trabajos citados
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA
368
CAPTULO 7
PROGRAMAS
DE DESARROLLO
Ministerio de Medio Ambiente (2000). Libro blanco del agua en Espaa. Madrid:
Ministerio de Medio Ambiente.
369
Notas
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA explicativas
370
Introduccin
Conclusiones
Guas para el diseo 8
de proyectos
de agua potable
y saneamiento rural
Mensajes clave
376
Entidades que planifican,
CAPTULO 8
GUAS
377
AGUA POTABLE las unidades tcnicas de las instituciones sectoriales, como los Ministerios,
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
los Programas Nacionales o los Fondos de Inversin Social; pero, en la mayo-
RURALIDAD DE ra de los casos, se lleva a cabo a travs de la contratacin de firmas o con-
AMRICA LATINA
sultores individuales. La falta de estudios y diseos o las deficiencias y baja
calidad de los mismos han sido identificados como factores que limitan el
proceso de implementacin de proyectos y el desarrollo del sector (CONPES,
2014). Para superar esta limitacin, los proyectos de inversin usualmente
tambin cubren los costos de las fases de preinversin e inversin, adems
de incluir un componente de fortalecimiento de las capacidades locales para
la planificacin.
CUADRO 8.1
Organizaciones que planifican, disean la ingeniera, implementan el proyecto y operan los servicios
MMAyA: Ministerio de Medio Ambiente y Agua; FPS: Fondo Productivo y Social; CONPES: Consejo Nacional de Poltica
Econmica y Social, MVCT: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio; MADR: Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural; MSPS: Ministerio de Salud y Proteccin Social; DPS: Departamento para la Prosperidad Social; VIS-R: Vivienda
de Inters Social Rural; SENPLADES: Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo; GAD: Gobiernos Autnomos
Descentralizados; SEPRES: Secretara de la Presidencia de Nicaragua; MEF: Ministerio de Economa y Finanzas;
MVCS: Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento; PNSR: Programa Nacional de Saneamiento Rural.
Fuente.
Elaboracin propia
378
La implementacin de programas de inversin a nivel nacional, en general, CAPTULO 8
se encuentra a cargo de una unidad tcnica de implementacin de proyec- GUAS
to, dependiente de un ministerio vinculado al sector de agua y saneamiento, PARA EL DISEO
DE PROYECTOS
como, por ejemplo, el Programa Nacional de Saneamiento Rural (PNSR) del DE AGUA POTABLE
Per (recuadro 8.1), o por un fondo de inversin social, pero esto no obvia Y SANEAMIENTO
RURAL
que los Gobiernos puedan establecer programas y proyectos, adems de
mecanismos y lneas de financiamiento, para la ejecucin directa a travs
del marco institucional establecido, como es el caso de los programas de
apoyo presupuestario o de pases que utilizan directamente su presupuesto
y recursos propios.
RECUADRO 8.1
Per. Programa Nacional de Saneamiento Rural
El PNSR del Per tiene como lneas de accin: la construccin, rehabilitacin y/o amplia-
cin de infraestructura; la instalacin de sistemas de disposicin sanitaria de excretas y
el fortalecimiento de: a) las capacidades de los Gobiernos regionales y locales, las orga-
nizaciones comunales y la poblacin para la gestin, operacin y mantenimiento de los
servicios; b) las capacidades de los Gobiernos regionales y locales para la identificacin,
formulacin y ejecucin de planes, programas y proyectos de inversin en saneamiento
rural, y c) la educacin sanitaria de la poblacin beneficiaria.
Fuente.
PNSR, 2013.
379
La ingeniera
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA del proyecto
Una mirada a las normas tcnicas para agua y saneamiento rural en los pases
de la regin muestra que estas no son estticas y pasan por un proceso evo-
380
CUADRO 8.2
Tipos de opciones tcnicas para sistemas de agua potable y saneamiento
Sistemas de Saneamiento
e. Las opciones tcnicas de inodoro rural con lavamanos y alcantarillado condominial fueron especficas para los pro-
yectos del Banco Mundial (2014).
Fuentes.
a. MMAyA, 2011, b. MVCS, 2012; Agero Pittman, 1997, c. INEN, 1997; Michaud, Pearce Oroz y Simon, 2012 para UBS y
d. INAA, 2015.
381
AGUA POTABLE Parmetros bsicos de diseo
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA
Poblacin
382
CAPTULO 8
CUADRO 8.3 GUAS
Nicaragua. Perodo de diseo econmico de componentes de un sistema de abaste- PARA EL DISEO
DE PROYECTOS
cimiento de agua potable DE AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
RURAL
Componente del sistema Aos
Pozos excavados 10
Pozos perforados 15
Desarenador 20
Filtro lento 20
Lneas de conduccin 15
Tanque de almacenamiento 20
Red de distribucin 15
Fuente.
INAA, 2015.
i+t
P = Po (1+ )
100
i t
P = Po (1+ )
100
383
AGUA POTABLE Mtodo exponencial: Este mtodo supone que la variacin en el tiempo es pro-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
porcional a su valor, lo que implica que crece muy rpidamente en el tiempo, de
RURALIDAD DE acuerdo a la ecuacin:
AMRICA LATINA
i+t
P = Po * e ( 100 )
Dnde:
P = Poblacin futura en habitantes
Po = Poblacin inicial en habitantes
i = ndice de crecimiento poblacional anual en %
t = Nmero de aos de estudio o perodo de diseo
Cobertura poblacional
Se define como el porcentaje de poblacin con acceso a servicios de agua res-
pecto a la poblacin total de una localidad. El acceso a servicios de agua puede
ser a travs de conexiones domiciliarias y/o pblicas. La cobertura fsica se re-
fiere al porcentaje del rea servida de la localidad respecto al rea poblacional
total (Ministerio del Agua, 2004).
Cobertura de agua potable (%) = Poblacin servida con agua potable en ao n*100
Poblacin total ao n
384
La proyeccin de la cobertura toma en cuenta: CAPTULO 8
GUAS
1. Para el ao base, la cobertura existente. PARA EL DISEO
DE PROYECTOS
DE AGUA POTABLE
2. Para los dems aos, la proyeccin de cobertura planeada por la entidad Y SANEAMIENTO
RURAL
operadora del servicio.
En el caso de los proyectos apoyados por el Banco del Estado del Ecuador,
la cobertura de agua se mide como el nmero de viviendas abastecidas por
agua de la red pblica a travs de tubera, expresado como porcentaje del
total de viviendas. La red pblica se refiere a los sistemas de captacin y
conduccin de agua hacia las viviendas, y pueden o no incluir procesos de
tratamiento del agua. Esta definicin de cobertura excluye el acceso al agua
a travs de pozos, cisternas y otros medios diferentes a la red pblica (Banco
del Estado, 2013).
En general, se permite una sola conexin por cada vivienda donde el proyecto
financia la conexin domiciliaria hasta la caja del medidor, si este existe (Nue-
vo FISE, 2009). Cada conexin debe contar con los elementos necesarios que
aseguren un acoplamiento perfecto a la tubera matriz y ser econmicamente
adecuada al medio rural (MIDUVI, 2013).
385
AGUA POTABLE El establecimiento de una poltica financiera clara que defina los lmites de
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
la contribucin de los programas y de las familias. Usualmente, los costos
RURALIDAD DE de las instalaciones domiciliarias y del micromedidor son cubiertos por el
AMRICA LATINA
usuario (Nuevo FISE, 2009), pero existen experiencias en las que los pro-
yectos de inversin cubren los costos de la totalidad de las instalaciones
de agua y saneamiento, incluyendo las conexiones domiciliarias (MVCS,
AECID y BID, 2014).
386
el volumen de agua de la fuente no es suficiente para la instalacin de redes CAPTULO 8
con conexin domiciliaria o cuando el grado de dispersin y ubicacin de las GUAS
viviendas limita o sube excesivamente los costos de instalacin de la red. La PARA EL DISEO
DE PROYECTOS
gran mayora de los proyectos de inversin rural ya no consideran la provisin DE AGUA POTABLE
mediante las piletas pblicas. Y SANEAMIENTO
RURAL
387
AGUA POTABLE bre la capacidad de descarga mxima. Tambin se considera el factor de
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
desperdicio, que est comprendido entre 0,10 y 0,30, estimado como la
RURALIDAD DE relacin entre el volumen de agua recogida y el agua que sale del grifo
AMRICA LATINA
(Ministerio del Agua, 2004).
Cada sistema de agua cuenta con un diseo especfico que vara en fun-
cin de las caractersticas particulares de una comunidad: principalmen-
te, la naturaleza de la fuente de agua, la topografa del rea, el caudal
de agua disponible, el presupuesto disponible para las inversiones, la
operacin y mantenimiento del sistema, la demanda de opcin tcnica
y nivel de servicio presentados por las comunidades, el tipo de energa
disponible para la impulsin y distribucin del agua, y el control del vo-
lumen de consumo de agua por vivienda, entre otros. Tomando en cuenta
estos factores, los sistemas de agua se clasifican en convencionales y no
convencionales.
388
CAPTULO 8
CUADRO 8.4 GUAS
Componentes de un sistema convencional de agua potable rural PARA EL DISEO
DE PROYECTOS
DE AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
Componente Descripcin RURAL
Lnea de conduccin o Tramo de tubera que transporta agua desde la captacin hasta
impulsin la planta de tratamiento o hasta el tanque de regularizacin,
dependiendo de la configuracin del sistema de agua potable.
Lnea de aduccin La lnea de aduccin transporta agua apta para el consumo desde
la planta de tratamiento hasta el centro de distribucin para la
comunidad. Las aducciones pueden ser por gravedad, por bombeo
o mixtas.
Conexiones domiciliarias Tienen como fin regular el ingreso de agua potable o agua entubada a
y piletas pblicas una vivienda. Esta se ubica entre la tubera de la red de distribucin
de agua y la caja de registro. Puede estar ubicada fuera de la vivienda
(un punto de agua al exterior de la vivienda) o dentro de la vivienda
(conexin con mdulos sanitarios). Las piletas pblicas constituyen
un nivel de servicio comunitario para proveer agua potable a la
comunidad cuando existe baja disponibilidad de agua o las viviendas
tienen un alto grado de dispersin.
Fuentes.
Ministerio de Servicios y Obras Pblicas, 2004; MVCS, 2012; UNATSABAR, 2003; 2004a; 2004b;
2004c; 2004d; 2005a; 2005b; 2005c; 2005d; PAS, 2003.
389
Componentes del
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA diseo final del proyecto
Estudios tcnicos
390
nisterio de Hacienda, 2000). La evaluacin del sistema en cuestin incluir su CAPTULO 8
tipo y antigedad, una descripcin de sus componentes, su estado fsico y de GUAS
funcionamiento, adems del anlisis fsico, qumico y bacteriolgico del agua PARA EL DISEO
DE PROYECTOS
suministrada en la red teniendo en cuenta la normativa del pas (Ministerio de DE AGUA POTABLE
Servicios y Obras Pblicas, 2004). La evaluacin concluir con una recomen- Y SANEAMIENTO
RURAL
dacin sobre los pasos a seguir y justificar la necesidad de renovar o reponer,
ampliar, rehabilitar o mejorar el sistema de agua. El alcance de estos proyec-
tos y su contribucin para la ampliacin de cobertura se describen en el cuadro
8.5 (Banco del Estado, 2013).
CUADRO 8.5
Tipologa de proyectos de saneamiento ambiental
Fuente.
Banco del Estado, 2013; 2014
391
AGUA POTABLE y concluir con recomendaciones y la justificacin de la necesidad de reno-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
var o ampliar la cobertura, tomando en cuenta que no es una prctica comn
RURALIDAD DE el financiamiento del mantenimiento y refaccin de letrinas. Estas opera-
AMRICA LATINA
ciones de inversin podran considerarse en el caso de unidades bsicas de
saneamiento ms completas y permanentes (Ministerio de Servicios y Obras
Pblicas, 2004).
En proyectos de agua potable, tanto para sistemas nuevos como para amplia-
cin, rehabilitacin y otros, se describir la calidad del agua proveniente de las
fuentes utilizadas o de potencial uso en el proyecto. En sistemas ya existentes,
se analizar la calidad del agua disponible en sus componentes, sobre todo
en las fuentes, los reservorios y la conexin domiciliaria. Se realizarn aforos
en las fuentes y se practicarn anlisis fisicoqumicos y microbiolgicos com-
pletos en laboratorios autorizados. Tambin se incluir informacin de los l-
timos tres aos y los resultados sern comparados con los parmetros de las
normas nacionales (MEF, 2011). En regiones donde se sospecha o prevalece la
presencia de arsnico, como en el caso de algunas regiones de Nicaragua (Ba-
rragne-Bigot, 2004) o en determinadas reas del altiplano de Puno, en el Per,
el anlisis de aguas necesariamente incluir a este metal en muestras proce-
dentes de pozos perforados y excavados, adems de manantiales1, segn est
establecido en la normativa.
392
c. Estudios de suelo CAPTULO 8
GUAS
Estos estudios se realizan tomando en cuenta la magnitud de las estructuras y PARA EL DISEO
DE PROYECTOS
la calidad de los suelos, as como el tamao de la poblacin y los componentes DE AGUA POTABLE
del sistema. Para poblaciones inferiores a 2.000 habitantes, los estudios de Y SANEAMIENTO
RURAL
suelo para la obra de captacin, el tanque de almacenamiento, la planta de
tratamiento y obras especiales requieren de un ensayo simplificado de suelos
en sitio (pozo de observacin y determinacin de fatiga in situ2), a diferencia
de los sistemas para poblaciones mayores de 2.000 habitantes, que requieren
estudio de suelo (tipo de suelo, composicin granulomtrica, ensayo de pene-
tracin, pruebas de compactacin y densidad in situ) o un estudio geotcnico
(Ministerio del Agua, 2004).
d. Trabajos topogrficos
393
AGUA POTABLE aguas abajo de la captacin, con perfiles transversales cada 10 metros, de un
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
ancho mnimo igual al ancho del cauce ms 30 metros de cada ribera (Gobier-
RURALIDAD DE no de Chile, 2009).
AMRICA LATINA
Estudios socioeconmicos
394
Las caractersticas de la poblacin de la comunidad en nmero, por grupo CAPTULO 8
etario, ndice de crecimiento, nivel de residencia (permanente o tempo- GUAS
ral), migracin y el grado de aglutinacin (concentrada, semidispersa o PARA EL DISEO
DE PROYECTOS
dispersa). A partir de esta informacin, se determina la poblacin a la que DE AGUA POTABLE
beneficiar el proyecto y la cobertura real del mismo. Y SANEAMIENTO
RURAL
395
AGUA POTABLE Estudios ambientales
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE El estudio o anlisis ambiental de un proyecto de agua y saneamiento es un
AMRICA LATINA
requerimiento obligado para la aprobacin de su viabilidad. Su propsito es
verificar que el proyecto est adoptando normas para la conservacin, protec-
cin, mejoramiento y restauracin del medio ambiente y los recursos naturales
que lo integran, y para asegurar su uso racional y sostenible. Para ello, cada
pas cuenta con un marco normativo y procedimientos legales que deben ser
adoptados por todo proyecto para el otorgamiento de una licencia ambiental
previo al inicio de la construccin de un sistema de agua y saneamiento rural.
Por ejemplo, en el caso del Ecuador, el Programa de Agua y Saneamiento para
Zonas Rurales y Pequeas Comunidades del Ecuador (BEDE y MIDUVI, 2010),
en aplicacin de la normativa del Sistema de Evaluacin Ambiental del pas,
establece que todo proyecto de agua y saneamiento rural debe seguir los pa-
sos siguientes:
8. Designacin, por parte del MAE, del facilitador para el proceso de socializa-
cin de la evaluacin ambiental del proyecto.
396
10. Aprobacin de la evaluacin ambiental del proyecto por parte del MAE y CAPTULO 8
autorizacin para el trmite administrativo de otorgamiento de licencia am- GUAS
biental (pago de tasas establecidas y emisin de garantas). PARA EL DISEO
DE PROYECTOS
DE AGUA POTABLE
11. Otorgamiento de la licencia ambiental e inicio de las obras constructivas Y SANEAMIENTO
RURAL
previstas en el proyecto
Evaluacin socioeconmica
397
AGUA POTABLE ca (SNIP) del Per. La evaluacin identifica la situacin sin proyecto (SP) y con
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
proyecto (CP), donde SP corresponde a la capacidad real y optimizada del ser-
RURALIDAD DE vicio ya existente y CP corresponde a la condicin en que quedar el servicio
AMRICA LATINA
luego de la ejecucin del proyecto.
CUADRO 8.6
Per. Etapas de la evaluacin costo-beneficio de proyectos de agua potable rural a
precios sociales
Fuente.
Resumida a partir de MEF, 2011; Guibo, 2012.
398
La evaluacin econmica con el criterio costo-efectividad requiere una eva- CAPTULO 8
luacin por separado para cada subcomponente (redes de alcantarillado y GUAS
plantas de tratamiento de desage) porque la poblacin beneficiaria puede PARA EL DISEO
DE PROYECTOS
ser diferente. Para ello, se comparan los ndices costo-efectividad (ICE) de los DE AGUA POTABLE
subcomponentes del proyecto con lneas de corte para decidir si conviene su Y SANEAMIENTO
RURAL
ejecucin utilizando la relacin:
Las lneas de corte son valores mximos de beneficio por habitante, normados
por las autoridades sectoriales para indicadores de agua y saneamiento. El
proyecto se acepta si su ICE es menor o igual al valor de la lnea de corte.
Anlisis financiero
Anlisis de sensibilidad
VANS = FBNSt
(1+TSD)t
t=0
Donde
FBNS = Flujo de beneficios netos sociales = Flujo de beneficios sociales Flu-
jo de costos sociales
TSD = Tasa social de descuento (*)
(*) La TSD para agua y saneamiento rural es determinada por cada pas; as, en Ecuador es 12 % (MIDUVI,
2013); en Nicaragua, el FISE considera 10 % (Banco Mundial, 2014); en el Estado Plurinacional de Bolivia,
es el 12,67 % (Ministerio de Planificacin del Desarrollo, 2006) y en Per el 10 % (MEF, 2011).
399
AGUA POTABLE En proyectos de agua potable, se consideran cambios en beneficios, costos de
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
inversin y costos de operacin y mantenimiento. Adicionalmente, se verifica
RURALIDAD DE la mxima variacin que puede soportar el proyecto sin dejar de ser social-
AMRICA LATINA
mente rentable (VANS 0 o TIRS Tasa social de descuento).
Datos financieros
Costos de supervisin.
Estos costos pueden ser agrupados en costos directos (CD) y costos indi-
rectos (CI), donde CD es el costo propio de las inversiones y CI se refiere
a los gastos generales y utilidades (puede ser expresado como un por-
centaje del CD) ms los impuestos (porcentaje del costo total en obras
por contrata). En caso de obras por administracin directa, solo se con-
sideran gastos generales (pero no utilidades) e impuestos al valor agregado
400
del costo de materiales y equipos. Se incluyen, tambin, los costos de ela- CAPTULO 8
boracin del expediente tcnico y los costos de supervisin (ambos como un GUAS
porcentaje de los CD). PARA EL DISEO
DE PROYECTOS
DE AGUA POTABLE
Los costos de inversin son estimados por separado para cada uno de Y SANEAMIENTO
RURAL
los componentes del sistema de agua (captacin, aduccin, tratamiento,
almacenamiento, distribucin y conexiones domiciliarias) y saneamiento.
Los costos para cada uno de estos componentes se estiman por catego-
ra del gasto (bienes transables, materiales locales, mano de obra califi-
cada, mano de obra semicalificada, mano de obra no calificada urbana,
mano de obra no calificada rural). El costo total se calcula sumando el
costo de inversin ms el costo de manejo del impacto ambiental (Mi-
nisterio de Planificacin del Desarrollo, 2006; Ministerio de Hacienda y
Crdito Pblico, 2015)3.
401
AGUA POTABLE Anlisis tarifario
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE La sostenibilidad de un servicio de agua comunitario tiene como uno de
AMRICA LATINA
sus pilares la operacin y el mantenimiento adecuados. Los costos tie-
nen que ser cubiertos de manera continua y sostenida, siendo la tarifa la
principal fuente de ingresos para cumplir con estas responsabilidades.
En consecuencia, la tarifa debe contar con una estructura que asegure,
como mnimo, la cobertura de los costos de administracin, operacin
y mantenimiento de los sistemas y, en lo posible, la renovacin y repo-
sicin del equipo menor a fin de garantizar la eficiencia y sostenibilidad
de los servicios.
402
CAPTULO 8
CUADRO 8.7
GUAS
Tarifa como porcentaje del ingreso familiar mensual PARA EL DISEO
DE PROYECTOS
DE AGUA POTABLE
Pas % del ingreso familiar mensual Y SANEAMIENTO
RURAL
Bolivia a 0,5 - 2,4 %
Ecuador b 5%
Nicaragua c
<2%
Fuente.
a. Estado Plurinacional de Bolivia y BID, 2011; a. MIDUVI, 2013; c. BID, 2008.
403
AGUA POTABLE diferentes para un mismo mbito geogrfico, como el rural, crea conflictos
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
sociales a nivel de las comunidades, que buscan el beneficio del proyecto
RURALIDAD DE que ofrece las mayores ventajas y la menor demanda de contribucin, mu-
AMRICA LATINA
chas veces, sin tomar en cuenta los efectos que tiene la poltica promovida
sobre la sostenibilidad de los servicios, que solo se evidencian en la fase
posinversin.
CUADRO 8.8
Panam. Poltica financiera del proyecto de agua y saneamiento
Instalaciones Pagado por los dueos Los dueos de las Los dueos de la casa
domiciliarias de la casa. viviendas excavan las pagan el 10 % de los
salidas, pagan un costos.
10 % de los costos.
Fuente.
MINSA y Banco Mundial, 2007.
404
CUADRO 8.9
Nicaragua. Contribucin de los CAPS, la municipalidad y el Estado a los costos de inversin de siste-
mas de agua ejecutados por el FISE
Sistema nuevo Aporta en especie o efectivo conforme: Aporta contrapartida Los nuevos servicios (agua,
o rehabilitacin 5 % en pozos excavados a mano. mnima de 10 % del saneamiento, tratamiento
mayor por edad total del proyecto de aguas residuales) son
(ms de 10 aos) 10 % en proyectos de agua o proyectos (obras). prioridad para fondos del
integrales (agua y saneamiento). Gobierno nacional.
7,5 % en proyectos de saneamiento
(obras).
Ampliacin del Aporta en especie o efectivo: Aporta contrapartida Los servicios nuevos (agua,
servicio o por Sistemas A y B: 10 % - 20 %. mnima de 10 % del saneamiento, tratamiento
cambio de sistema total del proyecto de aguas residuales) son
(Sistemas C o D entran en la categora (obras). prioridad para fondos del
rehabilitacin). Gobierno nacional.
Cambio del nivel Sistemas A y B: 20 % - 50 %. Cubre la diferencia. Cubre parcialmente (de 0 a
de servicio (cambio (Sistemas C o D entran en la categora Sistemas A y B: 50 % 30 %) si la inversin excede
de sistema) rehabilitacin). - 80 % la capacidad de pago de la
(Ej.: pozo aislado municipalidad (7,5 % de su
a pozo con bombeo presupuesto)
y red)
Rehabilitacin Sistemas C y D: 20 % - 50 % Cubre la diferencia. Cubre parcialmente (de 0 a
mayor por deterioro Sistemas C y D: 50 % 30 %) si la inversin excede
(menos de 10 aos) - 80 % la capacidad de pago de la
municipalidad (7,5 % de su
presupuesto)
Rehabilitacin Fuente primaria de financiamiento para Puede cubrir No se financia
menor cubrir costos de rehabilitacin parcialmente cuando
(<50 % obra) Sistemas B: 10 % - 100 % el costo excede la
capacidad de pago de la
Sistemas C: 15 % - 100 % comunidad.
(Observacin: Sistemas A no necesitan Sistemas B: 0 % - 90 %
rehabilitacin; Sistemas D necesitan
rehabilitacin mayor) Sistemas C: 0 % - 85 %
Nota. Los indicadores A, B, C y D del SIASAR (2012) muestran el estado y la calidad del servicio prestado por los sistemas
de agua; se otorga la clasificacin A o B si todos los elementos estn en buen estado y el sistema est suministrando
agua adecuadamente, mientras que tendr una clasificacin C o D si no est abasteciendo a la comunidad y son necesa-
rias grandes obras de reparacin.
Fuente.
Extrado de MEPAS, 5o versin Nuevo FISE, 2014.
405
AGUA POTABLE La estructura de un cronograma de ejecucin depende del tipo de proyecto y
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
sus componentes. No obstante, se puede indicar que el formato clsico es el
RURALIDAD DE Diagrama de Gantt o diagrama de barras ajustado para realizar el seguimiento
AMRICA LATINA
fsico y financiero de un proyecto, identificando la ruta crtica y buscando co-
herencia entre la ejecucin fsica y financiera. El cronograma tambin puede
ser desglosado en un cronograma de inversin y otro especfico para realizar el
seguimiento de las metas fsicas del proyecto. Se muestra un modelo de cro-
nograma de avance fsico en el cuadro 8.10.
CUADRO 8.10
Modelo de cronograma de avance fsico de un proyecto de agua
Nombre resumido del Proyecto Mejoramiento, ampliacin del servicio de agua potable y construccin de
letrinas sanitarias en las localidades del distrito de Huamanguilla-Huanta
Localidad: Yanapampa
Referencia Unidad Cantidad Costo Meses
actividad 1er Mes 2do Mes 3er Mes 4to Mes
en S/.
1 Sem
2 Sem
3 Sem
4 Sem
1 Sem
2 Sem
3 Sem
4 Sem
1 Sem
2 Sem
3 Sem
4 Sem
1 Sem
2 Sem
3 Sem
4 Sem
tem
GLB: Global
Fuente.
Municipalidad Distrital de Huamanguilla, 2009.
406
Las instituciones sectoriales de cada pas tienen establecido el tipo, n- CAPTULO 8
mero y estructura de los cronogramas que deben ser incluidos en los do- GUAS
cumentos del diseo final de un proyecto; esto puede variar con el requeri- PARA EL DISEO
DE PROYECTOS
miento de las agencias de financiamiento, que pueden pedir cronogramas DE AGUA POTABLE
que muestren el desarrollo de tareas especficas, como el plan de adquisi- Y SANEAMIENTO
RURAL
cin de bienes y servicios.
Anlisis y gestin de la
vulnerabilidad y el riesgo
407
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO CUADRO 8.11
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
Impactos ambientales potenciales y medidas de mitigacin en la preinversin y cons-
AMRICA LATINA truccin de acueductos rurales (redes, tanques, conexiones y proteccin)
Fuente.
Nuevo FISE, 2013.
408
e) sistema de alcantarillado condominial; f) inodoro ecolgico con lavamanos CAPTULO 8
y zanja de infiltracin; g) inodoro convencional con lavamanos y fosa de ab- GUAS
sorcin; h) inodoro convencional con lavamanos, ducha con regadera y tanque PARA EL DISEO
DE PROYECTOS
sptico; i) tasa rural con lavamanos, ducha con regadera, biodigestor y campo DE AGUA POTABLE
de infiltracin; j) lavadero sencillo o doble con caseta y fosa de absorcin; k) la- Y SANEAMIENTO
RURAL
vadero, lavamanos, ducha con regadera, lavatrastos de cocina y biojardinera;
l) inodoro convencional con lavamanos, ducha con regadera y alcantarillado
simplificado; m) letrina VIP, unidad de lavamanos, bao con pileta de agua y
fosa de absorcin.
El componente social y la
participacin de la comunidad
El diseo final del proyecto requiere describir con claridad el papel de la co-
munidad en cada una de las etapas del ciclo del proyecto, incluyendo la fase
del posproyecto, las acciones para el fortalecimiento de su participacin, el
personal profesional necesario para implementar las actividades del com-
ponente social, los materiales y guas de apoyo, los procesos de monitoreo
de los roles de la comunidad, las actividades de capacitacin y la institucio-
nalidad responsable de prestar asistencia a las comunidades. El cuadro 8.12
describe las principales actividades de las fases de preinversin e inversin
en las que participa la comunidad en los proyectos ejecutados por el FISE
de Nicaragua.
409
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO CUADRO 8.12
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
Nicaragua. Participacin comunitaria en el ciclo del proyecto
AMRICA LATINA
Factibilidad, diseo y Promocin comunitaria y capacitacin (inicio del mdulo III; PGC; talleres
evaluacin ex ante 1, 2 y 3 sobre Organizacin, Salud, Ambiente y Gnero [OSAG], talleres 1 y
2 sobre Administracin, Operacin y Mantenimiento [AOM]).
Recoleccin de tarifa.
Legalizacin de predios.
Junto con Alcalda, revisin del informe en borrador.
Asamblea de concertacin final para aprobacin del informe de
factibilidad del proyecto.
Posobra y Promocin comunitaria durante 6 meses con apoyo del facilitador social
sostenibilidad del FISE.
Reforzamiento de capacitacin.
Reparacin y mantenimiento del sistema.
Promocin para mantener la responsabilidad en el pago de tarifa.
Asamblea comunitaria de cierre y evaluacin final de sostenibilidad.
Fuente.
Nuevo FISE, 2009.
410
La disponibilidad de recursos humanos CAPTULO 8
capacitados en metodologas de
GUAS
promocin social PARA EL DISEO
DE PROYECTOS
DE AGUA POTABLE
La implementacin del componente social en los proyectos de agua y sa- Y SANEAMIENTO
RURAL
neamiento rural, por su naturaleza, requiere contar con personal especia-
lizado o capacitado en las tcnicas y metodologas sociales, sobre todo,
en las relaciones con las comunidades. La mayor parte de los proyectos
de inversin hacen esfuerzos por contar con profesionales competentes,
pero la prctica demuestra que casi todos los proyectos de inversin tie-
nen dificultades en encontrar personal en nmero suficiente, capacitado
e interesado en prestar servicios en zonas remotas, teniendo que llenar
los vacos con personal eventual de distintas disciplinas con limitado en-
trenamiento en tcnicas sociales. Esta limitacin se hace extensiva a las
distintas empresas y firmas consultoras que desarrollan el componente
social bajo contrato.
Adopcin de materiales de
capacitacin validados
411
AGUA POTABLE Fortalecimiento del marco institucional
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
local para el apoyo en desarrollo
RURALIDAD DE comunitario
AMRICA LATINA
Este entorno requiere que los proyectos de inversin y las instituciones secto-
riales dediquen esfuerzos a fortalecer las capacidades institucionales de los
Municipios o Gobiernos locales para que estos puedan apoyar a las comunida-
des de manera continua ms all de los seis meses. Un punto que contribuye al
respecto es la asignacin, por parte de los Municipios, de recursos suficientes
para contar con un profesional en ciencias sociales que apoye las actividades
de fortalecimiento del desarrollo comunitario en las comunidades de su m-
bito, sin olvidar la dotacin de equipo y materiales para que este profesional
cumpla con sus tareas.
412
Las responsabilidades de los Gobiernos municipales (BID, 2011) son: CAPTULO 8
GUAS
1. Abrir una contabilidad separada para registrar y administrar los recursos PARA EL DISEO
DE PROYECTOS
financieros que recibirn del programa a travs del BEE. DE AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
RURAL
2. Contratar y supervisar la ejecucin del componente de infraestruc-
tura de los proyectos siguiendo las polticas acordadas con la agencia de
financiamiento.
413
AGUA POTABLE Buscando economas de escala y procurando atraer el inters de firmas com-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
petentes, la contratacin se realiza para la ejecucin de paquetes de subpro-
RURALIDAD DE yectos concentrados en una regin geogrfica determinada en base a trminos
AMRICA LATINA
de referencia especficos, que son aprobados por la institucin normativa sec-
torial del Gobierno y que no han suscitado objeciones de las agencias de finan-
ciamiento. El proceso administrativo y legal, que incluye desde la elaboracin
de los trminos de referencia, la convocatoria, los procesos de seleccin y la
no objecin del financiador hasta el arranque dc actividades a nivel de campo,
puede tomar varios meses.
CUADRO 8.13
Mtodos tpicos de contratacin de firmas para la ejecucin de obras civiles
Fuente.
Banco Mundial, 2014
Generalmente, la recepcin provisional final de las obras est a cargo del Muni-
cipio, que firma el acta de entrega para dejar constancia de ello. Luego, el Mu-
nicipio la transfiere a la comunidad o comunidades que sern responsables de
414
su administracin a travs de una junta administradora de servicios de sanea- CAPTULO 8
miento (JASS) o, en el mejor de los casos, por una asociacin de JASS, organiza- GUAS
da como operador de los sistemas y actuando como una pequea empresa, que PARA EL DISEO
DE PROYECTOS
implementa algunos principios de la economa de escala. DE AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
RURAL
Operacin y mantenimiento
de los servicios (posproyecto)
415
Conclusiones
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA
416
procesos tcnicos de ingeniera que en la metodologa. Un mayor conoci- CAPTULO 8
miento de esos elementos puede contribuir a realizar un mejor uso de los GUAS
recursos por parte del personal del proyecto. PARA EL DISEO
DE PROYECTOS
DE AGUA POTABLE
En la prctica, la poltica financiera de la mayor parte de los proyectos de Y SANEAMIENTO
RURAL
agua y saneamiento rural solo considera el costo total de la infraestructura
y la contribucin financiera del Gobierno central y del Municipio. Excluye,
sin embargo, la contribucin de las comunidades, generalmente, en mano
de obra y materiales locales. Este esquema de financiamiento y su efecto
sobre el empoderamiento de las comunidades respecto a los servicios de
agua y saneamiento y su sostenibilidad requieren ser evaluados siguiendo
mtodos de investigacin social rigurosos.
417
Trabajos citados
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA
418
CAPTULO 8
GUAS
PARA EL DISEO
DE PROYECTOS
DE AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
RURAL
Gobierno de Chile (2009). Manual de soluciones de saneamiento sanitario
para zonas rurales. Santiago de Chile: Subsecretara de Desarrollo Regional y
Administrativo, Ministerio del Interior.
419
AGUA POTABLE Ministerio de Hacienda (2000). Metodologas de preparacin y evaluacin de
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
proyectos de servicios bsicos. Resolucin Bi-Ministerial N. 082. VIPFE. La Paz.
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (2015). Metodologa de preinversin
para proyectos de agua y saneamiento. Recuperado el 15 de junio de 2015 de
SNIP: http://www.snip.gob.ni/docs/files/metodologiaGeneral.pdf
420
Nuevo FISE (2013). Marco de gestin ambiental y social del proyecto de CAPTULO 8
sostenibilidad del sector agua y saneamiento rural. Managua: Unidad de GUAS
Gestin Ambiental y Departamento de Gestin Social. PARA EL DISEO
DE PROYECTOS
DE AGUA POTABLE
Nuevo FISE. (2009). Manual de ejecucin de proyectos de agua y saneamiento Y SANEAMIENTO
RURAL
(MEPAS). Managua: Recuperado de http://www.fise.gob.ni/images/MEPAS_
Nuevo_FISE_270909.pdf
421
AGUA POTABLE UNATSABAR (Unidad de Apoyo Tcnico para el Saneamiento Bsico del
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
rea Rural del CEPIS) (2005d). Gua para el diseo de redes de distribucin en
RURALIDAD DE sistemas rurales de abastecimiento de agua. Lima: Organizacin Panamericana
AMRICA LATINA
de la Salud (OPS) y Centro Panamericano de Ingeniera Sanitaria y Ciencias del
Ambiente (CEPIS).
422
Notas
CAPTULO 8
GUAS
423
Introduccin
La fase de posconstruccin y la
sostenibilidad de los servicios
Operacin y mantenimiento de la
infraestructura
La participacin comunitaria
y el enfoque de respuesta a la
demanda
Conclusiones
Orientaciones prcticas 9
sobre la sostenibilidad
de los servicios
de agua potable y
saneamiento rural
Mensajes clave
RECUADRO 9.1
Origen y evolucin del concepto de sostenibilidad
El origen se remontara a los aos sesenta del siglo XX en el rea de la biologa, cuan-
do los profesionales de las actividades forestales y pesqueras buscaban mantener la
explotacin de los recursos considerando los ritmos de renovacin o conservacin de
esas especies. La sustentabilidad radicaba en saber aprovecharlas teniendo en cuen-
ta sus tasas anuales de reproduccin (Dixon & Fallon, 1989). Luego hubo algunos hi-
tos importantes, en 1981, 1983 y 1987, cuando los expertos mundiales de las Naciones
Unidas trataban de dar una solucin a la contradiccin creciente entre la conservacin
de los ecosistemas y el crecimiento econmico no regulado (Gudynas, 2004)1; pero el
hito principal se produjo en la Conferencia de Dubln y la Conferencia de la Tierra, en
Ro de Janeiro (ambas en 1992), cuando la mayora de pases del mundo hicieron una
declaracin de principios y adoptaron la llamada Agenda 21 para luchar contra la po-
breza y en favor del desarrollo sostenible. All se acord que el desarrollo sostenible
est articulado con el aprovechamiento y la ordenacin de los recursos hdricos, cuyos
usos deberan planificarse de manera integrada.
De esa poca, tambin destacan los pioneros estudios realizados en el Banco Mundial
(Grover, 1983; Palange & Zavala, 1989; Srinivasan, 1990; Narayan, 1995), enfocados en
428
el ciclo de un proyecto y en la participacin de la comunidad rural durante la construccin
de los sistemas de agua potable (SAP) y en su operacin y mantenimiento.
En los aos siguientes, luego de las experiencias de los aos ochenta, declarados como
la Dcada del Agua Potable y el Saneamiento Ambiental por las Naciones Unidas, el con-
cepto de sostenibilidad se fue adaptando para los servicios de agua y saneamiento en
los distintos pases de ALC (Banco Mundial, 2002), tanto en Centroamrica (Rivera Garay,
2001) como en Amrica del Sur (Cosude, 1994, Mayo; 2004; CARE, 2006).
La fase de posconstruccin
y la sostenibilidad de los servicios
429
AGUA POTABLE mentacin como herramienta para garantizar la sostenibilidad de los servicios
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
y brindar coberturas de calidad de forma continua a las familias beneficiarias.
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA
As, la gran mayora de Gobiernos y entes rectores del sector de agua potable y sa-
neamiento de los pases de Amrica Latina y el Caribe (ALC) han llegado a un con-
senso para que las estrategias y lineamientos de poltica sectorial se diseen con
elementos que garanticen o mejoren la sostenibilidad de los servicios. Tambin
hay consenso en reconocer que ningn proyecto o programa de inversin para
agua y saneamiento rural puede omitir el concepto de sostenibilidad. Por ejemplo,
desde finales de los aos noventa, Mxico, con apoyo del BID, prepar un Progra-
ma para la Sostenibilidad de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento (PROS-
SAPSYS), que actualmente sigue activo (BID, 2014)2. Sin embargo, una declaracin
directa sobre la bsqueda de la sostenibilidad de las inversiones y de los proyec-
tos, o incluso su reconocimiento y traduccin en una poltica pblica determina-
da, no es una condicin suficiente para conseguir la sostenibilidad. Se necesita
tambin un conjunto de factores complementarios de carcter institucional y de
arreglos institucionales y compromisos de los diversos actores para asegurarla.
RECUADRO 9.2
Agenda 21. Captulo 18
18.15 Del reconocimiento del hecho de que el agua constituye un bien econmico y so-
cial se desprende que habr que evaluar ms a fondo y comprobar sobre el terreno
las diversas opciones disponibles para cobrar tarifas a los usuarios del agua (incluidos
los hogares, las zonas urbanas y los grupos de usuarios de agua industrial y agrcola).
Habr que desarrollar an ms los instrumentos econmicos que tengan presentes
los costos de oportunidad y los efectos en el medio ambiente. En mbitos rurales y
urbanos debera estudiarse sobre el terreno la predisposicin de los usuarios a pagar.
Fuente.
Naciones Unidas, 1992.
430
Se puede decir que la sostenibilidad de los servicios de agua y saneamiento CAPTULO 9
rural es parte de un proceso social, poltico y econmico que se est cons- ORIENTACIONES
truyendo y que cada ao adopta nuevos desafos y ofrece nuevas lecciones. PRCTICAS
SOBRE LA
En efecto, en el marco de los esfuerzos que realizan los pases de ALC por SOSTENIBILIDAD
alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio en 2015 y los nuevos compro- DE LOS SERVICIOS
DE AGUA POTABLE
misos establecidos para despus de esa fecha, con los Objetivos del Desa- Y SANEAMIENTO
rrollo Sostenible, se han identificado los factores que intervienen de forma RURAL
directa en la sostenibilidad de los servicios rurales. Dichos factores han sido
destacados en las Conferencias Latinoamericanas de Saneamiento, conoci-
das como LATINOSAN3 (AECID, 2013; Quiroga, et al., 2008; Brikk y Bredero,
2003)4, y se resumen en cuatro factores de distinto carcter destacados por
Brikk y Bredero:
431
AGUA POTABLE identificando las capacidades y recursos humanos locales (tcnicos, alba-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
iles, carpinteros, plomeros) para las fases de construccin y posproyecto.
RURALIDAD DE Para el saneamiento, hay que identificar adems los proveedores de servi-
AMRICA LATINA
cios para su construccin o mejora y para la limpieza de pozos o tanques
(comunitarios, comunales o privados). Un tema que est adquiriendo ms
relevancia es la disponibilidad de subsidios y eventuales lneas de crdito o
prstamos a las familias para mejorar sus servicios de saneamiento; igual-
mente, en la fase de posproyecto, es ms frecuente el papel de los Gobier-
nos locales para bridar asistencia tcnica, supervisin y monitoreo en el
buen uso de los servicios rurales, tema que se ver ms adelante.
432
comunidades rurales, sigue vigente. De manera general, este aspecto CAPTULO 9
se concreta en la organizacin de la entidad operadora del servicio (la ORIENTACIONES
JASS o, eventualmente, la asociacin de JAS, u otra instancia aceptada PRCTICAS
SOBRE LA
por la comunidad). Tambin se debe conocer el rol de los lderes locales, SOSTENIBILIDAD
religiosos, el personal docente de las escuelas, los trabajadores y DE LOS SERVICIOS
DE AGUA POTABLE
promotores locales de salud, y, an ms importante, los tcnicos del Y SANEAMIENTO
Gobierno local. De la buena relacin que se establece entre el Gobierno RURAL
local, la comunidad y los operadores (JASS, asociaciones de JASS, etc.)
depender la sostenibilidad de los servicios, especialmente, en temas
como la cobranza de las cuotas y la vigilancia del uso de los servicios de
saneamiento en las viviendas de la comunidad.
Operacin y mantenimiento
de la infraestructura
433
CUADRO 9.1
La capacitacin a las comunidades en AOM en un esquema de desarrollo comunitario (DESCOM)
Promocin Organizar la JASS, Diagnstico comunal Organizacin de los usuarios Depender del
antes de la elegir su comit participativo. Sesin de en JASS. Los usuarios nmero de familias
construccin del directivo y tomar capacitacin a los usuarios estn informados sobre los y el tamao y
sistema decisiones sobre sobre agua potable y alcances del proyecto. El dispersin de la
la ejecucin del saneamiento. comit directivo asume sus comunidad.
proyecto. funciones. En promedio tres
meses.
Promocin Fortalecer los Seguimiento de los avances Comit directivo de la JASS En funcin del
durante la conocimientos y de construccin del SAP. aprende el manejo de los cumplimiento de
construccin del destrezas de las Comit directivo de la JASS estatutos y el libro de actas. los compromisos
sistema de agua familias y del comit elabora los estatutos y el Los usuarios implementan de los tres actores.
potable (SAP) directivo de la JASS. reglamento. Capacitacin sus conexiones de agua y En promedio seis
a familias para la conexin de disposicin de excretas meses.
domiciliaria. (bao rural).
Seguimiento La firma contratista Visitas bimensuales. Los comits de las JASS La fase de
posproyecto acompaa a las Prcticas de cloracin y asumen sus funciones de seguimiento
JASS, luego de actividades diversas. forma independiente. posproyecto puede
entregar el servicio ser de seis a doce
en funcionamiento. Los servicios de agua y meses, segn los
Coordinacin con la saneamiento tienen un convenios con los
unidad municipal de calidad bsica reconocida contratistas y los
agua y saneamiento y por las familias. Gobiernos locales.
el MINSA (Ministerio
de Salud).
Fuente.
DRVCS, 2011 de Cajamarca y elaboracin propia
434
planes anuales de apoyo y asistencia tcnica a las comunidades rurales,
aun cuando los temas y tareas a implementar en la fase del posproyecto
son casi los mismos (ya sea de un proyecto o del municipio local), puesto
que estn enfocados a fortalecer la capacidad de gestin de los opera-
dores rurales. Para comenzar a disear la estrategia del DESCOM, tan-
to a nivel de los proyectos nacionales como para el plan operativo anual
(POA anual de los municipios), se deber comenzar adoptando un marco
lgico a fin de identificar los problemas, los objetivos, las metas y los
indicadores que permitirn evaluar los avances o limitaciones para con-
seguir los resultados esperados. Algunos autores (Guachalla, 2005) su-
gieren elaborar estrategias de DESCOM de Gobiernos locales y escuelas
rurales para potenciar los resultados e impactos en la calidad de vida de
las familias rurales.
El papel de los
Gobiernos locales
435
AGUA POTABLE noventa, elabor un paquete de herramientas para los proyectos de agua
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
y saneamiento rural en el que asignaba un rol clave a los Gobiernos locales
RURALIDAD DE para:
AMRICA LATINA
436
RECUADRO 9.3
Nicaragua. Servicios que brindan las UMAS a las comunidades (2010)
Fuente.
Presentacin de Isabel del Carmen Castillo, Nuevo FISE (en PAS, 2010).
Cabe recordar que el hecho de que la creacin de las reas tcnicas municipa-
les (ATM, UTIM, UMAS, etc.) sea reconocida en las polticas y estrategias sec-
toriales no significa su adopcin e implementacin automtica. Por ejemplo,
en el Per, la experiencia de las ATM ha sido relevada y validada no solo por el
Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural (PRONASAR) y el Programa
de Saneamiento Rural (PNSR), sino tambin por los proyectos de las agencias
de cooperacin internacional (la suiza Cosude con SABA, Sum Canad, la ale-
mana GIZ y la agencia internacional CARE). Sin embargo, en la actualidad, se
estima que menos del 40% de los Gobiernos locales han creado estas reas
de apoyo tcnico municipal, aunque existen buenas experiencias. Entre ellas,
437
AGUA POTABLE est el proyecto SABA, que apoya la agencia de cooperacin suiza y que cuen-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
ta con actividades en catorce regiones del pas. Este proyecto tiene entre sus
RURALIDAD DE metas la creacin y fortalecimiento de las ATM. En el ltimo quinquenio, ha
AMRICA LATINA
brindado asistencia a 468 municipios con este fin (cuadro 9.2), aunque los re-
sultados no son homogneos; de ah que clasifiquen las ATM en tres niveles,
en donde el nivel 1 es la que tiene un mejor desempeo. Est pendiente que el
ente rector, en su caso el Ministerio de Vivienda, consolide las ATM municipales
que han tenido apoyo de los cooperantes y las extienda a los 1.400 municipios
rurales, reconociendo que es una herramienta esencial para la sostenibilidad.
CUADRO 9.2
Per. Indicadores de gestin del rea tcnica municipal (ATM) y de las JASS (2013)
(en ejecucin)
N. JASS que
brinda agua
N. de POA
Personal
N. JASS
N. JASS
N. JASS
N. JASS
(Nivel 2)
(Nivel 2)
N. ATM
N. ATM
N. ATM
N. ATM
(Nivel 3)
(Nivel 3)
(Nivel 1)
(Nivel 1)
clorada
(Total)
(Total)
N. de
Tumbes 5 4 1 5 4 38 11 8 19 24
Amazonas 23 13 7 3 35 13 25 3 9 13 9
San Martn 19 7 10 2 31 4 31 6 9 16 6
Madre de Dios 8 5 2 1 8 8 43 14 11 18 14
La libertad 16 15 0 1 20 12 77 6 13 58 15
Total 468 226 141 99 546 361 5602 1153 2470 1979 1194
Fuente.
Cosude, 2014.
438
El control
CAPTULO 9
ORIENTACIONES
439
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO CUADRO 9.3
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
Los factores que afectan la calidad del agua en comunidades rurales
AMRICA LATINA
Factores externos
Fuente.
OPS y Cosude, 2007.
440
El plan local de control de la calidad del agua se elabora siguiendo algunos CAPTULO 9
criterios o principios bsicos, tales como: i) identificar los puntos de peligro, ORIENTACIONES
estimar el riesgo y la adopcin de medidas de prevencin; ii) establecer los l- PRCTICAS
SOBRE LA
mites crticos en los puntos de control, y iii) establecer procedimientos para SOSTENIBILIDAD
vigilar los puntos crticos y medidas de prevencin en caso de ocurrencia de DE LOS SERVICIOS
DE AGUA POTABLE
algn evento que ponga en riesgo la calidad del agua, entre otros. Y SANEAMIENTO
RURAL
La vigilancia sanitaria del agua para consumo humano es una actividad que se
organiza con los usuarios. Estos cumplen un papel de apoyo al operador del
servicio dado que estn localizados en toda el rea que comprende el siste-
ma de agua potable; tienen conciencia y conocimiento de que la desinfeccin
y la cloracin inciden directamente en la prevencin de enfermedades y en el
cuidado de la salud de las familias, y ayudan especialmente a controlar los pa-
rmetros microbiolgicos y parasitolgicos, adems de los otros parmetros
que establecen las leyes7. En muchas localidades rurales, los operadores de
los servicios de agua potable realizan la cloracin en los reservorios usando
tecnologas sencillas y conocidas8, pero la gran mayora tiene problemas tc-
nicos o de abastecimiento del cloro. Dichas limitaciones fueron advertidas en
distintos estudios; por ejemplo, uno del CEPIS (1999), realizado en cuatro regio-
nes del Per, encontr que slo el 37% de los sistemas realizaban la cloracin9;
pasada una dcada, la situacin era ms grave, pues, en los ltimos aos, se
ha producido un dramtico abandono de la cloracin rural; a nivel nacional, las
coberturas de agua con calidad seran menores al 2% (PNSR, 2013), mientras
que en algunos proyectos especiales, como el SABA, slo un 21% de las JASS
tenan registros de cloracin del agua.
Operacin y mantenimiento
para la sostenibilidad
441
AGUA POTABLE En trminos generales, la gestin de un servicio de agua y saneamiento rural
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
tiene los siguientes compromisos y elementos claves:
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA
La comunidad adopta una estructura organizativa. Puede ser una junta ad-
ministradora, que recibe distintos nombres (JASS, JAAP, ASADAS, CAPYS,
CAP, Comit, etc.) segn los pases y el modelo de gestin adoptado.
La experiencia indica que un tamao ideal para una gestin eficiente con una JASS
individual es de hasta 80 casas o conexiones domiciliarias, que equivalen a aproxi-
madamente 400 habitantes. Las localidades con un tamao mayor presentan otras
caractersticas y un servicio ms complejo, que no puede ser atendido solo con el
trabajo voluntario de los operadores. A su vez, la operacin y el mantenimiento del
servicio rural puede adquirir una mayor complejidad cuando se trata de servicios
que tienen instalada la unidad bsica de saneamiento (UBS), para la que se precisan
conocimientos tcnicos y una dedicacin mayores. Por todo ello, un gran desafo en
los prximos aos ser identificar nuevos modelos de gestin eficiente y eficaz que
ayuden a las comunidades rurales que tienen un desempeo aislado a buscar for-
mas de asociacin con otras JASS aledaas con el fin de mejorar sus capacidades
de gestin y mantener la calidad y sostenibilidad de sus servicios.
442
CUADRO 9.4
Esquema de las tareas bsicas de la operacin y mantenimiento de un sistema de agua
potable (SAP)
Captacin Revisar el nmero de captaciones. Realizar el control del aforo en las fuentes (l/s).
Revisar los dispositivos de seguridad, la plataforma y la cmara colectora.
Revisar el tubo de rebose y los riesgos de contaminacin.
Condiciones de Revisar el entorno del cerco perimtrico, muros de contencin, etc.
mantenimiento Revisar la caja de vlvulas y la vlvula de la compuerta.
Revisar la cmara colectora.
Reservorio Revisar el volumen (metros cbicos) y el ingreso de agua (l/s).
Revisar las estructuras, la tapa sanitaria y los dispositivos de seguridad.
Revisar el buen desempeo del hipoclorador y su periodo de recarga segn el plan
aprobado.
Mantener actualizado el plan de limpieza y desinfeccin.
Revisar los tubos de ventilacin y el cono de rebose.
Revisar la caseta de vlvulas: libres de tierra, aceitadas y reguladas.
La lnea de conduccin Revisar el estado y conservacin de la lnea de conduccin.
Revisar las vlvulas de purga e identificar posibles fugas de agua.
Identificar posibles riesgos de la lnea de conduccin.
La red de distribucin Revisar el estado de conservacin y su funcionamiento.
Revisar las vlvulas de compuertas, las vlvulas flotadoras, las vlvulas de control o
reguladoras y las de purga.
Las conexiones Mantener actualizado el nmero de conexiones domiciliarias.
domiciliarias Identificar el nmero de conexiones con su vlvula de paso y las conexiones mltiples con
una vlvula de paso.
Identificar las conexiones clandestinas.
Identificar las fugas y sus causas.
Identificar el mal uso del agua potable y la disposicin de las aguas grises.
Fuente.
PAS, 1999; CARE, 2002, y MIDUVI, 2007.
Promocin de la higiene
y lavado de manos
443
AGUA POTABLE agua y saneamiento, respondiendo a la demanda de acceso a servicios sosteni-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
bles que tengan impacto y permitan alcanzar mejores resultados en la calidad
RURALIDAD DE de vida de las familias. Por ello, se incita a disear nuevos paradigmas para el
AMRICA LATINA
agua y el saneamiento global (Baskovich, 2008; Heller, Braga, Alves y Lisboa,
2012). De ah que cada vez adquiera mayor inters la fase de posinversin en los
proyectos financiados por el Estado a favor de los ms pobres. No es suficien-
te realizar una evaluacin ex post al finalizar el proyecto, sino que es necesario
adoptar mecanismos que aseguren un monitoreo permanente de las condicio-
nes de saneamiento, de la higiene y del cambio de hbitos en las familias.
Uno de los hbitos de higiene ms importantes es el lavado de manos (LdM) con ja-
bn. En efecto, diversos estudios han demostrado la estrecha correlacin existen-
te entre la ausencia de lavado de manos luego de los llamados cinco momentos
crticos (cuadro 9.5) y la salud de las personas (Curtis y Cairncross, 2003). En el Es-
tado Plurinacional de Bolivia, se encontr que un 50% de las muertes de menores
de 5 aos se producan por la relacin entre la desnutricin y las enfermedades in-
fecciosas ms frecuentes, en especial las enfermedades diarreicas y respiratorias
agudas (Nippon Khoei, 2009), y se demostr que la prctica del lavado de manos
(LdM) antes de dar de comer y de preparar alimentos era extremadamente baja,
tanto en las zonas periurbanas (10%) como en las rurales (3%).
CUADRO 9.5
Bolivia. El lavado de manos en ocho eventos crticos, 2009
Fuente.
Nippon Khoei, 2009.
444
Asimismo, se observ que tener la conexin de agua potable no era garanta de CAPTULO 9
un lavado de manos adecuado, ya que ms del 50% de los encuestados que in- ORIENTACIONES
dicaron contar con agua corriente mostraron prcticas incorrectas; si bien las PRCTICAS
SOBRE LA
familias reconocieron las ventajas de lavarse las manos, se calcul que haba SOSTENIBILIDAD
un 77% de familias en riesgo por no hacerlo de manera adecuada. DE LOS SERVICIOS
DE AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
De otro lado, en el Cusco, se realiz un estudio10 en 2007 para evaluar el impacto RURAL
445
AGUA POTABLE lidad infantil, su prevencin debera comenzar por una mejor limpieza, desa-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
rrollando prcticas adecuadas de higiene y saneamiento. Por otro lado, segn
RURALIDAD DE el estudio realizado por EHP/PRISMA (2004), se haba encontrado que solo el
AMRICA LATINA
6% de las madres en el Per se lavaban las manos con jabn antes de cocinar
y 11% despus de ir al bao; por lo tanto, las familias no demostraban com-
portamientos que se asociaran a la prevencin de las enfermedades relacio-
nadas con la ausencia de higiene. La conducta juega un papel importante en
la incidencia, prevalencia y secuelas de las diarreas en la infancia, por ello los
cambios de comportamiento, fortalecimiento y/o adquisicin de prcticas ade-
cuadas tendrn un impacto significativo en la salud infantil. Particularmente el
lavado de manos en los momentos crticos del da interrumpe la transmisin de
agentes contaminantes y evita as la diarrea (EHP-PRISMA, 2004).
446
CUADRO 9.6
Per. Etapas de la Iniciativa de Lavado de Manos, 2003-2010
Fuente.
PAS, 2011.
De manera general, se puede concluir que la ILM desarroll una serie de acti-
vidades que lograron alcanzar sus objetivos aun cuando el impacto final est
pendiente de una evaluacin ms precisa. Pese a ello, sus lecciones genera-
les (ILM, 2010) son un referente a considerar cuando se trate de replicarla en
otros contextos y derivan en las siguientes recomendaciones:
447
AGUA POTABLE de los distintos actores para asumir la metodologa; la capacidad institu-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
cional de implementacin; la disponibilidad de servicios (agua y jabn); las
RURALIDAD DE fuentes de financiamiento; la relacin costo-eficiencia; el monitoreo y la
AMRICA LATINA
evaluacin ex post.
448
La participacin
CAPTULO 9
ORIENTACIONES
449
AGUA POTABLE nes sobre el tipo de sistema, realizan un mnimo aporte financiero para cubrir
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
sus costos y se comprometen a operar y mantener los servicios, reconociendo
RURALIDAD DE que en dicho proceso se crean las mejores condiciones para la sostenibilidad.
AMRICA LATINA
450
(PAS, 2010). Un paso importante puede ser su incorporacin en el marco CAPTULO 9
legal ya que las normas contribuyen a disear modelos de intervencin ORIENTACIONES
ms consistentes; de ah tambin que las polticas de Estado deban ser PRCTICAS
SOBRE LA
la gua, pero no como una camisa de fuerza. El enfoque puede ajus- SOSTENIBILIDAD
tarse y contribuir a cerrar la brecha de agua y saneamiento rural. El de- DE LOS SERVICIOS
DE AGUA POTABLE
safo permanente ser dialogar, escuchar a las comunidades y disear Y SANEAMIENTO
una planificacin de las inversiones articulada entre el nivel nacional, RURAL
subnacional y el plan municipal para la provisin de los servicios con
enfoque participativo.
CUADRO 9.7
Virtudes y limitaciones del enfoque basado en la demanda
Fuente.
PAS, 2010 y elaboracin propia.
451
Las JASS rurales y
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA las asociaciones de JASS
452
superando la tradicional JASS aislada. La idea es buscar nuevos modelos de CAPTULO 9
gestin para garantizar un funcionamiento eficiente del sistema y una gestin ORIENTACIONES
sostenible de los servicios, generando, al mismo tiempo, sinergias para pro- PRCTICAS
SOBRE LA
mover el desarrollo local. SOSTENIBILIDAD
DE LOS SERVICIOS
DE AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
RURAL
La gestin comunitaria
de los servicios de agua
y saneamiento
453
AGUA POTABLE Por otra parte, desde el Estado, la intervencin de los distintos Gobiernos ha
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
venido evolucionando en cuanto a diseo, enfoque, conceptos e implementa-
RURALIDAD DE cin de las inversiones ejecutadas a travs de proyectos o programas de agua
AMRICA LATINA
y saneamiento rural.
En el Per, por ejemplo, la organizacin de JASS tiene casi medio siglo, ya que
las primeras aparecieron en los aos sesenta, cuando el Ministerio de Salud te-
na a su cargo la asistencia al rea rural. Luego, hubo experiencias relevantes de
gestin comunitaria apoyadas por algunas ONG, como CARE, Plan Internacional,
Ayuda en Accin, etc.. A finales de los aos noventa, la Cosude (Agencia Suiza
para el Desarrollo y la Cooperacin) implement en el rea rural de Cusco y Caja-
marca una iniciativa exitosa, extendida a trece regiones del pas, con el modelo de
saneamiento bsico (SABA)19, organizando a las JASS como parte de un modelo
de provisin de servicios sostenibles. A su vez, en Centroamrica, las agencias de
cooperacin internacional tambin han implementado proyectos y programas de
inversin en apoyo a la provisin de servicios y la gestin comunitaria.
454
aunque en menor medida, modelos de asociatividad ligados con sistemas ml- CAPTULO 9
tiples, es decir, sistemas que tienen una sola fuente y abastecen a varias loca- ORIENTACIONES
lidades o comunidades; en estos casos, el modelo de gestin de los servicios PRCTICAS
SOBRE LA
se realiza con una sola unidad de administracin, logrando con ello potenciar SOSTENIBILIDAD
las capacidades de gestin. DE LOS SERVICIOS
DE AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
Lo que no se ha implementado desde el Estado es la promocin sistemtica RURAL
455
AGUA POTABLE las capacidades de la gestin comunitaria (2013, p. 32). En el Per, se calcula
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
que son ms de 25.000 las JASS operativas en el rea rural, aunque los regis-
RURALIDAD DE tros oficiales del MVCS o del MINSA estiman que solo habra unas 5.000. En
AMRICA LATINA
efecto, el Plan Nacional de Saneamiento (2006) considera que en el rea rural
existen 11.800 sistemas de agua potable, de los cuales 4.800 tenan un sistema
de desinfeccin del agua (DIGESA, 2003).
Existen algunas preguntas clave sobre el desempeo y los servicios que pro-
veen las OCSAS. Reconocida la gran debilidad de la mayora de esas organiza-
ciones, cmo se pueden superar las dificultades para su desempeo institu-
cional, administrativo, tcnico y comercial?, de qu manera se podr facilitar
su acceso a polticas financieras definidas y a recursos de inversin? o cmo
se podrn mejorar los controles de calidad de los servicios con la asistencia
tcnica oportuna y apropiada en el nivel local?, debera tener el reconocimien-
to de las OCSAS, en tanto que modelos de gestin comunitaria, un tratamiento
legal distinto a las organizaciones estatales o privadas? y, por ejemplo, obli-
gara su reconocimiento a adoptar determinadas polticas de subsidio para su
fortalecimiento y sostenibilidad?20.
CUADRO 9.8
Organizaciones comunales que operan servicios de agua y saneamiento rural en ALC
Argentina Cooperativas. En 1994, se Una central de cooperativas, Las cooperativas urbanas y rurales son
crea el Instituto Provincial COOPERAR, con 30 multiservicios: agua, energa elctrica,
de Accin Cooperativa federaciones, representa tres gas. En el rea rural, brindan servicio de
(IPAC), rgano de consulta mil cooperativas de distinto agua y saneamiento a tres millones de
del Gobierno provincial. giro. habitantes.
Bolivia Comit de agua potable 1.253 CAPYS estimados. Las cooperativas del agua existen en el
y saneamiento (CAPYS) y rea rural y urbana de Santa Cruz, Sucre,
cooperativas de agua. Tarija y Cochabamba.
Un CAPYS tiene en promedio un
presupuesto anual de 100 a 200 dlares.
Brasil Junta de agua potable. SISAR atiende a 626 localidades El SISAR se independiz de la EPS-
Cada Estado tiene una afiliadas en 127 municipios, con CAGECE. Ahora es un Sistema Integrado
poltica. En Cear, el un total de 85.000 conexiones de Saneamiento Rural con un modelo
modelo de gestin domiciliarias en 594 sistemas de asociacin civil sin fines de lucro
SISAR comenz en 2001, construidos por CAGECE y/o por que brinda servicios al sistema de agua
organizado por la empresa las mismas comunidades. y recoleccin de aguas servidas en el
de agua CAGECE, a estado de Cear.
travs de su Oficina de
Saneamiento Rural (Gesar).
Chile Comits de agua potable 1.500 Comits rurales. La mayor parte de los servicios de AyS de
rural y cooperativas de Chile estn privatizados. Los comits y
agua potable rural. cooperativas operadores rurales carecen
de un estatuto jurdico que regule y
proteja su territorio operacional.
Colombia Junta administradora De 12.000 a 25.000 organizacio- Las asociaciones brindan asistencia
de servicios de agua, nes comunitarias estimadas. tcnica a las juntas administradoras. P.
Asociacin de acueductos 1.053 Empresas rurales ej., MAC del municipio Dosquebradas,
comunitarios. operadoras registradas. tiene 25 juntas afiliadas.
Contina
456
Pas Operador del servicio No de organizaciones Caractersticas
Costa Rica Asociaciones 1.600 ASADAS rurales. Las ASADAS pueden ser periurbanas
administradoras de o rurales. Tienen ms de cinco
sistemas de acueductos dcadas de funcionamiento. Se rigen
y alcantarillado sanitario por el Reglamento de Asociaciones
(ASADAS). Administradoras de Acueductos y
Alcantarillado Comunales desde el
2005.
El Salvador Juntas administradoras Asociacin PROAGUA (5 juntas); Cada JAS administra y opera sus
de agua comunitarias y AGACE (5 juntas); Asuscubaji (8 sistemas. Reciben asistencia tcnica de
asociaciones de JAS como juntas y 7 municipios; Adeagua las asociaciones de JAS, una asociacin
entidad civil. Asociacin (40 juntas); Andar (80 juntas); La civil que apoya a las JAS con los
Salvadorea de Juntas Montaona (60 juntas). promotores o "circuit ryders".
Administradoras de Las asociaciones reciben apoyo
Sistemas de Agua. (ASSA), financiero de la cooperacin
la asociacin AGACE, la internacional.
asociacin PROAGUA.
Guatemala Juntas de agua y Dos asociaciones de JASS: i) la Es una asociacin civil (ONG) para dar
saneamiento. Asociaciones Asociacin Guatemalteca de asistencia tcnica y ejecutar proyectos
de JAS como entidad civil. Sistemas de Agua (AGSA), en de inversin con donaciones de la
Totonicapn; y ii) la Asociacin cooperacin internacional.
Agua del Pueblo Guatemala,
(ADP), que es la ms antigua (37
aos), en el Petec, Alta Verapaz,
Quiche.
Mxico Comit comunitario de 10.000 Comits. Desde 2007, algunos proyectos rurales
agua y saneamiento rural. incluyen el bao rural completo a un
costo de 2.000 dlares.
Nicaragua Comits de agua potable 5.500 CAP En los ltimos 5 aos, se ha mejorado
(CAP) y redes de CAP. la organizacin con redes de comits
de agua potable en los municipios,
la creacin de la red de CAP en los
departamentos y, a nivel nacional, la red
nicaragense de los CAP.
Paraguay Junta administradora 2.000 JAAP y 600 inscritas en Las JAAP comenzaron hace cuatro
de agua potable (JAAP). SENASA. dcadas. La comunidad de Itagu, a
En 2006, se organiz la media hora de Asuncin, es singular; la
Federacin Paraguaya de JAAP fue creada en 1974 por el SENASA
Asociaciones de Juntas de con un pozo de agua para abastecer a
Saneamiento (FEPAJUS), 64 usuarios. Luego de 40 aos, tienen
con asociaciones de doce 5.400 usuarios, con bienes estimados
departamentos. en USD 500.000.
Per Juntas administradores de 5.000 Juntas registradas; Gestin del servicio en comunidades
servicios de saneamiento 25.000 estimadas. individuales.
JASS. 5 Asociaciones. Operan servicios para varias localidades.
Asociacin de usuarios con 30 Asociaciones aprox. P. ej., El Ingenio, en Nazca, La Huaca, en
sistemas mltiples Piura; PESAR, en Celendn, Cajamarca.
Asociacin de JASS. Actan como una representacin
gremial.
Fuente.
AVINA, 2014.
457
Modelos asociativos
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA en Amrica Latina
458
neamiento (CAPYS). Se han advertido problemas y debilidades similares en la CAPTULO 9
mayora de dichos organismos, especialmente en los ms pequeos y aislados ORIENTACIONES
(Quiroz, Faysse y Ampuero, 2006), lo que les impide brindar un servicio de cali- PRCTICAS
SOBRE LA
dad a sus clientes o usuarios (Quiroga M., 2010). SOSTENIBILIDAD
DE LOS SERVICIOS
DE AGUA POTABLE
Un caso que merece especial atencin, y que se expone ms en detalle al final Y SANEAMIENTO
de este apartado, es el modelo de gestin participativa a nivel de cuenca apli- RURAL
459
AGUA POTABLE Dificultades en la fijacin de un sistema de recaudo. Las comunidades
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
no siempre estn de acuerdo con las cuotas o tarifas acordadas. Una tarifa
RURALIDAD DE de consenso, una tarifa referenciada o de mercado, obtenida de la compa-
AMRICA LATINA
racin con los montos que son requeridos de los usuarios de los servicios
en otras comunidades es la forma habitual de establecer los precios.
Sin embargo, la mayora de entidades socias del Foro, considera que el concepto
de gestin comunitaria no est suficientemente garantizado, debido a que:
460
De acuerdo con esta argumentacin del Foro, en Ecuador habra dos discursos CAPTULO 9
o enfoques acerca de la gestin comunitaria de los servicios, resumidos en los ORIENTACIONES
temas presentados en el cuadro 9.9. PRCTICAS
SOBRE LA
SOSTENIBILIDAD
DE LOS SERVICIOS
DE AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
CUADRO 9.9 RURAL
Los usuarios son actores con instituciones Los usuarios son clientes, con deberes y
dbiles. derechos.
La gestin se hace con una visin de soberana La gestin se hace con una visin de persona
campesina. jurdica. Prima el Estado de Derecho.
Gobernabilidad del agua con enfoque cultural y Gobernabilidad del agua mercantilizada. El
social. agua solo como un servicio.
Gestin comunitaria colectiva. Gestin comunitaria empresarial.
Trabajo ad honorem de los directivos de las Trabajo reconocido (con dietas o pagos mnimos)
OCSAS (JAAP, comit u otros). del tiempo de los directivos de la OCSAS.
OCSAS se sustentan en un Derecho OCSAS se sustentan en el Derecho Civil privado.
Comunitario.
Fuente.
Foro de los Recursos Hdricos, 2013 y elaboracin propia.
461
AGUA POTABLE rdico a la estructura y puso a su disposicin recursos pblicos y capacidades
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
tcnicas. El consorcio se comprometi con la construccin de locales, equi-
RURALIDAD DE pamiento, vehculos y un aporte econmico decreciente. Las comunidades se
AMRICA LATINA
comprometieron a gestionar sus sistemas y reunirse en una asamblea de jun-
tas. Actualmente, atienden de manera sostenible 82 sistemas comunitarios
de agua que cubren a 6.746 familias o cerca de 33.000 usuarios (Foro de los
Recursos Hdricos, 2013).
462
de los proyectos nacionales de inversin. Asimismo, ambas experiencias son CAPTULO 9
distintas a los avances y debates sobre la asociatividad que se observan en ORIENTACIONES
Colombia y el Ecuador. PRCTICAS
SOBRE LA
SOSTENIBILIDAD
DE LOS SERVICIOS
(SISAR)25
463
AGUA POTABLE El SISAR es similar a una federacin de asociaciones o juntas de agua comu-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
nitarias, que tiene como objetivo principal la gestin compartida de sus siste-
RURALIDAD DE mas de agua y/o alcantarillado, junto con las asociaciones de la comunidad,
AMRICA LATINA
para asegurar su operacin y mantenimiento.
La rplica del modelo de gestin SISAR comenz en 2001 y fue ejecutada por
la empresa de agua CAGECE a travs de su Oficina de Saneamiento Rural (GE-
SAR). Desde el comienzo, la empresa apoy al SISAR para lograr su autosufi-
ciencia. Como miembros del SISAR, las asociaciones o juntas rurales afiliadas
asumen la responsabilidad de operar los sistemas locales de manera conti-
nua, principalmente la lectura de los medidores de agua, la vigilancia del fun-
cionamiento del sistema, la distribucin de las facturas de agua y su posterior
envo al SISAR.
CUADRO 9.10
Brasil. Distribucin de los ocho SISAR y apoyo de la EPS CAGECE, 2001
Total 52 15 31 7
a. Corresponde a las cuencas hidrogrficas de BAC: Bacia do Acara e Corea; BAJ: Bacia do Alto
Jaguaribe; BBA: Bacia do Banabui; BBJ: Bacia do baixo Jaguaribe; BCl : Bacia do Cur e Litoral;
BME: Bacia Metropolitana; BPA: Bacia do Parnaba; BSA: Bacia do Salgado.
Fuente.
Marinho de Silva y Cortez, S/F.
464
En este modelo de gestin, el funcionamiento del sistema es responsabilidad CAPTULO 9
de la comunidad en el lugar de pertenencia. En la tarifa de agua se inserta la ORIENTACIONES
cantidad de energa consumida por el sistema, la cual se prorratea en propor- PRCTICAS
SOBRE LA
cin al consumo entre los usuarios. El plomero u operador es designado por los SOSTENIBILIDAD
usuarios de la asociacin, con un pago mnimo. El consumo de agua se paga DE LOS SERVICIOS
DE AGUA POTABLE
segn la micromedicin. Con esos fondos, el SISAR realiza el mantenimiento Y SANEAMIENTO
preventivo y correctivo, y proporciona productos qumicos para la desinfeccin RURAL
de agua, siendo compatible con el sistema de administracin local.
Dado que la operacin de los sistemas la realizan los operadores en cada co-
munidad, la asistencia tcnica del SISAR consiste en apoyo para preparar las
cuentas en la oficina y realizar el mantenimiento, la planificacin y la gestin
de las actividades, tareas por las que recibe un bono. La aceptacin y satis-
faccin de los usuarios es definida o evaluada en una asamblea general de la
asociacin local. El SISAR capacita a los operadores a travs de la formacin y
el entrenamiento.
465
AGUA POTABLE cortes del servicio; iii) las ampliaciones pequeas; iv) el cobro de cuentas, y
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
la recaudacin por el pago de los servicios; v) la preservacin de las fuentes
RURALIDAD DE de agua, y vi) el fortalecimiento y la integracin de las asociaciones, a travs
AMRICA LATINA
de la labor de sensibilizacin y empoderamiento de las comunidades. En
2011, el SISAR brindaba sus servicios en 626 localidades afiliadas, distri-
buidas en 127 municipios, con un total de 85.000 conexiones domiciliarias
que se proveen de agua en 594 sistemas construidos por CAGECE y/o por las
mismas comunidades. Finalmente, es una experiencia destacada y recono-
cida a nivel internacional como un modelo de gestin sostenible, basado en
la gestin comunitaria.
Conclusiones
466
tablece entre el Gobierno nacional y los Gobiernos locales para que estos CAPTULO 9
ltimos se encarguen de asesorar, capacitar y supervisar a los operadores ORIENTACIONES
locales rurales a fin de asegurar un buen servicio. En varios pases, la fase PRCTICAS
SOBRE LA
de la posconstruccin en los proyectos de inversin se ha reforzado con la SOSTENIBILIDAD
creacin del rea Tcnica Municipal (ATM), un proceso que avanza con el DE LOS SERVICIOS
DE AGUA POTABLE
apoyo de algunas agencias de cooperacin y que se espera que se extienda Y SANEAMIENTO
a la mayora de municipios rurales de la regin. RURAL
467
Trabajos citados
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA
Bartolini, R., Zevallos, M., Pastor, R., Segura, L. y Prisma, A. (2007). El lavado
de manos con jabn, s controla enfermedades. Un caso exitoso en Uchiza. En
AGUA, Revista del Comit Sectorial de Agua y Saneamiento (24), 20-24.
468
CAPTULO 9
ORIENTACIONES
PRCTICAS
SOBRE LA
SOSTENIBILIDAD
DE LOS SERVICIOS
DE AGUA POTABLE
Bodero, M. E. (1996). La asociacin de usuarios: propuesta de organizacin y Y SANEAMIENTO
gestin de los servicios de agua y saneamiento del Distrito El Ingenio, Nazca, Ica. RURAL
Castillo, O. (2009). Los desafos para una gestin sostenible de los servicios de
agua y saneamiento en el rea rural y las pequeas ciudades del Per. Lima:
Programa de Agua y Saneamiento (PAS) del Banco Mundial y Agencia Suiza
para el Desarrollo y la Cooperacin (Cosude).
469
AGUA POTABLE Cosude (Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin) (2004). Letrinas con
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
arrastre hidrulico, una opcin sostenible. Lima: Cosude, Saneamiento Bsico
RURALIDAD DE Ambiental en la Sierra Sur (SANBASUR) y Programa de Agua y Saneamiento
AMRICA LATINA
(PAS).
Foro de los Recursos Hdricos (2013). La gestin comunitaria del agua para
consumo humano y el saneamiento en Ecuador: diagnstico y propuesta. Quito,
Ecuador: Foro de los Recursos Hdricos.
470
Giraldo, B. (2004). Gua de promocin y desarrollo comunitario para asegurar la CAPTULO 9
calidad del agua en los pases en desarrollo. Lima: Organizacin Panamericana ORIENTACIONES
de la Salud (OPS) y Centro Panamericano de Ingeniera Sanitaria y Ciencias del PRCTICAS
SOBRE LA
Ambiente (CEPIS). SOSTENIBILIDAD
DE LOS SERVICIOS
DE AGUA POTABLE
Gobierno de Costa Rica (5 de Agosto de 2005). Reglamento de las Asociaciones Y SANEAMIENTO
de Acueductos y Alcantarillados Comunales. Decreto Ejecutivo N. RURAL
471
AGUA POTABLE MIDUVI (Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda) (2007). Operacin y
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
mantenimiento de sistemas rurales de agua potable con captacin superficial.
RURALIDAD DE Quito: MIDUVI, Subsecretara de Agua Potable, Saneamiento y Residuos
AMRICA LATINA
Slidos y Comit Interinstitucional del Sector Agua y Saneamiento del Ecuador
(CIASE).
Naciones Unidas (1992). Programa 21. Programa de Accin de las Naciones Unidas
en Ro. Captulo 18. Recuperado del Departamento de Asuntos Econmicos
y Sociales de las Naciones Unidas, Divisin de Desarrollo Sostenible: http://
www.un.org/spanish/esa/sustdev/agenda21/agenda21sptoc.htm#section1
Nippon Khoei (2009). Preparacin del marco conceptual. Lnea de base y Plan
de Accin para la iniciativa de cambio de hbitos del Lavado de manos con
jaboncillo en Bolivia. Informe presentado al PAS, La Paz.
472
PAS (Programa de Agua y Saneamiento) (2010). Los desafos del agua y CAPTULO 9
saneamiento rural en Amrica Latina: una dcada despus. Ayuda Memoria del ORIENTACIONES
Seminario Cusco+10. Lima: Programa Agua y Saneamiento. PRCTICAS
SOBRE LA
SOSTENIBILIDAD
PAS (Programa de Agua y Saneamiento) (2011). Implementacin de la Iniciativa DE LOS SERVICIOS
DE AGUA POTABLE
de Lavado de Manos en los Wawa-Wasi de Tumbes. Informe Tcnico. Lima: Y SANEAMIENTO
Programa Nacional de Wawa-Wasi Tumbes y Ministerio de la Mujer y el RURAL
Desarrollo Social.
Quiroga, E., Rojas, J., Galvis, A., Valencia,, A., Prez,, M., Madera, C. et al. (2008).
Saneamiento bsico y ambiental en Amrica Latina. Latinosan 2007. Cali,
Colombia: CAF.
473
AGUA POTABLE Rivera Garay, C. (2001). Metodologa de cobertura y sostenibilidad en agua y
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
saneamiento rural. XXII Congreso de Centroamrica y Panam de Ingeniera
RURALIDAD DE Sanitaria y Ambiental, Ponencia 4, 20-24 de agosto. Tegucigalpa: Asociacin
AMRICA LATINA
Interamericana de Ingeniera Sanitaria y Ambiental (AIDIS). Disponible en
http://www.bvsde.paho.org/bvsaidis/centroa22/Ponencia4.pdf
Sara, J., Garn, M., Katz, T., Khan, S. y Wakeman, W. (1998). Mensajes importantes
sobre el Enfoque basado en la demanda. Washington, D.C.: Programa de Agua
y Saneamiento (PAS).
474
Notas
CAPTULO 9
ORIENTACIONES
explicativas PRCTICAS
SOBRE LA
SOSTENIBILIDAD
DE LOS SERVICIOS
DE AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
RURAL
1. En 1981, fue presentada la primera estrate- 6. Para ms detalles sobre las caractersticas
gia mundial para la conservacin, realizada por del agua segura y la calidad del agua, vase el
la Unin Internacional para la conservacin de captulo 6 de este libro.
la Naturaleza (UICN), en la que se defina de ma-
nera precisa el desarrollo sostenible. A partir 7. En calidad del agua, se vigilan tambin los
de ese ao, tambin el Banco Mundial comenz lmites mximos permisibles de parmetros de
a difundir el concepto, ligado con los servicios calidad organolptica (olor, sabor, turbiedad,
de agua y saneamiento (Grover: 1983; Palange PH, cloruros, etc.), los parmetros mximos
y Zavala: 1989). Posteriormente, en 1983, las permisibles inorgnicos (antimonio, arsnico,
Naciones Unidas crearon la Comisin Mundial cromo, mercurio, etc.) y los parmetros orgni-
del Medio Ambiente y el Desarrollo, presidida cos (aceites, grasas, cloruro, benceno, etc.), los
por la noruega Gro Harlem Brundtland, quien, cuales deben ser evaluados peridicamente
en 1987, present su informe Nuestro futuro por los operadores con el apoyo de las autori-
comn, con una definicin precisa del concep- dades locales y del Ministerio de Salud.
to de desarrollo sostenible. Vase: Gudynas, 8. Por ejemplo, usan el hipoclorador, un dispo-
2004; Dixon y Fallon, 1989; Rojas, 1997. sitivo simple hecho de un tubo agujereado de
2. El Programa para la Sostenibilidad de los PVC liviano de 4 pulgadas de dimetro.
Servicios de Agua Potable y Saneamiento, Ia 9. El estudio del CEPIS se realiz en Apurmac,
Fase, de Mxico, comenz en 1999, con una Cajamarca y Cusco, en donde se evaluaron 80
inversin de 541 millones de dlares; a esa, sistemas de agua potable rural en 92 comuni-
siguieron tres fases ms. El BID y el Gobierno dades. El 66% declar que no lo haca porque
mexicano firmaron en marzo de 2014 la Fase IV, tena dificultades para comprar cloro y el 58%
con una inversin de 450 millones de dlares. de los operadores dijeron que no haban sido
En las primeras fases, se atendi a localidades capacitados; la conclusin fue que el 75% de
rurales de 100 a 2.500 habitantes; posterior- los SAP presentaban un riesgo sanitario (CE-
mente, se extendi hasta 5.000 habitantes. La PIS, 1999).
fase IV llegar a localidades de entre 2.501 a
15.000 habitantes (BID, 2014). 10. Efectos de la metodologa educativa-par-
ticipativa en las prcticas de higiene de fami-
3. La tercera conferencia LATINOSAN tuvo lu- lias intervenidas por Sanbasur, en una mues-
gar en Panam en 2013 y la cuarta se celebrar tra de 240 familias, que totalizaban 1.220 habi-
en 2016 en Per. Para ms informacin vase tantes, de ocho comunidades, cuatro del valle y
http://latinosanpanama2013.com cuatro alto-andinas (SANBASUR, 2009).
4. Cabe indicar que en los temas de la sosteni- 11. Para evaluar el impacto se seleccionaron
bilidad, un factor clave es el enfoque de gnero y 40 distritos que solo recibieron informacin,
el papel que desempean las mujeres; de ah que 41 distritos en los que hubo informacin junto
en el Programa de Agua y Saneamiento del Banco con actividades comunitarias y un tercer grupo
Mundial, a comienzos de la dcada de los noven- de 41 distritos denominado grupo de control.
ta, se enfatizara el rol de la comunidad y el papel En agosto de 2008, se realiz una encuesta
que desempean las mujeres en la provisin de a 3.500 hogares que luego se replic en 2011
servicios de agua y saneamiento rural, a partir (PAS, 2012).
de las experiencias documentadas en algunos
pases de frica (Zimbawe, Burkina Faso, Kenya 12. Las Naciones Unidas convocaron la Confe-
y Nepal, entre otros).Vase: Srinivasan, 1990. rencia Internacional sobre el Agua y el Medio
Ambiente (CIAMA), celebrada en Dubln, Irlan-
5. El PROSABAR (1995-2001) en el Estado da, el 20 y 21 de enero de 1992, como una reu-
Plurinacional de Bolivia, apoyado por el Banco nin previa a la Conferencia de Ro de Janeiro
Mundial, fue diseado con una metodologa in- en ese mismo ao.
novadora, con participacin de las comunida-
des y los Gobiernos locales. Una de las herra-
mientas que se valid con los Gobiernos locales
fue la UTIM (Unidad Tcnica Interna Municipal).
475
13. Desde mediados de la dcada de los noven- 20. Por ejemplo, las juntas administradoras de
AGUA POTABLE
ta, estos conceptos se incluyeron en los pro- agua comunitarias de El Salvador, representa-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
yectos de los distintos fondos de compensa- das por el Enlace de las Asociaciones de Con-
RURALIDAD DE cin social que se implementaron en ALC; por sumidores de El Salvador (ENLACES), anuncia-
AMRICA LATINA ejemplo, el FONCODES en el Per. ron, junto con la Procuradura para la Defensa
de los Derechos Humanos, el Ministerio de
14. Bakalian y un equipo de profesionales hi- Economa y la ANDA, el Acuerdo Ejecutivo 867,
cieron una evaluacin del posproyecto en tres que exonera del pago por la explotacin privada
pases (Per, el Estado Plurinacional de Boli- del agua que consumen. El beneficio favorece
via y Ghana), donde 400 comunidades rurales a 2.100 juntas comunitarias de agua, que pres-
haban recibido servicios con proyectos dise- tan el servicio a ms de un milln de personas.
ados con el enfoque basado en la demanda, Con esta medida, las JAS dejarn de pagar
encontrando que ms del 90% de las familias 160.000 dlares al ao (Centro para la Defen-
reciban los servicios, aun cuando identifica- sa del Consumidor [CDC], publicado por WASH
ron debilidades en el acopio de las cuotas y en Rural el 18 de octubre de 2013). Vase tambin
la proteccin de las fuentes. Vase Bakalian y http://www.laprensagrafica.com/2014/08/12/
Wakeman, 2009. orientan-a-juntas-rurales-de-agua-por-exo-
15. En 1959, se realiz la XII Asamblea Mundial neracion
de la Salud, en donde se estableci la prioridad 21. Por ejemplo la AHJASA, junto con otras
de abastecer de agua potable a toda la pobla- ONG, como CARE y Save The Children, partici-
cin, y en 1961 los Ministros de Salud firmaron paron en un proyecto de tres millones de d-
la Carta de Punta del Este, acordando la prio- lares para mejorar la gestin de los servicios a
ridad del agua potable rural para esa dcada. las juntas administradoras, en alianza con los
De all que los distintos Gobiernos adoptaran Gobiernos locales (ASDI, 2008).
los primeros programas de agua y saneamiento
rural en esos aos: Per, Colombia, Estado Plu- 22. Segn reconocen los colegas del Ecuador,
rinacional de Bolivia, Chile, etc. ...un tema importante es la dedicacin ad ho-
norem de los dirigentes en la mayor parte de
16. Este apartado resume algunos temas de las OCSAS. Existe una serie de costos no siem-
AVINA, 2014. pre asumidos en la gestin. Por ejemplo, cabe
17. El primer encuentro de las OCSAS fue en cuestionarse sobre la sostenibilidad en los
Samaipata, Estado Plurinacional de Bolivia casos en que un presidente de la OCSA desti-
(2010); el segundo, fue en Cusco, Per (2011); el na varias horas al da al sistema sin ningn tipo
tercero tuvo lugar en Cuenca, Ecuador (2012) y de retribucin econmica que compense y re-
el cuarto, en Paraguay (2013). Este ltimo reu- conozca sus esfuerzos (Foro de los Recursos
ni a ms de 500 delegados en representacin Hdricos, 2013, p. 44).
de las distintas OCSAS de Amrica Latina y el 23. En Argentina, las cooperativas tienen facul-
Caribe. tades para brindar algunos servicios bsicos,
18. Sin embargo, la gran mayora de las tales como agua potable, energa elctrica,
OCSAS son organizaciones dbiles, con poco telefona y salud (vase Muoz, 2005), mientras
reconocimiento y apoyo institucional, con po- que, en el Per, las cooperativas en el sector
cos recursos, con poco fortalecimiento de sus de agua y saneamiento no existen, aunque hay
capacidades, pero tambin con poca cohesin 1.668 cooperativas registradas en otros rubros:
entre ellas y en mayor representacin unificada agrarias, comerciales, ahorro y crdito, etc.
o nacional o sea invisibles e invisibilizadasa Vase: INEI, 2010.
pesar de todos esos inconvenientes, su alto 24. Costa Rica, ASADAS contra la ley que pro-
compromiso social permite que brinden sus pona limitar la visin comunitaria en la gestin
servicios a ms de un 25% de la poblacin de del agua. Publicado por WASH Rural el 13 de
sus pases... (CLOCSAS, 2012). septiembre de 2013 (acceso restringido a usua-
19. Presentacin de Cesarina Quintana y Phi- rios).
llipe Zhanner, Modelo de saneamiento bsico 25. Este subapartado se resume de Marinho de
integral en la Sierra del Per-SABA, en el II Silva y Cortez, S/F.
Encuentro Latinoamericano de Gestin Comu-
nitaria del Agua y saneamiento, Cusco, del 13
al 15 de septiembre 2011; as como en Castillo,
2009 y Cancino Rojas, 2011.
476
Experiencias relevantes
Conclusiones
Buenas prcticas y 10
lecciones de programas
nacionales de agua y
saneamiento rural
Mensajes clave
482
una organizacin comunal, teniendo la municipalidad la propiedad legal de la CAPTULO 10
infraestructura. El enfoque fue incorporado en el Documento de Proyecto, el BUENAS
Manual de Operaciones y en los distintos componentes del ciclo del proyecto, PRCTICAS Y
LECCIONES
como la seleccin de las localidades, los trminos de referencia para la con- DE PROGRAMAS
tratacin de firmas consultoras, los estudios de preinversin de proyectos, la NACIONALES
DE AGUA
elaboracin de los expedientes tcnicos y en la ejecucin de las intervenciones Y SANEAMIENTO
a travs de los operadores (PRONASAR, 2011a; 2011b). RURAL
483
AGUA POTABLE Se deber contar con polticas sectoriales claras y un compromiso
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
entre los actores para mejorar la coordinacin a todos los niveles.
RURALIDAD DE La propiedad del proyecto legalmente la tiene el Gobierno local, pero
AMRICA LATINA
el sistema de agua es administrado por la JASS. Los Gobiernos re-
gionales, en sus propios planes de desarrollo, tambin priorizan la
intervencin complementando con las reas de salud y educacin,
pero, en muchos casos, la influencia poltica partidaria en la toma de
decisiones gubernamentales ha limitado los efectos positivos de las
intervenciones.
El sector privado tiene limitaciones a nivel local para adoptar nuevas es-
trategias de implementacin, ya que ha resultado difcil incorporar a los
proveedores de servicios en el enfoque de respuesta a la demanda, espe-
cialmente a las firmas ejecutoras de proyectos que no tenan experiencia
en la promocin comunitaria o en el DESCOM. La ausencia de operadores
profesionales y tcnicos calificados, en ocasiones, es dramtica porque
en muchos casos demora de manera excesiva la intervencin y el ciclo del
proyecto.
484
les, aprueba, financia y, a travs de la inspectora, monitorea y evala. El CAPTULO 10
sector privado presta servicios de formulacin, capacitacin, asistencia BUENAS
tcnica residente (ATR) y supervisin. La comunidad nombra al Comit PRCTICAS Y
LECCIONES
Ejecutor del Proyecto (CEP), realiza la contralora social, se capacita, eje- DE PROGRAMAS
cuta, dirige y trabaja, contrata servicios, administra fondos, rinde cuen- NACIONALES
DE AGUA
tas y mantiene su proyecto. Y SANEAMIENTO
RURAL
485
AGUA POTABLE En conclusin, la aplicacin de la metodologa de proyectos ejecutados por
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
la comunidad (PEC) deriv en lecciones aprendidas que fortalecan el em-
RURALIDAD DE poderamiento de la comunidad, tales como:
AMRICA LATINA
Colombia: la importancia
de las polticas sectoriales3
486
menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios pblicos domi- CAPTULO 10
ciliarios que cubran sus necesidades bsicas. La sostenibilidad del servicio BUENAS
toma en cuenta la administracin, el mantenimiento y la inversin, pero no PRCTICAS Y
LECCIONES
el beneficio a los particulares (PAS, 2010). DE PROGRAMAS
NACIONALES
DE AGUA
El subsidio cruzado es otorgado por los Municipios que tienen autonoma Y SANEAMIENTO
presupuestaria. Las contribuciones que pagan los usuarios con mayores RURAL
487
AGUA POTABLE Nicaragua: proyectos guiados
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA por la comunidad4
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA
488
No estar administrados por la Empresa Nicaragense de Acueductos y Al- CAPTULO 10
cantarillados (ENACAL), en cuyo caso no se financian. BUENAS
PRCTICAS Y
LECCIONES
Los criterios fueron consensuados entre el Nuevo FISE y los Gobiernos muni- DE PROGRAMAS
cipales y se plasman en las normas, los manuales operativos y el Manual de NACIONALES
DE AGUA
Ejecucin de Proyectos de Agua y Saneamiento. Y SANEAMIENTO
RURAL
Compromiso de la comunidad para pagar una tarifa para cubrir los gas-
tos de administracin, operacin y mantenimiento (AOM) de los servi-
cios de agua.
Las tarifas deben cubrir al menos durante diez aos los costos de ope-
racin y mantenimiento y los repuestos de todos los componentes elc-
tricos y mecnicos.
489
AGUA POTABLE del proceso que siga el modelo de implementacin, y se reconoce que un
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
seguimiento de seis meses despus de la conclusin de la obra garantiza la
RURALIDAD DE transicin con el Municipio.
AMRICA LATINA
Una experiencia que dej varias lecciones fue el Programa de Agua y Sa-
neamiento (PROAGUAS 2000-2008), financiado por el BID, en el que las co-
munidades solicitaban a la autoridad municipal atender a sus demandas
priorizando de acuerdo con su capacidad. Los criterios de elegibilidad de
la comunidad para recibir el financiamiento eran los siguientes: tratarse de
poblaciones menores de 2.000 habitantes, tener bajos niveles de cobertura
y estar a cargo del anterior Ministerio de Vivienda y Servicios Bsicos y de la
Direccin General de Saneamiento Bsico. La poltica financiera se acord
con el BID, el proveedor de fondos externo: el Programa asuma un 70% y
la contraparte local (Gobierno municipal y comunidad) el 30% restante. El
aporte de la comunidad poda ser en mano de obra no calificada y materia-
les del lugar para la construccin de la infraestructura; su valor era cuanti-
490
ficado en el presupuesto del proyecto. En reas rurales (menores de 2.000 CAPTULO 10
habitantes), el saneamiento consista en letrinas, a un costo per cpita de BUENAS
70 dlares por habitante. Los Gobiernos municipales aportaban la con- PRCTICAS Y
LECCIONES
traparte para la ejecucin de los proyectos inscritos en su Plan Operativo DE PROGRAMAS
Anual (POA). Los fondos de inversin para servicios en el rea rural se cana- NACIONALES
DE AGUA
lizaban a travs de programas y proyectos gestionados por el Viceministe- Y SANEAMIENTO
rio de Agua Potable y Saneamiento Bsico. Estos fondos eran transferidos RURAL
a la entidad ejecutora (el Fondo Nacional de Inversin Productiva y Social
[FPS]), quien, en coordinacin con los Gobiernos municipales, contrataba a
empresas ejecutoras en cumplimiento del Sistema de Adquisicin de Bie-
nes y Servicios (SABS). Los desembolsos a estas empresas se realizaban
en base a informes de avance de obras presentados por el supervisor y a
los informes financieros.
Sin embargo, para la entidad financiadora, el BID, el resultado del proyecto fue
menos que satisfactorio debido a que no cumpli con todos sus objetivos,
destacando que: i) hubo excesos en la contratacin para elaborar proyectos,
que resultaron en una extensa cartera de proyectos no ejecutados por falta de
financiamiento; ii) el desarrollo comunitario solo se realizaba en el momento
de la construccin de las obras y no se continu en el posproyecto, y iii) el 18%
de los proyectos de agua potable y el 54% de los proyectos de alcantarillado
fueron clasificados como deficientes.
Ecuador: hacia un
saneamiento sostenible 7
491
AGUA POTABLE Si bien los programas en el Ecuador eran integrales (agua y saneamiento), la
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
poltica financiera para los servicios de saneamiento fue elaborada en base
RURALIDAD DE a las experiencias anteriores, en las que se financiaba hasta un 70% el valor
AMRICA LATINA
de los proyectos. Las condiciones comenzaron a cambiar cuando se decidi
adoptar en el saneamiento rural una solucin bsica que constaba de un ino-
doro y un lavamanos (unidad bsica de saneamiento) y se excluy financiar la
rehabilitacin de letrinas.
Se puede decir que una de las lecciones que dej el PRAGUAS de Ecuador ha sido
respecto a la sostenibilidad del saneamiento rural, aun cuando el tema de los
costos per cpita siguen siendo objeto de debate entre la rentabilidad social y la
sostenibilidad de las inversiones (Michaud, Pearce-Oroz, & Yehude, 2012).
492
des rurales con una poblacin mayor de 100 habitantes e inferior a 2.500 habi- CAPTULO 10
tantes. Los programas comenzaron en enero de 2001 y hasta 2010, se haban BUENAS
invertido ms de 900 millones de pesos (54,7 millones de dlares al cambio de PRCTICAS Y
LECCIONES
2015), que beneficiaron a una poblacin de 462.000 habitantes, en 46 munici- DE PROGRAMAS
pios y un total de 756 localidades. NACIONALES
DE AGUA
Y SANEAMIENTO
La Comisin Estatal del Agua de Guanajuato decide los criterios de seleccin RURAL
493
AGUA POTABLE En la implementacin de los proyectos, se tiene la obligacin de promover el
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
saneamiento y se cuenta con planes estratgicos de cinco aos para trabajar
RURALIDAD DE con baos secos, respetando la cultura local. En este marco, tambin se pro-
AMRICA LATINA
mueve el acceso sanitario ecolgico y con biodigestores.
Conclusiones
494
un desempeo no satisfactorio debido a que no alcanzaron sus metas o CAPTULO 10
no movilizaron de manera efectiva a los Gobiernos locales y a las comuni- BUENAS
dades para asegurar la eficiencia y eficacia de las inversiones. PRCTICAS Y
LECCIONES
DE PROGRAMAS
En la implementacin de los programas rurales, se ha identificado la coor- NACIONALES
DE AGUA
dinacin intersectorial o multisectorial como una estrategia de interven- Y SANEAMIENTO
cin que contribuye a la mejora de los procesos de implementacin, genera RURAL
495
Trabajos citados
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA
PAS (Programa de Agua y Saneamiento) (Mayo de 2010). Los desafos del agua
y saneamiento rural en Amrica Latina: una dcada despus. Ayuda memoria
del Seminario Cusco+10. Cusco, Per: PAS.
496
CAPTULO 10
BUENAS
PRCTICAS Y
LECCIONES
DE PROGRAMAS
NACIONALES
DE AGUA
PRONASAR (Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural) (2011b). Agua Y SANEAMIENTO
para todos rural. Lima. RURAL
497
Notas
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA explicativas
498