31pensando Direito PDF

ISSN 2175-5760
N 31/2010
PENSANDO
PROCESSO
LEGISLATIVO E
CONTROLE DE
CONSTITUCIONALIDADE
Esplanada dos Ministrios | Bloco T | 4 andar | sala 434

e-mail: sal@mj.gov.br | CEP: 70064-900 | Braslia DF | www.mj.gov.br/sal
SRIE PENSANDO O DIREITO N 31/2010 verso publicao
Processo Legislativo e Controle de Constitucionalidade

Convocao 02/2009
Ncleo Direito e Democracia do Centro Brasileiro de Anlises e Planejamento

(NDD/CEBRAP)
Equipe de pesquisa
Jos Rodrigo Rodriguez (Coordenao)
Marcos Nobre (Coordenao)
Geraldo Miniuci
Fabiola Fanti
Carolina Cutrupi Ferreira
Luciana Silva Reis
Mariana Giorgetti Valente
Ana Carolina Alfinito Vieira
Nathalie Bressiani
Consultoria
Luciana Gross Cunha
Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia (SAL)

Esplanada dos Ministrios, Bloco T, Edifcio Sede 4 andar, sala 434
CEP: 70064-900 Braslia DF
www.mj.gov.br/sal
e-mail:sal@mj.gov.br
CARTA DE APRESENTAO
INSTITUCIONAL
A Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia (SAL) tem o prazer de apresentar

uma nova srie de cadernos do Projeto Pensando o Direito, trazendo a pblico os resultados de
pesquisas realizadas por instituies acadmicas que trabalharam em parceria com a SAL ao
longo do ano de 2009.
Mais do que mera prestao de contas sociedade, as publicaes representam o xito de um

novo modelo de relacionamento entre Estado e academia jurdica. Sem abdicar do respeito pleno
autonomia cientfica, e ciente de que o Projeto no pretende ser linha de fomento pesquisa
jurdica dado seu carter prtico e instrumental s competncias da SAL , prope-se uma
cooperao aberta, crtica e colaborativa, que almeja construir alternativas qualificadas aos
entraves prticos e tericos que circundam o processo de elaborao normativa. Seus contornos,
alis, tm servido como base a outras aes governamentais que buscam aproximar a produo
acadmica do cotidiano estatal.
Ganha a SAL no momento em que alcana o objetivo primrio do projeto, qual seja, a
qualificao dos projetos apresentados e dos debates travados no mbito do Ministrio da Justia
e do Congresso Nacional; ganha a academia jurdica e aqui talvez resida grande vitria, em
que pese no ser meta precpua do trabalho no momento em que se abrem possibilidades de
aplicao prtica produo cientfica e de participao efetiva no debate poltico.
O resgate da crena na poltica legislativa, a percepo de que o debate jurdico tambm ocorre
no momento formativo da lei e o renascimento ainda tmido e inicial da participao acadmica
nas instncias polticas decisrias contribuem, de modo inequvoco, para a (re)definio dos
rumos da pesquisa e do ensino jurdico no Brasil. A pesquisa aplicada e o interesse pelo processo
legislativo devolvem relevncia ao momento da gnese legislativa e, em ltima instncia, revigoram
as caractersticas constituintes da cidadania. Renova-se a sensao de pertencimento; recorda-se
a importncia de participao.
esta, em suma, a aposta da Secretaria de Assuntos Legislativos: um modelo de produo

normativa aberto e efetivamente democrtico, permevel contribuio scio-acadmica, que
resgate a importncia do processo legislativo e restaure os laos positivos existentes entre poltica
e direito. Um desenho institucional que qualifique os esforos governamentais e, de outro lado,
estimule a legtima participao daqueles que tm na lei posta seu objeto cotidiano de trabalho.
Este caderno integra o segundo conjunto de publicaes da Srie Projeto Pensando o Direito e
apresenta a verso reduzida da pesquisa. Sua verso integral pode ser acessada no stio eletrnico
da Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia, em www.mj.gov.br/sal.
Braslia, 30 de junho de 2010.
Felipe de Paula
Secretrio de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia
CARTA DE APRESENTAO DA
PESQUISA
O controle de constitucionalidade crucial para definir o mbito de atuao dos

poderes e o grau de controle da sociedade sobre o Estado. Tanto no que se refere ao seu
desenho quanto ao seu desempenho de fato, trata-se da demarcao dos limites entre os
trs poderes e entre Estado e a sociedade.
Este trabalho aborda o desempenho de fato das instncias competentes para controlar,
preventiva e repressivamente, a constitucionalidade das leis: Comisses de Constituio
e Justia (da Cmara e do Senado), Supremo Tribunal Federal e Poder Executivo, este por
meio dos vetos presidenciais.
Nosso objetivo foi identificar os argumentos utilizados por estes rgos decisrios
nos temas de segurana pblica, reforma do processo e competio poltica e traar um
perfil da argumentao em cada um deles, em especial, no que se refere presena ou
no de argumentos externos a direito e de argumentos de autoridade.
Alm disso, este trabalho formula hipteses sobre a maneira pela qual as instituies
formais figuram o processo poltico. Para tanto, foram identificados casos de alta, mdia
e baixa intensidade poltica a partir do exame dos documentos dos rgos de controle
de constitucionalidade. Tais tipos de casos pretendem ajudar a explicar o perfil da
argumentao utilizada pelos referidos rgos.
Esta pesquisa descreveu em detalhes os bancos de dados existentes que contm

documentos sobre controle de constitucionalidade o que, especialmente no que se refere
s Comisses de Constituio e Justia , em si mesmo, um resultado importante. A
literatura posterior sobre estes rgos, ainda pouco estudados, poder se beneficiar
muito dos resultados aqui apresentados. O mesmo se pode dizer, em certa medida,
quanto aos vetos presidenciais, que tambm carecem de estudos mais detalhados.
Ademais, esta pesquisa realizou anlises quantitativas que apresentam dados
sistematizados sobre os temas segurana pblica, competio poltica e reforma do CENTRO BRASILEIRO DE ANLISES E PLANEJAMENTO
Judicirio e do Processo. Os bancos incluem proposies legislativas, vetos do Poder
NCLEO DE DIREITO E DEMOCRACIA
Executivo e acrdos do Supremo Tribunal Federal entre os anos de 1995 e outubro de
2009, ou seja, os dois governos FHC e o primeiro e atual governos Lula. No total, foram
cadastradas e analisadas 2019 proposies legislativas, 12 vetos e 742 acrdos do STF.
A obteno de tantos resultados relevantes deve-se ao trabalho de toda a equipe,

listada em pgina a seguir. A despeito da assinatura individual desta apresentao este
foi, no sentido da palavra, um trabalho coletivo realizado por pesquisadores do Ncleo
Direito e Democracia do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento, cujo objetivo mais
geral compreender a relao entre direito e esfera pblica. Agradeo a cada um dos
membros da equipe pelo trabalho conjunto, dedicado e paciente. Em especial, agradeo
a todos os que se juntaram aos esforos finais de anlise de dados e redao do relatrio. SRIE PENSANDO O DIREITO
PROCESSO LEGISLATIVO E CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE: AS FRONTEIRAS

ENTRE DIREITO E POLTICA
Jos Rodrigo Rodriguez
Coordenador
Resumo do Projeto de Pesquisa apresentada ao Ministrio da Justia/PNUD, no Projeto
Pensando o Direito, Referncia PRODOC BRA 07/004
So Paulo/Braslia
02 de junho de 2010
SUMRIO
1. INTRODUO....11
2. METODOLOGIA....17
1. Banco de dados das Comisses de Constituio, Justia e Cidadania....17
2. Construo do banco de vetos do Poder Executivo....19
3. Banco de julgados do Supremo Tribunal Federal....19
3. ANLISE QUANTITATIVA....23
1. Banco de proposies legislativas....24
2. Banco de acrdos do STF....31
4. ANLISE QUALITATIVA....35
Comisso de Constituio de Justia e Cidadania....43
Supremo Tribunal Federal....73
Vetos....80
5. ESTUDOS DE CASO UMA PASSAGEM PELAS TRS INSTNCIAS....83
6. CONSIDERAES FINAIS....89
7. REFERNCIAS DOCUMENTAIS E BIBLIOGRFICAS....91
9
Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia
1. INTRODUO
O objetivo central desta pesquisa comparar a atuao das instituies responsveis

pelo controle preventivo e repressivo de constitucionalidade de atos do Poder Legislativo,
no mbito do Poder Judicirio, via decises do Supremo Tribunal Federal (STF), do Poder
Legislativo, via manifestaes das Comisses de Constituio e Justia (CCJ)1 da Cmara
dos Deputados e do Senado Federal, e do Poder Executivo, via vetos presidenciais, para
identificar:
a) o que cada uma delas entende, de fato, por controle de constitucionalidade, para
alm (ou aqum) do texto normativo que define sua competncia;
b) que argumentos so utilizados em cada uma dessas instncias e qual seu padro
argumentativo.
O objetivo central desta pesquisa comparar a atuao das instituies responsveis

pelo controle preventivo e repressivo de constitucionalidade de atos do Poder Legislativo,
nas Comisses de Constituio e Justia, no Poder Executivo (vetos presidenciais)
e no STF para identificar: a) o que cada instncia entende, de fato, por controle de
constitucionalidade, para alm (ou aqum) do texto normativo que define sua competncia;
b) quais argumentos so utilizados em cada uma dessas instncias e qual seu padro
argumentativo.
O primeiro esforo desta pesquisa, portanto, sair da formalidade dos textos legais
e compreender, na prtica, como os organismos de controle de constitucionalidade
preventivo e repressivo funcionam2.
1 Ao longo do texto ser utilizada a sigla CCJ para se referir Comisso de Constituio de Justia e Cidadania da Cmara dos Deputados
e para a Comisso de Constituio e Justia do Senado, sendo especificada a Casa a qual pertence. A ausncia de referncia indica meno
atuao de ambas as Comisses.
2 A pesquisa em sociologia do direito de matriz norte-americana costuma se referir a tal abordagem como law in action para se contrapor
ao formalismo de abordagens que se preocupam apenas com o direito como est escrito, ou seja, law in books (o direito dos livros). O termo
foi utilizado pela primeira vez por Roscoe Pound, Law in Books and Law in Action, 44 AM. L. REV. 12, 15 (1910).
10 11
Uma pesquisa com este perfil pode alimentar, evidentemente, a reflexo sobre o direito na mesma rota do debate mundial sobre argumentao nas decises judiciais e
funcionamento real das instituies a partir dos dados colhidos que podem vir a motivar sobre democracia deliberativa nos rgos executivos e legislativos4.
reformas ou reformulaes globais dos organismos estudados. No caso desta pesquisa,
Tal debate mostra como as discusses polticas no esto mais contidas apenas
nossa motivao compreender, de fato, o que ocorre nestes rgos destinados a
controlar a constitucionalidade das leis. no parlamento, mas se estendem, por exemplo, por conselhos (com ou sem poder
decisrio), organismos como oramentos participativos, conferncias nacionais,
Ademais, a ateno que dedicaremos argumentao dos rgos de poder, como audincias pblicas em agncias reguladoras e junto ao STF, etc.5 A sociedade tem
ficar claro ao longo do texto tem, de sua parte, uma dupla motivao. Em primeiro penetrado nas instituies formais por outras vias, diferentes do voto e dos partidos
lugar, a ateno argumentao est ligada ao nosso desejo de investigar a maneira polticos, e importante mapear este processo.
pela qual o poder se coloca diante da sociedade, ou seja, que tipo de justificativa invoca
para tomar suas decises. Uma das hipteses que esta pesquisa, infelizmente, no pode testar de forma
extensiva a seguinte: O Poder Judicirio tem sofrido os efeitos desse processo de
Os poderosos podem, por exemplo, decidir sem fundamentar ou argumentar via democratizao ao abandonar um padro autocrtico e tecnocrtico de legitimao de
estratgias retricas ligadas a estratgias de legitimao simblica ou carismtica suas decises para argumentar e justificar seus pontos de vista?
dos entes de poder. Outra postura, completamente diferente, aquela centrada em
justificativas, argumentos que procuram convencer racionalmente os interlocutores. A tcnica jurdica, nesse registro, estaria sendo utilizada ela mesma como elemento
A postura do organismo de poder, neste caso, est ligada ao objetivo de levar em de legitimao ou como ambiente em que se incorporam preocupaes sociais,
conta todas as razes pertinentes a sua deciso de modo a obter uma soluo justa econmicas e polticas? Nessa ltima chave, a deciso judicial assume o carter de um
e legtima. Como se ver adiante, as categorias utilizadas na anlise incorporam esta campo de disputa pelo sentido das normas e no um espao para decises em nome
preocupao3. de uma suposta verdade jurdica inquestionvel.
Em segundo lugar, aspecto ligado ao primeiro, se o padro de legitimao No seremos capazes de verificar esta hiptese, pois o universo de decises
argumentativo, importante que os rgos de poder levem em conta todos os aspectos estudado, veremos adiante, no suficiente para comprovar a eventual mudana a que
relevantes do problema que tm diante de si antes de tomar uma deciso. Neste a hiptese faz meno. A despeito disso, as categorias que construmos se pretendem
registro, sua legitimidade no decorre apenas do fato de que um texto legal lhe confira capazes de identificar, no que diz respeito a este problema, posturas argumentativas e
competncia para decidir determinada espcie de problemas ou casos. Sua deciso posturas autoritrias dos organismos de poder.
precisa ser tambm racional, ou seja, argumentativa, para se mostrar legtima perante
Em uma palavra, esta pesquisa foi concebida com os objetivos de:
a sociedade.
a) compreender as instituies e o direito em ao e

Os dois temas que organizam esta pesquisa esto diretamente ligados ao tema da
democratizao do Brasil. O fim da ditadura militar e a volta normalidade constitucional
b) identificar o padro decisrio dos rgos de poder, ou seja, verificar como eles
trouxeram consigo a possibilidade de debater publicamente todas as decises do
argumentam para justificar suas decises.
Estado, inclusive as do Poder Judicirio. Por isso mesmo, este processo colocou nosso
4 A bibliografia imensa. Para os dois temas, ver HABERMAS (1991).
3 Para uma posio desencantada e cnica em relao ao direito, ver FERRAZ JR. (2003). Para uma posio oposta, ver HABERMAS (1991). 5 Para um panorama geral do problema, COELHO E NOBRE (2004).
12 13
Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia
2. METODOLOGIA
No pano de fundo do trabalho est o processo de democratizao das instituies
brasileiras, que tem ampliado o acesso da sociedade civil sobre os organismos de estado,
redesenhando suas fronteiras no processo, e modificado seu padro decisrio, cada vez
menos autoritrio e tecnocrtico.

1. Banco de dados das Comisses de Constituio,
Claro, este no um processo necessrio, tampouco irreversvel. A luta pela Justia e Cidadania6
democracia deve ser constante e retrocessos podem ocorrer. O que s ressalta a

Aps o mapeamento dos bancos de dados descritos acima, concluiu-se que a nenhum
importncia de pesquisas que se coloquem deste ponto de vista, o da investigao sobre deles, isoladamente, viabilizaria uma pesquisa completa das propostas legislativas
a relao entre Estado e sociedade a partir do padro decisrio dos organismos de poder, apresentadas no Congresso Nacional. Ao se considerar a limitao temporal para
execuo da pesquisa, optou-se pelo levantamento de material por meio dos bancos
ou seja, a investigao da imagem que eles assumem perante a sociedade ao justificar
eletrnicos e pela utilizao de diversas palavras-chave de busca, de forma a abranger o
publicamente suas decises.
maior nmero de resultados possveis.7
Em virtude do grande nmero de resultados na pesquisa preliminar, optou-se por

realizar trs recortes no objeto da pesquisa, relacionados: (i) ao tipo das proposies
legislativas analisadas, limitando o estudo aos projetos de lei ordinria (PL), projetos de lei
complementar (PLP) e propostas de emenda Constituio (PEC), (ii) ao tempo limitando
o estudo s propostas entre 1995 e outubro de 20098; e (iii) ao tema, limitando o estudo
s propostas que versassem sobre segurana pblica, competio poltica e reforma do
Judicirio e do Processo9. A seleo das proposies relacionadas aos temas em enfoque
atendeu critrios determinados. Quanto segurana pblica, foram cadastradas todas as
propostas que tivessem relao com o artigo 144 da Constituio Federal e seu contedo
(polcias e suas respectivas organizaes e exerccios, assim como funcionamento de
rgos de segurana pblica). Os projetos relacionados competio poltica tm relao,
6 NNosso especial agradecimento pronta ajuda em acessar os documentos legislativos da Coordenao de Relacionamento, Pesquisa e
Informao (CORPI) do Centro de Documentao e Informao (CEDI) da Cmara dos Deputados, Sr. Humberto, da Secretaria de Assuntos
Legislativos (SAL) e ao Sr. Leonardo de Paula e Silva, da secretaria da Mesa Diretora da Cmara dos Deputados.
7 Muitos documentos no esto disponveis na ntegra no banco SICON. Nestes casos fizemos uma solicitao ao Setor de Arquivo do
Senado e prpria SAL. Apesar de termos recebido a maior parte das solicitaes, 33 proposies legislativas oriundas do Senado foram
excludas da anlise qualitativa, dada a ausncia de documentao disponvel.
8 Justifica-se este recorte temporal na medida em que se buscou verificar se h diferena nas variveis estudadas entre os governos do
ex- presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e do Presidente Lus Incio Lula da Silva (2003-out/2009 data em que se finalizou
a coleta de dados).
9 Para maiores detalhes sobre a construo dos bancos, ver a ntegra do Relatrio disponvel no stio eletrnico da Secretaria de Assuntos
Legislativos.
15
com o processo eleitoral, normas para eleies ou aos direitos garantidos nos artigos 14 2. Banco de vetos do Poder Executivo
a 17 da Constituio Federal. Por fim, em relao reforma do Judicirio e do processo,
optou-se pelo cadastramento da produo da Comisso de Reforma do Judicirio, em O banco de vetos do Poder Executivo parte de duas fontes. A primeira tem origem
especial as propostas com objetivo de regulamentar a Emenda Constitucional n. 45/2004 no banco de proposies legislativas da Cmara e do Senado acima descrito. Aqui,
e outras mobilizaes do Congresso Nacional por reformas dos diplomas processuais selecionaram-se apenas os projetos de lei que se tornaram normas jurdicas. A partir do
brasileiros, quais sejam, penal, civil, trabalhista e administrativo. nmero da lei promulgada, realizou-se uma busca banco legislativo no site do Planalto10,
em busca das leis promulgadas que tiveram algum veto.
A utilizao de diversas palavras-chave gerou muitas proposies repetidas, ou
mesmo sem pertinncia em relao aos temas em estudo. Por tal motivo, a partir dessa A segunda fonte o banco de acrdos do STF, descrito a seguir. A partir da lei
busca inicial, passaram a ser cadastradas apenas proposies legislativas inditas de impugnada na deciso, procedeu-se ao mesmo levantamento de vetos no stio eletrnico
cada tema, excluindo-se assim as proposies repetidas e as proposies alheias ao do Planalto. Posteriormente, foram excludos os vetos repetidos destas duas fontes.
recorte temtico. Ao final, o banco de proposies legislativas compe-se da seguinte

Este procedimento tambm permitiu identificar os casos nos quais existe controle
forma:
de constitucionalidade em mais de uma instncia. Assim, encontraram-se algumas
Tabela 1. Distribuio do nmero de proposies legislativas por tema
situaes nas quais havia um controle preventivo feito pela CCJ, o controle presidencial e,
Tema Segurana Pblica Reforma do Judicirio Competio
e do Processo poltica posteriormente, a impugnao pelo controle repressivo do STF. Contudo, na maior parte
dos casos identificados houve controle apenas de duas instncias (CCJ e STF). A anlise
Total de Proposies legislativas 818 40 1161
cadastradas argumentativa das instncias no controle de constitucionalidade est detalhada no item
Proposies legislativas com parece- 186 24 336 IV deste Relatrio.
res das CCJCs
Proposies legislativas transforma- 4 2 6

das em normas jurdicas com veto do
Presidente da Repblica 3. Banco de julgados do Supremo Tribunal Federal
As decises proferidas em sede de controle concentrado de constitucionalidade foram

Aps a coleta e seleo das proposies legislativas, estas foram sistematizadas em
levantadas no site do Supremo Tribunal Federal11, na seo processos e respectiva
um banco de dados. Tal sistematizao no banco de dados teve por objetivo o cadastro
subseo ADI, ADC, ADPF e ADO, durante os meses de setembro de outubro de
das seguintes informaes sobre as propostas legislativas: (i) Tipo da proposio; (ii) Data
2009, de todas as aes distribudas e/ou julgadas ao longo dos perodos de 1995-2002
de apresentao; (iii) Casa de origem; (iv) Nmero da proposio na casa de origem; (v)
(governos FHC) e 2003-out/2009 (governos Lula). A escolha das aes distribudas e das
Casa onde est atualmente; (vi) Nmero da proposio na casa onde est atualmente; (vii)
aes julgadas tem por intento abarcar o maior nmero possvel de decises que foram
Ementa; (viii) Autor; (ix) Partido do autor; (x) data de recebimento da proposio pelas CCJ;
distribudas entre 1988 e 1994 e que foram julgadas dentro do perodo adotado.
(xi) existncia de parecer das CCJ quanto constitucionalidade da proposio; (xii) votos
em separado e (xiii) estgio da tramitao no momento do cadastro. Estes ltimos campos Alm do recorte temporal, foram selecionadas somente as aes cuja norma
permitiram identificar com facilidade as propostas objeto de anlise qualitativa. Em sntese, impugnada tivesse origem no Congresso Nacional (leis ordinrias federais, emendas
a sistematizao das proposies legislativas gerou dois estudos sobre o banco formado,
um deles com a extrao de dados quantitativos (item III deste Relatrio), e outro qualitativo,
10 Site: www.presidencia.gov.br
com o exame das manifestaes proferidas no mbito das CCJ (item IV deste relatrio). 11 Site: www.stf.jus.br
16 17
constitucionais, leis complementares e a prpria Constituio Federal), descartando-se A tabela apresenta, em suas colunas, as categorias de anlise por meio das quais
normas originrias do Poder Executivo, do Poder Judicirio, das Assemblias Legislativas as informaes sobre cada modalidade de controle de constitucionalidade devem ser
estaduais ou das Cmaras Municipais.
objetivamente extradas. No total, foram elaboradas 34 categorias para tabelamento,
A seguir, elaborou-se uma tabela de anlise destas decises, composta pelos seguintes sendo que estas categorias estavam divididas em trs grandes grupos. No primeiro
critrios: (i) nmero da ao; (ii) requerente; (iii) norma impugnada; (iv) data de entrada; grupo, foram inseridas categorias referentes aos dados sobre o parecer da CCJ, o veto
(v) data de distribuio; (vi) deciso cautelar (deferida, indeferida ou negado seguimento); do Poder Executivo ou do julgamento de mrito no STF; no segundo esto as categorias
(vii) data da deciso cautelar; (viii) deciso terminativa; (ix) data da deciso terminativa;
sobre os diferentes temas ou problemas abordados; finalmente, o ltimo grupo contm
(x) deciso de mrito (improcedente, procedente ou procedente em parte); (xi) data de
categorias atinentes argumentao jurdica desenvolvida. Estes trs grupos processo,
julgamento do mrito; (xii) ementa. Este banco de dados composto por 692 ADI, 35
tematizao e argumentao compem os critrios bsicos de sistematizao, sendo
ADPF e 15 ADC.
compostos da seguinte forma:
A partir deste mapeamento das decises, foi possvel levantar diversos elementos
quantitativos sobre as aes distribudas e julgadas pelo Supremo Tribunal Federal Elementos processuais ccontm informaes objetivas sobre o trs momentos de
durante os governos FHC e Lula, assim como extrair dados comparativos entre ambos controle de constitucionalidade, a saber:
e entre os prprios governos , de forma a obter um panorama geral da Corte, como a
12
relao entre a data de distribuio e as datas das decises cautelares e/ou de mrito, Dados sobre a lei ou projeto de Lei impugnado: (i) tipo de proposio; (ii) ano; (iii)
nmero de decises distribudas por governo, atores que chegam Corte, entre outros. nmero da proposio; (iv) Casa; (v) proposies apensadas; (vi) origem; (vii) autor do
projeto; (viii) partido;

Alm da extrao dos dados quantitativos, iniciamos o levantamento das decises
de mrito, objeto de anlise qualitativa deste estudo. Para tanto, foram selecionadas,
Dados sobre a ao impugnada no STF: (i) impetrante; (ii) tipo de recurso; (iii) nmero;
dentro do universo inicial, todas as decises de mrito que versassem sobre o tema
(iv) Relator; (v) votao unnime; (vi) data do julgamento de mrito;
ou relacionado segurana pblica, reforma do Judicirio e do processo e competio
poltica, no total de 40 acrdos.
Dados sobre o veto do Poder Executivo: (i) mandato; (ii) data do veto; (iii) artigos
A anlise qualitativa destes acrdos compete identificao de elementos vetados; (iv) justificativa.
argumentativos presentes neste processo de controle de constitucionalidade. Neste
sentido, foi elaborada em nova tabela na qual foi possvel sistematizar as caractersticas Temas abordados - trata dos tpicos discutidos nos acrdos, a saber, a categoria
identificadas nos julgados e nas semelhanas e diferenas em relao argumentao dogmtica em disputa; ;
presente nos pareceres da CCJ e vetos do Poder Executivo. Os resultados desta anlise
esto no item IV deste Relatrio. Argumentao - contm critrios de investigao de argumentos presentes nos
pareceres, justificativas e decises. As quinze colunas subseqentes informam qual:
abordagem da deciso, dispositivos legais citados, citao de princpios, a seguir,
12 Ainda que o segundo governo Lula se encerre somente em 2010, apresentaremos alguns dados comparativos entre o primeiro governo
elementos exteriores ao direito, e citao de casos. Para estes critrios, h um item
(2003-2006) e a maior parte do segundo (2007-out/2009).
que visa explicitar se a citao ou no usada como argumento de autoridade. Ao final,
os ltimos dois critrios, se existe referncia a argumentos externos ao direito e quais

18 19
seriam.
3. ANLISE QUANTITATIVA
A anlise quantitativa desta pesquisa tem como objetivo apresentar os principais dados
que foram sistematizados nos bancos construdos por esta pesquisa, acima descritos
sobre os temas segurana pblica, competio poltica e reforma do Judicirio e do
Processo.13 Os bancos incluem proposies legislativas de lei ordinria, lei complementar
e de emenda Constituio, entre os anos de 1995 e outubro de 2009. No total, foram
cadastradas 2019 proposies legislativas, sendo 818 sobre segurana pblica, 1161
sobre competio poltica e 40 sobre reforma do Judicirio e do Processo.
O levantamento quantitativo buscou retratar a produo legislativa em cada matria

a partir das informaes cadastradas sobre nmero de proposies distribudas por
governo e perodo, partido autor da proposio, estgio de tramitao das proposies e
quantas delas transformaram-se em normas jurdicas.
importante ressaltar que estes dados abrem espao para novas pautas de pesquisa
relacionadas no apenas a este tema, mas a todos os demais. A partir da identificao
do partido e dos deputados mais atuantes em cada tema, possvel fazer uma anlise
substantiva dos diversos projetos e traar a poltica defendida por tais agremiaes
perante o Parlamento. Tambm possvel pesquisar o processo de construo desses
projetos em funo do partido e dos representantes individuais. Quais grupos sociais
foram ouvidos ou tm algum relacionamento com o parlamentar especfico ou com o
partido, ou seja, como as instncias formais se relacionam com a sociedade civil.
Todos estes objetivos fogem de nosso objeto, mas a pesquisa realizada permite orientar
pesquisa futuras que estejam interessadas em explorar tais problemas, especialmente
em relao aos temas estudados. Considerando-se que as instituies formais no so
mecanismos que funcionam independentemente das pessoas, o pesquisador futuro tem
aqui um mapa que pode orient-no na compreenso do processo poltico que envolve a
produo desses diplomas legislativos.
13 Sobre a construo dos bancos de dados, ver item II e ntegra do Relatrio da Pesquisa.
20 21
Da mesma forma, os dados apresentados permitem traar um mapa da importncia das guardas municipais, e autorizao para as Foras Armadas exercerem atividades de
dos temas em cada governo estudado. De novo, no nosso objetivo estudar, no detalhe, segurana pblica na faixa de fronteira19.
as circunstncias polticas do pas e, mais especificamente, do Congresso, que levaram
Os escassos projetos de lei complementar (1,34% das proposies cadastradas)
concentrao de propostas legislativas sobre este ou aquele tema, a serem propostas
objetivam, em sua maioria, alterar a Lei Complementar n. 97/1999, que dispe sobre
ou rejeitadas em cada perodo. No entanto, um analista interessado neste tema pode, de
as normas gerais para a organizao, o preparo e o emprego das Foras Armadas, para
posse desse mapa, realizar tais anlises guiado por dados que flagram tais momentos
estabelecer novas atribuies subsidirias20.
da atividade parlamentar.
Nota-se que a produo legislativa em matria de segurana pblica crescente ao

1. Banco de proposies legislativas longo dos governos FHC e Lula, embora o maior nmero de propostas apresentadas
tenha sido no primeiro governo Lula (235 proposies), com pice no ano de 2007 (91
Segurana pblica
proposies).
As propostas legislativas relacionadas segurana pblica so apresentadas, em sua

A partir da Tabela 2 possvel notar que a produo legislativa em matria de
maioria, na forma de projetos de lei ordinria (81% das proposies cadastradas), sobre
segurana pblica crescente ao longo dos governos FHC e Lula, embora o maior nmero
uma grande variedade de temas, com destaque para alteraes nas leis sobre registro,
de propostas apresentadas tenha sido no primeiro governo Lula (235 proposies), com
posse e comercializao de armas de fogo e munio (Lei n. 9.437/1997 e na atual Lei n.
pice no ano de 2007 (91 proposies).
10.826/2003) , a instituio e manuteno da Lei do Fundo Nacional de Segurana Pblica
14
Tabela 2. Nmero de proposies legislativas por governo

(Lei n. 10.201/2003)15 e sobre direitos e obrigaes dos policiais, como obrigatoriedade
Tipo de proposio legislativa I Governo FHC II Governo FHC I Governo Lula II Governo Lula
de realizar exames toxicolgicos periodicamente16 e concesso de bolsas de estudos a
policiais17.
PEC 24 44 32 42
PL 91 191 235 146

JJ as propostas de emenda Constituio (17% das proposies cadastradas), tm
PLP 2 5 2 2
por objeto principal alterar ou acrescentar incisos ao artigo 144 da Constituio Federal.
Total 117 240 269 190
Dentre as mudanas sugeridas, esto a ampliao de competncia da polcia federal18 e
O PMDB o partido que mais apresentou propostas legislativas sobre segurana

pblica, totalizando 172 propostas cadastradas em nosso banco de dados. Em relao ao
14 Ver PL 7626/2003; PL 3941/2004; PL 4057/2004; PL 4420/2004; PL 4489/2004; PL 5019/2005; PL 5041/2005; PL 5552/2005; PL
primeiro governo FHC, o parlamentar que mais apresentou projetos de lei Silas Brasileiro
5905/2005; PL 6163/2005; PL 342/2006; PL 6752/2006; PL 7611/2006; PL 7613/2006; PL 7617/2006; PL 7618/2006; PL 98/2007; PL 136/2007;
PL 144/2007; PL 148/2007; PL 149/2007; PL 152/2007; PL 353/2007; PL 459/2007; PL 460/2007; PL 718/2007; PL 1010/2007; PL 1116/2007;
(PMDB/MG), com trs propostas. Entre 1999 e 2002, segundo mandato de FHC, visvel
PL 1214/2007; PL 1438/2007; PL 3060/2008; PL 3969/2008; PL 5303/2009; PL 5604/2009 e PL 6267/2009; uma inflao na produo legislativa em matria de segurana pblica, com 241 projetos
15 Ver PLP 177/1997; PEC 454/1997; PL 123/1999; PL 395/2001; PL 6651/2002; PL 7491/2002; PL 895/2003; PL 1092/2003; PL 2981/2004;
de lei. Deste total, o PMDB apresentou 67 propostas, das quais Alberto Fraga (PMDB/
PL 3021/2004; PL 3038/2004; PL 4011/2004; PL 6701/2006; PL 145/2007; PL 461/2007; PL 549/2007; PL 700/2007; PL 1950/2007; PL
1101/2007; PL 1332/2007; PL 7616/2007; PL 5339/2009 e PL 6304/2009.
16 Ver PL 1443/1999; PL 354/2005; PL 417/2005; PL 5999/2005; PL 6076/2005; PL 6085/2005; PL 6118/2005; PL 6257/2005; PL 6306/2005
e PL 3718/2008.
17 Ver PL 128/1999; PL 297/1999; PL 3444/2000; PL 3732/2000; PL 7287/2002; PL 2075/2003; PL 7582/2006; PL 401/2007; PL 1935/2007 19 Ver PEC 144/1999 e PEC 24/2003.
e PL 5439/2009. 20 Ver PLP 177/1997; PLP 187/1997; PLP 96/1999; PLP 104/2000; PLP 146/2000; PLP 211/2001; PLP 281/2002; PL 162/2004; PLP 188/2004;
18 Ver PEC 285/2000, PEC 49/2009 e PEC 412/2009. PL P387/2006; PLP 8/2007; PLP 529/2009.
22 23
DF) autor de 38 projetos. Em relao ao primeiro governo Lula, destacam-se entre os Grfico 2. Situao das proposies legislativas apresentadas
nos governos Lula em matria de segurana pblica (2003-out/2009)
parlamentares Cabo Jlio (PMDB/MG), com 14 proposies e Alberto Fraga, com 8.
AGUARDANDO RETORNO PRONTO PARA PAUTA EM PLENRIO
2% 2%
Ao longo do segundo governo Lula o PSDB apresentou o maior nmero de proposies NADA CONSTA DEVOLVIDA AO AUTOR
2% 0%
at outubro de 2009. Do total de 24 propostas, 8 delas so de autoria de William Woo OUTROS
3%
(PSDB/SP). TRANSFORMADA EM NORMA JURDICA
5%
Outro dado relevante o nmero de propostas do Poder Executivo nos quatro governos ARQUIVADA
COMISSO EM FUNCIONAMENTO 37%
13%
estudados. O Poder Executivo foi autor de 27 proposies durante os dois governos FHC e
de 18 proposies nos dois governos Lula.
CCJC
17%
Os Grficos 1 e 2, como os demais grficos sobre a situao das proposies legislativas
TRAMITANDO EM CONJUNTO COM OUTRA PROPOSIO
mostra baixo nmero de projetos transformados em lei, alto nmero de arquivamentos 18%
e projetos devolvidos ao autor, o que parece evidenciar a dificuldade em se aprovar um Das 25 proposies transformadas em norma jurdica, 6 delas sofreram veto pelo
projeto no Parlamento brasileiro. As razes desta dificuldade no ficam claras por esta Poder Executivo. Destas, duas propostas eram originrias do prprio Poder Executivo (PL
anlise, seria necessrio, como dissemos acima em relao a outras questes, analisar 7015/2002 e PL 5030/2005), uma proposta da Comisso Mista de Segurana Pblica (PL
de fato o processo poltico ocorrido em funo de cada proposio, questo que foge de 7134/2002), duas propostas do PFL (PLP 188/2004 e PL 115/1996) e uma nica proposta
nosso objeto de pesquisa. pelo PSDB (PLP 187/1997).
Neste mesmo sentido, interessante notar que as poucas proposies transformadas importante ressaltar que estes dados abrem espao para novas pautas de pesquisa
em normas jurdicas foram apresentadas pelo Poder Executivo, especialmente durante os relacionadas no apenas a este tema, mas a todos os demais. A partir da identificao
governos FHC, 13 do total de 16 proposies.21 do partido e dos deputados mais atuantes em cada tema, possvel fazer uma anlise
substantiva dos diversos projetos e traar a poltica defendida por tais agremiaes
Grfico 1. Situao das proposies legislativas apresentadas nos
governos FHC em matria de segurana pblica (1995-2002)8 perante o Parlamento. Tambm possvel pesquisar o processo de construo desses
projetos em funo do partido e dos representantes individuais. Quais grupos sociais
PRONTO PARA PAUTA EM PLENRIO COMISSO EM FUNCIONAMENTO
2% 1%
foram ouvidos ou tm algum relacionamento com o parlamentar especfico ou com o
OUTROS AGUARDANDO RETORNO
1% 1% partido, ou seja, como as instncias formais se relacionam com a sociedade civil.
TRANSFORMADA EM NORMA JURDICA
6%
CCJC
6% Competio poltica
NADA CONSTA
10%
ARQUIVADA
As proposies legislativas relacionadas competio poltica so apresentadas, em
61%
sua maioria, na forma de propostas de emenda Constituio (37% das proposies
TRAMITANDO EM CONJUNTO
COM OUTRA PROPOSIO cadastradas) ou de projetos de lei ordinria (54% das proposies cadastradas).
12%
Grande parte das propostas de emendas Constituio visa alterar os dispositivos

21 Na categoria outros constam uma proposio prejudicada e duas como a situao de remetida Cmara dos Deputados, sem mais
detalhes, contudo. relativos aos direitos polticos (CF, arts. 14 a 16) e organizao dos partidos polticos (CF,
24 25
proposies apresentadas nos governos FHC foi arquivada (68%). Do total, 15% tramitam
art. 17).22 Tambm merecem destaque as propostas que visam reformar os arts. 45 e
seguintes da Constituio, alterando o sistema eleitoral para eleio de parlamentares e em conjunto com outras proposies e apenas 1% foi transformado em norma jurdica.
para disciplinar as hipteses de vacncia de deputados e senadores23. Em comparao com os governos Lula, nota-se um nmero menor de proposies
arquivadas (23% do total), prevalecendo as proposies que tramitam conjuntamente
Os projetos de lei ordinria abordam maior variedade de assuntos, em geral com outras (32%). Deve-se ressaltar, contudo, que parte das proposies arquivadas
relacionados s alteraes aos principais diplomas legais sobre direitos polticos e refere-se Legislatura de 2003-2007, e que os dados relativos Legislatura 2007-2011
eleitorais, quais sejam, o Cdigo Eleitoral (Lei n. 4.737/1965), a Lei n. 9.096/1995, que
ainda so parciais. De acordo com os Regimentos Internos das duas casas do Congresso
dispe sobre partidos polticos e a Lei n. 9.504/1997, com normas para as eleies.
Nacional, ao final de cada Legislatura sero arquivadas todas as proposies que se
encontram em tramitao, salvo as ressalvas previstas em lei (RIDC, art. 105; RISF, art.
As propostas de lei complementar, por sua vez, tm por objetivo principal alterar a lei
232). Assim, no possvel comparar os dados relativos ao segundo governo Lula, uma
Complementar n. 64/1990, que dispe sobre as hipteses de inelegibilidade24.
vez que o nmero de proposies arquivadas pode aumentar consideravelmente aps
o fim da Legislatura.
Em ambos os governos, contudo, visvel o reduzido nmero de proposies

PEC 128 101 126 81
transformadas em normas jurdicas, de 1% nos governos FHC e menos de 1% at o
PL 92 186 183 167
atual momento dos governos Lula. Dentre estas proposies que se tornaram normas,
PLP 19 18 21 23
239 305 330 271 grande parte delas de autoria do PMDB, em ambos os governos.25
Total
Como se pode ver pela Tabela 3, a distribuio de projetos de lei sobre competio
poltica mais uniforme entre os dois governos, variando um pouco para menos no
segundo governo FHC e Lula. Os partidos que mais apresentaram propostas, em todos governos FHC em matria de competio poltica (1995-2002)
os perodos, foram, na ordem, PSDB, PMDB e PFL. Tambm chama a ateno a reduo TRANSFORMADA EM NORMA JURDICA AGUARDANDO RETORNO
1% 1%
do nmero de proposies em anos eleitorais (1998, 2002 e 2006). Este dado refora o COMISSO EM FUNCIONAMENTO NADA CONSTA
grande nmero de proposies que visam alterar o procedimento eleitoral, uma vez OUTROS 1% 1%
CCJC 3%
que as modificaes devem ser feitas at um ano da data das eleies seguintes (CF, 5%
PRONTO PARA PAUTA EM PLENRIO
art. 16). 5%
COM OUTRA PROPOSIO
No que diz respeito tramitao, possvel observar que mais da metade das 15%
ARQUIVADA
68%
22 Ver, entre outras, PEC 13/1995; PEC 18/1995; PEC 42/1996; PEC 283/1995; PEC 54/1996; PEC 79/1999; PEC 162/1999; PEC 44/2000; PEC
14/2003; PEC 184/2003; PEC 401/2005/; PEC 543/2006; PEC 546/2006; PEC 578/2006; PEC 29/2007;
23 Ver PEC 41/1999; PEC 11/2003; PEC 79/2007.
24 Ver, entre outras, PLP 19/1995; PLP 47/1995; PLP 62/1995; PLP 75/1995;PLP 76/1996; PLP 82/1996; PLP 152/1997; PLP 171/1997; PLP
229/1998; PLP 5/1999; PLP 22/1999; PLP 256/2001; PLP 98/2003; PLP 206/2004; PLP 5/2007; PLP 35/2007; PLP 443/2009; PLP 446/2009;
PLP 487/2009; PLP 519/2009; 25 Nos Grficos 3 e 4, constam na categoria outros as aes de saneamento das proposies e despachos.
26 27

governos Lula em matria de competio poltica (2003-out/2009)
PRONTO PARA PAUTA EM PLENRIO
3%
COMISSO EM FUNCIONAMENTO AGUARDANDO RETORNO 1 3
3% 2%
PEC
DEVOLVIDA AO AUTOR PL 2 7 14 7
4%
NADA CONSTA PLP 5 1
5%
COM OUTRA PROPOSIO
Total 7 9 17 7
32%
OUTROS
7%
Diferentemente dos outros temas analisados, um nmero expressivo de proposies

CCJC
21% sobre reforma do Judicirio e do Processo foram transformadas em normas jurdicas (total
ARQUIVADA
23%
de 30% entre 1995 e outubro de 2009), 23% estavam na CCJ e outros 10% das proposies
estavam prontas para a pauta em plenrio. Observa-se tambm o reduzido nmero de
Reforma do Judicirio e do processo
proposies arquivadas (22% do total). Estes dados permitem formular a hiptese de que
Para a construo do banco de proposies sobre Reforma do Judicirio e do as aes do Poder Executivo, que apresenta um grande nmero de proposies sobre o
processo, selecionou-se todas as proposies que buscavam regulamentar a Emenda mesmo tema, tendem a aprovar maior nmero de leis, em detrimento das proposies
Constitucional n. 45/2004 (Reforma do Judicirio), e outras grandes mobilizaes do apresentadas isoladamente por cada parlamentar ou partido.28
Congresso Nacional por reformas dos diplomas processuais brasileiros, quais sejam,
Grfico 5. Situao das proposies legislativas apresentadas (1995-out/2009) 5
penal, civil, trabalhista e administrativo. Esta escolha metodolgica tem por objetivo
enxergar de forma mais precisa atuao do Congresso Nacional em grandes processos OUTROS COMISSO EM FUNCIONAMENTO
3% 2%
de reforma, e no apenas em alteraes pontuais s leis vigentes. Por tal razo que o AGUARDANDO RETORNO
10%
nmero de proposies relativas ao tema maior no segundo governo FHC, perodo em TRANSFORMADA EM NORMA JURDICA
30%
que foram apresentadas mais propostas acerca da Reforma do Cdigo de Processo Civil PRONTO PARA PAUTA EM PLENRIO
10%
e Cdigo de Processo Penal e no primeiro governo Lula, com a edio e regulamentao
da EC n. 45/2004.
ARQUIVADA CCJC
Pelo mesmo motivo que a maioria das proposies apresentadas so de autoria do 22% 23%
Poder Executivo26 e da Comisso Mista Especial de Reforma do Judicirio27, especialmente

ao longo do primeiro governo Lula (Tabela 4).
2. Banco de acrdos do STF
Os resultados abaixo indicam os dados iniciais obtidos aps a finalizao do banco de

dados com as aes distribudas no Supremo Tribunal Federal.
26 Ver PLP 37/1995; PLP 68/1995; PL 4203/2001; PL 4205/2001; PL 4208/2001; PL 3253/2004; PL 4497/2004; PL 4723/2004; PL 4724/2004;
PL 4725/2004; PL 4726/2004; PL 4727/2004; PL 4728/2004; PL 4729/2004; PL 4731/2004; PL 4732/2004 e PL 1213/2007. 28 No Grfico 5, constam na categoria outros as proposies legislativas cuja situao constava como encaminhado ao plenrio e
27 Ver PL 12/2006 e PL 14/2006. remetida Cmara dos Deputados.
28 29
Aes declaratrias de constitucionalidade Argies de descumprimento de preceito fundamental
A interposio de aes declaratrias de constitucionalidade questionando leis A argio de descumprimento de preceito fundamental o instrumento utilizado
federais so poucas, se comparadas s ADPF ou s prprias ADI. No total foram para evitar ou reparar leso a preceito fundamental resultante de ato do Poder Pblico,
encontradas somente 15 decises, sendo que a grande maioria delas distribuda durante inclusive queles anteriores promulgao da Constituio de 1988. Sua criao foi uma
o segundo governo Lula. Questiona-se, com mais freqncia, a constitucionalidade de leis tentativa de suprir a lacuna jurdica originada com o entendimento de que as ADI no
ordinrias federais em detrimento de leis complementares ou at mesmo de dispositivos podem ter por objeto normas anteriores Constituio. Como foi disciplinada somente
constitucionais. em 1999 (Lei n. 9.882), todas as aes distribudas restringem-se ao perodo do final
do segundo governo FHC at 2009, com aumento significativo no segundo governo Lula.
Um dado interessante para este estudo identificar quais dos legitimados ativos do
Grande parte das leis questionadas so leis ordinrias federais (85% do total de APDF),
art. 103 da Constituio Federal interpem aes no Supremo Tribunal Federal, pois
assim como se pde constatar no universo de ADC, alm de uma minoria de aes cujo
esta informao pode trazer algumas informaes sobre o uso de meios jurdicos pelo
objeto no corresponde disciplina das ADPF, como propostas de emenda Constituio
sistema poltico, inclusive questionando a constitucionalidade de normas de iniciativa do
(3% do total de APDF).
Congresso Nacional ou do prprio Presidente da Repblica.
Quanto aos requerentes em ADPF de normas federais, prevalecem as aes interpostas
A despeito de o art. 13 da Lei n. 9.868/1999 prever um nmero mais restrito de
por partidos polticos, seguidas por confederaes sindicais. Dentre os partidos polticos,
legitimados ativos que o prprio art. 103 da Constituio Federal para interposio de
5 ADPF foram propostas pelo Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), 2 pelo
ADC, governadores, confederaes sindicais, entidades de classe e pessoas fsicas
Partido Democrtico Trabalhista (PDT) e o Partido Verde (PV), Partido Socialista Brasileiro
tentam acessar o Tribunal por este caminho.
(PSB), Partido da Repblica (PR), Partido Social Cristo (PSC) e Partido Popular Socialista
(PPS) propuseram cada apenas 1 ADPF. Destas aes apenas uma delas, proposta pelo
No que diz respeito s ADC, nota-se que os legitimados mais freqentes so o
PDT, teve julgamento de mrito pela procedncia da demanda.
prprio Presidente da Repblica e Governadores de Estados da Federao. Das aes
questionadas pelo Presidente, 2 delas j tiveram o mrito julgado, de modo que a ADC
Aes diretas de inconstitucionalidade
1 e a ADC 4 tiveram deciso parcialmente procedente e procedente, respectivamente.
Nenhuma ao cujo requerente fosse um governador teve julgamento de mrito at As aes diretas de inconstitucionalidade so o instrumento mais utilizado para
novembro de 2009. questionamento de leis e atos normativos, se comparadas s ADC e ADPF levantadas
neste banco de dados. A partir de uma anlise mais aprofundada das ADI ser possvel
A disciplina relativamente recente da ADC (Lei n. 9.868/1999) pode ser um fator para
entender de forma mais clara o controle de constitucionalidade feito pelo STF, dado que
explicar as poucas aes com algum julgamento, seja ele cautelar ou de mrito. Na
o banco construdo contm 692 aes.
maior parte das ADC constava o status de aguardando julgamento, e nas decises de
mrito proferidas nota-se que prevalecem as decises pela procedncia da demanda Alm disso, o instrumento com maior nmero de decises de mrito dentre as aes
(20% do total). Vale ressaltar que a categoria sem julgamento de mrito inclui tanto sistematizadas. Em relao ao total de ADI deste banco, 17,46% tiveram julgamento
as aes que aguardam julgamento quanto as aes que j tiveram julgamento cautelar de mrito. Deste percentual, em 48% dos casos a demanda foi julgada improcedente,
(deferido, indeferido ou no-conhecido), mas sem deciso de mrito. enquanto em 52% a deciso foi pela procedncia ou procedncia em parte da ao.
30 31
4. ANLISE QUALITATIVA
No que tange aos requerentes, nota-se maior heterogeneidade na propositura de
ADI, especialmente pelo fato de que os dois maiores grupos representados so partidos
polticos e confederaes sindicais (27% cada um), o que indica a diversidade de atores
e demandas. Em nmero menor, mas com expressiva representatividade, esto as

A anlise qualitativa dos pareceres das CCJ e das decises de mrito do STF foi
associaes de classe (19%) seguida pelo Procurador Geral da Repblica (15%). Na
realizada por meio de tabelas de Excel, nas quais se procurou categorizar e padronizar
categoria outros (2% do total), esto includas pessoas fsicas e advogados atuantes em
diferentes aspectos do raciocnio jurdico e no-jurdico presente nas duas instncias de
causa prpria. controle de constitucionalidade.
Em nmeros totais, o PT e o PDT so os partidos que mais demandaram o tribunal. Para a anlise das decises do STF, a tabela foi formada pelos seguintes campos:
Contudo, v-se que a atuao do PT restringiu-se ao perodo entre 1989-2003, cessando (i) nmero da ao; (ii) nome do Ministro; (iii) relator (sim ou no); (iv) voto (procedente
a partir do incio do governo Lula, enquanto que a atuao do PDT segue o mesmo ou improcedente); (v) dispositivos legais citados; (vi) princpios (sim ou no, quais); (vii)
declnio, embora sua atividade no tenha cessado aps 2003. Em sntese, pode-se dizer doutrina (sim ou no, identificao dos autores e obras citados, identificao do uso da
doutrina como argumento de autoridade); (viii) jurisprudncia (sim ou no, identificao
que tais partidos, assim como o PC do B e PSB foram mais atuantes no controle de
dos casos citados, identificao do uso da jurisprudncia como argumento de autoridade);
constitucionalidade ao longo dos dois governos FHC, e tiveram suas atividades diminudas
(ix) argumentos externos ao direito (sim ou no, classificao: sociolgico, religioso,
ou cessadas aps o incio do mandato de Lula.
antropolgico etc.).
Por outro lado, ao se verificar os partidos polticos que mais demandaram aps o incio
Nessa tabela, um acrdo poderia significar mais de uma linha de anlise, pois esta foi
do governo Lula e menos durante os governos FHC, observa-se que o fenmeno no se
feita voto a voto. Os campos (i) a (iv) identificam a ao, o autor do voto e a deciso a que
repete. Em nmeros totais, o nmero de aes distribudas entre 2003 e outubro de 2009 ele chegou; o campo (v) destina-se a toda a legislao referenciada no voto; os demais
muito inferior ao perodo 1995 a 2002. Embora o segundo mandato de Lula no tenha se campos tratam dos tipos de argumentos utilizados para justificar a deciso final. Foram
encerrado, at o momento apenas 52 foram interpostas durante seus governos, enquanto analisadas decises proferidas em sede de controle concentrado de constitucionalidade,
que 156 aes foram levadas ao STF nos governos FHC. Assim, pode-se constatar que no perodo compreendido entre 1995 e outubro de 2009. Dentro do recorte temtico
a atuao dos partidos polticos em geral diminuiu nos ltimos 6 anos, dado que pode adotado na pesquisa, encontraram-se 38 decises de mrito, sendo 37 em ADI e uma
em ADC.
ser relevante durante a anlise do banco de dados da CCJ, considerando a composio
da Comisso, os relatores das propostas legislativas e seu desfecho. Alm disso, ser
A tabela usada na anlise das manifestaes das Comisses de Constituio e Justia
possvel constatar se partidos menores cessaram suas demandas no STF em razo da foi composta, na medida do possvel, pelas mesmas categorias usadas na tabela de
perda de representatividade no Congresso Nacional. anlise das decises do STF, para que assim fosse vivel uma comparao entre as duas
instncias. Algumas peculiaridades do processo de controle de constitucionalidade nas
CCJ exigiram que fossem feitas adaptaes na tabela de anlise. Expomos a seguir as
principais diferenas desta em relao tabela do STF.
Como se sabe, todos os projetos de lei, ordinria e complementar, assim como as
32 33
propostas de emenda Constituio, so submetidos avaliao das Comisses de IV, e, RICD e art. 101, II, d do RISF). Como se nota, essa seleo de temas inclui matrias
Constituio e Justia. Essa avaliao feita por meio de parecer emitido pelo relator diretamente relacionadas ao campo temtico adotado nesta pesquisa. Isso significa
designado, parecer este que pode ser aprovado ou rejeitado pelos membros da Comisso que poderamos nos deparar com projetos que, mesmo considerados constitucionais,
(caso em que novo relator designado para emitir parecer). poderiam sofrer rejeio em razo de seu mrito, por exemplo.
Eventualmente, alguns parlamentares manifestam-se por meio de votos em separado, Do outro lado, encontra-se a anlise de propostas de emenda Constituio, as quais
os quais levantam pontos diversos ou mesmo discordantes daqueles presentes no parecer devem ser avaliadas, na Cmara dos Deputados, apenas quanto admissibilidade (v.
do relator. So estas manifestaes pareceres e votos em separado que compuseram art. 32, IV, b do RICD), j que deve ser constituda Comisso Especial para dar parecer
o objeto da presente pesquisa no mbito do controle de constitucionalidade preventivo sobre as PECs e tambm para elaborar sua redao final (art. 34, I e art. 197 do RICD).
realizado pelo Congresso Nacional. As atribuies das Comisses de Constituio e A avaliao da admissibilidade basicamente a verificao do respeito aos requisitos
Justia no se esgotam apenas nesse tipo de manifestao, havendo outros campos do art. 60 da Constituio Federal na propositura da emenda. No Senado Federal, no
temticos, inclusive constitucionais, sobre os quais tais Comisses podem ou devem se entanto, no h essa peculiaridade. O art. 101, I, de seu Regimento Interno determina de
manifestar . Considera-se, no entanto, que o controle preventivo de constitucionalidade,
29
maneira genrica que as matrias devem ser avaliadas quanto constitucionalidade,
um dos temas primordiais desta pesquisa, manifesta-se de maneira mais notvel na juridicidade e regimentalidade e no se prev Comisso Especial para discusso de PEC
anlise das propostas legislativas. O estudo especificamente de pareceres e votos a (cuja tramitao vem prevista nos art. 356 e ss. do RISF).
partir daqui denominados genericamente de manifestaes no mbito do processo
legislativo permite, ademais, que se possa analisar comparativamente o controle de curioso que seja assim, j que as Propostas de Emenda Constituio somente em
constitucionalidade repressivo e preventivo (ver item V).30 sentido muito especfico podem ser avaliadas quanto sua constitucionalidade. Parece
ser esse o sentido da previso do RICD ao determinar que seja feito apenas um juzo
Quanto ao tipo de anlise presente nessas manifestaes, necessrio considerar,
de admissibilidade, que, no fundo, parece ser um juzo de constitucionalidade formal
em primeiro lugar, a existncia de certa fragmentao: os projetos de lei, complementar
(sobre cumprimento dos requisitos do art. 60). Ainda que a interpretao das clusulas
e ordinria, devem ser avaliados pelas Comisses de Constituio e Justia no apenas
ptreas presentes nesse dispositivo traga importantes juzos materiais, isso no muda
quanto constitucionalidade, mas tambm em relao legalidade, juridicidade,
o fato de que, no juzo de admissibilidade, a constitucionalidade analisada a partir de
regimentalidade e tcnica legislativa31. Alm disso, algumas matrias basicamente
um nico dispositivo constitucional. Tratando-se de Emenda Constituio, o controle
aquelas de competncia da Unio Federal, como direito constitucional, eleitoral, penal,
de constitucionalidade de maneira ampla sempre controverso, pois poderia ser
penitencirio e processual tambm devem ser avaliadas no mrito pela CCJ (v. art. 32,
considerado antidemocrtico.32
29 Sobre as atribuies das Comisses de Constituio e Justia de cada Casa, ver o art. 32 do Regimento Interno da Cmara dos
32 Sobre essa polmica, v. MENDES, Conrado Hbner. Democracia e controle de constitucionalidade. 2005. Dissertao (mestrado em
Deputados e art. 101 do Regimento Interno do Senado Federal. Como possvel perceber, nesta pesquisa no foram analisados, por
Cincia Poltica). Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas, Universidade de So Paulo. O trabalho no uma discusso sobre
exemplo, resultados de consultas feitas CCJ (art. 32, IV, a e art. 101, V).
o controle de constitucionalidade de Emendas Constitucionais, mas sobre a legitimidade democrtica do controle de constitucionalidade
30 Foram selecionados para a anlise qualitativa apenas pareceres e votos em separado, ainda que haja outros tipos de manifestaes
de maneira geral. De qualquer forma, impossvel deixar de perceber que o tema se manifesta com mais nfase na anlise de
possveis no mbito do processo de controle de constitucionalidade, tais como a complementao de voto (geralmente feita pelo relator
constitucionalidade de Emendas, j que estas integram a prpria Constituio. O autor observa que o STF seria a nica corte constitucional
depois que outros deputados se manifestam na comisso). Essas manifestaes so, no entanto, meramente complementares e no
do mundo a ter declarado a inconstitucionalidade de uma emenda constitucional (p. 143). importante notar que, ainda que a tenso entre
desenvolvem argumentos completos, motivo pelo qual no se considerou pertinente sua anlise. controle de constitucionalidade e democracia seja muito discutida com foco nos problemas da reviso judicial, ela tambm se manifesta
31 A anlise de legalidade (que pode se confundir com a juridicidade) peculiaridade trazida pela redao do Regimento Interno da no controle preventivo de constitucionalidade feito pelas CCJ, j que se trata de Comisso com poucos membros selecionados, cujo
Cmara dos Deputados e no se repete no Regimento Interno do Senado Federal, que menciona apenas a anlise de juridicidade (v. art. funcionamento se assemelha a uma corte (com a apresentao do voto do relator e discusso sobre este) e que no necessariamente
32, IV, a do RICD e art. 101, I do RISF). consegue abarcar a opinio de todo o Parlamento.
34 35
No h espao para desenvolver aqui essas questes. A opo que se adota neste As tabelas para anlise de PL e PLP e para a anlise de PEC possuem exatamente
Relatrio de, em relao s PEC, analisar somente os pareceres proferidos na Cmara as mesmas categorias de identificao da manifestao analisada, quais sejam: (i) tipo
dos Deputados. A idia entender como se d o juzo de admissibilidade e se este se da proposio; (ii) nmero da proposio; (iii) tipo de documento: parecer ou voto em
diferencia de algum modo do juzo de constitucionalidade, pois nos parece que no juzo separado; (iv) relator; (v) partido do relator.
de admissibilidade que se manifesta de maneira mais clara a peculiaridade do controle

Elas se diferenciam, no entanto, nas categorias de anlise de argumentao. A tabela
de constitucionalidade de PEC. Os pareceres do Senado sobre PEC so iguais aos demais
de PEC traz as seguintes categorias, muito semelhantes quelas usadas para as decises
pareceres, sobre PL e PLP e, por isso, no se prestam a esse propsito. Alm disso, o
do STF: (vi) tema; (vii) admissibilidade ou inadmissibilidade; (viii) dispositivos legais
estudo desses pareceres do Senado no traria efetivos ganhos tericos ao trabalho, pois
citados; (ix) princpios (sim ou no, quais); (x) doutrina (sim ou no, identificao dos
o que esse material tem de potencialmente interessante a problematizao, acima
autores e obras citados, identificao do uso da doutrina como argumento de autoridade);
descrita, da legitimidade do controle de constitucionalidade no poderia ser alcanado
(xi) jurisprudncia (sim ou no, identificao dos casos citados, identificao do uso da
por meio do tipo de anlise qualitativa proposta, que se foca na qualidade e colocao jurisprudncia como argumento de autoridade); (xii) argumentos externos ao direito (sim
dos argumentos. Em outras palavras: sabe-se que o Senado Federal realiza controle de ou no, identificao e classificao: sociolgico, religioso, antropolgico etc.).
constitucionalidade preventivo de PEC e esse fato traz questes tericas importantes.
A anlise emprica de como esse controle ocorre, no entanto, no traz resposta a essas Notem-se os itens comuns tabela do STF, citados acima. J a tabela de anlise de
questes.33 PL e PLP traz categorias um pouco diversas, que buscam problematizar o fato de os
projetos no serem analisados apenas em relao constitucionalidade: (vi) tema; (vii)
Considerando-se o exposto acima, as tabelas de anlise das manifestaes das principal abordagem (frase-sntese da argumentao usada); (viii) a principal abordagem
Comisses de Constituio e Justia trazem categorias cujo objetivo abarcar as refere-se constitucionalidade (sim ou no); (ix) projeto considerado constitucional ou
peculiaridades descritas. Considerou-se mais adequado construir duas tabelas distintas, inconstitucional; (x) projeto rejeitado (sim ou no); (xi) dispositivos legais citados; (xii)
sendo uma para a anlise de PL e PLP e outra para os pareceres da Cmara dos Deputados princpios (sim ou no, quais); (xiii) doutrina (sim ou no, identificao dos autores e
sobre PEC. A circunstncia de no ser apenas a constitucionalidade o foco de anlise nas obras citados, identificao do uso da doutrina como argumento de autoridade); (xiv)
Comisses de Constituio e Justia levou elaborao de categorias que abarcassem e jurisprudncia (sim ou no, identificao dos casos citados, identificao do uso da
problematizassem essa peculiaridade, as quais sero expostas abaixo. jurisprudncia como argumento de autoridade); (xv) argumentos externos ao direito
(sim ou no, argumento usado na anlise de constitucionalidade?, e classificao:
sociolgico, religioso, antropolgico etc.).
33 Neste ponto, a referncia ao trabalho citado na nota anterior esclarecedora. Segundo o autor, no h pesquisas empricas feitas para
se sustentar a compatibilidade entre democracia e reviso judicial; portanto, a defesa da legitimidade da reviso judicial apenas no plano
terico-abstrato seria potencialmente contestvel. No entanto, Qualquer pesquisa emprica desta natureza ter sria limitao. Saber se Para se chegar s manifestaes das Comisses de Constituio e Justia da Cmara
um tribunal protege direitos no uma questo passvel de um juzo incontroverso. O mximo que se poder descobrir como determinado
dos Deputados e do Senado Federal que seriam qualitativamente analisadas, foram
tribunal tem entendido tais e quais direitos. Uma anlise emprica qualitativa de interpretaes jurdicas ter que fazer juzos valorativos.
Num contexto de desacordo moral, seus resultados sero naturalmente contestveis. Dessa maneira, dificilmente conseguiriam atender buscados todos os pareceres e demais manifestaes relativos s propostas legislativas
prova emprica de legitimidade. Este o n. Esta pesquisa hipottica, portanto, no poderia responder peremptoriamente se (1) tem
cujo tabelamento qualitativo mostrou a existncia de algum tipo de atividade nas CCJ.
havido respeito a direitos, mas apenas descreveria (2) como se tem entendido cada um destes direitos. No h pesquisa emprica que
alcance resposta conclusiva e inequvoca sobre a primeira pergunta. Nos casos constitucionais difceis (os que realmente importam quando
Sempre que a proposio havia passado pelas duas casas legislativas, procurou-se
se discute reviso judicial), no ser possvel demonstrar empiricamente que uma instituio respeita direitos ou no. Para responder buscar o parecer proferido na CCJ da casa de origem. Nos casos em que este no estava
segunda pergunta, a pesquisa ser apenas informativa, e no atender a demanda terica que apontei. (MENDES, op. cit,, p. 125).
disponvel para consulta no site da casa legislativa, foi usado o parecer proferido na casa
Novamente, ainda que o autor centre sua anlise na reviso judicial, possvel enxergar os mesmo problemas apontados tambm no
controle de constitucionalidade realizado por CCJ. revisora.
36 37
Para encerrar esta introduo anlise qualitativa, importante um esclarecimento

Antecipando a anlise, ficar claro como a CCJ caracterizada pela incidncia de todo
final sobre as categorias usadas na anlise dos argumentos, ou seja, aquelas que so
o tipo de argumento, inclusive tcnicos jurdicos, o que permite dizer que ela pode
comuns a ambas as tabelas. O tema do julgado ou da apreciao do projeto de lei so
funcionar como um foro aberto a diversos tipos de argumentos. Apesar desta atividade
itens auto-explicativos. A idia foi identificar quais destes objetos de anlise podem ser
ter sido detectada em apenas alguns casos, certamente aqueles mais polmicos em que
classificados a partir dos temas expostos acima. Alm disso, buscamos identificar os tipos
o debate poltico anterior discusso na comisso no resultou em acordo, percebe-se
de argumento utilizados pelas instncias. Como nosso objetivo era descobrir, em primeiro
o potencial deste espao para este tipo de atuao. O mesmo tipo de anlise ser feita
lugar, o que cada uma dessas instncias compreende como controle de constitucionalidade
quanto ao STF e os vetos do executivo.
e, em segundo lugar, qual a relao entre sociedade civil e instituies formais do ponto
de vista da argumentao, optamos por adotar as seguintes categorias, j mencionadas Mas h mais. A anlise dos argumentos externos ao direito, de sua parte, permite-nos
acima, comuns a todas as tabelas: (i) dispositivos legais citados; (ii) princpios (sim ou no, identificar que tipo de agente, grupo, autoridade, enfim, que espcie de representante da
quais); (iii) doutrina (sim ou no, identificao dos autores e obras citados, identificao sociedade civil (ou de outras instncias) aparece na argumentao. Como mencionamos
do uso da doutrina como argumento de autoridade); (iv) jurisprudncia (sim ou no, na introduo, uma de nossas preocupaes verificar a permeabilidade das instituies
identificao dos casos citados, identificao do uso da jurisprudncia como argumento formais sociedade civil, ou seja, sua capacidade de captar as vozes que vm de baixo.
de autoridade); (v) argumentos externos ao direito (sim ou no, argumento usado na
anlise de constitucionalidade?, e classificao: sociolgico, religioso, antropolgico A anlise destes argumentos permite uma viso deste fenmeno, a despeito de no
etc.34). podermos saber, por esta pesquisa, se tais entidades participaram diretamente do
processo ou esto sendo apenas citadas pelos parlamentares, Ministros do STF e do
A organizao das categorias, pode-se dizer, segue duas grandes dicotomias: o Poder Executivo. No caso do STF, um reparo: a existncia de uma audincia pblica ou
argumento interno ou externo ao direito? O argumento de autoridade ou no? Esta escolha de um amicus curiae nos autos seria uma evidncia clara do que estamos dizendo (no
se deu em funo dos dois objetivos citados acima. Consideramos argumentos internos encontramos nenhum dos dois nos casos estudados). Mas, no que diz respeito aos demais
ao direito todos aqueles que se preocupam com a constitucionalidade, compreendida documentos, verificamos apenas se argumentos desse tipo foram citados. Seria preciso
como tema tcnico-jurdico, ou seja, aqueles que argumentam explicitamente com o analisar o processo poltico real para obter uma resposta sobre a real participao destes
direito posto para identificar inconstitucionalidades formais ou materiais. Os argumentos entes.
externos ao direito so aqueles que invocam elementos de realidade de maneira que
estes no se relacionam a qualquer construo jurdica. De maneira geral, trata-se de Algumas palavras sobre a citao de dispositivos legais, doutrina e jurisprudncia.
argumentos sociolgicos, histricos, econmicos ou de convenincia poltica, cuja fora A anlise destes argumentos tambm est ligada ao objetivo mais geral de identificar
argumentativa est, justamente, em abordar a realidade sem a mediao da interpretao o perfil argumentativo de cada instncia. A utilizao de legislao, doutrina e
jurdica. Exemplos desses argumentos sero encontrados no texto que se segue. jurisprudncia na argumentao de votos e pareceres permite identificar qual a
fonte de direito que os documentos privilegiam. Por exemplo, um voto (do STF ou da
Fica claro que analisar o perfil da argumentao em cada instncia permite identificar CCJ) pode citar muitas leis, inclusive antigas, para fundar-se na histria legislativa
com clareza a maneira pela qual ela concebe o controle de constitucionalidade. do pas. De outra parte, a citao de jurisprudncia e doutrina tambm revela que
espcie de material serve de fundamento para a deciso dos representantes do povo
34 Ver Robert Alexy, Teoria da Argumentao Jurdica, So Paulo, Landy, 2002. Em suma, nosso objetivo foi identificar os momentos em e dos juzes. Uma observao aqui importante: interessante observar como o
que o juiz, explicitamente, se utiliza de algum argumento sobre a natureza da sociedade, do homem, etc. o qual o mesmo juiz no remeta
STF, ao contrrio de outras cortes supremas do mundo, cita copiosamente variados
ao direito positivado.
38 39
doutrinadores. Nos Estados Unidos e na Alemanha, por exemplo, isto nunca ocorre. Comisso de Constituio de Justia e Cidadania
No h espao aqui para analisar esta caracterstica nacional, mas importante ao
menos mencion-la. Segurana Pblica
A outra dicotomia que orientou a construo de nossas categorias est relacionada ao No campo de Segurana Pblica, a anlise inicial dos projetos a partir da definio das
uso do material jurdico citado como argumentos de autoridade ou no. Como j dissemos palavras-chave havia, conforme especificado anteriormente, retornado 141 Projetos de
acima, este aspecto do padro argumentativo dos rgos de poder central para nossos Emenda Constitucional, 665 Projetos de Lei e 12 Projetos de Lei Complementar, totalizando
objetivos. Trata-se de descobrir como os organismos de poder se colocam diante de seus 818 proposies. Dessas proposies, j analisadas em seu aspecto quantitativo, foram
interlocutores, seja visando a convenc-los racionalmente do que dizem, seja confiando separadas aquelas que apresentavam parecer ou voto na CCJ em qualquer uma das
em seu poder de legitimao carismtica ou simblica. Casas, totalizando 54 manifestaes em PEC, relativas a 43 Projetos, das quais duas
foram excludas, finalmente, uma por no pertinncia temtica (PEC 49/2003) e a outra
Esta anlise considera argumento de autoridade aquele que procura provar uma
por indisponibilidade do parecer verificada durante a anlise dos dados. Dos 674 Projetos
tese qualquer, utilizando-se dos atos ou das opinies de uma pessoa ou de um grupo que
de Lei e Projetos de Lei Complementar inicialmente coletados, 151 foram selecionados
a apiam. O argumento de autoridade funda-se, sobretudo, no prestgio da pessoa ou
para uma anlise qualitativa, por apresentarem manifestaes da CCJ em forma digital,
do grupo invocado (FERRAZ Jr., 2003, p. 336-337). Sua estrutura lgica tem a seguinte
resultando 169 manifestaes. Como j salientado, o nmero de manifestaes maior
forma: se Y disse X; logo, X. Isso significa que, nesse argumento, no se discute a validade
que o nmero de proposies analisadas pelo fato de algumas dessas proposies
de X. Em razo do prestgio de Y, ela ser presumida. O argumento de autoridade no ,
apresentarem mais que uma manifestao, na forma de voto ou parecer, pelas razes j
portanto, vlido ou invlido, e sim aceito ou recusado. Esta a posio em que o emissor
coloca o receptor. indicadas. Dessas 169 manifestaes, 13 foram finalmente excludas, por impertinncia
temtica ou impossibilidade de acesso ao parecer, de forma que o universo de
Nas manifestaes de que tratamos, os argumentos de autoridade mais comuns so: manifestaes relativas a Projetos de Lei e Projetos de Lei Complementar trabalhadas
foi de 156.35
a) Argumentos de autoridade fundados na doutrina: citaes doutrinrias podem
estar a servio da compreenso do problema jurdico em questo ou se configurar como As proposies analisadas foram, na matria de segurana pblica, divididas em
a citao de um autor famoso para fundar uma determinada deciso. No a citao feita temas genricos, que foram, ainda, divididos em subtemas, pois o nvel de generalidade
para analisar ou contestar uma idia, dialogando, dessa forma, com o autor citado. Trata- dos primeiros expressaria, por vezes, muito pouco a respeito do que estava efetivamente
se, em vez disso, da citao que se faz para estabelecer pelo menos uma das premissas
sendo tratado nas manifestaes. Por diversas vezes, na anlise de segurana pblica,
da assero que se far ao final da argumentao.
esses temas apareceram misturados nas proposies e, conseqentemente, nas
manifestaes; nesses casos, indicou-se o tema como grande rea, e, nessa grande
b) Argumentos de autoridade fundados na jurisprudncia: O que dissemos acima
rea, o assunto tratado.
se aplica aqui. Citaes jurisprudenciais podem ser usadas no para reconstituir a
jurisprudncia de uma corte e evidenciar sua ligao com o problema examinado. Numa
argumentao de autoridade, no se lhes discutem os fundamentos ou a validade e no 35 Cabe lembrar, aqui, que analisamos conjuntamente as proposies do Senado e da Cmara e os pareceres de cada uma de suas CCJ,
s analisando o parecer da CCJ da casa revisora quando faltante na casa de origem. Assim, muito embora as tabelas utilizadas na pesquisa
se demonstra a ligao com o caso concreto. faam a diferenciao entre o que vem do Senado e o que vem da Cmara, para os fins dessa pesquisa, ou seja, para conseguir analisar com
clareza os argumentos utilizados em mbito preventivo e repressivo no que toca aos atos do Legislativo, julgamos ser mais conveniente
fazer a anlise conjunta. Alm disso, no foram identificadas diferenas substanciais entre a anlise de cada uma das CCJ
40 41
Assim, classificaram-se como temas: tema era a proteo da vtima, compreendidas, aqui, proposies relativas a regras para
que as vtimas sejam adequadamente avisadas e possam participar do processo penal,
Foras armadas: so as proposies e conseqentes manifestaes que visavam
ou a proteo da vtima do ponto de vista da leso sofrida, ou providncias para que o
estabelecer regras quaisquer para as Foras Armadas em qualquer de seus mbitos, e
dano sofrido pela vtima fosse minimizado ou avisado a entes prximos ou autoridades.
tratando de questes relativas s suas funes, carreira, organizao estrutural, entre
Foi includa, aqui, a proteo a pessoas ou grupos considerados vulnerveis sob qualquer
outros. Assim, por exemplo, uma proposio que regulamenta a proteo das fronteiras
ponto de vista, como medidas de proteo especial criana e ao adolescente ou
ou a interveno das Foras Armadas em reservas indgenas.
mulher.
Polcia Federal: tema auto-explicativo, criado para que se classifiquem em

Anistia: so as manifestaes relativas a proposies que visavam extinguir
uma grande rea todas as manifestaes relativas a proposies que regulamentem
a punibilidade de determinados agentes, tendo sido, no caso dessas manifestaes
de qualquer forma a Polcia Federal, com a possibilidade geral de regulamentao de
relativas a segurana pblica, todas elas dirigidas anistia de policiais.
qualquer dos temas j mencionados acima, em Foras Armadas.
Armas de fogo: por ser tema recorrente, mereceu classificao prpria. Incluem-
Polcia Militar: idem.
se aqui tanto a regulamentao do uso ou porte de armas de fogo por particulares como
Polcia Civil: idem. pelas polcias ou pelas foras armadas.
Polcia Municipal: idem. Segurana privada: foram as proposies que regulamentavam total ou
preponderantemente a segurana patrimonial ou a relao da segurana patrimonial
Polcia: quando no h especificao de qual polcia se est tratando, tratam- com membros ou rgos da segurana pblica.
se ou de regras gerais aplicveis aos membros de mais de uma polcia, ou estrutura
delas como um todo, ou, ainda, de normas relativas relao das polcias em termos de Fiscalizao: foram consideradas pertinentes a esse tema as proposies
funes ou em termos estruturais. contendo regras de fiscalizao que no se reportam necessariamente a nenhum dos
rgos de segurana pblica j especificados como temas ou a temas recorrentes que
Criminalizao: categoria compreendida de forma muito mais ampla que a merecessem uma classificao especfica (ou seja, um tema residual).
compreenso comum inspirada pela palavra. Em criminalizao, foram includas todas
as proposies de segurana pblica que de alguma forma se valiam de criao de tipos Processo: assim como criminalizao, o sentido dado a Processo, aqui, lato,
penais, majorao de penas e instituio de novos detalhes ou novas formas de persecuo e inclui a regulamentao de todo e qualquer procedimento envolvido na segurana
a crimes j existentes no ordenamento (de forma a abranger, eventualmente, tambm pblica, na apurao de crimes e faltas, entre outros. Sempre que a proposio dizia
questes processuais, em que pese o tema Processo, que ser delimitado depois), ou respeito a um especial procedimento pr-determinado ou estabelecia um procedimento
seja, qualquer proposio que lidasse com o tema de segurana pblica no a partir para determinada matria, usou-se esta classificao.
dos rgos criados para tanto, mas a partir da instituio de determinados gravames ou
Priso: so casos que, em sua maioria, poderiam ser classificados tambm
detalhes a gravames j impostos ao cidado, mesmo que esse cidado seja, por vezes,
nesse uso lato que demos criminalizao. Especificou-se esse tema para agrupar as
o prprio policial. Mereceram classificao especial os temas Vtima e Priso, que, por
proposies que diziam respeito priso como um todo, seja relativamente a regras
vezes, so parcialmente sobrepostos criminalizao.
especficas de cumprimento, a regimes especiais como o RDD, possibilidade de priso
Vtima: foram identificadas, nas manifestaes, diversas proposies em que o
42 43
Funo
*Polcia Militar e Estrutura e 6 3,8% 1 1,9%

Membros
Polcia Civil 3 1,9% 2 3,7%

*Polcia Civil e Educao 2 1,3% 0 0,0%
*Polcia Civil e Estrutura 1 0,6% 0 0,0%

especial ou privilegiada, ao pessoal especializado, entre outras questes envolvidas com 0 0,0% 2 3,7%
*Polcia Civil e Estrutura e
Membros
o crcere.
Polcia Municipal 0 0,0% 2 3,7%
*Polcia Municipal e Funo 0 0,0% 2 3,7%

Recursos: assim classificaram-se as manifestaes relativas a proposies
Polcia 45 28,8% 25 46,3%
que versavam sobre a destinao ou repartio de recursos para a Segurana Pblica,
*Polcia e Educao 3 1,9% 0 0,0%
incluindo-se nesse tema a criao de fundos especiais. *Polcia e Estrutura 20 12,8% 14 25,9%
*Polcia e Funo 22 14,1% 10 18,5%
Estrangeiro: questes que versam sobre o estrangeiro no que tange segurana *Polcia e Membros 9 5,8% 3 5,6%
pblica. *Polcia e Estrutura e Funo 11 7,1% 1 1,9%
*Polcia e Estrutura e Membros 2 1,3% 0 0,0%
Como mencionado, algumas dessas classificaes eram excessivamente genricas *Polcia e Funo e Membros 0 0,0% 1 1,9%
*Polcia e Empresas Privadas 2 1,3% 0 0,0%

para lidar com uma srie de temas diferentes que, por outro lado, podiam ser re-
Criminalizao 25 16,0% 1 1,9%
classificados e agrupados, por conterem elementos em comum. Assim, os temas Foras
Descriminalizao 1 0,6% 0 0,0%
Armadas e todos relativos a Polcias foram subdivididos, quando pertinente, em: 18 11,5% 0 0,0%
Vtima
Anistia 3 1,9% 0 0,0%
Armas de fogo 4 2,6% 0 0,0%

Tabela 21. Segurana Pblica: PL, PLP e PEC por temas e subtemas
Segurana privada 3 1,9% 1 1,9%
PL e PLP % do total PEC % do total
Fiscalizao 1 0,6% 0 0,0%
Foras armadas 4 2,6% 3 5,6%
Processo 12 7,7% 0 0,0%
*Foras Armadas e Funo 3 1,9% 3 5,6%
Priso 8 5,1% 0 0,0%
Polcia Federal 3 1,9% 6 11,1%
Recursos 3 1,9% 5 9,3%
*Polcia Federal e Estrutura 2 1,3% 1 1,9%
Estrangeiro 1 0,6% 0 0,0%
*Polcia Federal e Funo 1 0,6% 5 9,3%
Subtemas
Polcia Militar 22 14,1% 7 13,0%
Membros 17 10,9% 6 11,1%
*Polcia Militar e Educao 3 1,9% 0 0,0%
Estrutura 39 25,0% 18 33,3%
*Polcia Militar e Estrutura 16 10,3% 1 1,9%
Funo 27 17,3% 25 46,3%
*Polcia Militar e Funo 1 0,6% 5 9,3%
Educao 8 5,1% 0 0,0%
*Polcia Militar e Membros 8 5,1% 2 3,7%
Empresas privadas 2 1,3% 0 0,0%
Total 156 100% 54 100%
Funo

Membros
Membros: regras especiais destinadas aos membros de cada um desses rgos,
Polcia Civil 3 1,9% 2 3,7%
sua carreira ou sua responsabilidade.
*Polcia Civil e Educao 2 1,3% 0 0,0%
*Polcia Civil e Estrutura 1 0,6% 0 0,0%

Estrutura: regulamentao estrutural do rgo, para prever sua organizao,
*Polcia Civil e Estrutura e 0 0,0% 2 3,7%
Membros subdiviso ou qualquer outra questo que se compreenda de estrutura, no dirigida aos
Polcia Municipal 0 0,0% 2 3,7%
*Polcia Municipal e Funo 0 0,0% 2 3,7%
Polcia 45 44
28,8% 25 46,3% 45
*Polcia e Educao 3 1,9% 0 0,0%
*Polcia e Estrutura 20 12,8% 14 25,9%

membros especificamente, muito embora questes de carreira possam ser, em geral, em questo, contra 119 manifestaes pela constitucionalidade e uma manifestao em
classificadas como um ou outro. que o tema da constitucionalidade sequer foi abordado. Trata-se de parecer do deputado
Joo Magalhes, a respeito do PL 4966/2005, em que o parecerista argumenta que a
Funo: refere-se ao papel que deve cumprir o rgo, aqui compreendidos temas
proposio, por no afetar o oramento, no deveria sequer ter sido enviada anlise da
como a atividade policial e as atribuies de um ou outro rgo, ou, at mesmo, de mais CCJ, e, assim, termina sua manifestao sem argumentar pela constitucionalidade ou no
de um, reciprocamente. Inclui-se em Funo o que compreendido como um servio a e sem citar dispositivos legais, princpios ou quaisquer outras formas de convencimento.
ser desempenhado por um rgo aos cidados.
Quanto s PEC, 44 do universo de 52 manifestaes foram pela admissibilidade,
Educao: subdiviso criada para abarcar proposies que diziam respeito com emendas ou no, contra 8 pela inadmissibilidade, inclusos nesses, dois casos
especificamente educao dada ou exigida para as funes relativas segurana de prejudicialidade. bastante interessante que, dos 8 casos de inadmissibilidade, 5
pblica. deles apresentam princpios em sua argumentao, o que uma frao elevadssima,
tendo em conta que, do total das 52 manifestaes, apenas 8 se referiram a princpios.
Empresas privadas: subdiviso que compreende proposies que, apesar de
Trata-se de um parecer relativo PEC 81/2007, dois relativos 48/2003, um relativo
sempre versarem sobre segurana pblica, estabelecem deveres ou qualquer outro tipo
151/1995 e um relativo 202/2007. Em quatro deles (PEC 81/2007, os dois da PEC 48/2003
de relao entre a segurana e empresas privadas que no tenham a segurana como fim
e PEC 202/2007), o princpio citado para levar inadmissibilidade (nenhum dos casos
precpuo (caso tivessem, as proposies foram classificadas no grande tema Segurana
refere-se prejudicialidade) foi o princpio federativo. No primeiro caso, a PEC levaria
Privada).
submisso de rgos estaduais a uma lei federal; no segundo e terceiro casos, referentes
Cabe lembrar que, especificamente no que tange a essas sub-classificaes, muitos a policiamento militar em escolas municipais e estaduais, argumentou-se igualmente
dos casos se referiam a mais de uma delas, de forma que uma anlise do nmero de pela intromisso de uma esfera em outra, indevidamente. No terceiro caso, o princpio
vezes que cada uma das classificaes apareciam levar a nmeros que no tero como federativo citado, sem, no entanto, ser utilizado como ponto principal da argumentao.
soma o total de manifestaes analisadas, mas um nmero maior que isso. E, por fim, que A manifestao relativa PEC 151/1995, que previa ascenso funcional de 50% das
a pesquisa levou determinao de que, em segurana pblica, as mesmas categorias vagas de policial civil para a lotao do total dos cargos, evocou o princpio da igualdade,
eram aplicveis aos PL e PLP e tambm s PEC, em que pese a diferena na abordagem citando doutrina (Seabra Fagundes, O princpio constitucional da igualdade perante a lei
e o Poder Legislativo, in Revista de Direito Administrativo, Volume 41, e Celso Antnio
de cada um desses tipos nas CCJ.
Bandeira de Mello, Contedo Jurdico do Princpio da Igualdade, 2 ed., So Paulo,
Essa diviso temtica revelou que, das manifestaes analisadas na CCJ relativas a 1984) para reforar seu ponto.
Projetos de Lei e Projetos de Lei Complementar, temos a seguinte distribuio:
Das 36 manifestaes pela inconstitucionalidade dos PL e PLP, somente 5 se referiram
Da amostra analisada, 145 manifestaes entre PL e PLP eram pareceres, contra 49 a princpios, num universo de 32 no total, o que parece indicar que o fenmeno discutido
entre as PEC, entre os chamados Parecer, Parecer de Emenda, Parecer Reformulado e quanto s PEC no se repete neste mbito.
Parecer Vencedor. Entre as manifestaes relativas a PL e PLP havia uma Complementao
109 manifestaes relativas a PL e PLP foram pela aprovao e 77 pela rejeio. Em
de Voto e 10 Votos em Separado; entre as manifestaes de PEC, uma Complementao
todos os casos de declarao de inconstitucionalidade da proposio, o projeto foi rejeitado,
de Voto e dois Votos em Separado.
com exceo de um caso, em que se trata mais de uma diferena de argumentao
Das manifestaes de PL e PLP, 36 foram pela inconstitucionalidade da proposio que de uma admisso: admite-se, mas com apresentao de texto substitutivo que
46 47
supre a inconstitucionalidade (PL 2859/1997, em parecer de Jos Genono). Quantos s Fundamentos da argumentao: doutrina, jurisprudncia, princpios e argumentos
PEC, 91 manifestaes foram pela admissibilidade, 16 pela inadmissibilidade e 1 pela externos ao direito
prejudicialidade.36 Em todos esses casos, foi tambm decidido pela inadmissibilidade no
Tabela 22. Segurana pblica: citao de doutrina
mrito.
Com citao de doutrina 14 relativas PL e PLP 8,9%
7 relativas a PEC 13,5%
interessante notar que 13 manifestaes entre os PL e PLP no citam nenhum
Sem citao de doutrina 142 relativas a PL e PLP 91%
dispositivo legal. Desses, apenas um opina pela inconstitucionalidade da proposio, 45 relativas PEC 86,5%
Manifestaes 156 relativas a PL e PLP 100%
e o faz pela meno ao princpio da razoabilidade, sem que qualquer dispositivo seja 52 relativas a PEC
invocado (PL 327/2007, com relatoria de Osmar Dias, do PDT/PR). Dentre os demais,
as manifestaes, alm de no mencionarem nenhum dispositivo, no mencionam Tabela 23. Segurana Pblica: citao de jurisprudncia
princpios, doutrina ou decises judiciais, e duas delas fazem referncia a argumentos Com citao de jurisprudncia 12 relativas PL e PLP 7,6%
externos ao direito: PL 4559/2004, relatoria de Iriny Lopes, que traz dados empricos e 144 relativas a PL e PLP 92,4%
Sem citao de jurisprudncia
argumentos sociolgicos argumentao, e PL 2190/1996, com parecer de relatoria de
37

Marcelo Barbieri, que argumenta somente que o Ministrio Pblico deve acompanhar 52 relativas a PEC
processos contra policiais militares, porque, na prtica, verificam-se muitos abusos.

Tabela 24. Segurana Pblica: citao de princpios
Os demais pareceres simplesmente aceitam a proposio em questo sem estabelecer
Com citao de princpios 14 relativas PL e PLP 8,9%1
qualquer tipo de argumentao, por meio de frases-chave como o projeto no fere a
constituio, e , portanto, admissvel, e no h qualquer defeito que faa com que deva Sem citao de princpios 142 relativas a PL e PLP 91,1%
42 relativas PEC 80,8%
ser rejeitado no mrito, como j discutido quanto s proposies de competio poltica. 156 relativas a PL e PLP 100%
Manifestaes
52 relativas a PEC
Este tipo de parecer leva compreenso de que o parecerista compreende que a CCJ no
deve se manifestar caso no encontre um defeito manifesto.38 Tabela 25. Segurana Pblica: citao de argumentos externos ao direito
Com citao de argumentos externos 34 relativas PL e PLP 21,8%

ao direito 4 relativas a PEC 7,7%
Sem citao de argumentos externos 122 relativas a PL e PLP 78,2%

ao direito 48 relativas PEC 92,3%
36 No caso, foi considerado que a proposta havia perdido a oportunidade, conforme art. 164, I.
37 No Brasil, 1.172 mulheres foram ouvidas por universidades e ONGs, a pedido da OMS, que traou um painel dessas modalidade
52 relativas a PEC
de violncia em dez paises. Na cidade peruana de Cuzco, registrou-se o maior indice de mulheres que declararam ter sido agredidas,
enquanto o Japao apresentou o menor percentual -13%. Entre as que se disseram vitimas de violncias fisicas, 40% das paulistanas e 37%
das pernambucanas afirmaram ter sofrido ferimentos e uma em trs foi hospitalizada em conseqncia das agressoes. Em Sao Paulo, Chama ateno o baixo nmero de manifestaes que citam doutrina e, principalmente
25% das entrevistadas afirmaram ter sofrido violncia fisica ou sexual desde os 15 anos e 12% relataram abuso sexual por parte de algum
parente antes dessa idade.

jurisprudncia. No caso de manifestaes relativas a PEC, igualmente ao que ser
38 Aqui, cabe tambm referncia a que diversos dos votos, muito embora faam referncia a dispositivos legais, fazem-no somente no que observado quanto competio poltica, tambm baixo o nmero de manifestaes
diz respeito constitucionalidade formal. o caso das manifestaes relativas aos PL 1214/2007, 90/2007, 90/2007, 4966/2005, 4511/2004,
2800/2003, 2339/2003, 2017/2003, 1903/2003, 418/2003, 250/2003, 04/2003, 7304/2002, 6684/2002, 5937/2001, 5546/2001, 5405/2001,
que recorrem a argumentos externos ao direito, mas relativamente alto o nmero de
4361/2001, 2748/2000 2683/2000, 2505/2000, 2103/1999, 1860/1999, 1820/1999, 1498/1999, 1344/1999, 1023/1995, 2981/2004, 2981/2004, manifestaes que se valem de princpios. Em relao a PL e PLP, entretanto, notvel o
1525/2003, 7491/2001, 4500/2001 (PL 104/1994), 4121/2001, 1298/1999, 225/2006, 65/2006, 285/2005, 88/2007, sendo somente as ltimas
fato de que h muito mais manifestaes que se valem de argumentos externos ao direito
4 manifestaes da CCJ do Senado. So citados incisos dos artigos 22 a 24 da Constituio Federal, o art. 48, art. 61 e Lei Complementar
95/98, para justificar a constitucionalidade / inconstitucionalidade de cada uma das proposies. do que aquelas que se valem de doutrina e jurisprudncia.
48 49
Das manifestaes de PL e PLP que se referem a argumentos externos ao direito, 11 e traz discusso basicamente argumentos sociolgicos para justificar a necessidade da
o fazem quando tratando de questes relativas constitucionalidade, ou seja, quase um reviso do instituto, para sua aplicao no caso de condenados presos.39
tero das manifestaes, o que contrasta com frao muito menor de manifestaes
A manifestao do mesmo Demstenes Torres acerca do PL 7226/2006, tratando da
nessa situao, no caso de competio poltica. Nos demais casos, os argumentos determinao de indisponibilidade de bens do acusado ou indiciado, cita apenas o Cdigo
externos ao direito aparecem na apreciao do mrito. E, ao contrrio do que se evidenciou de Processo Penal, de maneira genrica, como argumentao, e fundamenta a aprovao
na anlise de manifestaes acerca de competio poltica, dessas 11 manifestaes, da proposio com a frase: Trata-se de importante proposio legislativa no contexto da
recente onda de violncia perpetrada pelo Primeiro Comando da Capital (PCC) contra
apenas 3 opinaram pela inconstitucionalidade da proposio, de forma que o uso do
instituies pblicas e privadas na capital de So Paulo. E outro parecer do senador, PL
argumento externo ao direito na anlise de constitucionalidade ocorreu, nesse caso, para
7225/2006, que prev ser falta grave a utilizao de celulares por presos, justificado com
argumentar da constitucionalidade. possvel que a diferena se justifique pelo mbito exatamente a mesma frase que acaba de ser transcrita. E, por fim, no parecer relativo
de que estamos tratando, com conseqncias cuja anlise foge do escopo deste trabalho. proposio 7223/2006, dessa vez de relatoria de Edson Lobo, a respeito de instituio
Somente em um desses casos no houve a citao de princpios na mesma argumentao de Regime Penitencirio de Segurana Mxima, citam-se duas leis (Lei n. 7.210, de 11
(PL 3657/2000), o que demonstra que o uso de argumentos externos ao direito, nos dois de junho de 1984, e a Lei n. 10.792, de 1 de dezembro de 2003), mas o voto dado com
base num argumento sociolgico.40
outros casos, no veio como justificativa nica para a rejeio por inconstitucionalidade.
curioso o caso desse nico PL, rejeitado por conta de argumentos sociolgicos. O bastante curioso que, das 5 manifestaes encontradas que trazem argumentos
parecer, que diz respeito a um projeto que determinaria a competncia da Justia externos ao direito como justificativa nica ou altamente preponderante, 4 delas so
projetos de lei inspirados pelos ataques do PCC em So Paulo em 2006, e as justificativas
Federal quanto a roubo de cargas, utiliza-se do art. 109 da CF para argumentar pela
baseiam-se nesses mesmos acontecimentos. interessante observar como o choque
inconstitucionalidade. Ou seja, apesar de se referir constitucionalidade, o argumento
produzido pelos eventos parece ter gerado o sentimento de desnecessidade de qualquer
sociolgico veio em corroborao, e no como argumento nico. No desenvolvimento do
justificao sistemtica do ponto de vista do direito para a aprovao de determinadas
parecer, constava a seguinte frase:
39 Trata-se de importante proposio legislativa no contexto da recente onda de violncia perpetrada pelo Primeiro Comanda da Capital
No mrito, penso a matria no deve mesmo prosperar. Ao invs de
(PCC) contra instituies pblicas e privadas na capital de So Paulo (...). Como muito bem lembra a Justicativa do PL, o estabelecimento
mudar a competncia, sou de opinio de que o necessrio um sistema penal um locus de circulao de informaes, em que vrios presos compartilham fatos relacionados a autores de crimes, a vtimas e
integrado de informaes e maior entrosamento entre as polcias. A a produtos de crimes, e a nossa legislao no fornece meios para que a Justia possa se utilizar desses dados a partir de um preso que
deseja colaborar em troca de reduo de pena. Trata-se de uma arma fundamental para o combate ao crime organizado.
sim, o pas estaria apto a lutar contra as vrias espcies de crime que
40 De fato, em alguns casos, o isolamento do preso por um perodo de 720 dias faz-se necessrio para quebrar denitivamente os
vem nos assolando. vnculos com a organizao criminosa. Hoje sabemos perfeitamente que no basta prender, pois existem criminosos que comandam
organizaes do interior do presdio, muitas vezes com a complacncia de autoridades. Assistimos, entre os dias 12 e 15 de maio deste
H outros cinco casos em que, muito embora a proposio tenha sido considerada ano, a uma onda de violncia em So Paulo orquestrada pelo Primeiro Comando da Capital (PCC), faco criminosa que vem liderando
insurreies nos estabelecimentos penais do Estado, alcanando, dessa vez, o Paran e o Mato Grosso. Um balano tenebroso de rebelies,
constitucional, foram utilizados argumentos externos ao direito como nico recurso para assassinato de policiais e civis inocentes, incndios a nibus e automveis, tiros contra as unidades policiais, enm, um verdadeiro estado
de guerrilha urbana. O crime organizado quer incutir medo na populao e desestabilizar os rgos de segurana pblica. Nunca houve, no
justificar a constitucionalidade, sem citao de doutrina, jurisprudncia ou princpios. O Brasil, uma ao criminosa com conseqncias to nefastas para a autoridade do Estado nacional. No podemos admitir que os interesses
individuais de alguns presos sobreponham-se ao interesse da coletividade. Quando olhamos para a catica realidade do sistema prisional
PL 7228/2006, com parecer de Demstenes Torres, relativo delao premiada, no faz
brasileiro, com unidades sendo inteiramente controladas pelo crime organizado, vemos que o poder pblico no tem alternativa a no ser
referncias a outros dispositivos legais que no a lei 9.807, que a proposio visava alterar, agir com a mxima energia.
50 51
medidas que, de uma forma ou de outra, agravassem a forma de execuo da pena ou deles polticos, um etimolgico e um etimolgico e histrico. Todas essas PEC foram
trouxessem o que se acreditam ser vantagens persecuo penal de crimes tidos como consideradas admissveis, com exceo da 253/2004, inadmissvel por vincular recursos
merecedores de penas especiais, devido sua gravidade. segurana pblica sem distribuio aos entes federados, e na qual Denisse Frossard
determina, com argumentos polticos:
O ltimo dos 5 casos mencionados o PL 7220/2006, com parecer de lvaro Dias,
relativo a aumento de prazos prescricionais, que cita determinados dispositivos legais No se h de confundir ORDEM (segurana interna e externa) com
PROGRESSO (desenvolvimento econmico e social), embora ambos
(Constituio Federal, art. 5, XLII e XLIII, e Lei n. 7.209, de 11 de julho de 1984), mas
sejam os pilares de sustentao do Estado de Direito, como reconhecidos
tem como argumentao principal que determinadas condies sociolgicas e histricas na famosa trade de Augusto Comte (o amor por princpio, a ordem por
determinam a necessidade de se rever os prazos prescricionais.41
base e o progresso por fim).
Trata-se de um tipo excepcional de parecer aquele que baseia a inconstitucionalidade Propostas de Emenda Constituio: verificao de inadmissibilidade
da proposio em argumentao no propriamente jurdica sendo que, nos demais
casos de inconstitucionalidade, predomina o esforo para elaborar a manifestao dentro Sendo os casos de inadmissibilidade e inconstitucionalidade mais raros, eles so, em
de parmetros jurdicos, como ser visto adiante. As prximas sees so dedicadas geral, aqueles que contm uma justificao mais profunda, razo pela qual merecero
anlise daquelas manifestaes negativas, ou seja, as manifestaes que concluem pela anlise mais detida.
inadmissibilidade, constitucionalidade ou rejeio. Tal anlise importante porque, nessas

Dos 8 casos da inadmissibilidade das PECs, 5 citam princpios, sendo, em quatro
manifestaes negativas, faz-se presente um conflito poltico a rejeio, por parte de
deles, o princpio federativo, e, em um, o princpio da igualdade. Duas delas citam
um parlamentar, de um projeto de lei elaborado por outro parlamentar que se reveste
doutrina, e somente uma cita jurisprudncia. A manifestao relativa PEC 202/2007,
de formas jurdicas a manifestao por meio de parecer sobre a constitucionalidade.
por exemplo, cita princpio (princpio federativo), cita o doutrinador Alexandre de Moraes,
Das 34 manifestaes que apresentaram argumentos externos ao direito, 18 delas sem especificar a obra, e, como argumento de autoridade, faz referncia a casos julgados
referiam-se a argumentos sociolgicos, exclusivamente; uma delas, a argumentos e no se utiliza de argumentos externos ao direito. Trata-se do nico caso, entre as
econmicos; duas delas, a argumentos histricos; 2 a argumentos sociolgicos e inadmissibilidades, de uso das trs estratgias argumentativas.
histricos, 4 a argumentos polticos, uma a argumentos polticos e biolgicos, uma a

H um nmero relativamente alto de manifestaes quanto admissibilidade das
argumentos sociolgicos e polticos, uma a argumentos sociolgicos e morais, uma
PECs que se utilizam de princpios, principalmente em relao ao todo, pois, como j
a argumentos sociolgicos e de autoridade, e uma a argumentos sociolgicos e de
demonstrado, a citao de princpios est em 10 manifestaes de um universo de 52,
vitimologia.
e temos, quanto inadmissibilidade, 5 casos em um universo de apenas 8. Isso nos
Nas PECs, apenas 4 casos trouxeram argumentos externos ao direito, sendo 2 permite reforar o que foi concludo quando da anlise de manifestaes de competio
poltica: esses nmeros indicam que os princpios ocupam papel central na verificao
da inadmissibilidade das PEC.
41 manifesto, pois, o anacronismo da lei vigente. Nesse perodo, a sociedade brasileira passou por inmeras transformaes, inclusive
no que diz respeito ao aparecimento de novas formas de criminalidade, e a prescrio penal manteve-se rigorosamente esttica. que as Projetos de Lei e Projetos de Lei Complementar: inconstitucionalidade e rejeio
tradicionais modalidades delituosas (crimes de leso a bens jurdicos individuais) foram, pouco a pouco, cedendo espao a outras espcies
delitivas (crimes de perigo a bens jurdicos coletivos ou supra-individuais), percebendo-se uma progressiva sosticao dos meios e modos
Conforme anteriormente exposto, a anlise das manifestaes relativas a PL e PLP
de execuo e de ocultao dos crimes. Pense-se, por exemplo, no crime de lavagem de dinheiro, que , por excelncia, uma forma de
encobrir e mascarar os ganhos obtidos com as atividades ilcitas. deve levar em conta que, alm da constitucionalidade, tambm deve haver pronunciamento
52 53
sobre o mrito do tema proposto. Em 93 casos, ou 59,6% do total, a principal abordagem Sistemas Eleitorais: sobretudo proposies que se referem instituio do
da manifestao foi referente anlise de constitucionalidade. Destes, 31 casos so sistema majoritrio ou proporcional nos diferentes nveis de eleies, mas tambm foi
de pronunciamentos pela inconstitucionalidade. Este resultado foi substancialmente usada para classificar disposies sobre lista fechada e voto em legenda.
diferente do encontrado no caso de competio poltica, em que poucas das anlises

Partidos Polticos: proposies referentes aos direitos e obrigaes dos partidos
referiam-se constitucionalidade, e, destas, a maioria era relativa inconstitucionalidade.
polticos (obrigatoriedade de realizao de prvias, disposies sobre distribuio do
fundo partidrio, sobre tempo no horrio eleitoral etc.), inclusive disposies sobre
Das 35 manifestaes pela rejeio e inconstitucionalidade, 11 citam princpios, 5 citam
clusula de barreira, quociente partidrio e verticalizao; modificaes em relao
doutrina, 5 citam casos julgados e 5 fazem referncia a argumentos externos ao direito.
organizao do sistema partidrio: possibilidade de estabelecimento de sublegendas e
Novamente, baixa a ocorrncia de citao de doutrina e jurisprudncia, mas, neste
federaes partidrias.
caso, a estratgia argumentativa preferencial foi o uso de princpios e no de argumentos
externos ao direito. tambm muito significativo o nmero de casos em que nenhuma Participao da mulher: proposies que visam incentivar participao feminina
das estratgias argumentativas foi usada. na poltica.
Competio Poltica Processo eleitoral: proposies que se referem s eleies em si (data das
eleies, da tomada de posse, procedimentos no dia das eleies etc.) e tambm aqueles
Neste campo temtico, foram analisadas, no total, 301 manifestaes. Destas, 193
que regulamentam as campanhas eleitorais (pesquisas eleitorais, prestao de contas,
manifestaes so relativas a 165 projetos de lei e projetos de lei complementar, e 108 limite de gastos, condutas ilcitas etc.).
manifestaes, relativas a 89 propostas de emendas Constituio. Foram excludos
13 pareceres que repetiam quase na ntegra pareceres anteriormente proferidos na Processo eleitoral em sentido estrito: sobre procedimentos nos tribunais
tramitao da proposta legislativa. Isso geralmente ocorre quando o relator desliga-se da eleitorais.
Comisso de Constituio e Justia depois que o processo arquivado ou mesmo durante

Filiao partidria: disposies sobre fidelidade e sobre outros direitos e
a tramitao, e, no momento em que esta retomada ou quando h desarquivamento,
obrigaes de filiados a partidos.
o novo relator opta por manter o parecer anteriormente proferido.42 Alm disso, foram
tambm excludas da anlise aquelas propostas cuja manifestao na CCJ no pde ser Direitos polticos: restries ao direito de votar e de ser votado; direito de tomar
acessada por meio do site.43 posse. A categoria inclui disposies sobre inelegibilidade e sobre suplentes, como
aquelas que impedem o suplente de tomar posse se ele no tiver tido nenhum voto.
A seguinte classificao temtica foi usada para PL e PLP:
Propaganda eleitoral: regulamentaes diversas (inclui disposies sobre debates
e comcios).
42 Quando a reproduo no era integral, isso se dava por haver referncia a alguma proposta posteriormente apensada proposta
principal, por exemplo. Os pareceres excludos so referentes s seguintes propostas legislativas: PL 675/2007, PL 7537/2006, PL
5410/2005, PL 4375/2004, PL 2314/2003, PL 299/2003, PL 5141/2001 (nesse caso, foram excludos dois pareceres, ambos reproduo do Obrigaes de candidatos e detentores de mandato: proposies que
primeiro parecer proferido), PL 3428/2000, PL 3307/2000, PL 3563/2008, PL 3798/2004, PL 358/2003.
regulamentam conduta de candidatos e eleitos. Alguns exemplos so: condutas vedadas
43 Essas manifestaes so relativas s seguintes proposies: PEC 6/2007, PEC 105/1999, PEC 3/1999, PEC 492/1997, PLP 35/2007,
PEC 106/1999 e PEC 38/1999. Em relao a essas trs ltimas proposies, havia pareceres disponveis, mas no o parecer do relator a candidatos reeleio (inclusive propaganda institucional, disposio de recursos etc.);
da matria na CCJ. Nos quatro primeiros casos, o parecer constava como estando disponvel para download, mas no foi possvel faz-
vedao de transferncia de domiclio de detentor de mandato em curso; obrigatoriedade
lo.
54 55
do registro do programa de governo em cartrio; normas sobre transio governamental J nas manifestaes relativas a PL e PLP, a ausncia de citao de dispositivos legais
etc. est associada a um tipo de parecer ou voto em separado no qual no est claro o assunto
que o deputado analisa: se a constitucionalidade, o mrito, a tcnica legislativa etc. Essa
Reforma poltica: proposies que propem amplas alteraes na legislao
falta de clareza ocorre em 9 casos45, sendo que, em 8, no h citao de dispositivos
eleitoral, abarcando diversas duas ou mais categorias acima.
legais46. Em 4 dessas manifestaes47, impossvel at mesmo saber se o projeto foi
Da amostra analisada, 109 manifestaes relativas a PL e PLP foram pela aprovao e considerado constitucional ou inconstitucional, inexistindo qualquer manifestao em
77 pela rejeio. Quantos s PECs, 91 manifestaes foram pela admissibilidade, 16 pela um sentido ou outro. Isso particularmente curioso em um dos votos em separado48, no
inadmissibilidade e 1 pela prejudicialidade44. qual, mesmo inexistindo essa clareza sobre o aspecto da proposta que foi analisado, o
deputado se manifesta pela rejeio da mesma, baseando-se em argumentos sociolgicos
Tabela 5. Competio poltica: qualificao das manifestaes
e histricos. Nos outros 9 casos, por outro lado, a manifestao final pela aprovao do
Aprovao ou admisso 111 relativas PL e PLP 57,5%
91 relativas a PEC 84, 3% projeto em exame.
Rejeio ou inadmisso 82 relativas a PL e PLP 42,5%
Esse grupo de manifestaes nas quais no possvel identificar o aspecto
Prejudicialidade 1 relativa a PEC 0,9%
193 relativas a PL e PLP 100 % constitucionalidade, mrito ou outro tratado pelo deputado caracteriza-se, portanto,
Total de manifestaes
108 relativas a PEC
por apresentar opinies simples em favor da aprovao do projeto, sem que haja qualquer
tipo de considerao sobre a constitucionalidade.49 A anlise indica que a ausncia
interessante notar que algumas manifestaes (24 em relao a PL e PLP e 2 em relao
a PEC, o que significa 8,6% do total de 301 manifestaes) no citam nenhum dispositivo legal.
Dessas, uma o parecer pela prejudicialidade acima mencionado, o que justifica a ausncia 45 Por razes de espao, no traremos aqui as relaes de casos referentes a cada grupo. Tais relaes podem ser encontradas nas notas
de rodap da ntegra do Relatrio, disponvel no stio eletrnico da Secretaria de Assuntos Legislativos.

de citao de dispositivos legais. Nas demais manifestaes, entretanto, esse tipo de ausncia 46 Exceto PLS 60/2003.
merece uma anlise mais detida. Em relao s PECs, a outra manifestao que no traz nenhum 47 PL 38/2007, Voto em separado de FLVIO DINO; PLS 60/2003, Parecer de Marcelo Crivella; PLS 249/2000, Parecer de Pedro Simon; PL
5268/2001, Voto em separado de PAES LANDIM.

dispositivo legal um voto em separado do deputado Roberto Magalhes que, votando pela
48 PL 5268/2001, Voto em separado de PAES LANDIM. Seguem alguns trechos exemplificativos do tipo de argumentao adotado pelo
inadmissibilidade da PEC 106/1999 (Suprime o dispositivo que torna inelegvel, no territrio de deputado (o projeto em questo propunha medidas de reforma poltica): Tm sido historicamente frustrantes, em grande parte incuas e
quase sempre ineficientes, as tentativas de se promover reformas profundas de carter institucional em nosso pas. No que respeita s de
jurisdio do titular, cnjuge e os parentes consanguneos ou afins, do Presidente da Repblica,
natureza poltica, o problema se agrava pelo vezo histrico de serem o resultado de insatisfaes que dificilmente transcendem o mbito
de Governador e de Prefeito), invoca princpios mas nenhum dispositivo constitucional restrito do Congresso Nacional. (...) O que pretendemos com os projetos ora em exame nesta douta Comisso? A nada mais, Sr. Presidente,
para justificar sua posio. O deputado invoca o princpio republicano, que repugna a que alterar dispositivos dessas mesmas leis. Quem examinar no futuro esse passo que se pretende dar, modificando a redao de 8 artigos
do Cdigo Eleitoral, 13 da Lei dos Partidos e 31 da Lei de Eleies, muito provavelmente no deixar de registrar que, na verdade, nos
hereditariedade como fator de sucesso do poder e o Princpio da Razoabilidade, que a cada cingimos a mais uma das muitas reforminhas de convenincia a que, com tanta ironia, se referiu esse grande brasileiro que foi o historiador
dia ganha maior prestigio na jurisprudncia dos Tribunais Superiores e seria comprometido Jos Honrio Rodrigues. E o que pior, de nossa prpria e exclusiva convenincia, como se l no art. 5o do substitutivo: Aos detentores
de mandato de deputado federal, estadual e distrital que, at a vspera da conveno para escolha de candidatos s eleies de 2006,
pela aprovao da PEC em questo. Nota-se que o voto carece de um bom desenvolvimento
fizerem comunicao por escrito, ao rgo de direo regional, de sua inteno de concorrer ao mesmo cargo, assegurada a ocupao
argumentativo, o que pode ser explicado pela recorrncia argumentao principiolgica em dos primeiros lugares da lista dos respectivos partidos ou federaes, na ordem decrescente dos votos obtidos nas eleies de 2002, salvo
deliberao em contrrio do rgo competente do partido ou federao.

detrimento de uma interpretao mais detida dos dispositivos constitucionais.
49 O esforo de identificao da principal abordagem tratada nesses pareceres ou votos resultou em frases-snteses pouco elaboradas ou
vagas. A frase-sntese no necessariamente uma citao literal da manifestao em anlise; trata-se, antes, do esforo de condensar em
uma frase a principal idia levantada pelo parlamentar. Exemplos paradigmticos so Proposio aperfeioa sistema eleitoral, pois tem
44 As hipteses de prejudicialidade esto nos artigos 163 e 164 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados. No caso, foi considerado mrito indiscutvel e elevada significao tica e democrtica (PL 4313/2001, Parecer do Deputado Sigmaringa Seixas); Projeto permite
que a proposta havia perdido a oportunidade, conforme art. 164, I. aos funcionrios da Justia Eleitoral a cidadania plena (PL 743/1999, Parecer do Deputado Coriolano Sales).
56 57
a dispositivos legais est associada a um importante tipo de dficit argumentativo. A

Observamos uma grande predominncia dos argumentos polticos e sociolgicos
possibilidade de se proferir manifestaes sem referncia legislao parece levar,
(30,4% dos argumentos externos ao direito so exclusivamente polticos, 17,4%
portanto, existncia de manifestaes por demais simplificadas, que parecem exprimir
so exclusivamente sociolgicos e 16% so sociolgicos). Alm disso, observa-se a
to-somente um acordo poltico prvio em favor da aprovao do projeto.
predominncia de argumentos simples, de tipo nico: apenas 23 manifestaes (33,3%
Fundamentos da argumentao: doutrina, jurisprudncia, princpios e argumentos do total) usam mais de um tipo de argumento, enquanto o restante (46, ou 66,7% do total)
externos ao direito vale-se de apenas um tipo de argumento.
Tabela 8. Competio poltica: citao de princpios

Em todos aqueles 6 casos nos quais o argumento externo ao direito usado na
Com citao de princpios 47 relativas PL e PLP 24,4% argumentao sobre a constitucionalidade,, a manifestao em anlise foi considerada
Sem citao de princpios 146 relativas a PL e PLP 74,6% inconstitucional, o que indica que o uso do argumento externo na anlise de
constitucionalidade feito quando o manifestante quer emitir um juzo negativo sobre a
Manifestaes 193relativas a PL e PLP 100 %
108 relativas a PEC proposio em anlise. Em 4 desses casos, tambm so citados princpios constitucionais,
e, nos outros 2, h citao de doutrina ou jurisprudncia ,jurisprudncia, o que indica o
Tabela 7. Competio poltica: citao de jurisprudncia uso do argumento externo como argumento subsidirio em favor da inconstitucionalidade.
Com citao de jurisprudncia 29 relativas PL e PLP 15%
Uma anlise mais detida desse grupo de manifestaes mostra que apenas o parecer
Sem citao de jurisprudncia 164 relativas a PL e PLP 85%
99 relativas PEC 91,7% do deputado Antonio Carlos Magalhes Neto sobre o PLP 203/2004 contraria esse indcio.
Manifestaes 193 relativas a PL e PLP 100 %
108 relativas a PEC O projeto em questo trata da chamada ficha suja, estabelecendo a existncia de
processo em trnsito contra o indivduo como causa de inelegibilidade. Para afirmar a
Tabela 6. Competio poltica: citao de doutrina inconstitucionalidade dessa proposio, o relator baseia seu parecer na idia de que no
Com citao de doutrina 24 relativas PL e PLP 12,4% possvel a adoo do projeto em fase de redemocratizao, pois isso seria resgatar uma
herana da ditadura. Vale-se, para tanto, de vrios argumentos histricos (inclusive,
Sem citao de doutrina 169 relativas a PL e PLP 87,6%
97 relativas PEC 89,8% interessante notar que a prpria jurisprudncia citada como informao histrica), que
Manifestaes 193 relativas a PL e PLP 100 %
108 relativas a PEC reconstroem a consolidao dos direitos polticos no pas.
Chama a ateno o baixo nmero de manifestaes que citam doutrina e jurisprudncia. Propostas de Emenda Constituio: verificao de inadmissibilidade
No caso de manifestaes relativas PEC, tambm muito baixo o nmero de manifestaes
que recorrem a argumentos externos ao direito, mas relativamente alto o nmero de A anlise das 16 manifestaes pela inadmissibilidade de PEC mostra que todas citam
manifestaes que se valem de princpios. Algumas peculiaridades adiante analisadas princpios. Destas, 7 citam doutrina e apenas 2, jurisprudncia (sendo que estas tambm
sobre a apreciao de PEC podem fornecer uma explicao para isso. Em relao a PL citam doutrina, ou seja, se valem das trs estratgias argumentativas). Apenas em 2
e PLP, entretanto, notvel o fato de que h muito mais manifestaes que se valem de casos houve citao de argumentos externos ao direito. Esses nmeros indicam que os
argumentos externos ao direito do que aquelas que se valem de doutrina e jurisprudncia. princpios ocupam papel central na verificao da inadmissibilidade PEC. Conforme o
O nmero de manifestaes que se valem de princpios tambm relativamente elevado se exposto anteriormente, esse juzo de admissibilidade deve se centrar basicamente na
comparado pequena incidncia de citao de doutrina e jurisprudncia. verificao dos requisitos do art. 60 da Constituio Federal. Todos esses requisitos so
58 59
formais, com exceo do disposto no 4 desse artigo, que traz as chamadas clusulas Projetos de Lei e Projetos de Lei Complementar: inconstitucionalidade e rejeio
ptreas. A verificao de inadmissibilidade de uma PEC foi, em todos os casos analisados,
Conforme anteriormente exposto, a anlise das manifestaes relativas a PL e PLP deve
resultado da interpretao dessas clusulas, interpretao esta que se expressa
levar em conta que, alm da constitucionalidade, tambm deve haver pronunciamento sobre
invariavelmente por meio da invocao de princpios.
o mrito do tema proposto. Apenas em 57 casos, ou 29,5% do total, a principal abordagem
Assim, a anlise indica que as manifestaes por inadmissibilidade usam do carter da manifestao referente anlise de constitucionalidade. Destes, a ampla maioria, 42
aberto dos princpios jurdicos, especialmente daqueles que tomam a forma de clusulas casos, so de pronunciamentos pela inconstitucionalidade. Isso indica que apenas quando
ptreas, para justificar a rejeio de determinada PEC. Isso torna difcil apontar o quanto verificada uma contrariedade em relao Constituio os relatores consideram ser
dessa rejeio motivada por inclinaes polticas ou por raciocnios estritamente necessrio se concentrar na anlise de constitucionalidade.
jurdicos. claro que a confuso entre esses dois tipos de motivao inevitvel.
Nas manifestaes de inadmissibilidade de Propostas de Emenda Constituio, no Tabela 11. PL e PLP em competio poltica: manifestaes pela
constitucionalidade/inconstitucionalidade x aprovao/rejeio
entanto, espera-se que haja um maior esforo de argumentao jurdica, pois o juzo
Constitucionalidade 142 73,6%
de admissibilidade localiza-se muito mais no campo jurdico que no poltico, j que Aprovao 106 74,6% (do total acima)
Rejeio 36 25,4% (do total acima)
trata apenas da conformao geral da proposta Constituio. Isso assim porque, 45 23,3%
Inconstitucionalidade
Aprovao 1 2,2% (do total acima)
sendo as PEC um instrumento de reforma constitucional, a funo das CCJ ao analis- Rejeio 44 97,8% (do total acima)
las, pronunciando o juzo de admissibilidade, no deve ser o exerccio do controle de No h manifestao expressa 6 3,1%
constitucionalidade em sentido prprio nem a apreciao de seu mrito. Manifestaes 193 100 %
A anlise nas CCJ (e nas comisses em geral) uma anlise feita por poucos
interessante notar que a declarao de inconstitucionalidade no significa
parlamentares designados que pode impedir a anlise por todo o Congresso. Isso
necessariamente rejeio, enquanto que a declarao de constitucionalidade tambm no
significa que esses parlamentares tm um nus argumentativo muito grande. Nesse
significa aprovao. H um caso, PL 3781/1997, em que, mesmo considerando o projeto
sentido, a anlise de PEC por comisses especialmente complicada50 e a declarao
inconstitucional, o relator, deputado Jos Antonio Almeida, prope a aprovao deste com a
de inadmissibilidade desse tipo de proposio precisa ser muito bem fundamentada. O
adoo de substitutivo, pois considera que tal projeto (Dispe sobre a ao de impugnao
presente estudo mostra que, muitas vezes, a maneira como se estrutura a argumentao
de mandato eletivo a que se refere o art. 14, 10 e 11, da Constituio Federal, e d outras
dos pareceres pela inadmissibilidade com interpretaes generalistas de princpios
providncias), ainda que tenha sido elaborado de maneira incorreta, trazendo interferncia
inviabiliza a avaliao de legitimidade da argumentao trazido em tais pareceres.
do Poder Legislativo no Poder Judicirio, visa suprir uma importante lacuna legislativa.
Tabela 10. Competio poltica: PEC consideradas inadmissveis Por outro lado, 36 proposies consideradas constitucionais foram rejeitadas pela
Inconstitucionais ou inadmissveis 13 14,6% Comisso. Ao contrrio do que foi verificado nas manifestaes pela inadmissibilidade de
Constitucionais ou admissveis 75 84,3% PEC, no h aqui um padro claro nesse tipo de rejeio, sendo que 17 manifestaes
No h manifestao expressa 1 1,1%
citam argumentos externos ao direito, 3 citam casos julgados, 2, doutrina, 10, princpios
PEC 89 100 %
e 10 no se valem de nenhuma dessas estratgias argumentativas. Chama a ateno o
nmero muito pequeno de citaes de doutrina e jurisprudncia, sendo que a estratgia
argumentativa preferencial foi o uso de argumentos externos ao direito.
50 Sobre isso, ver Introduo da anlise qualitativa (item IV.1).
60 61
Neste ponto, vale mencionar que o ndice de rejeio de PL e PLP consideravelmente Tabela 12. Competio poltica: PL e PLP considerados inconstitucionais
maior que o de manifestao declarao de inconstitucionalidade (v. tabelas 16 e 17). A 40 24,2%
Inconstitucionais
anlise desse grupo de proposies constitucionais, mas rejeitadas, revela que o ndice 123 74,6%
Constitucionais
mais alto de rejeio que de inconstitucionalidade pode ser explicado pela referncia No h manifestao expressa 2 1,2%
a argumentos extrajurdicos, ou seja, pela preferncia das CCJ de exercer, no que se PL e PLP 165 100 %
refere aos temas de competio poltica, mais o seu poder de controle poltico (nas
anlises de mrito) que de controle jurdico. Tabela 13. Competio poltica: PL e PLP rejeitados
Rejeitados 68 41,2%
As 44 manifestaes pela rejeio e inconstitucionalidade tambm no trazem um 97 58,8%
Aprovados
padro de argumentao claro: 19 delas citam princpios, 13 citam argumentos 165 100 %
PL e PLP
externos ao direito, 10, doutrina, 7, jurisprudncia e 15 no se valem de nenhuma dessas
Reforma do Judicirio e do Processo
estratgias argumentativas. Novamente, baixa a ocorrncia de citao de doutrina e
jurisprudncia, mas, neste caso, a estratgia argumentativa preferencial foi o uso de A partir da busca nos bancos de dados da Cmara dos Deputados e no Senado Federal
princpios e no de argumentos externos ao direito. tambm significativo o nmero de relativamente ao tema da reforma do Judicirio e do processo foram encontradas 40 proposies
casos em que nenhuma das estratgias argumentativas foi usada. legislativas. Dessas, 30 eram projetos de lei ordinria, 6 projetos de lei complementar e 4
propostas de emendas constitucional. Nesta seo so analisadas qualitativamente apenas
O uso preferencial de argumentos externos ao direito nos casos de constitucionalidade
aquelas propostas legislativas em que houve manifestao da Comisso de Constituio e Justia
e rejeio e de argumentos de princpio nos casos de inconstitucionalidade e rejeio
(CCJ) da Cmara dos Deputados e/ou do Senado Federal, excetuando-se as manifestaes
indica que a atividade das CCJ na anlise de proposies de lei relativas ao tema
referentes s propostas de emenda constitucional proferidas pela CCJ do Senado Federal, como
competio poltica proposies estas que devem merecer anlise de mrito na
explicitado anteriormente. Estas se constituem em 29 manifestaes51 relativas a 21 projetos de
comisso tem dois padres diferenciados. O primeiro padro relativo queles
lei. No foram encontrados projetos de lei complementar referentes a este tema que tivessem
casos em que se constata a inconstitucionalidade, constatao que, de acordo com a
sido analisadas pelas Comisses de Constituio e Justia da Cmara dos Deputados e/ou do
argumentao usada, se d principalmente por meio da interpretao de princpios. O
Senado Federal. Dois dos projetos de lei52 foram excludos desta anlise qualitativa pelo motivo
segundo padro relativo aos casos nos quais, ainda que no haja embasamento para
de que as manifestaes relativas a eles estavam indisponveis nos bancos de dados da Cmara
se declarar a inconstitucionalidade, decide-se pela rejeio. Nesses casos, percebe-
dos Deputados e/ou do Senado Federal assim como duas manifestaes relativas a 3 propostas
se que a preferncia pelo uso de argumentos externos ao direito, o que leva a crer
de emenda Constituio53 analisadas pela CCJ do Senado Federal.
que, na anlise do mrito das proposies, a argumentao jurdica colocada de lado
em favor de outras estratgias argumentativas (como j apontado acima). Nos dois As manifestaes aqui analisadas foram proferidas por 20 parlamentares pertencentes 12
padres argumentativos, importante notar o baixo ndice de citao de doutrina e diferentes partidos polticos. Abaixo segue a tabela que mostra a distribuio de tais partidos
jurisprudncia, o que mostra que o controle de constitucionalidade das proposies polticos por nmero de manifestaes proferidas.
(e de mrito, quando o caso) ocorre principalmente por meio da invocao de
princpios a citao de princpio alta mesmo no segundo padro argumentativo
51 O nmero de manifestaes maior do que o nmero de proposies analisadas, pois h a possibilidade de haver mais de um parecer,
(constitucionalidade e rejeio).
complementao de voto ou voto em separado.
52 PL 13/2006 e o PL 4723/2004.
53 PEC 27/2004, PEC 26/2004 e PEC 11/2001.
62 63
Tabela 14. Reforma do Judicirio e do Processo: Composio dos partidos poltico na anlise dos temas projetos de lei so de origem do Poder Executivo. O primeiro visa alterar a execuo de ttulo
Nmero de Manifestaes % do total

extrajudicial, entre outros pontos especficos do Cdigo de Processo Civil (tais como os embargos
Partido Poltico
5 17,24% execuo, preferncia de alienao em hasta pblica), como forma de tornar mais rpida a
PT
PFL 4 13,79% prestao jurisdicional e a satisfao do crdito do exeqente, permitindo expressamente o uso
PP 3 10,34% de meios eletrnicos no processo de execuo e penalizando devedor que agir com propsito
PPB 3 10,34% procrastinatrio (PL 4497/2004). O outro projeto de lei tem como objetivo alterar a execuo de
PSC 3 10,34% sentena condenatria a pagamento em dinheiro (execuo de ttulo judicial por quantia certa)
PSDB 3 10,34% (PL 3253/2004).
PMDB 2 6,90%
PL 2 6,90% Fixao de honorrios: foi encontrado um projeto de lei referente a este tema que prope,
PC do B 1 3,45% mediante alterao do Cdigo de Processo Civil, aplicar Fazenda Pblica os mesmos critrios
PDT 1 3,45% de mensurao de honorrios advocatcios que so aplicados s outras partes (PL 4108/2004).
PPS 1 3,45%
PTB 1 3,45% Processamento de Recursos: foram encontrados 6 projetos de lei que prope alteraes
TOTAL 29 100.00% legislativas envolvendo o processamento de recursos, os quais, de maneira geral, tm como
objetivo torn-lo mais clere e eficaz. A primeira dessas proposies dispe acerca de
As proposies legislativas foram agrupadas em temas genricos de acordo com o seu procedimentos relativos ao julgamento de recursos repetitivos (com fundamento em questes
contedo e tais grupos so apresentados a seguir. Contudo, cabe ressaltar, que diferentemente idnticas de direito) interpostos perante o Superior Tribunal de Justia (PL 1213/2007). Outro
das classificaes apresentadas nos outros dois campos de estudo desta pesquisa (competio projeto de lei que se refere a este tema visa racionalizar o sistema recursal na Justia do Trabalho
poltica e segurana pblica), a apresentao dos assuntos feita de forma mais detalhada, por meio da modificao do processamento de recurso de revista no Tribunal Superior do
dado o baixo nmero de proposies legislativas encontradas. Segue a classificao: Trabalho e da criao do incidente de uniformizao de jurisprudncia (PL 4732/2004). H ainda
o PL 4727/2204 que prope modificaes no Cdigo de Processo Civil acerca da disciplina do
Competncia: h dois projetos de lei que tratam sobre a questo da competncia na
agravo de instrumento e do agravo retido54, com o objetivo de tornar a sistemtica processual
rea temtica reforma do Judicirio e do processo. Um deles visa dispor sobre a atribuio
mais eficaz e adequada realidade. J o PL 4724/2004, que tambm intenciona alterar o
de competncia penal para Justia do Trabalho para processar e julgar crimes oriundos e
Cdigo de Processo Civil, prope mudanas no que diz respeito forma de interposio
decorrentes da relao de trabalho, do exerccio do direito de greve e das relaes sindicais
de recursos, ao saneamento de nulidades processuais, ao recebimento de recurso de
(PL 2636/2007). O segundo projeto busca disciplinar o procedimento de deslocamento de
apelao, entre outras questes, tambm com a inteno de tornar mais clere e efetiva a
competncia para a Justia Federal dos crimes contra os direitos humanos (hipteses de
tutela jurisdicional. O PL 1343/2002 tambm altera o Cdigo de Processo Civil e tem como
grave violao de direitos humanos, como previsto no 5 do art. 109 da Constituio Federal,
objetivo estabelecer requisitos para o conhecimento de recursos especiais, que somente
includo pela Emenda Constitucional n 45, de 2004), perante o Superior Tribunal de Justia
devero ser conhecidos quando o julgado recorrido tiver repercusso geral, medida pela
(PL 14/2006).
importncia social ou econmica da causa. Finalmente, o PL 12/2006 visa disciplinar o
Execuo: foram encontrados 3 projetos de lei referentes a este tema. Um deles busca
aumentar a efetividade do processo de execuo na Justia do Trabalho, tornando a legislao 54 Dispe que nas decises interlocutrias proferidas na audincia de instruo e julgamento o agravo ser retido, tornando-se agravo
de instrumento quando as decises forem suscetveis de causar parte leso grave e de difcil reparao. Fonte: site da Cmara dos
mais severa para coibir aes fraudulentas de devedores (PL 4731/2004). Os outros dois
Deputados www.camara.gov.br
64 65
procedimento para exame da repercusso geral das questes constitucionais discutidas Tabela 15. Reforma do Judicirio e do Processo: manifestao acerca dos PL distribudos por tema
no recurso extraordinrio no Supremo Tribunal Federal. PL % do total
Total 29 100,00%
Reforma do processo: foram encontrados 7 projetos de lei referentes a este tema. O
Competncia 3 10,34%
PL 4728/2004 busca alterar o Cdigo de Processo Civil com o objetivo de racionalizar o 5 17,24%
Execuo
julgamento de aes repetitivas, ou seja, nos casos em que a matria controvertida for 2 6,90%
Fixao de honorrios
unicamente de direito, e j houver sentena de total improcedncia em caso anlogo, o 9 31,03%
Processamento de recursos
juiz pode dispensar a citao e proferir sentena reproduzindo aquela j anteriormente Reforma do Processo 10 34,48%
prolatada. J o PL 4726/2004 busca modificar as regras referentes incompetncia

relativa, aos meios eletrnicos, prescrio, distribuio por dependncia, revelia, Do total das 29 manifestaes analisadas 23 eram pareceres, 2 complementaes de
s cartas precatrias e rogatrias, ao rescisria, entre outros pontos, com o objetivo parecer e 4 votos em separado. Destas manifestaes, 24 foram pela constitucionalidade
de dar racionalidade e celeridade ao processo de tutela jurisdicional. O PL 5635/2001 diz da proposta legislativa e 5 pela inconstitucionalidade. No que diz respeito rejeio ou
respeito ao processo de reforma agrria, autorizando a Unio a desapropriar imveis aprovao do projeto de lei, das 29 analisadas, 5 foram rejeitadas e 24 aprovadas.
objetos de litgio em que o Poder Pblico for parte, como intuito de evitar ecloso de
Cabe aqui observar que trs das 29 manifestaes no citam nenhum dispositivo
confrontos possessrios. O PL 4331/2001 revoga o dispositivo que concede Fazenda
legal em sua argumentao, o que significa 10,34% do total. A primeira delas um
Pblica e ao Ministrio Pblico, quando estes forem parte no processo, prazo em
parecer do deputado Gerson Peres, relativo ao PL 4732/2004, que considera o projeto de
qudruplo para contestar e em dobro para recorrer, igualando-os ao particular.
lei constitucional e o aprova. Em seu parecer, tal deputado no cita nenhum princpio,
Os PL 4208/2001, 4205/2001 e 4203/2001 fazem parte da chamada reforma processual doutrina ou caso julgado e tampouco se utiliza de argumentos externos ao direito. O
penal e prope alteraes no Cdigo de Processo Penal. O primeiro deles traz mudanas no relator afirma que far apenas uma avaliao da admissibilidade de referido projeto
que se refere priso (indica as espcies admitidas: em flagrante, temporria, preventiva e de lei55, e para tanto, analisa muito brevemente a compatibilidade da proposio com
decorrente de sentena condenatria transitada em julgado, revogando aquelas oriundas a Constituio Federal e sua boa tcnica legislativa e jurdica. A segunda manifestao
de deciso de pronncia ou condenatria), medidas cautelares (estabelece critrios e que no cita nenhum dispositivo legislativo o voto em separado do deputado Darci
aumenta o rol) e liberdade (liberdade provisria e concesso de fiana). O segundo PL Coelho quando analisa o PL 4728/2004. Em tal manifestao, o deputado considera o
define e probe a produo de provas por meios ilcitos e traz esclarecimentos sobre projeto de lei inconstitucional e injurdico e opina por sua rejeio. Para fundamentar sua
provas antecipadas, periciais e testemunhais. O terceiro PL traz alteraes no Cdigo deciso o deputado se baseia em princpios do direito, tais como princpio do duplo grau
de Processo Penal referentes instruo e julgamento de processos no tribunal do jri, de jurisdio, o princpio da coisa julgada formal, o princpio da garantia ampla defesa
estabelecendo critrios para sua organizao (funo, convocao e sorteio dos jurados - e do contraditrio. No so utilizados casos julgados, doutrina ou argumentos externos
com vista formao de um Conselho de Sentena) e dispem sobre acusao, instruo ao direito para justificar o voto. A terceira manifestao que no cita nenhum dispositivo
e preparao do processo para julgamento no Plenrio.
55 Por iniciativa deste relator, mediante requerimento do Deputado Leonardo Picciani, digno Presidente desta Comisso, foi solicitada
Dada esta apresentao geral dos temas presentes nas propostas legislativas analisadas, Sua Excelncia DD. Presidente da Cmara dos Deputados a reviso do despacho inicial dado s Emendas do Senado Federal ao Projeto
passamos a apresentao da distribuio das manifestaes da Comisso de Constituio e proposto, tendo sido, no entanto, indeferido o requerido, pelo critrio da especificidade, em razo de ser matria prevista no campo temtico
da Comisso de Trabalho, de Administrao e do Servio Pblico, no cabendo a esta comisso opinar sobre o mrito. Incumbe-nos,
Justia e de Cidadania da Cmara dos Deputados e do Senado Federal referentes aos projetos
portanto, nos manifestar, apenas, sobre o aspecto da admissibilidade, conforme preceitua a alnea a do inc. IV, do art. 32 do Regimento
de lei e propostas de emendas constitucionais por cada um dos temas expostos acima . Interno da Cmara dos Deputados. PL 4732/2007, Parecer do Deputado Gerson Pres.
66 67
legal em sua argumentao o voto em separado do deputado Jos Roberto Arruda em isonomia, igualdade, razovel durao do processo, inafastabilidade da tutela
sede do PL 4497/2007. Em tal manifestao o deputado vota pela constitucionalidade do jurisdicional, efetividade tutela jurisdicional, presuno de inocncia, livre convico
PL e o aprova com as emendas que sugere. Em seu volto ele no se utiliza de princpios do do juiz, identidade fsica do juiz, economia processual e devido processo legal.
direito, doutrina ou jurisprudncia para fundamentar seu voto, mas sim de argumentos
Dos dados tambm se pode depreender que a doutrina a segunda forma de
econmicos.
argumentao/justificao mais usada nos pareceres. Ela utilizada em 34,48% das
Fundamentos da argumentao: doutrina, jurisprudncia, princpios e argumentos manifestaes aqui analisadas. A doutrina usada como argumento de autoridade em 8
externos ao direito dos 10 casos em que citada. Novamente, como era de se esperar dada a temtica das
proposies analisadas pelas CCJ, a maior parte da doutrina citada refere-se ao campo
Tabela 16. Reforma do Judicirio e do Processo: citao de doutrina
de estudo do Direito Processual, mais especificamente o Direito Processual Civil. O autor
Manifestaes 29 relativas a PL 100,00%
mais citado nas manifestaes Cndido Rangel Dinamarco.
Com citao de doutrina 10 relativas a PL 34,48%
Sem citao de doutrina 19 relativas a PL 65,52%

A jurisprudncia pouco citada nas manifestaes analisadas, tendo sido encontrados
apenas quatro casos (o que representa 13,79% do total) em que ela utilizada. Em trs
Tabela 17. Reforma do Judicirio e do Processo: citao de jurisprudncia
deles a jurisprudncia citada como argumento de autoridade. Os julgados e smulas
Manifestaes 29 relativas a PL 100 %
citadas so oriundos do Superior Tribunal de Justia, do Superior Tribunal do Trabalho e
Com citao de jurisprudncia 4 relativas a PL 13,79%
Supremo Tribunal Federal.
Sem citao de jurisprudncia 25 relativas a PL 65,52%
Finalmente, tambm so poucos os casos em que so citados argumentos externos

Tabela 18. Reforma do Judicirio e do Processo: citao de princpios ao direito. Apenas quatro casos56, em um total de 29. Tais argumentos externos ao direito
Manifestaes 29 relativas a PL 100 % podem ser classificados como sociolgicos57, econmicos58 e histricos59. Contudo, em
Com citao de princpios 17 relativas a PL 58,62% nenhum dos casos eles so utilizados na anlise de constitucionalidade dos projetos
Sem citao de princpios 12 relativas a PL 41,38% de lei. Outro dado interessante que nas quatro manifestaes em que so utilizados
argumentos externos ao direito os projetos de lei so considerados constitucionais e
Tabela 19. Reforma do Judicirio e do Processo: citao de argumentos externos ao direito
aprovados, mesmo que com emendas. Isso pode indicar que no caso dos projetos de
Manifestaes 29 relativas a PL 100 %
Com citao de argumentos 4 relativas a PL 13,79%

externos ao direito
25 relativas a PL 86,21% 56 So tais casos: PL 1213/2007, 4497/2004, 4108/2004 e 4205/2001.
Sem citao de argumentos
externos ao direito 57 Com o volume de processos atualmente existentes nos tribunais, fica impossvel julgar com rapidez e eficcia, o que tem produzido a
morosidade da justia e o descontentamento dos jurisdicionados. PL 1213/2007, Parecer - Deputado Maurcio Rands.
58 Com algumas variaes regionais, verifica-se que entre 70% e 80% dos documentos de dvidas apresentados para protesto, so pagos
Observando-se os dados acima apresentados, pode-se dizer que em mais da metade pelos devedores no cartrio, evitando, assim, a efetivao do protesto. Isto significa, tambm, que entre 70% e 80% dos credores que
apresentam seus documentos de dvidas aos Tabelies de protesto recuperam seu crdito em at 3 dias aps a intimao do devedor. PL
das manifestaes (58,62% do total) so utilizados princpios nas argumentaes. Como
4497/2004, Voto em separado Deputado Jos Roberto Arruda.
era de se esperar tais princpios citados tm ligao direta com o tema que tratado 59 Num estado democrtico de direito, como o nosso se diz fundamental, o privilgio estatal, no que concerne a ter critrios de condenao
nos PL, como por exemplo: segurana jurdica, duplo grau de jurisdio, denegao em honorrios diferentes das partes, tem resqucios da poca feudal ou ressumbra a estados totalitrios, ou remonta poca em que as
classes dominantes (no absolutismo) detinham indesculpveis privilgios. E esses tratamentos desiguais, discriminadores, somente levam
da jurisdio, contraditrio e ampla defesa, coisa julgada formal, juiz natural, ao descrdito das instituies. PL 4108/2004, Parecer Deputado Bosco Costa.
68 69
lei referentes reforma do Judicirio e do processo, os argumentos externos ao direito aprovao, aprovada a verso original do PL. Nos outros 8 casos os parlamentares que
foram utilizados para corroborar a proposta contida nos projetos de lei analisados. Dentre proferiram a manifestao aprovam o projeto de lei com emendas ou substitutivos.
esses quatro casos, em trs tambm so citados princpios de direito, em um citada
doutrina e em nenhum citada jurisprudncia.
Supremo Tribunal Federal
Segurana pblica
Projetos de Lei: contitucionalidade/inconstitucionalidade e aprovao/rejeio
Dentro dos parmetros que orientaram a pesquisa, no foram encontradas aes que,
Como j afirmamos anteriormente, as manifestaes das CCJ acerca dos PLs devem
em sede de controle constitucionalidade, tivessem como objeto a segurana pblica.
analisar no s a constitucionalidade da proposta legislativa como tambm o mrito do
tema proposto. Das 29 proposies referentes reforma do Judicirio e do processo aqui
Competio poltica
analisadas, em 13 dos casos (44,83% do total) a principal abordagem da manifestao
refere-se anlise da constitucionalidade da proposio. Desses, em 5 casos a proposio Sobre competio poltica, foram encontradas 17 ADIs. No foi possvel verificar um
considerada inconstitucional e em 8 casos constitucional. Como se pode observar na padro de argumentos. Apenas em quatro aes60 foram encontrados, no voto de pelo
tabela abaixo, em todos os casos em que a proposio foi considerada inconstitucional menos um Ministro, argumentos que se fundavam, ao mesmo tempo, em princpios, na
houve anlise de constitucionalidade na principal abordagem da proposio. doutrina e na jurisprudncia. Em nenhum voto lanou-se mo de argumentos externos
ao direito. Em seis aes61, houve pelo menos um Ministro cujo argumento se amparou
Tabela 20. PL em reforma do Judicirio e do processo: manifestaes pela constitucionalidade/inconsti- exclusivamente em princpios. Em duas aes62, pelo menos um Ministro fez referncias
tucionalidade x aprovao/rejeio
apenas doutrina, e em trs63, apenas jurisprudncia; em cinco64, pelo menos um
Manifestaes 29 100 %
Ministro amparou seus argumentos na doutrina e na jurisprudncia. Em oito aes65,
Constitucionalidade 24 82,76%
Aprovao 24 houve pelo menos um Ministro que no lanou mo de nenhum desses argumentos.
Rejeio 0
Inconstitucionalidade 5 17,24%
Aprovao 0 Reforma do processo
Rejeio 5
No h manifestao expressa 0 0,00%
Sobre reforma do processo, houve 20 ADI e uma ADC. Tampouco aqui pde ser
estabelecido um padro de argumentao. Em nenhum voto lanou-se mo, ao mesmo
Apesar de a declarao de inconstitucionalidade no significar necessariamente
tempo, de argumentos baseados em princpios, na doutrina, na jurisprudncia ou de
rejeio da proposta legislativa e a declarao de constitucionalidade no significar
argumentos externos ao direito para fundamentar uma deciso. Em duas aes66, houve
aprovao, no caso dos PLs referentes reforma do Judicirio e do processo essa
pelo menos um voto que no empregou nenhum desses argumentos. Em duas outras67,
coincidncia aconteceu, como se pode observar na tabela acima. Das cinco proposies
que foram consideradas inconstitucionais e rejeitadas h a presena de princpios do
60 ADI 354; ADI 1351/1354; ADI 3865; ADI 3741
direito nas manifestaes de trs delas, de doutrina em trs, de jurisprudncia em
61 ADI 354; ADI 956; ADI 958/966; ADI 1231; ADI 1351/1354; ADI 3685
duas e no h a presena de argumentos externos ao direito em nenhuma. Nas duas 62 ADI 833; ADI 1371
63 ADI 997; ADI 829/830; ADI 1377

manifestaes em que so citados casos julgados tambm citada doutrina, mas no
64 ADI 829/830; ADI 1231; ADI 2395; ADI 3592; ADI 3685
princpios do direito. Ou seja, nas manifestaes em que so citados princpios, no 65 ADI 354; ADI 829/830; ADI 956; ADI 958/966; ADI 1363; ADI 1377; ADI 2395; ADI 3685
citada nem doutrina, nem jurisprudncia. Em 16 das 24 manifestaes em que h 66 ADI 492-1; ADI 1852
67 ADI 3453-7; ADI 1105 (medida liminar)
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houve, em cada uma, um voto em que se faz referncia apenas a princpios. Em quatro interpret-la, mediante leitura sistematizada da norma, isto , o relator ou qualquer outro
aes68, houve votos que se referiam apenas doutrina; em seis69, votos que se ampararam ministro que se tenha estendido no voto articular entre si todas as normas pertinentes,
apenas na jurisprudncia; em uma ao70, um voto que recorre primordialmente a sopesando-as, procurando assegurar-lhes o equilbrio que devem manter entre si, como
argumentos externos ao direito, e em quatro aes, votos que combinam argumentos partes de uma ordem jurdica organicamente articulada e sem contradies. A fora
desse tipo de argumento est na lgica do raciocnio. De outro lado, a segunda maneira
externos ao direito com princpios71, doutrina e jurisprudncia.72 Foram identificados
de aplicar-se uma regra de direito positivo consiste em lanar mo de interpretao j
apenas uma ao73 e um voto, em que o argumento se ampara em princpios e na
feita ou pela jurisprudncia ou pela doutrina e us-la no caso concreto. Nessa hiptese,
doutrina, ao mesmo tempo. A combinao de princpios com jurisprudncia aparece em
so utilizados outros argumentos, que escapam leitura sistematizada da lei. Sua fora
duas oportunidades74, e a de doutrina e jurisprudncia, em onze.75
no vir da lgica, mas da aceitao de uma autoridade.
Crtica da argumentao
Com isso, chegamos ao segundo tipo de argumento preponderante, no qual a premissa
maior extrada da jurisprudncia, normalmente do prprio STF. Invoca-se uma deciso
Percebe-se, de sada, que predominam, independentemente do assunto, quatro tipos
do passado para fundamentar uma interpretao do presente, assumindo apenas que
de argumentos, todos com a forma de um silogismo, cuja premissa maior e a concluso
h, entre os dois casos, semelhanas suficientes que justifiquem dar a um a mesma
so normativas, e a premissa menor ou premissa ftica, descritiva: no primeiro tipo, a
soluo dada ao outro. As referncias a precedentes ocorrem normalmente mediante
premissa maior resulta da interpretao que cada Ministro, em seu respectivo voto, faz da
reprodues totais ou parciais de votos, cujo autor pode ser tanto o prprio Ministro que
norma jurdica positivada. Na ADI 3.685, por exemplo, verificam-se duas interpretaes
cita a si mesmo, como outros Ministros da prpria Corte, em atividade ou no.
para o art. 16 da CF: de um lado, h os Ministros que o consideram garantia individual do
eleitor (Ellen Gracie) ou clusula ptrea material implcita (Carlos Britto); de outro, em
No terceiro tipo de argumento, a premissa maior extrada das obras escritas por
interpretao oposta, aqueles para quem esse dispositivo constitucional no clusula
tericos do direito, os doutrinadores. Nos casos analisados, vrios foram os votos
ptrea de nenhuma espcie, podendo, assim, ser alterado por emenda constitucional
em que se citaram artigos, livros, palestras ou, pelo menos, o nome de um autor, cujas
(Eros Grau; Seplveda Pertence). Nesse exemplo, percebe-se que o desfecho da ao
palavras so referidas menos pelo que elas expressam, do que pela autoridade que se
depender da premissa construda com base numa determinada interpretao da norma
atribui pessoa que as profere. As obras referenciadas variam conforme o objeto da
positivada: quem a considera como clusula ptrea, julgar procedente as ADIs que
ao e conforme eventuais predilees doutrinrias de cada ministro, mas, no conjunto
pretendam impugnar emendas constitucionais que modifiquem os termos desse artigo;
das decises examinadas, a citao de autores nada mais do que um argumento de
quem no as considera assim, votar pela improcedncia da ao.
retrica, para sustentar teses que no tero validade, mas aceitao.
H, pelo menos, duas maneiras de aplicar uma regra de direito positivo: de um lado,
No quarto tipo de argumento, a premissa maior extrada de princpios jurdicos,
como, apenas para citar trs exemplos, os princpios da isonomia, do devido processo
legal e da liberdade de expresso. Aplicao desses e de outros tantos princpios pode
68 ADI 14; ADI 492-1; ADI 789-1; ADI 3367-1
69 ADI 14; ADI 2555-4; ADI 2652-6; ADI 2797 e 2860, apenso; e ADI 3566-5 ser feita nos mesmos moldes da norma escrita: mediante interpretao sistematizada,
70 ADI 1539-7 em que princpios so sopesados uns com os outros, ou seno, mediante o recurso a
71 ADI 3453-7
argumentos de autoridade.
72 ADI 1127; ADI 1539-7; ADI 2797 e 2860 (em apenso); ADI 3453-7; ADC 5MC
73 ADI 1105-7 (medida liminar)
74 ADI 1863; ADC 5MC Alm desses quatro argumentos preponderantes, foram tambm identificados
75 ADI 492-1; ADI 789-1; ADI 1127; ADI 1719-9; ADI 2970-3; ADI 2797-2 e 2860-0 (em apenso); ADI 3168-6; ADI 3367-1; ADI 1105-7 (medida casos em que, recorrendo a outras reas do conhecimento, o Ministro amparou-se em
liminar); ADC 5MC.
argumentos externos ao direito, como, por exemplo, no julgamento da medida cautelar
72 73
na ADC 5, em que o Relator lana mo das palavras de conhecido antroplogo para a lei que alterar o processo eleitoral entrar em vigor na data de sua publicao, no se
demonstrar a importncia dos documentos de identidade no exerccio da cidadania. aplicando eleio que ocorra at 1 (um) ano da data de sua vigncia.
Sem dvida, temos aqui tambm um outro tipo de argumento ab auctoritate, cuja No centro do debate, o significado de processo eleitoral. Teria a Lei n. 8.037/90,
autoridade, no entanto, no um jurisconsulto, mas sim um especialista de outra rea. ao modificar os artigos 176 e 177 do Cdigo Eleitoral, alterado o processo eleitoral e,
portanto, violado a Constituio? O artigo 176 estabelece os critrios pelos quais o
No h muita diferena entre decises que se fundam em precedentes e aquelas voto ser atribudo apenas para a legenda, nas eleies proporcionais; e o artigo 177
amparadas em doutrinadores do direito ou em especialistas de outras reas, exceto por dispe sobre as normas a serem observadas, na contagem dos votos para as eleies
isto, no primeiro caso, a deciso do passado a que se recorre para fundamentar a deciso realizadas pelo sistema proporcional. Ora, a apurao faz parte do processo eleitoral?
do presente foi proferida por uma autoridade estatal, cuja funo , num processo, Em seu voto, escreve o Ministro Marco Aurlio que a concluso a respeito decorre do
distribuir justia e encerrar a controvrsia. Essa autoridade foi constituda, segundo prprio Cdigo Eleitoral, do fato de termos os artigos 176 e 177 inseridos no Ttulo que
critrios previstos na lei. Nos outros casos, o julgamento funda-se numa concluso a cogita da apurao. E se esses artigos, que compem a Seo Da Contagem dos Votos,
que chegaram duas pessoas sem nenhuma autoridade formal, o terico do direito e esto inseridos nesse Ttulo, pelo menos sob a minha tica, dvidas no pesam quanto
terico das outras cincias, mas com a autoridade intelectual que lhes foi atribuda pelo repercusso no processo eleitoral.
intrprete da norma jurdica. Essa diferena, contudo, irrelevante, se considerarmos
que h mais semelhanas entre as trs formas de argumentao: como a doutrina e os Cada voto pode conter dois ou mais tipos de argumentos. Conforme o caso, um mesmo
argumentos externos ao direito, os precedentes no so vinculantes, mas podem ser acrdo contm uma grande variedade de argumentos apresentados sobre o mesmo
aceitos pelo intrprete da norma; da mesma forma que no h, num processo judicial, problema. Vistos em conjunto, esses acrdos revelaro que, sobre o mesmo assunto,
espao para questionar-se a validade de uma doutrina jurdica ou de uma teoria no- diversas coisas podem ser ditas, sem que haja necessariamente um dilogo, mas um
jurdica, tampouco h espao para pr-se em discusso, num processo do presente, a tipo de comunicao, em que cada um utiliza o argumento que lhe for mais conveniente.
validade de um julgamento proferido no passado, pois esse questionamento, se ele alguma
vez efetivamente ocorreu, aconteceu no curso da ao, cujos votos so usados como Na mesma ADI 354, para demonstrar a tese de que a Lei n. 8.037/90 no altera o
precedente. No faz sentido retom-lo; cabe apenas aceitar ou no, como argumento de processo eleitoral, sendo, portanto, constitucional, o Ministro Moreira Alves desenvolve,
autoridade, as concluses de cada voto. em seu voto, dois tipos de argumento. No primeiro, realizando interpretao sistematizada
do direito, ele afirma que o termo processo eleitoral, no se confundindo com direito
De todos os argumentos identificados na pesquisa sobre o STF, os nicos que no se eleitoral, no abrange todas as normas que possam refletir-se direta ou indiretamente na
apresentam como argumentos de autoridade so aqueles cuja premissa maior se extrai srie de atos necessrios ao funcionamento das eleies por meio do sufrgio universal
da interpretao sistematizada da norma jurdica ou do princpio. A fora desse tipo de o que constitui o contedo do direito eleitoral, mas, sim, das normas instrumentais
argumento, repita-se, no est na autoridade de um precedente ou na autoridade da diretamente ligadas s eleies, desde a fase inicial (a da apresentao das candidaturas)
pessoa que emitiu tal ou qual parecer, mas na lgica do raciocnio. at a final (a da diplomao dos eleitos). Note-se, porm, que so apenas as normas
instrumentais relativas s eleies, e no s normas materiais que a elas de alguma
Um exemplo de semelhante argumentao encontraremos no voto dado pelo Ministro forma se prendam.
Marco Aurlio, na ADI 354, pela qual se impugnava clusula de vigncia imediata da Lei
8.037/90, que, a poucos meses antes das eleies de 1990, introduzia na legislao eleitoral Ao estabelecer limites para o sentido da expresso processo eleitoral, esse tipo de
normas relativas apurao de votos. O artigo 2. estabelecia que aquele diploma legal argumento mantm-se no plano da interpretao sistematizada do direito, respondendo,
entraria em vigor, na data de sua publicao. O Partido dos Trabalhadores (PT) impugnou de certa forma, interpretao daquele termo feita pelo Ministro Marco Aurlio. Mas
esse dispositivo, alegando violao do art. 16, da Constituio Federal, em cujos termos a argumentao se desenvolve e o Ministro Moreira Alves, considerando a norma
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impugnada uma norma de interpretao, apia-se na doutrina, para sustentar a tese de sendo uma prtica do direito ingls, o uso do precedente, nos dias de hoje, no chega a
que normas de interpretao da vontade do eleitor no pertencem ao campo do direito ser uma caracterstica exclusiva da common law. Em outros sistemas jurdicos, decises
formal, mas, sim, ao terreno do direito material, embora inseridas no captulo relativo pretritas, ainda que no vinculantes, fundamentam decises do presente, e isso pode
apurao dos votos. O voto nada mais do que declarao de vontade de escolha do ser feito em consonncia com o princpio da segurana jurdica, pois a existncia de
eleitor, e as regras de interpretao dessa vontade so, tanto no direito privado quanto no precedentes torna previsvel o comportamento da Corte em relao a determinadas
direito pblico, normas de direito material, e no de direito formal. Em seguida reproduz questes.
trecho da obra A interpretao dos negcios jurdicos, de Danz, em que se afirma que as
regras interpretativas so preceitos de direito material, visto ser por meio deles que se J as freqentes referncias a especialistas do direito ou de outras reas do
determinam os efeitos jurdicos dos negcios interpretados e se criam direitos materiais conhecimento revelam um lado bizarro da jurisprudncia brasileira. Citam-se autores nas
para as partes, precisamente como as demais normas do direito privado, ainda que por mais variadas circunstncias, e no apenas juristas, mas tambm filsofos, socilogos e
intermdio do juiz (grifo no original). antroplogos.
Aps essa mescla de argumentos fundados na interpretao sistematizada do Na ADI 3741, afirma o Ministro-Relator que o processo eleitoral extrai sua legitimidade
ordenamento com argumentos de autoridade, baseado na reputao atribuda a um de um conjunto de procedimentos aperfeioados de tempos em tempos, que se destinam
certo doutrinador, conclui o Ministro que as normas interpretativas, sendo normas de a evitar, o tanto quanto possvel, a ocorrncia de deformaes e desequilbrios, conferindo
direito material, no integram o processo eleitoral como complexo de normas de direito a mais ampla credibilidade ao seu resultado final. Em seguida refere-se a Niklas
formal, no se lhes aplicando, portanto, o disposto no artigo 16 da Constituio. [...] as Luhmann e Jrgen Habermas, ao primeiro, por haver desenvolvido a teoria da legitimao
normas dos artigos 176 e 177 do Cdigo Eleitoral alteradas pela Lei n. 8.037 de 25 de pelo procedimento; ao segundo, por ele ter dito que o Estado de direito repousa sobre
maio de 1990 so meramente interpretativas da vontade do eleitor na declarao que faz um consenso procedimental. Em seguida, afirma o Ministro que a legislao eleitoral,
mediante o voto (grifo no original). sob esse prisma, para conferir legitimidade aos resultados dos embates polticos, deve
ensejar aos eleitores no s o acesso a informaes livres de distores, como tambm
O conjunto dos casos examinados pode no revelar uma tendncia, mas mostra o que assegurar s agremiaes partidrias e respectivos candidatos uma participao
possvel acontecer na argumentao desenvolvida pelo STF em suas decises. Como igualitria na disputa pelo voto, impedindo tambm que qualquer de seus protagonistas
caractersticas gerais, temos que cada acrdo resulta de um somatrio de votos, que obtenha vantagens indevidas.
podero ser unnimes ou majoritrios. Observam-se dois extremos: de um lado, votos
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longos, repletos de citaes de obras doutrinrias ou de precedentes, com introdues O que fazem Luhmann e Habermas nesse voto? Suas respectivas teorias so
histricas e argumentos externos ao direito. De outro, decises concisas, em que um complexas, se desenvolvem num nvel de abstrao elevado, no qual o direito cumpre
Ministro acompanha o Ministro-Relator, simplesmente votando com ele, sem desenvolver a funo de assegurar expectativas (Luhmann) e de realizar a mediao entre o poder
uma justificativa prpria. poltico, o poder econmico e os grupos sociais (Habermas). No so teses jurdicas.
Quando citadas numa deciso judicial, aparecero, inevitavelmente, como um corpo
Os votos mais longos fundam-se seja numa determinada interpretao da norma estranho, que somente do ponto de vista da retrica pode ter algum sentido. Sob outras
positivada ou de um princpio, seja na autoridade de um precedente ou na de um perspectivas, a referncia a esses autores parece ser irrelevante para a concluso do
doutrinador, sendo comum o entrelaamento de vrios tipos de argumentos. No deixam raciocnio.
de chamar a ateno abundantes referncias jurisprudncia e doutrina. Embora
Se a interpretao sistematizada da lei extrai sua validade da lgica jurdica,
a fundamentao mediante precedentes ser um argumento de autoridade, que
76 Sobre este caracterstica do STF, ver Adriana de Moraes Vojvodic, Ana Mara Frana Machado, Evorah Lusci Costa Cardoso, Escrevendo encontrar no princpio da segurana jurdica seu principal respaldo. A invocao da
um romance, primeiro captulo: Precedentes e Processo Decisrio no STF, Revista Direito GV, So Paulo, 5(1), p. 021-044, 2009.
76 77
doutrina, por sua vez, sustentando-se somente como argumento de autoridade, fia-se Como j exposto no item II deste relatrio, os vetos proferidos pelo Presidente da
na reputao que o intrprete da norma tem do doutrinador, e apenas nela, pois no h, Repblica sobre os temas de segurana pblica, competio poltica e reforma do Judicirio
num ordenamento jurdico racional, princpio de direito que justifique ou d respaldo para e do Processo foram obtidos a partir de todas as proposies jurdicas cadastradas que
citaes doutrinrias. se tornaram normas jurdicas. Contudo, como foi possvel constatar ao longo da anlise
quantitativa dos bancos de proposies (item III), pouqussimas proposies tornaram-se
Em suma, nos casos analisados, os Ministros do STF podem servir-se de toda sorte normas jurdicas, o que implicou em um nmero ainda menor de vetos. Os vetos levantados
de argumentos para fundamentar suas respectivas decises. No h propriamente concentram-se nos temas de competio poltica (total de 6 vetos) e segurana pblica (4
um padro decisrio, pois um ou mais tipos de argumentos podem ser utilizados num vetos), e apenas 2 sobre reforma do Judicirio e do Processo.
mesmo voto, indistintamente. Se algum padro houver, ele no poder ser descrito
de outra forma, seno como um mosaico de argumentos de tipos diversos, dos quais Os 12 vetos identificados e examinados (mensagens 421/ 1990, 898/1990, 275/1993,
so exemplos aqueles apontados na pesquisa: os argumentos que recorrem a uma 977/1995, 1005/1995, 555/2004, 78/2006, 724/2006, 1.047/2006, 350/2008, 903/2009 e uma
interpretao sistematizada da lei e dos princpios de direito e os que lanam mo da no identificada sobre a Lei 10. 826/2003) argumentam sobre: tcnica legislativa; veto em
doutrina, da jurisprudncia ou da opinio de especialistas de reas no-jurdicas. razo de haver artigos iguais em outras leis (Mensagem n. 555); artigo que permaneceu
na verso final por equvoco do Congresso (Mensagem da Lei n. 10. 826/2003); problemas
Esse elenco de possibilidades admite tanto os votos que se fundam em somente um na data de promulgao da lei (Mensagem n. 1.047); artigo no coerente com o
argumento, como aqueles que lanam mo de mais de um, sendo mesmo possvel que, restante da lei ou regulao geral da matria (Mensagens n. 78, 95, 350, 724, 903);
utilizando suas palavras como argumento de autoridade, Ministros citem a si prprios, violao da Constituio; prerrogativas do Ministrio Pblico da Unio (Mensagem n.
seja referindo-se aos textos acadmicos que escreveram, seja aos votos que proferiram 275); competncia da Justia do Trabalho (Mensagem n. 808); competncia do Ministrio
em julgamentos anteriores, seja a ambos. Pblico (Mensagem n. 85); violao das regras federativas (Mensagens n. 85, 724, 903,
1.223); imunidade tributria a partidos (Mensagem n. 977); violao da separao de
Nessas condies, a tcnica jurdica pode ser utilizada como elemento de legitimao,
poderes (Mensagem n. 724); violao de princpio do direito (dogma da impenhorabilidade
para dar deciso arbitrria a aparncia de deciso fundamentada. Sobretudo graas
absoluta das verbas de natureza alimentar Mensagem n. 1.047; isonomia em relao
aos argumentos de autoridade, a deciso judicial no assumiu, nos casos estudados,
aos radialistas Mensagem n. 421; criao de privilgio para celetistas no concursados
nem o carter de um campo de disputa pelo sentido das normas, nem o carter de um
Mensagem n. 898); desequilbrio nas contas pblicas, administrao financeira
espao para decises em nome de uma verdade inquestionvel, mas sim o carter de
(Mensagens n. 78, 898, 977, 1.223, 1005).
algo que busca assegurar uma determinada aparncia, fazendo ter feio justa e legal
aquilo que cada Ministro, em seu voto, considera justo e legal. Consideramos de tcnica legislativa argumentos sobre m redao, incoerncia
do artigo em relao lei ou outros problemas que no sejam substanciais, violao
Vetos Constituio ou ao direito quando tal alegao expressa no texto do veto; o mesmo
vale para desequilbrio nas contas pblicas ou problemas para a administrao financeira.
Os vetos do Poder Executivo so a manifestao discordante do Presidente da Repblica que Interessante notar que a jurisprudncia do STF citada trs vezes (Mensagens 724, 898,
impede a transformao de uma proposio legislativa em lei. O veto irretratvel e deve ser 903) para justificar as razes do veto, mas nunca como argumento central.
motivado, seja por via do controle de constitucionalidade (controle preventivo) ou por contrariedade
ao interesse pblico. O veto pode ser total (ntegra do texto da lei) ou parcial, atingindo apenas A anlise deste mapa de argumentos se completaria apenas com um exame mais
dispositivos da lei. No caso de veto parcial, somente a parte vetada devolvida ao Congresso detido de todos os problemas envolvidos nestes vetos, objetivo que foge aos limites deste
Nacional, e pode ser superado por votao em sesso conjunta no Congresso Nacional, por trabalho. A variedade de assuntos imensa e as questes jurdicas muito variadas. Para
maioria absoluta de deputados e senadores, em escrutnio secreto (CF, art. 57, IV). o que nos interessa, cabe notar que os vetos, alm de serem muito sucintos e diretos,
78 79
5. ESTUDOS DE CASO
tratam de uma gama pequena de assuntos, concentrando seus argumentos em temas
igualmente limitados.
Sua feio primordialmente tcnica, seja ao falar da tcnica legislativa, seja ao falar UMA PASSAGEM PELAS TRS
de problemas constitucionais ou desequilbrio nas contas pblicas. No h argumentos
sobre problemas sociais mais amplos, discusses morais, ticas ou econmicas de maior
alcance e sim questes mais precisas e pontuais ligadas aos interesses do executivo.
INSTNCIAS
Por isso mesmo, difcil identificar o impacto de qualquer fora social ou agente na
argumentao dos vetos. Eles parecem ser presididos, de fato, por consideraes mais
Para concluir esta anlise, faremos uma comparao direta entre vetos presidenciais,
restritas.
pareceres das CCJ e acrdos do STF, possvel apenas em seis casos em que nossa
claro que uma anlise mais fina poderia revelar que, o que parece uma argumentao pesquisa identificou documentos relativos atuao das trs instituies:
estritamente tcnica tem, na verdade, alto impacto poltico. Da mencionarmos a
1 Projeto de lei 1555/2003, ADIN 3.112-1/2007 e veto;
necessidade de, em pesquisas futuras, descer mincia dos problemas aqui tratados,
2 Projeto de lei 4.064/1990, ADIN 789-1/94 E Mensagem 274;
levando em conta os assuntos de que versam os vetos. Mesmo assim, nossas concluses
so adequadas para mostrar a maneira pela qual o texto dos vetos se apresenta diante da 3 Projeto de lei 515/1991, ADIN 1377-7/1998, Mensagem 85;
sociedade, diante de seus leitores. O texto sbrio, no abre espao para debates de largo 4 Projeto de lei 1.480/1989, ADIN 1539-7/2003, Mensagem 1005;
alcance, fixa-se em consideraes pontuais, procura ser preciso e econmico, ou seja, 5 Projeto de lei 5.855/2005, ADIN 3741-2/2006, Mensagem 345;
no uma pea voltada para o debate na esfera pblica, para uma audincia mais ampla.
6 Projeto de lei 5.504/1990, ADIN 492-1/1992, Mensagem 898.
Novamente, preciso reafirmar que no h espao aqui para uma anlise profunda
de cada um desses casos, pois eles envolvem problemas muito diferentes e se referem
a contextos polticos e sociais igualmente diversos. O que nos interessa neles , por um
lado, verificar sua congruncia com a anlise feita a partir das tabelas, identificando
eventuais discrepncias em seu perfil, o que pode revelar, de outro lado, possibilidades
diferentes para a utilizao destas instncias. Em suma, o caso individual pode revelar
peculiaridades que revelam potenciais no explorados destas instituies. A afirmao
ser aclarada adiante.
A anlise feita a partir das tabelas revelou com certa clareza a presena de perfis bem
diversos entre as trs instncias de controle de constitucionalidade. At onde pudermos
ver, predominam argumentos tcnicos sobre discusses polticas, econmicas e sociais
de mais amplo alcance no STF e quanto aos vetos. Na CCJ, h incidncia significativa de
argumentos exteriores ao direito, mas tambm de argumentos tcnicos. Com efeito, a
CCJ parece ser o espao em que h incidncia de mais espcies de argumento: STF e
vetos apresentam uma argumentao menos variada.
80 81
Uma questo que chama a ateno nos dados , justamente, a variao na maneira de pblico em geral. Este caso pode, certamente, levantar dvidas quanto sua classificao,
funcionar de cada instncia em casos diferentes. Em alguns deles, a CCJ funciona como um pois o poder judicirio tem sido objeto de ateno da grande imprensa e seus temas
espao de argumentao neutra e com pouca incidncia de argumentos externos a direito tm recebido ateno nacional. De qualquer forma, o material analisado sugere que sua
e em outros casos no. Da mesma forma, em alguns casos o STF argumenta de forma intensidade poltica menor, afinal, no caso h presena marcante de argumentao
mais tcnica, sem a presena de muitos votos dissidentes e argumentos externos ao direito. com fundamentos os mais variados e em termos menos tcnicos, especialmente na CCJ.
Em outras, h controvrsias e dissidncias entre os Ministros, mesmo quanto problemas
tcnico-jurdicos. Esta variao, que ser exemplificada adiante, demanda explicao. No terceiro grupo esto reunidos casos de baixa intensidade poltica, em que a
discusso na CCJ soa como meramente formal, por exemplo, limitando-se a corrigir
Vamos exemplificar em seguida os dois casos com exemplos colhidos entre os seis detalhes dos projetos ou a dar redao conjunta a projetos semelhantes criando um
acima. Mas importante enfatizar que h casos em que o debate se torna mais aberto, substitutivo. O mesmo perfil tcnico e formal perpassa as demais instncias.
plural e incerto, em que a discusso deixa os termos estritos da tcnica jurdica e
legislativa e, expressamente, toca em problemas sociais gerais, traz colao afirmaes Com essas trs categorias podemos formular diversas hipteses para explicar as
de tcnicos e especialistas, professores e lideranas da sociedade civil. Claro, neste caso, variaes que encontramos nos dados apresentados. Como j dissemos acima, os casos
a argumentao tende a ser mais complexa, a levar em conta mais elementos, assumindo de alta intensidade poltica apresentam argumentos externos ao direito de forma mais
feies mais democrticas e abertas e menos cerradas e fundadas na autoridade, seja significativa e um perfil de argumentao mais aberto, variado e democrtico. Os casos
por meio de argumentos de autoridade (que, com efeito, no so nada freqentes em de baixa intensidade limitam-se a discusses mais tcnicas, sem atingir a esfera pblica
nenhuma das instncias) ou argumentos tcnico-jurdicos que se apresentam como a mais ampla, e os de mdia intensidade ocupam uma posio intermediria entre os dois.
nica soluo correta, sem votos dissidentes.

Neste ponto, algumas observaes conclusivas. Primeiro, ao longo do texto exclumos os
Para explicar essa variao, separemos os casos em trs grupos. O primeiro, composto vetos como espao possvel de debate poltico sobre os problemas de que estamos tratando
do caso 1, o segundo pelos casos 2 e 3 e o terceiro pelos demais casos. Classificaremos o aqui. Ao contrrio das duas outras instncias, CCJ e STF, h menos espao naquele mbito
primeiro grupo como composto por problemas de alta densidade poltica, o segundo por para argumentos polticos, sociolgicos etc. e mais espao para questes tcnicas e jurdicas.
problemas de mdia densidade poltica e o terceiro por problemas de baixa densidade Em nosso caso paradigmtico, o caso 1, o veto se limita a dizer que um pargrafo de artigo
poltica. No primeiro, mobiliza-se a esfera pblica em geral em funo da inexistncia de um que deveria ter sido eliminado na redao final restou por engano e por isso precisa ser
acordo social prvio e estabilizado sobre qual rumo se deve tomar. de se esperar que, neste vetado. Tomando esta afirmao por seu valor de face, no estamos diante de uma discusso
caso, as instituies sejam mobilizadas de forma mais intensa, que argumentos de diversas poltica aberta, mas de uma mera correo de um erro. No nosso objetivo nesta pesquisa
naturezas surjam em todos os fruns em que forem admitidos, com grande presena de averiguar, empiricamente, o desenrolar do processo poltico e suas relaes com estas
argumentos externos ao direito. O tema do caso 1, a saber, a lei do desarmamento. instituies formais. Mas de qualquer forma, os vetos so menos abertos a argumentos
externos ao direito, provavelmente, porque a maioria dos projetos que se tornam lei seja de
No segundo grupo, h controvrsia, mas a mobilizao atinge, em primeiro lugar, a iniciativa do Executivo e, portanto, este poder influi no debate poltico de outra forma.
esfera pblica especializada. Quanto aos casos em questo, trata-se das caractersticas
de uma instituio chama MP junto ao Tribunal de Contas (caso 4) e o problema dos Segunda observao: os trs grupos acima caracterizados resultam do exame do
juizados especiais cveis e penais (caso 3). As discusses referem-se, no primeiro caso, material emprico apresentado e no correspondem, necessariamente, com a importncia
problemas que envolvem carreiras de Estado e seus interesses mais diretos, e, no do conflito para a esfera pblica. Pode ocorrer, por exemplo, que um conflito que aparea
segundo, forma de organizao do Poder Judicirio, problema que, historicamente, como de alta intensidade poltica na esfera pblica, ao chegar s instituies formais seja
preocupao mais direta dos juristas e dos membros das profisses jurdicas e no do figurado como de baixa ou mdia intensidade.
82 83
6. CONSIDERAES FINAIS
Por exemplo, se os dados relativos ao caso 1 fossem diferentes, ou seja, se os debates
na CCJ fossem menos acirrados, sem tantos votos em separado e variao de argumentos
e no houvesse tantos votos dissidentes no STF em um julgado de 256 pginas. Se fosse
este o caso, as categorias que elaboramos aqui ajudariam a pensar as razes pelas
quais este fenmeno ocorreu. Utilizando-as, seria possvel levantar questes como: A Esta pesquisa teve como objetivo mapear a argumentao sobre controle de
sociedade est aproveitando o potencial apresentado pelas instituies formais ou elas constitucionalidade que tem lugar na CCJ, no STF e nos vetos do Executivo. Os dados
so cerradas demais para deixar a sociedade influir sobre elas? Porque, em determinado permitiram identificar os argumentos utilizados nos temas de segurana pblica,
caso, h alta controvrsia social e pouco debate no Parlamento e no STF? Talvez porque reforma do processo e competio poltica e traar um perfil da argumentao em cada
os representantes do povo e o STF no estejam levando em conta todos os interesses em uma dessas instncias quanto presena ou no de argumentos externos a direito e
jogo e seus respectivos argumentos.
argumentos de autoridade.
Terceira observao: como j dissemos acima, no que se refere ao debate estritamente

A possibilidade de traar este perfil permite a pesquisas futuras, investigar, a partir
tcnico jurdico, a anlise do caso 1 traz dados interessantes. A mera existncia, neste
do processo poltico efetivo, como as instituies formais reagem a ele. Para tanto, a
caso, de opinies divergentes, argumentos diversificados para fundamentar posies
identificao de casos de alta, mdia e baixa intensidade poltica a partir do exame dos
jurdicas apresentadas sob a forma tcnica deixa claro que a tcnica jurdica, ela mesma,
documentos de cada uma dessas instncias permite que o analista se dirija sociedade
no funciona em apartado dos argumentos externos ao direito. Em casos de baixa
civil para investigar como as instituies formais figuram os conflitos sociais.
intensidade poltica, tudo se passa como se a deciso decorresse de meras consideraes
sobre o sentido deste ou daquele artigo de lei, deste ou daquele texto legal.
A pesquisa descreveu em detalhes os bancos de dados que contm documentos
sobre controle de constitucionalidade o que, especialmente no que se refere s CCJ,
No entanto, os casos politicamente mais controversos, que levam os juzes a divergir
expressamente, a presena de solues variadas, todas sustentadas com base no Direito um resultado importante. Trata-se de uma instituio pouco estudada, cuja literatura
posto, como o caso 1, revela que h vrias possibilidades de decidir tecnicamente sobre posterior ir se beneficiar dos dados coletados aqui. O mesmo se pode dizer, em certa
um mesmo problema. Ou seja, h maneiras tecnicamente conflitantes de abordar um medida, quanto aos vetos, que tambm carecem de estudos sobre seu funcionamento no
mesmo caso, o que mostra que mesmo argumentos estritamente jurdicos esto ligados sistema de controle de constitucionalidade.
a consideraes de outra natureza77. Neste caso, haver alta incidncia de citao de
Ademais, a anlise quantitativa apresentou os principais dados sistematizados nos
doutrina, jurisprudncia a textos de lei, pois cada juiz ir apresentar o problema de uma
maneira diferente, apresentando solues de perfil diverso. bancos construdos, sobre os temas segurana pblica, competio poltica e reforma
do Judicirio e do Processo. Os bancos incluem proposies legislativas, vetos do Poder
Para deixar este ponto mais claro, faamos uma analogia: coisa semelhante ocorre, por Executivo e acrdos do Supremo Tribunal Federal entre os anos de 1995 e outubro de
exemplo, quando consultamos dois mdicos e perguntamos, em casos mais complexos, 2009, ou seja, os dois governos FHC e o primeiro e atual governos Lula. No total, foram
qual o melhor tratamento a ser aplicado ao paciente. Um mdico pode decidir operar, cadastradas e analisadas 2019 proposies legislativas, 12 vetos e 742 acrdos do STF.
com base em certas consideraes e outro, prefere prosseguir com a posologia de um
medicamento qualquer. Duas solues tcnicas que diferem no modo de abordar o Em relao aos projetos de lei, os dados obtidos revelam que um a produo
mesmo problema. legislativa em matria de segurana pblica crescente ao longo dos anos, enquanto se
mantm constante quando se trata de competio poltica. Contudo, a maior parte das
proposies arquivada, e apenas um nmero nfimo transformado em norma jurdica.
77 Esta constatao j est no captulo final da Teoria Pura do Direito de Hans Kelsen, alm de ser central para o debate Hart X Dworkin.
84 85
7. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
Aqui, merece destaque a iniciativa do Poder Executivo na apresentao de propostas,
dado que, dos poucos projetos que viraram lei, a maior parte de autoria deste Poder.
Os dados obtidos sobre o STF revelam que as aes diretas de inconstitucionalidade so
o principal instrumento de partidos polticos e confederaes sindicais para acessarem
ALEXY, Teoria da Argumentao Jurdica, So Paulo, Landy, 2002.
Corte. Destes, tm relevncia a atuao do PT, PDT e PC do B, especialmente ao longo
dos dois governos FHC. Do total de decises analisadas, quase a metade das decises BOUCAULT, C. E. A.; RODRIGUEZ, J. R. (Org.). Hermenutica Plural: possibilidades jusfilosficas
em contextos imperfeitos. 2a.. ed. So Paulo: Martins Fontes, 2005. 504 p.
de mrito pela improcedncia da demanda, 28% pela procedncia integral e o restante
pela procedncia em parte. FERRAZ Jr., Trcio Sampaio. Introduo ao Estudo do Direito: tcnica, deciso, dominao. So
Paulo: Atlas, 2003.
Esta pesquisa tem como um de seus resultados a elaborao e aplicao de um

HABERMAS, Jrgen. Direito e Democracia: entre facticidade e validade. Rio de Janeiro: Tempo
modelo de anlise argumentativa, modelo este que poder ser apropriado por pesquisas Brasileiro, 1991.
qualitativas futuras que tenham como objetivos verificar padres de argumento e indicar
KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. So Paulo: Martins Fontes, 2006;
a permeabilidade de rgos decisrios a formulaes internas ao Direito, mas tambm
externas (as quais podem assumir a forma de demandas da sociedade civil, por exemplo). LUHMANN, Niklas, Sistema juridico y dogmatica juridica. Madrid: Centro de Estudios
Constitucionales, 1983.
Em segundo lugar, como resultado da anlise de argumentos, a pesquisa traou um

NOBRE, M. Participao e deliberao na teoria democrtica: uma introduo. In: Vera Schattan
perfil do controle de constitucionalidade poltico realizado nas Comisses de Constituio, P. Coelho; Marcos Nobre. (Org.). Participao e Deliberao: Teoria Democrtica e Experincias
Institucionais no Brasil Contemporneo. 1 ed. So Paulo: Editora 34, 2004, v. 1, p. 21-40.
Justia e Cidadania. Estas apareceram, pelo menos no que concerne aos temas aqui
investigados, como um frum de argumentao extremamente diversificada, em que h ______.Indeterminao e estabilidade. Os 20 anos da Constituio Federal e as tarefas da pesquisa
pouca, ou nenhuma, sistematizao do padro decisrio. Se, por um lado, este parece em direito, NOVOS ESTUDOS, CEBRAP, 82, novembro 2008, pp. 97-106.
um dado trivial, pois as CCJ podem ser vistas como rgos meramente polticos que no NOBRE, M. (Org.); COELHO, V. S. P. (Org.). Participao e Deliberao: Teoria Democrtica e
tm comprometimento com argumentos mais sitematizados, tcnicos ou jurdicos, por Experincias Institucionais no Brasil Contemporneo. 1. ed. So Paulo: Editora 34, 2004. v. 1. 368 p
outro lado, a inexistncia de um claro padro decisrio dificulta o controle da qualidade

POUND, Roscoe, Law in Books and Law in Action, 44 AM. L. REV. 12, 15 (1910)
da argumentao que ocorre nesses rgos.
RODRIGUEZ, J. R. A Fuga do Direito: um estudo sobre o direito contemporneo a partir de Franz
Neumann. So Paulo: Saraiva, 2009.
______. A persistncia do formalismo: uma crtica para alm da separao de poderes, In: Nas
Fronteiras do Formalismo. So Paulo: Saraiva, 2010.
______. ; MACHADO, M. R. A. ; PUSCHEL, F. P. . The Juridification of Social Demands And The

Applicaion Of Statutes: An Analysis Of The Legal Treatment of Antiracism Social Demands In Brazil.
Fordham Law Review, v. 77, p. 1535-1558, 2009.
VOJVODIC, Adriana de Moraes; MACHADO, Ana Mara Frana e CARDOSO, Evorah Lusci Costa.
Escrevendo um romance, primeiro captulo: precedentes e processo decisrio no STF. Rev. direito GV
[online]. 2009, vol.5, n.1, pp. 21-44.
86 87
Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia
88

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ISSN 2175-5760

Esplanada dos Ministrios | Bloco T | 4 andar | sala 434

Processo Legislativo e Controle de Constitucionalidade

Ncleo Direito e Democracia do Centro Brasileiro de Anlises e Planejamento

Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia (SAL)

A Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia (SAL) tem o prazer de apresentar

Mais do que mera prestao de contas sociedade, as publicaes representam o xito de um

esta, em suma, a aposta da Secretaria de Assuntos Legislativos: um modelo de produo

Braslia, 30 de junho de 2010.

O controle de constitucionalidade crucial para definir o mbito de atuao dos

Esta pesquisa descreveu em detalhes os bancos de dados existentes que contm

A obteno de tantos resultados relevantes deve-se ao trabalho de toda a equipe,

PROCESSO LEGISLATIVO E CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE: AS FRONTEIRAS

1. Banco de dados das Comisses de Constituio, Justia e Cidadania....17

2. Construo do banco de vetos do Poder Executivo....19

3. Banco de julgados do Supremo Tribunal Federal....19

1. Banco de proposies legislativas....24

2. Banco de acrdos do STF....31

Comisso de Constituio de Justia e Cidadania....43

Supremo Tribunal Federal....73

5. ESTUDOS DE CASO UMA PASSAGEM PELAS TRS INSTNCIAS....83

7. REFERNCIAS DOCUMENTAIS E BIBLIOGRFICAS....91

O objetivo central desta pesquisa comparar a atuao das instituies responsveis

O objetivo central desta pesquisa comparar a atuao das instituies responsveis

atuao de ambas as Comisses.

preocupao3. de uma suposta verdade jurdica inquestionvel.

a) compreender as instituies e o direito em ao e

4 A bibliografia imensa. Para os dois temas, ver HABERMAS (1991).

menos autoritrio e tecnocrtico.

democracia deve ser constante e retrocessos podem ocorrer. O que s ressalta a

Em virtude do grande nmero de resultados na pesquisa preliminar, optou-se por

excludas da anlise qualitativa, dada a ausncia de documentao disponvel.

recorte temtico. Ao final, o banco de proposies legislativas compe-se da seguinte

Proposies legislativas transforma- 4 2 6

As decises proferidas em sede de controle concentrado de constitucionalidade foram

projeto; (viii) partido;

pareceres, justificativas e decises. As quinze colunas subseqentes informam qual:

abordagem da deciso, dispositivos legais citados, citao de princpios, a seguir,

os ltimos dois critrios, se existe referncia a argumentos externos ao direito e quais

O levantamento quantitativo buscou retratar a produo legislativa em cada matria

Nota-se que a produo legislativa em matria de segurana pblica crescente ao

As propostas legislativas relacionadas segurana pblica so apresentadas, em sua

Tabela 2. Nmero de proposies legislativas por governo

PL 91 191 235 146

O PMDB o partido que mais apresentou propostas legislativas sobre segurana

1101/2007; PL 1332/2007; PL 7616/2007; PL 5339/2009 e PL 6304/2009.

nosso objeto de pesquisa. pelo PSDB (PLP 187/1997).

Grande parte das propostas de emendas Constituio visa alterar os dispositivos

Em ambos os governos, contudo, visvel o reduzido nmero de proposies

23 Ver PEC 41/1999; PEC 11/2003; PEC 79/2007.

Grfico 4. Situao das proposies legislativas apresentadas nos

Diferentemente dos outros temas analisados, um nmero expressivo de proposies

Poder Executivo26 e da Comisso Mista Especial de Reforma do Judicirio27, especialmente

Os resultados abaixo indicam os dados iniciais obtidos aps a finalizao do banco de

27 Ver PL 12/2006 e PL 14/2006. remetida Cmara dos Deputados.

Aes declaratrias de constitucionalidade Argies de descumprimento de preceito fundamental

e demandas. Em nmero menor, mas com expressiva representatividade, esto as

Como se sabe, todos os projetos de lei, ordinria e complementar, assim como as

de admissibilidade que se manifesta de maneira mais clara a peculiaridade do controle

controle de constitucionalidade realizado por CCJ. revisora.

Para encerrar esta introduo anlise qualitativa, importante um esclarecimento

Polcia Federal: tema auto-explicativo, criado para que se classifiquem em

Polcia Civil: idem. pelas polcias ou pelas foras armadas.