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INTRODUO
Ao estruturar um dilogo entre anlises tericas e vivncia dos atores, o presente artigo
busca diminuir a distncia entre os fatos e as reflexes sobre a cooperao
descentralizada. Espera-se, assim, estimular o avano da discusso da temtica no pas,
aproximando-se de entendimentos comuns entre os diversos atores deste processo. As
idias aqui descritas resultam de uma compilao, elaborada pelo Centro de Direito
Internacional (CEDIN) e pela Confederao Nacional de Municpios (CNM),
especialmente a partir dos debates ocorridos durante a Conferncia Mundial sobre o
Desenvolvimento de Cidades em Porto Alegre, evento no qual o tema da cooperao
descentralizada foi abordado em vrias oportunidades.
No final do sculo XX, nas dcadas de 80 e 90, e, principalmente, neste incio do sculo
XXI, houve uma intensificao da atuao internacional de governos subnacionais.
nesse contexto que o basco SOLDATOS (1990) introduz o conceito de Paradiplomacia
para designar as relaes internacionais dos governos no-centrais.
A evoluo desse fenmeno pode ser verificada por meio de diversos acontecimentos.
Segundo PAQUIN (2003), a provncia de Quebec no Canad j desempenhava um
papel internacional desde o incio do sculo XX. O surgimento da International Union
of Local Authorities (IULA) demonstra, j em 1913, a concepo de um associativismo
mundial de autoridades locais. Alm disso, o fenmeno de cidades irms datado da
dcada de 50, quando a Frana e a Alemanha elaboraram conexes entre cidades que
dividiam interesses e compreenses comuns voltados a uma poltica de segurana do
ps-guerra.
Casos brasileiros servem ainda para ilustrar esse contexto de surgimento da noo sobre
a atuao internacional dos governos locais. BRIGAGO (2005) recorda, assim, a
manifestao de protesto do ento governador do Rio Grande do Sul, Leonel Brizola,
em 1960, por no ter participado nas negociaes da Associao Latino-Americana de
Livre Comrcio (ALALC) em Montevidu. Um outro exemplo a criao de uma
secretaria de relaes internacionais no governo do estado de Minas Gerais, em 1964,
mas que se limitou ao texto de seu decreto.
Neste sentido, o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento - PNUD optou
por elaborar um conceito que levasse em considerao critrios geogrficos. Ainda que
a referncia seja o espao de jurisdio especfico de autoridades locais, os atores da
cooperao descentralizada poderiam ser quaisquer agentes ou instituies da
comunidade local. A crtica a esse ltimo conceito que novamente h uma confuso
desse termo com a Cooperao Interinstitucional.
1
Traduzido do original: a new approach to co-operation that seeks to establish direct relations with the
bodies of local representation and to stimulate these bodies capacity to create and execute development
projects with the direct participation of the population groups concerned, taking in consideration their
interests and their points of view on development.
2
Traduzido do original: the action of development cooperation carried out by Italian local authorities,
individually or in consortium, with the assistance of entities belonging to organised civil society in the
corresponding territory of administrative competence, executed in partnership primarily with counterpart
institutions of developing countries, promoting the active participation of various components
representative of civil society in partner countries in the decision-making process aiming at their
territorys sustainable development. Elaborado durante a Conveno Nacional sobre cooperao
Embora as abordagens estabelecidas pelos atores acima analisados sejam distintas,
HAFTECK (2003, 336) buscou uma sistematizao baseada em possveis pontos de
convergncias. Ao reunir tais caractersticas, o autor elaborou a seguinte definio:
Tal definio tem como principal mrito o fato de reconhecer a liderana dos governos
locais neste processo, assim como perceber a importncia do engajamento dos demais
atores da esfera local para o desenvolvimento da cooperao descentralizada. O que
parece faltar a essa viso o reconhecimento da relevncia da participao dos
governos centrais e das agncias internacionais como partes/promotores deste
fenmeno.
Busca-se a promoo de um
Objetivo da Desenvolvimento Local desenvolvimento a longo-prazo construdo
cooperao Sustentvel. sobre a perspectiva local, envolvendo,
sobretudo, os pases do sul.
Troca de pessoal e conhecimento
Intercmbio e Suporte
Natureza das mediante contribuies monetrias ou em
Cultural, Social, Econmico
Atividades gnero (como servios, treinamentos,
e Poltico.
materiais, modelos jurdicos e polticos).
Foco sobre um espao geogrfico
especfico de ao conduzido por
autoridades locais (o que no Brasil
Liderana de atores Governos Locais. corresponderia aos municpios), visando
aproximao das reas, e
consequentemente, da populao em que
se encontram as dificuldades.
A participao dos diversos atores da
comunidade local a base fundamental
Pr-ao de demais Participao da Sociedade
para a sustentabilidade e eficcia dos
atores locais Civil, Ong e Setor Privado.
projetos, sobretudo no que tange a leitura
dos problemas locais.
Enquanto o envolvimento dos governos
centrais gera o debate interno sobre a
descentralizao poltica e as respectivas
competncias, as agncias internacionais
Estmulo ao Governos Centrais e
podem contribuir em mobilizar recursos e
Processo Agncias Internacionais
disseminar experincias. No caso
brasileiro, os governos estaduais poderiam
ser enquadrados aqui caso no
considerados como governos locais.
A maior parte dos problemas enfrentados pelas comunidades locais, em reas como
sade, educao e planejamento urbano tende a ser solucionada por tcnicos locais, sem
envolvimento de consultores externos ou mesmo de tcnicos dos governos centrais.
Neste contexto, o empoderamento dos gestores locais, por meio de intercmbios
internacionais, possibilita que o conhecimento permanea no territrio ao final do
processo, alm de garantir que a demanda local seja atendida.
Neste contexto, de ampliao das capacidades locais, a Organizao das Naes Unidas
vem afirmando que as Metas do Milnio s podero ser alcanadas quando houver o
comprometimento dos governos locais. Assim, sobretudo ao final da Guerra Fria, a
agenda internacional aborda cada vez mais temas que passam por competncias dos
governos locais como pode ser observado nos Objetivos de Desenvolvimento do
Milnio: ensino bsico universal, reduo da mortalidade infantil, sustentabilidade
ambiental, rede global de parcerias. Portanto, j h um reconhecimento internacional
sobre a necessidade de se fazer ouvidas as vozes das cidades e da participao desses na
cooperao internacional para o desenvolvimento.
c) Municpios de Fronteira
Casos freqentes de uso dos servios pblicos por cidados de outros pases so
observados em setores como sade, educao, saneamento urbano nos dois lados da
fronteira. O problema que no h repasse de recursos para esse tipo de atendimento,
sendo necessrio o deslocamento de recursos de outros setores. A legislao da faixa de
fronteira (Lei 6634/79) est, no momento, sendo debatida no Congresso, j que h a
percepo de que ela dificulta investimentos externos nestes municpios, muitos deles
fontes de grandes riquezas minerais e de importncia estratgica do ponto de vista
econmico.
importante destacar que, alm das questes prticas relacionadas aos servios
pblicos dos municpios de fronteiras, estes tambm enfrentam inmeros percalos
devido s mudanas cambiais. A economia destes municpios atingida de maneira
mpar pelas variaes do cmbio, j que com a desvalorizao do dlar perde-se
competitividade em inmeros setores, sobretudo devido a presena de diversas zonas
francas existentes nas fronteiras com outros pases. J no campo comercial, h uma srie
de demandas que no podem ser relevadas, como a padronizao das leis de aduanas, a
facilitao de importao e exportao para as reas vizinhas, alm de um melhor
monitoramento das transaes de bens e servios.
O processo de integrao, potencializado por governos locais, vai alm das reas de
fronteira e blocos regionais. Pases como a Frana utilizam a cooperao
descentralizada como forma complementar de sua poltica externa, promovendo espaos
de dilogo com outros pases por meio de aes como o Encontro de Cooperao
Internacional Descentralizada e Federativa Brasil-Frana. Essa iniciativa especfica tem
sua origem nas celebraes do Ano do Brasil na Frana em 2005. No ano seguinte, em
Marselha, esse encontro se realizaria pela primeira vez, tendo como encaminhamento a
criao de um Comit Binacional que se reuniria na segunda edio desse encontro em
Belo Horizonte, novembro de 2007. Por ser a Frana um Estado Unitrio, a coordenao
dessa cooperao se encontra no nvel nacional, sendo a Presidncia da Repblica a
responsvel do lado brasileiro o que mais uma vez demonstra a necessidade de uma
interao entre os governos locais e o governo central.
O Brasil, impulsionado pelos governos locais, muito tem avanado nesse tema. Ao
analisar a poltica externa do pas, podemos perceber que as trs prioridades referentes
relao sul-sul j so tratadas no nvel subnacional. O Mercosul, primeiramente,
apresenta o Foro Consultivo com representao dos governos locais. Uma segunda
prioridade o Foro de Dilogo ndia-Brasil-Africa do Sul, na qual, recentemente,
autoridades locais e membros da sociedade civil desses trs pases se reuniram em Nova
Deli, janeiro de 2008, para a criao de um Frum de Governana Local. Outra
prioridade brasileira a frica, sobretudo os pases de lngua portuguesa. Nesse sentido,
em abril de 2008 foi realizado o Encontro de Governos Locais Lusfonos com
participao do governo federal.
Por isso, a cooperao descentralizada deve ser vista como um instrumento para
fomentar o processo de integrao e aprofundar o dilogo federativo dentro do pas.
Para tal, preciso discutir os papis e a interao dos diferentes atores dentro dessa
atuao internacional.
f) Fontes de Recursos
Quanto ao Governo Federal, deve-se reconhecer que j houve significativo avano com
a criao da Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares AFEPA
no mbito do Ministrio das Relaes Exteriores MRE -, assim como pela atuao da
Presidncia da Repblica. Todavia, h ainda um longo caminho a ser percorrido. Neste
sentido, pode ser citado, por exemplo, o fato de o tema da cooperao descentralizada
existir at finais de 2006 como uma rea da Agncia Brasileira de Cooperao, e ter
sido extinta na reestruturao.
Alm disso, parte da objeo capacidade jurdica internacional dos governos no-
centrais vem da doutrina clssica do Direito que dispe acerca do tradicional conceito
de soberania dos Estados nacionais. Segundo este conceito, a soberania est fortemente
associada capacidade dos Estados de conduzir sua poltica externa e de manter
relaes diplomticas com Estados estrangeiros. Ao permitir que os governos no-
centrais conduzam suas prprias relaes internacionais, a soberania dos governos
centrais poderia estar ameaada pela existncia de projetos dos entes subnacionais que
no coincidam com os do Estado.
Alm disto, nos ltimos meses, o governo federal fechou dois Protocolos que prevem a
possibilidade de a cooperao descentralizada ocorrer. Tratam-se de documentos
adicionais aos acordos-quadro j existentes entre Brasil e Itlia e Brasil e Frana. Neste
sentido, houve, portanto, um avano no que concerne ao arcabouo jurdico sobre este
mbito da cooperao.
No fica, contudo, plenamente esclarecido se uma norma municipal que trate de matria
internacional pode ser considerada constitucionalmente vlida.
fato que h uma constante preocupao do governo federal com o endividamento dos
municpios, o que serve de argumento para restringir a cooperao financeira
internacional. Todavia o Presidente da Confederao Nacional de Municpios
demonstrou em uma pesquisa apresentada em fevereiro de 2008 que em relao ao
endividamento fiscal, somente sete dos 5.562 municpios do pas esto acima do nvel
determinado pela Lei de Responsabilidade Fiscal, que 1,2 vezes o oramento anual.
Isso demonstra que os municpios brasileiros apresentam condies (pelo menos fiscais)
de ampliar o financiamento internacional. H, contudo, uma incapacidade jurdica dos
governos locais oferecerem garantias prprias a esses financiamentos internacionais, o
que dificulta a prtica destes financiamento.
Uma ltima limitao a ser apresentada refere-se ao despreparo tcnico dos gestores
locais para tratar do tema internacional. Primeiro, difcil encontrar quadro profissional
nos pequenos e mdios municpios que saibam se comunicar e elaborar documentos em
outros idiomas. Segundo, o know-how em formatar projetos de acordo com as
exigncias das agncias internacionais no algo difundido. Terceiro, no h grande
capacidade de adequar o conhecimento de outros pases realidade local. Quarto, h
uma tendncia de substituir certa prioridade local por pautas estabelecidas
externamente, concentrando todo o corpo tcnico (que j escasso) nesse tipo de
atividade. Quinto, permanece uma concepo das relaes internacionais de soma zero
(ao invs de soma varivel), levando uma competio dos governos locais improducente
ao desenvolvimento.
CONCLUSO
Trata-se, este, de um meio importante para o desenvolvimento local, que deve ser
utilizado pelos governos subnacionais como forma de atender as demandas locais. Cabe,
neste momento, aos governos subnacionais um papel ativo na articulao da imensa
rede das relaes internacionais, a qual possibilita, a todo tempo, novos investimentos,
tecnologias e intercmbios culturais na seara das polticas pblicas locais.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
CACHAPUZ, Antonio Paulo Cachapuz de. Atualizao do Direito dos Tratados. In:
Antonio Paulo Cachapuz de Medeiros. (Org.). Desafios do Direito Internacional
Contemporneo. 01 ed. Braslia: Fundao Alexandre de Gusmo, 2007, v. 01, p. 133-
206.
PAQUIN, Stphane. Qubec and Canada in the New Century : New Dynamics, New
Opportunities. Queens University. 2003. Disponvel em:
www.queensu.ca/iigr/conf/Arch/03/03-1/3.pdf Acesso em: 05 de agosto de 2007.