Manual de Derecho

Administrativo
u
Manual de Derecho
Administrativo
u

Director

Alberto Biglieri

Coautores

Pedro Esteban A le Sole

Carlos A lberto Bonfiglio
Carlos A ngel Galina
Miguel Agustn Lico
Hernn Gustavo Lombarda
Jos M ara Mir a
M ara Valeria Mogliani
Nuria Estela Elena Montalvan
Gr aciela Beatriz R itto
L aur a Viviana Sagrer a

la ley
 Biglieri, Alberto
Manual de derecho administrativo. - 1a ed. - Buenos
Aires: La Ley, 2011.
512 p.; 24x17 cm.

ISBN 978-987-03-2099-9

1. Derecho Administrativo. I. Ttulo

CDD 342.06

Alberto Biglieri, 2011

de esta edicin, La Ley S.A.E. e I., 2011
Tucumn 1471 (C1050AAC) Buenos Aires
Queda hecho el depsito que previene la ley 11.723

Impreso en la Argentina

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Tirada: 500 ejemplares

I.S.B.N. 978-987-03-2099-9

sap 41227421

Argentina
 Director

Alberto Biglieri
Abogado Universidad Nacional de Lomas de Zamora. MBA Universidad de
Baltimore Mster en Derecho, Economa y Administracin de los Servicios
Pblicos USAL-Carlos III Profesor Titular Ordinario de Derecho Adminis-
trativo I en la Universidad Nacional de Lomas de Zamora Profesor Adjunto
Ordinario de Derecho de la Integracin en la Universidad de Buenos Aires
Profesor Adjunto de Derecho Administrativo II en la Universidad Nacional de
La Plata Profesor Titular de Derecho Administrativo en la Universidad del Este
Subdirector del Instituto de Derecho Administrativo del Colegio Pblico de
Abogados de la Capital Federal Docente de Posgrado: Universidad de Buenos
Aires, Universidad Catlica de La Plata, Universidad Nacional de Mar del Pla-
ta, Universidad Nacional de Cuyo, Universidad Nacional de Lomas de Zamora,
Universidad Argentina de la Empresa, Universidad Nacional de Tucumn y en
la Fundacin de Ciencias Jurdicas y Sociales (CIJUSO).

Coautores

Pedro Esteban Ale Sole

Abogado UBA Especialista en Derecho de la Regulacin Econmica y de
los Servicios Pblicos, realizado en la Universidad Austral Profesor Adjunto
de Derecho Administrativo I. Universidad Nacional de Lomas de Zamora
Docente de Derecho Administrativo en la Universidad Nacional de La Matan-
za Docente de la Escuela de Abogados del Estado (ECAE).

Carlos Alberto Bonfiglio

Abogado. UNLZ Profesor Adjunto de Derecho Administrativo I, Universi-
dad Nacional de Lomas de Zamora Profesor Adjunto de Teora Constitucional
(coordinador de ctedra). Universidad Nacional de Lomas de Zamora Profesor
Titular de Derecho Constitucional. Carrera de Licenciatura en Tratamiento Pe-
nitenciario. Escuela Superior del Servicio Penitenciario Federal - UNLZ.

Carlos Angel Galina

Abogado, Universidad Nacional de Buenos Aires, Facultad de Derecho y
Ciencias Sociales Magister en Administracin, Derecho y Economa de los
Servicios Pblicos de la Universidad Carlos III de Madrid Docente universi-
tario en la Maestra de Administracin Pblica de la Facultad de Ciencias Eco-
nmicas de la Universidad Nacional de Buenos Aires y de Derecho Municipal y
Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional
de Lomas de Zamora Miembro del Cuerpo Docente de la Fundacin Ciencias
Jurdicas y Sociales Ex Director del Instituto de Derecho Municipal y del Insti-
tuto de Derecho Administrativo del Colegio de Abogados de Lomas de Zamora.
 Miguel Agustn Lico
Abogado Universidad del Salvador Abogado de la Procuracin General
del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires Docente de grado y posgrado en las
Universidades del Salvador, Nacional de Lomas de Zamora, Nacional de Tres de
Febrero, de Palermo y en el Ministerio de Defensa.

Hernn Gustavo Lombarda

Abogado UNLP Auxiliar de Ctedra de I de Derecho Administrativo II,
Universidad Nacional de La Plata Jefe de Trabajos Prcticos de Derecho Admi-
nistrativo II. Universidad Nacional de Lomas de Zamora.

Jos Mara Mira

Abogado. UNLZ Magister en Administracin, Derecho y Economa de los
Servicios Pblicos, USAL - Carlos III Especialista en Derecho Procesal Civil y
Comercial Profundizado - UNLZ Profesor Adjunto de Derecho Administrati-
vo I. Universidad Nacional de Lomas de Zamora Profesor Adjunto de Derecho
Municipal. Universidad Nacional de Lomas de Zamora Defensor del Pueblo
Adjunto en el Municipio de La Matanza.

Mara Valeria Mogliani

Abogada especializada en Derecho Administrativo y en Derecho Aeronu-
tico y Espacial Profesora Titular de Derecho Administrativo II - Universidad
Nacional de Lomas de Zamora Docente de Derecho Administrativo - Univer-
sidad de Buenos Aires Directora de Asuntos Jurdicos de la Administracin
Nacional de Aviacin Civil (ANAC) - Ministerio de Planificacin, Inversin P-
blica y Servicios.

Nuria Estela Elena Montalvan

Abogada. UNLZ Jefe de Trabajos Prcticos Ordinaria de Derecho Admi-
nistrativo I. Universidad Nacional de Lomas de Zamora Subsecretara Acad-
mica Facultad de Derecho. UNLZ.

Graciela Beatriz Ritto

Doctora en Derecho. Especialista en Contrataciones Pblicas Docente de
Derecho Administrativo I y II. Universidad Abierta Interamericana Profesora
Adjunta de Derecho Administrativo I. Universidad Nacional de Lomas de Za-
mora Titular de Gestin Pblica en el posgrado de la Universidad Nacional
Martima Titular del Seminario de Dao moral en el doctorado de la Univer-
sidad de Ciencias Empresariales (UCES) Coordinadora de Adquisiciones de
Prstamos con organismos multilaterales de crdito (UCP y PFE). Ministerio de
Planificacin, Inversin Pblica y Servicios.
 Laura Viviana Sagrera
Abogada. Universidad Nacional de Lomas de Zamora Mster en Derecho.
Economa y Administracin de los Servicios Pblicos. USAL - Carlos III Espe-
cialista en Administracin, Derecho y Economa del Medio Ambiente. USAL-
Carlos II Profesora Asociada de Rgimen Jurdico de los Recursos Naturales.
Universidad Nacional de Lomas de Zamora Profesora Adjunta de Derecho Ad-
ministrativo I. Universidad Nacional de Lomas de Zamora Docente Derecho
Ambiental y de los Recursos Naturales. Universidad de Buenos Aires Docente
de grado en Derecho Ambiental. Universidad de Ciencias Empresariales Do-
cente de Grado en Prctica Forense IV (Pblico), Universidad Kennedy.
 in memoriam
Silvia Beatriz Peirone
 Introduccin y diagrama del Manual

Los coautores y la direccin de la obra hemos consensuado en pos

de la agilidad que debe brindar un trabajo de esta naturaleza, un diseo
nuevo para este tipo de libros.
Para ello hemos unificado los temarios del Derecho Administrativo
que se ensean en las Universidades Nacionales y Privadas en las que
somos docentes, abordando la totalidad de los contenidos mnimos que
desarrollan en esta rama del derecho pblico, independientemente del
nombre o denominacin que la hayan impuesto a cada asignatura las
Facultades o Departamentos de Derecho de nuestras Universidades.
Tambin corresponde a esa inteligencia, la de acercar a los estudian-
tes este libro, como el primer texto de nuestra apasionante especialidad,
provocando una relacin de descubrimiento y conocimiento que des-
emboque, al menos en alguno de los lectores, en un amor tan profundo
como el que nosotros sentimos por el Derecho Administrativo. Busca-
mos un lenguaje llano pero jurdicamente correcto. Pero igualmente as-
piramos a que nuestra obra sirva de elemento de trabajo para los docen-
tes de grado, y como gua simple y elemental de referencias para quienes
pretendan investigar con ms profundidad los institutos que rigen esta
disciplina del derecho.
Uno de los mtodos elegidos consiste en la simplificacin del sistema
de notas, referencias y bibliografa. Hemos optado por incluirlas al final
de cada captulo, entendiendo que esta decisin, agiliza la lectura, y de
todas formas permite que se pueda revisar y ampliar sobre la fuente del
material referido.
En mi caso personal, titularizo la Ctedra de Derecho Adminis-
trativo I en la Universidad Nacional de Lomas de Zamora desde 1996.
Nuestro programa, imbuido de los principios que consagr la reforma
universitaria de 1918, propona una libertad absoluta de textos y autores.
Hoy mantenemos esa actitud y creencia, pero sabemos fehacientemente
que el acceso a los textos de alto valor slo se consigue en las visitas a la
XIV Alberto Biglieri (Director)

biblioteca o por medio del irregular sistema del fotocopiado. Este libro,
se incluir en el listado del material bibliogrfico que propone nuestra
ctedra, y buscaremos el honor de ampliar la nmina en otras en las
que tantos aos encontraron a Hutchinson, Cassagne, Barra, Dromi,
Gordillo y Halperin. entre los clsicos modernos que actualizaron su
obra incorporando las nuevas formas, institutos, reformas y legislacio-
nes actuales.
Por otro lado, abordamos los puntos concernientes al Procedimiento
y al Proceso Administrativo, para cubrir todas las opciones de los cursos
en los que tenemos ctedras, cursos y aulas a cargo. El equipo que ha
trabajado este Manual y tengo el honor de dirigir se desempea en dis-
tintos rangos en las carreras de grado de las Universidades Nacionales de
Buenos Aires, Lomas de Zamora, La Plata, La Matanza, en la Universidad
Abierta Interamericana, en la Universidad del Este, y en la Universidad
Kennedy.
Como decamos, cada Facultad ha estructurado su reparto de los
temas y programas, y en la mayora, se abre paso con mucha fuerza la
tendencia a independizar en los diseos curriculares los contenidos pro-
cesales y procedimentales como su condicin previa de acceso, de
los institutos sustantivos de la disciplina, para esta segunda parte pro-
ponamos, a libre eleccin del estudiantado, las obras de Hutchinson,
Cassagne y Sarmiento Garca, el tradicional Procesal Administrativo
de Diez y todas la nuevas obras que surgieron a la luz del impulso que
le dio a esta rama procesal la puesta en funcionamiento del Contencioso
de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y la distribucin departamental
del fuero en la provincia de Buenos Aires. En este manual tratamos los
sistemas procesales de la Nacin y de la Provincia de Buenos Aires como
base y con algunas referencias y comparaciones con los otros fueros pro-
vinciales.

Alberto Biglieri
 Abreviaturas

AA Acto Administrativo
CC Cdigo Civil
CN Constitucin de la Nacin
CSJ Corte Suprema de Justicia
EE Empresas del Estado
LPA Ley Nacional de Procedimientos Administrativos N19.549
PEN Poder Ejecutivo Nacional
SE Sociedades del Estado
SUO Servicio Universal Obligatorio
 Aclaracin

Los temas tratados en los captulos dedicados al procedimiento ad-

ministrativo, contienen referencias directas al sistema nacional. Este
mtodo se hace necesario por la extensin que se ha pautado para esta
obra, pero en nada busca relativizar la rica normativa vlida para las re-
laciones jurdicas administrativas que es la emergente del derecho local.
As, la utilizacin de la LNPA nos agrada como un modelo pedaggico
claro y fcilmente comprensible, aun cuando su aplicacin slo est vi-
gente para la rbita federal de la FUNCIN administrativa.

El Director
 Indice General

Introduccin y diagrama del Manual............................................................ XIII

Abreviaturas..................................................................................................... XV
Aclaracin......................................................................................................... XVI

Captulo I

Evolucin histrica del Derecho Administrativo

Por Nuria Montalvn

1. Derecho administrativo. Concepto y caracteres................................... 4

2. Las funciones estatales............................................................................. 5
3. La funcin administrativa. Diferentes concepciones........................... 6
4. Aproximacin al concepto de funcin administrativa......................... 7
5. La funcin legislativa y la funcin jurisdiccional.................................. 7
6. Fuentes del Derecho Administrativo...................................................... 9
7. La Constitucin Nacional y los Tratados Internacionales de Derechos
Humanos.................................................................................................... 10
8. Tratados Internacionales y concordatos................................................ 11
9. La ley........................................................................................................... 12
10. Otras fuentes formales del Derecho Administrativo............................ 14
a) Decretos de necesidad y urgencia.................................................. 14
b) Tratados interprovinciales.............................................................. 14
c) Tratados provinciales con entidades o gobiernos extranjeros.... 14
d) Decretos............................................................................................ 14
e) Contratos administrativos.............................................................. 15
f) Constituciones Provinciales........................................................... 15
g) Estatutos Municipales..................................................................... 15
h) Ordenanzas Municipales................................................................ 15
i) Reglamentos administrativos........................................................ 15
j) Decisiones administrativas............................................................ 15
k) Varios................................................................................................. 16
XVIII Alberto Biglieri (Director)

Pg.
11. Otras fuentes materiales.......................................................................... 16
a) La jurisprudencia judicial............................................................... 16
b) Jurisprudencia Administrativa...................................................... 16
c) La Doctrina....................................................................................... 17
12. Un caso aparte........................................................................................... 17
a) La costumbre.................................................................................... 17
Bibliografa ...................................................................................................... 17

Captulo II

Organizacin administrativa
Por Jos M. Mira
1. Competencia............................................................................................. 19
1.1. Vicios en el elemento competencia................................................ 22
1.2. Conflictos de competencia............................................................. 23
1.3. Contiendas negativas y positivas................................................... 23
1.4. Recusacin y excusacin de funcionarios y empleados.............. 24
1.5. Organismos descentralizados........................................................ 24
1.6. A modo de ejemplo, son organismos descentralizados naciona-
les, dependientes.............................................................................. 25
2. Organizacin nacional............................................................................. 26
2.1. Poder Ejecutivo Nacional (PEN)..................................................... 26
2.2. Atribuciones de naturaleza gubernativas y administrativas...... 28
2.3. Atribuciones de naturaleza Judiciales........................................... 29
2.4. Atribuciones de naturaleza Legislativas....................................... 29
2.5. Atribuciones compartidas con el Congreso.................................. 30
2.6. El Jefe de Gabinete, Ministros y Secretarios del Poder Ejecuti-
vo........................................................................................................ 31
a) El Jefe de Gabinete.................................................................. 31
b) Ministerios.............................................................................. 34
c) Las Secretaras de la Presidencia de la Nacin.................... 37
3. Organizacin consultiva de carcter jurdico....................................... 38
3.1. Procuracin del Tesoro de la Nacin (PTN).................................. 38
4. Organos de control constitucionales...................................................... 40
4.1. La Auditora General de la Nacin (AGN)..................................... 40
a) Control externo....................................................................... 41
b) Composicin de la AGN......................................................... 42
c) Financiamiento...................................................................... 42
 Manual de Derecho Administrativo XIX

Pg.
4.2. El Defensor del Pueblo en Argentina............................................. 43
a) Caractersticas........................................................................ 43
b) Los Adjuntos............................................................................ 45
c) Caractersticas en la Repblica Argentina........................... 45
4.3. Algunas de las diferencias existentes entre las Defensoras del
Pueblo Nacional, Provincial (Bs. As.) y Municipales................... 47
a) Diferencias en cuanto a su legitimacin procesal.............. 47
b) Diferencia en cuanto a sus orgenes..................................... 48
4.4. El Ministerio Pblico....................................................................... 49
a) Ministerio Pblico Fiscal....................................................... 51
b) Ministerio Pblico de la Defensa.......................................... 52
5. Organos de control creados por ley......................................................... 52
5.1. Sindicatura General de la Nacin (SIGEN).................................... 52
a) Funciones................................................................................ 53
b) Composicin........................................................................... 54
5.2. Fiscala de Investigaciones Administrativas................................ 55
5.3. Unidad de Informacin Financiera (UIF)..................................... 56
a) Composicin y forma de designacin de autoridades........ 57
b) Sujetos Obligados a informar................................................ 59
c) Estructura Organizativa........................................................ 61
5.4. Los Entes Reguladores.................................................................... 62
6. Descentralizacin poltica....................................................................... 64
6.1. La administracin provincial......................................................... 64
6.2. La Ciudad Autnoma de Buenos Aires.......................................... 65
6.3. Los Municipios................................................................................. 66
7. Entidades descentralizadas..................................................................... 67
7.1. Entidades Autrquicas.................................................................... 67
7.2. Universidades Nacionales............................................................... 70
7.3. Empresas del Estado........................................................................ 73
7.4. Sociedades del Estado (SE).............................................................. 76
7.5. Sociedades Annimas con participacin estatal mayoritaria.... 78
7.6. Sociedades de economa mixta...................................................... 79

Captulo III

Poder de polica
Por Carlos A. Galina

1. Introduccin.............................................................................................. 83
XX Alberto Biglieri (Director)

Pg.
2. Origen y evolucin del concepto de polica............................................ 84
3. Nocin moderna de la polica.................................................................. 85
4. Poder de polica. Legalidad. Criterios..................................................... 86
5. Evolucin jurisprudencial argentina...................................................... 87
6. Breve historia de la emergencia permanente como ejercicio del po-
der de polica............................................................................................. 91
7. Limitaciones al poder de polica............................................................. 95
8. Polica de la propiedad. Limitaciones administrativas al dominio
privado....................................................................................................... 97
8.1. Restricciones.................................................................................... 97
8.2. Servidumbres................................................................................... 97
8.3. Expropiacin.................................................................................... 98
a) Elementos de la Expropiacin Pblica................................. 98
i) Elemento Final: Utilidad pblica................................ 98
ii) Elemento Objetivo: Bien expropiable......................... 99
iii) Elemento Subjetivo: Expropiante y expropiado........ 99
iv) Elemento Material: Indemnizacin............................ 99
v) Elemento Formal: Procedimiento y plazo................. 100
8.4. Requisicin, decomiso, confiscacin y secuestro........................ 100
9. Competencia............................................................................................. 101
10. Conclusin................................................................................................. 104

Captulo IV

El derecho sancionador
Por Alberto Biglieri

1. Apuntes sobre interpretacin y analoga............................................... 105

2. Penal o Sancionador................................................................................. 108
3. Breves anotaciones a propsito de N., J. G. /Incidente de Inconstitu-
cionalidad, Astorga Bracht c/COMFER y Bulacio vs Argentina... 110
Bibliografa....................................................................................................... 120

Captulo V

Fomento, estmulos y ayudas pblicas

Por Alberto Biglieri
Introduccin. Fomento, estmulos, ayudas pblicas. Nocin.................... 121
1. Contexto histrico. Presentacin............................................................ 121
 Manual de Derecho Administrativo XXI

Pg.
2. La actividad pblica de fomento en las fuentes del Derecho Pblico
argentino.................................................................................................... 122
3. La Clusula del Progreso (ex artculo 67, inciso 16, texto idntico)..... 123
4. Preliminar poltico-histrico 1810-1940................................................. 123
5. Derecho Administrativo Econmico...................................................... 125
6. Illia y Frondizi........................................................................................... 132
7. Mandato de Pern 1973-1976................................................................... 133
8. La ltima dictadura militar..................................................................... 138
9. 1983............................................................................................................. 139
10. 1989-1999................................................................................................... 142
11. La Patria milagrosa................................................................................... 151
12. Bicentenario.............................................................................................. 152
13. Final de la resea...................................................................................... 153
14. Fomento. Modalidades............................................................................. 154
15. La intervencin administrativa en la Economa................................... 156
16. La actividad de impulso econmico estatal: La nueva Clusula del
Progreso..................................................................................................... 157
17. Subvenciones y subsidios......................................................................... 158
18. Prstamos Blandos................................................................................... 158
19. Lmites subvencionales en el marco de la integracin. Antidumping. 159
20. La funcin administrativa como mtodo de aplicacin de las normas
de fomento. Confusin............................................................................. 160
21. Contrataciones directas........................................................................... 161
22. Institutos pblicos y tercer sector........................................................... 161
23. El Azar........................................................................................................ 162

Captulo VI

La prestacin sometida a control estatal del servicio pblico

Por Carlos A. Galina
1. Breve historia sobre el origen de la nocin de servicio pblico........... 165
2. El concepto de Servicio Pblico en el derecho comparado moderno.
El Caso Comunitario Europeo y la experiencia en el derecho norte-
americano.................................................................................................. 167
3. Un avance sobre el concepto de Servicio Pblico: el Servicio Univer-
sal Obligatorio (SUO) en el Derecho Comunitario............................... 170
4. El Servicio pblico en el derecho argentino....................................... 175
5. El derecho de huelga en los Servicios Pblicos: una cuestin irresuel-
ta................................................................................................................. 181
XXII Alberto Biglieri (Director)

Pg.
6. Procedimiento del Decreto...................................................................... 186
7. Sntesis: concepto y alcances................................................................... 188
8. Clasificacin.............................................................................................. 189
9. Caracteres.................................................................................................. 190
10. Rgimen jurdico....................................................................................... 191
11. Competencia............................................................................................. 192
12. Retribucin................................................................................................ 193
13. Rgimen jurdico constitucional............................................................. 193
13.1. Derechos de los usuarios................................................................. 193
14. Proteccin de los usuarios. Acciones...................................................... 195
14.1. Derechos subjetivos del usuario..................................................... 196
14.2. Prestador del Servicio pblico........................................................ 197

Captulo VII
Actos administrativos
Por Alberto Biglieri

1. El artculo 7 de la LPA.............................................................................. 200

2. Elementos esenciales................................................................................ 202
3. Requisitos esenciales de los Actos, de los Reglamentos y de los Con-
tratos........................................................................................................... 203
4. Nulidades................................................................................................... 208
5. Saneamiento.............................................................................................. 209
6. Los simples actos de la administracin.................................................. 209
7. El silencio................................................................................................... 212
Bibliografa................................................................................................ 215

Captulo VIII
Reglamentos
Por Laura V. Sagrera

1. Potestad reglamentaria o legisferante del Poder Ejecutivo.................. 217

2. Nociones conceptuales de los reglamentos........................................... 218
3. Antes de la reforma de la constitucin nacional de 1994. Reglamen-
tos admitidos............................................................................................. 218
4. Reforma constitucional de 1994. Clases de reglamentos..................... 221
 Manual de Derecho Administrativo XXIII

Pg.
5. Los reglamentos en la ley nacional 19.549 de procedimientos admi-
nistrativos.................................................................................................. 227
6. Notificacin o publicacin de los reglamentos...................................... 227
7. Impugnacin de actos de alcance general normativos o reglamen-
tos................................................................................................................ 228
8. Extincin de los reglamentos................................................................... 228
Bibliografa....................................................................................................... 229

Captulo IX
El Contrato Administrativo
Por Graciela Ritto

1. Introduccin.............................................................................................. 231
2. La ejecucin de los contratos administrativos...................................... 234
3. Responsabilidad contractual................................................................... 236
3.1. Teora de la imprevisin.................................................................. 236
3.2. Fuerza mayor.................................................................................... 237
3.3. La excepcin de incumplimiento................................................... 237
4. Los contratos en particular...................................................................... 238
4.1. La Obra Pblica................................................................................ 238
Bibliografa....................................................................................................... 251

Captulo X
Empleo Pblico
Por Jos M. Mira

.................................................................................................................... 253

Captulo XI
Procedimiento Administrativo
Por Carlos Bonfiglio

1. Introduccin.............................................................................................. 259
1.1. Nociones conceptuales: procedimiento y proceso...................... 259
1.2. El Procedimiento Administrativo.................................................. 260
XXIV Alberto Biglieri (Director)

Pg.
1.3. Procedimiento Administrativo y Proceso Administrativo. Su
ubicacin dentro de las ramas que componen el Derecho Posi-
tivo..................................................................................................... 262
2. Axiologa procedimental.......................................................................... 266
2.1. Normas y principios......................................................................... 266
2.2. Principios jurdicos que rigen el Procedimiento Administrati-
vo........................................................................................................ 266
a) Principios sustanciales.......................................................... 267
i) Principio de Legalidad................................................. 267
ii) Principio de Transparencia......................................... 269
iii) Principio de Defensa.................................................... 270
iv) Principio de Gratuidad................................................. 271
b) Principios formales................................................................ 272
i) Principio de Oficialidad............................................... 272
i.1) Verdad material/Verdad formal.................................. 273
ii) Principio de Simplicidad............................................. 273
iii) Principio de Informalismo a favor del administra-
do.................................................................................... 274
iv) Principio de Eficacia..................................................... 276
2.3. Elementos del Procedimiento Administrativo............................. 278
a) Las partes en el Procedimiento Administrativo................. 278
b) Los plazos en el Proceso Administrativo............................. 279
c) El trmite en el Procedimiento Administrativo.................. 280
i) Iniciacin....................................................................... 280
ii) Vista de las Actuaciones Administrativas.................. 281
iii) Notificacin y Publicacin de los Actos del Procedi-
miento............................................................................ 281
iv) La Prueba....................................................................... 282
v) Conclusin del Procedimiento Administrativo........ 283
v) La Resolucin del Procedimiento............................... 283
v) La Caducidad de las actuaciones................................ 283
v) El Desistimiento del Procedimiento y del Derecho
(la Renuncia)................................................................. 284
3. Clases de procedimientos administrativos........................................... 285
4. Medios de impugnacin administrativa................................................ 286
4.1. Parte general: la impugnacin administrativa............................. 286
4.2. Los Recursos Administrativos stricto sensu.................................. 287
a) Requisitos de los Recursos Administrativos....................... 288
a) Requisitos Subjetivos................................................... 288
 Manual de Derecho Administrativo XXV

Pg.
a.1) Administracin Pblica............................................... 289
a.2) Administrados.............................................................. 289
a) Requisitos Objetivos..................................................... 289
b) Efectos de la Interposicin de los Recursos Administrati-
vos............................................................................................. 290
c) Efectos de resolucin de los Recursos Administrativos..... 291
4.3. Recursos administrativos en particular........................................ 291
a) Recurso de reconsideracin.................................................. 291
b) Recurso jerrquico................................................................. 293
c) Recurso de alzada................................................................... 295
d) Recurso de revisin................................................................ 296
4.4. Los reclamos administrativos........................................................ 297
a) Reclamo previo a la demanda judicial................................. 297
b) El reclamo de impugnacin directa contra actos de alcan-
ce general................................................................................. 298
c) El reclamo en queja................................................................ 300
d) Amparo por mora................................................................... 301
4.5. Denuncia de ilegitimidad............................................................... 301
4.6. Otras vas de impugnacin administrativa.................................. 303
a) Rectificacin de errores materiales...................................... 303
b) Aclaratoria............................................................................... 303
Bibliografa....................................................................................................... 304

Captulo XII
La seleccin del cocontratante de la administracin
Por Miguel A. Lico

1. Procedimientos para la formacin de los contratos de la administra-

cin............................................................................................................. 307
1.1. De los principios, criterios y reglas generales............................... 307
1.2. Del sistema de libre eleccin del cocontratista de la administra-
cin.................................................................................................... 308
1.3. De los sistemas de restriccin de seleccin del cocontratista de
la administracin............................................................................. 309
2. De la licitacin pblica............................................................................. 310
2.1. Concepto, sus implicancias y finalidad......................................... 310
2.2. De la naturaleza jurdica de la licitacin pblica......................... 311
2.3. De los principios jurdicos de la licitacin pblica....................... 312
XXVI Alberto Biglieri (Director)

Pg.
a) Del principio de concurrencia.............................................. 313
b) Del principio de igualdad...................................................... 314
c) Del principio de publicidad................................................... 316
d) Del principio de oposicin o contradiccin......................... 318
e) Del principio de transparencia............................................. 319
2.4. De las fases o etapas de la licitacin pblica................................. 321
a) De la autorizacin presupuestaria........................................ 321
b) De la preparacin de las bases o pliegos de condiciones... 322
c) De la publicacin de la convocatoria o del llamado a licita-
cin........................................................................................... 324
d) De la presentacin de las ofertas........................................... 325
e) Del acto de apertura o apertura de las propuestas............. 328
f) De la adjudicacin de la licitacin de la licitacin.............. 329
g) Del perfeccionamiento del contrato de la Administra-
cin........................................................................................... 331
3. De la licitacin privada............................................................................. 331
4. De la contratacin directa........................................................................ 333
5. De la subasta pblica................................................................................ 333
6. Del concurso pblico................................................................................ 334
Bibliografa....................................................................................................... 335

Captulo XIII
Lmites al dominio
Por Pedro E. Ale Sole

1. Introduccin.............................................................................................. 339
2. Fundamento de la regulacin de los derechos en general................... 341
3. Fundamento de la regulacin de los lmites al dominio...................... 342
3.1. Restricciones al dominio. Concepto y caracteres del rgimen
jurdico.............................................................................................. 344
a) Concepto.................................................................................. 344
b) Caracteres ............................................................................... 344
3.2. Secuestro. Concepto y caracteres del rgimen jurdico.............. 345
4. Fundamento de la regulacin de los lmites al dominio que conlle-
van su desmembramiento....................................................................... 346
4.1. Servidumbres administrativas. Concepto y caracteres del rgi-
men jurdico..................................................................................... 346
a) Concepto.................................................................................. 346
 Manual de Derecho Administrativo XXVII

Pg.
b) Caracteres................................................................................ 347
4.2. Ocupacin tempornea................................................................... 350
a) Concepto.................................................................................. 350
b) Caracteres................................................................................ 350
c) Clases....................................................................................... 351
4.3. Requisicin de bienes...................................................................... 353
a) Concepto.................................................................................. 353
b) Caracteres................................................................................ 354
5. Fundamento de la regulacin de los lmites al dominio que conlle-
van su extincin........................................................................................ 355
5.1. Expropiacin.................................................................................... 355
a) Introduccin........................................................................... 355
b) Concepto.................................................................................. 356
c) Anlisis del concepto............................................................. 356
d) Expropiacin irregular o inversa.......................................... 361
e) Derecho de retrocesin.......................................................... 361
5.2. Decomiso.......................................................................................... 363
a) Concepto.................................................................................. 363
b) Caracteres................................................................................ 363
6. Dominio pblico....................................................................................... 364
6.1. Concepto........................................................................................... 364
a) Elementos................................................................................ 365
b) Principios................................................................................. 365
c) Afectacin................................................................................ 366
d) Uso del dominio pblico........................................................ 366
e) Proteccin del dominio pblico............................................ 367
Abreviaturas..................................................................................................... 367

Captulo XIV
Responsabilidad del Estado
Por Graciela B. Ritto

Introduccin..................................................................................................... 369
1. Evolucin histrica: La irresponsabilidad del Estado........................... 370
1.1. La responsabilidad del Estado en el Derecho Comparado.......... 371
1.2. Fundamentos jurdicos de la responsabilidad del Estado en
nuestro derecho............................................................................... 376
XXVIII Alberto Biglieri (Director)

Pg.
1.3. Clases de responsabilidad del Estado: precontractual, contrac-
tual y extracontractual.................................................................... 377
a) Responsabilidad Precontractual.......................................... 377
b) Responsabilidad Contractual............................................... 378
c) Teora de la imprevisin......................................................... 379
d) Fuerza mayor.......................................................................... 379
e) La excepcin de incumplimiento......................................... 379
f) Responsabilidad extracontractual....................................... 380
g) Presupuestos determinantes de la responsabilidad extra-
contractual del Estado........................................................... 380
1.4. Clases de Responsabilidad extracontractual del Estado: por ac-
tividad legtima y por actividad ilegtima..................................... 381
a) Responsabilidad extracontractual por actividad legtima. 381
b) Responsabilidad extracontractual por actividad ilegti-
ma............................................................................................. 382
c) Presupuestos de la responsabilidad del Estado por activi-
dad ilegtima........................................................................... 383
d) Responsabilidad del Estado por actos normativos............. 383
e) Responsabilidad del Estado por actos jurisdiccionales..... 384
2. La doctrina del error judicial................................................................... 385
3. La responsabilidad por prisin preventiva............................................ 386
4. El proyecto de reforma del Cdigo Penal elaborado por el Ministerio
de Justicia y Derechos Humanos de la Nacin....................................... 387
4.1. Algunas reflexiones finales............................................................. 388
5. Plazo de prescripcin de acciones vinculadas a responsabilidad ex-
tracontractual............................................................................................ 388
6. Responsabilidad del Estado por Omisin.............................................. 389
7. Etapas de la responsabilidad del Estado en nuestro Derecho............. 390
8. Fundamento de Derecho Pblico: el principio de la soberana........... 391
Bibliografa....................................................................................................... 391

Captulo XV
El Proceso Contencioso Administrativo Federal
Por Valeria Mogliani

1. El Proceso Contencioso Administrativo como instrumento de con-

trol de la actividad de la Administracin............................................... 393
2. La tutela judicial efectiva y el acceso a la jurisdiccin contencioso ad-
ministrativa............................................................................................... 394
 Manual de Derecho Administrativo XXIX

Pg.
3. Evolucin del contencioso administrativo federal................................ 397
3.1. La venia legislativa........................................................................... 397
3.2. La reclamacin administrativa previa y la exigencia de denega-
toria................................................................................................... 397
3.3. La sancin de la Ley 19.549............................................................. 398
4. Presupuestos del Proceso Contencioso Administrativo....................... 399
4.1. El acto de la Administracin: el carcter revisor de la jurisdic-
cin contencioso administrativa.................................................... 399
4.2. Los requisitos de admisibilidad de la pretensin procesal admi-
nistrativa........................................................................................... 403
a) El agotamiento de la va administrativa.............................. 406
b) El silencio administrativo...................................................... 408
c) Las vas de hecho administrativas........................................ 409
d) Plazo para promover el juicio................................................ 410
e) El principio de congruencia.................................................. 416
5. La legitimacin en el contencioso administrativo................................ 417
5.1. La legitimacin para obrar.............................................................. 417
5.2. La legitimacin en el proceso contencioso administrativo........ 418
5.3. Las distintas pretensiones procesales........................................... 419
6. El trmite procesal en el contencioso administrativo.......................... 421
6.1. El traslado de la demanda............................................................... 421
6.2. La notificacin de la demanda al Estado....................................... 422
6.3. El plazo para contestar la demanda............................................... 422
6.4. La prueba.......................................................................................... 423
6.5. Casos en que el Estado es actor...................................................... 424
Bibliografa....................................................................................................... 424

Captulo XVI
El Proceso Contencioso Administrativo
en la Provincia de Buenos Aires

Por Hernn Lombarda

1. Introduccin.............................................................................................. 428
2. Del proceso administrativo. Diferencias entre proceso y procedi-
miento........................................................................................................ 429
3. Proceso Contencioso Administrativo de la Provincia de Buenos
Aires............................................................................................................ 429
3.1. Preliminar......................................................................................... 429
3.2. Competencia de los Tribunales contencioso administrativos.... 430
XXX Alberto Biglieri (Director)

Pg.
3.3. Casos incluidos en la materia contencioso administrativa........ 432
a) Impugnaciones contra actos emanados por Tribunales
administrativos....................................................................... 432
b) Prestadores de servicios pblicos y concesionarios de obra
pblica..................................................................................... 434
c) Aplicacin y ejecucin de los tributos provinciales y apli-
cacin de los tributos municipales....................................... 434
d) Cuestiones relativas a los contratos administrativos......... 434
e) Responsabilidad patrimonial del Estado............................. 435
f) Casos promovidos por entes estatales.................................. 435
g) Cuestiones relativas a las limitaciones al dominio por ra-
zones de utilidad pblica, servidumbres administrativas
y expropiacin......................................................................... 436
3.4. Competencia en razn de la materia............................................. 436
i) Empleo pblico............................................................. 436
ii) Casos previsionales...................................................... 437
iii) Controversias entre prestadores de servicios pbli-
cos o concesionarios de Obras Pblicas y usuarios.. 437
iv) Cuestiones atinentes a los contratos administrati-
vos................................................................................... 437
v) Controversias correspondientes a servidumbres ad-
ministrativas y expropiaciones................................... 437
a) Conflictos de competencia.................................................... 438
3.5. Pretensiones..................................................................................... 439
a) Anulacin total o parcial de actos administrativos de al-
cance particular o general..................................................... 440
b) Pretensin de reconocimiento o restablecimiento del de-
recho o inters tutelado......................................................... 440
c) Pretensin de resarcimiento de los daos y perjuicios oca-
sionados................................................................................... 440
d) Pretensin declarativa de certeza sobre una determinada
relacin o situacin jurdica regida por el derecho admi-
nistrativo................................................................................. 441
e) Cesacin de una va de hecho administrativa.................... 441
f) Se libre orden judicial de pronto despacho......................... 441
3.6. Partes................................................................................................. 441
a) Legitimacin Activa............................................................... 441
b) Legitimacin Pasiva............................................................... 442
c) Coadyuvante........................................................................... 443
3.7. Agotamiento de va administrativa............................................... 443
3.8. Plazo para deducir la pretensin.................................................... 445
 Manual de Derecho Administrativo XXXI

Pg.
3.9. Pago previo en materia tributaria.................................................. 446
3.10. Admisibilidad de la pretensin. Ampliacin o transformacin
de la demanda.................................................................................. 447
3.11. Excepciones....................................................................................... 448
a) Excepciones admisibles......................................................... 448
i) Incompetencia del juez................................................ 449
ii) Falta de personera....................................................... 449
iii) Litispendencia.............................................................. 449
iv) Defecto legal en el modo de proponer la demanda... 450
v) Cosa juzgada................................................................. 450
vi) Transaccin, conciliacin y desistimiento................ 451
vii) Falta manifiesta de legitimacin para obrar............. 452
viii) Prescripcin.................................................................. 452
ix) Inadmisibilidad de la pretensin................................ 452
3.12. Prueba............................................................................................... 453
a) Audiencia preliminar............................................................. 453
b) La prueba................................................................................. 454
i) Prueba pericial.............................................................. 455
ii) Declaracin de funcionarios pblicos....................... 455
iii) Medidas para mejor proveer....................................... 456
3.13. Medidas cautelares.......................................................................... 456
a) Oportunidad y caducidad de las medidas cautelares......... 457
b) Suspensin de la ejecucin del acto administrativo.......... 458
c) Contracautela.......................................................................... 459
d) Levantamiento de la medida cautelar.................................. 459
3.14. Vencimiento del plazo de prueba. Alegatos.................................. 459
3.15. La sentencia...................................................................................... 460
3.16. Recursos............................................................................................ 461
a) Aclaratoria............................................................................... 461
b) Recurso de reposicin............................................................ 462
c) Recurso de apelacin............................................................. 462
d) Trmite. Efecto........................................................................ 463
e) Sentencia................................................................................. 464
3.17. Recursos extraordinarios................................................................. 464
3.18. Procesos especiales.......................................................................... 464
a) Sumario de ilegitimidad........................................................ 464
b) Impugnacin de sanciones en materia de empleo pbli-
co.............................................................................................. 466
XXXII Alberto Biglieri (Director)

Pg.
c) Impugnaciones especiales contra resoluciones de colegios
profesionales y de cajas de previsin social de profesiona-
les.............................................................................................. 466
d) Amparo por mora................................................................... 467