Avaliao de impacto ambiental de polticas pblicas

Environmental impact assessment of public policies

Evaluacin de impacto ambiental de polticas pblicas
Aparecida Antnia de Oliveiraa, Marcel Bursztynb
a
Universidade Estadual de Mato Grosso do Sul/UEMS, bUniversidade de Brasla/UnB

Contato: marcel.burs@persocom.com.br
Resumo: O artigo apresenta uma anlise do processo de Avaliao de Impacto Ambiental (AIA), destacando suas
principais falhas e limitaes e prope a adoo do processo de Avaliao Ambiental Estratgica (AAE) como forma
de superar as limitaes da AIA e promover a sustentabilidade no processo de desenvolvimento induzido pelas
polticas pblicas.
Palavras-chave: Avaliao de impacto ambiental; Sustentabilidade; Polticas pblicas.
Abstract: The paper presents an analysis of the Environmental Impact Assessment (EIA) process, highlighting the
main failures and limitations, and proposes the adoption of the Strategic Environmental Assessment (SEA) process
as a way to overcome these limitations and to promote sustainability to the development process conducted by public
policies.
Key words: Environmental impact assessment; Sustainability; Public policies.
Resumen: Este artculo presenta un anlisis de el proceso de Evaluacin de Impacto Ambiental (EIA) y de sus
limitaciones. La adopcin del Evaluacin Ambiental Estratgico (EAE) se propone como una manera de superar
estas limitaciones y de promover sustentabilidad en el proceso del desarrollo conducido por rdenes pblicos.
Palabras claves: Evaluacin de impacto ambiental; Sustentabilidad; Polticas pblicas.

Introduo principais limitaes, para em seguida, abordar a

A avaliao das aes pblicas e privadas,
at a dcada de 60, baseava-se exclusivamente em
critrios puramente tcnicos e econmicos, visando
a maximizar os resultados esperados. No havia
nenhuma preocupao com os impactos ambien-
tais e sociais decorrentes dessas aes, o que
acarretou crescimento da degradao dos recursos
naturais e queda no nvel de bem-estar da popu-
lao. Nesse contexto, a Avaliao de Impacto
Ambiental (AIA) surge como um instrumento do
processo de tomada de deciso que visa a estimular
a considerao de fatores ambientais no planeja-
mento e tomada de deciso, de modo que as aes,
pblicas e privadas, implementadas sejam mais
compatveis com o meio ambiente.
No entanto, a evoluo da aplicao desse
tipo de avaliao restringiu-se apenas quelas aes
relacionadas com projetos especficos (empreen-
dimentos). Assim, nos ltimos anos a Avaliao
Ambiental Estratgica (AAE), cuja aplicao est
crescendo em vrios pases desenvolvidos e organi-
zaes internacionais, vem sendo apresentada
como uma forma de avaliao de impactos
ambientais de aes estratgicas (polticas, planos
e programas governamentais), que possibilita a
considerao das questes ambientais, dentro do
processo de planejamento e tomada de deciso, de
forma mais efetiva que a AIA, tornando essas aes
mais fortes ambientalmente.
Este trabalho visa mostrar que a Avaliao
Ambiental Estratgica um mtodo mais eficaz do
que a Avaliao de Impacto Ambiental AIA, para
garantir a sustentabildade econmica, social e
ambiental no processo de desenvolvimento
econmico. A anlise est dividida em duas etapas.
Inicialmente, apresenta o processo de AIA e suas
AAE , destacando a origem e as vantagens de sua
adoo.
1. A Avaliao de Impacto Ambiental AIA
Os seres humanos interferem, de forma
intensa e sistemtica, na ordem, no equilbrio e na
evoluo natural dos ecossistemas, podendo
maximizar ou minimizar os efeitos de suas aes.
Sendo assim, o impacto ambiental definido como
(...) qualquer alterao das propriedades fsicas,
qumicas e biolgicas do meio ambiente, causada
por qualquer forma de matria ou energia
resultante das atividades humanas que, direta
ou indiretamente, afetem: a sade, a segurana
e o bem-estar da populao; as atividades sociais
e econmicas; a biota; as condies estticas e
sanitrias do meio ambiente; a qualidade
ambiental (Resol. CONAMA 001/86).
Neste sentido, a Avaliao de Impacto
Ambiental deve incluir tambm (alm dos impactos
sobre os componentes ambientais), os impactos
sociais e econmicos. Esse mtodo permite que
projetos sejam planejados no somente com base
em critrios tcnicos e econmicos, mas tambm
em critrios de sustentabilidade, contrariando as
dcadas anteriores, quando as consideraes tcni-
cas e financeiras eram pontos essenciais do plane-
jamento de um projeto. De acordo com Rohde
(1995:20), os Estudos de Impacto Ambiental (EIA)
e o Relatrio de Impacto Ambiental (RIMA) servem
para estabelecer a Avaliao de Impacto Ambiental
(AIA). Esse autor define EIA como sendo:
(...) um conjunto de atividades cientficas e
tcnicas que incluem o diagnstico ambiental, a
identificao, previso e medio dos impactos, a
interpretao e a valorao dos impactos, a defi-
nio de medidas mitigadoras e programas de

INTERAES
Revista Internacional de Desenvolvimento Local. Vol. 2, N. 3, p. 45-56, Set. 2001.
46 Aparecida Antnia de Oliveira e Marcel Bursztyn
monitorizao dos impactos ambientais (neces-
srios para a avaliao dos impactos ambientais.
O RIMA constitui-se em documento do
processo de AIA, que deve esclarecer numa
linguagem corrente todos os elementos da proposta
e do estudo para serem utilizados no processo de
tomada de deciso e divulgados para o pblico em
geral. Esse relatrio deve apresentar as concluses
do EIA e conter a discusso dos impactos positivos
e negativos considerados relevantes.
A AIA realizada por meio de vrios
mtodos e envolve diversos grupos de interesse,
como promotores do empreendimento, autoridades
governamentais, especialistas, associaes civis e
setores atingidos pela interveno proposta. Todos
participam, emitindo julgamentos de valor e
influenciando diretamente o processo de tomada
de deciso. Um ponto importante na compreenso
desse processo a distino existente entre a
Avaliao de Impacto Ambiental e o Processo de
Avaliao de Impacto Ambiental
Nesse sentido, Bursztyn (1994:51) considera
que na avaliao de impacto ambiental, trata-se de
avaliar, antes de se tomar uma deciso, os provveis
impactos ambientais significativos de uma
atividade proposta, o que resulta na elaborao de
um estudo de impacto ambiental (EIA). O processo
de avaliao de impacto ambiental, por outro lado,
mais amplo e abrange atividades que precedem
ou que seguem a avaliao propriamente dita. Esse
processo pode iniciar com uma fase de identificao
prvia dos impactos mais importantes e das
questes mais relevantes a serem considerados na
avaliao (scoping), e continuar por meio de um
programa de acompanhamento dos efeitos ambien-
tais durante a fase de implementao do projeto. O
processo AIA composto de uma sucesso de
etapas, que se encadeiam e se interrelacionam
sistematicamente. De acordo com a autora, os
objetivos da avaliao de impacto ambiental so:
identificar e estimar a importncia dos impactos
de uma determinada interveno sobre os meios
biolgico, fsico e socioeconmico;
apreciar a oportunidade de realizar o projeto,
considerando as vantagens e desvantagens
tcnicas, econmico-sociais e ambientais; e
no caso de uma deciso favorvel ao
proposta, sugerir uma alternativa menos
impactante (mediante uma concepo tcnica
diferente ou da implementao de medidas de
interveno).
De Acordo com Canter (1998), Egler (1998) e
Bursztyn (1994), a origem da Avaliao de Impacto
Ambiental encontra-se na Lei de Poltica Ambiental
Nacional americana de 1969 (National Envi-
ronmental Policy Act, NEPA). Essa lei se tornou
efetiva em 1 de janeiro de 1970, e foi a primeira a
assinalar a importncia do meio ambiente, sendo
INTERAES
Revista Internacional de Desenvolvimento Local. Vol. 2, N. 3, Set. 2001.
que o essencial nessa lei, que ela visa a garantir
que o processo de tomada de decises seja equili-
brado em relao ao meio ambiente e ao interesse
pblico. A NEPA surge devido s presses ambien-
talistas a partir de meados da dcada de 60, quando
ocorre um aumento da conscientizao do pblico
quanto aos problemas de degradao ambiental e
suas conseqncias sociais, levando a uma maior
demanda por qualidade ambiental. Essa lei deter-
minava que os objetivos e princpios de legislao,
aes e projetos do governo federal americano, que
afetassem significativamente a qualidade do meio
ambiente humano, deveriam incluir a avaliao de
impacto ambiental (Rohde, 1995).
Segundo Bursztyn (1994), at a dcada de
70 a anlise dos projetos federais americanos,
consistia essencialmente num exerccio contbil
que buscava garantir o uso eficiente dos recursos
pblicos. Esse procedimento, estava baseado
essencialmente na anlise custo-benefcio funda-
mentada no princpio de maximizao e eficincia
no emprego dos recursos. A partir de 1970, foi
instaurado o procedimento americano de avaliao
de impacto ambiental, introduzindo mudanas
considerveis no processo de tomada de deciso.
A NEPA influenciou a adoo de poltica
similar em mais de 75 pases, e suas exigncias
foram adotadas por agncias internacionais de
ajuda e pelas organizaes financeiras interna-
cionais que, pressionadas pela comunidade
cientfica e pelos pases desenvolvidos, passaram
a ser responsabilizadas pelos problemas ambien-
tais dos pases em desenvolvimento, devido ao
financiamento de projetos que causaram impactos
ambientais significativos nesses pases (Rohde,
1995). De acordo com Egler (1998), o principal
propsito da NEPA era a considerao de efeitos
ambientais de Polticas, Planos e Programas (PPPs).
Isso pode ser identificado desde os estgios iniciais
da sua elaborao. No entanto, o processo de sua
evoluo resultou na consolidao do processo de
avaliao de impacto ambiental baseado em
projetos. Segundo o autor, algumas razes para esse
desvio podem ser identificadas em nvel tcnico,
pois muitos problemas encontrados na avaliao
ambiental de projetos aparecem na anlise de efeitos
ambientais de PPPs, destacando-se:
a falta de informao acerca da natureza, escala
e localizao de futuras propostas de desen-
volvimento;
um grande e variado nmero de alternativas
considerado em diferentes estgios de formulao
de poltica; e
a falta de preciso na predio dos impactos
ambientais de polticas.
Um outro problema que restringe a imple-
mentao do processo de AIA em nvel estratgico,
encontra-se na natureza poltica do processo de
 Avaliao de impacto ambiental de polticas pblicas
tomada de deciso. De acordo com Egler (1998), a
anlise ambiental e social de PPPs requer que sejam
divulgados pontos que os governantes consideram
muito sensveis e confidenciais para serem
liberados para uma consulta pblica antes de sua
aprovao.
1.1. Limitaes tcnicas e tericas do processo
de AIA
O processo de AIA geralmente limitado aos
impactos diretos do projeto e ignora impactos tais
como apontados por Thrivel & Partidrio (1996):
os impactos cumulativos, efeitos somados de
muitos pequenos projetos ou de projetos que no
requerem a AIA;
os impactos induzidos, quando um projeto
estimula o desenvolvimento de outro (ex. a
construo de uma nova rodovia pode estimular
o surgimento de novas cidades);
impactos sinrgicos, quando os impactos de
vrios projetos excedem a mera soma de seus
impactos individuais. Considerando uma bacia
hidrogrfica, o somatrio dos impactos descritos
nos RIMAs de vrios empreendimentos nunca
ser a totalidade dos impactos efetivamente
provocados por esses empreendimentos no meio
ambiente. Isso ocorre em funo da sinergia entre
os diferentes impactos descritos isoladamente e
em funo dos impactos gerados por aes que,
isoladamente, no foram avaliados, mas no
somatrio final possuiro relevncia; e
impactos globais, tais como biodiversidade e
emisso de gazes de efeito estufa.
Alm dessas, outras limitaes do processo
AIA so destacadas por Rohde (1995):
os processos de gerao, transferncia, transporte
e acumulao de energia pelo homem e pelos
ecossistemas envolvidos quase nunca so
considerados;
tentativa monetarista de quantificar e somar os
benefcios sociais e custos ambientais (matrizes
numricas de avaliao de impacto ambiental).
Para o autor tal tentativa muito discutvel;
limitaes de ordem cientficas, decorrentes do
estabelecimento de limites disciplinares no obten-
o do conhecimento holstico (linguagens
diferentes, especializao de profissionais, reas
isoladas, etc.), na quantificao (que nem sempre
possvel), na qualificao (a deteco de certos
elementos ainda no possui mtodos, normas
ou padres), na modelagem (nem sempre poss-
vel ou disponvel) e no estabelecimento de previ-
ses; o conhecimento completo e exaustivo do meio
ambiente , assim, dificilmente atingvel, ainda
mais dentro do escasso tempo destinado aos
estudos de impacto ambiental (id., ibid., p. 23).
o problema de significao definio do que
INTERAES
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vem a ser impacto significativo. Alguns impactos
considerados irrelevantes para um empreen-
dimento podero, se somados aos impactos de
outras aes, ou at mesmo isoladamente, gerar
impactos no-desprezveis.
Para Bursztyn (1994:157-164), a anlise das
experincias de pases desenvolvidos e em
desenvolvimento, permite identificar algumas
falhas do processo AIA, tais como:
a ocorrncia de certas disfunes uma das
possveis explicaes decorrentes do fato de que
a prtica do processo AIA ocorre, em grande
medida, a partir de repeties do procedimento
norte-americano. Para a autora, os procedimen-
tos adotados em um pas no devem ser trans-
portados para outro, sem que se considerem devi-
damente as especificidade econmicas, admi-
nistrativas, polticas e culturais de cada pas;
a falta de recursos humanos necessrios gesto
do processo de avaliao, nas diferentes etapas.
A dificuldade de recursos humanos capacitados
na rea ambiental est relacionada ao fato de que
esta envolve julgamento de valor e uma
racionalidade multidisciplinar;
a tendncia dos estudos se concentrarem na
realizao de inventrios exaustivos dos recursos
naturais e negligenciarem a etapa de identi-
ficao e valorao dos impactos;
a aplicao desnecessria do procedimento a
projetos que no afetam significativamente o
meio ambiente. preciso estabelecer critrios para
determinar quais os projetos que seriam objetos
para o processo AIA. Isso permitiria o uso mais
racional da AIA e uma economia de recursos,
alm de garantir a continuidade de sua
credibilidade;
a AIA deve ser integrada ao processo de plane-
jamento e no ser considerada como uma
experincia adicional para a obteno de
autorizaes governamentais, que ocorre no final
da preparao do projeto; e,
a inexistncia de programas de monitoramento e
acompanhamento eficazes um importante
ponto de estrangulamento enfrentado pelos
pases, cuja soluo depende do sucesso das
polticas ambientais.
1.2. O processo de AIA no Brasil
A implementao do processo de AIA no
Brasil iniciou-se por meio de presses dos orga-
nismos multilaterais de financiamento (Banco
Mundial e Banco Interamericano de Desenvol-
vimento BID) que, a partir da dcada de 70,
passaram a exigir uma avaliao de impacto como
condio para o financiamento de projetos. Em
1972, foi realizada a primeira avaliao ambiental
na barragem de Sobradinho no Nordeste brasileiro,
48 Aparecida Antnia de Oliveira e Marcel Bursztyn
fruto de uma exigncia do Banco Mundial (IBAMA,
1995). Em 1980, surge a primeira lei federal que se
refere ao Estudo de Impacto Ambiental, a Lei 6803,
de 2 de julho de 1980, que em seu artigo 10 prev
estudos de avaliao de impacto para a localizao
de plos petroqumicos, cloroqumicos, carboqu-
micos e instalaes nucleares.
A Lei 6938, de 1981, instituiu a Poltica
Nacional do Meio Ambiente, que tem por objetivo a
preservao, melhoria e recuperao da qualidade
ambiental propcia vida. A Lei estabeleceu a AIA
como um de seus instrumentos (Bastos e Almeida,
1999) e foi regulamentada pelo Decreto 88.351/
83,que vinculou a utilizao da AIA aos sistemas
de licenciamento de atividades poluidoras ou
modificadoras do meio ambiente (Rohde, 1995).
Alm disso, o Decreto n 88.351/83 estabelece que
os critrios para a realizao do Estudo de Impacto
Ambiental EIA, sero baixados por atos do
Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA).
Esse conselho, criado pela Lei 6938/81, um rgo
colegiado e deliberativo da Poltica Nacional do
Meio Ambiente. A Constituio Federal de 1988
consolidou a avaliao de impactos ambientais, ao
incluir em seu captulo VI (art. 225), dedicado ao
Meio Ambiente, a obrigatoriedade do Poder Pblico
exigir o Estudo Prvio de Impacto Ambiental para
a instalao de obra e atividade potencialmente
causadora de significativa degradao ambiental.
Os instrumentos legais para a implemen-
tao da AIA so: EIA/RIMA e/ou outros docu-
mentos necessrios para se obter o licenciamento
ambiental. O EIA foi introduzido no pas por meio
da Lei 6.803/80 e, posteriormente, pela Resoluo
CONAMA 001/86, que estabelece a exigncia de
elaborao de EIA e seu respectivo RIMA para o
licenciamento de diversas atividades modifica-
doras do meio ambiente, bem como as competn-
cias, responsabilidades, critrios tcnicos, diretrizes
bsicas e as atividades sujeitas a esses procedi-
mentos (IBAMA, 1995; Rohde, 1995). De acordo com
IBAMA (1995), o EIA/RIMA deve ser submetido
aprovao do rgo estadual competente e, em
carter supletivo (ou no caso de EIA/RIMA para o
licenciamento de atividades que, por lei, seja de
competncia federal) aprovao do IBAMA.
1.3. Limitaes dos EIAs/RIMAs brasileiros
De acordo com Rohde (1995:33), as
principais limitaes identificadas na prtica de
EIAs/RIMAs no Brasil, so as seguintes:
quadro jurdico-institucional baseado na
legislao norte-americana (onde o EIA/RIMA
utilizado como instrumento do planejamento),
enquanto que a prtica na abordagem francesa,
adota EIA/RIMA como documento de licencia-
mento ambiental.
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ausncia de um rgo semelhante ao Conselho
de Qualidade Ambiental americano;
inexistncia de monitoramento, com exceo de
casos isolados em determinadas regies;
ausncia de estudo para prever a poluio
extramuros (externalidades econmicas;
desajustes econmicos posteriores com o local
de implantao; atratividade de servios, etc.);
inexistncia histrica de trabalho de equipes
multi, inter ou transdiciplinares;
situao precria da maioria dos rgos
ambientais estaduais;
a participao do pblico na tomada de decises,
em geral ocorre de modo formal, previsvel e
orientado;
sobreposio de interesses polticos s conclu-
ses contidas nos EIAs/RIMAs;
produo de documentos inadequados;
Segundo o autor a elaborao de documen-
tos inadequados ocorre devido aos seguintes
motivos:
documentos viciosos resulta de um compro-
misso tcito que se estabelece entre a consultora
e o empreendedor; o que acaba acarretando
informaes distorcidas;
documento sem contedo cientfico deve-se ao
fato de serem usados dados secundrios ao invs
de primrios, quanto ao empreendimento e ao
meio ambiente;
documentos com informao insuficiente
devido falta de integrao da equipe, ausncia
de objetividade (relatrio longo e sem informao
suficiente sobre o empreendimento e meio
ambiente), falta de capacitao da equipe e/ou
falta de recursos.
Outros problemas com relao aplicao
do processo de AIA podem ser destacados, como: a
ausncia de diretrizes e manuais para sua
realizao; a falta de recursos humanos qualifica-
dos; a aplicao desnecessria desse procedimento;
a no realizao de AIA de polticas, planos e
programas, assim como a falta de instrumentos que
assegurem um monitoramento (Bursztyn, 1994).
Essas falhas e limitaes evidenciam a necessidade
de se fazer um balano crtico da aplicao da AIA,
com o objetivo de aperfeioar o instrumento ou de
buscar alternativas que possibilitem aumentar sua
efetividade. Nesse sentido, a Avaliao Ambiental
Estratgica vem sendo apresentada como uma
forma de lidar com muitas dessas limitaes.
2. A Avaliao Ambiental Estratgica AAE
Avaliao Ambiental Estratgica (AAE) ou
Strategic Environmental Assessment - SEA um
termo usado para o processo de avaliao ambien-
tal aplicado para Polticas, Planos e Programas
(PPPs). Em geral, identificada com a aplicao
 Avaliao de impacto ambiental de polticas pblicas
dos procedimentos de Avaliao de Impacto
Ambiental (AIA) na fase inicial e mais estratgica
da hierarquia de tomada de deciso de polticas,
planos, programas e projetos individuais. Thrivel
& Partidrio (1996) definem a AAE como sendo
um processo formalizado, sistemtico e amplo de
avaliao dos efeitos ambientais de uma poltica,
plano ou programa e de suas alternativas, e que
inclui a preparao de um relatrio escrito sobre as
informaes obtidas na avaliao, e uso dessas
informaes na tomada de deciso. Uma outra
definio, apresentada por Sadler & Verheem
(apud. Egler, 1998:128), que enfatizam o papel da
AAE no processo decisrio:
AAE um processo sistemtico para a avaliao
de conseqncias ambientais das iniciativas
propostas na poltica, plano ou programa, para
assegurar que as conseqncias ambientais esto
plenamente includas e devidamente encaminha-
das na fase inicial e mais apropriada do estgio
de tomada de deciso, de par com as consi-
deraes econmicas e sociais.
Um aspecto do conceito de AAE est
relacionado dimenso do sentido atribudo a PPP.
Isso porque a diferena entre poltica, plano e
programa no muito clara. Para Wood & Djeddour
(apud Thrivel & Partidrio, 1996:5), a poltica pode
ser considerada como uma inteno (inspirao) e
orientao para a ao, o plano como o estabele-
cimento de objetivos coordenados e cronometrados
para a implementao da poltica, e o programa
como o estabelecimento de projetos em uma rea
especfica. No entanto, na prtica, essa seqncia
pode variar de acordo com o contexto do sistema
de planejamento do pas. De qualquer forma, o
importante considerar que PPP representa uma
hierarquia do processo de planejamento e segue a
seguinte seqncia:
Poltica plano programa projeto
Com relao a essa hierarquia do processo
de planejamento, importante destacar que o
procedimento adotado em cada nvel diferente e
com freqncia independente dos demais. O ideal
seria que cada projeto fosse parte de um programa,
cada programa um componente de um plano, e
assim por diante, at o mais alto nvel do processo
de planejamento, mas isso no o que acontece na
realidade. No entanto, para atender a seus prop-
sitos, a AAE deve ser aplicada para cada poltica,
plano ou programa, independentemente da presen-
a ou ausncia dessas hierarquias na composio
da cadeia de planejamento (Egler, 1998). Segundo
Thrivel e Paridrio (1996), a AAE pode ser aplicada
para trs principais tipos de aes:
PPPs setoriais relacionadas com setores espec-
ficos (ex: extrao mineral, energia, turismo);
PPPs territoriais que abrangem todas as ativi-
dades de uma dada rea (ex: planos regionais de
INTERAES
Revista Internacional de Desenvolvimento Local. Vol. 2, N. 3, Set. 2001.
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uso da terra ou de desenvolvimento); e
aes ou polticas que no estimulam a imple-
mentao de projetos, mas que podem ter um
impacto ambiental significante (ex: prticas
agrcolas, adoo de novas tecnologias e
privatizaes de recursos naturais).
O principal problema dessa tripla contextua-
lizao para a aplicao do processo de AAE est
na natureza correlacionada dos trs tipos de aes
mencionadas. Por isso, Egler (1998) considera
impossvel discutir alguma poltica, plano ou
programa setorial sem que se faa a ligao deste
com o espao ou territrio onde est sendo imple-
mentado, e tambm com os contextos ou ideologias
polticas, sob as quais o PPP foi criado.
2.1. A origem e a evoluo da aplicao da AAE
As referncias AAE remontam ao incio do
processo AIA nos Estado Unidos, onde as
primeiras iniciativas de AAE encontra-se na NEPA
( The National Environmental Policy Act) - a Lei
da Poltica Ambiental Nacional americana. No
entanto, verificou-se que a evoluo da NEPA
conduziu a consolidao do processo de AIA. As
razes de tal fato foram abordadas anteriormente.
As experincias adquiridas com a implementao
do processo de AIA contriburam muito para o
desenvolvimento das etapas e procedimentos do
processo de AAE. No entanto, a AAE no deve ser
considerada como uma evoluo natural do
processo de AIA (Egler, 1998). Thrivel & Partidrio
(1996) consideram que essa herana metodolgica
da AIA pode dificultar o desenvolvimento de
processos e metodologias especficas para AAE. A
aplicao da AAE, nos pases desenvolvidos,
bastante recente e est evoluindo rapidamente.
Nesses pases, a maior parte das AAEs est sendo
realizada voluntariamente e, em geral atravs de
rgos pblicos. Algumas vezes so sustentadas
por diretrizes (Reino Unido e Canad), e apenas os
Estados Unidos e a Holanda possuem uma
estrutura legal (id., ibid.).
Segundo Partidrio (1994), a maior parte das
experincias existentes com a AAE est baseada
em polticas, planos e programas setoriais, e essa
abordagem setorial aproxima-se muito da aborda-
gem de projetos. Por isso, a experincia com AIA
est sendo aplicada com sucesso para a AAE.
Diversos pases tm realizado um esforo conside-
rvel no sentido de adotar os procedimentos da
AAE. Em alguns casos, a legislao ambiental est
sendo modificada para incluir os requisitos para
AAE. o caso da Austrlia, Canad, Pases Baixos
e dos estados da Califrnia e Washington, nos
Estados Unidos (id., ibid.). Instituies como o
Banco Mundial e o Banco Europeu de Reconstruo
e Desenvolvimento esto desenvolvendo procedi-
50 Aparecida Antnia de Oliveira e Marcel Bursztyn
mentos especficos para AAE de polticas e planos
regionais e setoriais, no contexto de sua poltica
ambiental.
No caso do Banco Mundial, o processo de
AAE vem sendo aplicado para atividades de
desenvolvimento regional e setorial. Para isso o
banco adota dois caminhos de avaliao distintos:
Avaliao Ambiental Setorial e Avaliao
Ambiental Regional. Esses dois procedimentos,
atualmente fazem parte do processo de anlise para
aprovao de certos projetos, onde sua aplicao
considerada apropriada (Egler, 1998). Embora essa
forma de AAE tenha evoludo da aplicao da AIA,
o fato que est sendo aplicada para diversas
atividades estratgicas, sendo portanto um passo
significante na adoo da AAE. Segundo Thrivel
& Partidrio (1996), a avaliao ambiental regional
utilizada quando o nmero de atividades de
desenvolvimento, com impactos cumulativos
potenciais, foram planejadas para uma certa rea.
Esses tipos de AAEs foram influenciados pela
Declarao Programtica de Impacto Ambiental
americana (PEIS Programmatic Environmental
Impact Statements). No entanto, os autores
consideram que a avaliao ambiental setorial
muito mais estratgica, sendo utilizada para
programas de investimentos setoriais.
Egler (1998), destaca algumas vantagens
atribudas adoo desses dois procedimentos,
como: o aperfeioamento da considerao de
impactos cumulativos; a eliminao de alternativas
ambientalmente fracas na fase inicial; e o aperfei-
oamento da coleta e organizao de uma base de
dados regional e/ou setorial. Alm desses, outros
quatro aspectos so reforados, em decorrncia da
adoo desses procedimentos: a) ajuda os governos
na formao de uma viso de planejamento regional
e/ou setorial de longo prazo; b) aumenta a
transparncia do processo de planejamento; c) leva
em conta um amplo planejamento para medidas
de mitigao, gesto e monitoramento, e para
identificar a necessidade institucional, de recursos
e tecnolgia no estgio inicial; d) fornece a base
para uma colaborao e coordenao, atravessando
fronteiras administrativas e entre autoridades de
setores especficos e ajuda a evitar contradies na
poltica e no planejamento.
A Comisso da Unio Europia CEU
outra organizao multilateral que est defendendo
o uso da AAE como uma forma de alcanar a
sustentabilidade e para aperfeioar o processo de
AIA (id., ibid.). A CEU tem estado discutindo a
elaborao de uma diretiva para a AAE. No entanto,
o processo de negociao com relao diretiva
para o processo de AAE indica que a sua elaborao
e aprovao ocorrer de modo similar ao da
Diretiva 85/337/EEC (Diretiva sobre a AIA): um
longa e difcil discusso, pontuada por diversas
INTERAES
Revista Internacional de Desenvolvimento Local. Vol. 2, N. 3, Set. 2001.
propostas de diferente natureza. Algumas
vantagens atribudas ao processo de AAE pela
proposta da CEU so apresentadas pelo autor, tais
como: a avaliao ambiental de alternativas na fase
inicial do planejamento, permitindo a adoo
daquela que ambiental e economicamente melhor
e a identificao e mitigao de impactos cumu-
lativos de forma mais efetiva na fase inicial de
planejamento.
A principal justificativa apresentada pela
CEU para a proposio da diretiva para a AAE o
de assegurar o desenvolvimento sustentvel e a
integrao das questes ambientais dentro do
processo de tomada de deciso, atravs da intro-
duo (na legislao e prticas administrativas dos
pases membros), em nvel nacional, de alguns
princpios comuns da AAE de polticas de desenvol-
vimento. Ao lado desse objetivo, as principais
razes para estimular o estabelecimento da diretiva
de AAE, no contexto dos pases membros, so a
harmonizao e competio (id., ibid.).
2.2. Vantagens da adoo da AAE
Existem diversas razes que justificam a
adoo do processo de AAE. Muitas decorrem do
fato de que esse processo AAE (Egler, 1998:3-4):
ajudaria a dar s questes ambientais uma
importncia similar quela que dada a outros
aspectos do desenvolvimento na tomada de
deciso. Isso pode estimular o decisor a articular
os objetivos ambientais com os objetivos sociais
e econmicos;
tornaria a avaliao de impactos ambientais e
sociais mais pr-ativa, antecipando mais que
reagindo s propostas de desenvolvimento;
facilitaria e aumentaria a consulta sobre aspectos
ambientais entres as muitas organizaes
envolvidas na formulao de PPPs;
levaria em conta a considerao de impactos
cumulativos, mais do que a AIA em nvel de
projeto, por causa de sua posio nos estgios
iniciais do processo de tomada de deciso e por
considerar uma ampla variedade de aes sobre
uma grande rea geogrfica ou um setor da
atividade econmica;
permitiria a considerao de alternativas para
projetos de uma maneira mais ampla, desde que
fossem inseridas na fase do estgio de planeja-
mento onde a considerao de alternativas pode
ser mais bem acomodada;
aperfeioaria a identificao de medidas de
mitigao para impactos propostos nas AIA,
principalmente devido considerao de
alternativas, de forma mais ampla; e
em alguns casos, poderia tornar a AIA redun-
dante, se os impactos fossem examinados
suficientemente em nvel de plano ou programa.
 Avaliao de impacto ambiental de polticas pblicas
No entanto, de acordo com Egler (1998) e
Thrivel & Partidrio (1996), as principais vanta-
gens do processo de AAE esto relacionadas s
duas razes que sustentam a adoo e implemen-
tao desse processo: a capacidade da AAE para
neutralizar algumas limitaes da AIA e seu papel
na promoo do desenvolvimento sustentvel.
2.2.1. Capacidade da AAE para superar as
limitaes da AIA
As diversas limitaes do processo de AIA,
abordadas no captulo II, reduzem a sua efetividade
dentro do processo de tomada de deciso, alm do
que, as decises estratgicas tomadas a partir da
AIA para projetos especficos, em geral, encami-
nham uma variedade limitada de alternativas e
medidas de mitigao, pois a AIA considera apenas
os impactos diretos da ao de desenvolvimento,
deixando de lado uma srie de outros impactos
possveis (Egler, 1998; Thrivel & Partidrio, 1996).
A avaliao ambiental estratgica (AAE) est
sendo considerada como uma forma de avaliar os
impactos que no so devidamente considerados
em nvel de projetos, sendo que essa capacidade
da AAE para superar algumas limitaes identifi-
cadas no processo AIA, tm sido apontadas como
uma justificativa para sua crescente implemen-
tao; isso acontece porque a AAE pode incorporar
questes ambientais de forma intrnseca no plane-
jamento de aes, influenciando o contexto no qual
as decises so tomadas, e permite a considerao
de alternativas e medidas de mitigao que vo alm
dos limites de projetos individuais.
Segundo Partidrio (1994:134), uma vanta-
gem da aplicao da AAE consiste em que esta
prov um contexto mais adequado para a conside-
rao de impactos cumulativos e sinrgicos. Esses
impactos resultam de efeito combinado de diferentes
tipos de impactos que, a principio, poderiam ser
considerados pouco significativos. No entanto, se
as aes que causam esses impactos forem anali-
sadas numa ptica estratgica e o seu desenvol-
vimento conjunto analisado do ponto de vista
ambiental, possvel detectar antecipadamente os
possveis efeitos positivos e negativos sobre o meio
ambiente e reajustar essas aes, no espao, no tem-
po e em relao s suas caractersticas intrnsecas.
Entretanto, para a autora, a AAE deveria ser
tratada a partir da necessidade de se considerar
efetivamente os impactos decorrentes das prprias
decises poltica e de planejamento, que por sua
vez refletiro positivamente, aumentando a eficin-
cia da AIA de projetos, pois proporcionar um
contexto ambientalmente forte para seu desenvol-
vimento. Essa abordagem corresponde segunda
razo pela qual se justifica a adoo da AAE.
INTERAES
Revista Internacional de Desenvolvimento Local. Vol. 2, N. 3, Set. 2001.
51
2.2.2. Papel da AAE na promoo do
desenvolvimento sustentvel
Trata-se de seu papel na promoo da
sustentabilidade no processo de desenvolvimento.
Isso acontece porque a AAE conduz implemen-
tao de prticas e procedimentos que ajudam a
promover o desenvolvimento sustentvel, o que
permite, segundo Thrivel & Partidrio (1996):
fazer com que o princpio de sustentabilidade
seja observado, partindo das polticas at aos
projetos individuais;
ajudar a assegurar que as consideraes
ambientais e de sustentabilidade sejam incorpo-
radas ao objetivo de um PPP;
identificar parmetros ambientais e de susten-
tabilidade para, atravs deles, testar os efeitos de
um PPP; e
avaliar se os impactos de um PPP esto de acordo
com os objetivos de sustentabilidade.
Para Egler (1998), o processo de AAE
promove a sustentabilidade no processo de
desenvolvimento, principalmente devido sua
capacidade integrativa. Tal capacidade tambm
realada por Thrivel e Partidrio (1996:9):
AAE pode tambm representar um significa-
tivo papel para reforar a integrao das conside-
raes ambientais na poltica e nos processos de
planejamento, ajudando, com isso, a imple-
mentar o desenvolvimento sustentvel. Um
sistema mais integrado de planejamento significa
que os critrios ambiental e de sustentabilidade
foram incorporados por todo o processo de
planejamento, por exemplo, na identificao de
localizaes sustentveis (ou insustentveis) para
o desenvolvimento, e na avaliao das
alternativas de PPPs.
A fragmentao das aes pblicas uma
questo que est dificultando a efetiva implemen-
tao das polticas ambientais e, alm disso, as leis,
agncias, planos, programas e outros instrumentos
criados na rea ambiental durante os ltimos anos
tm contribudo para aumentar esse fenmeno
(Egler, 1998). Algumas conseqncias dessa
fragmentao no contexto das polticas ambientais,
esto destacadas a seguir por Irwin (apud Egler,
1998:146):
encoraja o uso de mtodos de controle que
transfere o problema para outras partes do meio
ambiente;
no identifica precisamente os problemas de
poluio, por isso, eles no podem ser efetiva-
mente administrados;
ignora a atividade de preveno (tida como a
melhor soluo);
diminui a probabilidade de que os problemas
novos e mais complexos sejam identificados e
prevenidos ou controlados;
torna difcil estabelecer prioridades entre
problemas;
52 Aparecida Antnia de Oliveira e Marcel Bursztyn
atrapalha a integrao mais efetiva da poltica
ambiental dentro de outras polticas setoriais; e
resulta numa estrutura administrativa excessiva-
mente complexa e inconsistente.
No entanto, este um fenmeno que pode
ser identificado em vrios outros setores, institui-
es e aes pblicas, e no apenas na rea
ambiental. A seguir so destacados dois fatores que
tm contribudo para isso (id., ibid.). O primeiro
est relacionado s limitaes da capacidade
humana para lidar com complexidades e problemas
de forma integrada. Isso implicou uma diviso,
criando reas de racionalidades e responsabilida-
de. No caso da administrao pblica, isso resultou
na criao de diferentes agncias e instituies
responsveis por diversos setores. O segundo fator
relaciona-se com o contexto institucional das orga-
nizaes responsveis pela implementao das
polticas, planos, programas e aes de diferentes
reas/setores. Essas organizaes, medida que
buscam garantir sua sobrevivncia continuada,
tendem a estabelecer fronteiras limitadas e claras
de aes, que tornam o processo de integrao mais
difcil.
A coordenao apresentada como uma
alternativa para superar essa fragmentao na
formulao e principalmente na implementao das
polticas. Painter (apud Egler, 1998:148) mostra que
existem vrias definies de coordenao, e consi-
dera a coordenao poltica como aquela que
envolve a resoluo de conflitos que surge da
sobreposio, a busca de prioridades entre polticas
e a insero de perspectivas mais amplas na anlise
setorial mais limitada. Para o autor, a coordenao
poltica est relacionada com uma constante e
permanente busca de um coerente e ordenado
conjunto de polticas, o que bastante difcil de
alcanar pois, em geral, os objetivos/alvo das
polticas so contraditrios e conflituosos. Assim,
quando surgem conflitos de objetivos entre
polticas, necessrio o processo de negociao.
Esse processo, mais que um objetivo per si, define o
processo no qual inconsistncias e conflitos entre
diferentes metas polticas so confrontados
continuamente no curso da elaborao da poltica.
Assim, o princpio de coordenao no um
objetivo de empenho para uma perfeita
harmonia da poltica, mas um procedimento til
relacionado com a gesto de conflito. Na prtica,
isto acarreta a promoo da necessidade de
coordenao em circunstancias particulares, a
aplicao de incentivos para coordenar (e
possivelmente sanes contra aqueles que se
recusem) e o estabelecimento e manuteno de
mecanismos apropriados ou estruturas para
coordenao (uma maquinaria da funo
governamental) (apud Egler, 1998:149).
Portanto, coordenao pode ser definida
como um procedimento para a gesto de conflitos
INTERAES
Revista Internacional de Desenvolvimento Local. Vol. 2, N. 3, Set. 2001.
na elaborao de polticas e no processo de
planejamento. Nesse sentido, importante destacar,
agora, o papel da AAE na promoo e encoraja-
mento do uso desse procedimento. A AIA mostrou-
se inadequada para satisfazer a funo (que lhe foi
atribuda) de dar encaminhamento a trs problemas
da administrao pblica: a efetividade (mediante
a racionalizao do processo de tomada de
deciso), a coordenao (por disponibilizar
informaes, permitindo que outras agncias
governamentais tenham acesso s aes de
desenvolvimento que esto sendo implementadas)
e a legitimidade.(mediante a participao do
pblico no processo decisrio). Isso acontece,
principalmente, porque a AIA limita-se avaliao
ambiental apenas em nvel de projetos (id., ibid.).
No entanto, se os conceitos e procedimentos do
processo de AAE forem aplicados, a anlise e
avaliao de impactos ambientais (includos
tambm os impactos econmicos e sociais) sero
realizadas para todas as aes (polticas, planos e
programas) estabelecidas em um determinado
contexto (seja nacional, regional, local ou setorial).
Desse modo, o processo de AAE poder facilitar o
desenvolvimento de um procedimento coordenado.
Tal procedimento uma exigncia para promover
a integrao e negociao dessas aes, de forma a
evitar inconsistncias e conflitos entre seus
objetivos, metas e atores envolvidos.
importante esclarecer, ainda, que a relao
entre o processo de AAE e a atividade de coordena-
o no um fator que deve ser considerado como
forma de tornar vivel a adoo do processo. Isto
porque, essa adoo depende muito mais de fatores
essencialmente relacionados com os contextos
econmico, poltico e cultural de cada pas, do que
de razes tcnicas e/ou administrativas. Nesse
sentido, importante ressaltar que:
(...) o valor do processo de AAE que este pode
inserir na agenda poltica e decisional de
diferentes pases, e tambm de importantes
organizaes multilaterais e internacionais, dois
pontos bastante controversos: a importncia da
atividade de coordenao para alcanar a
integrao de polticas, principalmente na rea
de poltica ambiental e, como conseqncia
direta do primeiro, o papel da administrao
estatal para organizar e implementar a
coordenao (Egler, 1998:151).
Muitos dos problemas ambientais e de
desenvolvimento surgem da fragmentao setorial
das aes pblicas, sendo necessrio, portanto, a
adoo de medidas mais integradas e coordenadas
no contexto do processo de tomada de deciso para
as aes estabelecidas em determinado pas, regio
ou localidade.
 Avaliao de impacto ambiental de polticas pblicas
2.3. Limitaes para a adoo da AAE
A Avaliao Ambiental Estratgica possui
limitaes tcnica e de procedimento (Thrivel &
Partidrio,1996).
2.3.1. Limitaes tcnicas
As limitaes tcnicas esto relacionadas
com o fato de que a AAE abrange uma grande rea
e um grande nmero de alternativas, tornando a
coleta e anlise de dados bastante complexas;
possuem um nvel de incerteza maior do que a AIA
para projetos; com freqncia se depara com
informaes limitadas ou incompatveis; no caso
da AAE em nvel nacional, pode acontecer de se
desprezarem impactos que so importantes em
nvel local, mas que no tm influncia na deciso
em nvel nacional.
2.3.2. Limitaes de procedimento
Grande parte dos desafios e barreiras para a
implementao da AAE, enfrentados por diferentes
pases, decorrem de questes de natureza poltica
e institucional. Dentre os vrios motivos polticos
que restringem a adoo do processo de AAE,
podem ser destacados: a natureza confidencial do
processo de formulao das polticas, planos e
programas; a janela que a AAE abre para se acionar
judicialmente um PPP; a resistncia que as
instituies tm em relao a integrao; e o novo
modelo administrativo, que prega a reduo do
Estado e a privatizao (Egler, 1998). A resistncia
contra a coordenao o motivo mais difcil de
superar, uma vez que essa atividade no aceita
por muitas instituies pblicas. Assim, a remoo
das barreiras contra a coordenao constitui um
processo de mudanas de atitudes e valores no qual
a sociedade est permanentemente envolvida,
cujas caractersticas dependem das contradies
presentes em cada contexto (id., ibid., p. 153).
Outro elemento que pode impor srias
restries ao uso desse processo, a atual tendncia
internacional, que enfatiza a reduo do tamanho
e funes do Estado na economia. De acordo com
esse modelo, as funes do Estado deveriam ser
reduzidas ao mnimo desempenho fisiolgico das
atividades de defesa, justia e polcia, essencial-
mente garantia da soberania nacional; as demais
atividades seriam reguladas pelo mercado. No
entanto, a insero das atividades de integrao e
de coordenao nos processos de formulao e de
implementao de polticas, planos e programas,
uma funo do Estado. Nesse sentido, essa ten-
dncia pode comprometer seriamente a atividade
de coordenao das aes pblicas (id., ibid.).
INTERAES
Revista Internacional de Desenvolvimento Local. Vol. 2, N. 3, Set. 2001.
53
A privatizao outro fator que, para o autor,
tambm impe restries ao processo de AAE, princi-
palmente na rea dos recursos naturais. Existem trs
argumentos que so em geral apresentados para
justificar a privatizao de patrimnio pblico como
gua, terra, recursos minerais, petrleo, e assim por
diante. O primeiro o argumento segundo o qual, a
gesto de recursos com base nos princpios do mer-
cado conduz a um melhor e mais apropriado pro-
cedimento de tomada de deciso em todas as reas,
incluindo aquelas com implicaes ambientais.
O segundo considera que os recursos
naturais podem ser convenientemente separados
entre bens privados e bens pblicos, ou em catego-
rias de ambientalmente sensveis e insensveis. O
ltimo argumento, estabelece que a privatizao
desses recursos poderia ser feita de forma que
permitisse ao governo, no futuro, reassumir o
controle deles, caso as coisas no corram como
esperado. Esses argumento so contestados por
Bhrs & Bartlett (1993).
Eles contestam estes argumentos dizendo que:
a) do ponto de vista ambiental, no existe lgica
para o argumento que, se o Estado tido como
um tomador de deciso fraco com relao aos
recursos, ento o mercado deve necessariamente
ser o melhor; b) a diviso linear entre bens
pblicos e privados, assim como entre setores
pblicos e privados com freqncia obscure-
cida, e a proviso de bens privados (exclusiva-
mente) pode ter implicaes sociais e ambientais
to importantes ou to srias quanto aquelas
que surgem da proviso de bens pblicos; e c)
ainda que os governos estejam preparados para
remediar as falhas do mercado, isso pode
acontecer atrasado. Dado o fato que a degra-
dao ambiental pode ser irreversvel e ter
conseqncias enormes, a dependncia de um
feedback estratgico do mercado, ou de alguma
estratgia reativa para esta matria, em muitos
casos, no apropriado (apud. Egler, 1998:155).
Algumas das barreiras mais freqentes na
implementao do processo AAE nos contextos
nacionais, esto resumidas no quadro 1.
2.4. Papel da AAE no processo decisrio
A definio de polticas, planos e programas
e a preparao e realizao de projetos corres-
pondem a fases distintas e seqenciais do processo
de tomada de deciso. Da formulao de polticas
at a sua concretizao em projetos, passa-se por
um nvel de informao relativamente vago e
incerto, consubstanciado em intenes polticas,
para o detalhe do projeto. As diferenas entre esses
nveis de deciso vo traduzir-se em abordagens
diferenciadas em relao avaliao ambiental
(Partidrio, 1994:136).
54 Aparecida Antnia de Oliveira e Marcel Bursztyn
Processo de Elaborao PPP
PPPP
A) Estabelece a estratgia e objetivos de
PPP
B) Identifica uma variedade de meios
alternativos e/ou polticas de
desenvolvimento que cumpre a
estratgia/objetivos, talvez para uma
variedade de cenrios futuro
Incerteza
C) Avaliao integrada de todo os
meios, polticas, componentes de PPP
Identifica a alternativa preferida
D) Prope medidas de mitigao para
a PPP escolhida
E) Anuncia o PPP autorizado
F) Implementa o PPP
G) Reviso do PPP
Figura 1 Etapas e elos entre o processo de Elaborao de PPP e a AAE (Thrivel e Partidrio, 1996).
O propsito da Avaliao Ambiental
Estratgica (AAE), desde sua origem, assegurar
uma sistemtica integrao de consideraes
ambientais dentro dos processos de planejamento
e tomada de deciso, de modo que a informao
acerca das implicaes ambientais das propostas
de ao possam sustentar a tomada de deciso da
mesma maneira que os fatores econmicos, sociais
e culturais (Canter 1998). Nesse sentido, a AAE
seria uma ferramenta flexvel dentro do processo
de planejamento de uma poltica, plano ou
programa (PPP), que afetaria varias decises
incrementais tomadas durante a elaborao de PPP
e no exatamente a deciso final. A figura1 mostra
um modelo que aborda o papel da AAE no processo
decisrio de forma integrada durante todo o
INTERAES
Revista Internacional de Desenvolvimento Local. Vol. 2, N. 3, Set. 2001.
Processo de AAE
1) decide se o PPP precisa de AAE
2) Descreve os objetivos de PPP e
outros objetivos
Identifica alternativas para o PPP
Descreve o(s) PPP (s)
3) Identifica impactos chaves e suas
fronteiras
Estabelece indicadores e metas
Descreve o estado atual e futuro
provvel da linha de base ambiental
Identifica reas problemas
4) Prediz impactos, enfrenta a
incerteza
Avalia impactos
5) Prope medidas de mitigao
Prope um programa de monitoramento
6) Revisa o relatrio da AAE, toma uma
deciso formal sobre PPP
7) Monitora e avalia os impactos de
PPP e a realizao de seus objetivos
processo de planejamento de PPP. Neste modelo, a
AAE est integrada dentro de cada uma das vrias
etapas de tomada de deciso do processo de
planejamento de PPPs (tais como a escolha de
objetivos, alternativas, medidas de mitigao).
Desse modo, todos o elos entre a elaborao de PPP
e o processo de AAE so enfatizados.
Para Thrivel & Partidrio (1996), a efetivi-
dade da AAE maior quando implementada
desde as etapas iniciais do planejamento, antes que
alguma deciso importante seja tomada. Se for
realizada nas fases finais, ela pode tornar mais
lento o planejamento de PPP, devido ao levanta-
mento de problemas ambientais em um estgio em
que a maioria das decises j foram tomadas. Nesse
caso, o tomador de deciso ter de consider-la
 Avaliao de impacto ambiental de polticas pblicas
importante, o que pode ser muito difcil se o PPP
for objeto de forte presso poltica ou exigir um
tempo de estruturao muito longo.
Um outro ponto que garante a efetividade
da AAE, destacado pelos autores que esta deve
comear do nvel de poltica mais estratgica para
os nveis mais baixos de hierarquia do planeja-
mento de PPP. Isso, porque a AAE para PPP de
nveis de hierarquia mais baixos pode ser pouco
til, se a poltica mais estratgica, com forte
influncia sobre as subseqentes hierarquias de
tomada de deciso, no for objeto de AAE. No
entanto, alguns crticos da avaliao ambiental
estratgica sugerem que essa avaliao acrescenta
pouco ao processo de planejamento de poltica,
plano ou programa (PPP), e que este j estabelece
objetivos, considera alternativas e a mitigao de
impactos. Outros argumentam que a AAE no
poderia assumir o encargo (ou a responsabilidade)
da tomada de deciso, pois esse um processo
essencialmente poltico. Entretanto, a anlise dos
estudos de caso, confirmam que a AAE uma
ferramenta til para aperfeioar o planejamento de
PPP, fornecendo informaes que auxiliam a
deciso poltica (id. Ibid.).
Quadro 1 Barreiras para a implementao da
AAE (Thrivel & Partidrio, 1996).
.Falta de conhecimento e experincia para identificar
quais fatores ambientais que devem ser considerados,
quais os impactos que poderiam surgir e como pode
ser realizada a elaborao de polticas de forma
integrada
Dificuldades institucionais e organizacionais
necessidade de efetiva coordenao entre e dentro
dos departamentos governamentais
Falta de recursos (informao, especialista, financeiro)
Falta de diretrizes ou mecanismos para assegurar a
completa implementao da AAE
Compromisso poltico insuficiente para a implemen-
tao da AAE
Dificuldades decorrentes do fato de que as propostas
polticas no so claras, o que dificulta a definio de
quando e como a AAE seria aplicada
As metodologias existentes ainda no esto bem
desenvolvidas
Limitado envolvimento do pblico
Falta de responsabilizao clara na aplicao do
processo de AAE
As prticas atuais de AIA especfica para projeto no
so necessariamente aplicveis para a AAE e esto
inibindo uma abordagem mais consistente da AAE
3. Consideraes finais
Os vrios eventos internacionais ocorridos
a partir da dcada de 70, sem dvida, contriburam
para colocar a questo ambiental na agenda dos
pases desenvolvidos e, como uma resposta aos
INTERAES
Revista Internacional de Desenvolvimento Local. Vol. 2, N. 3, Set. 2001.
55
problemas ambientais, esses pases passaram a
adotar o processo de AIA. Primeiramente, isso
ocorreu nos Estados Unidos, com Lei da Poltica
Ambiental Nacional, em 1969. Em seguida, genera-
lizou-se para os demais pases desenvolvidos. A
avaliao de impacto ambiental foi incorporada s
polticas das organizaes bilaterais e multilaterais
de ajuda ao desenvolvimento, devido s presses
da comunidade cientfica internacional e dos
movimentos ambientalistas. Tal fato contribuiu
para disseminar a prtica da AIA, tanto em pases
desenvolvidos, quanto em desenvolvimento.
Na maioria dos pases em desenvolvimento,
a implementao do processo de AIA e o estabeleci-
mento de legislao ambiental ocorreram a partir
das exigncias dos agentes financeiros interna-
cionais, principalmente o Banco Mundial. A
implementao do processo de AIA representa uma
importante contribuio para modificar o processo
de tomada de deciso vigente. Entretanto, como
ficou evidenciado, o processo de AIA apresenta
vrias falhas e limitaes tericas e tcnicas, que
reduzem a sua efetividade, enquanto instrumento
para introduzir as consideraes ambientais no
processo decisrio.
Essas falhas e limitaes indicam a
necessidade de se fazer um balano crtico da
aplicao da AIA, com o objetivo de aperfeioar o
instrumento ou de buscar alternativas que possibi-
litem aumentar a sua efetividade. Neste sentido, a
Avaliao Ambiental Estratgica (AAE) vem sendo
considerada como um importante instrumento de
ajuda tomada de deciso, capaz de introduzir de
forma mais efetiva do que a AIA, a questo
ambiental nos processos decisrios de planeja-
mento de polticas, planos e programas governa-
mentais. Isso, porque, a AAE, alm de considerar
os impactos diretos, identifica e prev impactos
cumulativos e sinrgicos das aes governamentais
e os leva em conta nas fases iniciais do processo de
planejamento, quando as decises importantes
ainda no foram tomadas. Alm disso, a adoo
da AAE permite introduzir a questo da sustenta-
bilidade no processo de desenvolvimento, pois sua
implementao, desde as fases iniciais do
planejamento das aes pblicas, contribuiria para
assegurar uma sistemtica integrao das conside-
raes ambientais e sociais no processo decisrio,
promovendo a reduo da fragmentao das
polticas pblicas e a atividade de coordenao.
O ideal seria que o processo de AAE come-
asse no nvel de poltica mais estratgica e, em
seguida, se estendesse para os nveis mais baixos
da hierarquia de planejamento e elaborao de PPP.
Seria pouco til aplic-lo em nveis mais baixos,
enquanto a poltica mais estratgica, com forte
influncia sobre as demais hierarquias de tomada
de deciso, no for alvo de AAE. No entanto, sua
aplicao, mesmo em nveis de hierarquia mais
56 Aparecida Antnia de Oliveira e Marcel Bursztyn

baixos, implicaria benefcios para o meio ambiente,
uma vez que mais estratgica do que a AIA, sendo
portanto, mais abrangente, o que permite consi-
derar impactos agregados de vrios projetos de
determinada regio, estado, municpio ou bacia
hidrogrfica.
As restries para a adoo desse processo
so de natureza tcnica e procedimental. As
restries tcnicas podero ser superadas medida
que forem sendo feitos investimentos na formao
de uma base de dados e no desenvolvimento de
novas metodologias especficas para a AAE e
procedimentos que reduzam o nvel de incerteza.
Quanto s restries de natureza procedimental, a
resistncia das instituies para promover a
integrao das aes pblicas mais difcil de
superar e a fragmentao das polticas pblicas
dificulta a avaliao ambiental em escala mais
ampla. Alm disso, a crise do Estado e as solues
neoliberais de reduo de suas funes na
economia, so fatores que podem limitar a adoo
da AAE, uma vez que o Estado que deve fornecer
as condies necessrias para implement-la.
Este texto sintetiza o marco de referncia conceitual e analtico
de dissertao de mestrado apresentada no Centro de
Desenvolvimento Sustentvel da Universidade de Braslia.
Os autores do texto so, respectivamente, autora da
dissertao e seu orientador.
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