c8 Planificacion Como Herramienta de Gobierno PDF

LA PLANIFICACIN COMO
HERRAMIENTA DE GOBIERNO
ELEMENTOS INTRODUCTORIOS SOBRE TEORA DEL
GOBIERNO Y PLANIFICACIN ESTRATGICA PBLICA
Profesor:
Luis Carlos Burbano Z.
burbanoluis@hotmail.com
burbano@strategiaconsultores.com.br
1. La gestin pblica es en general
desilusionante: existe una crisis de
capacidad de gobierno.
2. El concepto de GOBIERNO: el gobierno en

el juego social en Carlos Matus.
Contenido
3. El proceso de gobierno como la interaccin

entre la direccin, la dificultad y la
capacidad: el tringulo de gobierno
4. No se puede gobernar con eficacia sin el

soporte de ciencias y tcnicas de gobierno.
5. Tcnicas y herramientas de planificacin.

2
La gestin pblica es, en general,
1. Existe una crisis de capacidad decepcionante
La gestin pblica no apunta al centro de los problemas.

Su calidad es baja y estacionaria.
Por el contrario, las ciencias progresan, en cuanto los
problemas sociales se van acumulando.
Las ciencias no parecen tener un impacto significativo
sobre el enfrentamiento de los problemas sociales o sobre
la calidad de la gestin pblica.
de gobierno
Existe un abismo entre el atraso de la poltica y el avance

de las ciencias.
La poltica y la gestin pblica ignoran a las ciencias.
Por su lado, las ciencias progresan de una manera que
ignoran la accin prctica en el combate de los problemas
colectivos de la vida cotidiana.
3
Se debe diferenciar claramente la
1. Existe una crisis de capacidad ingobernabilidad de la incapacidad para gobernar
Se suele hablar equivocadamente de ingobernabilidad

cuando lo que habra que hacer es afrontar el problema real de
incapacidad para gobernar.
El uso del trmino ingobernabilidad es con frecuencia incorrecto
y tambin peligroso. Es incorrecto porque lo que se entiende por
ingobernabilidad de la sociedad, suele ser el resultado del fracaso
de los gobiernos para ajustarse a las cambiantes condiciones. Y
es peligroso porque proporciona una coartada para las torpezas
de gobierno
de los gobiernos, que a su vez echar la culpa a la sociedad. Es

verdad que hay sociedades muy difciles de gobernar, por
excelentes que sean sus gobiernos. Pero teniendo en cuenta las
serias flaquezas de todos los gobiernos contemporneos, habra
que concentrar los esfuerzos en desarrollar la capacidad para
gobernar y no en inculpar a las sociedades tachndolas de
ingobernables. (Yehezkel Dror, La baja capacidad de gobernar:
Informe al Club de Roma. FCE, 1994. Pag 39)
4
El gobierno y las ciencias se dan
1. Existe una crisis de capacidad mutuamente las espaldas
La intensidad y complejidad de los problemas sociales
crecen a un ritmo acelerado, en cuanto la capacidad
personal e institucional para gobernar queda cada vez
ms distante de ese desafo.
Con el fin de la Guerra Fra, la democracia gana

firmemente terreno frente al autoritarismo, pero se debilita
debido a sus pobres y desiguales resultados.
de gobierno
Decepcionado, el ciudadano comn se aleja de la poltica,

que va quedando cada vez en crculos restringidos.
La democracia pierde atractivo, pero no tiene

competidores viables. Los defensores de la democracia no
saben defenderla. Ella sobrevive, en el vacio de otras
opciones.
5
El gobierno con g minscula:
gobernar en el juego social
Para entender la complejidad de la problemtica de la baja
capacidad de gobierno y el aporte de las ciencias y tcnicas de
2. El concepto de gobierno
gobierno se hace necesario precisar el concepto de gobierno.

Podemos comenzar con este enunciado complejo propuesto por
el Profesor Carlos Matus:
Gobierno o conduccin es el arte y la ciencia

del actor para movilizar organizaciones y
ciudadanos en el juego social, procesando
problemas conflictivos que cruzan todos los
compartimentos de las ciencias, a partir de
variables imprecisas, inciertas y cambiantes,
con el propsito de construirle posibilidades a
su proyecto de juego.
6
Gobierno como sinnimo de
conduccin
Esta definicin destaca la idea que gobernar es
interferir en el desarrollo del juego social con la
intencin calculada de alcanzar un propsito

determinado.
Todos los actores son gobernantes, desde el

momento en que son conductores en algn espacio
del juego social.
Por consiguiente, no hay un gobierno. Hay un sistema

de gobiernos, y por eso es un juego.
La definicin propuesta resume tanto la complejidad

del proceso de gobierno como del contenido del
discurso terico de las ciencias y tcnicas de
gobierno. 7
Gobierno como sinnimo de
conduccin
Esta definicin terica precisa la palabra
gobierno como sinnimo de conduccin,

destacando los conceptos de:
a) ciencia
b) arte
c) actor
d) organizacin
e) juego social
f) problema conflictivo
g) variables imprecisas
e inciertas.
8
Gobernar es arte
Porque la teora y los mtodos de la poltica y el gobierno slo
pueden complementar y dominar, pero no substituir, el juicio
intuitivo, la experiencia y las capacidades innatas.
De acuerdo al profesor Hammond, es importante diferenciar

entre:
a) Juicio Intuitivo: proceso cognitivo que de algn modo

produce una respuesta sin el uso de una regla lgica
consciente defendible.
b) Juicio Analtico: proceso cognitivo lento que utiliza una regla

lgica consciente defendible (paso a paso).
c) Juicio Cuasiracional o tecnopoltico: incluye aspectos de

los dos anteriores tipos de juicio. Puede ser ms o menos
intuitivo o analtico dependiendo de la relativa mezcla de
caractersticas de intuicin o anlisis que demande la
actividad cognitiva especfica .
9
Gobernar es ciencia
Porque es necesario comprender tericamente las variables y
complejidades del juego social, a travs de las ciencias horizontales,
orientadas para la accin, que complementan las ciencias verticales o
departamentales, propias del investigador.
Aqu es necesario diferenciar entre:

a) Ciencias verticales: constituye el modo tradicional y central que el
hombre emplea para conocer la realidad en que vive. Sin embargo,
se trata de un modo particular de estudiar la realidad, que consiste
en definir un tema de anlisis como la fsica, la biologa etc., y
establecer fronteras precisas para cada tema estudiado. Se
encuentran dominadas por el principio de la bsqueda de la verdad
objetiva que se satisface con el mero conocimiento.
b) Ciencias horizontales o de la accin: asumen la perspectiva de

un actor protagonista del juego social. Adopta una visin desde
dentro, propia del actor que lucha por sus objetivos o proyecto de
transformacin de la realidad. Se encuentran dominadas por el
principio del xito, verificable por medio de los resultados en la
prctica social.
10
Gobernar exige lidiar con actores

sociales
Porque la dinmica del juego social es creativa y conflictiva, en la medida
en que es realizada por actores dotados de imaginacin y guiados por
motivaciones personales y sociales, capaces de asumir conductas
imprevisibles y de ser protagonistas reflexivos e innovadores del proceso
de produccin social. En el juego social existen conexiones de sentido,

adems de las conexiones causales.
a) Agente: concepto utilizado por las ciencias sociales, especialmente

por la economa, definido como personas o grupos de personas que
realizan una actividad econmica especfica, siendo, por tanto,
sujetos que intervienen en la actividad econmica. Desde la
perspectiva de la teora econmica tradicional, poseen un
comportamiento racional y predecible y no requieren
necesariamente organizacin (empresas, familias, asalariados,
consumidores, contribuyentes).
b) Estrato social: agrupacin humana que no tiene organizacin y es

sujeto de una investigacin social o de intervencin pblica
(jvenes, mujeres, poblacin infantil, personas mayores de 60
aos).
11
Gobernar exige lidiar con actores
sociales
c) Multitud: colectivo social que no tiene organizacin, aunque
en la coyuntura puede jugar el rol de un actor circunstancial
con efectividad muy transitoria. La poblacin actuando en
una protesta o en un saqueo.
d) Actor social: es una organizacin o una personalidad, que

cumple los siguientes requisitos:
i. Tiene un proyecto aunque sea incoherente o errtico.
ii. Controla algn recurso relevante para el juego, tiene

fuerza y capacidad de acumular o desacumular fuerza,
genera hechos en el juego social.
iii. Participa en algn juego parcial o en el gran juego

social.
iv. Tiene una organizacin estable que le permite actuar

con el peso de un colectivo.
12
Gobernar demanda el comando de
organizaciones sociales
Porque la accin de los actores slo en parte es individual, siendo
necesariamente complementada por la accin colectiva coordinada a
partir de una organizacin:
a) Organizacin: conjunto de personas que se interrelacionan entre s

con cierto propsito aceptablemente explcito y utilizando ciertos
recursos. Este concepto incluye empresas privadas y pblicas. Su
funcionamiento se ve reflejado por el conjunto de normas, mtodos y
procedimientos que definen la estructura y regulan la actividad de la
entidad.
b) Macroorganizacion: Es un conjunto de sistemas

microorganizativos que operan en un espacio poltico institucional
segn las reglas de direccionalidad, departamentalizacin,
macroinstitucionalizacin, gobernabilidad y responsabilidad que
establece el juego macroorganizativo. En una macroorganizacin
nadie tiene el mando mximo absoluto sobre todas las
organizaciones que la integran.
13
Gobernar significa intervenir en el
juego social
Porque los actores intentan obtener sus objetivos en un

contexto de interaccin donde no valen las relaciones
organizativas de jerarqua.
En este juego, YO y el OTRO estamos ligados por el conflicto
y la cooperacin. Para jugar con eficacia estamos obligados al
clculo interactivo.
Es un juego en el cual los actores luchan por los diversos
tipos de poder propia de la lgica de cada juego que
componen el gran juego social.
Es un juego que concilia las desigualdades con la ausencia de
relaciones organizativas de jerarqua entre los jugadores.
Los jugadores, cuando son realmente jugadores, son
independientes, y esa independencia es un prerrequisito para
la existencia del juego social.
14
Gobernar significa intervenir en el juego social
Aqu es necesario diferenciar entre varios tipos de juegos:

a) Juegos Terminales o de resultados: donde se gestan los
resultados ms inmediatos del proceso de produccin social

relacionados con el juego poltico, el juego econmico y el
juego de la vida cotidiana.
b) Juegos personales: situados en la unidad bsica del juego
social, que es el individuo y sus luchas personales.
c) Juegos Intermediarios: en los cuales se compite por el

control de los medios y herramientas necesarias para el
funcionamiento de todos los dems juegos. Engloba el juego
de la comunicacin y el juego macroorganizartivo.
d) Juegos de capital o de base: cuya funcin es la de

conservar y crear el acervo de capital cognitivo, de valores y
de recursos naturales, contra el cual son realizados toda la
utilizacin de recursos de los otros juegos, filtrando la
aceptabilidad de sus resultados. 15
Gobernar exige enfrentar
2. El concepto de gobierno problemas conflictivos
Porque el juego social genera para los actores problemas

conflictivos y problemas cuasiestructurados.
Dichos problemas surgen de la competencia en el juego,

de la desigualdad de sus resultados y de la nebulosidad
que envuelve las relaciones causales y las conexiones de
sentido propias de futuro creativo e incierto.
El gobierno en el juego social interrelaciona, con distinta

intensidad, el conflicto cognitivo, emocional y de
intereses.
Cada jugada genera un intercambio de problemas que

beneficia a unos y perjudica a otros.
16
Gobernar exige enfrentar
problemas conflictivos
Aqu es necesario diferenciar entre varios tipos de
juegos:
a) Problemas bien estructurados: en donde se

pueden enumerar todas las variables, precisar
todas las relaciones entre ellas y su solucin es
objetiva, no depende de intereses o posiciones de
los jugadores.
b) Problemas cuasiestructurados: son aquellos

donde slo se pueden enumerar algunas
variables, precisar algunas de las relaciones entre
ellas y su solucin es situacional, es decir,
debatible segn intereses y posiciones de los
actores sociales. 17
Gobernar significa lidiar con
variables imprecisas e inciertas
Porque es as como son las variables propias de la
unidad de la prctica social, en la cual se entrelazan las

complejidades y la incertidumbre cuantitativa y
cualitativa de la creacin del futuro, ligadas por
relaciones causales y conexiones de sentido.
El juego social presenta no slo la incertidumbre

generada por la naturaleza como un juego ciego,
aleactorio y preprogramado, sino tambin la
incertidumbre propia del mundo interior del hombre, con
sus capacidades para elaborar y alterar sus programas
de juego.
El ser humano no est preprogramado. Es capaz de

crear permanentemente su propio programa de juego.
18
Gobernar significa lidiar con
variables imprecisas e inciertas
a) Universo bien definido: cuando el rbol de posibilidades

es bien conocido y definido y las probabilidades son
conocidas y objetivas. En este caso se reconocen dos
modelos posibles: el modelo determinstico y el modelo
estocstico o probabilstico. Dichos modelos generan
problemas bien estructurados.
b) Universo mal definido o difuso: cuando el rbol de

posibilidades es nebuloso. En este caso es imposible
enumerar todas las posibilidades. Es un caso muy
comn, porque la creatividad del juego no permite
identificar, contar y delimitar con precisin, de forma
cualitativa, todas las posibilidades. Por su parte, la duda
cualitativa se transfiere a la duda cuantitativa,
imposibilitando determinar probabilidades objetivas.
19
Gobernar significa interactuar
3. El tringulo de gobierno con tres variables
PROYECTO DE GOBIERNO
(PROPUESTAS DE ACCION)
YO
OTROS
GOBERNABILIDAD
(POSIBILIDADES CAPACIDAD DE GOBIERNO
DE ACCION ) (CAPACIDADADES DE
ACCION)
20
El Triangulo de Gobierno
21
Los 3 elementos del Triangulo se encuentran

mutuamente condicionados:
Una baja capacidad de gobierno junto a

una alta gobernabilidad del sistema
causada por abundancia de recursos y
desorganizacin de las fuerzas sociales
opositoras, permite un proyecto de
gobierno poco conflictivo y poco
renovador, pero suficientemente eficaz
para mantener la estabilidad del
sistema.
La limitada capacidad de gobierno es ms restrictiva cuando el

lder intenta en circunstancias de muy baja gobernabilidad un
proyecto de transformacin social muy exigente.
22
1. Egocentrismo objetivista ( una sola explicacin verdadera)

2. Determinismo (certeza cualitativa y cuantitativa sobre el futuro)
liderazgo
3. Departamentalismo (cada ciencia como una especialidad vertical)
4. Accionismo (no se procesan problemas, slo se debaten
soluciones)
conocimientos
pericia 5. Normativismo (el voluntarismo del debe ser, sin estrategia)
6. Inmediatismo (anlisis sin visin de largo plazo)
experiencia
proyecto de
gobierno 1. Agenda ( asignacin del uso del tiempo y fijacin del foco de atencin)
2. Asesora Tecnopoltica (anlisis formal del intercambio de problemas)
3. Manejo de Crisis (gerencia de lo anormal)
macrosistemas 4. Planeamiento Estratgico (clculo tecnopoltico por problemas )
5. Gran Estrategia ( brjula a largo plazo del sistema de direccin)
6. Presupuesto por Programas (asignacin de recursos por operaciones)
7. Monitoreo ( acompaamiento de la situacin en tiempo eficaz)
capacidad de sistemas de 8. Cobranza y Rendicin de Cuentas por Desempeo (Evaluacin)
gobierno trabajo 8. Gerencia por Operaciones ( gerencia normal creativa)
10. Entrenamiento (formacin en ciencias y tcnicas de gobierno)
1. Diseo de Microprocesos (microreingeniera)

gobernabilidad microsistemas
2. Administracin de Conversaciones (registro de los actos de habla
gabinete del dirigente estructura de la Oficina del Gobernante
tipologa de organizaciones pblicas que

diseo diseo macroinstitucional combina modos de propiedad, modos de
organizativo gestin y reglas pertinentes
diseo macroorganizativo diseo de la estructura de una organizacin

23
La Capacidad de Gobierno (CG)
CG= Experiencia x Liderazgo x Conocimientos
La experiencia no vale
por s misma. Vale
segn el capital
intelectual con que se
hace y se aplica.
El liderazgo sin capital cognitivo que le soporte, se transforma en

caudillaje, con gran capacidad para luchar por el poder como un
fin en s mismo (micropoltica) e incapaz de enfrentar y
direccionar las profundas transformaciones que requieren
nuestras sociedades de poner el poder como un medio al servicio
de un proyecto social (macropoltica).
24
La Capacidad de Gobierno (CG)
El capital cognitivo tiene dos componentes:
a) La formacin profesional vertical, que

los dirigentes polticos la obtienen
pasando por la universidad.
b) El dominio de las ciencias horizontales,

donde se encuentra la gran debilidad
de la capacidad de gobierno de nuestra
dirigencia poltica.
25
Capacidad personal
de gobierno

3. El tringulo de gobierno
En general, los lderes polticos tienen una

pericia mutilada. Son proclives al inmediatismo,
la micropoltica y a un exceso de confianza en
el arte.
Son personas inteligentes que han superado un

proceso de seleccin muy duro. Alcanzan
experiencia, tienen capacidad de liderazgo pero
una formacin intelectual departamentalizada.
No saben de mtodos de gobierno. No pueden

aprender, porque no saben que no saben.
26
La ignorancia al cuadrado
En la baja capacidad de gobierno de

2
i
nuestra dirigencia poltica se aplica el

principio de la ignorancia al cuadrado,
porque el dirigente no sabe que no sabe,
vive feliz, no va al psiquiatra, no estudia ni
lee, no se prepara para gobernar.
Nuestros gobernantes se parecen

a un ciclista que se propone
vencer una competencia de alta
montaa, en la cual participan los
mejores escaladores del mundo,
montado en una bicicleta esttica.
27
Capacidad institucional
de gobierno
Confluyen la calidad de los sistemas de trabajo y
la estructura del diseo organizativo.
Elevar la capacidad de gobierno requiere actuar

sobre la pericia de los gobernantes y de las
instituciones, sobre sus sistemas de trabajo -
especialmente los sistemas de alta direccin- y
sobre el diseo organizativo.
El diseo macroinstitucional define todo. La

cabeza que encabeza este diseo impone un
techo de calidad a todos los componentes de la
capacidad de gobierno.
28
Es urgente profesionalizar la poltica
La palabra poltico profesional tiene, hasta hoy,
un significado algo menospreciativo.
Apunta a alguien que hizo de la poltica su
actividad exclusiva. Y, a travs del tiempo,
adquiri todos los vicios de la micropoltica
tradicional.
Se hace necesario rescatar la palabra poltico profesional y reservarla para

caracterizar al dirigente con pericia integral.
Entendemos como poltico profesional aquel que combina dosis adecuadas
de:
Experiencia
Conocimientos y
Liderazgo
Hay una carencia del profesional de la poltica en la prctica poltica
Esta falta de profesionalizacin crea deficiencias en el proyecto de
gobierno, en la administracin de la gobernabilidad y en las
organizaciones pblicas que comanda.
29
Es posible estimular el desarrollo de las
capacidades de gobierno?
El arte de la poltica y el gobierno supone dotes

personales.
Pero, en buena medida, tales dotes son

potencialidades que pueden ser desarrolladas
y alimentadas mediante el conocimiento de
mtodos y tcnicas apropiadas.
La propuesta de la Escuela de Gobierno se fundamenta en la hiptesis

que es posible estimular las dotes personales de la dirigencia poltica
mediante la formacin en ciencias y tcnicas de gobierno.
Esa formacin no puede sustituir ni crear la dosis de arte que requiere

la poltica, pero es un camino para profesionalizar y potenciar el arte
del poltico y mejorar la calidad del estrato tecnopoltico que le brinda
soporte. 30
Cmo elevar la capacidad de gobierno de
nuestras dirigencias polticas?
Elevar la capacidad de gobierno es una tarea difcil y lenta,

porque los dirigentes polticos no reconocen su baja capacidad de
gobierno, desconocen las maneras de elevar dicha capacidad en el
plano institucional e ignoran el desarrollo de las ciencias y tcnicas
correspondientes.
Es comn que en privado estos dirigentes

polticos descarguen la responsabilidad por el
bajo desempeo de los gobiernos en algunas
caractersticas de la poblacin.
Nuestras dirigencias polticas no ven las

deficiencias en la alta direccin, sino en la
base social. Abajo, no arriba.
31
Cmo elevar la capacidad de gobierno
de nuestras dirigencias polticas?
ALTERNATIVAS PARA ELEVAR LA CAPACIDAD DE GOBIERNO DE

NUESTRAS DIRIGENCIAS POLTICAS:
Para elevar la capacidad de gobierno en la cspide pueden

considerarse tres opciones, algunas de ellas imposibles, poco
prcticas y contradictorias con la democracia:
Limitar el poder personal del conductor
Entrenar a los gobernantes o exigirles requisitos de

capacidad
Crear equipos de soporte tecnopoltico, si el dirigente

se convence de su necesidad
32
Cmo elevar la capacidad de gobierno
de nuestras dirigencias polticas?
Se necesita con urgencia una escuela de gobierno latinoamericana
de ciencias y tcnicas de gobierno, para que:
a) Los jvenes que lo deseen hacer desarrollen cientficamente su

vocacin poltica o tecnopoltica.
b) Los actuales dirigentes polticos puedan recogerse a renovar sus
experiencias y conocimientos.
c) Los latinoamericanos puedan reunirse y estudiar y desarrollar en
comn las ciencias y tcnicas de gobierno, fortalezcan sus valores
democrticos y renueven su identidad y personalidad cultural.
d) La dirigencia latinoamericana se aproxime a los complejos problemas
de gobernar.
e) Nuestros jvenes polticos y tcnicos creen lazos de amistad y valores
comunes que posibiliten ms tarde, cuando asciendan a posiciones de
poder, el entendimiento y la confianza entre ellos, tan necesaria para
emprender objetivos regionales e internacionales comunes para
Amrica Latina. 33
Hay un problema de teora de la
prctica
4. Las ciencias y tcnicas de
Hasta hora vemos las ciencias aisladas de la

prctica poltica y en el ncleo de este
distanciamiento existe un gran problema de teora de
la prctica, pues:
a) Las ciencias estn departamentales
b) Pero la prctica pblica cruza horizontalmente

todas las especialidades y genera sus propios
gobierno
problemas.
No se puede negar que la conduccin poltica es un

arte. Sin embargo, existe all mucho ms espacio
para las ciencias, si aprendemos a teorizar sobre la
prctica. 34
4. Las ciencias y tcnicas de La prctica vertical departamental
Apunta a la prctica del

profesional que ejerce
su actividad en el
mbito de su
especialidad.
La Universidad y las
ciencias tradicionales
gobierno
responden
razonablemente bien a
este primer caso.
El profesional universitario slo tiene competencia para
realizar una prctica profesional intradepartamental.
35
La prctica vertical departamental
La prctica profesional individual se apoya

verticalmente en la teora departamental, gracias a

un esfuerzo especial de teorizacin sobre la prctica
intradepartamental que hace la propia universidad.
Casos de prctica vertical

Medicina Economa
Biologa, fisiologa, anatoma, Microeconoma, macroeconoma,
patologa, inmunologa, teora y poltica monetaria, teora
Teora infectolo-ga, qumica y poltica fiscal, matemticas,
farmacolgica, trau-matologa, esta-dstica, econometra, etc.
gobierno
sicopatologa, etc.
El mdico en su consultorio Un economista desarrollando un
atendiendo un paciente con modelo economtrico sobre los
sntomas asociados con una determinantes del empleo y
Prctica
infeccin de dengue. desempleo en el corto plazo.
36
La prctica social horizontal
Se refiere al dirigente que ejerce

una funcin pblica.
Transpone las
fronteras de la
formacin
gobierno
tradicional
especializada por
facultades
universitarias. 37
Sabemos que un problema de salud no es
nicamente un problema de medicina, sino que al

mismo tiempo es poltico, econmico, organizativo,
ecolgico, etc.
Sin embargo, actuamos como si el sentido comn

pudiese procesar esas interrelaciones
transdepartamentales.
No pensamos que cualquier prctica social es

gobierno
transdepartamental y presenta problemas tericos

comunes, repetitivos y complejos.
No pensamos en una ciencia de la accin prctica

que procese esos problemas comunes.
38
La prctica social horizontal que se ejerce en el mbito
pblico cruza los departamentos de las ciencias en dos
sentidos:
Prctica Horizontal
Depto.1 Depto.2 Depto.3
Teora A
B
Prctica
a. Genera relaciones transdepartamentales de contenidos

gobierno
(flecha A), que obligan al anlisis del intercambio de

problemas entre los distintos departamentos;
b. Produce problemas comunes que son inherentes a la
prctica social (flecha B), la cual no reconoce la divisin
vertical por departamentos; solamente distingue
problemas. 39
Cules son los problemas comunes a
cualquier prctica social horizontal?
PROBLEMA CONCEPTOS
1. Comprender la realidad global ACTOR, SITUACIN, JUEGO SOCIAL,
desde adentro, como actor PRODUCCIN SOCIAL, ACCION SOCIAL
participante en un juego
2. Comprender el papel del lenguaje ACTO DE HABLA
en la accin prctica
3. Identificar y analizar problemas MALESTAR, PAISAJE SOCIAL,
cuasiestructurados PROBLEMA CUASIESTRUCTURADO
4. Identificar posibilidades de accin JUEGO NEBULOSO,
CREATIVIDAD, JUEGO LIBRE ABIERTO
5. Evaluar posibilidades tcnicas de EFICIENCIA Y EFICACIA TCNICA O
accin DEPARTAMENTAL, VECTOR DE
RECURSOS ESCASOS
6. Evaluar viabilidad de la accin ESTRATEGIA, TCTICA, REFORMA Y
REVOLUCIN DEL JUEGO
7. Lidiar con la incerteza y las INDETERMINISMO
sorpresas INCERTIDUMBRE DURA, SORPRESAS
40
Cules son los problemas comunes a
cualquier prctica social horizontal?
8.Ejercer el juicio humano para JUICIO HUMANO,

evaluar la conveniencia de las INTERCAMBIO DE PROBLEMAS
posibilidades
9. Experimentar y ensayar para SIMULACIN HUMANA
simular la realidad antes de CONFIABILIDAD DE UNA APUESTA
actuar
10. Acompaar el impacto de la MONITOREO DE GESTIN
accin sobre la realidad y
corregir desviaciones
11. Organizarse para la accin JUEGO MACROORGANIZATIVO,
ORGANIZACIN
12. Explorar el futuro para APUESTA ESTRATGICA,
fundamentar la accin presente PLANIFICACIN ESTRATGICA,
CREACIN DEL FUTURO
41
Los problemas comunes de la prctica
horizontal reclaman tambin por teora
Exigen una teora de la prctica social vlida para cualquier

problema relacionado con cualquier mbito de la accin social.
Seguimos creyendo que hay una relacin obvia y simple entre

la teora social y la prctica social.
Con que teoras se enfrentan estos problemas de la prctica?.

O suponemos que la prctica es autosuficiente?
Las ciencias tradicionales y las universidades ofrecen la

gobierno
formacin vertical e ignoran los problemas de la prctica

horizontal.
Es hora de pensar que la poltica prctica exige el apoyo de

una nueva ciencia horizontal y negar que la accin prctica
pueda fundarse directamente en cada ciencia vertical
especializada 42
La falta de soporte de ciencias para hacer poltica ha generado
la improvisacin, el inmediatismo y la incapacidad para
procesar tecnopolticamente los problemas sociales
La compartimentalizacin vertical trae las siguientes consecuencias

negativas para la poltica y el proceso de gobierno:
a) Crea una barrera entre el tcnico y el poltico.

b) Estimula la ideologa determinstica.
c) Enfatiza los mitos de la prediccin y de la medicin cuantitativa.
d) Facilita la amputacin de variables en la construccin de modelos
sociales poco representativos
e) Ignoran la razn tecnopoltica y el intercambio de problemas.
f) Conlleva a que domine la intuicin en el anlisis de la interaccin
transdepartamental y del intercambio de problemas.
gobierno
g) Impide, por ejemplo, analizar con rigor cientfico los efectos

polticos de la accin econmica, y los efectos econmicos de la
accin poltica.
h) Fomenta los barbarismos extremos: el barbarismo poltico del
populismo y el barbarismo tecnocrtico neoliberal.
43
Existen diferencias entre las ciencias
naturales y las ciencias sociales?
Algunos piensan que no hay diferencias entre las ciencias
naturales y las sociales, que las ciencias son una sola.
Tambin es el momento de preguntarnos si es posible avanzar

en las ciencias sociales por el mismo derrotero de las ciencias
naturales.
Deben ser diferenciadas puesto que a las ciencias sociales le

interesan tanto el por qu como el cmo de los procesos que
estudia (M. Weber):
gobierno
a) El por qu se refiere a los actores y sus motivaciones

(conexin de sentido).
b) El cmo a las relaciones causales (Conexin de

causalidad).
44
Las diferencias entre las ciencias naturales y sociales segn Giovani
Sartori (A politica,, Editora UnB, 1997.)
En las Ciencias Naturales existe una determinacin causal de acuerdo con la siguiente
formula:
Dada la causa C puedo saber anticipadamente, con certeza, cual ser el efecto E.
La causa es, aqu condicin necesaria y suficiente.

En las Ciencias Sociales, en cambio, hay una indeterminacin causal reflejada en la
formula:
Dada la causa C no puedo saber anticipadamente si habr el efecto E.
La causa pasa a ser condicin necesaria, mas no suficiente.
Podemos decir tambin: dada la causa C, es slo probable que ocurra el efecto E y es
slo probable porque la naturaleza del referente es simblica constituida de sujetos
animados, que pueden reaccionar a los estmulos de una forma imprevista y, anmala,
y, por lo tanto, no necesariamente predeterminada.
En la naturaleza el efecto nunca precede en el tiempo tempo a causa: es la causa que viene
en primer lugar. Primero llegan las nubes, despus puede llover.
gobierno
En el universo del hombre, en cambio, puede suceder lo contrario puede llover sin que
lleguen las nubes. El efecto puede preceder en el tiempo a la causa.
No es una paradoja un animal simblico no reacciona a eventos, a las cosas que

sucedern efectivamente, si a las expectativas. El hombre sabe, que su consciencia, sus
previsiones, tienen un efecto sobre el. Ejemplo son las profecas (verdaderas) que se
autodestruyen y las falsas profecas que se auto realizan la previsin de la derrota
provoca la derrota; la expectativa de una desvalorizacin, desvaloriza la moneda, ipso facto.
Por lo tanto, en las Ciencias Sociales tenemos una causalidad que ocurre en el sentido
contrario al del tiempo. 45
Los problemas cientficos y los problemas sociales
Un problema cientfico no es un
problema de la prctica social.
Y, hasta el momento, en la concepcin

tradicional de las ciencias verticales y
determinsticas, un problema social no
es un problema cientfico.
El primero es un desafo cognitivo.
El segundo es un desafo para la

gobierno
accin.
Las ciencias para profundizar el
conocimiento especializado no son las
mismas ciencias necesarias para actuar
en la prctica social.
46
Anlisis de un problema cientfico
En el anlisis cientfico se trata de comprender una parcela de un
fenmeno, y pregunta por la relacin pura, y libre de otros efectos
contaminantes, entre dos variables que se suponen relacionadas.

EFECTOS
sobre variable A sobre variable B sobre variable C
C variable Irrelevante
A 1 Irrelevante Irrelevante
U variable
S 2 Irrelevante Relevante Irrelevante
A
variable
S Irrelevante Irrelevante Irrelevante
3
Se trata de conocer un efecto un de una variable sobre otra, dentro

gobierno
de un espacio departamental de anlisis convencionalmente limitado

La causalidad cientfica es una causalidad limpia, de laboratorio,
intradepartamental, que no es correspondiente con la causalidad
transdepartamental del proceso social
Clculo de un efecto bajo el supuesto ceteris paribus
47
Anlisis de un problema social
Una cosa es calcular un efecto tal como lo aprecian los
ciudadanos en la vida prctica, y otra es calcular el efecto de una
variable sobre otra variable, bajo el supuesto del ceteris paribus,

para comprender la naturaleza pura de las relaciones entre las
variables.
EFECTOS
sobre variable A sobre variable B sobre variable C
C variable 1 Relevante Relevante Relevante

A
U
S variable 2 Relevante Relevante Relevante
A
gobierno
S
variable 3 Relevante Relevante Relevante
En un problema social existe y se formula por la interaccin conjunta de varias variables en una situacin
cargada de problemas, y se estudia para comprender y calcular un resultado de conjunto sobre la situacin, a
fin de tomar una decisin sobre el problema. Se trata de multiefectos generados por multicausas. Integracin
de variables y efectos, en vez de aislamiento de causas y efectos.
Esta multicausalidad ocurre dentro de la realidad del juego social. Se trata de un vector transdepartamental de
causas que genera un vector vector transdepartamental de efectos en la totalidad del espacio del juego social.
48
La universidad se encuentra aislada del corazn de
los problemas de la vida pblica cotidiana
No ha podido profundizar en el campo de los problemas

sociales, tal como estos son apreciados y experimentados

por el hombre de accin.
Hay un divorcio entre teora y accin, divorcio que se

reproduce entre la Universidad y la prctica social. Existe
un privilegio excluyente del arte y la experiencia sobre las
ciencias en el enfrentamiento de los problemas sociales.
Estambin un divorcio que coloca a la Universidad de

gobierno
espaldas a la gran poltica, y puede relegarla a la posicin

disminuida de fbrica de profesionales.
Hasta dnde los gobiernos valoran el apoyo de las

Universidades que financian?
49
El distanciamiento entre las ciencias sociales
tradicionales y la poltica contribuye con la
baja capacidad de gobierno
En conclusin, existe una causa terica por detrs del distanciamiento entre las ciencias sociales
tradicionales y la poltica y el proceso de gobierno.
Las ciencias sociales se colocan en la misma posicin que las Universidades. Dividen artificialmente la
realidad en compartimentos verticales que no existen en la prctica.
La frontera de cada ciencia es una necesidad relativa a una imposicin analtica exigida por la investigacin
cientfica.
Pero, esa frontera es un lmite convencional que no existe en la prctica del juego social. Esa frontera, que
slo est trazada en la mente del investigador, dificulta la comprensin y la accin sobre los problemas de la
prctica social.
Aislamiento de la
universidad de los
gobierno
problemas de la vida
pblica
Baja calidad de
Baja capacidad
la poltica y la
Distanciamiento de gobierno
gestin pblica
entre las ciencias
sociales tradicionales
y la poltica
50
La discusin sobre ciencias y
accin es de la mayor
trascendencia
Todos los das vemos inmensos errores cuyo

origen es la carencia de una teora de la mediacin
entre las ciencias y la accin:
La poltica econmica no puede ser una

simple aplicacin de la teora econmica.
gobierno
La poltica tampoco puede ser una mera

aplicacin de la teora poltica.
La salud pblica no es una aplicacin directa

de la medicina.
51
En el juego social, la relacin entre la teora y
la praxis exige un salto terico que slo puede
resolverse en el mismo plano de la teora.
Ese salto proviene del hecho de que la prctica

social est alimentada por teoras departamentales
unidimensionales construidas bajo el prisma de las
ciencias, con fronteras estrechas impuestas por
razones analticas.
La prctica social opera sobre una unidad que

gobierno
limita con el todo, es multidimensional, global y

est encabezada por actores sociales poco
objetivos, comprometidos con sus proyectos y
apasionados con sus metas y creencias. Combina
la razn con la pasin.
52
La prctica social no tiene fronteras.
Slo tiene un foco dominante que gua un
propsito. No tiene departamentos ni reconoce
facultades universitarias.
Para gobernar con eficacia en el juego social precisamos volver a la

teora.
Nada es ms prctico que la teora respecto de la prctica. Y para hacer

que la teora social sea prctica, son necesarios tres cambios que exigen
una reflexin crtica profunda:
a) Complementar las ciencias verticales con las ciencias horizontales, a

fin de construir una teora de la prctica
gobierno
b) Salir del determinismo particular y aceptar el indeterminismo

general de los procesos sociales, a fin de reconocer la incerteza
como caso general
c) Teorizar con la mente del actor social abandonando la mente del

investigador, a fin de reconocer la dimensin subjetiva de los
procesos sociales y poder apreciar el concepto de situacin
53
Qu son las ciencias de gobierno?
Son las ciencias horizontales de la accin sobre las cuales se apoyan la

teora de la produccin en el juego social, que a su vez fundamenta los
mtodos y herramientas de gobierno como el PES
Sobre la base de las ciencias horizontales de la accin deben construir las

ciencias y tcnicas de gobierno. Esta nueva ciencia deber tener las
siguientes caracterstica esenciales:
a) Complementar las ciencias verticales para el anlisis del intercambio

de problemas
b) Permitir la interaccin y el dilogo entre: a) ciencia y valores; b)

tcnica y poltica
gobierno
c) Trabajar con el indeterminismo social
d) Abordar la teora de las situaciones para incorporar la dimensin

subjetiva de los procesos sociales
e) Teorizar acerca de los problemas comunes de la prctica horizontal

54
Qu son las tcnicas y
herramientas de gobierno?
Constituyen el conjunto de tcnicas, mtodos,

destrezas y habilidades de un actor, su equipo
de gobierno y la institucin que comanda
requeridas para enfrentar con eficacia los 12
problemas de la prctica horizontal y, de esta
forma, conducir el proceso social hacia los
objetivos propuestos, en un determinado
contexto de gobernabilidad.
gobierno
La capacidad de gobierno est

directamente relacionada con la calidad
de las tcnicas y herramientas de gobierno
55
Las tcnicas y herramientas de

gobierno tratan de las macroprcticas
de trabajo que dominan el quehacer
de la alta direccin de una
organizacin pblica
gobierno
Las macroprcticas de trabajo definen el modo en
que la dirigencia:
a) Usa el tiempo y define su foco de atencin
b) Organiza su asesora para la toma de decisiones y practica el procesamiento

tecnopoltico
c) Maneja las crisis con sistemas especializados
d) Procesa los problemas con mtodos potentes de planificacin
e) Establece una brjula sistemtica para la conduccin con un alcance de tiempo

suficientemente largo
f) Formula el presupuesto en relacin con los planes y las metas gerenciales
g) Usa sistemas potentes de monitoreo de la gestin pblica

gobierno
h) Cobra y rinde cuentas por desempeo de modo sistemtico
i) gerencia en el da a da con creatividad y metas exigentes
j) Organiza y planifica campaas electorales
k) Forma su personal con el propsito de crear una masa crtica innovadora capaz de
aprender de la prctica y desarrollar constantemente nuevos mtodos y prcticas
de trabajo ms perfeccionadas.
El sistema de Direccin Estratgica
AGENDA
(1)
PROCESAMIENTO
TECNOPOLITICO
(2)
PROCESAMIENTO
MANEJO DE CRISIS
TECNOPOLITICO
(2) (3)
PLANIFICACION CENTROS DE GRAN

ESTRATEGICA ESTRATEGIA
(4) (5)
gobierno
MONITOREO PRESUPUESTO
(7) POR PROGRAMAS
(6)
PETICION Y PRESTACION GERENCIA POR

DE CUENTAS (8) (9) OPERACIONES
ESCUELA DE GOBIERNO
(1O)
Argumentos a favor de la planificacin
como una herramienta de gobierno y
conduccin
5. Tcnicas y herramientas de
1. Se necesita una mediacin entre el futuro y el presente. La

racionalidad de una decisin hoy depende de lo que ocurra
maana.
2. Se necesita prever cuando la prediccin es imposible.
3. Se necesita capacidad para lidiar con las sorpresas.

planificacin
4. Se necesita una mediacin del pasado con el futuro para

aprender de la experiencia.
5. Se necesita una mediacin entre el conocimiento y la accin.
6. Se necesita una coherencia global frente a las acciones

parciales de los actores sociales.
59
Argumentos a favor de la planificacin
como una herramienta de gobierno y
conduccin
1. Se necesita una mediacin entre el futuro y el presente. La

racionalidad de una decisin hoy depende de lo que ocurra
maana.
2. Se necesita prever cuando la prediccin es imposible.
3. Se necesita capacidad para lidiar con las sorpresas.

planificacin
4. Se necesita una mediacin del pasado con el futuro para

aprender de la experiencia.
5. Se necesita una mediacin entre el conocimiento y la accin.
6. Se necesita una coherencia global frente a las acciones

parciales de los actores sociales.
60
La planificacin como mtodo de gobierno obliga a
5. Tcnicas y herramientas de diferenciar el proyecto de la capacidad de gobierno
El Proyecto de Gobierno
(contenido propositivo) se debe
diferenciar de la Capacidad de
Gobierno (potencia de las
tcnicas de planificacin
conocidas y aplicadas) .
Regularmente estos dos
elementos del tringulo de
planificacin.
gobierno se mezclan y se
confunden.
No se puede confundir plan con capacidad de planificacin.

La eficacia del Proyecto de Gobierno se encuentra determinado por
la calidad de las teoras y mtodos con que practico la planificacin.
La planificacin es, por tanto, un elemento de la capacidad de

gobierno.
61
Mtodos de Planificacin
El reconocimiento de las tcnicas de planificacin y gobierno
como un espacio propio de reflexin terica slo se produce
cuando asumimos en toda su complejidad la relacin:
NATURALEZA DEL TCNICAS DE

CASO O PROBLEMA PLANIFICACIN
PERTINENTES
Los que reconocen slo un modo de entender la planificacin, la
planificacin tradicional normativa, las tcnicas de planificacin no
planificacin
constituyen un problema terico en la explicacin de las

deficiencias prcticas de la planificacin en Amrica Latina.
Creen simplemente que el problema es de buenas polticas de

desarrollo, buenas polticas econmicas, buenas polticas pblicas
y buenos economistas.
All, el tringulo de gobierno desaparece y se reduce a un punto

parcial: el proyecto de gobierno. 62
Existe un nico mtodo de planificacin?
Problema Mtodo Conceptos

1. Explorar Anlisis de Gran Fuerzas motrices, tendencias, sueos,
posibilidades a 20, 30 o Estrategia pesadillas, escenarios de largo plazo,
40 aos para escenarios prospectivas, amenazas.
fundamentar la accin Oportunidades,
presente
2. Un dirigente pblico Planificacin Problema cusiestrucuturado, actor,
para alcanzar sus Estratgica Pblica de situacin, juego social, explicacin
metas se enfrenta al Alta Direccin. situacional, apuesta, escenarios, viabilidad
conflicto, la , estrategia de viabilidad..
incertidumbre y la
complejidad.
3. Un gerente debe
planificacin.
Planificacin pblica Subproblema, plan operacional, plan

alcanzar un objetivo gerencial descentralizado, juego institucional,
parcial de un plan eficiencia y eficacia gerencial y operacional,
global con creatividad y directrices, ordenes, evaluacin y rendicin
responsabilidad.
de cuentas.
4. Una organizacin de Planificacin de base Problema cusiestrucuturado, actor,

base o comunitaria o comunitaria situacin, juego social, explicacin
debe enfrentar situacional, operaciones y acciones,
problemas de alto valor demandas de operacin, viabilidad ,
en su nivel lidiando con
la centralizacin, el estrategia de viabilidad..
conflicto y la
incertidumbre.
63
PRINCIPIO DE SUBORDINACION DE LA
ORGANIZACIN A LAS PRACTICAS
DE TRABAJO
ESTRUCTURAS MENTALES
planificacin.
PRACTICAS DE FORMAS
TRABAJO ORGANIZATIVAS
64

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LA PLANIFICACIN COMO

2. El concepto de GOBIERNO: el gobierno en

3. El proceso de gobierno como la interaccin

4. No se puede gobernar con eficacia sin el

5. Tcnicas y herramientas de planificacin.

La gestin pblica no apunta al centro de los problemas.

Existe un abismo entre el atraso de la poltica y el avance

Se suele hablar equivocadamente de ingobernabilidad

de los gobiernos, que a su vez echar la culpa a la sociedad. Es

Con el fin de la Guerra Fra, la democracia gana

Decepcionado, el ciudadano comn se aleja de la poltica,

La democracia pierde atractivo, pero no tiene

gobierno se hace necesario precisar el concepto de gobierno.

Gobierno o conduccin es el arte y la ciencia

intencin calculada de alcanzar un propsito

Todos los actores son gobernantes, desde el

Por consiguiente, no hay un gobierno. Hay un sistema

La definicin propuesta resume tanto la complejidad

gobierno como sinnimo de conduccin,

De acuerdo al profesor Hammond, es importante diferenciar

a) Juicio Intuitivo: proceso cognitivo que de algn modo

b) Juicio Analtico: proceso cognitivo lento que utiliza una regla

c) Juicio Cuasiracional o tecnopoltico: incluye aspectos de

Aqu es necesario diferenciar entre:

b) Ciencias horizontales o de la accin: asumen la perspectiva de

de produccin social. En el juego social existen conexiones de sentido,

Aqu es necesario diferenciar entre:

a) Agente: concepto utilizado por las ciencias sociales, especialmente

b) Estrato social: agrupacin humana que no tiene organizacin y es

una protesta o en un saqueo.

d) Actor social: es una organizacin o una personalidad, que

i. Tiene un proyecto aunque sea incoherente o errtico.

ii. Controla algn recurso relevante para el juego, tiene

iii. Participa en algn juego parcial o en el gran juego

iv. Tiene una organizacin estable que le permite actuar

partir de una organizacin:

Aqu es necesario diferenciar entre:

a) Organizacin: conjunto de personas que se interrelacionan entre s

b) Macroorganizacion: Es un conjunto de sistemas

Porque los actores intentan obtener sus objetivos en un

Aqu es necesario diferenciar entre varios tipos de juegos:

resultados ms inmediatos del proceso de produccin social

c) Juegos Intermediarios: en los cuales se compite por el

d) Juegos de capital o de base: cuya funcin es la de

Porque el juego social genera para los actores problemas

Dichos problemas surgen de la competencia en el juego,

El gobierno en el juego social interrelaciona, con distinta

Cada jugada genera un intercambio de problemas que

a) Problemas bien estructurados: en donde se

b) Problemas cuasiestructurados: son aquellos

unidad de la prctica social, en la cual se entrelazan las

El juego social presenta no slo la incertidumbre

El ser humano no est preprogramado. Es capaz de

a) Universo bien definido: cuando el rbol de posibilidades

b) Universo mal definido o difuso: cuando el rbol de

Los 3 elementos del Triangulo se encuentran

Una baja capacidad de gobierno junto a

La limitada capacidad de gobierno es ms restrictiva cuando el

1. Egocentrismo objetivista ( una sola explicacin verdadera)

1. Diseo de Microprocesos (microreingeniera)

gabinete del dirigente estructura de la Oficina del Gobernante

tipologa de organizaciones pblicas que

diseo macroorganizativo diseo de la estructura de una organizacin